C-036-25

  C-036-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-036/25    

     

PRINCIPIO DE  SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Se vulnera al disponer que algunos contenidos  humanitarios de los acuerdos de paz y protocolos hacen parte del DIH    

     

(…) los  contenidos humanitarios de los acuerdos, totales y parciales, y los protocolos,  a los que se refiere la disposición demandada, en tanto se trata de compromisos  recíprocos entre las partes enfrentadas en un conflicto interno que pretenden  poner en vigor el derecho internacional humanitario, humanizando el conflicto y  excluyendo a la población no combatiente de las hostilidades, no constituyen en  sí mismas normas de DIH, aunque contribuyen a su materialización. Lo anterior,  toda vez que, como se explicó previamente, el DIH es vinculante para todas las  partes en conflicto -incluyendo el Estado-, y además no tiene una naturaleza  recíproca ni requiere de implementación normativa. Por esto mismo, tales  contenidos no son fuente de DIH pues no son el resultado de costumbre, tratados  o convenios celebrados entre sujetos de derecho internacional público sino  entre partes de un conflicto interno enfrentadas, es decir, entre sujetos de  derecho internacional humanitario.    

     

PRINCIPIO DE  SEPARACION DE PODERES-Se  vulnera al disponer que algunos contenidos humanitarios de los acuerdos de paz  y protocolos ingresan al ordenamiento jurídico de forma automática    

     

(…) la  disposición normativa demandada también desconoce el principio de separación de  poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución, en tanto incorpora al  ordenamiento jurídico los contenidos de carácter humanitario que el Gobierno  pacte en los acuerdos de paz y en los protocolos, con desconocimiento de los  procedimientos de configuración del ordenamiento jurídico previstos en la  Constitución. Tal incorporación automática desconoce el equilibrio de poderes  “al concentrar en una sola rama del poder público la capacidad de integrar  directamente al ordenamiento jurídico las disposiciones que, por su naturaleza,  requieren un proceso distinto consagrado en la Constitución para que se  integren al ordenamiento”.    

     

CONTROL ABSTRACTO  DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia normativa como presupuesto para su estudio    

     

PRINCIPIO DE  SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido y alcance    

     

La supremacía de  la Constitución tiene una función jerárquica que estructura el orden jurídico  en su conjunto. Así pues, el conjunto de prescripciones que integran el derecho  positivo, se ordena en un sistema normativo a partir de la coherencia que le  imprimen los valores, principios y reglas fijadas por la Carta Política. (…)  el principio de supremacía de la Constitución no solo obedece a su fundamento  jerárquico como norma superior del ordenamiento jurídico, sino además, que es  el primer elemento normativo que reviste un carácter jurídico, social,  económico y cultural del Estado    

     

BLOQUE DE  CONSTITUCIONALIDAD-Concepto    

     

(…) el conjunto  de normas y principios que, sin aparecer expresamente en la Carta Política,  hacen parte de ella por mandato expreso de la propia Constitución. Esta figura  armoniza la supremacía constitucional con las normas de tratados  internacionales sobre derechos humanos que no se pueden limitar durante los  estados de excepción. En concreto, la jurisprudencia ha precisado que “el  primer inciso del artículo 93 constitucional permite que tales tratados  internacionales sean aplicados para resolver problemas constitucionales y, por  ende, puedan servir de parámetro de constitucionalidad”, mientras que el inciso  segundo de dicho artículo, dispone que los tratados internacionales sobre  derechos humanos ratificados por Colombia, constituyen criterios hermenéuticos  de los derechos y deberes previstos en la Constitución Política.    

     

BLOQUE DE  CONSTITUCIONALIDAD-Función  integradora y función interpretativa    

     

(…) el bloque  cumple, principalmente, con dos funciones a saber: (i) integrar al parámetro de  constitucionalidad normas que no hacen parte formalmente de la Constitución  Política e (ii) interpretar las normas constitucionales para precisar el  contenido y alcance de los derechos y deberes consagrados en la Constitución    

     

BLOQUE DE  CONSTITUCIONALIDAD-Stricto  sensu y Lato sensu    

     

(…) esta  corporación ha diferenciado dos dimensiones del bloque de constitucionalidad,  en sentido estricto y en sentido amplio o lato. El primero corresponde  únicamente a las normas que están integradas a la Carta Política, ostentan  fuerza constitucional por mandato expreso de la propia Constitución y son  parámetro de control constitucional. A esta categoría pertenecen los “tratados  ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben  su limitación en los estados de excepción” (artículo 93-1, CP), dentro de los  cuales, se encuentra el derecho internacional humanitario.    

DERECHO  INTERNACIONAL HUMANITARIO-Definición    

     

El DIH es el conjunto  de normas aplicable a los conflictos armados para “restringir la contienda  armada para disminuir los efectos de las hostilidades”; tanto aquellas que  tienen lugar en los conflictos armados internacionales como en los internos, y  comprende tanto disposiciones de origen consuetudinario como convencional.  Regula tanto el desarrollo de las hostilidades, al limitar la posibilidad de  las partes de acudir a métodos bélicos, como la protección de las personas  víctimas de los conflictos armados.    

     

CONVENIOS DE GINEBRA-Naturaleza de los  acuerdos especiales del artículo 3 común    

     

(…) la  naturaleza jurídica de los acuerdos especiales es compleja, lo cierto es que  estos no son, en sí mismos, normas del DIH ni tratados internacionales, ni  integran el bloque de constitucionalidad, y el legislador colombiano carece de  competencia para modificar su naturaleza. Los acuerdos especiales son  instrumentos vinculantes para los firmantes del acuerdo, entre los que puede  estar o no el Gobierno nacional, mientras el DIH es vinculante para todas las  partes en conflicto, incluso para el Estado, pues este último además de estar  obligado a cumplirlo, está obligado a hacerlo cumplir por parte de otros  actores.    

     

ACUERDOS DE PAZ-Naturaleza  jurídica    

     

La jurisprudencia  constitucional ha señalado que los acuerdos de paz, en términos generales, son  “pactos orientados a poner fin a un conflicto armado” cuya caracterización  depende en buena medida de las distintas tipologías de los conflictos  subyacentes. Dentro de esta calificación es importante diferenciar los acuerdos  de paz que tienen lugar en el marco de un orden constitucional, en el que el  conflicto plantea aspiraciones de reformas sin pretender un cambio total de  régimen; y aquellos que se surten, cuando el orden jurídico del Estado ha dejado  de regir o se encuentra altamente erosionado por el conflicto, y los acuerdos  de paz tienen la vocación de constituirse como un pacto configurativo de un  nuevo orden jurídico, y tiene como propósito construir un nuevo panorama  constitucional.    

     

PRINCIPIO DE  SEPARACION DE PODERES-Contenido  y alcance    

     

PRINCIPIO DE  SEPARACION DE PODERES-Características    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Plena    

     

     

SENTENCIA  C-036 DE 2025    

     

     

     

Referencia: Expediente D-15.933    

     

Asunto: Demanda  de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Andrés Caro Borrero contra  el parágrafo 6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el  artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[1].    

     

Magistrado  sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO  OCAMPO    

     

Síntesis de la decisión. La    Corte declaró inexequible la expresión “hacen parte del DIH, conforme a lo    dispuesto en los artículos 93 y 94 de la    Constitución Política, en consecuencia”,    contenida en el inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418    de 1997[2],     y exequible el resto del inciso,    en el entendido de que, cuando los contenidos de carácter humanitario que    hagan parte de los acuerdos o protocolos requieran de implementación    normativa, esta debe realizarse a través de los instrumentos previstos en la    Constitución y en la ley para el efecto    y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de producción normativa que    prevé la Constitución.    

     

Para    llegar a tal decisión la Corte analizó y encontró fundados los cargos    propuestos por el demandante. En el primero, el demandante planteó el    desconocimiento del principio de supremacía constitucional contenido en los    artículos 4 y 93 de la Constitución Política,    pues, a su juicio, la norma    demandada establece que determinados contenidos de    carácter humanitario de los acuerdos de    paz y protocolos que suscriban las    partes en la mesa de diálogo, hacen parte del    DIH, conforme a los artículos 93 y 94 de la    Constitución. Para el demandante, al hacerlos parte del DIH, el legislador    integró tales contenidos al bloque de constitucionalidad, desconociendo los    requisitos dispuestos en el artículo 93 de    la Constitución, a saber: (i) que se trate de tratados y convenios    internacionales ratificados por el Congreso, (ii) que los tratados versen    sobre derechos humanos, y (iii) que tales derechos no puedan ser limitados en    estados de excepción.    

     

En    el segundo cargo el demandante alegó la vulneración del principio de    separación de poderes contenido en el artículo 113 de la Constitución. Para    sustentarlo recordó la naturaleza política    de los acuerdos de paz y subrayó que su implementación normativa se debe    realizar a través de los canales dispuestos para tal fin, lo que incluye la    intervención del Congreso de la República, para concluir que la    norma demandada otorga poderes excesivos a    los negociadores pues los contenidos humanitarios que acuerden y que tengan    por propósito proteger a la población civil de las hostilidades, entran    directamente al ordenamiento colombiano como parte del bloque de    constitucionalidad, lo cual supone eludir el control democrático y    legislativo. Lo anterior, afirmó, impacta el equilibrio de poderes “al    concentrar en una sola rama del poder público la capacidad de integrar    directamente al ordenamiento jurídico las disposiciones que, por su naturaleza,    requieren un proceso distinto consagrado en la Constitución para que se    integren al ordenamiento”.    

     

En    cuanto al primer cargo, la Corte concluyó que la disposición normativa    demandada efectivamente desconoce los artículos 4 y 93 de la Constitución, en    cuanto permite una interpretación según la cual algunas disposiciones de    carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los    parciales, así como en los protocolos que suscriban las partes en la mesa de    diálogo, hacen parte del DIH y, por lo mismo, del bloque de    constitucionalidad.    

     

Sobre el particular, la Sala reiteró que    los acuerdos y protocolos de que trata la disposición normativa demandada, en    tanto compromisos recíprocos entre las partes    enfrentadas en un conflicto interno    con el fin de hacer efectiva la    aplicación del derecho internacional humanitario,    si bien contribuyen a materializar obligaciones internacionales del Estado    colombiano en materia humanitaria, no    son tratados internacionales ni forman parte del bloque de constitucionalidad,    pues no se celebran entre sujetos de derecho internacional público sino entre    partes enfrentadas en un conflicto interno, esto es, entre sujetos de    derecho internacional humanitario.    

     

Así mismo, reiterando su jurisprudencia,    sostuvo que no tienen carácter normativo ni, por lo mismo, entran a formar    parte del ordenamiento jurídico interno ni, mucho menos, del Derecho    Internacional Humanitario. Como dijo en la Sentencia C-225 de 1995, “(…)    tales acuerdos responden a una pretensión    política perfectamente razonable, puesto que la vigencia práctica y efectiva    del derecho internacional humanitario depende, en gran medida, de que exista    una voluntad y un compromiso reales de las partes por respetarlo”.    

     

Así mismo, la Corte encontró vulnerado    el artículo 4 de la Constitución en cuanto establece el respeto de la    supremacía constitucional    y reiteró lo dicho en la Sentencia C-630 de 2017, en el sentido de que “la    supremacía constitucional se manifiesta tanto en una regla jerárquica,    que le confiere a la Carta Política la máxima ubicación dentro del sistema    jurídico interno, en virtud del carácter vinculante y prevalente que tienen    los mandatos constitucionales, como en una regla interpretativa,    según la cual la validez y eficacia de las normas infraconstitucionales    depende del grado de compatibilidad con la Constitución, tal como ocurre con    el cumplimiento de las formas y procedimientos de producción normativa allí    previstos”.    

     

Por estas razones decidió declarar    inexequible    la expresión “hacen parte del DIH,    conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política,    en consecuencia,” contenida en la disposición normativa demandada.    

En cuanto al segundo cargo, la Corte    concluyó que la disposición normativa demandada también desconoce el principio    de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución, en    tanto incorpora al ordenamiento jurídico los contenidos de carácter    humanitario que el Gobierno pacte en los acuerdos de paz y en los protocolos,    con desconocimiento de los procedimientos de configuración del ordenamiento    jurídico previstos en la Constitución.    

     

Tal incorporación automática desconoce    el equilibrio de poderes “al concentrar    en una sola rama del poder público la capacidad de integrar directamente    al ordenamiento jurídico las disposiciones que,    por su naturaleza, requieren un proceso distinto consagrado en la    Constitución para que se integren al ordenamiento”. Al    respecto ha dicho la Corte[3]    que “el principio de la    separación de los poderes    surge como resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada    a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los    asociados. Por esta razón, se decide separar la función pública entre    diferentes ramas, de manera que no descanse únicamente en las manos de una    sola y que los diversos órganos de cada una de ellas se controlen    recíprocamente”[4].    

     

Reiteró igualmente la Corte que “la    separación de poderes excluye tajantemente aquellos modelos que respaldan la    concentración del poder y de las funciones del Estado, por cuanto su    propósito elemental es, precisamente, la asignación de tales funciones que le    permitan cumplir con sus fines esenciales, (…)”    

     

Con fundamento en tales consideraciones,    la incorporación automática al ordenamiento jurídico prevista en la    disposición normativa demandada resulta contraria al principio de separación    de poderes consagrado en el artículo 113 y por eso,    la Corte declaró su exequibilidad condicionada    en el entendido de que, cuando los contenidos    de carácter humanitario que hagan parte de los acuerdos o protocolos    requieran de implementación normativa, esta debe realizarse a través de los    instrumentos previstos en la Constitución y en    la ley para el efecto y bajo el estricto    cumplimiento de los requisitos de producción normativa que prevé la    Constitución.    

     

     

     

Bogotá D.C., cinco (5) de  febrero de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución Política  y cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991[5], decide la demanda de  inconstitucionalidad presentada, en ejercicio de la acción pública consagrada  en el artículo 40.6 de la Constitución, por el ciudadano Andrés Caro Borrero  contra el inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997  adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[6].[7], cuyo texto es del siguiente tenor (se  subraya la expresión demandada):    

     

     

I.                                                                                                                                                                                                                                                                                       LA  DISPOSICIÓN DEMANDADA    

     

LEY  2272 de 2022[8]    

     

Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de  1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de  2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la  política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan  otras disposiciones    

     

ARTÍCULO 5.  Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018 <Art. 8 de la  Ley 418 de 1997>, el cual quedará así: (…)    

     

Artículo 8o. Los representantes  autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la  reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz,  siguiendo los lineamientos del presidente de la República, podrán:    

     

(…)    

     

PARÁGRAFO 6o. Las partes en la mesa de  diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo  estimen, los que deberán ser cumplidos de buena fe.    

     

Las disposiciones de carácter  humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así  como los protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos, que tengan  por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así  como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del  DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución  Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes.    

     

     

II.                                                                                                                                                                                                                                                                                   LA DEMANDA    

     

1.                  El  demandante, según precisó en su escrito de corrección de la demanda[9], formuló tres  consideraciones generales. Dos de ellas, que configuran un primer cargo, se  encaminan a demostrar que el legislador dispuso la integración al bloque de  constitucionalidad de contenidos de los acuerdos de paz, desconociendo lo  dispuesto en los artículos 4 y 93 de la Constitución Política, y una tercera  consideración, que configura un segundo cargo, se dirige a cuestionar que la  norma disponga la incorporación de los acuerdos de paz al ordenamiento jurídico  interno, desconociendo los mecanismos previstos para ello, lo que a su juicio,  vulnera el artículo 113 de la Carta.    

2.                   De  acuerdo con el primer cargo, la norma es inconstitucional porque  integra automáticamente los acuerdos de paz al bloque de constitucionalidad sin  consultar los requisitos dispuestos en el artículo 93 de la Constitución, que  son (i) que se refiera a tratados y convenios internacionales ratificados por  el Congreso, (ii) que los tratados versen sobre derechos humanos, y (iii) que  tales derechos no puedan ser limitados en estados de excepción.    

     

3.                  Expuso  que el artículo 4 de la Carta determina la supremacía constitucional, y señala  que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, se  aplicará la primera. Agregó que hay otras disposiciones que, aunque no estén  contenidas en la Constitución, se integran a esta por la vía del bloque de  constitucionalidad consagrado en el artículo 93 superior y que en esa medida  prevalecen en el ordenamiento interno. Sin embargo, la norma demandada afirma  que cualquier contenido de carácter humanitario de los acuerdos de paz que  suscriban las partes en la mesa de diálogo, y que tengan por propósito proteger  a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no  participan directamente de las hostilidades, hace parte del DIH, conforme a los  artículos 93 y 94 de la Constitución, sin consultar los requisitos dispuestos  por el texto constitucional.    

     

4.                  De  acuerdo con el segundo cargo, el demandante expuso el  principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos en el  marco constitucional colombiano y el principio de colaboración armónica entre  los órganos que integran las ramas del poder. Señaló que, si bien las ramas del  poder público tienen el deber de colaborar armónicamente para alcanzar los  fines del Estado, las funciones de cada poder deben estar delimitadas  claramente y no se pueden superponer de manera tal que rompan el equilibrio.    

     

5.                  Desarrolló  la naturaleza política de los acuerdos de paz, subrayando que su implementación  normativa se debe realizar a través de los canales normativos dispuestos para  tal fin, lo que incluye la intervención del Congreso de la República. Indicó  que la norma demandada otorga poderes excesivos a los negociadores pues las  disposiciones que allí se acuerden y que tengan por propósito proteger a la  población civil de las hostilidades, entran directamente al ordenamiento  colombiano como parte del bloque de constitucionalidad, lo cual supone eludir  el control democrático y legislativo. Lo anterior, afirmó, impacta el  equilibrio de poderes “al concentrar en una sola rama del poder público la  capacidad de integrar directamente al ordenamiento jurídico las disposiciones  que, por su naturaleza, requieren un proceso distinto consagrado en la  Constitución para que se integren al ordenamiento”[10].    

     

     

III.                                                                                                                                                                                                                                                                                INTERVENCIONES    

     

1. Autoridades que participaron en la elaboración o  expedición de la demanda[11]    

     

6.             Mediante  una intervención conjunta, la Presidencia de la República, y los  Ministerios de Defensa Nacional, Interior, y Justicia y del Derecho,  solicitaron a la Corte como pretensión principal que se declare inhibida para  emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.  Como pretensión subsidiaria solicitaron se declare la exequibilidad del  parágrafo 6 del artículo demandado.    

     

7.             Para  fundamentar la pretensión principal, las autoridades señalaron que el cargo por  vulneración a los artículos 4 y 93 de la Constitución no satisface el requisito  de certeza porque, prima facie, la norma no señala que los acuerdos  formen parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido. Comenzaron  por cuestionar que para el accionante “la expresión ‘son vinculantes para  las partes’ significa que cualquier contenido de los acuerdos de paz  (acuerdos parciales y protocolos) forma parte del DIH, y, por lo tanto son  incorporados de forma automática al bloque de constitucionalidad en sentido  estricto” pasando por alto que “no todas las disposiciones contenidas en los  acuerdos parciales suscritos en el marco de los procesos de paz necesariamente  tienen contenidos de DIH. La naturaleza del contenido de los acuerdos dependerá  de la agenda y la dinámica de la negociación”[12].    

     

8.             Señalaron  que en casos muy específicos “los acuerdos parciales se entenderán parte del  DIH consuetudinario cuando tengan como fin proteger a la población civil de los  enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las  hostilidades”[13],  y en lo que respecta a los acuerdos con contenido humanitario, la norma  reafirma su pertenencia al DIH consuetudinario. Esto no implica que los  acuerdos formen parte del bloque de constitucionalidad automáticamente, pues  “[c]omo la misma Corte ha resaltado, el DIH está compuesto de diferentes  instrumentos normativos y consuetudinarios, y no todos forman parte del bloque.  En estricto sentido, dicho estatus solo está reservado a los Convenios de  Ginebra y sus protocolos facultativos reconocidos formalmente por el Estado  colombiano e incorporados al ordenamiento jurídico por medio de los  procedimientos establecidos por la Constitución Política”[14]. De lo  anterior, concluyeron que el cargo carece de certeza.    

     

9.             Por  otra parte, indicaron que el argumento tampoco es específico “porque no explica  cómo las disposiciones contenidas en los acuerdos, encaminadas a la protección  de civiles ajenos al conflicto, per se adolecen de incompatibilidad con  los artículos 4 y 93 de la Constitución Política”[15].  Seguidamente, señalaron que no se cumple con el requisito de pertinencia porque  el demandante no plantea un juicio de contradicción entre la disposición y los  parámetros de constitucionalidad propuestos “en el entendido de que los  acuerdos que prevén la obligación de no atacar a la población civil, o a  aquellos que no hagan parte de las hostilidades, son vinculantes por razones  constitucionales, dado que son una manifestación de cumplimiento del DIH como  fuente de derecho en nuestro ordenamiento jurídico”. Agregaron que, “no se  explica cómo una disposición legal que establece el cumplimiento de la  Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, en la medida en que  supone una manifestación del cumplimiento del DIH, puede resultar violatoria de  los artículos 4 y 93 superiores”[16].  Por último, sin ofrecer argumentos adicionales, concluyeron que el cargo  resultaba insuficiente para despertar una duda razonable sobre la norma  demandada.    

     

10.         Respecto  del cargo por violación del artículo 113 constitucional, las autoridades  cuestionaron la falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.  Comenzaron por afirmar la falta de certeza, derivada de que “del contenido  normativo demandado no se sigue que se habilite a los negociadores de paz para  ejercer funciones legislativas”[17].  En cambio, señalan que el demandante omitió  “una lectura sistemática e  integradora de la norma, porque ignora el inciso segundo del parágrafo 7 de la  misma disposición demandada”[18]  así como el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022[19].  En esa línea, las autoridades señalaron que el cargo propuesto por el actor  correspondía a una interpretación subjetiva y “asistemática”, puesto que “la consecuencia  de la norma es prima facie contraria a la que propone el accionante, ya  que busca vincular el cumplimiento del DIH a actores armados que hacen parte de  estos procesos de paz y que pueden suscribir acuerdos con el gobierno sobre  estas materias. En esa medida, antes que dar un poder excesivo a los  negociadores, es una forma de materializar el cumplimiento del DIH,  principalmente por parte de los grupos armados con los que se está en un  proceso de paz”[20].    

     

11.         Además,  expusieron, carece de especificidad, “en tanto [el cargo] se funda en la  genérica acusación de que la norma demandada ‘otorga a los negociadores en la  mesa de diálogo un poder excesivo. En estos términos, su argumento parte de una  censura vaga e indeterminada que no se relaciona concreta y directamente con el  texto normativo impugnado”[21].  De cara al requisito de pertinencia, expusieron que el reproche formulado se  basa en que “al proteger a la población civil y a aquellos que no participan  directamente en las hostilidades (a través de disposiciones de carácter  humanitario), se le estaría otorgando un ‘poder excesivo’ a los miembros de las  mesas de diálogos” [22]  lo que, a su juicio, no se desprende del sentido de la norma. Sobre este punto,  concluyen que el cargo es impertinente “porque no se sustenta en la presunta  inconstitucionalidad de la norma, sino a partir de una supuesta inconveniencia  o ‘ilegalidad’ del parágrafo 6 demandado” [23].  Por último, concluyeron que el cargo por la violación al artículo 113 de la  Constitución también resulta insuficiente, aunque no ofrecieron argumentos  adicionales que justifiquen esta última conclusión.    

     

12.         Para  fundamentar la pretensión subsidiaria de declarar la exequibilidad de la norma  demandada, las autoridades desarrollaron dos grandes apartados. (i) El primero,  titulado “concepto y alcance de los acuerdos especiales y acuerdos humanitarios  en el marco de procesos de paz en Estados de conflicto interno”, en el que a su  vez, desarrollaron el concepto de los acuerdos especiales de los que trata el  artículo 3 común y señalaron que estos “pueden consistir en redacciones  sencillas sobre elementos aplicables al conflicto, de acuerdo con su propio  contexto, o listas extensas de disposiciones y consideraciones del derecho  internacional humanitario (DIH) aplicables”. En esta línea, y conforme a los  principios de bilateralidad, buena fe y pacta sunt servanda, afirmaron  que “cualquier acuerdo que busque ampliar las protecciones establecidas en el  DIH en relación con el conflicto armado interno correspondiente, será un acuerdo  especial vinculante para las partes”, pero en todo caso, no constituyen  tratados que se incorporen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto.  Por otra parte, reafirmaron que la disposición acusada reitera la  obligatoriedad del DIH para las fuerzas armadas estatales y los grupos armados  que se encuentran en el marco de procesos de paz, sin que los acuerdos se  incorporen de manera automática al bloque de constitucionalidad y agregaron que  la norma demandada, tiene “por efecto incorporar, de forma directa, los  contenidos humanitarios del DIH en la legislación nacional concerniente a los  procesos de paz. Además el texto normativo establece la vinculatoriedad de los  acuerdos para las partes negociantes. Esto significa que resultaría contrario a  los artículos 4 y 93 de la Constitución comprender que aquellos acuerdos en el  marco de procesos de paz que impliquen el respeto de los principios  humanitarios del DIH (…) no son de carácter vinculante o que su obligatoriedad  no está ya consagrada en el ordenamiento jurídico superior” [24].    

     

13.         (ii)  En un segundo apartado titulado “el carácter vinculante de los Acuerdos  Especiales” las autoridades diferenciaron el hecho de que los acuerdos  parciales son vinculantes para las partes que lo suscriben y el hecho de que se  incorporen inmediatamente al bloque de constitucionalidad en sentido estricto,  y seguidamente afirmaron que este segundo escenario no se deriva del texto de  la norma. A lo largo de la intervención, y específicamente en este apartado,  las autoridades se refieren a los “acuerdos especiales” y a los “acuerdos  parciales” indistintamente.    

     

14.         Con  fundamento en lo anterior, las autoridades concluyeron que la norma demandada  (i) no señala que los acuerdos de carácter humanitario destinados a proteger a  la población civil en el marco de los procesos de paz formen parte del bloque  de constitucionalidad; (ii) no habilita una incorporación automática de  acuerdos humanitarios al bloque de constitucionalidad; (iii) no trasgrede el  principio de separación de poderes; y (iv) los acuerdos humanitarios no tienen  estatus o efectos jurídicos por sí mismos.    

     

     

2. Entidades públicas, organizaciones privadas y  expertos invitados[25]    

     

15.         La  defensora delegada para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría  del Pueblo solicitó a la Corte declarar la exequibilidad simple del inciso  segundo del párrafo 6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado  por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. Precisó que la norma demandada debe  ser leída de forma sistemática con los parágrafos 7 y 8 [del artículo 8] de la  Ley 418 de [1997], a partir de la cual es posible concluir que la norma  “establece que (i) el presidente de la República es el único facultado para  suscribir acuerdos, (ii) que los acuerdos con carácter humanitario que tengan  como propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados,  así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte  del derecho internacional humanitario (DIH), conforme a lo dispuesto en los  artículos 93 y 94 de la Constitución política, serán vinculantes para las  partes, y (iii) en todo caso los acuerdos serán vinculantes siempre y cuando se  ajusten a la Constitución o la ley”[26].    

     

16.         Así  delimitado el alcance de la norma y, para dar respuesta al cargo por la  vulneración de los artículos 4 y 93 de la Constitución, la Defensoría señala  que “la disposición acusada precisamente lo que hace es –a partir de los  artículos 93 y 94 constitucionales que permitieron el ingreso de las normas del  DIH a nuestro ordenamiento jurídico interno– reconocer la existencia de unos  acuerdos especiales como una categoría del DIH”[27]. Agregó que,  de acuerdo con lo dicho por el CICR, los acuerdos especiales de que trata el  artículo 3 común no pueden apartarse de las normas del DIH ni prevalecen sobre  el derecho nacional, por lo que concluye que “la norma demandada no vulnera el  artículo 4 de la Constitución Política, pues la naturaleza de dichos acuerdos  especiales no implica su prevalencia en el orden interno y en ese sentido no desconoce  el mandato soberano conforme al cual ‘la Constitución es norma de normas’”[28]. Además,  señaló que la disposición “tampoco desconoce el artículo 93 constitucional,  pues (…) la naturaleza jurídica de estos acuerdos especiales no es la de un  tratado en estricto sentido. De esta forma, su ámbito de aplicación no  corresponde con el artículo 93 superior”[29].    

     

17.         Reconocieron  que no existe claridad normativa respecto del estatus jurídico de los acuerdos  especiales, aunque pueden ser asimilados a un “acuerdo de procedimiento  simplificado” cuya validez en el ordenamiento jurídico interno depende de que  se enmarque en un tratado previo, siendo este, los Convenios de Ginebra de 1949  y sus Protocolos adicionales.    

     

18.         De  cara a la alegada vulneración del artículo 113 de la Constitución, expuso que  la suscripción de acuerdos especiales por parte del presidente, que tengan por  propósito proteger a la población civil y a quienes no participan directamente  de las hostilidades, responde al ejercicio de una de sus facultades constitucionales.  Además, exponen que del artículo 188 constitucional se desprende que el  presidente sólo puede realizar aquello para lo que está facultado. Este  artículo, en conjunto con el 8 de la Ley 418 de 1997 conducen, a juicio de la  Defensoría, a concluir que “el hecho de que el presidente de la República esté  facultado para firmar los mencionados acuerdos especiales, no implica la  atribución de una facultad que desconozca los otros poderes públicos ni excluye  que las otras ramas del poder también deban desarrollar lo que les corresponda  dentro de su competencia”[30].    

     

19.         La  Universidad Santiago de Cali expuso inicialmente, la “posición  constitucional y alcance de la figura de los Acuerdos Especiales en la  jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional” en la que citó apartados  de las sentencias C-225 de 1995, C-577 de 2014 y C-630 de 2017, a partir de las  cuales señaló que “un acuerdo de paz ya sea total o parcial, en el que se  establezca el cese de hostilidades u otra condición similar, puede ser considerado  un acuerdo especial siempre y cuando contengan cláusulas que creen otras  obligaciones derivadas de los Convenios de Ginebra y sus otros protocolos  adicionales”[31].    

     

20.         A  su vez, cuestionó la certeza del cargo por violación de los artículos 4 y 93 de  la Constitución, tras considerar que se basó principalmente en la exposición de  motivos y no en un enunciado normativo[32].  Agregó que, del análisis literal de la disposición, “se desprende que en  ninguna parte se hace referencia a la incorporación automática de los acuerdos  especiales al bloque de constitucionalidad” [33].    

     

21.         Posteriormente,  se pronunció sobre el cargo por violación al principio de separación de poderes  frente al que afirmó que “las disposiciones de contenido del DIH como por  ejemplo los actos para protección de la población civil derivan su fuerza  vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos  humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia (…) por  tanto no es correcto atribuirle dicho poder a los negociadores, puesto que de  ellos no deriva la fuerza vinculante de dichas prerrogativas”[34]. En cambio,  afirmaron, que “el contenido material de las disposiciones normativas que no  sean propias del DIH y que esté plasmado en los tratados debidamente incorporados,  deberá [sic] ser desarrollado por las vías legales dadas por nuestra  Constitución y el hecho de que estas se encuentren en un acuerdo no genera  carácter vinculante per se para las partes” [35].    

22.         Como  pretensión subsidiaria, solicitó a la Corte se declare la exequibilidad  condicionada de la norma demandada sin proponer el sentido del  condicionamiento. Adicionalmente, solicitó a la Corte pronunciarse de fondo  sobre el alcance de la expresión “serán vinculantes para las partes” contenida  en la disposición demandada.    

     

23.         La  Universidad Libre solicitó la exequibilidad del parágrafo 6 demandado  tras considerar que la norma en realidad tiene un alcance distinto al formulado  por el demandante. Señaló que los acuerdos especiales en materia humanitaria  tienen una fuerza vinculante propia del DIH, por lo que, si bien pertenecen al ius  cogens no por ello hacen parte del bloque de constitucionalidad pues, “el  hecho de que sean normas propias del DIH no los hace normas propias del bloque  de constitucionalidad”.    

     

24.         Por  otra parte, expuso el rol que la jurisprudencia constitucional le ha dado al  Congreso de la República en materia de paz y destacó que el encargado del  restablecimiento del orden público es el presidente de la República, y el  Congreso tiene competencias constitucionales con vocación de permanencia para  determinar las políticas en materia de paz.    

     

25.         La  Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino para solicitar, como  pretensión principal, la inconstitucionalidad de la norma demandada, y  subsidiariamente, la exequibilidad condicionada de la disposición “en el  sentido de que los acuerdos a los que se refiere la norma no son tratados  internacionales y, por tanto, no hacen parte del bloque de constitucionalidad”[36]. Explicó que  los acuerdos especiales no son tratados y por tanto no prevalecen sobre el  derecho nacional. A su juicio, la referencia que hace la norma demandada a los  artículos 93 y 94 de la Constitución, permitiría entender como una de las  posibles interpretaciones que los acuerdos especiales hacen parte del bloque de  constitucionalidad porque deben ser asimilados a tratados internacionales; pese  a que de conformidad con el artículo 93 constitucional no se desprende que tal  estatus jurídico pueda atribuirse a los acuerdos especiales.    

     

26.         De  lo anterior derivó que la discusión debe delimitarse de forma exclusiva a la  expresión “hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y  94 de la Constitución Política”, pues es de esta referencia de donde se deriva  la contradicción entre la norma y los artículos 4 y 93 de la Constitución. Una  vez excluida del ordenamiento jurídico –o condicionada su interpretación– la  expresión así delimitada, no habría una vulneración del artículo 113 superior,  pues, por sustracción de materia, los acuerdos ya no podrían interpretarse como  tratados y no se alteraría el equilibrio de poderes.    

     

27.         El  Instituto Colombiano de Derecho Procesal –ICDP– expuso el alcance del  concepto de “acuerdos especiales” en el marco de los conflictos armados no  internacionales –CANI– y los procesos de paz a la luz del artículo 3 común.  Explicó que no es clara la naturaleza jurídica de los acuerdos especiales, sin  embargo, concluyó que “los acuerdos especiales son acuerdos celebrados en el  marco del derecho internacional y aunque como tal, no son tratados  internacionales en sentido estricto ‘así constituya o no tratados en virtud del  derecho internacional, los acuerdos especiales concluidos entre partes en  conflictos armados no internacionales sin duda crean obligaciones en materia de  derecho internacional’ de acuerdo con el CICR”  [37].    

     

28.         Posteriormente,  desarrolló un apartado titulado “postura de la Corte Constitucional frente a la  naturaleza jurídica de los acuerdos especiales y respecto de su alcance y  vinculatoriedad” [38]  tras lo cual concluyó que “es dable afirmar que, a la luz de la jurisprudencia  de la Corte Constitucional los acuerdos especiales no pueden ser considerados  como tratados internacionales y que, por ende, no ingresan al bloque de  constitucionalidad en sentido estricto. Lo anterior significa que: i) no  ostentan rango constitucional; ii) no sirven de parámetro de constitucionalidad  para analizar la validez de normas infraconstitucionales; y iii) por  sustracción de materia, tampoco ingresan al sistema normativo o al sistema de  fuentes del derecho” [39].  Aclaró que, lo anterior no quiere decir que dichos acuerdos no creen  obligaciones para las partes, pues por esencia, todo acuerdo especial es  vinculante para las partes que lo suscriben.    

     

29.         En  consecuencia, solicitó a la Corte se declare la exequibilidad condicionada de  la norma en el entendido de que los acuerdos especiales “no deben ser  entendidos como tratados internacionales que se integran al bloque de  constitucionalidad, sino como acuerdos de naturaleza eminentemente política  vinculantes para las partes que desarrollan y/o amplían en el ámbito interno  los contenidos imperativos derivados del DIH en punto de la protección de la  población civil, específicamente de los Convenios de Ginebra y sus protocolos  facultativos, que sí integran al bloque de constitucional en sentido estricto” [40].    

     

30.         El  Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga allegó  intervención a favor de la inexequibilidad del apartado demandado. Señaló que  la disposición demandada admite una interpretación expansiva que presupone que  cualquier acuerdo parcial o protocolo, que incluya disposiciones de carácter  humanitario, automáticamente se integra al bloque de constitucionalidad, lo que  vulnera el principio de supremacía constitucional y distorsiona el alcance del bloque  de constitucionalidad. De otro lado, argumentó que la norma permite que los  acuerdos parciales y protocolos suscritos en las mesas de diálogo se integren  directamente al ordenamiento jurídico colombiano en la categoría de DIH, en  contravía del principio de separación de poderes, pues cualquier propuesta de  cambio constitucional proveniente del poder ejecutivo debe tramitarse como  proyecto de acto legislativo en el Congreso y someterse al control de  constitucionalidad correspondiente, asegurando así que se respeten las  competencias de cada órgano del poder público[41].    

     

31.         Indicó  que, a pesar de que la norma establece que se integrarán al bloque de  constitucionalidad únicamente las disposiciones de carácter humanitario  contenidas en los acuerdos de paz suscritos en las mesas de diálogo, la  realidad es que los acuerdos y protocolos que se han venido suscribiendo, no se  limitan exclusivamente a cuestiones humanitarias, lo que significa que, con el  pretexto de proteger a la población civil se han integrado disposiciones que  modifican aspectos fundamentales del modelo político y económico del país.  Resaltó que, uno de los principales problemas de la política de Paz Total  radica en que su diseño se orienta hacia el concepto de “tránsito hacia la paz”  y no hacia el “final del conflicto”, lo que se traduce en que “no se busca  negociar hasta lograr un acuerdo final, donde están claros los compromisos del  Estado y de los Grupos Armados al Margen de la Ley, sino en la firma de  acuerdos parciales de implementación inmediata acompañados de transformaciones  territoriales” [42].  De ahí que, señaló que “de permitirse que los acuerdos parciales se conviertan  en vinculantes para el Estado, integrándolos al bloque de constitucionalidad  antes de alcanzar un acuerdo final sin el lleno de los requisitos del  ordenamiento jurídico vigente, pueden comprometer al Estado con obligaciones  hacia esos grupos” y “se corre el riesgo de que el Estado adquiera compromisos  que no contribuyan a una paz estable y duradera, que permita garantizar los derechos  y libertades de la población” [43].    

     

32.         La  Universidad Industrial de Santander –IUS–, a través de su Clínica  Jurídica, allegó intervención en defensa de la norma. Expusieron que en la  Constitución Política de 1991 la paz es un fin que está contenido en las normas  internas y los tratados internacionales ratificados por el Estado. Indicaron  igualmente que el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II  de 1977, pertenece al bloque de constitucionalidad y busca materializar el  principio de trato humanitario.    

     

33.         A  su juicio, la disposición demandada desarrolla los postulados de los tratados  ratificados por Colombia en relación con el DIH, especialmente el artículo 3  común, y delimita su objeto a aquellos acuerdos que tengan por propósito proteger  a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no  participan directamente de las hostilidades. No pretende, señalaron, dar rango  constitucional a otros asuntos, ratificar acuerdos de paz en sentido amplio, ni  crear nuevas competencias legislativas, sino materializar el artículo 3 común.    

     

34.         La  Universidad del Norte expuso que la norma se centra en las disposiciones  de los acuerdos totales o parciales de paz, que tengan como propósito proteger  a la población civil de enfrentamientos armados y a quienes no participan  directamente de las hostilidades. Agregó que “estas disposiciones hacen parte  del DIH conforme a los artículos 93 y 94 de la Constitución [sic], es decir,  podrían integrar el bloque de constitucionalidad en stricto sensu y  además son vinculantes para las partes”[44].  Explicaron que un acuerdo pasa por el control legislativo en cabeza del  congreso y un posterior control judicial, lo que muestra que, si bien un  acuerdo especial es vinculante para las partes, su aplicación jurídica está  subordinada a la Constitución. En todo caso, aclararon, el contenido de los  acuerdos debe ser analizado individualmente. Con base en lo anterior,  solicitaron a esta Corte, declare la exequibilidad de la norma demandada.    

     

3.                                                                                                                                                                                                                                                                                      Intervenciones ciudadanas[45]    

     

35.         Isabel Aldana Salazar[46]  allegó escrito de intervención ciudadana mediante el cual solicitó la  inexequibilidad del inciso segundo del parágrafo 6 demandado. Citó la  información de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz[47], para  concluir que el Gobierno Nacional, amparado en la norma demandada, ha suscrito  28 acuerdos parciales con el Ejército de Liberación Nacional –ELN– y 12  acuerdos parciales y 8 protocolos con el Estado Mayor Central –EMC–, en los  cuales, bajo el rótulo “protección a la población civil” o “salvaguarda al  derecho internacional humanitario”, se han fijado compromisos económicos,  tributarios, políticos, estructurales y beneficios penitenciarios.    

     

36.         En  concreto, citó los siguientes acuerdos de los que destacó el contenido  humanitario allí contenido y que se recoge a continuación:    

     

     

Acuerdos    suscritos entre el gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional    (ELN)    

    

Acuerdo 5                    

“El actual gobierno de Colombia    ratifica que la política de paz de Estado, tanto por mandato constitucional y    legal, como por obligación moral; en consecuencia, no puede estar sujeta    a supresiones o suspensiones que haga gobierno ulterior. Los acuerdos    firmados en la Mesa de Diálogos, comprometen a los poderes públicos, a todas    las instituciones y a los funcionarios del Estado (…).    

     

Las    Partes, en el entendido del Pacta sunt Servanda o regla general, de    que los pactos son para cumplirlos, reconocen que, por ser materia de    derechos humanos, del derecho a la paz y del derecho humanitario, la palabra empeñada    y lo acordado debe ser, sin duda alguna, objeto de absoluto acatamiento (…).    

El objetivo esencial de este    proceso es llegar a acuerdos que aseguren el fin del conflicto armado    desarrollando transformaciones necesarias para construir la paz verdadera y    definitiva. Ninguna de las partes utilizará    los recursos, medios o espacios del proceso para su fortalecimiento militar.”   

Acuerdo 6: Acuerdo de    México                    

“La Mesa de Diálogos y esta nueva    agenda, son instrumentos que dan continuidad al proceso iniciado en 2012, que    se desarrolla ahora frente a una crisis estructural más profunda, en la que    verificamos la incidencia de las mallas del narcotráfico, la corrupción    política, la persistencia en un modelo económico que requiere cambios,    agravado por otros factores que corresponden a la crisis global que ponen en    riesgo la vida en el planeta.    

     

La    superación del histórico conflicto interno, centro de nuestros diálogos de    paz, pasa por realizar transformaciones políticas, sociales, económicas,    ambientales y culturales. Esta finalidad requiere construir un pacto    nacional que tenga la fuerza de concitar las voluntades de todos los sectores    de nuestra sociedad.    

     

El    acumulado de crisis e insatisfacción llevó a una etapa de intensa    movilización social y política que aglutinó con esperanza la diversidad    de sectores hasta forjar un mandato de cambio, acogido por el Gobierno y por    el ELN. Desde esta perspectiva, como núcleo de una visión conjunta de lo que    debe ser la paz, las Partes de este proceso identificamos la necesidad de    un gran Acuerdo Nacional mediante la alianza de fuerzas, movimientos y    organizaciones políticas, económicas, sociales, medios de comunicación, y    distintos grupos y expresiones populares que deben empujar los cambios que    requiere la sociedad colombiana (…).    

     

La    solución política al conflicto se fundamenta en los compromisos de la    totalidad de los poderes públicos, las instituciones y los funcionarios a    trabajar por una política de paz de Estado, que no sea alterada por ningún    gobierno posterior, que reconozca los principios de responsabilidad    internacional del Estado, y respete lo acordado ante la comunidad    internacional, honrando la palabra empeñada y asumiendo que los acuerdos    firmados son para cumplirlos. Además de    comprometerse a proteger el papel de los países Garantes para que por su    apoyo a este proceso no sufran afectación, daño o agresión alguna.    Compromisos que también adquiere el ELN (…).    

     

5.1.8 El Estado colombiano    suspenderá́ durante los diálogos toda medida de persecución penal a los    miembros delegados del ELN, y en caso de ruptura, hasta que culmine su    retomo.    

     

5.2.3 Los acuerdos parciales son de    implementación inmediata y deben ser articulados de manera armónica con un    acuerdo general (…).   

Acuerdo    15:                    

“REAFIRMACIÓN DEL HORIZONTE DEL    PROCESO DE PAZ ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL EJÉRCITO DE    LIBERACIÓN NACIONAL EN EL MARCO DE LA AGENDA DE MÉXICO:    

     

El Gobierno de la República de Colombia    y el Ejército de Liberación Nacional –ELN, hemos acordado avanzar al máximo    durante el presente Gobierno y en un término razonable en los objetivos y    puntos de la Agenda de Diálogos para la Paz ‘Acuerdo de México’, que    tienen como propósito superar [SIC], conflicto armado realizando    transformaciones democratizadoras.”   

Acuerdo    28:                    

“La    sociedad en el proceso de construcción de la paz, como fuente de las    propuestas, así como el Estado y el ELN, adquieren el compromiso de impulsar    las transformaciones (…).    

     

3.1. Régimen Político:    Comprende dialogar sobre la transformación de aquellas doctrinas, prácticas,    estructuras e instituciones de la organización política del Estado, que    vulneran los derechos y el bienestar de la sociedad colombiana, fundamentos    de la democracia y busca fortalecer aquellas que los estimulan y garantizan.    

     

Igualmente,    desarrollar la democracia en todas sus formas, incluyendo aquellas de la    organización política de la sociedad y del Estado para garantizar la    justicia, dignidad y bienestar de los colombianos y colombianas como elemento    fundamental en las transformaciones para la paz.”   

     

Acuerdos    parciales suscritos con el Estado Mayor Central    

    

Acuerdo    III                    

La    Mesa de Diálogos de Paz presenta los siguientes temas marco para tener en    cuenta y facilitar un proceso amplio de discusión con la sociedad: Tierras,    territorio, ambiente, seguridad, educación, despojo, desarrollo sostenible,    poder local, modelos de gobernanza, víctimas del conflicto social y armado, economías    hoy consideradas ilícitas, territorialidades étnicas y campesinas,    garantías para las partes durante y después del acuerdo, entre otros”.   

Acuerdo    IV                    

“LINEAMIENTOS    DEL ACUERDO ESPECIAL PARA LA TRANSFORMACIÓN DE TERRITORIOS Y SUPERACIÓN DE LA    DEPENDENCIA DE ECONOMÍAS CONSIDERADAS ILÍCITAS:    

(…)    

Dentro    de la metodología prevista por las partes se encuentran Acuerdos de    Aplicación Inmediata sobre los temas que acuerde la Mesa de Diálogos de Paz.    Teniendo en cuenta los avances temáticos y de concertación de alternativas    para las transformaciones territoriales, que ha liderado la Oficina del Alto    Comisionado para la Paz del Gobierno Nacional con las comunidades del Cañón    del Micay, y con el acompañamiento del Departamento Nacional de Planeación.    Reconociendo que para el Gobierno Nacional es fundamental atender territorios    que están siendo afectados por la monodependencia de economías hoy consideradas    ilícitas, con el propósito de hacer transformaciones en la perspectiva de    construcción de paz, con justicia social y ambiental, y que ello solo es    posible con amplia participación comunitaria.”    

     

37.         Señaló  que la norma demandada es contraria al artículo 93 constitucional porque eleva  a rango de DIH los acuerdos parciales o totales y los protocolos que (i) tengan  como propósito proteger a la población civil de enfrentamientos armados; (ii) a  quienes no participan directamente en hostilidades; y (iii) que hagan  referencia al DIH. Concluyó que “los acuerdos totales, parciales y protocolos  deben dar cumplimiento a las normas establecidas en el DIH, en tanto estas han  sido ratificadas en los términos del artículo 93 de la Constitución, por lo  anterior, resulta inconstitucional elevar a rango de DIH los acuerdos totales,  parciales y protocolos”[48].    

     

38.         Seguidamente,  desarrolló un apartado titulado “los acuerdos totales, parciales y protocolos  solamente pueden hacer parte del DIH en virtud de los ‘acuerdos especiales’  contenidos en el artículo 3º común de Ginebra”. Allí, destacó que la norma  demandada no establece que los acuerdos parciales, totales o protocolos puedan  constituir “acuerdos especiales” en el marco del artículo 3 común de Ginebra,  “no obstante, si en gracia de discusión se pretendiera que los acuerdos  parciales totales o protocolos ‘hicieran parte del DIH’ esto solo tendría  justificación bajo el marco de los referidos ‘acuerdos especiales’ contenidos  en el artículo 3 Común de Ginebra” [49].  Agregó que, la norma demandada es inconstitucional “pues establece que  cualquier disposición que ‘haga referencia al DIH’, que pretenda ‘proteger a la  población civil de enfrentamientos armados’ o ‘proteger a quienes no participan  directamente de hostilidades’ hacen parte del DIH”. A su juicio, esto desconoce  lo dicho en la C-225 de 1995, cuando la Corte precisó que los acuerdos  especiales del artículo 3 común no son tratados internacionales en sentido  estricto.    

     

39.         Finalmente,  explicó que “la norma demanda vulnera la naturaleza política de los  acuerdos totales o parciales, los cuales se integran al ordenamiento en el  marco de la separación de poderes” y resulta inconstitucional “en tanto  pretende otorgar fuerza vinculante de DIH a cualquier acuerdo parcial,  protocolo o acuerdo total, sin tener en consideración que no tiene estatus  normativo en sí mismo y que requiere de desarrollos normativos por las ramas  legislativa y ejecutiva para su cumplimiento”. A su juicio, cualquier  disposición que pretenda dejar sin efectos la función de la rama legislativa  como órgano encargado de hacer las leyes, vulnera el principio de separación de  poderes[50].    

     

     

IV.                                                                                                                                                                                                                                                                                CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN    

     

40.         El  24 de septiembre de 2024, la Procuradora General de la Nación solicitó a la  Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la disposición demandada  por considerar que desconoce la distribución de competencias de la producción  normativa que fija la Constitución Política al otorgarle la categoría de  “normas constitucionales” a los acuerdos y protocolos de paz por medio de una  ley ordinaria.    

     

41.         La  procuradora consideró que, de conformidad con los artículos 4 y 379 de la  Carta, la autoridad competente para modificar la Constitución es el propio  constituyente, pues estas normas son las disposiciones de mayor jerarquía en el  ordenamiento jurídico, no pueden ser reformadas por normas de menor grado, y  tienen una legitimación diferencial asociada a su riguroso trámite democrático  de expedición. Precisó que, por remisión, son normas constitucionales por su  origen (i) el preámbulo y el articulado de la Carta Política, y (ii) los  preceptos contenidos en actos reformatorios del texto superior; y por  remisión, “los cuerpos dispositivos a los que el constituyente les otorga  dicha categoría expresamente en la Carta Política”, Agregó que este último  grupo  conforma el bloque de constitucionalidad en sentido estricto de  conformidad con la jurisprudencia constitucional; no obstante, el  reconocimiento de la categoría de “normas constitucionales” le corresponde  exclusivamente al constituyente y no al Congreso de la República.    

     

42.         A  su juicio, la demanda está llamada a prosperar porque “mediante la disposición  cuestionada el Congreso de la República les reconoció la categoría de ‘normas  constitucionales’ a los acuerdos y protocolos expedidos en los procesos de paz  a través de una ley ordinaria, desconociendo que dicha calificación únicamente  puede ser otorgada mediante una reforma a la Carta Política, ya sea por acto  legislativo o por referendo”[51].  Precisó que la norma equipara “las disposiciones de carácter humanitario  contenidas en los acuerdos de paz” y en los “protocolos de los diálogos” a las  normas superiores que integran el bloque de constitucionalidad.    

43.         Recordó  que, frente al Acuerdo Final de Paz de 2016, la Corte advirtió que era  necesaria la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la  Constitución, lo que derivó en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017.  En concreto, y con fundamento en la Sentencia C-630 de 2017, recordó que la  exigencia de la incorporación de los acuerdos al derecho positivo, se  fundamenta en “la sujeción (i) al principio democrático y al ordenamiento  jurídico; (ii) al principio de supremacía constitucional, en el sentido de que  el parámetro supremo de referencia para todas las autoridades y los  particulares es la Constitución; y (iii) a la regla de separación de poderes,  pues los órganos del Estado deberán gozar de autonomía e independencia en el  ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del deber de colaboración armónica  para el cumplimiento de los fines constitucionales”[52].    

     

     

V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL    

     

1.             Competencia    

     

44.         De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4  de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer  y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por cuanto la  norma demandada hace parte de una ley. En efecto, se trata del inciso segundo  del parágrafo 6 del artículo  8 de la Ley 418 de 1997[53] adicionado por el artículo 5 de la Ley  2272 de 2022[54].    

     

2.             Cuestiones previas: Vigencia de la disposición demandada  y análisis de aptitud de la demanda    

     

2.1.           Análisis de vigencia de la norma.    

     

45.              En  reiterada jurisprudencia la Corte ha señalado que la competencia para ejercer  el control de constitucionalidad que le atribuye la Constitución está atada al  cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles (i) que las normas  demandadas estén vigentes o que, si no lo están, se encuentren produciendo  efectos jurídicos –o tengan vocación de producirlos–[55]; y (ii) que  la demanda ciudadana reúna los requisitos señalados en el artículo 2 del  Decreto Ley 2067 de 1991.    

     

46.              En  el caso bajo estudio la Corte advierte que el Capítulo V de la Ley 2272 de 2022  se refiere a la prórroga, vigencia y derogatorias. En concreto, el artículo 19  dispone la prórroga por el término de cuatro años de la vigencia de varios  artículos, entre los que se encuentra el 5, disposición demandada en esta  oportunidad. Señala en el inciso segundo del artículo 19 precitado, que los  artículos prorrogados “tendrán una vigencia de cuatro (4) años a partir de su  promulgación, y derogan las disposiciones que les son contrarias (…)”. Por esta  razón, la Corte considera necesario verificar si en el presente asunto, es  competente para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la  disposición acusada.    

     

47.              La  demanda cuestiona el inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley  2272 de 2022 -que modificó el artículo 8 de la Ley 418 de 1997 para adicionar  el parágrafo 6 en su integridad-. En ejercicio de sus facultades, el legislador  fijó en cuatro años la vigencia del artículo 5, entre otros[56], a partir de  su promulgación. En el ordenamiento jurídico colombiano la promulgación de la  ley equivale a su publicación, la cual se realiza mediante su inscripción en el  Diario Oficial[57].  En el presente caso, la publicación de la Ley 2272 de 2022 se efectuó en el  Diario Oficial No. 52.208 del 4 de noviembre de 2022, fecha que corresponde a  la de su promulgación. En consecuencia, la vigencia del artículo 5 demandado,  de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la propia Ley 2272, se  contabiliza a partir del 4 de noviembre de 2022 y va hasta el 4 de noviembre de  2026. Así las cosas, por encontrarse vigente al momento de adelantar el  presente análisis de constitucionalidad, la Corte es competente para decidir de  fondo la demanda.    

     

2.2.           Análisis de aptitud de la demanda    

     

48.              Requisitos formales y materiales de las demandas de  inconstitucionalidad. Como ya se dijo, la Corte  Constitucional ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que la competencia  para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad está supeditada al  cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que las normas  sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, se encuentren  produciendo efectos o tengan vocación de producirlos; y (ii) que la demanda  ciudadana reúna los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067  de 1991.    

     

49.              Con fundamento en la precitada disposición, las demandas de  inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y contener (i) el  señalamiento de las normas acusadas de inconstitucionales, su trascripción  literal por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial[58];  (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran  infringidas; (iii) las razones por las cuales dichas normas constitucionales  se consideran infringidas (concepto de la violación); (iv) cuando fuere  el caso, los vicios de procedimiento en la formación o expedición de la ley o  del decreto con fuerza de ley objeto de la demanda, y (v) la razón por  la cual la Corte es competente para conocer la demanda.    

     

50.              Como dijo la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001, el ciudadano  que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma  determinada, debe referir con precisión el objeto demandado,  el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte  es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos,  desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por  la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo  por parte de este Tribunal.    

     

51.              A partir de lo señalado en dicha oportunidad, la Corte ha precisado el contenido de las exigencias materiales[59]  que deben cumplir estas demandas. Así, hay claridad cuando existe un  hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la  demanda y las razones de inconstitucionalidad en las cuales se fundamenta; hay certeza  cuando la demanda se dirige contra un contenido real de la disposición  demandada y no contra interpretaciones  subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados; hay especificidad cuando se expresan en forma precisa las  razones concretas de vulneración de la Constitución; hay pertinencia  cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no  legal, doctrinal, o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la  demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando la demanda genera una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o  disposición demandada.    

     

52.         En  el caso concreto, en su intervención conjunta, la Presidencia de la República y  los ministerios de Defensa Nacional, Interior y, de Justicia y del Derecho, así  como la Universidad Santiago de Cali, consideraron que los cargos formulados  por el demandante son ineptos para suscitar un pronunciamiento de fondo. En  concreto, cuestionaron que el primer cargo carecía de certeza porque, al menos  en principio, la norma no señala que los acuerdos específicos formen parte del  bloque de constitucionalidad automáticamente, y además, en lugar de que esto  resulte contrario a los artículos 4 y 93 de la Constitución, los desarrollan.  Lo anterior, confirma para los intervinientes la falta de especificidad y  pertinencia y en consecuencia de suficiencia. También cuestionaron que el cargo  por vulneración del artículo 113 constitucional fuera cierto, pues el texto no  habilita a los negociadores para ejercer funciones legislativas, por lo que el  demandante debió adelantar una lectura sistemática con el inciso segundo del  parágrafo 7 de artículo 8 de la Ley 418 de 1997.    

     

53.         Para la Corte el cargo formulado por vulneración de  los artículos 4 y 93 de la Constitución Política es apto. De  un lado, la Sala no comparte el argumento expuesto por las autoridades según el  cual el cargo carece de certeza pues no es la totalidad de los acuerdos de paz,  sean estos parciales o totales, la que está llamada a integrar el DIH sino  aquellas disposiciones que tengan un contenido humanitario cuando tengan como  fin proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a  quienes no participan directamente de las hostilidades. Como se expondrá con  más detalle posteriormente, el cuestionamiento sobre la aptitud del cargo  propuesto por los intervinientes parte de una interpretación que (i) desconoce  el efecto útil de las normas, pues como se expondrá más adelante, sugerir que  la norma se limita a ratificar que un contenido humanitario hace parte del DIH,  cuando así ocurre con independencia de la existencia de la norma, supondría  afirmar que la norma no tiene un efecto práctico real. (ii) Contraría la  interpretación teleológica de la norma, pues el legislador, en su exposición de  motivos, fue claro en señalar que el parágrafo 6 adicionado busca establecer en  el ordenamiento jurídico que “el Estado colombiano pued[a] suscribir acuerdos  especiales, en términos de lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 3º  común y el artículo 6º del III Convenio de Ginebra, los que, por tanto, son  exigibles conforme a las reglas del derecho internacional”[60] y que “en  virtud del principio de buena fe, deben ser acatados por las partes en la mesa,  e integran el bloque de constitucionalidad si sus disposiciones son de  carácter humanitario” [61].  Y (iii) parte de la premisa de que los acuerdos de paz, o más específicamente,  los contenidos humanitarios allí incluidos, ingresan al corpus iuris del  DIH cuando en realidad, lo materializan.     

     

54.         Conviene  aclarar, en primer lugar, que, tanto en la demanda como en el escrito de  corrección, el demandante reconoce que no todos los consensos incluidos en los  acuerdos especiales así como en los protocolos que suscriban las partes en la  mesa de diálogo, implican su incorporación a las normas de DIH, sino aquellos  que estando allí recogidos (i) tengan contenido humanitario; (ii) tengan  como propósito proteger a la población civil; o (iii) tengan como propósito  proteger a quienes no participan directamente en las hostilidades, conforme a  lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política. De ahí que el  objeto de censura son en efecto, aquellos contenidos de los acuerdos especiales  en tanto cumplan alguno de estos requisitos.    

     

55.         Ahora  bien, el cargo resulta cierto porque el demandante está formulando una  interpretación de la norma que se desprende de su texto. Conforme a esta  interpretación, el legislador ordinario está determinando que ciertos  contenidos de los acuerdos de paz –cuya naturaleza, afirma el demandante, es  política–, están llamados a ocupar un estatus supralegal –pues hacen parte del  DIH– y que tal carácter deriva de los artículos 93 y 94 superiores, lo cual,  según el demandante, sólo es posible en tanto el DIH es parte del bloque de  constitucionalidad. Esta interpretación es conforme con lo señalado en la  exposición de motivos del proyecto de ley en relación con los parágrafos 6 y 7  que dicho proyecto adicionó al artículo 8 de la Ley 418 de 1997.  Específicamente respecto del parágrafo 6 demandado, se señaló que los acuerdos  especiales de paz que contengan medidas de protección en el marco del conflicto  armado “hace parte integral del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra y,  por tratarse de disposiciones inherentes al DIH, se entienden incorporados de  manera automática al bloque de constitucionalidad”[62].    

     

56.         Esta  corporación ha precisado que una lectura conjunta de los artículos 4 y 93 de la  Carta, permite concluir que algunas disposiciones, aunque no se encuentren  expresamente consagradas en la Constitución, forman parte del llamado bloque  de constitucionalidad y, por tanto, tienen rango constitucional. Así, de  acuerdo con el inciso primero del artículo 93 precitado “los tratados y  convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los  derechos humanos y que prohíben su limitación en estados de excepción,  prevalecen en el orden interno”, esto es, de acuerdo con la jurisprudencia de  esta Corte, hacen parte del bloque de constitucionalidad.    

     

57.          Por  su parte, la Presidencia de la República y los ministerios de Defensa Nacional,  Interior, y Justicia y del Derecho, afirman en su intervención que la norma, prima  facie, no señala que los acuerdos formen parte del bloque de  constitucionalidad en estricto sentido. La Sala encuentra que, si bien tal  consagración no es expresa, se deduce de una interpretación lógica y razonable  de la expresión demandada en cuanto establece que dichos acuerdos “hacen parte  del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución  Política”.    

     

58.         Además,  que la presunta falta de certeza fundada en el argumento de que la norma tiene  un alcance menor al referido en la demanda, en cuanto se limita a reafirmar que  las disposiciones antes descritas pertenecen al DIH sin que pretendan integrar  el bloque de constitucionalidad, en lugar de debilitar la aptitud del cargo, la  confirma. En efecto, la demanda va dirigida justamente a cuestionar que la  norma dispuso que ciertos contenidos de los acuerdos de paz “hacen parte del  DIH”, es decir, que el legislador le otorgó carácter vinculante a contenidos o  disposiciones de los acuerdos de paz que no son tratados de derechos humanos  cuya limitación se encuentre prohibida en los estados de excepción, ni han sido  ratificados por Colombia, en los términos del artículo 93 de la Constitución.    

     

59.         Esta  es, sin embargo, una cuestión que debe abordarse en el estudio de fondo. Por lo  pronto, baste añadir que la lectura propuesta por las autoridades desconoce  además el efecto útil que la norma está llamada a cumplir. Así, si en gracia de  discusión, como lo afirman las autoridades, la norma solo pretendiera reafirmar  la pertenencia de estos contenidos al DIH, la disposición demandada sería  inocua, no tendría efecto práctico alguno y, sin embargo, en tal caso, las  disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz a que  hace referencia la norma, estarían estrictamente circunscritas a las normas de  derecho internacional humanitario existentes y no podrían incorporar  nuevos contenidos. Sólo esas normas –y no eventuales acuerdos de paz– hacen  parte del DIH, cuya vigencia y ámbito de aplicación material es autónomo y  no requiere que el legislador ordinario así lo disponga. Por el contrario,  frente a esta interpretación inocua, encuentra la Sala que la interpretación  que propone el demandante es cierta, pues en virtud del principio del  efecto útil de las normas, debe prevalecer la interpretación jurídica de una  disposición normativa que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las  prevea o, simplemente, prevea consecuencias superfluas o innecesarias.    

     

60.         Por  otra parte, las autoridades consideran que el cargo carece de especificidad  pues, a su juicio, el demandante “no explica cómo las disposiciones contenidas  en los acuerdos, encaminadas a la protección de civiles ajenos al conflicto, per  se adolecen de incompatibilidad con los artículos 4 y 93 de la Constitución  Política”[63].  Y en esta misma línea, exponen que el cargo tampoco cumple con el requisito de  pertinencia porque “no se explica cómo una disposición legal que establece el  cumplimiento de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, en  la medida en que supone una manifestación del cumplimiento del DIH, puede  resultar violatoria de los artículos 4 y 93 superiores” [64].    

     

61.         La  Sala encuentra que tales reproches parten de una interpretación de la demanda  que no se desprende de ella, pues el cargo no se dirige contra el contenido  humanitario que puedan tener las disposiciones de los acuerdos de paz en sí  mismas, ni su compatibilidad con los fines del Estado ni con las normas constitucionales,  sino que se dirige contra la forma en la que son incorporadas al ordenamiento  jurídico interno y al estatus que adquieren dentro del mismo.    

62.         En  cambio, el cargo sí resulta específico porque muestra una oposición entre la  norma demandada, que dispone que cierto contenido normativo hace parte del DIH “conforme  a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política”,  cuando dichas disposiciones de la Constitución señalan la forma en que los  instrumentos internaciones de derechos humanos se aplican en el orden interno.  Este es un cargo concreto que expone una oposición objetiva y verificable entre  la disposición demandada, y los artículos 4 y 93 de la Constitución. Además,  resulta pertinente porque presenta una discusión de naturaleza constitucional,  está basado en argumentos abstractos y normativos, y se desprende lógicamente  del contenido normativo de la disposición acusada.    

     

63.         El  cargo plantea una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma, pues  si bien es posible interpretar la disposición demandada en el sentido de  aplicar el DIH ya existente y reconocido en nuestro ordenamiento jurídico,  también es posible interpretar, como lo hace el actor, que el legislador otorgó  naturaleza supralegal a ciertas disposiciones de los acuerdos de paz, sin  considerar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 de la  Constitución, que además, es norma de normas, tal y como lo dispone el artículo  4 de la propia Carta.    

     

64.         El cargo formulado por vulneración del artículo 113 de  la Constitución Política es apto. De conformidad con lo  expuesto más arriba, la presidencia de la República y los ministerios del  Interior, Defensa Nacional, y Justicia y del Derecho, cuestionan la certeza del  segundo cargo por considerar que el demandante omitió una interpretación  sistemática e integradora de la norma al dejar de considerar el inciso segundo  del parágrafo 7 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, como  fue modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que dispone que “los  acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los deberes  constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en tanto se  ajusten a estos preceptos”. Sin embargo, esta disposición en nada afecta el  alcance del cargo formulado, pues tal disposición hace referencia a la  conformidad de los acuerdos parciales con los deberes constitucionales y  legales del Estado y a que serán vinculantes en tanto se ajusten a estos  preceptos, lo cual podría entenderse referido a su contenido material, pero no  condiciona su carácter vinculante a que sean incorporados al ordenamiento  jurídico mediante los procedimientos de formación de las leyes previstos en la  Constitución.    

     

65.         La  presidencia de la República y los ministerios de Defensa, del Interior y, de  Justicia y del Derecho, cuestionan la falta de certeza del cargo por  vulneración del artículo 113 de la Constitución Política, al considerar que el  demandante no realizó una lectura sistemática de la norma en la que tuviera en  cuenta el inciso segundo del parágrafo 7 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997,  como fue modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que dispone que  “los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los  deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en  tanto se ajusten a estos preceptos” (énfasis original), y el artículo 2 de  la Ley 2272 de 2022 (parcial) según el cual “la política de paz será una  política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los  que se llegaren a pactar, así como a los procesos de paz en curso y los  procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas  organizadas de crimen de alto impacto. En tal sentido, cumpliendo con los  requisitos constitucionales vinculará a las autoridades de todas las ramas  y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus actuaciones a su  implementación y cumplimiento (…)”. A juicio de las autoridades, el cargo  propuesto por el demandante se desprende de una interpretación subjetiva según  la cual “el parágrafo 6 habilita a los negociadores en la mesa de diálogos para  ejercer funciones propias del presidente de la república”[65].    

     

66.         En  esta misma línea, la Defensoría del Pueblo, considera que la norma demandada  debe interpretarse considerando los parágrafos 7 y 8 del artículo 8 de la Ley  418 de 1997, tal y como fue modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de  2022. El primero de ellos, en su inciso segundo, establece expresamente que  “los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia los deberes  constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en tanto se  ajusten a estos preceptos”. Por su parte, el parágrafo 8 dispone que “la  función de suscripción de acuerdos, tanto humanitarios parciales como finales  de cualquier tipo, es exclusiva del presidente de la República como Jefe de  Gobierno, y no podrá ser delegada a ningún funcionario de menor jerarquía”. A  juicio de la Defensoría, la norma acusada reconoce que es una facultad del  presidente de la República firmar acuerdos especiales para proteger a la  población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no  participan directamente de las hostilidades, “de este modo, el hecho de que el  presidente de la República esté facultado para firmar los mencionados acuerdos  especiales, no implica la atribución de una facultad que desconozca los otros  poderes públicos ni excluye que las otras ramas del poder también deban  desarrollar lo que les corresponda dentro de su competencia”[66]. Además,  insiste en que, según el parágrafo 7 precitado, los acuerdos solo son  vinculantes si cumplen con los deberes constitucionales o las leyes vigentes.    

     

67.         Contrario  a lo expuesto en ambas intervenciones, una lectura sistemática de la norma  demandada, en conjunto con el inciso segundo del literal b) del artículo 2 del  artículo 2, y los parágrafos 7 y 8 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, como fueron modificados por el artículo 5 de la Ley 2272  de 2022, confirma la certeza del cargo formulado por el demandante por  vulneración del artículo 113 de la Constitución Política, y no conduce a una  interpretación diferente de la disposición demandada por las razones que se  exponen a continuación. En primer lugar, porque las intervenciones apuntan a  mostrar que la ley –en concreto el artículo 2 y el parágrafo 7 del artículo 5–  condiciona la vinculatoriedad de los acuerdos de paz a que se ajusten a los  deberes constitucionales y legales del Estado y al cumplimiento de los  requisitos constitucionales. Sin embargo, no hacen referencia a los protocolos  ni señalan expresamente si la vinculatoriedad se sujeta al cumplimiento de los  requisitos constitucionales por parte del gobierno al momento de firmar los  acuerdos de paz o al adelantar los procesos dirigidos al sometimiento y  desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto,  o a que tales acuerdos sean incorporados al ordenamiento jurídico mediante los  procedimientos de formación de las leyes previstos en la Constitución[67].    

     

68.         En  segundo lugar, porque el parágrafo 2 del literal b) del artículo 2 de la Ley  2272 de 2022, al definir la política de “Paz Total”, señala, sin ningún  condicionamiento, que se trata de una política de Estado, la que  “cumpliendo con los requisitos constitucionales vinculará a las autoridades de  todas las ramas y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus  actuaciones a su implementación y cumplimiento”. Por su parte, el inciso  segundo del parágrafo 7 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, se limita a  señalar que “los acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda circunstancia  los deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán vinculantes en  tanto se ajusten a estos preceptos”. Una lectura sistemática de la norma  demandada con estas disposiciones no excluye la interpretación que cuestiona el  demandante, ni responde a los cargos formulados, pues más allá de establecer  que se trata de una política de Estado y que es vinculante para todas  las ramas del poder público en tanto se ajusten a los  deberes constitucionales y legales del Estado y cumplan los requisitos  constitucionales, no excluye la interpretación según la cual desconocen los  procedimientos constitucionales para la incorporación de las disposiciones  humanitarias contenidas en los acuerdos de paz de -que trata el inciso segundo  del parágrafo 6 demandado-, ni para la incorporación al DIH de las  disposiciones humanitarias de los acuerdos de paz de que trata la norma  demandada.    

     

69.         Así  pues, el cargo por desconocimiento del principio de separación de poderes es  apto en cuanto la norma, tal y como está formulada, habilita al presidente a  suscribir acuerdos de paz que virtualmente tienen la entidad de vincular a las  demás ramas del poder público. Es claro que el presidente de la República, en  calidad de Jefe de gobierno tiene la facultad para suscribir acuerdos de paz, y  es posible que estos acuerdos se incorporen al ordenamiento jurídico sin  afectar las competencias de los demás órganos y ramas del poder público por  tratarse de asuntos que queden comprendidos en las facultades ordinarias o  extraordinarias del presidente. A este tipo de acuerdos se refieren las  intervenciones cuando afirman que la norma no afecta la separación de poderes.  Sin embargo, lo cierto es que el parágrafo 6 del artículo 5 demandado, no hace  ninguna distinción en este sentido y, en cambio, faculta al presidente de la  República para suscribir acuerdos de paz que, si bien pueden referirse a  asuntos propios de su competencia, también podrían comprometer las funciones  propias de las otras ramas del poder público, especialmente la rama  legislativa, pues es posible que los contenidos de un acuerdo de paz requieran  reformas legislativas. En otras palabras, la norma objeto de control no  delimita el alcance de los acuerdos a contenidos de competencia del presidente  y, por  el contrario, admite la lectura que formula el demandante.    

     

70.         Los  intervinientes gubernamentales también cuestionan el cumplimiento del requisito  de especificidad por considerar que el cargo se funda en una acusación  genérica, vaga e indeterminada, que no se relaciona de forma directa con la  norma, pues de esta no se desprende una habilitación para legislar, en cabeza  de los negociadores de paz. La Sala encuentra que esta objeción cuestiona la  certeza del cargo, además de la especificidad y, sin embargo, no está llamada a  prosperar porque el reproche del demandante se refiere con claridad a que la  norma demandada fija implícitamente una ruta normativa para la incorporación de  un contenido al ordenamiento jurídico colombiano –al considerarlo como DIH– la  cual omitiría los canales previstos por la Constitución para ello.    

     

71.         En  efecto, la norma atribuye a ciertas disposiciones contenidas en acuerdos de paz  y protocolos, que suscriban las partes en la mesa de diálogos, la pertenencia  directa al DIH conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la  Constitución Política. Así pues, de una lectura objetiva de la norma demandada  se deriva que el legislador fijó una ruta de incorporación de algunos acuerdos  que se hagan en el marco de los procesos de paz, en la que no participan las  demás ramas del poder público. En esa medida, el reproche del demandante  encuentra lugar en una interpretación del texto objetivo de la norma  cuestionada.    

     

72.         Tampoco  le asiste razón a las autoridades intervinientes cuando cuestionan la  pertinencia del cargo con el argumento de que la demanda se sustenta en  argumentos de conveniencia o que plantea un debate de rango legal, en lugar de  uno constitucional. Sin embargo, lo cierto es que el demandante sí plantea una  discusión de rango constitucional pues centra su reproche en la distribución de  las funciones de las ramas del poder público en el marco de los procesos de paz  y en la incorporación al ordenamiento jurídico de los acuerdos a los que  lleguen las partes en la mesa de negociación. El demandante reconoce que el  ejecutivo tiene la facultad de suscribir acuerdos de paz, cuya naturaleza según  explica extensamente, es política. Sin embargo, afirma que de esta facultad no  se sigue que dichos acuerdos ingresen al ordenamiento jurídico, pues para ello,  debe agotarse la vía constitucional dispuesta para ello, lo que compromete el  artículo 113 de la Constitución.    

     

73.         De  todo lo anterior se sigue que los cargos formulados por el demandante plantean  una verdadera tensión entre la norma demandada y la Constitución Política, y no  corresponde a una interpretación subjetiva sino a la lectura objetiva de la  disposición como se viene de exponer. En consecuencia, la Sala estima cumplidos  los requisitos mínimos para habilitar un pronunciamiento de fondo por parte de  esta corporación.    

     

     

3.             Problemas jurídicos y metodología de la decisión    

     

74.              Acreditada  la aptitud de la demanda, corresponde a la Sala responder los siguientes  problemas jurídicos en relación con el inciso segundo del parágrafo 6 del  artículo 8 de la Ley 418 de 1997 “Por la cual se consagran unos instrumentos  para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan  otras disposiciones”, adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022[68], a saber:  (i) ¿vulnera el principio de supremacía constitucional previsto en los  artículos 4 y 93 de la Constitución al establecer que hacen parte del DIH los  contenidos humanitarios de los acuerdos de paz, incluidos los parciales, y los  protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos,? Y (ii) ¿vulnera el  principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 de la Carta  Política al prever que dichos contenidos humanitarios ingresan al ordenamiento  jurídico de forma directa y automática sin la intervención de otras ramas del  poder público?    

75.              Para  dar respuesta a estos problemas, y teniendo en cuenta que parte importante de  los reproches de inconstitucionalidad por un lado (demandante e intervinientes  que solicitan la inexequibilidad) y, por el otro,  los argumentos para defender  la constitucionalidad (intervención del gobierno y otros que solicitan la  exequibilidad), parten de comprensiones distintas  -incluso opuestas- de la norma demandada, en primer lugar se establecerá el  alcance del inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997  según fue modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.    

     

76.              Establecido  el alcance de la disposición demandada, se procederá al análisis sustancial de  los cargos, partiendo de una reiteración jurisprudencial sobre la supremacía de  la Constitución y la noción del bloque de constitucionalidad (2.2); el Derecho  Internacional Humanitario –DIH– y la naturaleza de los acuerdos especiales del  artículo 3 común (2.3); la naturaleza jurídica de los acuerdos paz (2.4); el  principio de separación de poderes (2.5); para, finalmente, resolver los  problemas jurídicos planteados (2.6).    

     

     

3.1.           Alcance de la norma demandada    

     

77.              El  demandante señaló como norma demandada el parágrafo  6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, adicionado por el artículo 5  de la Ley 2272 de 2022. Este parágrafo forma parte entonces  en la ley “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la  convivencia, la eficacia de la justicia” cuyo objeto, según el artículo 1 es  “dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia  del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los  derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o  los tratados internacionales aprobados por Colombia”. La Ley 2272 de 2022, por  su parte, tiene por objeto “definir la política de paz como una política de  Estado” (artículo 1).    

     

78.              El  artículo 8 de la Ley 418 de 1997, en concordancia con el artículo 2 de la Ley  2272 de 2022, faculta a los representantes expresamente autorizados por el  Gobierno para adelantar “negociaciones con  grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten  diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz”, por un  lado; y por otro, a entablar “acercamientos y conversaciones con grupos armados  organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el  fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento”.    

     

79.              De  acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 2272 de 2022, la facultad de  firmar acuerdos tiene como finalidad “obtener soluciones al conflicto armado,  lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto  de los Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la  reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su  tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden  político, social y económico justo”[69].    

     

80.              En  ese marco, el inciso segundo del parágrafo 6 demandado –adicionado por la Ley  2272 de 2022– fue incluido desde la versión original del proyecto de ley n.º  160 de 2022 de la Cámara de Representantes. Al respecto, durante el trámite  legislativo se señaló que “los acuerdos especiales de paz que contienen medidas  de protección en el marco del conflicto armado, hacen parte integral del  artículo común 3 de los convenios de Ginebra y, por tratarse de disposiciones  inherentes al DIH, según lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la  Constitución Política, se entienden incorporados de manera automática, al  bloque de constitucionalidad y son vinculantes para las partes”[70] (énfasis  añadido). A continuación, se afirma que además de ser necesario para la  implementación del Acuerdo Final de Paz, de conformidad con las recomendaciones  elevadas por la Comisión para el Esclarecimiento en su informe final, deben  tomarse en el corto plazo medidas humanitarias y, en concreto, el Gobierno  nacional debe promover la realización de acuerdos humanitarios.    

     

81.              Tal  como quedó señalado en la exposición de motivos, el parágrafo 6 que se  adicionaba pretendía establecer que los acuerdos de paz -parciales o totales-  que se celebraran en virtud de la conocida como Ley de Paz Total, y que  tuvieran contenidos humanitarios, se  consideran acuerdos especiales de los que trata el artículo 3 común.  En efecto, según dicha exposición: “Los dos parágrafos adicionales buscan: El  primero (parágrafo 6º), establecer en el ordenamiento jurídico interno que el  Estado colombiano puede suscribir acuerdos especiales, en términos de lo  dispuesto en el tercer parágrafo del artículo común 3º y el artículo 6º del III  Convenio de Ginebra, los que, por tanto, son exigibles conforme a las reglas  del derecho internacional”[71].  Además, se señala, que las partes pueden llegar a acuerdos de paz totales o  parciales “los que, en virtud del principio de buena fe, deben ser acatados por  las partes en la mesa, e integran el bloque de constitucionalidad si sus  disposiciones son de carácter humanitario” (subrayado añadido).    

     

82.               A  la luz de lo anterior, corresponde a la Corte determinar el alcance de la norma  demandada, esto es, concretamente, el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272  de 2022. Al respecto, en su intervención conjunta, la Presidencia de la  República y los ministerios de Defensa Nacional, Interior, y de Justicia y del  Derecho, afirmaron de forma reiterada que la norma demandada no tiene el  alcance dado por el demandante puesto que la misma no dispone la incorporación  de ningún contenido de los acuerdos de paz al bloque de constitucionalidad y,  por el contrario, se limita a establecer el carácter vinculante de los acuerdos  -parciales o totales- de paz para las partes. Adicionalmente, a juicio de las  autoridades intervinientes, las disposiciones de los acuerdos a que se refiere la  norma  “simplemente constituyen una materialización de los principios y  eficacia del DIH” por lo que la norma, en realidad, reafirma la pertenencia al  DIH de disposiciones que ya son parte de este. Este argumento, sirvió a las  autoridades para cuestionar no solo la aptitud de la demanda, sino también para  solicitar la exequibilidad de la norma demandada. Además de lo expuesto en el  análisis de aptitud de la demanda, esta interpretación debe descartarse en el  análisis de fondo del cargo, por las siguientes razones.    

     

83.              En  efecto, el último apartado del inciso segundo del parágrafo 6 demandado, señala  que algunos contenidos –de carácter humanitario incorporados a los acuerdos de  paz y protocolos hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los  artículos 93 y 94 de la Constitución Política y, en consecuencia,  serán vinculantes para las partes. Por tanto, frente a las disposiciones  humanitarias de los acuerdos de paz, la norma establece en principo dos  consecuencias: (i) que hacen parte del DIH y (ii) que son vinculantes para las  partes. La pregunta que surge es entonces sí, de acuerdo con la interpretación  de las autoridades gubernamentales, la única consecuencia jurídica de la norma  es afirmar el principio pacta sunt servanda en estos supuestos, pues  la pertenencia de los contenidos humanitarios al DIH es anterior a la norma, a  pesar de que se señale que ello ocurre “de conformidad con los artículos 93 y  94” superiores.    

     

84.              De  una interpretación literal de la norma se podría desprender que un contenido determinado  de los acuerdos de paz hace parte del DIH pues así lo señala la norma. Es  decir, el sentido natural de la disposición podría, en principio, inducir a  entender que el legislador ordinario dispuso el ingreso de un contenido de los  acuerdos al DIH. No obstante, una lectura detenida y sistemática con las normas  internacionales permite descartar esta interpretación toda vez que la validez  jurídica de las normas humanitarias y del DIH no puede ser dispuesta por los  legisladores nacionales, ni tampoco está sujeta a la suscripción de acuerdos  especiales. Frente a este particular, la Sentencia  C-225 de 1995 señaló que “la validez jurídica de las normas humanitarias no  depende de la existencia o no de tales acuerdos. Sin embargo, tales acuerdos  responden a una pretensión política perfectamente razonable, puesto que la  vigencia práctica y efectiva del derecho internacional humanitario depende, en  gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso reales de las partes  por respetarlo. Esto no significa obviamente que la obligación humanitaria esté  sujeta a la reciprocidad, ya que ella existe de manera independiente para cada  una de las partes”.    

     

85.              Por  el contrario, su creación y validez responde a las fuentes del derecho  internacional público que son las convenciones o tratados internacionales, la  costumbre internacional y los principios generales del derecho; y, como fuentes  auxiliares, las decisiones judiciales de los tribunales internacionales y la  doctrina. Es claro que el legislador colombiano no podría, aún si así lo  dispusiera, crear derecho internacional. Es por esto que, como se explicará con  mayor detenimiento más adelante, los acuerdos y protocolos que se suscriben en  el marco de los acuerdos de paz, no son tratados internacionales en sí mismos,  ni forman parte del bloque de constitucionalidad.    

     

86.              Ahora  bien, si, como afirman las autoridades gubernamentales, se tratara en cambio de  una cláusula que reitera la pertenencia de ciertos contenidos al DIH, se  trataría de una disposición inocua que debe descartarse, porque en virtud del  principio hermenéutico del efecto útil del derecho, debe seleccionarse aquel  significado que produzca efectos jurídicos y descartarse los que carecen de  trascendencia jurídica.    

     

87.              En  efecto, el principio hermenéutico del efecto útil del derecho establece que “siempre debe preferirse aquella  interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que  no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no  obedecen a un designio del Constituyente” [72].  Así, esta corporación ha afirmado que mantener en el ordenamiento jurídico una  disposición carente de toda eficacia jurídica contradice el efecto útil de las  normas, contradice los principios de eficacia del derecho y de seguridad  jurídica, y contribuye a generar una grave confusión e incertidumbre en los  operadores jurídicos, por lo que si la interpretación de una determinada norma “le resta a esta última todo efecto  jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de  inexequibilidad pura y simple” [73].    

     

88.              Adicionalmente,  la norma señala que dichas disposiciones de contenido humanitario que estén  contenidas tanto en los acuerdos de paz -sean estos totales o parciales- como  en los protocolos, hacen parte del DIH. Desde una perspectiva muy general, los  acuerdos de paz son “pactos orientados a poner fin a un determinado conflicto  armado”[74]  y serán totales cuando pretendan incluir los compromisos adoptados para dar por  terminado un conflicto armado, o serán parciales cuando se limiten a resolver  uno o varios aspectos puntuales dentro del conflicto. Pero además de los  acuerdos, las partes pueden suscribir protocolos. De acuerdo con la RAE, un  protocolo puede definirse como un “acta o un cuaderno de actas relativas a un  acuerdo”. Estas pueden contener aspectos básicos de las negociaciones acordadas  por las partes en virtud del principio de buena fe y que, por tanto, permiten  sentar las bases para continuar con un proceso de paz o llegar a posteriores  acuerdos[75].    

     

89.              Ahora  bien, la norma demandada se inserta en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 que  concedió facultades al Gobierno nacional para (i) “entablar acercamientos y  conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto demuestren  voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho” o y para (ii) “adelantar  diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros  representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos  a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del  Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Humanos, el cese  de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los  miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de  condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo”.  Distinguió entonces entre los grupos armados organizados al margen de la ley  (GAOML), con quienes pueden adelantarse diálogos de carácter político en los  que se pacten acuerdos de paz, y los grupos armados organizados o estructuras  armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), con quienes se pueden  adelantar “acercamientos y conversaciones” para lograr su sometimiento a la  justicia y su desmantelamiento.    

     

90.              La  Corte, en la Sentencia C-525 de 2023 explicó que, a diferencia de las  conversaciones con las EAOCAI,  los procesos adelantados con los GAOML se  caracterizan por tratarse de “(i) procesos conducentes al fin de la violencia y  la desarticulación del grupo a través de negociaciones; (ii) con grupos que  participan en un conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos  por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional. En  particular, se requiere que el grupo actúe bajo un mando responsable, ejerza  control territorial y tenga la capacidad de sostener operaciones militares de  cierta intensidad. Y por último, (iii) el legislador autoriza que estos  procesos conducentes al fin de la violencia armada sean de diálogo político, con  lo cual se requiere que los mismos se adelanten con aquellos grupos armados  que, además de participar en un conflicto armado, sean de delincuencia  política” [76].  En esa oportunidad la Corte recordó que la Constitución Política contempló  instrumentos para poner fin a la violencia política armada del país, como la  concesión de amnistías e indultos, reincorporación a través de mecanismos de  participación en política y la prohibición de extradición, además, reconoció de  manera permanente el delito político[77].  En todo caso, la Corte aclaró que “los procesos de diálogo y conversación para  terminar el conflicto armado con grupos que hacen parte de éste se fundamentan  en las normas constitucionales que exigen el respeto del DIH, inclusive durante  estados de excepción”.    

     

91.              En  cambio, cuando se trata de grupos que no son de delincuencia política, la norma  permite adelantar “acercamientos y conversaciones” como un instrumento de  diálogo o solución pacífica de la violencia. Estas se distinguen de las  negociaciones en que su objetivo es el de lograr el sometimiento a la justicia  y el desmantelamiento de estas estructuras. Tal como se expuso en la Sentencia  C-525 de 2023, desde la Ley 782 de 2002, que prorrogó la Ley 418 de 1997, el  legislador “circunscribió los destinatarios de los diálogos específicamente a  las partes del conflicto armado, según lo entiende el DIH” y evitó incluir a  organizaciones delincuenciales que no fueran parte del conflicto, así que los  instrumentos contenidos en esta última ley, como lo ha entendido la Corte:    

     

 “son  precisamente el tipo de instrumentos contemplados por el DIH como mecanismos  para aumentar el conjunto de normas de DIH aplicables a los conflictos no  internacionales, para mitigar los efectos del conflicto, y para lograr la paz.  En esa medida, resulta claro que el Protocolo II y la Ley 418 de 1997 no  persiguen finalidades distintas, sino que, por el contrario, existe una  identidad de propósito entre los dos cuerpos normativos” [y] “van dirigidos a  facilitar los procesos de diálogo y negociación entre los grupos y el gobierno,  a prevenir o mitigar la violencia, y a llegar a acuerdos para garantizar la  aplicación del Derecho Internacional Humanitario y el respeto por los Derechos  Humanos”[78]    

     

92.              Bajo  esta misma lógica, debe entenderse que los acuerdos de paz, parciales o  totales, y los protocolos suscritos por las partes en la mesa de diálogos, de  que trata la norma bajo análisis en la presente providencia, sólo son posibles  en el marco de negociaciones  con grupos armados organizados al margen de la  ley, y en ningún caso de acercamientos y conversaciones con las estructuras  armadas organizadas de crimen de alto impacto, que no son parte del conflicto  armado de acuerdo con el DIH y respecto de quienes sólo se pueden adelantar  conversaciones para lograr su sometimiento a la justicia o su desmantelamiento,  en los términos de la Sentencia C-525 de 2023.    

     

93.              Por  otra parte y como se determinó anteriormente, los acuerdos y protocolos a los  que se refiere el parágrafo 6 demandado, son acuerdos especiales de los  regulados en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, y no normas del  DIH vigentes y, por tanto, no se pueden entender incorporados al ordenamiento  jurídico en virtud del texto constitucional, por lo que es claro que la  disposición demandada pretende la incorporación de contenidos nuevos al DIH.    

94.              En  consecuencia, la interpretación de las autoridades en su intervención conjunta  así como la de la UIS, según las cuales la disposición demandada no pretende  algo distinto que reconocer que el contenido humanitario de las disposiciones  contenidas en los acuerdos de paz hace parte del DIH, debe descartarse.     

     

95.              Corresponde  entonces determinar, si el alcance de la norma es el propuesto por el  demandante, esto es, que se trata de ciertos contenidos de los acuerdos de paz  o de los protocolos que, al ser considerados por el legislador como parte del  DIH, entran al bloque de constitucionalidad. Al respecto, afirman las  autoridades gubernamentales que no toda norma del DIH entra al bloque de  constitucionalidad y que, por tanto, la disposición demandada sólo se refiere a  lo primero y en ningún caso a lo segundo.    

     

96.              No  obstante, constata la Corte que de acuerdo con su jurisprudencia reiterada[79], el DIH es  parte del bloque de constitucionalidad por virtud de la propia Constitución,  que así lo establece en los artículos 93 y 214.2 de la Constitución Política.    

     

97.              Adicionalmente,  se insiste, la norma demandada se refiere a acuerdos especiales de los que  consagra el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra que, como se explica  más adelante, no hacen parte de las normas del DIH y por tanto no cabe afirmar  que se trata de disposiciones de DIH que sin embargo no entran a formar parte  del bloque de constitucionalidad.    

     

98.              En  conclusión, la única interpretación plausible del inciso segundo del parágrafo  6 demandado, de conformidad con una interpretación textual que es coherente con  el principio hermenéutico del efecto útil de las normas y con una  interpretación teleológica, consiste en que el legislador ordinario dispuso  que, un contenido determinado de los acuerdos de paz o de los protocolos  suscritos por las partes en la mesa de diálogos (i) constituyen acuerdos  especiales en virtud del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, y (ii)  entran a hacer parte del DIH y por esa vía integran el bloque de  constitucionalidad. Delimitado de esta manera el alcance de la norma demandada,  continuará la Sala con el análisis de constitucionalidad.    

     

3.2.           La supremacía de la Constitución y la noción del  bloque de constitucionalidad    

     

99.              El  ordenamiento jurídico colombiano está edificado a partir de una jerarquía  normativa que establece la propia Constitución Política como fuente primaria  del ordenamiento jurídico. En concreto, el artículo 4 señala que “la  Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la  Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones  constitucionales”. Tal como lo ha señalado esta corporación, la naturaleza  normativa del orden constitucional “es la clave de la sujeción del orden  jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que  tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las normas  constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del  sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas  infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan  regulados en la propia Constitución”[80].    

     

100.         La  supremacía de la Constitución tiene una función jerárquica que  estructura el orden jurídico en su conjunto. Así pues, el conjunto de  prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema  normativo a partir de la coherencia que le imprimen los valores, principios y  reglas fijadas por la Carta Política. En la Sentencia C-1290 de 2001, la Corte  señaló que en la Constitución, norma que ostenta una jerarquía superior sobre  las demás normas del ordenamiento jurídico, se encuentran la estructura básica  del Estado; la estructura orgánica para el ejercicio de la autoridad pública; la  atribución de competencias para la creación normativa, su ejecución y  aplicación; “y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado”[81]. Lo anterior  implica, además, la imposibilidad de predicar que en el orden jurídico hay  normas con un nivel superior a la Constitución. De allí, se deriva también que,  “aquellas normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido  estricto, en los términos del inciso primero del artículo 93 C.P., alcancen  el mismo nivel jerárquico de la Constitución, pero no una escala superior que  la subordine, por lo que son disposiciones integradas más no superpuestas a la  Carta Política”[82].  Por esta misma razón, la Corte ha precisado que el control de convencionalidad  es incompatible con la Constitución, pues ello “implica aceptar la existencia  de normas supraconstitucionales”, “situación que es incompatible con la  Constitución Política y la jurisprudencia constitucional”[83].    

     

101.         Según  el principio de supremacía constitucional la Constitución constituye, por un  lado, la “piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades  estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes  públicos”[84],  y por otro, la norma que legitima todas las demás normas jurídicas que se  expidan congruentes con ella. Así pues, la Constitución es el “marco supremo  y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez  de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por  ella instaurados”[85].    

     

102.         La  Constitución es norma fundante, no solo en su dimensión normativa, que implica  que las autoridades se hallan sometidas al derecho positivo allí contenido y  que, indiscutiblemente, sus normas ocupan el primer lugar dentro de la  jerarquía del orden jurídico, sino también en su dimensión axiológica e  instrumental, derivada del hecho de que la Carta señala los principios,  derechos fundamentales y pautas interpretativas para la realización efectiva de  los derechos subjetivos cuya aplicación inmediata puede ser exigida por  los ciudadanos. Así pues, tal dimensión axiológica ha permitido sostener una  interpretación de los derechos fundamentales como aquellos vinculados al  principio de la dignidad humana que orienta el orden constitucional[86]. Este  carácter axiológico irradia la realización efectiva de los derechos  fundamentales de las personas. En palabras de esta corporación “el principio de  supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines  prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el  ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su  integridad”[87].  Se trata de lo que la jurisprudencia ha denominado la función integradora  del orden jurídico. Así pues, los principios constitucionales cumplen una  función central frente al sistema de fuentes del derecho en tanto otorgan  unidad de sentido a las diferentes normas jurídicas que “se tornan en  instrumentos para la garantía concreta de los principios fundantes del Estado  Constitucional”[88].    

     

103.         De  lo anterior se desprende que el principio de supremacía de la Constitución no  solo obedece a su fundamento jerárquico como norma superior del ordenamiento  jurídico, sino además, que es el primer elemento normativo que reviste un  carácter jurídico, social, económico y cultural del Estado[89]. Así, en la  Sentencia C-630 de 2017 la Corte ha indicado que:    

     

“la  supremacía constitucional se manifiesta tanto en una regla jerárquica, que  le confiere a la Carta Política la máxima ubicación dentro del sistema jurídico  interno, en virtud del carácter vinculante y prevalente que tienen los mandatos  constitucionales, como en una regla interpretativa, según la cual la  validez y eficacia de las normas infraconstitucionales depende del grado de  compatibilidad con la Constitución, tal como ocurre con el cumplimiento de las  formas y procedimientos de producción normativa allí previstos”.    

     

104.         Ahora  bien, una lectura armónica de los artículos 4 y 93-1 de la Constitución,  permitió a la Corte desarrollar la figura del bloque de constitucionalidad como  el conjunto de normas y principios que, sin aparecer expresamente en la Carta  Política, hacen parte de ella por mandato expreso de la propia Constitución. Esta  figura armoniza la supremacía constitucional con las normas de tratados  internacionales sobre derechos humanos que no se pueden limitar durante los  estados de excepción. En concreto, la jurisprudencia ha precisado que “el  primer inciso del artículo 93 constitucional permite que tales tratados  internacionales sean aplicados para resolver problemas constitucionales y, por  ende, puedan servir de parámetro de constitucionalidad”[90], mientras  que el inciso segundo de dicho artículo, dispone que los tratados internacionales  sobre derechos humanos ratificados por Colombia, constituyen criterios  hermenéuticos de los derechos y deberes previstos en la Constitución Política.  Con fundamento en lo anterior, la Corte ha reconocido que el bloque cumple,  principalmente, con dos funciones a saber: “(i) integrar al parámetro de  constitucionalidad normas que no hacen parte formalmente de la Constitución  Política e (ii) interpretar las normas constitucionales para precisar ‘el  contenido y alcance de los derechos y deberes consagrados en la Constitución’”[91].    

     

105.         A  su vez, esta corporación ha diferenciado dos dimensiones del bloque de  constitucionalidad, en sentido estricto y en sentido amplio o lato. El  primero corresponde únicamente a las normas que están integradas a la  Carta Política, ostentan fuerza constitucional por mandato expreso de la propia  Constitución y son parámetro de control constitucional. A esta categoría  pertenecen los “tratados ratificados por el Congreso, que reconocen los  derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción”  (artículo 93-1, CP), dentro de los cuales, se encuentra el derecho  internacional humanitario[92].  Más aún, de acuerdo con el artículo 214.2 superior en los estados de excepción  “no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En  todo caso se respetarán las reglas del Derecho Internacional Humanitario”.  Por su parte, el bloque de constitucionalidad en sentido amplio o lato,  que incluye todos los “tratados internacionales sobre derechos humanos  ratificados por Colombia”, así como normas con rango normativo superior al de  las leyes ordinarias pero no ostentan rango constitucional, como se señaló,  constituyen un criterio hermenéutico relevante para interpretar los derechos y  deberes consagrados en esta Carta. Ahora bien “en ambos casos se trata de  normas que no están contendidas formalmente en la Constitución ni tienen ‘rango  supranacional’, pero que cumplen las dos funciones antes descritas” [93].    

     

3.3.           El Derecho Internacional Humanitario –DIH– y la  naturaleza de los acuerdos especiales del artículo 3 común    

     

106.         El  DIH es el conjunto de normas aplicable a los conflictos armados para  “restringir la contienda armada para disminuir los efectos de las hostilidades”[94]; tanto  aquellas que tienen lugar en los conflictos armados internacionales como en los  internos, y comprende tanto disposiciones de origen consuetudinario como  convencional. Regula tanto el desarrollo de las hostilidades, al limitar la  posibilidad de las partes de acudir a métodos bélicos, como la protección de  las personas víctimas de los conflictos armados. El DIH es aplicable a  conflictos armados no internacionales cuando surge en el territorio de un  Estado, tal como lo señala el precitado artículo 3 común, y puede consistir en  hostilidades entre las fuerzas armadas estatales y grupos armados no estatales  o, entre grupos armados no estatales únicamente[95].    

     

107.         Los  Estados, incluyendo al colombiano, tienen la obligación de respetar y hacer  respetar el DIH. Se trata de una obligación erga omnes, esto es, con  independencia de que se suscriban o no los Convenios y tratados. En tal virtud,  y de acuerdo con lo dispuesto en nuestro texto constitucional, el DIH tiene  rango constitucional, es de obligatorio cumplimiento para todas las partes en  conflicto y su vinculatoriedad no depende de que la otra parte lo cumpla, es  decir, no es de naturaleza recíproca. En otras palabras, la obligación de  respetar y hacer respetar el DIH existe con independencia del cumplimiento y de  la observancia que hagan las partes enfrentadas en el conflicto. No se trata  por tanto de normas de carácter recíproco derivado “directamente de la  naturaleza fundamental de las normas y principios que mediante ellas se busca  preservar, así como del hecho de que dichas obligaciones son erga omnes  y por ende se adquieren frente a la comunidad internacional en su conjunto”[96], y vinculan  no solamente al Estado, sino también a los grupos armados que se les oponen.    

     

108.         Por  su parte, el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra[97] de 1949  dispone que, para los conflictos armados no internacionales –CANI–[98] las Partes  en conflicto armado tendrán la obligación de aplicar, como mínimo las  disposiciones allí contenidas. Esta disposición invita a las Partes en  conflicto a poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o  parte de las demás disposiciones de los Convenios que no son formalmente  aplicables en un conflicto armado sin carácter internacional[99]. De  acuerdo a los comentarios formulados por el Comité Internacional de la Cruz  Roja, estos acuerdos especiales dan a las partes que los suscriben la  posibilidad de formular un compromiso explícito de respetar el derecho  internacional humanitario y se basan en el consentimiento mutuo de las partes  que suscriben el acuerdo. Estas pueden ser un Estado y uno o más grupos  armados, o grupos armados únicamente. Los contenidos de estos acuerdos pueden  incluir una relación sencilla del derecho aplicable al contexto, puede  limitarse a circunstancias específicas que en el marco de un conflicto en curso  adquiera una relevancia particular, o puede incluir una extensa lista de  disposiciones del DIH diferentes del derecho ya aplicable. De este modo, los  acuerdos pueden crear nuevas obligaciones jurídicas cuando van más allá de las  disposiciones del DIH ya aplicables a circunstancias específicas (acuerdos  constitutivos), o pueden retomar una obligación que ya vincula a las partes  (acuerdos declarativos)[100].  En todo caso, el artículo 3 precitado aclara que “la aplicación de las  anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las  Partes en conflicto”.    

     

109.         Así,  los acuerdos especiales de que trata el artículo 3 común son instrumentos que  invitan a las partes a dialogar con el fin de hacer efectivo el DIH a través de  pactos concretos. Estos acuerdos, al contrario de las normas de DIH, son  vinculantes para las partes firmantes por la concurrencia de sus voluntades.    

     

110.         Muchos  acuerdos pueden constituir acuerdos especiales del artículo 3 común.  Entre estos se encuentran, por ejemplo, los acuerdos para proteger a las  personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades; los  que dispongan la aplicación del DIH consuetudinario, o que prevean un conjunto  de normas más amplio que los que establecen los Convenios de Ginebra; así como  aquellos acuerdos en los que las partes se comprometan a no emplear determinado  tipo de armas, o que confirmen o establezcan las normas sobre la conducción de  hostilidades[101].    

     

111.         Siguiendo  esta línea, y de conformidad con la voluntad del legislador arriba descrita,  los acuerdos de que trata el parágrafo  6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley  2272 de 2022 constituyen un acuerdo especial de  aquellos a los que se refiere el artículo 3 común, que, en todo caso, no  constituyen en sí mismos tratados internacionales ni hacen parte del bloque de  constitucionalidad.    

     

112.         Al  respecto, la jurisprudencia constitucional, ha reconocido que los acuerdos  especiales de que trata el artículo 3 común, “no son, en sentido estricto,  tratados, puesto que no se establecen entre sujetos de derecho internacional  público sino entre las partes enfrentadas en un conflicto interno, esto es,  entre sujetos de derecho internacional humanitario”[102]. Se trata  de instrumentos que pretenden fortalecer la confianza en el DIH para conseguir  su aplicación por las partes en conflicto.    

     

113.         Sin  embargo, la Corte también ha reconocido que la determinación del estatus  jurídico de los acuerdos especiales es un asunto de alta complejidad en buena  medida derivado de la dificultad de unificar conceptualmente la diversidad de  los conflictos subyacentes que se busca enfrentar por medio de los acuerdos,  aunado a que, en todo caso, los acuerdos responden a pretensiones políticas  razonables relacionadas con la búsqueda de la paz[103] que  involucra el cumplimiento de garantías de Derechos Humanos.    

     

114.         Así  pues, y a pesar de que los acuerdos especiales de que trata el artículo 3 común  no constituyen en sentido estricto tratados internacionales, tienen una  eficacia sui generis en el orden internacional general pues, de un lado,  contienen obligaciones entre las partes ante la comunidad internacional que,  además, se celebran conforme a los estándares internacionales. De otro lado,  responden a la obligación del Estado de hacer efectiva la aplicación del DIH  –cuando una de las partes es el Gobierno–, puesto que el DIH es en todo tiempo  vinculante para todas las autoridades, e implica el cumplimiento de los  compromisos adquiridos de buena fe. Así, si bien los convenios de Ginebra y sus  protocolos facultativos pertenecen por mandato de la Carta al bloque de  constitucionalidad en sentido estricto, de allí que “la validez jurídica de las  normas humanitarias no depende de la existencia o no de tales acuerdos”[104]. En todo  caso, no puede afirmarse que lo propio ocurra respecto de los acuerdos  especiales, pues una cosa es el estatus jurídico que ostenta el artículo 3  común de los acuerdos de Ginebra, y otra, los acuerdos que se suscriban en  virtud de aquel.    

     

115.    Con  fundamento en la doctrina vigente del Comité Internacional de la Cruz Roja y la  doctrina especializada[105],  es posible concluir que los acuerdos de paz, suscritos en virtud del artículo 3  común (i) aplican en caso de los CANI, entre gobiernos y grupos armados  organizados, o entre estos grupos; (ii) no implican reconocimiento de  beligerancia a la parte no estatal o de plena personalidad jurídica  internacional; (iii) permiten acordar obligaciones más amplias o detalladas a  las previstas en los convenios de Ginebra; (iv) análogamente pueden contener  obligaciones derivadas de los derechos humanos y ayudar a aplicar el derecho humanitario;  (v) admiten crear nuevas obligaciones jurídicas de carácter constitutivo si van  más allá de las disposiciones del DIH aplicables a las circunstancias  específicas o declarativo si retoman simplemente el derecho que vincula a las  partes; (vi) se fundamentan en el consentimiento y compromiso mutuos; (vii) y  si bien no prevalecen sobre el derecho nacional como podría pregonarse de los  tratados internacionales, no debe recurrirse al derecho nacional para impedir  su aplicación.    

     

116.    En  su intervención conjunta, la presidencia de la República y los ministerios de  Defensa, del Interior, y de Justicia y del Derecho, para controvertir el cargo  por violación de los artículos 4 y 93 de la Constitución, señalan que “como la  misma Corte ha resaltado, el DIH está compuesto de diferentes instrumentos  normativos y consuetudinarios, y no todos forman parte del bloque. En  estricto sentido, dicho estatus solo está reservado a los Convenios de Ginebra  y sus protocolos facultativos reconocidos formalmente por el Estado colombiano  e incorporados al ordenamiento jurídico por medio de los procedimientos  establecidos por la Constitución Política”[106]  y a continuación, afirman que, de la norma demandada “no se infiere la  inclusión automática al bloque de constitucionalidad de cualquier acuerdo en el  marco de las mesas de diálogos”[107].  Este reproche parte de una equivocada lectura de la jurisprudencia  constitucional, específicamente de la citada Sentencia C-630 de 2017 según la  cual el DIH se compone de unos instrumentos normativos que integran el bloque  de constitucionalidad y otros que no.    

     

117.     Como  ha explicado el CICR, el DIH “es un conjunto de normas que, por razones  humanitarias, trata de limitar los efectos de los conflictos armados. Protege a  las personas que no participan en los combates y limita los medios y métodos de  hacer la guerra”[108].  El DIH se encuentra contenido en los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 –de  los que es parte Colombia de acuerdo con la Ley 5 de 1960–, los tratados  complementarios de los Convenios contemplados en Protocolos adicionales de 1977  relativos a la protección de las víctimas de los conflictos armados, así como,  en la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales  en caso de conflictos armados y sus dos Protocolos, la Convención de 1972 sobre  Armas Bacteriológicas, la Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales  y sus cinco Protocolos, la Convención de 1993 sobre Armas Químicas, el Tratado  de Ottawa de 1997 sobre las Minas Antipersonal y el Protocolo facultativo de la  Convención sobre los derechos del niño relativo a la participación de niños en  los conflictos armados. Por último, otras disposiciones del DIH son aceptadas  como derecho consuetudinario aplicables a todos los Estados. Como parte de los  cuatro Convenios de Ginebra, el artículo 3 común es una norma de DIH, pero tal  carácter no se extiende a los  acuerdos alcanzados en virtud del mencionado  artículo 3 común. Dichos acuerdos de materialización del DIH encuentran  sustento en la norma común en cuanto dispone  “invitar a las partes en  conflicto a concluir acuerdos para aplicar, además del artículo 3 común, ‘las  otras disposiciones’ de los Convenios de Ginebra que no son formalmente  aplicables en un conflicto armado sin carácter internacional”[109]. En  definitiva, el artículo 3 común no sólo incluye los contenidos mínimos de DIH  que deben respetarse por las partes en conflictos armados no internacionales,  sino que  invita a las partes en conflicto a que, a través de acuerdos, pongan  en vigor las normas que protegen a la población que no participa directamente  en las hostilidades, sin que ese acuerdo en sí mismo, pueda integrar el corpus  iuris del derecho internacional humanitario.    

     

     

119.         Por  todo esto, se equivocan las autoridades cuando afirman que los acuerdos a los  que se refiere la demanda “se entenderán parte del DIH consuetudinario cuando  tengan como fin proteger a la población civil de los enfrentamientos armados,  así como a quienes no participan directamente en las hostilidades”[111], pues lo  cierto es que los acuerdos de paz de que trata la norma y, que se compadecen  con aquellos de que trata el artículo 3 común, no tienen rango de DIH y, en  consecuencia, no ingresan al bloque de constitucionalidad.    

     

120.         Es  relevante recordar en este punto que el Acto Legislativo 01 de 2016[112] dispuso en  su artículo 4 que “en desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la  Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera constituye  un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de  Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del  Acuerdo Final, una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor ingresará  en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta  durante el período de implementación del mismo como parámetro de interpretación  y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de  implementación y desarrollo del Acuerdo Final” (énfasis añadido).    

     

121.         El  Acuerdo Final fue sometido a la refrendación ciudadana mediante el Plebiscito  especial regulado mediante la Ley Estatutaria 1806 de 2016[113], cuyo  control previo y automático de constitucionalidad fue realizado por la Corte en  la Sentencia C-379 de 2016. En dicha sentencia, la Corte aclaró que el Acuerdo  Final de Paz –AFP– materializó una decisión política sobre materias negociadas  entre el Gobierno Nacional y las extintas FARC como condiciones para el fin del  conflicto y el logro de la paz, sin que tuviera el alcance de definir este  derecho previsto en el artículo 22 de la Constitución. En esa oportunidad  advirtió que la noción de Acuerdo Final concuerda con el de una decisión de  trascendencia nacional que “corresponde a una política pública que carece de  naturaleza normativa en sí misma considerada” [114],  lo que implica que no contiene proyectos específicos de legislación o de  enmienda constitucional para incluir directamente en el orden jurídico, sino  que en cambio, debe ser implementado posteriormente a través de los mecanismos  previstos en la Constitución y la ley para ello. Dado que en aquella  oportunidad el alcance jurídico del Acuerdo Final de Paz fue altamente  controvertido por los intervinientes, la Corte fue enfática en precisar que:    

     

“el Acuerdo Final no puede entenderse como un conjunto  de disposiciones jurídicas definidas, comprendidas estas como proyectos  normativos específicos, que modifican directamente la Constitución o la ley,  bien sea adicionándolas, derogando alguno de sus contenidos o reformándolos.  Para que sea susceptible de ser refrendado a través de plebiscito especial, el  Acuerdo Final se entiende como una decisión política o plan de acción,  susceptible de ser posteriormente implementado, incluso a través de normas  jurídicas. En dicho proceso de implementación, (…) deberán utilizarse los  mecanismos previstos en la Constitución para la creación, modificación y  derogatoria de normas jurídicas, pero este será un proceso posterior y  diferente a la refrendación popular del Acuerdo Final”.    

     

122.         De  hecho, frente al acto de refrendación bajo análisis, la Corte agregó que una  potencial votación a favor del plebiscito especial “tiene como principal  consecuencia legitimar democráticamente el proceso posterior de implementación,  pero no está llamado a incluir, de manera directa e inmediata, ninguna  modificación al orden jurídico. Estas enmiendas normativas, de ser  necesarias, serán propias de la etapa de implementación y, por ende, deberán  cumplir estrictamente con las condiciones, requisitos y límites que para las  reformas constitucionales y legales dispone la Carta Política”.    

     

123.         Con  fundamento en estos argumentos, la Corte excluyó del ordenamiento jurídico la  interpretación que le atribuyera naturaleza normativa al Acuerdo Final, o  incluso, a la decisión popular expresada en el plebiscito especial llamado a su  refrendación, pues tal interpretación sería inconstitucional por la evidente  naturaleza política tanto del AFP como del plebiscito. En consecuencia,  condicionó la constitucionalidad del título así como de los artículos 1, 2 y 3  “en el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la  refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un texto  normativo al ordenamiento jurídico”[115].  En todo caso, precisó que esta decisión así comprendida, es independiente de la  potencial implementación normativa del Acuerdo que deberá llevarse a cabo por  medio de los actos de producción normativa.    

     

124.         Sin  perjuicio de lo anterior encontró que el reconocimiento que, desde la  exposición de motivos, se hizo del Acuerdo Final para la paz “como acuerdo  especial de suyo lo inserta dentro del orden internacional al constituir un  desarrollo y aplicación del DIH y del DIDH”[116].    

     

125.         Al  analizar la naturaleza jurídica del Acuerdo Final de Paz suscrito en 2016, la  Corte señaló que “no existe, desde una perspectiva constitucional, algún  elemento de juicio que lleve a pensar que, a partir del contenido del Acto  Legislativo 02 de 2017, se pretenda incorporar normativamente el Acuerdo Final  directamente al ordenamiento jurídico. Lo anterior, sin perjuicio de que como  se mencionó, las normas de derecho internacional humanitario y de derechos  fundamentales definidos en la Constitución, que se integran a contenidos del  Acuerdo Final, formen parte del ordenamiento jurídico. La incorporación de  dichas normas al orden jurídico interno no surge del acuerdo ni del hecho de  estar contenidas en el mismo, sino directamente de los tratados y convenios internacionales  de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por  Colombia y ratificados por el Congreso de la República que las contienen, así  como también, de la propia Carta Política, incluido el Acto Legislativo 02 de  2017, siendo tales textos su fuente jurídica de aplicación e interpretación”[117].    

     

126.         Tras  lo anterior, la Corte concluyó en aquella oportunidad que el Acuerdo Final de  Paz no tiene “un valor normativo per se, lo que significa que ex ante  de la activación de los mecanismos de implementación y desarrollo, como  política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su  implementación”[118].  Sin perjuicio de lo anterior, expuso que el reconocimiento del Acuerdo Final  para la paz como acuerdo especial, aunado al acompañamiento y verificación  internacional de que fue objeto por distintos países y la Organización de las  Naciones Unidas, más la declaración unilateral ante dicha entidad y el depósito  del instrumento ante el Consejo Federal Suizo, constituyen una inexorable  muestra del deber de los Estados ante la comunidad internacional de hacer  efectivo el DIH sin que por ello constituya en estricto sentido un tratado  internacional.    

     

     

3.4.           La naturaleza jurídica de los acuerdos de paz    

     

127.         La  jurisprudencia constitucional ha señalado  que los acuerdos de paz, en términos generales, son “pactos orientados a poner  fin a un conflicto armado”[119]  cuya caracterización depende en buena medida de las distintas tipologías de los  conflictos subyacentes. Dentro de esta calificación es importante diferenciar  los acuerdos de paz que tienen lugar en el marco de un orden constitucional, en  el que el conflicto plantea aspiraciones de reformas sin pretender un cambio  total de régimen; y aquellos que se surten, cuando el orden jurídico del Estado  ha dejado de regir o se encuentra altamente erosionado por el conflicto, y los  acuerdos de paz tienen la vocación de constituirse como un pacto configurativo  de un nuevo orden jurídico, y tiene como propósito construir un nuevo panorama  constitucional.    

     

128.         En  el primer evento, el acuerdo de paz se produce en un escenario altamente  institucionalizado que no será sustituido por el acuerdo, el cual se produce en  el marco de una Constitución vigente. Por lo anterior, “se acentúa la dimensión  política del acuerdo y su formalización requiere complejos procesos de  implementación jurídico por los cauces que la Constitución ha previsto para  ello” [120].  En cambio, en el segundo escenario, el acuerdo de paz llena un vacío jurídico y  por tanto, “puede tener valor cuasi constitucional y adquirir un estatus  definitivo con un proceso menor de formalización”[121].    

     

129.         Así  mismo, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que  “el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con  carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos,  está reservado de manera exclusiva al presidente de la República en su calidad  de Jefe del Estado”[122]  puesto que, por la trascendente implicación de este tipo de acuerdos, su  contenido debe quedar en las manos de quien tiene a su cargo la conducción del  orden público[123].  Esta postura se reiteró en la Sentencia C-379 de 2016,en la que se recordó que  el Acuerdo Final “materializa una decisión política del presidente de la  República sobre materias negociadas entre el Gobierno y el grupo armado ilegal,  como condiciones para el fin del conflicto y el logro de la paz. Así pues, este  Acuerdo no tiene el alcance de definir el contenido del derecho-deber a la paz,  previsto en el artículo 22 C.P., sino que tiene un propósito mucho más  limitado: fijar las condiciones específicas de finalización del conflicto  armado con un grupo armado ilegal”.    

     

130.         En concordancia con lo anterior, en la Sentencia  C-630 de 2016 señaló la Corte que “el  Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa  que ex ante de la activación de los mecanismos de implementación y  desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga  a impulsar su implementación”, y agregó sobre el particular:    

     

“(vi) En razón a la calidad con la que  actúa el Presidente de la República y lo que representa, como asunto de interés  nacional, la finalización del conflicto armado interno y el logro de la paz, es  que esta Corporación ha sostenido que el Acuerdo de Paz corresponde, en  principio, a una política pública de Gobierno. Se entiende así,  porque el texto final incorpora el conjunto de principios, estructuras y roles  institucionales liderados por el Gobierno, que constituyen a la vez la base de  la gestión estatal de lo que se considera necesario para materializar el  derecho-deber a la paz”.    

     

131.         En  ese contexto, en la misma providencia precisó que la naturaleza de los acuerdos  está asociada a la naturaleza de los compromisos allí asumidos. Así pues,  aquellos compromisos puramente operativos –como sería el caso de los acuerdos  de cese al fuego–, que forman parte de las facultades ordinarias del  presidente, pueden no requerir, en principio, actuación legislativa alguna. En  cambio, es posible que se pacten compromisos que trasciendan las facultades  propias del poder ejecutivo y que requieran reformas legislativas o  constitucionales, las cuales necesariamente deberán ser objeto de  incorporación por los cauces constitucionales[124].    

     

3.5.           El principio de separación de poderes    

     

132.         El  artículo 113 de la Constitución Política identifica las ramas del poder público  así como las entidades autónomas e independientes al servicio del cumplimiento  de las funciones del Estado. Estos órganos tienen funciones separadas pero  colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Este principio  encuentra su sustento en la premisa de que el poder político debe ser limitado  y compartido, y en esa medida, está llamado a impedir su concentración en uno  de los órganos estatales.    

     

133.         Este  principio es, sin duda, uno de los rasgos más característicos del régimen  constitucional característico de una democracia liberal que “surge como  resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a evitar la  arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los asociados. Por  esta razón, se decide separar la función pública entre diferentes ramas, de  manera que no descanse únicamente en las manos de una sola y que los diversos  órganos de cada una de ellas se controlen recíprocamente”[125]. Es decir,  este principio cumple dos fines esenciales, por un lado, garantizar las  libertades y los derechos de los asociados; y por el otro, racionalizar la  actividad del estado y el ejercicio del poder político.    

     

134.         A  partir de esta previsión constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha  desarrollado de forma consistente y reiterada dos contenidos que se desprenden  de este principio (i) un componente estático, basado en la  delimitación precisa de las competencias y facultades, aunado al reconocimiento  de la autonomía e independencia para las ramas del poder. Corresponde a la  Constitución definir de manera precisa la estructura orgánica del Estado  manteniendo la división institucional necesaria para evitar la concentración  indebida del poder político[126].  Y (ii) un componente dinámico, que reconoce que la comprensión  estática de la separación de poderes, concentrada en la definición orgánica de  las competencias resulta insuficiente por dos razones. Primero, porque la  división institucional en sí misma, no protege los derechos constitucionales de  los ciudadanos; y segundo, porque la satisfacción de los fines esenciales del  Estado depende, usualmente, de la acción coordinada, concurrente y  complementaria de autoridades que corresponden a diferentes ramas del poder  público. En consecuencia, este componente reconoce la necesidad de articular  las funciones entre los órganos del poder público y un modelo  institucionalizado de controles mutuos, para cumplir adecuadamente los fines  esenciales del Estado e impedir los excesos en el ejercicio de las  competencias.    

     

135.         De  estas dos dimensiones se derivan a su vez dos exigencias. La primera, implica  la identificación de los roles del Estado a partir de las funciones exclusivas  de cada una de las ramas del poder público, por medio de las cuales se cumplan  los fines esenciales de su consagración[127].  Y la segunda, se relaciona con “los principios de independencia y autonomía de  los órganos creados por la Constitución, para asegurar ‘la ausencia de  injerencias externas de un órgano hacia otro, en donde se quebranten las  funciones y roles asignados a cada uno de ellos’”[128].    

     

136.         En  ese contexto, el principio de separación de poderes irradia la Constitución y  constituye un eje definitorio del modelo de Estado. En concreto, el artículo 1  define a Colombia como un Estado social de derecho, organizado como república  democrática. Además, el artículo 6 prescribe la responsabilidad de los  servidores públicos derivadas de la infracción de la Constitución y las leyes y  además, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En  ese sentido, el artículo 121 prohíbe expresamente a las autoridades del Estado  ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.    

     

137.         La  Corte ha destacado que este principio de división de poderes y colaboración  armónica “no solo se mantiene intacto en los contextos de transición de un  conflicto armado hacia escenarios de pacificación, marcados por normas  instrumentales a ese fin, sino que cobra una especial centralidad, como eje  definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional”[129]. Esta  centralidad, se deriva por un lado, de la necesidad de articulación y acción  coordinada entre las funciones de cada rama para conseguir la paz, y por el  otro, en la necesidad de que cada rama del poder contribuya desde sus esferas  competenciales al logro común de la paz, “de manera que el ejecutivo conserva  sus especiales potestades en materia de orden público y las otras ramas  detentan competencias especializadas para contribuir al mismo fin”[130], delimitadas  en todo caso por los mecanismos de pesos y contrapesos propio del principio de  división de poderes, para así impedir la usurpación de funciones de una rama  por la otra.    

     

138.         La búsqueda de la paz es una facultad  y un deber que deben realizarse dentro del marco de la Constitución, por lo que no autoriza “a los órganos políticos a tomar decisiones  que contradigan normas constitucionales”[131], de modo que  “nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que  sean, como excepciones a la propia institución superior”[132].  En este escenario, el presidente “tiene la atribución constitucional de  suscribir acuerdos de paz. Sin embargo esta facultad, como corresponde en un  Estado constitucional, se ejerce en el marco de la regulación prevista por el  Congreso, la cual si bien no se superpone a la competencia en comento, si le  fija válidamente los contornos de su ejercicio en concreto.    

     

139.         Aunque  la jurisprudencia ha reconocido que, en el escenario de los procesos de paz el  rol del presidente de la República es primordial[133], ello no  puede ser óbice para vaciar las competencias constitucionales de otras ramas,  en particular, del Congreso de la República[134].  En la C-379 de 2016, la Corte señaló que “el hecho de que el presidente sea la  autoridad competente para firmar un acuerdo final en materia de paz, no implica  que este sea el único poder constituido sobre el que recae la obligación de  adelantar acciones tendientes a la consecución de la paz. De hecho, ello  resultaría un imposible en el Estado colombiano fundado sobre el principio de  división de poderes y la colaboración armónica de las ramas del poder público”[135]. Y agregó  sobre el particular:    

     

“El logro de dicho mandato requiere la  colaboración de las diferentes ramas del poder público, (…). A la Rama  Legislativa le corresponde adoptar las leyes que desarrollen  el acuerdo de paz que haya suscrito el Jefe de  Estado, pues a este último solamente se le confía una función legislativa  excepcional para el control del orden público. Lo anterior conlleva que el  Congreso  sea la instancia con competencia privativa para dictar normas de carácter  general y abstracto sobre las materias no solo relacionadas  con la preservación del orden público, sino también  aquellas dirigidas a la superación del conflicto y el logro de la  reconciliación y la paz, incluidas las vinculadas a la justicia transicional”.     

     

140.         Siguiendo  esta misma línea, en la Sentencia C-630 de 2017 se destacó que, al estudiar los  desarrollos normativos que implementen los acuerdos de paz, debía partirse de  la premisa según la cual, si bien el presidente en calidad de Jefe de Estado y  de Gobierno[136]  tiene una amplia facultad jurídica y política para negociar y suscribir  acuerdos de paz, el ejercicio de esas facultades, se encuentra en todo momento  subordinado a la Constitución[137].    

     

     

3.6.           Análisis del caso concreto    

El  inciso segundo del parágrafo  6 (parcial) del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5  de la Ley 2272 de 2022 vulnera los artículos 4  y 93 de la Constitución Política    

     

     

141.         Dice  así el inciso demandado:    

     

“Las  disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz,  incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la  mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los  enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las  hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos  93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes  para las partes”. (Subrayado fuera de texto).    

     

142.         En  relación con el primer cargo, la Sala comienza  por destacar que una extensa y nutrida jurisprudencia constitucional ha  armonizado el contenido de los artículos 4 y 93 de la Constitución, a partir de  los cuales ha construido la noción del bloque de constitucionalidad. En su  sentido estricto, de acuerdo con el texto y la jurisprudencia constitucional, a  este pertenece el DIH y, a su vez, este recoge las normas humanitarias que son  de obligatorio cumplimiento para las partes en conflicto.    

     

143.         Por  su parte, el DIH “ha sido fruto esencialmente de unas prácticas  consuetudinarias, que se entienden incorporadas al llamado derecho  consuetudinario de los pueblos civilizados. Por ello, la mayoría de los  convenios de derecho internacional humanitario deben ser entendidos más como la  simple codificación de obligaciones existentes que como la creación de  principios y reglas nuevas” (énfasis añadido)[138].  De ahí que el DIH se nutre de la costumbre –o el DIH consuetudinario–, y de las  convenciones –DIH convencional–. El DIH no sólo hace parte del ordenamiento  jurídico colombiano, sino que ostenta un estatus constitucional del que se  deriva su imperatividad y su función de parámetro de control, de modo que “el  Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del orden  interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de  potenciar la realización material de tales valores”[139].    

     

144.         Ahora  bien, como se ha dicho, el artículo 3 común a los acuerdos de Ginebra es  aplicable a los conflictos armados de carácter no internacional –CANI– como el  colombiano[140],  e incluye los acuerdos especiales como una fórmula para maximizar la aplicación  del DIH y otras disposiciones de los cuatro Convenios de Ginebra, que, de otra  forma no serían aplicables por estar previstos para conflictos armados  internacionales. Aunque, como se ha dicho, la naturaleza jurídica de los  acuerdos especiales es compleja, lo cierto es que estos no son, en sí mismos,  normas del DIH ni tratados internacionales, ni integran el bloque de  constitucionalidad, y el legislador colombiano carece de competencia para  modificar su naturaleza. Los acuerdos especiales son instrumentos vinculantes  para los firmantes del acuerdo, entre los que puede estar o no el Gobierno  nacional, mientras el DIH es vinculante para todas las partes en conflicto,  incluso para el Estado, pues este último además de estar obligado a cumplirlo,  está obligado a hacerlo cumplir por parte de otros actores.    

     

145.         La  norma demandada, por su parte, se inserta en la Ley 2272 de 2022 que modificó,  adicionó y prorrogó la Ley 418 de 1997 la cual consagra instrumentos para la  búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia. De acuerdo con la  exposición de motivos arriba reseñada, esta norma prevé la búsqueda de espacios  de conversaciones y diálogos dirigidos a obtener soluciones al conflicto  armado, lograr la efectiva aplicación del DIH, el respeto de los  Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación  a la vida civil de los miembros de estas organizaciones y el tránsito a la  legalidad, y la creación de condiciones que propendan por un orden político,  social y económico justo. Por su parte, el inciso primero del artículo 8 de la Ley 418 de 1997  adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 establece  que “las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de  acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que deberán ser  cumplidos de buena fe”.    

     

146.         Hasta  aquí es posible afirmar entonces que los acuerdos parciales de que trata la  norma demandada y el artículo 3 común, tienen una cercanía teleológica en  cuanto buscan que las partes lleguen a acuerdos que permitan la materialización  efectiva del DIH y maximicen su aplicación. Sin embargo, no ostentan la misma  posición al interior del ordenamiento jurídico. El artículo 3 común no dispuso  ninguna forma para los acuerdos allí señalados, por lo que estos pueden tomar  diversas formas y tener el alcance que las partes le otorguen, incluyendo  acuerdos totales o parciales de paz con contenidos humanitarios.    

     

147.         Ahora  bien, los acuerdos de que trata la norma demandada, en tanto son acuerdos de  paz, son de naturaleza política, incluso aunque puedan enmarcarse en los  acuerdos especiales del artículo 3 común si materializan el DIH -al tener un  contenido humanitario que propugne por la protección de la población civil de  los enfrentamientos armados y a quienes no participan directamente de las  hostilidades. En efecto, este contenido se corresponde materialmente con el  numeral 1 del artículo 3 común, que dispone la siguiente obligación vinculante  para las partes en conflicto:    

     

“1) Las personas que no participen directamente en las  hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto  las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida,  detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias,  tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en  la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la  fortuna o cualquier otro criterio análogo.    

     

A este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo  que atañe a las personas arriba mencionadas:    

     

a) los atentados contra la vida y la integridad corporal,  especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos  crueles, la tortura y los suplicios;    

b) la toma de rehenes;    

c) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los  tratos humillantes y degradantes;    

d) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante  un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas  como indispensables por los pueblos civilizados.    

     

2) Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.”    

     

148.         Lo  cierto es que la vía que fijó el legislador, en virtud del parágrafo 6 (parcial) del artículo 8 de  la Ley 418 de 1997 -adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022-,  para que el contenido humanitario de esos acuerdos haga parte del DIH,  desconoce el principio de supremacía constitucional contenido en los artículos  4 y 93 la Carta Política. En efecto, lo que la norma dispone es que, cuando las  partes lleguen a un acuerdo y ese acuerdo tenga disposiciones con contenido  humanitario que pretenda proteger a la población civil y a quienes no  participan de las hostilidades, dichas disposiciones hacen parte del DIH  conforme a lo previsto por los artículos 93 y 94 de la Constitución Política.    

     

149.         Al  respecto, el artículo 93 de la Constitución, dispone que “los tratados y  convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los  derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,  prevalecen en el orden interno”. Por su parte, el artículo 94 superior señala  que “[l]a enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución  y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de  otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en  ellos”. De modo que la Constitución comprende no solamente aquellas  disposiciones que están expresamente contenidas en su texto, sino también  aquellas que en virtud de la figura del bloque de constitucionalidad -a  partir de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 mencionados-, ostentan fuerza  de norma superior. A este bloque, se reitera, pertenece el DIH, pero de ello no  puede seguirse que también ostenten tal rango los acuerdos especiales que  suscriben las partes de un conflicto, pues aun cuando estos tienen por  propósito proteger a la población no combatiente de las hostilidades, lo cierto  es que se trata de instrumentos que materializan el derecho internacional  humanitario o lo ponen en vigor pero no ingresan a su corpus iuris.    

150.         Le  asiste por tanto razón al demandante cuando afirma que la norma está  atribuyendo una naturaleza supralegal, en concreto, rango constitucional, a  ciertas disposiciones que están contenidas en un instrumento producto de la  negociación, como lo son los acuerdos de paz, y que, por lo mismo, tienen  naturaleza política. Esta fórmula resulta contraria al principio de la  supremacía constitucional pues es la Constitución Política, en particular el  artículo 93, y no una ley ordinaria, la que dispone el contenido del bloque de  constitucionalidad.    

     

151.         Por  lo tanto, la expresión “hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los  artículos 93 y 94 de la Constitución Política” contenida en el parágrafo 6 (parcial) del artículo 8 de  la Ley 418 de 1997 -adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022-,  resulta incompatible con los artículos 4 y 93 de la Constitución Política.    

     

152.         Sin  perjuicio de lo anterior, la Sala recuerda que los acuerdos parciales son  vinculantes para las partes, pero no porque cuenten con contenido que haga  parte del DIH, como lo dispone la norma demandada, sino porque así lo acuerdan  las partes firmantes. Es más, la vinculatoriedad del DIH no depende de que las  partes en conflicto suscriban acuerdos especiales.    

     

153.         En  consecuencia, los contenidos humanitarios de los acuerdos, totales y parciales,  y los protocolos, a los que se refiere la disposición demandada, en tanto se  trata de compromisos recíprocos entre las partes enfrentadas en un conflicto  interno que pretenden poner en vigor el derecho internacional humanitario,  humanizando el conflicto y excluyendo a la población no combatiente de las  hostilidades, no constituyen en sí mismas normas de DIH, aunque contribuyen a  su materialización. Lo anterior, toda vez que, como se explicó previamente, el  DIH es vinculante para todas las partes en conflicto –incluyendo el Estado–, y  además no tiene una naturaleza recíproca ni requiere de implementación  normativa. Por esto mismo, tales contenidos no son fuente de DIH pues no son el  resultado de costumbre, tratados o convenios celebrados entre sujetos de  derecho internacional público sino entre partes de un conflicto interno  enfrentadas, es decir, entre sujetos de derecho internacional humanitario.    

     

El inciso segundo del parágrafo 6 (parcial) del artículo 8  de la Ley 418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022  vulnera el principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 de  la Constitución Política    

     

154.         De  otro lado, como ya se dijo, el demandante cuestionó que la norma, al establecer  una vía de ingreso al ordenamiento jurídico de ciertas disposiciones de los  acuerdos de paz, desconoce el principio de separación de poderes previsto en el  Estado de Derecho. En concreto, puso de presente que la facultad de suscribir acuerdos  de paz está en cabeza del presidente en su calidad de Jefe de Estado y  encargado de la conducción del orden público, por lo que cuando el presidente  suscribe un acuerdo de paz en el que se incluyan disposiciones con contenido  humanitario, por mandato de la norma demandada, dicho contenido humanitario se  incorpora al DIH, es decir, que, de acuerdo con la Constitución, entra al  ordenamiento jurídico con carácter supralegal, ignorando de esa manera las  funciones de las demás ramas del poder público, especialmente del Congreso.    

     

155.         En  su intervención, la Defensoría del Pueblo afirma que la norma acusada no  vulnera el artículo 113 porque el presidente de la República está facultado  para suscribir acuerdos en procura de la paz de conformidad con el numeral 4 del  artículo 189 de la Constitución. Además, cita la Sentencia C-048 de 2021 en  cuanto señaló que “la rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con  la obligación de adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la  seguridad de los habitantes del territorio nacional”, incluyendo la suscripción  de acuerdos para la convivencia pacífica como instrumentos constitucionalmente  válidos para la consecución de la paz[141].    

     

156.         Como  se expuso anteriormente[142],  el artículo 189.4 de la Constitución asigna al presidente de la República la  obligación de conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.  Como ha señalado la jurisprudencia, esta fórmula implica a su vez dos mandatos  “(i) la búsqueda de una solución pacífica de la violencia, inclusive la  proveniente del conflicto armado -que se abordó en el apartado anterior- y (ii)  el deber de garantizar la vida y la seguridad de todos los ciudadanos. En este  marco, la Corte Constitucional ha entendido que el presidente cuenta con una  amplia libertad para escoger los mecanismos para el mantenimiento del orden  público, que incluyen desde la resolución pacífica de los conflictos hasta el  recurso a medidas coercitivas y el uso de la fuerza”[143].    

     

157.         Sin  perjuicio de lo anterior, lo cierto es que el cargo, como fue planteado por el  demandante, no se dirige a cuestionar la competencia del presidente para  suscribir acuerdos de paz. Lo que cuestiona es que el contenido humanitario de  los acuerdos totales o parciales que suscriba el presidente en ejercicio de sus  funciones constitucionales, queden incorporados en el ordenamiento jurídico de  forma directa y adquieran automáticamente un estatus supralegal, omitiendo las  funciones de las demás ramas del poder público que están llamadas a intervenir  en la producción normativa.    

     

158.         Aclarado  lo anterior, corresponde reiterar que el Derecho Internacional Humanitario  contiene normas que limitan el derecho de las partes en conflicto y son  obligatorias para los Estados y las partes en conflicto[144] y, se  incorpora en el ordenamiento constitucional colombiano de manera automática.  Además, sus principios esenciales tienen la calidad de normas de ius cogens  “dado que la comunidad internacional como un todo les ha reconocido carácter  perentorio e imperativo”[145],  y el Estado en su conjunto, tiene la obligación de respetar y hacer respetar  las normas y principios del DIH.    

     

159.         Ahora  bien, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra señala que “las partes  en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos  especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente  Convenio”, sin que la aplicación de las disposiciones a que se refiere el  citado artículo modifique el estatuto jurídico de las partes en conflicto.  Adicionalmente, el artículo 3 común es aplicable a los conflictos no  internacionales que surgen en el territorio de un Estado, y que incluyen las  hostilidades entre las fuerzas armadas estatales y grupos armados no estatales  o, entre grupos armados no estatales únicamente. De ahí que los acuerdos especiales  pueden ser suscritos entre grupos armados no estatales con el Estado, o entre  dos grupos armados no estatales.    

     

160.         La  jurisprudencia constitucional ha precisado que “[l]a Constitución, sin  perjuicio de su inequívoca vocación y filosofía pacifista, no excluye ni  ordena, de manera definitiva, ningún instrumento para superar los diferentes  conflictos que a lo largo del tiempo han azotado el territorio nacional. En su  lugar, la Carta ha establecido competencias a cargo de las más altas  autoridades para asegurar la convivencia pacífica. Ciertamente, los  instrumentos que se adopten están sometidos a límites que se desprenden, por  ejemplo, de la máxima garantía posible de los derechos de las víctimas o de la  obligación de asegurar la vigencia del Estado de Derecho.”[146] Entre estos  instrumentos, se encuentran los acuerdos de paz. Sin embargo, cuando el  Gobierno nacional adelanta un acuerdo de paz éste tendrá naturaleza política y  su ingreso al ordenamiento jurídico nacional deberá sujetarse a los mecanismos  de creación normativa previstos por la Constitución y la ley.    

     

161.         En  este contexto, la Corte ha precisado que la naturaleza de los acuerdos y el  mecanismo de formalización que debe surtir, están asociados a la naturaleza de  los compromisos asumidos: “asuntos puramente operativos, como acuerdos de cese  al fuego, salvoconductos para los negociadores, pueden caber dentro de las  facultades ordinarias del presidente o dentro de aquellas que, de manera  especial, le hayan sido conferidas previamente, al paso que otros componentes  de los acuerdos, que comportan reformas legislativas o constitucionales,  necesariamente, deberán ser objeto de incorporación por los cauces  constitucionales”[147].  Igualmente, precisó sobre este último punto que, –de cara al Acuerdo Final de  paz de 2016– así como hay compromisos que son determinantes de las condiciones  mismas de la desmovilización y la reincorporación a la vida civil, hay otros  puntos que apuntan a transformaciones sociales, políticas o económicas y que se  forman como compromisos programáticos sujetos a la deliberación democrática,  participativa y pluralista “lo cual sugiere que la decisión se mantiene en una  instancia distinta, dentro de la cual, en los términos de la Constitución se  hará una incorporación política de lo acordado, en el libre juego democrático”[148].    

     

162.         Sin  embargo, la norma demandada no hace ninguna distinción en torno al alcance de  los contenidos que el legislador está facultando que se pacten en los acuerdos  parciales o totales, o en los protocolos y, además, no se conoce de antemano el  acuerdo que dota de contenido a la norma objeto de control -como ocurrió por  ejemplo en el caso del Acuerdo Final de Paz-. En cambio, tal y como está  formulada, la norma pretende de forma abstracta y anticipada otorgar  directamente la calidad de DIH a las disposiciones con contenido humanitario de  los acuerdos de paz, sin sujetarlo a los mecanismos de producción normativa  previstos por la Constitución y la ley. De este modo, en la redacción actual,  la norma fija una vía por la cual el Gobierno nacional puede incorporar normas  al ordenamiento jurídico, desconociendo el Estado de derecho y el principio de  separación de poderes.    

     

163.         La  Corte ha reconocido que, si bien la búsqueda de la paz es una facultad y un  deber que compromete a todos los órganos del Estado, esta se debe ejercer en el  marco de la Constitución, por lo que no se puede entender como una autorización  “a los órganos políticos a tomar decisiones que contradigan normas  constitucionales”, de modo que “nunca pueden concebirse decisiones políticas o  jurídicas, por más loables que sean, como excepciones a la propia institución  superior”[149].    

     

164.         En  efecto, la suscripción de los acuerdos de paz de que trata el artículo  demandado, corresponde al presidente de la República en ejercicio de las funciones  previstas en el artículo 189 de la Constitución Política. Aunque dicha función  permite acudir a diversas medidas para mantener y conservar el orden público  donde fuere turbado, “debe esforzarse por encontrar soluciones pacíficas, pues  estas ‘se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue  normativo en torno a la paz que la Constitución propugna’”[150].    

     

165.         Ahora  bien, del hecho de que el presidente sea la autoridad competente no se deriva  en ningún caso que este sea el único poder sobre el que recae la obligación de  adelantar acciones tendientes a la consecución de la paz. Teniendo en cuenta  que el Estado colombiano está fundado en el principio de la división de poderes  y la colaboración armónica de las ramas del poder público, si bien al presidente  le corresponde restablecer el orden público y en el ejercicio de esta función  puede suscribir acuerdos de paz “las  otras ramas del poder público también deben desarrollar lo que les corresponda  dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones en esta materia” [151].    

     

166.         Dado  que la convivencia pacífica y la búsqueda de la paz son finalidades esenciales  del Estado, comprometen no solo al presidente de la República, sino en general,  a todas las autoridades del Estado tal y como lo señala el artículo 2 de la  Constitución Política. La precitada Sentencia C-379 de 2016 fue clara frente a  este punto cuando señaló:    

     

“si  bien la competencia de restablecer el orden público le corresponde al  presidente de la República y este indefectiblemente es quien debe firmar un  acuerdo final de paz, las otras ramas del poder público también deben  desarrollar lo que les corresponda dentro de la órbita de sus respectivas  atribuciones en esta materia. Así lo afirmó la Corte Constitucional en la  sentencia C-283 de 1995, al establecer que ‘[n]o puede desconocerse, por otra  parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si bien la Constitución  ha establecido el criterio general de la separación, que reserva a cada rama  una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás, ella  misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la realización de los  fines del Estado (Artículo 113 C.P).    

     

“El logro de dicho mandato requiere  la colaboración de las diferentes ramas del poder público, como se evidencia de  la descripción de los roles explicada en este apartado. A la Rama Legislativa  le corresponde adoptar las leyes que desarrollen el acuerdo de paz que haya  suscrito el Jefe de Estado, pues a este último solamente se le confía una  función legislativa excepcional para el control del orden público. Lo anterior  conlleva que el Congreso sea la instancia con competencia privativa para dictar  normas de carácter general y abstracto sobre las materias no solo relacionadas  con la preservación del orden público, sino también aquellas dirigidas a la  superación del conflicto y el logro de la reconciliación y la paz, incluidas  las vinculadas a la justicia transicional”    

     

167.         Así  pues, el presidente de la República es el titular de la facultad de suscribir  acuerdos de paz, potestad que, en un Estado constitucional como el colombiano,  debe ejercer en el marco de la regulación prevista por el Congreso. Lejos de  que ello signifique una superposición de competencias, cuando el legislador  fija los contornos para el ejercicio de las negociaciones de paz, garantiza la  legitimidad democrática que lo respalda[152].    

     

168.         Sin  embargo, desconociendo el principio de separación de poderes, la norma  demandada dispone que las “partes” en la mesa de diálogo pueden llegar a  acuerdos parciales, y seguidamente señala que el contenido humanitario de esos  acuerdos que tenga por propósito proteger a la población civil de los  enfrentamientos armados, y a quienes no participan directamente de las  hostilidades, hace parte del DIH y será vinculante para las partes.    

     

169.         Ahora  bien, es necesario hacer una distinción. Los acuerdos totales o parciales y los  protocolos, pueden contener disposiciones que reproduzcan el derecho  internacional humanitario –que, como se explicó con detenimiento, no por ello  convierte al instrumento en una norma de DIH–. En este caso, tal contenido es  vinculante para todas las partes en conflicto, incluyendo al Estado colombiano,  no solo al Gobierno nacional, pero no en virtud de la norma demandada -que en  este sentido es mera tautología- sino en virtud del carácter vinculante del DIH  para el Estado y las partes en conflicto con independencia de su observancia  recíproca. Así por ejemplo, si un acuerdo total o parcial, o un protocolo tiene  por objeto limitar el uso de las minas antipersonales, tal disposición es  vinculante para todo el Estado colombiano además de las partes en conflicto,  pero en virtud de que el Tratado Ottawa de 1997 sobre las Minas Antipersona  prohíbe el empleo de tales armas dado que se trata de un método que desconoce  el principio humanitario de distinción. Sin embargo, es posible que los  acuerdos o protocolos plasmen contenidos distintos que, en virtud de su  naturaleza, requieran de una implementación normativa para que sean vinculantes  para autoridades distintas al Gobierno nacional que suscribe el acuerdo,  el  cual sí queda vinculado por virtud del principio de pacta sunt servanda. Esto  es, los acuerdos o protocolos pueden incluir contenidos que requieran de una  implementación normativa posterior por los cauces previstos por el ordenamiento  jurídico.    

170.         En  definitiva, en la norma que se analiza, el legislador incorpora al ordenamiento  jurídico, de manera abstracta y anticipada, los contenidos humanitarios que el  gobierno acuerde con los GAOML en el marco de un proceso de paz. Además, los  incorpora al DIH y, por lo mismo, al bloque de constitucionalidad,  reconociéndoles de esa manera el carácter de parámetro de constitucionalidad.  Esa lectura de la norma es contraria al principio de separación de poderes  contenido en el artículo 113 de la Constitución Política y, por consiguiente,  la Corte declara exequible en forma condicionada el inciso segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley  418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022,  en el entendido de que, cuando los  contenidos de carácter humanitario que hagan parte de los acuerdos o protocolos  requieran de implementación normativa, esta debe realizarse a través de los  instrumentos previstos en la Constitución y la ley para el efecto y bajo el  estricto cumplimiento de los requisitos de producción normativa que prevé la  Constitución.    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,    

     

     

RESUELVE    

     

Primero. Declarar INEXEQUIBLE  la expresión “hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93  y 94 de la Constitución Política, en consecuencia,” contenida en el inciso  segundo del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 –adicionado por el  artículo 5 de la Ley 2272 de 2022–, y EXEQUIBLE el resto del inciso, en  el entendido de que, cuando los contenidos de carácter humanitario que hagan  parte de los acuerdos o protocolos requieran de implementación normativa, esta  debe realizarse a través de los instrumentos previstos en la Constitución y la  ley para el efecto y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de  producción normativa que prevé la Constitución.    

     

     

Notifíquese y cúmplase    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Presidente    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

ANTONIO  JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

A LA  SENTENCIA C-036/25    

     

Si bien comparto la decisión adoptada en la Sentencia C-036 de 2025, con  el acostumbrado respeto por la Sala, me permito manifestar que, a mi juicio, el  razonamiento expuesto para fundar dicha decisión se queda corto, por lo cual  debo aclarar mi voto.    

     

Tal y como lo  reconoce la Sentencia C-036 de 2025, el artículo 5 de la Ley 2272 que modificó  el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, en concordancia con el artículo 2 de esa  misma Ley 2272 de 2022, faculta a los representantes expresamente autorizados  por el Gobierno para adelantar “negociaciones con grupos armados organizados al  margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los  que se pacten acuerdos de paz”, por un lado y, por otro, a entablar  “acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras  armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su  sometimiento a la justicia y desmantelamiento.”  De acuerdo con la exposición  de motivos de la Ley 2272 de 2022, la facultad de firmar acuerdos tiene como  finalidad “obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva  aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos  Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida  civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la  creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico  justo.”[153]    

     

La misma Sentencia  reconoce igualmente en el FJ 117 que, como ha explicado el CICR, el DIH “es un  conjunto de normas que, por razones humanitarias, trata de limitar los efectos  de los conflictos armados. Protege a las personas que no participan en los  combates y limita los medios y métodos de hacer la guerra.”[154] El DIH se  encuentra contenido en los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 –de los que es  parte Colombia de acuerdo con la Ley 5 de 1960–, los tratados complementarios  de los Convenios contemplados en Protocolos adicionales de 1977 relativos a la  protección de las víctimas de los conflictos armados, así como, en la  Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en  caso de conflictos armados y sus dos Protocolos, la Convención de 1972 sobre  Armas Bacteriológicas, la Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales  y sus cinco Protocolos, la Convención de 1993 sobre Armas Químicas, el Tratado  de Ottawa de 1997 sobre las Minas Antipersonal y el Protocolo facultativo de la  Convención sobre los derechos del niño relativo a la participación de niños en  los conflictos armados. Por último, otras disposiciones del DIH son aceptadas  como derecho consuetudinario aplicables a todos los Estados. Como parte de los  cuatro Convenios de Ginebra, el artículo 3 común es una norma de DIH, pero tal carácter  no se extiende a los acuerdos alcanzados en virtud del mencionado artículo 3  común. Dichos acuerdos de materialización del DIH encuentran sustento en la  norma común en cuanto dispone  “invitar a las partes en conflicto a concluir  acuerdos para aplicar, además del artículo 3 común, ‘las otras disposiciones’  de los Convenios de Ginebra que no son formalmente aplicables en un conflicto  armado sin carácter internacional”[155].  En definitiva, el artículo 3 común no sólo incluye los contenidos mínimos de  DIH que deben respetarse por las partes en conflictos armados no  internacionales, sino que invita a las partes en conflicto a que, a través de  acuerdos, pongan en vigor las normas que protegen a la población que no  participa directamente en las hostilidades, sin que ese acuerdo en sí mismo,  pueda integrar el corpus iuris del derecho internacional humanitario.    

     

También la  Sentencia es clara al señalar en los FJ 127 a 129 y 138 que la jurisprudencia  constitucional ha señalado que los acuerdos  de paz, en términos generales, son “pactos orientados a poner fin a un  conflicto armado”[156]  cuya caracterización depende en buena medida de las distintas tipologías de los  conflictos subyacentes. Dentro de esta calificación es importante diferenciar  los acuerdos de paz que tienen lugar en el marco de un orden constitucional, en  el que el conflicto plantea aspiraciones de reformas sin pretender un cambio  total de régimen; y aquellos que se surten, cuando el orden jurídico del Estado  ha dejado de regir o se encuentra altamente erosionado por el conflicto, y los  acuerdos de paz tienen la vocación de constituirse como un pacto configurativo  de un nuevo orden jurídico, y tiene como propósito construir un nuevo panorama  constitucional.    

     

En el primer  evento, el acuerdo de paz se produce en un escenario altamente  institucionalizado que no será sustituido por el acuerdo, el cual se produce en  el marco de una Constitución vigente. Por lo anterior, “se acentúa la dimensión  política del acuerdo y su formalización requiere complejos procesos de  implementación jurídico por los cauces que la Constitución ha previsto para  ello.”[157]  En cambio, en el segundo escenario, el acuerdo de paz llena un vacío jurídico y  por tanto, “puede tener valor cuasi constitucional y adquirir un estatus  definitivo con un proceso menor de formalización.”[158]  Así mismo,  desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que “el acto  de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter  vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está  reservado de manera exclusiva al presidente de la República en su calidad de  Jefe del Estado”[159]  puesto que, por la trascendente implicación de este tipo de acuerdos, su  contenido debe quedar en las manos de quien tiene a su cargo la conducción del  orden público.[160]  Esta postura se reiteró en la Sentencia C-379 de 2016,en la que se recordó que  el Acuerdo Final “materializa una decisión política del presidente de la  República sobre materias negociadas entre el Gobierno y el grupo armado ilegal,  como condiciones para el fin del conflicto y el logro de la paz. Así pues, este  Acuerdo no tiene el alcance de definir el contenido del derecho-deber a la paz,  previsto en el artículo 22 C.P., sino que tiene un propósito mucho más  limitado: fijar las condiciones específicas de finalización del conflicto  armado con un grupo armado ilegal”.    

     

Por  ello, como también lo reconoce la Sentencia C-036 de 2025, la búsqueda de la  paz es una facultad  y un deber que deben realizarse dentro del marco de la Constitución, por lo que no autoriza “a los órganos políticos a tomar decisiones  que contradigan normas constitucionales”[161], de modo que  “nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que  sean, como excepciones a la propia institución superior”[162].  En este escenario, el presidente “tiene la atribución constitucional de  suscribir acuerdos de paz. Sin embargo esta facultad, como corresponde en un  Estado constitucional, se ejerce en el marco de la regulación prevista por el  Congreso, la cual si bien no se superpone a la competencia en comento, si le  fija válidamente los contornos de su ejercicio en concreto.    

     

De conformidad con  lo anterior, la Corte declaró exequible en forma condicionada el inciso segundo  del parágrafo 6 del artículo 8 de la Ley  418 de 1997 adicionado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de  que, cuando los contenidos de carácter humanitario que hagan parte de los  acuerdos o protocolos requieran de implementación normativa, esta debe  realizarse a través de los instrumentos previstos en la Constitución y la ley  para el efecto y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de producción  normativa que prevé la Constitución.    

     

     

Esta  ambigüedad podría llevar al equívoco de que, a partir de la exequibilidad  condicionada del parágrafo 6, es posible suscribir protocolos y llegar a  acuerdos con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y,  por esa vía, sostener que con ellas se puede iniciar procesos de negociación y,  a la postre, lograr acuerdos.    

     

De  manera clara y explícita debo advertir que dicha interpretación no tiene ningún  fundamento constitucional, pues con las estructuras criminales organizadas de  alto impacto o bandas criminales no es posible celebrar ningún tipo de  protocolos ni llegar a acuerdos, incluso si son parciales. Esto únicamente lo  permite la Constitución cuando se trata de grupos armados organizados al margen  de la ley con objetivos políticos y en tanto mantengan dicha condición, sin  haberse transformado en estructuras criminales. Por tanto, así debe entenderse,  entonces, el contenido y alcance del parágrafo 6 del artículo 5, y debe  excluirse como inconstitucional cualquier interpretación que pretenda su  aplicación a las estructuras criminales.    

     

Es  cierto que el  artículo 2º de esa misma Ley 2272 de 2022, clasifica los procesos que pueden  adelantarse con la finalidad de lograr la llamada paz total en dos tipos, que  se distinguen por sus características y por los grupos violentos con los que se  pueden adelantar, así:    

     

i) Los procesos  con grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML) que participan en un  conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para  considerar que existe un conflicto armado no internacional, que actúan bajo un  mando responsable, y ejercen sobre una parte del territorio un control tal que  les permita realizar operaciones militares sostenidas y de cierta intensidad,  respecto de los que se autoriza al Gobierno para adelantar diálogos y negociaciones  de carácter político en los que se pacten acuerdos de paz; y,    

     

ii) Los procesos  de “acercamientos y conversaciones” con “grupos armados organizados” o  “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” (EAOCAI), que son  “organizaciones criminales conformadas por un número plural de personas,  organizadas en una estructura jerárquica y/o en red, que se dediquen a la  ejecución permanente o continua de conductas punibles, entre las que podrán  encontrarse las tipificadas en la Convención de Palermo, que se enmarquen en  patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la población civil  de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en  una o más economías ilícitas”, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia  y desmantelamiento. En esta norma, la ley prevé que también se entenderá como parte de una estructura armada  organizada de crimen de alto impacto a los exmiembros de grupos armados al  margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado  Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.    

     

Como se observa,  se trata en todo caso de dos clases de organizaciones que conceptualmente son  distintas, aunque a decir verdad, dada su forma y fines de su actuar actual, en  la práctica ya se confunden porque unas y otras parecen ser organizaciones  criminales conformadas por un número plural de personas, organizadas en una  estructura jerárquica y/o en red, que desde hace varios años se dedican a la  ejecución permanente y continua de conductas punibles que se enmarcan en  patrones criminales que incluyen el sometimiento violento de la población civil  de los territorios rurales y urbanos en los que operan y desarrollan  actividades principalmente en una o más economías ilícitas asociadas al narcotráfico,  la extorsión, el secuestro, la minería ilegal, el tráfico de armas, la trata de  migrantes y la trata de personas en general. Se trata de un problema  estructural que curiosamente se ha intensificado ahora por la omisión del  Gobierno Nacional con el pretexto de avanzar en la consolidación de la llamada  “paz total” con tales organizaciones criminales.        

     

En efecto, desde  hace varios años los grupos armados que han creado corredores de movilidad  estratégicos entre el nudo de Paramillo, el Macizo Colombiano, Sumapaz y  Catatumbo, retomando áreas del Huila y Tolima y expandiendo y ampliando su  presencia delictiva y su acción en más territorio rural y urbano cometiendo  infracciones sistemáticas al DIH, se diluyen en la sociedad civil desarrollando  operaciones de información e instrumentalización de la sociedad para presionar  diálogos y continúan su accionar en alianza con otros grupos o con la  denominada segunda Marquetalia, combinado con economías ilícitas, con una  ampliación del portafolio criminal, con un incremento de la financiación desde  la minería ilegal y la extorsión, la trata de migrantes, la trata de seres  humanos, la suplantación de la autoridad, el confinamiento de la población  inclusive afro e indígena, la restricción a la comercialización de alimentos y  medicinas la imposición de normas de convivencia, de actividades económicas, de  control social, de tránsito de vehículos, circulación peatonal y restricción de  la movilidad.    

     

No de ahora, sino  desde hace varios años también, solo que ahora con más ímpetu, el ELN ha  proyectado y ejecuta el fortalecimiento del componente armado mediante el  reclutamiento de niños, niñas y adolescentes; la creación de nuevas estructuras  para copar áreas abandonadas; la recuperación de antiguas áreas bases y expansión  a territorios en Santander, Boyacá y la Serranía del Perijá; la reactivación  del Frente de Guerra Central para articular el centro del país con otras  regiones; la sistemática y constante inteligencia delictiva para la selección  de objetivos potenciales; la ejecución de acciones terroristas contra la Fuerza  Pública, la infraestructura crítica y la población civil, para demostrar  capacidad delictiva y la recuperación del control delictivo en Nariño mediante  el envío de estructuras y/o neutralización de cabecillas del Frente Comuneros  del Sur.     

     

Igualmente,  disidentes y desertores de las FARC, desde siempre los primeros y desde 2018  los segundos, buscan restablecer su mando y control para tener apalancamiento  en las mesas de negociación; la ejecución de un plan de expansión territorial  mediante el desdoblamiento de estructuras en nuevas áreas en los departamentos  del Cesar, Norte de Santander, Caquetá, Putumayo, Nariño, Guaviare, Meta y  Vichada y con el fin de recuperar y ocupar antiguas áreas de injerencia y corredores  de movilidad estratégicos de las extintas FARC-EP; e instrumentalizar a la  población civil en las áreas en donde prevalecen y tienen control de las  economías ilícitas. A raíz de las diferencias criminales entre los principales  cabecillas, lo que implica que no hay mando y control sino coordinación entre  estructuras, las FARC Estado Mayor Central se divide actualmente en tres  facciones, así: Alias “Iván Mordisco”: El Bloque Occidental Jacobo Arenas  (BOJA), anteriormente conocido como el Comando Coordinador de Occidente, que  cuenta con varias subestructuras, incluyendo la Columna Móvil Jaime Martínez,  el Frente Carlos Patiño, el Frente 30 Rafael Aguilera, la Compañía Ismael Ruiz,  el Frente Franco Benavides, la Columna Móvil Dagoberto Ramos, la Columna Móvil  Urías Rondón, la Columna Móvil Alan Rodríguez y la Compañía Adán Izquierdo;  “CCO”; “BAMMV” y el “BCIP”; Alias “Calarcá”: “BMM”, “BJSB” y Frente “Raúl  Reyes”; y, Alias “Oscar Barreto”: “Frente 57”.  Estas estructuras realizan  acciones de constreñimiento a la población civil; la instrumentalizan con el  fin de impedir el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública  y exigen acatar las normas de convivencia que imponen donde tienen injerencia,  con el fin de tener control efectivo de la población civil.     

     

Por su parte, las estructuras  armadas organizadas de crimen de alto impacto como el Clan del Golfo, los Conquistadores  de la Sierra Nevada (ACSN), los “Pachencas”, los “rastrojos”, los “costeños”,  “los nuevos rastrojos”, “los nuevos rastrojos caleños”, “los pepes”, “los Vega  Daza”, los “Urabeños”, el Erpac, la Segunda Marquetalia liderada por Luciano  Marín, “Iván Márquez”, que cuenta con 3 estructuras, a saber: el “Ala  FARC-EP”14 , la Coordinadora Guerrillera del Pacífico y Comandos de Frontera,  que se consolidan como uno de los actores dominantes en el pacífico nariñense y  los Comandos de Frontera, que tienen influencia en departamentos de la región  Amazónica, especialmente en Putumayo; la Oficina de Envigado y otras  estructuras de Medellín y el Valle de Aburrá, de Buenaventura, de Quibdó, y  otras decenas de grupos de la misma clase, intensifican sus estrategias con la  finalidad de alcanzar el reconocimiento por parte de la población civil; la  instrumentalización de las comunidades, mediante el confinamiento y  constreñimiento en áreas de injerencia; declaran como objetivo militar a  cualquier persona que colabore a otros grupos; actúan en las economías ilícitas  basadas en el narcotráfico especialmente con carteles mexicanos, el tráfico de migrantes,  la trata de personas, la extorsión y secuestro, la minería ilegal, entre otros.  De manera particular, el Clan del Golfo externaliza sus actividades delictivas  a grupos delincuenciales más pequeños y locales, lo que le permite expandirse  desde el Bajo Cauca, el Urabá Antioqueño y el sur de Córdoba, hacia otras  regiones del país, como la costa caribe, los llanos orientales y el  suroccidente, en departamentos como Huila y Tolima.    

     

A las fechas de  proferirse tanto las Sentencia C-525 y C-542 de 2023 como ahora la Sentencia  C-036 de 2025, la Defensoría del Pueblo, basada en el monitoreo de su Sistema  de Alertas Tempranas, se ha mostrado preocupada por el aumento en la presencia  del Clan del Golfo, la guerrilla del ELN y las disidencias de las Farc, además  de las estructuras del crimen organizado, en varias regiones de la geografía  colombiana.  Según la Defensoría del Pueblo, el Clan del Golfo es la  organización criminal que más se ha expandido, puesto que pasó de tener  injerencia en 253 municipios durante el 2022 a 392 de 24 departamentos en 2023.  Le siguen las disidencias de las Farc – Estado Mayor Central (ECM) y la Segunda  Marquetalia, puesto que atendiendo al comparativo de los mismos periodos,  pasaron de estar en 230 poblaciones a 299; el primero en 209 municipios de 22  departamentos y el segundo en 15. El Ejército de Liberación Nacional (ELN), en  el 2022 tenía injerencia en 189 municipios, pero durante el 2023 su presencia  se extendió a 231 de 19 departamentos y se prevé que se siga extendiendo en buena  parte del Departamento de Norte de Santander, Santander, Arauca, Nariño y  Putumayo en estos últimos a través de sus disidencias. Otras estructuras del  crimen organizado hacían presencia en 141 municipios hace dos años, y en el  2024 su presencia se amplió a 184 municipios de 22 departamentos.    

     

Ello significa que  en medio de este problema estructural de orden público interno y en  consecuencia de ausencia de paz, convivencia y tranquilidad, entre 2022 y 2024,  Colombia enfrenta un aumento de más del 30% en presencia de grupos armados de  toda clase, con tendencia a incrementarse dramáticamente, siendo las áreas más  afectadas los Montes de María, el Sur de Bolívar, el Occidente antioqueño, el  Sur del Chocó y Bajo Calima, el Medio y Bajo Atrato, el Norte del Cauca y el  Sur de Valle del Cauca, el Catatumbo, el Caguán, Yarí, Ariari y el Bajo  Putumayo, la Sabana y el piedemonte araucano, el Nordeste antioqueño y el Bajo  Cauca, el Urabá antioqueño y el Sur de Córdoba.    

     

En  suma, en medio de este problema estructural, los ciudadanos están a merced de  todas estas clases de grupos armados o estructuras criminales que operan al  margen de la ley en buena parte, por lo demás muy importante, del territorio  nacional, mientras que a las Fuerzas Militares y de Policía, por decisión del  alto gobierno, no se les permite actuar en su integridad para cumplir su  finalidad primordial de defender la soberanía, la integridad del territorio y  del orden constitucional, por una parte y, por la otra, mantener las  condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas  y para asegurar que todos los habitantes de Colombia convivan en paz, so  pretexto de “avanzar” en la obtención de la “paz total” con estas  organizaciones criminales    

     

     

Cabe  recordar que en la Sentencia C-525 de 2023, al analizar la compatibilidad del  artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 con la Constitución, se dejó muy claro  que los términos de sometimiento a la justicia de las estructuras organizadas  de crimen de alto impacto no pueden ser aquellos que “a juicio del Gobierno  Nacional” se estimen necesarios. La norma que así́ lo preveía fue  declarada inexequible en el ordinal tercero de dicha sentencia.  Simultáneamente, en ese mismo ordinal se precisó que la disposición según la  cual “los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con  estas estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios  y lograr su sometimiento a la justicia” es exequible, “en el entendido  de que los términos de sometimiento a la justicia deben ser definidos por el  Legislador y garantizar los derechos de las víctimas.”    

     

En  estas condiciones, no es posible establecer los términos de sometimiento a la  justicia de estas estructuras a través de protocolos o acuerdos entre ellas y  el gobierno, ya que dichos términos deben ser definidos exclusivamente por la  ley y, además, deben garantizar los derechos de las víctimas.    

     

En  segundo lugar, en modo alguno puede entenderse, ni siquiera bajo las  condiciones fijadas en el condicionamiento, que el crimen organizado -aun si se  trata de una estructura organizada de crimen de alto impacto- pueda ser  considerado un sujeto legítimo para establecer, mediante protocolo o acuerdo,  reglas propias del derecho internacional humanitario.    

     

El  derecho internacional humanitario, concebido principalmente para regular  conflictos entre Estados -como lo reflejan los Convenios de Ginebra de 1949-,  también puede aplicarse a conflictos armados no internacionales, según lo  previsto en el artículo 3 común de dichos convenios y en otros instrumentos  como el Protocolo II adicional. No obstante, bajo ninguna circunstancia  reconoce a la criminalidad común organizada, incluso si se trata de estructuras  de alto impacto, la capacidad de establecer normas de derecho internacional  humanitario, a través de protocolos o acuerdos con el gobierno, ni tampoco que,  aunque no tengan ese carácter, puedan llegar a implementarse, por las vías  ordinarias dentro del ordenamiento jurídico.    

     

Aceptar  esa posibilidad implicaría violentar tanto la Constitución como el propio  derecho internacional humanitario, ya que la criminalidad organizada no puede  ser, mediante protocolos o acuerdos llamados a tener implementación normativa,  coautora de normas que integren el ordenamiento jurídico. Por el contrario,  como lo reiteró la Sentencia C-525 de 2023, estas estructuras deben someterse a  la justicia, bajo los términos que establezca la ley, sin afectar en ningún  caso la garantía de los derechos de las víctimas. El crimen no puede asumir la  misión de legislar o de ser fuente, merced a unos pretendidos acuerdos, del  derecho. El crimen se somete al derecho y el derecho no se somete al crimen.    

     

En  tercer lugar, considero que es inaceptable asumir siquiera que, a partir  del condicionamiento, es posible suscribir protocolos o acuerdos con  estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, prescindiendo de lo  que previamente haya establecido la ley.    

     

Una  apreciación así conduce a dos consecuencias inaceptables desde el punto de  vista constitucional. Por un lado, podría concluirse erradamente que estos  protocolos o acuerdos tienen efectos normativos, lo cual permite alterar los  términos fijados por la ley para el sometimiento a la justicia. Por otro lado,  podría también entenderse, equivocadamente, que, para efectos de dichos  protocolos o acuerdos, resulta relevante para la figura de los gestores de paz,  que tendrían tareas de negociación.    

     

La  primera conclusión es inadmisible, pues ni las estructuras armadas ni el  gobierno, ni siquiera por un acuerdo entre ambos, pueden modificar los términos  legales del sometimiento a la justicia, ni puede admitirse que dichos acuerdos  sirvan de fundamento para establecer nuevas normas o modificar el ordenamiento  jurídico por la vía de la implementación normativa.    

     

La  segunda conclusión también es inadmisible, ya que, si las condiciones del  sometimiento sólo pueden ser fijadas previamente por la ley, el rol de los gestores  de paz no puede entenderse como el de partes o facilitadores en una  negociación. Simplemente no hay nada que negociar, y menos aún en términos  normativos, aunque se alegue que su implementación sea normativa. Como lo he  señalado en los salvamentos de voto a las sentencias C-262, C-526 y C-542 de  2023, esta figura carece de sentido cuando se trata únicamente de aceptar o no  unas condiciones legales previamente definidas, que constituyen el marco y el  contenido del sometimiento a la justicia.    

     

En  conclusión, si bien comparto el objetivo de la norma, en cuanto busca facilitar  tanto los procesos de paz y como los de sometimiento a la justicia, su  aplicación debe ceñirse estrictamente a los límites fijados por la Constitución  y por el derecho internacional humanitario. Cualquier interpretación que  habilite acuerdos o protocolos con estructuras criminales o que permita  alterar, sin intervención del legislador, las condiciones del sometimiento,  excede tales límites y pone en riesgo principios fundamentales del Estado  Social y Democrático de Derecho, en particular la garantía de los derechos de  las víctimas y la legitimidad del ordenamiento jurídico.    

     

En estos términos, dejo consignada, con todo respeto y  consideración, mi aclaración de voto.    

     

Fecha  ut supra.    

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

[1] “Por  medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997,  prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,  1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política  de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras  disposiciones”.    

[2] Adicionado  por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.    

[3] Sentencia  C-630 de 2017.    

[4] Sentencia C-497 de 1995. Sobre el punto se pueden consultar  también, entre otras, las Sentencias C-251 de 2002 y C-574 de 2004.    

     

[5]  Mediante el cual se regula el “régimen procedimental de los juicios y  actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, conforme a las  disposiciones señaladas en el artículo 242 de la Constitución.    

[6] “Por  medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997,  prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,  1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política  de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras  disposiciones”.    

[7]  Mediante auto del 31 de julio de 2024, el despacho sustanciador admitió la  demanda y dispuso (i) comunicar por conducto de la Secretaría General el  inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, los ministros  del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional; (ii) dar  traslado del proceso a la Procuradora General de la Nación para rendir su  concepto de rigor; (iii) fijar en lista el proceso; y (iv) con  fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a expertos para  que se pronunciaran sobre los argumentos de la demanda.    

[8]  Diario Oficial No. 52.208 del 4 de noviembre de 2022.    

[9] Escrito  de corrección de la demanda.    

[10] Ibid.,  p. 4.    

[11]  Artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991.    

[12] Intervención  conjunta, p. 4.    

[13] Intervención  conjunta, p. 6.    

[14] Ibid.,  p. 4.     

[15] Ibid.    

[17] Ibid.,  p. 6.    

[18]  Según la cual “[l]os acuerdos parciales tendrán que cumplir en toda  circunstancia los deberes constitucionales del Estado o leyes vigentes y serán  vinculantes en tanto se ajusten a estos preceptos”. Ibid.    

[19]  En particular, la intervención señala el siguiente apartado normativo “[l]a  política de paz será una política de Estado, en lo concerniente a los acuerdos  de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, así como a los procesos de  paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de  estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. En tal sentido, cumpliendo  con los requisitos constitucionales vinculará a las autoridades de todas  las remas y niveles del poder público, quienes deberán orientar sus actuaciones  a su implementación y cumplimiento. Los gobiernos deberán garantizar los  enfoques de derechos, diferencial, de género, étnico, cultural, territorial e  interseccional en la construcción de las políticas públicas de paz” (énfasis de  la cita). Ibid.    

[20]  Ibid.    

[21]  Ibid., p. 7.    

[22]  Ibid., p. 7.    

[23]  Ibid., p. 7.    

[24]  Ibid., p. 8.    

[25]  Decreto Ley 2067 de 1991, artículo 13.    

[26] Intervención  Defensoría del Pueblo, p. 11.    

[27]  Ibid., p. 13.    

[28]  Ibid., p 14.    

[29]  Ibid.    

[30] Ibid.,  p. 18.    

[31] Intervención  Universidad Santiago de Cali, p. 12.    

[32]  En concreto, en el contenido de la Gaceta n.º 1041 del 8 de septiembre de  2022.     

[33] Intervención  Universidad Santiago de Cali, p. 12.    

[34] Ibid.,  p. 10. Énfasis añadido.    

[35]  Ibid., p. 11.    

[36] Intervención  Academia Colombia de Jurisprudencia, p. 7.    

[37] Intervención  Instituto Colombiano de Derecho Procesal, p.p. 7-8, citando a  “Comentarios de los Convenios de Ginebra de 1949: Comentario del Convenio de  Ginebra (I) para aliviar la suerte que corren los heridos y los 51 enfermos de  las fuerzas armadas en campaña. Artículo 3: Conflictos sin carácter  internacional (CICR, 2019).    

[38] En  concreto, citó las sentencias C-225 de 1995 y C-630 de 2017.    

[39]  Ibid., p. 10.     

[41] Como  fundamento de esta afirmación citó la Sentencia C-141 de 2010. Intervención  del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga.    

[42] Ibid.,  p. 5.    

[43] Ibid.,  p. 6.    

[44] Intervención  Universidad del Norte, p. 7.    

[45]  Artículos 242-1 de la Constitución Política y 7 del Decreto 2067 de 1991.    

[46]  En representación del Colegio Colombiano de Juristas.    

[47] Disponible  en: https://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/dialogos-eln/Paginas/Recursos-y-documentos.aspx  y https://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/dialogos_con_EM_FARC-EP.    

[48] Intervención  Colegio Colombiano de Juristas, p. 10.    

[49]  Ibid.    

[50][50] Intervención  Colegio Colombiano de Juristas, p.p. 13-14.    

[51] Concepto  Procuradora General de la Nación.    

[52] Ibid.,  p. 5.    

[53] “Por  la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la  eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”.    

[54] “Por  medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997,  prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,  1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política  de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras  disposiciones”.    

[55] Cfr.  Sentencias C-898 de 2001, C-215 de 2017, C-305 de 2019, C-450 de 2020 y C190 de  2022, entre otras.    

[56] El  inciso 2 del artículo 19 de la Ley 2272 de 2022 dispone que “los artículos 3º,  4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 15 de la presente ley tendrán una vigencia de cuatro  (4) años, a partir de su promulgación, y derogan las disposiciones que les son  contrarias, en especial, las contenidas en las Leyes 418 de 1997, 1421 de 2010  y 1941 de 2018”.    

[57] Cfr.  Sentencias C-084 de 1996, C-932 de 2006 y C-025 de  2012.    

[58]  De conformidad con los artículos 7 y 17 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y 10  de la Ley 527 de 1999, el demandante podrá indicar el sitio web en el que se  encuentra publicada la ley o el decreto con fuerza de ley cuyas disposiciones o  normas son objeto de la demanda.    

[59]  Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2013, entre otras.    

[60] Gaceta  del Congreso n.º 1041 del 8 de septiembre de 2022.    

[61] Gaceta  del Congreso n.º 1041 del 8 de septiembre de 2022.    

[62] Gaceta  del Congreso 1041 del 8 de septiembre de 2022, proyecto de ley n.º 160 de 2022  de la Cámara de Representantes.    

[63]  Expediente digital, “intervención conjunta”, p. 4.    

[64]  Expediente digital, “intervención conjunta”, p. 5.    

[65] Intervención  conjunta, p. 6.    

[66] Intervención  Defensoría del Pueblo, p. 18.    

[67] Ni  el artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, ni los parágrafos 7 y 8 del artículo 8 de  la Ley 418 de 1997 fueron demandados y por tanto no son objeto de control en  este proceso.    

[68] “Por  medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997,  prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,  1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política  de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras  disposiciones”.    

[69] Gaceta  del Congreso n.º 1041 del 8 de septiembre de 2022, proyecto de ley n.º 160 de  2022 de la Cámara de Representantes.    

[71] Ibíd.    

[72] Cfr.  Sentencia C-145 de 1994.     

[73] Cfr.  Sentencia C-499 de 1998.    

[74] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[75] Como  ejemplos de protocolos en procesos de paz se pueden recordar el “Protocolo para  mandato del mecanismo de veeduría, monitoreo y verificación en el marco del  acuerdo para el respeto a la población civil y la implementación del cese al  fuego bilateral, temporal de carácter nacional con impacto territorial”, o el  “Protocolo de acciones específicas para el cese al fuego bilateral, temporal y  Nacional entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional –ELN”.    

[76] Cfr.  Sentencia C-525 de 2023.    

[77] Una  caracterización más amplia sobre las respuestas constitucionales a los delitos  políticos se encuentra en la Sentencia C-525 de 2023, apartado 7.2.    

[78]  Sentencia C-069 de 2020 citada por la C-525 de 2023.    

[79] Ver  al respecto las sentencias C-225 de 1995, C-177 de 2001, C-067 de 2003 y C-084  de 2016.    

[80] Cfr.  Sentencia C-1290 de 2001, reiterada en la C-415 de 2012. Sobre la Constitución  como fuente primaria del derecho para la producción normativa, la Corte señaló  que “La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar  tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma,  regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El  conjunto de los actos de los órganos constituidos –Congreso, Ejecutivo y  jueves– se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como  derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex  superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas  que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente de fuentes’, norma  normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de  reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan  inequívocamente en el texto del artículo 4”, Sentencias C-1290 de 2001,  reiterada por las C-037 de 2000, C-207 de 2003, C-298 de 2006 y C-415 de 2012.    

[81] Cfr.  Sentencias C-1290 de 2001 reiterada por la C-415 de 2012.    

[82] Cfr.  Sentencias C-018 de 2015 y C-054 de 2016.    

[83] Sentencia  C-146 de 2021.    

[84] Cfr.  Sentencia C-415 de 2012.    

[85] Cfr.  Ibid.    

[86]  De acuerdo con una primera concepción de los derechos fundamentales, los  ciudadanos  podían exigir directamente su cumplimiento siempre que se tratara  de uno de los derechos contenidos en el artículo 85. Sin embargo, la evolución  jurisprudencial llevó posteriormente a reconocer que los derechos fundamentales  son aquellos relacionados con la dignidad humana, por lo cual, es posible que  no se encuentre dentro del listado del precitado artículo constitucional.    

[87] Cfr.  Sentencia C-1290 de 2001, en concordancia con la C-415 de 2012 y C-054 de 2016.  Sobre el control judicial de la constitucionalidad como garantía de la  supremacía de la Constitución, consultar la Sentencia C-415 de 2012.    

[88] Cfr.  Sentencia C-054 de 2016. En esta oportunidad, la Corte consideró que “de lo que  se trata, en últimas, es que la interpretación de las normas responda a una  suerte de coherencia interna del orden jurídico en su conjunto, vinculado a la  realización de los principios centrales del Estado Social y Democrático de  Derecho”.    

[89] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[90] Cfr.  Sentencia C-146 de 2021 siguiendo la C-469 de 2016.    

[91] Ibidem,  reiterando las sentencias C-327 de 2019 y C-469 de 2016.    

[92] Cfr.  Sentencia C-291 de 2007.    

[93] Ibidem.    

[94] Cfr.  Sentencias C-291 de 2007 y C-070 de 2009, con referencia a Comisión  Interamericana de Derechos Humanos, caso “La Tablada” – Informe No. 55/97, Caso  No. 11.137 Juan Carlos Abella vs. Argentina, 1997.    

[95] Cfr.  Sentencia C-525 de 2023. En esta oportunidad se precisó que el artículo 1 del  Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra es más estricto en tanto se  exige que “el conflicto se desarrolle entre fuerzas armadas estatales y fuerzas  armadas disidentes o ‘grupo armados organizados que, bajo la dirección de un  mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal  que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y  aplicar el presente Protocolo’”.    

[96] Cfr.  Sentencia C-291 de 2007.    

[97] Estos  Convenios, junto con sus Protocolos adicionales, conforman un grupo de tratados  internacionales que “son el núcleo del derecho internacional humanitario, el  ordenamiento jurídico internacional que regula la conducción de los conflictos  armados y trata de limitar sus efectos. Protegen específicamente a quienes no  participan en las hostilidades, como las personas civiles, el personal  sanitario y los trabajadores humanitarios, y a quienes han dejado de participar  en ellas, como los soldados heridos, enfermos y náufragos, y los prisioneros de  guerra. Los Convenios y sus Protocolos exigen que se tomen medidas para  prevenir o poner fin a todas las infracciones. Contienen normas estrictas  acerca de lo que se conoce como ‘infracciones graves’. Quienes cometen este  tipo de infracciones deben ser procesados y juzgados o extraditados,  independientemente de su nacionalidad.”. Comité Internacional de la Cruz Roja  –ICRC–, ¿Qué dice el DIH sobre los acuerdos especiales en el marco de un  proceso de paz? disponible en: https://www.icrc.org/es/derecho-y-politicas/los-convenios-de-ginebra-y-sus-comentarios.    

[98]  El Artículo 3 común dispone que: “En caso de conflicto  armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una  de las Altas Partes Contratantes cada una de las Partes en conflicto tendrá la  obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones: 1) Las  personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los  miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas  puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra  causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin  distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza, el color, la  religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro  criterio análogo. ½½A este respecto, se prohíben, en  cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:  a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el  homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura  y los suplicios; b) la toma de rehenes; c) los atentados contra la dignidad  personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes; d) las condenas  dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente  constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los  pueblos civilizados. ½½ 2) Los heridos y los  enfermos serán recogidos y asistidos. Un organismo humanitario imparcial, tal  como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las  Partes en conflicto. Además, las Partes en conflicto harán lo posible por poner  en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras  disposiciones del presente Convenio. ½½La  aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto  jurídico de las Partes en conflicto.”    

[99] Ibid.    

[100] Comité  Internacional de la Cruz Roja –ICRC–, Mejorar el respeto del Derecho  Internacional Humanitario en los conflictos armados no internacionales.  Disponible en: https://www.icrc.org/sites/default/files/external/doc/es/assets/files/other/icrc_003_0923.pdf    

[101] Comité  Internacional de la Cruz Roja –ICRC–, ¿Qué dice el DIH sobre los acuerdos  especiales en el marco de un proceso de paz? disponible en: https://www.icrc.org/es/derecho-y-politicas/los-convenios-de-ginebra-y-sus-comentarios    

[102] Cfr.  Sentencia C-225 de 1995.    

[103] Ibidem.    

[104] Ibidem.    

[106] Intervención  conjunta, p. 4    

[107] Ibid.    

[108] Comité  Internacional de la Cruz Roja –CICR–, ¿Qué es el derecho internacional  humanitario? Disponible en:  https://www.icrc.org/sites/default/files/external/doc/es/assets/files/other/dih.es.pdf    

[109] Cruz  Roja, Comentario del Convenio de Ginebra I y del Artículo 3, disponible  en: https://www.icrc.org/sites/default/files/document/file_list/commentary_ca_3_spa-con-metadata.pdf    

[110] Sentencia  C-225 de 1995, citando la C-574 de 1992.    

[111] Intervención  conjunta, p. 6.    

[112] “Por  medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar  la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la  terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

[113] “Por  la cual se regula el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la  terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

[114] Cfr.  Sentencia C-379 de 2016.    

[115] Cfr.  Ibid.    

[116] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[117] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017. En esta oportunidad, la Corte analizó la  constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, “Por medio del cual se  adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar  estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del  conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

[118] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[119] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017. En esta Sentencia, la Corte  encontró que entre los criterios relevantes que diferencian los conflictos se  encuentran las circunstancias en los que se producen, sus causas, su grado de  intensidad, aquellos que surgen “de las pretensiones de secesión de un sector  de la población; otros que pueden originarse en la lucha por la inclusión, con  orígenes étnicos o religiosos o de otra índole; puede tratarse de conflictos  generalizados por contraste con otros localizados, territorial o  poblacionalmente, cuando el conflicto, por ejemplo, fuese promovido por  sectores sociales en determinadas zonas del país”.    

[120] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[121] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[122] Cfr.  Sentencia C-214 de 1993.    

[123] Por  esta razón la Corte ha explicado que se trata de decisiones de alta política  reservadas al fuero presidencial que son indelegables. Cfr. Ibid.    

[124] En  aquella oportunidad, la Corte agregó una distinción frente a este último  aspecto, en la cual señaló que hay, por un lado, componentes del acuerdo que  son determinantes para las condiciones mismas de la desmovilización y el propósito  de reincorporación a la vida civil, que fueron previstos por el Acuerdo Final  de Paz con alto nivel de detalle; por otro lado, hay otros acuerdos que apuntan  a transformaciones sociales, políticas o económicas que son presupuesto del  acuerdo pero que son formulados como compromisos programáticos y su contenido  ha quedado sujeto a la deliberación democrática, participativa y pluralista, lo  que sugiere que la decisión se mantiene en una instancia distinta, cuya  incorporación corresponde al libre juego democrático en los términos de la  Constitución.    

[125] Cfr.  Sentencia  C-312 de 1997, reiterado por la C-630 de 2017.    

[126] Este  componente busca definir de manera precisa las competencias y atribuciones de  los diferentes órganos, y de esta manera limitar su ejercicio. Al respecto la  jurisprudencia ha considerado que “la eficacia de los derechos fundamentales  está supeditada, desde una perspectiva material, a la actividad simultánea de  las diferentes ramas del poder, con el fin de adecuar un marco regulatorio, proveer  efectivamente las prestaciones inherentes al derecho correspondiente, y  resolver las controversias que se deriven de las dos primeras tareas”. Cfr.  Sentencia C-253 de 2017.    

[127] Consultar  al respecto las sentencias C-285 de 2016, C-630 de 2017 y C-525 de 2023.    

[128] Cfr.  Sentencia C-525 de 2023. En concordancia con lo anterior, la Sentencia C-630 de  2017 señaló que “es preciso resaltar que, atendiendo la finalidad del Estado  social, constitucional y democrático de Derecho, no tendría valor –jurídico,  social y/o político– que una vez delimitadas las tareas misionales para cada  órgano, éste no cuente con los instrumentos idóneos para garantizar su  verdadera independencia, razón por la cual, a partir de la promulgación de la  Constitución de 1991, este principio se convirtió en uno de sus ejes  cardinales”. Cfr. Sentencia C-630 de 2017.    

[129] Cfr.  Sentencia C-332 de 2017.    

[130] Cfr.  Sentencia C-332 de 2017.    

[131] Cfr. Sentencia  C-032 de 1993.    

[132] Cfr. Sentencia  C-032 de 1993.    

[133] Con  fundamento en el artículo 189-4 de la Constitución Política que señala que  “Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del  Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 4. Conservar en todo el  territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.    

[134] En  la Sentencia C-332 de 2017, la Corte destacó además, que los procesos de  búsqueda de paz, el respeto por las competencias del Congreso de la República  adquiría mayor importancia dado que “precisamente lo que se busca es generar  mayores consensos, garantías de participación y espacios de reflexión en la  adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecución de una paz  estable y duradera”. Reiterado por la C-630 de 2017.    

[135] Cfr.  Sentencia C-379 de 2016. A continuación, la Corte consideró que “si bien la  competencia de restablecer el orden público le corresponde al presidente de la  República y este indefectiblemente es quien debe firmar un acuerdo final de  paz, las otras ramas del poder público también deben desarrollar lo que les  corresponda dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones en esta  materia”.    

[136] Por  la disposición misma de la Constitución Política que en el artículo 188 señala  que “el presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el  cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los  derechos y libertades de todos los colombianos”.    

[137] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[138] Cfr.  Sentencia C-225 de 1995.    

[139] Ibid.    

[140]  Sobre la existencia de un conflicto armado de larga duración, esta corporación  ha considerado que “No obstante las pretensiones del  constituyente de 1991, lo cierto es que los colombianos han tenido que afrontar  un conflicto armado interno que tuvo su origen antes de la Carta del 91, que no  cesó con el advenimiento del nuevo orden constitucional y que se ha extendido a  lo largo de más de medio siglo, causando el desplazamiento forzado de millones  de personas, cientos de miles de muertos y desaparecidos, así como decenas de  miles de víctimas de amenaza, despojo y abandono forzado de tierras, secuestro,  tortura, violencia sexual, reclutamiento de niños y niñas, entre otros graves y  masivos crímenes”. Sentencia C-630 de 2017.    

[141] Intervención  Defensoría del Pueblo, p. 16.    

[142] Ver  supra apartado 2.5.    

[143] Cfr.  Sentencia C-525 de 2023 que a su vez cita la C-048 de 2001.    

[144] En  la Sentencia C-225 de 1995, la Corte consideró que “la obligatoriedad del  derecho internacional humanitario se impone a todas las partes que participen  en un conflicto armado, y no sólo a las Fuerzas Armadas de aquellos Estados que  hayan ratificado los respectivos tratados o es pues legítimo que un actor  armado irregular, o una fuerza armada estatal, consideren que no tienen que  respetar en un conflicto armado las normas mínimas de humanidad, por no haber  suscrito estos actores los convenios internacionales respectivos, puesto que la  fuerza normativa del derecho internacional humanitario deriva de la universal  aceptación de sus contenidos normativos por los pueblos civilizados y de la  evidencia de los valores de humanidad que estos instrumentos internacionales  recogen. Todos los actores armados, estatales o no estatales, están entonces  obligados a respetar estas normas que consagran aquellos principios mínimos de  humanidad que no pueden ser derogados ni siquiera en las peores situaciones de  conflicto armado.”    

[145] Cfr.  Sentencia C-291 de 2007.    

[146] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017.    

[147]  Ibid.    

[148]  Ibid.    

[150] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017, en referencia a la C-048 de 2001.    

[151] Cfr.  Sentencia C-379 de 2016 reiterada en la C-332 de 2017.     

[152] La  Sentencia C-630 de 2017 también expone el rol del poder judicial en el ámbito  de los mecanismos de justicia transicional, en el sentido de señalar que es a  esta rama a quien corresponde la competencia exclusiva de adjudicación, que se  traduce en la potestad de investigar y sancionar las conductas cometidas en el  marco del conflicto armado.    

[153] Gaceta  del Congreso 1041 del 8 de septiembre de 2022, proyecto de ley No. 160 de 2022  de la Cámara de Representantes.    

[154] Cita  original de la Sentencia C-036 de 2025: “Comité  Internacional de la Cruz Roja –CICR–, ¿Qué es el derecho internacional  humanitario? Disponible en:  https://www.icrc.org/sites/default/files/external/doc/es/assets/files/other/dih.es.pdf    

[155] Cita  original de la Sentencia C-036 de 2025: “Cruz Roja, Comentario  del Convenio de Ginebra I y del Artículo 3, disponible en: https://www.icrc.org/sites/default/files/document/file_list/commentary_ca_3_spa-con-metadata.pdf    

[156] Cfr.  Sentencia C-630 de 2017. En esta Sentencia, la Corte  encontró que entre los criterios relevantes que diferencian los conflictos se  encuentran las circunstancias en los que se producen, sus causas, su grado de  intensidad, aquellos que surgen “de las pretensiones de secesión de un sector de  la población; otros que pueden originarse en la lucha por la inclusión, con  orígenes étnicos o religiosos o de otra índole; puede tratarse de conflictos  generalizados por contraste con otros localizados, territorial o  poblacionalmente, cuando el conflicto, por ejemplo, fuese promovido por  sectores sociales en determinadas zonas del país”.    

[157] Cita  original de la Sentencia: “Cfr. Sentencia  C-630 de 2017.”    

[158] Cita  original de la Sentencia: “Cfr. Sentencia  C-630 de 2017.”    

[159] Cita  original de la Sentencia: “Cfr.  Sentencia C-214 de 1993.”    

[160] Cita  original de la Sentencia: “Por esta razón la Corte  ha explicado que se trata de decisiones de alta política reservadas al fuero  presidencial que son indelegables. Cfr. Ibid.”    

[161] Cita  original de la Sentencia: “Cfr. Sentencia C-032 de 1993.”    

[162] Cita  original de la Sentencia: “Cfr. Sentencia C-032 de 1993.”

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