C-044-15

           C-044-15             

Sentencia C-044/15    

CREACION Y   ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA   FUERZA PUBLICA-Contenido    

PRESTACION CON CARGO   A RECURSOS PUBLICOS DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA PARA INTEGRANTES DE DEFENSA   PUBLICA-No queda comprendida   dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 de   la Constitución Política    

En relación con el cargo por infracción del   artículo 355 superior, la Corte constata que   la prestación con cargo a recursos públicos del servicio de defensa técnica para   los integrantes de la fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no   queda comprendida dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por   el artículo 355 superior, razón por la cual declarará exequibles los   artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el   cargo analizado.  Ello por cuanto   los integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional   desarrollan una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por   el principio de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en   cuenta que desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha   sido conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno   Nacional con fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán   precisar los criterios que orientarán la asignación de recursos para   servicios de defensa con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de   distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de   aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuentan con rentas e ingresos   suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se   efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.    

ACCION DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias     

PRINCIPIO PRO ACTIONE   EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional    

RESERVA DE LEY   ESTATUTARIA-Jurisprudencia   constitucional/RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales para la   identificación de un contenido estatutario/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la   jurisprudencia constitucional    

RESERVA DE LEY-Criterios para determinar asuntos de contenido   estatutario    

De conformidad con   los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través   de una ley estatutaria: (i)  los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la   Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los   límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo   esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la   materia de manera integral, estructural y completa […], (iv) que aludan a   la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes   que traten situaciones principales e importantes de los derechos.    

COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conformación    

REPARTO DE TRABAJO   LEGISLATIVO ENTRE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional    

TRABAJO LEGISLATIVO-Especialización    

COMISIONES   CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia   para aprobación en primer debate     

VICIO DE   PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional    

VOTACION EN BLOQUE DE   ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Jurisprudencia constitucional    

VOTACION EN BLOQUE DE   ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Condiciones    

DEBATE LEGISLATIVO-Apertura   formal    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATES PARLAMENTARIOS-Fundamento    

TRAMITE LEGISLATIVO-Etapa de votación sólo procede bajo el supuesto   de la suficiente ilustración/ACTO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido   y alcance    

PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología     

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables    

PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Inexistencia de   “mico legislativo”    

PROHIBICION DE   ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PARTICULARES-Contenido y alcance    

AUXILIOS O DONACIONES-Desarrollo   jurisprudencial de la prohibición    

OTORGAMIENTO DE   SUBVENCIONES O AUXILIOS A PARTICULARES-Reglas que condicionan su admisibilidad    

PROHIBICION DE   DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE   DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia   constitucional    

PRESTACION DEL   SERVICIO DE DEFENSORIA TECNICA Y ESPECIALIZADA PARA INTEGRANTES DE LA FUERZA   PUBLICA-Alcance    

CREACION DE FONDO DE   DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Objeto/FONDO ESPECIAL SIN PERSONERIA   JURIDICA DESTINADO A FINANCIAR EL OTORGAMIENTO DE PRESTACION A TITULO GRATUITO-Autorización   de transferencia de recursos públicos    

Referencia: Expediente   D-10307    

Demanda de   inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el   Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública   y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrada   sustanciadora:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., once   (11) de febrero de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la   Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de   los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

1.       El ciudadano Iván David Márquez Castelblanco instauró acción pública de   inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013 “por la cual se crea y   organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la   fuerza pública, y se dictan otras disposiciones”. El demandante argumenta   que la Ley 1698 de 2013 presenta vicios de procedimiento en su formación   insubsanables, por vulnerar el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución   Política, el literal a) del artículo 152 y, parcialmente, el artículo 157   ibídem. Además, por existencia de vicios de fondo en los artículos 2, 4, 5, 10,   11, 12 y 13, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta Política, y   en el artículo 16, por violación del principio de unidad de materia establecido   en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.    

2. Mediante auto del catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014)   se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso al   Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito   Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, al Departamento   Administrativo de la Función Pública, a las Facultades de Derecho de la   Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Universidad   Militar Nueva Granada, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Asimismo, se   ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la   norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del   Decreto 2067 de 1991.    

3. Cumplidos los trámites constitucionales y   legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional   procede a decidir acerca de la demanda en referencia.    

II.                NORMA DEMANDADA    

4. El texto demandado se transcribe a continuación:    

(Diciembre 26)    

Diario Oficial No. 49.016 de 27 de diciembre de 2013    

Por la cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de   los miembros de la fuerza pública, y se dictan otras disposiciones    

EL   CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

TÍTULO I    

DISPOSICIONES GENERALES    

Artículo 1°. Creación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública. Créase el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública como un conjunto de políticas, estrategias,   programas, medidas preventivas y herramientas jurídicas, técnicas, financieras y   administrativas orientadas a garantizar a favor de los miembros de la Fuerza   Pública que así lo soliciten, el derecho a la defensa y una adecuada   representación en instancia disciplinaria e instancia penal ordinaria y especial   en el orden nacional, internacional y de terceros estados por excepción, y con   ello el acceso efectivo a la Administración de Justicia.    

Artículo 2°. Objeto del Sistema de Defensa Técnica y Especializada.  El Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza   Pública, es responsable de financiar los servicios jurídicos que garanticen a   los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una adecuada   representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa en las   instancias disciplinarias o jurisdicción penal ordinaria y especial en el orden   nacional, internacional y de terceros Estados por excepción, previstas en la ley   para cada caso, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto   determine el Gobierno Nacional.    

Artículo 3°. Principios que rigen el Sistema de Defensa Técnica y Especializada   de los Miembros de la Fuerza Pública. En la aplicación de esta   ley se tendrán en cuenta los siguientes principios:    

Continuidad:  El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública se prestará sin interrupción desde el momento   mismo en que se autoriza, salvo fuerza mayor o caso fortuito.    

Especificidad:  Los recursos apropiados para financiar el Sistema de Defensa Técnica y   Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se destinarán al cumplimiento   del objeto establecido en la presente ley y demás actividades conexas,   complementarias y necesarias que constituyan directa e indirectamente un medio   indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema.    

Calidad:  El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública se prestará con eficiencia y calidad, para lo cual   sus órganos de administración implementarán los mecanismos de control y   vigilancia que así lo garanticen.    

Accesibilidad:  Los miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados, tendrán el derecho de   acceder al servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada, de   conformidad con lo dispuesto en los artículos 5°, 6° y 70 de la presente ley y   con sujeción a la apropiación presupuestal disponible al momento de la   solicitud.    

Gratuidad:  El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada se prestará   a quien se autorice en forma oportuna y continua sin costo alguno, hasta por el   monto de los recursos apropiados y disponibles.    

Oportunidad e idoneidad: El Sistema de Defensa Técnica y Especializada garantizará el   derecho a una defensa oportuna, especializada y con personal idóneo.    

Imparcialidad:  El defendido gozará de independencia, sin ninguna clase de restricción,   influencia o presión.    

Especialidad:  Los defensores vinculados al Sistema de Defensoría Técnica deberán tener   estudios en grado de especialización o maestría en derecho disciplinario, penal   o procesal penal y experiencia en litigio penal o en disciplinario, así como   conocimientos en derecho operacional o derechos humanos y derecho internacional   humanitario. Los defensores seleccionados deberán registrarse en el Registro de   Abogados del Sistema de Defensoría Técnica y Especializada de los Miembros de la   Fuerza Pública que para tal efecto cree y administre Fondetec.    

Artículo 4°. Creación del Fondo. Créase el Fondo de Defensa Técnica y   Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública como una cuenta especial de   la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte del Ministerio de   Defensa Nacional – Unidad de Gestión General, sin personería jurídica, con   independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la dependencia, orientación y   coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.    

El   Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública   utilizará la sigla Fondetec.    

Fondetec financiará el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública, siempre y cuando la falta o delito haya sido   cometido en ejercicio de la misión constitucional asignada a la Fuerza Pública o   con ocasión de ella.    

TITULO II    

COBERTURA Y EXCLUSIONES    

Artículo 6°. Ámbito de cobertura. El Sistema de Defensa Técnica y   Especializada financiado por el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) se encargará de prestar a los miembros   activos y retirados de la Fuerza Pública los servicios mencionados en el   artículo 2° de esta ley, cuyo conocimiento sea avocado en materia disciplinaria   por las autoridades disciplinarias y en materia penal por la jurisdicción penal   ordinaria o penal militar y en subsidio la jurisdicción internacional vinculante   por tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia.    

Así mismo, podrá prestarse el Servicio de Defensoría a los miembros de la Fuerza   Pública ante terceros Estados.    

En   aquellas actuaciones que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de la   presente ley, se garantizará el derecho de defensa a los miembros de la Fuerza   Pública que lo soliciten en los términos aquí señalados, de conformidad con la   reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.    

El   Servicio de Defensa Técnica y Especializada que financia Fondetec garantiza,   como obligación de medio y no de resultado, un servicio oportuno, de calidad,   continuo, especializado e ininterrumpido.    

Artículo 7°. Exclusiones. Se excluyen de la cobertura del Sistema de Defensa Técnica y   Especializada de los miembros de la Fuerza Pública al que se refiere la presente   ley, entre otras, aquellas conductas principales relacionadas con los delitos   contra la administración pública, la libertad integridad y formación sexuales,   delitos contra la familia, violencia intrafamiliar, delitos contra la asistencia   alimentaria, la extorsión, la estafa, lavado de activos, tráfico de   estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la fe pública y los   delitos contra la existencia y la seguridad del Estado y contra el régimen   constitucional y legal definidos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal   Colombiano, respectivamente.    

TÍTULO III    

ADMINISTRACION DEL FONDO    

Artículo 8°. Órganos de Administración. El Fondo contará para su   administración con un Comité Directivo y un Director o Gerente.    

Parágrafo.  El Director o Gerente del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los   Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- será de libre nombramiento y remoción   del Ministro de Defensa Nacional. Su remuneración y régimen de prestaciones será   el que determine el Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes.    

Artículo 9°. Comité Directivo. El Comité Directivo del Fondo de Defensa Técnica y   Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- estará integrado   por:    

1.   El Ministro de Defensa Nacional o su delegado, quien lo presidirá.    

2.   El Comandante General de las Fuerzas Militares, o su delegado.    

3.   El Comandante del Ejército Nacional de Colombia, o su delegado.    

4.   El Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, o su delegado.    

5.   El Comandante de la Armada Nacional, o su delegado.    

6.   El Director General de la Policía Nacional, o su delegado.    

7.   Tres (3) representantes del Ministro de Defensa Nacional.    

8.   El Director o Gerente de Fondetec tendrá a su cargo la Secretaría Técnica del   Comité, y asistirá con voz pero sin voto.    

Parágrafo.  El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de los   órganos de administración del Fondo.    

TÍTULO IV    

RECURSOS Y OPERACIÓN DEL FONDO    

Artículo 10. Recursos del Fondo. Los recursos del Fondo de Defensa   Técnica y Especializada (Fondetec) provendrán de:    

1.   Las partidas que se le asignen en el Presupuesto Nacional    

2.   Los recursos que para este propósito se destinen por parte del Fondo de Defensa   Nacional del Ministerio de Defensa Nacional.    

3.   Los recursos de cooperación nacional e internacional que este gestione o se   gestionen a su favor.    

4.   Las donaciones que reciba.    

5.   Los rendimientos financieros derivados de la inversión de sus recursos, y    

6.   Los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título.    

Artículo 11. Finalidad de los recursos. Los recursos del Fondo de   Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec)   destinados a la Defensa de los Miembros de la Fuerza Pública, tendrán por   finalidad la financiación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada y demás   actividades relacionadas que constituyan directa o indirectamente un medio   indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema y del   objeto del Fondo.    

Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras   podrán sufragar actividades relacionadas que constituyan directa o   indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado del objeto   del Fondo y del Sistema de Defensa Técnica y Especializada, previo estudio de   conveniencia elaborado por el Director del Fondo y viabilidad técnica y   presupuestal expedida por el funcionario competente de la respectiva Unidad   Ejecutora.    

Parágrafo 3°. Para los efectos previstos en el presente artículo, también   se podrán celebrar convenios con la Defensoría del Pueblo.    

Artículo 12. Fiducia Mercantil. Los recursos del Fondo de Defensa   Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) que   ingresen al patrimonio autónomo serán administrados por la Fiduciaria La   Previsora S. A., con quien el Ministerio de Defensa Nacional suscribirá el   contrato de fiducia mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la   presente disposición.    

Para todos los efectos legales la representación de dicho patrimonio autónomo la   llevará la sociedad fiduciaria.    

Los recursos serán invertidos observando los criterios de seguridad, solidez y   rentabilidad del Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

Artículo 13. Administración de los recursos y régimen de contratación.  Para efectos presupuestales, los recursos se entenderán ejecutados una vez los   mismos sean transferidos al respectivo patrimonio autónomo, el cual sujetará sus   actos y contratos a las normas y reglas del derecho privado, observando, en todo   caso, los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política.    

Artículo 14. Transferencia de otros bienes. Cualquier persona natural   o jurídica, pública o privada u organismos internacionales de cooperación,   podrán hacer donaciones o entregar bienes, servicios o transferir recursos al   Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, a   título gratuito sin que se requiera para ello el procedimiento de insinuación.    Estas transferencias no otorgan a quien transfiere la condición de   fideicomitente.    

Artículo 15. De la extinción del fideicomiso. Son causas de extinción   del fideicomiso creado por esta ley:    

1.   La disolución y liquidación estatutaria de la sociedad fiduciaria.    

2.   La intervención administrativa de la sociedad fiduciaria dispuesta por la   Superintendencia Financiera de Colombia, o la entidad que haga sus veces, para   administrar sus negocios o para liquidarla.    

3.   La revocación decretada por el Ministro de Defensa Nacional.    

En   el evento de que ocurra cualquiera de las circunstancias antes enumeradas, el   Fondo de Defensa Técnica y Especializa (Fondetec) subsistirá y, en consecuencia,   la sociedad fiduciaria entregará la administración del mismo a la institución   financiera que determine el Ministerio de Defensa Nacional.    

TÍTULO V    

DISPOSICIONES FINALES    

Artículo 16. Ejercicio de la defensa por parte de personal uniformado.  El personal uniformado de las Fuerzas Militares que en servicio activo acredite   título de abogado y se encuentre debidamente inscrito para su ejercicio, podrá   ejercer la abogacía, cuando con ocasión de su cargo o empleo se le asignen   funciones relacionadas con la defensa litigiosa de los intereses de la Nación ­   Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares ante la respectiva autoridad   judicial o administrativa, según corresponda.    

Artículo 17. La   presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le   sean contrarias.    

III.            DEMANDA    

5. El ciudadano   formula cinco cargos de inconstitucionalidad: tres de ellos en contra de la   totalidad de la Ley 1698 de 2013 por vicios de procedimiento en su formación,   consistentes en (i) la infracción de la reserva de ley estatutaria, (ii) la   aprobación en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente   correspondiente, (iii) la elusión del debate democrático y suficiente   ilustración sobre el proyecto de ley; además, de manera subsidiaria,  (iv)   formula un cargo por vicios de fondo en contra de los artículos 2, 4, 5, 10, 11,   12 y 13 de la Ley, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta   Política y (v) acusa el artículo 16 de la Ley por infracción del principio de   unidad de materia. Expone sus acusaciones en los siguientes términos:    

6. Violación de   la reserva de ley estatutaria. Considera que la ley demandada contrarió el   literal a) del artículo 152 constitucional, toda vez que debió haber sido   regulada a través de una ley estatutaria y no mediante una ley ordinaria.    Para fundamentar esta conclusión, el actor expone y fundamenta las siguientes   premisas: (i) la defensa técnica o igualdad de armas constituye uno de los   elementos centrales del núcleo esencial del derecho fundamental al debido   proceso; (ii) la regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental está   sometida a reserva de ley estatutaria; (iii) la Ley 1698 de 2013 no hace una   regulación puntual del derecho fundamental a la defensa técnica de los miembros   de las Fuerzas Militares, sino que por el contrario se ocupa de aspectos   estructurales y esenciales del mismo, los cuales deben ser reglados por el   legislador estatutario. Sobre esta base concluye que la mencionada ley debe ser   declarada inexequible por cuanto fue tramitada como una ley ordinaria, cuando   debió serlo a través del procedimiento especial previsto para las leyes   estatutarias.    

7. Aprobación en   primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente   correspondiente. Indica que el Proyecto de Ley número 132 de 2013 Senado 151   de 2013 Cámara, que se convirtió en la Ley 1698 de 2013, fue remitido para su   trámite en primer debate a las comisiones segundas de ambas cámaras, incurriendo   en un vicio de constitucionalidad insubsanable, debido a que no se cumplió la   previsión contemplada en el numeral 2° del artículo 157 Superior. Esta norma   dispone que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en el primer debate   en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, según la   distribución temática que hace la Ley 3 de 1992.  Señala el actor:    

“Teniendo en cuenta que el artículo 1° del proyecto de ley en estudio   señala que el objeto del Sistema de Defensa allí previsto es “garantizar a favor   de los miembros de la Fuerza pública que así lo soliciten, el derecho a la   defensa y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia   penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros   estados por excepción, y con ello el acceso efectivo a la administración de   justicia”, se advierte que este no corresponde al tema de defensa nacional y   fuerza pública, pues  su objeto no es la regulación de aquella función a   cargo del estado ni la definición de reglas sobre la organización y el   funcionamiento de la fuerza pública, sino la creación de un conjunto de medidas   tendientes a facilitar el auxilio por parte del estado de la representación   letrada a miembros de la Fuerza pública en procesos disciplinarios y penales   iniciados en su contra.    

“En este orden de ideas, conviene examinar los asuntos que son de   competencia de las comisiones primeras, a las cuales, en virtud de lo   previsto en el artículo 2° de la Ley 3 de 1992, les compete conocer de “reforma   constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos   de los organismos de control, normas generales sobre contratación   administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la   administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes;   rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual;   variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos”   (negrillas y cursivas originales).    

“Cuando en el proyecto de ley se indica que su objeto es garantizar el   derecho a la defensa, la adecuada representación y el acceso efectivo a la   administración de justicia de los miembros de la Fuerza Pública, es evidente que   se refiere a la protección y garantía de sus derechos, luego la regulación legal   correspondiente tendría que haber sido un asunto debatido en las comisiones   primeras de las cámaras, lo que hace que no se haya cumplido la previsión del   numeral 2° del artículo 157 constitucional a que antes se ha hecho referencia,   habiéndose incurrido por esta causa en un vicio de trámite insubsanable”.    

Frente a este   punto, agrega que si bien la Corte Constitucional ha señalado unas   circunstancias que hacen más flexibles este criterio de inexequibilidad formal,   teniendo en cuenta el cúmulo de trabajo del Congreso de la República, en donde   el Presidente de cada Cámara tiene un margen de acción para repartir los asuntos[1],   “en el caso concreto que nos concita, no es viable aplicar ninguno de los   precitados criterios de control flexible, pues: Con claridad el Art. 2° de la   Ley 3ª de 1992 establec[e] que todas las Leyes estatutarias deben ser tramitadas   a través de la Comisión Primera, y como se dejó anotado […] la ley sub   examine tiene reserva de Ley Estatutaria”.  Y aclara:    

“Ahora bien, si partiéramos del erróneo e hipotético supuesto de que la   ley acusada no tiene la calidad de Estatutaria, encontramos también que la   materia tratada en [e]sta, no tiene conexidad ni relación directa con ninguno de   los temas asignados por la ley 3ª de 1992 a la Comisión segunda de la Cámara de   Representantes.  A priori se podría afirmar que la Comisión Segunda   de la Cámara es competente para conocer de la norma demandada, en cuanto tiene a   su cargo –entre otros– los temas de “Defensa Nacional, Fuerza Pública y Servicio   Militar”. Pero si se hace una interpretación armónica, sistemática y teleológica   de dicho artículo[, ] se puede colegir que el deseo de su redactor fue otorgarle   competencia para asuntos que tuvieran que ver con: “reclutamiento, movilización   de tropas, situación militar, ascensos y honores de las F.F.M.M. colombianas y   similares; es decir temas que guarden directa relación con el servicio prestado   por esta fuerza.  […]. Más por el contrario, lo que reglament[ó] la norma   objeto de esta demanda, es la garantía del Derecho de Defensa Técnica de las   F.F.M.M. lo que en principio no guarda estricta relación con la prestación del   servicio, más sí por el contrario, guarda estricta equivalencia con “derechos,   garantías y deberes” los cuales fueron asignados a las Comisiones Primeras   Constitucionales del Congreso de la República, por el Art. 2 de la Ley 3ª de   1992”.    

8. Elusión del   debate democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley en el   último debate de Cámara.  Señala que dentro de la sesión plenaria   adelantada por la Cámara se presentó un vicio que vulneró el artículo 157   Superior en sentido formal y en sentido material.  En relación con la   vulneración formal expresa:    

“La Ley 5ª de 1992 […] dispone en su Art. 134 la denominada votación por   partes.  [E]sta obedece a la puesta en consideración de forma individual de   todos o algunos de los artículos que componen el texto legislativo en discusión,   por lo que se diferencia de la llamada votación en bloque, donde se somete el   texto constitucional a consideración de la comisión o cámara en su integridad.    [E]sta misma disposición señala que cualquier congresista podrá solicitar que se   adelante la votación por partes, teniendo la capacidad el Presidente de la   respectiva Cámara –previo a escuchar las razones que motivan la respectiva   moción– de decidir su forma de votación.    

“Efectivamente el Representante a la Cámara Dr. Carlos Germán Navas   Talero, solicitó que el texto del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara,   fuera votado artículo por artículo, a fin de poder formular inquietudes sobre el   mismo. Dicha moción no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva la cual   procedió a ordenar su votación en bloque, arguyendo que el Presidente de la   Cámara de Representantes –Dr. Hernán Penagos– [podía] decidir cómo se votaba;   cometiendo una flagrante violación al Art. 134 de la ley 5ª de 1992, pues [e]sta   ordena que el presidente deberá dar la palabra a los congresistas para que   expresen las razones a favor o en contra de la proposición, acto que no fue   permitido…[2].    

“Finalmente los Representantes Carlos Germán Navas Talero y Ángela María   Robledo, dejaron como constancia que no se les permitió debatir el contenido   material del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, puesto que no se tuvo en   cuenta la votación por partes solicitada previamente, la cual es una garantía   que permite dar a conocer y discutir el contenido real de las disposiciones   legales, sus posibles interpretaciones o contradicciones, así como evidenciar la   presencia de los coloquialmente llamados ‘micos’ que no son otra cosa que   Artículos que desvían el espíritu de la producción legislativa y que pueden   pasar desapercibidos – como efectivamente ocurrió con el Art. 16 de la norma   demandada…”.    

En relación con la   vulneración material, afirma que en el trámite legislativo dado en el último   debate en la Cámara para el Proyecto de Ley 151 de 2013, fueron conculcados los   principios de identidad flexible y consecutividad.  Explica:    

“[…] para el caso que nos ocupa el Principio de Consecutividad requiere   que antes de la aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación   suficiente que permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la   norma, lo cual en efecto no fue permitido por la Mesa Directiva, presentándose   una elusión al debate propio de la conformación de las leyes contenido en [el]   Art. 157 de la Constitución, pues en efecto este fue negado.    

“En cuanto trata al principio de identidad flexible, esta garantiza que   la instancia legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del   contenido material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de votación.    Este requisito no se cumple con la sola inclusión del texto [en la] gaceta del   congreso y menos aun cuando ha sido presentada una ponencia que modifica   parcialmente el proyecto de ley –como en efecto ocurrió– sino por el contrario   necesita que los congresistas pueda[n] formular sus inquietudes sobre el [mismo]   y estas a su vez sean resueltas por los ponentes o los servidores públicos   citados….    

“Finalmente es importante denotar que el grupo de Representantes a la   Cámara que solicitaron la votación nominal, pública y por partes, son   integrantes de los Partidos minoritarios que tienen asiento en el Congreso   Nacional y que a su turno ejercen oposición.  Por lo que teniendo en cuenta   el principio de respeto por los derechos de las minorías, se debió permitir una   mayor ilustración sobre el proyecto de ley…”.    

9. Infracción   del artículo 355 de la Constitución. Plantea el demandante que en el evento   de que la Corporación estime que no se configuraron los vicios de procedimiento   señalados en contra de la totalidad de la Ley, es menester que declare la   inexequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 por ser violatorios,   en su conjunto, del artículo 355 de la Constitución.  Considera que:    

“En la medida en que el artículo 2° de la ley señala que este Sistema de   Defensa es responsable de financiar los servicios jurídicos que   garanticen a sus beneficiarios la materialización del derecho fundamental a la   defensa, que el artículo 4° crea el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de   los Miembros de la Fuerza Pública, bajo la dependencia, orientación y   coordinación [d]el Ministerio de Defensa Nacional, que el artículo 5° señala que   para el cumplimiento de los fines de esta ley dicho Fondo será el mecanismo que   financie el Sistema de Defensa, y que el artículo 10° dispone que los recursos   del Fondo provendrán de las partidas que se le asignen en el presupuesto   nacional, de los recursos que le destine el Fondo de Defensa Nacional del   Ministerio de Defensa Nacional y de sus rendimientos, recursos que de acuerdo   con el artículo 11° deben destinarse a la financiación del Sistema de Defensa,   mediante un mecanismo de administración fiduciaria (artículos 12 y 13), el   conjunto de estas disposiciones es violatorio del artículo 355 de la   Constitución.    

“En efecto, el inciso 1° de esta disposición señala que “Ninguna de las   ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor   de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.  En este caso, los   recursos destinados al Fondo no constituyen nada diferente a auxilios o   donaciones para financiar los gastos de defensa de los miembros de la Fuerza   Pública vinculados a procesos penales o disciplinarios, sin que tales ayudas   oficiales encuadren dentro de ninguna de las tres previsiones en las cuales la   Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional frente a la   prohibición general [conforme a la sentencia C-324 de 2009]”.    

“[…] de la Ley 1698 de 2013 no se puede entrever ni remotamente que se   dé acceso a bienes y servicios necesario[s] para la materialización del Derecho   a la Defensa Técnica, a grupos poblacionales con mayores necesidades y menores   ingresos, como razón para sustentar una contraprestación o beneficio social;   sino por el contrario se está otorgando indiscriminadamente una subvención a   todos los miembros del Ejército Nacional sin importar las condiciones económicas   o materiales de cada uno de ellos, máxime, cuando muchos de estos […] poseen   sobradamente los recursos necesarios para procurarse una Defensa Técnica. Por   consiguiente este mecanismo de financiación para sufragar con cargo a recursos   del erario la defensa de los miembros de la Fuerza Pública vulnera el artículo   355 de la Constitución” (negrillas originales).    

10. Infracción   del principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16. En   cuanto a la violación de los artículos 158 y 169 Superiores, por parte del   artículo 16 de la Ley 1698 de 2013, sustenta que dicho texto normativo es   inconstitucional porque carece de unidad de materia.  Plantea:    

“Esta disposición contempla que el personal uniformado y en servicio   activo de las Fuerzas Militares que tenga título de abogado y se encuentre   inscrito para su ejercicio, pueda, por razón de su cargo o empleo, asumir la   representación litigiosa de la Nación-Ministerio de Defensa, ante la respectiva   autoridad judicial o administrativa.  Como se advierte, esta norma carece   de cualquier conexidad con el objeto del proyecto de ley, pues no tiene nada que   ver con el Sistema de Defensa Técnica de los Miembros de la Fuerza Pública, sino   que se refiere a la defensa de los intereses de la Nación.    

“[…] por la misma razón este artículo también vulnera el artículo 169 de   la Constitución pues el título de la ley, que es “por la cual se crea y   organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la   Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones”, no guarda correspondencia   con el artículo 16, que versa sobre un tema completamente diferente, que no   guarda ningún tipo de conexidad con el objeto de la ley, en los término[s] que   se dejó anotado”.    

11. Con fundamento   en los cargos descritos, el ciudadano pretende que se declare la inexequibilidad   de la Ley 1698 de 2013 por los vicios insubsanables de trámite en que se   incurrió en su proceso de formación. En su defecto, peticiona que sean   declarados inexequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16, por los   cargos específicos sustentados en la demanda.    

Ministerio de Defensa Nacional    

12. El Director de Asuntos Legales del Ministerio   de Defensa Nacional interviene en representación de esta entidad para defender   la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 y de sus artículos   2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16.[3]    

13. En relación con el primero de los cargos   planteados, el representante del Ministerio de Defensa sostiene que, con   fundamento en los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional y   sintetizados en la sentencia C-169 de 2014[4], no es posible concluir que las materias   reguladas por la Ley 1698 de 2013 se encuentren sometidas a reserva de ley   estatutaria. En apoyo de esta conclusión sostiene que: (i) la creación y   organización del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de   la Fuerza Pública no es un asunto incluido de manera expresa y taxativa en el   artículo 152 constitucional; (ii) el sistema, en sí mismo considerado, no   constituye un derecho fundamental; (iii) la ley demandada no contiene   desarrollos ni complementos cualificados de los derechos fundamentales, pues se   limita a organizar un sistema de financiación para hacer efectivo el derecho de   defensa de los integrantes de las fuerzas militares, pero no introduce cambios   ni complementos en los contenidos sustantivos de este derecho; (iv) la ley   tampoco se ocupa de regular asuntos propios del núcleo normativo de los derechos   fundamentales; (v) ni contiene una regulación integral del derecho de defensa o   de algún otro derecho fundamental; (vi) tampoco se ocupa de regular de manera   integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, pues tan sólo   desarrolla un aspecto relativo a la financiación del ejercicio del derecho de   defensa por parte de los integrantes de la fuerza pública; (vii) de aplicar en   este caso la reserva de ley estatutaria, “lo excepcional devendría en lo   corriente y a la inversa”.  Sobre esta base, el interviniente controvierte   los argumentos planteados por el actor y concluye solicitando a la Corte   desestimar el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria.    

14. Sobre el segundo cargo, el representante del   Ministerio de Defensa dice que, una vez establecido que la Ley 1698 de 2013 no   se ocupa de una regulación integral del derecho de defensa, sino que se limita a   establecer un sistema para la financiación del ejercicio de este derecho en el   caso de los integrantes de la Fuerza Pública, es claro que la norma en cuestión   se refiere a asuntos cuyo trámite compete a las comisiones segundas de ambas   Cámaras. Señala además que el hecho de que el proyecto incorpore asuntos que se   encuentran asignados a las comisiones primeras del Congreso no determina la   inconstitucionalidad de la ley, pues en todo caso existe una duda razonable   sobre cuál sería la comisión competente para tramitarla. En estas   circunstancias, los presidentes de las respectivas cámaras estaban facultados   para remitir el proyecto a la comisión que consideraran competente. En tanto la   asignación a las comisiones segundas resulta razonable, por su competencia para   tramitar proyectos relacionados con la defensa nacional y la fuerza pública, no   habría lugar a declarar la inconstitucionalidad de la ley, pues la decisión   sobre el reparto se ajusta a los criterios de control flexible definidos por la   Corte Constitucional en la sentencia C-011 de 2013.[5]    

15. Frente al tercer cargo, establece que no   existió una vulneración formal del artículo 157 de la Constitución, pues si bien   es cierto que durante el trámite de la ley en la Cámara de Representantes no se   dio la palabra al representante Germán Navas Talero para sustentar su propuesta   de votar el proyecto de ley por partes y no en bloque, en todo caso éste tuvo la   oportunidad de expresar ante la Plenaria las razones por las cuales creía que el   proyecto de ley debía ser votado por partes. En consecuencia, no es cierto que   este hecho haya generado una elusión del debate democrático o una falta de   suficiente ilustración sobre el contenido del proyecto de ley, pues todos los   congresistas, incluido el Representante que formuló la propuesta de votación y   su bancada, tuvieron oportunidades amplias y suficientes para expresar sus   puntos de vista sobre el contenido del proyecto de ley y sobre las razones para   efectuar su votación en bloque o de manera separada. Sostiene además que, según   lo prevén los artículos 134 y 159  de la Ley 5ª de 1992, de no existir consenso   en torno a la propuesta de votación por separado, le corresponde decidir a la   Mesa Directiva, tal y como ocurrió en este caso.    

De otro lado, señala que “(E)l representante   Navas Talero deseaba que en la votación el Ministro le respondiera unas   preguntas, y los demás representantes que hablaron no veían razón para votar   artículo por artículo. Las proposiciones presentadas sobre el fondo del proyecto   fueron acogidas por el Ministro en incorporadas al mismo, con lo cual la   votación en bloque era razonable. En cambio, la votación artículo por artículo   en esas circunstancias, carecía de sentido”.  Sobre esta base, el   interviniente concluye que “las razones por las cuales el Representante Navas   pretendía que se votara el proyecto por partes en lugar de en bloque resultaban   por completo ajenas a los fines de esa figura jurídica, puesto que se advierte   claramente que lo que se buscaba era una reapertura del debate sobre el fondo de   la materia, más no alegó ninguna razón basada en la conveniencia de adoptar una   forma de votación u otra”. Al respecto agrega que el accionante confunde las   figuras de la deliberación y de la votación de un proyecto de ley, los cuales   tienen lugar en etapas y obedecen a finalidades distintas, como lo ha señalado   la Corte Constitucional en las sentencias C-880 de 2003[6] y C-155 de 1998. [7] En   tal sentido argumenta que “el reproche formulado por el accionante es que no   se haya accedido a continuar debatiendo el proyecto de ley cuando ya se estaba   en la etapa de votación (donde pretender regresar a la discusión del proyecto   resulta ajeno a los fines de la votación), pero no demuestra que las   oportunidades para debatir previstas en el propio trámite legislativo hayan sido   conculcadas”.    

En respuesta al argumento referido a la   vulneración material del artículo 157 de la Constitución, por infracción de los   principios de identidad flexible y consecutividad, el representante del   Ministerio de Defensa sostiene que “el accionante tergiversa de manera   incomprensible dichos principios, atribuyéndoles un alcance completamente ajeno   a la normatividad constitucional”.  Dice que, según lo establecido en   la jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad alude al   respeto a la regla de los cuatro debates que debe surtir la aprobación de todo   proyecto de ley, mientras que el de identidad flexible se refiere a los límites   que debe respetar la modificación de los textos aprobados en cada uno de estos   debates.  Sostiene que, en lo relativo a la infracción de los principios de   consecutividad e identidad flexible, la demanda no satisface las exigencias   mínimas para que la Corte pueda proferir un pronunciamiento de fondo, razón por   la cual solicita a esta Corporación desechar el cargo formulado por el   accionante.    

16. Frente al cargo de fondo por infracción del   artículo 355 constitucional, el interviniente alega que no es cierto que el   contenido de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013   vulnere la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de personas   naturales o jurídicas.  Para sustentar su posición, el representante del   Ministerio de Defensa establece que la destinación de recursos públicos para   financiar la defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública encaja   dentro los supuestos en los que, según la jurisprudencia constitucional, es   admisible excepcionar la prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta.   Argumenta que tal medida busca hacer efectivo el derecho de defensa de los   integrantes de las fuerzas militares, “en tanto personas que tienen mayores   necesidades y menores ingresos, dado que en su abrumadora mayoría son personas   de escasos recursos que carecen de los medios para defenderse de manera adecuada   ante eventuales procesos judiciales, y que además se ven particularmente   expuestos a tener que afrontar tales procesos en razón del ejercicio de sus   funciones, que al implicar el uso de la fuerza pública expone a los uniformados   de manera permanente al inicio de procesos penales o disciplinarios en su contra”.   En segundo lugar, afirma que la adopción de un sistema de defensa técnica para   los militares resulta imperioso para realizar una finalidad constitucional del   Estado, cual es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del   territorio nacional y del orden constitucional, cuya guarda se asigna a las   fuerzas militares en virtud del artículo 217 de la Constitución. Finalmente, con   esta medida se busca equilibrar las cargas desproporcionadas que deben asumir   los miembros uniformados de la fuerza pública, en particular aquellos que   carecen de recursos económicos para financiar su propia defensa en los procesos   judiciales y disciplinarios a los que están expuestos de manera permanente.    

El apoderado del Ministerio de Defensa advierte   que la Ley 1698 de 2013 no condiciona de manera expresa la financiación de los   servicios judiciales de los miembros de la Fuerza Pública a que se trate de   personas de escasos recursos o en una condición socioeconómica precaria, “debido   a que el verdadero propósito de la Ley es precisamente asegurar la defensa   técnica y especializada de los uniformados que no estén en condiciones de asumir   los costos de esa defensa por sí mismos, es claro que ese es el sustrato   material de la ley”.  Pero sostiene que:    

 “Si llegare a presentare el caso de un miembro   de la fuerza pública que pueda sufragar los costos de su defensa técnica, podrá   hacerlo. Esta excepción eventual y remota en nada afecta la constitucionalidad   de la ley. Pero en el evento de que la Corte estime necesario precisar el punto,   se solicita a la Honorable Corte Constitucional que condicione la   constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de que el sistema sólo   beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas desproporcionadas   para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o disciplinario   cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la   Fuerza Pública”.     

17. Por último, sobre el cargo formulado en contra   del artículo 16 de la ley por infracción del principio de unidad de materia   establecido en el artículo 158 Superior, el interviniente sostiene que el actor   parte de una interpretación errada del artículo mencionado, al pasar por alto la   incidencia directa que tienen los procesos en que hace parte la Nación, respecto   de los procesos penales y disciplinarios que cursan contra los integrantes de   las fuerzas militares. Explica que el resultado de los primeros impacta, ya sea   de manera favorable o desfavorable, el curso y desarrollo de los procesos   penales y disciplinarios individualmente considerados. Por tanto, la norma   demandada guarda una conexidad evidente con la materia de ley bajo examen, desde   las perspectivas temática, causal, teleológica, sistemática y metodológica,   establecidas por la Corte Constitucional como criterios para identificar la   existencia de unidad de materia. Por los mismos motivos, el interviniente   descarta la infracción del artículo 169 de la Carta, alegada por el demandante.    

Intervención ciudadana    

18. Dentro del término de fijación en lista   previsto en el artículo 7º, inciso 2º del Decreto 2067 de 1991, se recibió una   intervención suscrita por Germán Navas Talero y Angélica Lozano, quienes   invocando su condición de ciudadanos en ejercicio y congresistas de la república   presentaron argumentos dirigidos a coadyuvar las pretensiones del demandante en   el sentido de que la Corte declare la inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013.[8]    

19. Coinciden con el accionante en señalar que el   proyecto de ley debió surtir el trámite previsto para las leyes estatutarias y   debió asignarse a las comisiones primeras constitucionales, en lugar de a las   comisiones segundas de Senado y Cámara. Sostienen que esta irregularidad tenía   como fin eludir el debate en la Comisión Primera, la cual está conformada por un   mayor número de integrantes, en ella tienen asiento los legisladores con mayor   trayectoria y conocimientos de derecho constitucional, así como representantes   de las bancadas minoritarias, como las que representan los congresistas   intervinientes.    

20. En lo atinente al cargo por elusión del debate   en Plenaria de la Cámara y votación por partes, los intervinientes precisan que:    

“(C)on respecto a la Regla de la Votación por   partes contenida en el Art. 134 de la Ley 5ª de 1992, acierta el demandante   cuando afirma que se vulneró dicha cláusula, pues en efecto el entonces   Presidente de la Cámara Dr. Hernán Penagos, no tuvo en cuenta la solicitud de   realizar votación por partes de la Ley objeto de esta demanda y por el contrario   mando a cortarnos el sonido y no nos permitió hablar. Tan es así que en el caso   del Representante Germán Navas Talero, este debió levantarse hasta la mesa   directiva para solicitar que se le permitiera el uso de la palabra, que sólo se   le otorgó cuando ya se había decidido negar la solicitud de votación por partes.   Violando no sólo la regla del principio de respeto por las Minorías que rige la   interpretación de la Ley 5ª de 1992, sino la misma disposición normativa del   Art. 134 ya citado, pues era el deber del Presidente de Cámara otorgar la   palabra al solicitante de la proposición verbal de votación por partes para que   éste pudiera esgrimir las razones de dicha solicitud. Además se nos negó el   derecho de hacer observaciones, preguntas y hasta votar positivamente, por   algunos de los artículos de la Ley. Esta actividad perpetrada en último debate   de la norma acusada, recuerda los aciagos tiempos de la votación por ‘pupitrazo’   y demuestra una total falta de profesionalismo y respeto por la labor   legislativa”.    

V.                CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

21. El Procurador General de la Nación, mediante   concepto No 5822,[9] solicitó a la Corte Constitucional inhibirse   de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la presunta violación del artículo   355 de la Constitución y declarar la exequibilidad de las normas demandadas por   los demás cargos enervados.    

22. En relación con el primer cargo, la Vista   Fiscal argumenta que la Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley   estatutaria, por cuanto ella no se ocupa de regular aspectos concernientes al   núcleo esencial del acceso a la justicia y la defensa de los miembros de la   Fuerza Pública, sino que se ocupa de desarrollar un aspecto relativo a la   dimensión prestacional del derecho de defensa, asunto que es competencia del   legislador ordinario, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la   sentencia C-979 de 2010.[10]    

24. Con relación al cargo por elusión de debate en   la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio Público estima que, en   efecto, durante el referido debate existió una irregularidad procesal, la cual,   sin embargo, no tiene la entidad suficiente para catalogarse como elusión del   debate y, en consecuencia, para viciar la constitucionalidad de la ley.    

Según explica el Procurador, la irregularidad   consistió en que, una vez aprobada la proposición afirmativa del informe de   ponencia, uno de los congresistas solicitó que se efectuar votación nominal y   separada de cada uno de los artículos, la cual fue resuelta negativamente por el   Presidente de la Cámara con fundamento en lo establecido en el artículo 159 de   la Ley 5ª de 1992, cuando para decidir sobre ella debió aplicarse lo previsto en   el artículo 134 de la misma ley. Este último no confiere el derecho a que, ante   solicitud en tal sentido, se efectúe la votación por separado de cada artículo,   pero sí obliga a que la solicitud de votación por separado sea sometida a   consideración de la respectiva corporación y que, ante la ausencia de consenso,   sea la mesa directiva quien decida la forma de ordenar la votación.    

Señala que en el presente caso “el Presidente   de la Plenaria del Congreso efectuó una aplicación inadecuada del artículo 159 y   […], a través de la misma,  sustrajo la oportunidad para que la plenaria   manifestara su consenso sobre la forma como debería efectuarse la votación y, en   consecuencia, aplicó su atribución residual en forma principal”. Sin   embargo, a juicio del Jefe del Ministerio Público, tal irregularidad no   configura en sí misma una elusión de debate en ninguna de las dos modalidades –   formal o material – en las que, según el precedente establecido en la sentencia   C-1040 de 2005[11], puede tener lugar esta infracción. No se   presentó una elusión formal del debate, en tanto la irregularidad   acontecida no puede equipararse a una omisión de la discusión ni de la votación   del entonces proyecto de ley, sino que implicó “la imposición apresurada de   un tipo de votación”, en este caso la aprobación en bloque de la iniciativa.   Tampoco tuvo lugar una elusión material del debate, pues aquella no   impidió que la iniciativa fuera efectivamente discutida y aprobada en su   materialidad, así como el ejercicio de los derechos de la oposición ni, en   particular, los del Representante que solicitó la votación por separado.    

A este respecto, la Vista Fiscal dice que, como lo   ponen de manifiesto sus intervenciones durante el debate, la intención del   Representante Navas Talero no era tener la posibilidad de mejorar el proyecto a   través de una votación separada, pues para ello tuvo la oportunidad de formular   proposiciones sustitutivas o modificativas en el curso del debate, sino efectuar   una oposición total al mismo. Y si bien tal actitud no es reprochable, a juicio   del Ministerio Público “la imposición de la votación en bloque por parte del   Presidente de la Plenaria en nada afectó el derecho de este congresista a   ejercer la oposición total al proyecto, como tampoco implicó un cercenamiento   del derecho a proponer mejoras a la iniciativa sino que, por el contrario,   ofreció el medio más idóneo para el fin pretendido, que era poder oponerse a la   totalidad de la iniciativa”. En tales circunstancias, “la votación en   bloque no tenía la capacidad de afectar ningún derecho de las minorías ni la   transgresión de ningún principio del debate democrático y, en consecuencia,   significa que no hubo vicio de constitucionalidad de elusión material del debate”.    

25. El representante del Ministerio Público   establece que el cargo por infracción del artículo 355 de la Carta carece de   pertinencia, por lo cual la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo   en relación con el mismo. Como sustento de esta tesis, argumenta que el actor   confunde el fenómeno de la donación con el papel del Estado como garante de   derechos fundamentales de las personas, en este caso de los miembros de la   fuerza pública. Las normas acusadas regulan la prestación de un servicio que   constitucionalmente puede estar a cargo del Estado, como es el sistema de   defensoría pública, y en tal sentido no implica la transferencia de dominio de   un bien estatal a los particulares. De atenderse la lógica del demandante,   habría lugar a concluir entonces que también el servicio de defensoría pública   que presta la Defensoría del Pueblo sería inconstitucional por implicar una   donación, lo que no sería más que un absurdo constitucional.    

26. Por último, la Vista Fiscal sostiene que el   artículo 16 de la Ley 1698 de 2013 no desconoce el principio de unidad de   materia, en tanto guarda conexidad con los fines que persigue esta regulación,   cual es la prestación de servicios jurídicos para la defensa litigiosa de los   integrantes de la Fuerza Pública, a través de la creación de un Sistema de   Defensa Técnica y Especializada. La norma en cuestión efectúa la habilitación   especial de un sujeto – los miembros de la Fuerza Pública que además de estar en   servicio activo sean abogados – como apto la prestación del referido servicio de   defensa. En ese orden de ideas, concluye que uno y otro son temas directamente   conexos, con lo cual no hubo lugar a infracción del citado principio   constitucional.    

VI.             CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241   numeral de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la   presente demanda.    

Primera cuestión preliminar. Examen de caducidad de la acción en   relación con los cargos por vicios de forma    

2. De acuerdo con lo   prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones   de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,   contado desde la publicación del respectivo acto. Es preciso examinar el   cumplimiento de este requisito, toda vez que los tres primeros cargos formulados   en la demanda se refieren a acusaciones por vicios de forma.    

En el   caso objeto de examen, la Ley 1698 de 2013, “por   la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”, fue publicada en el Diario Oficial No. 49.016   del 27 de diciembre de 2013. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada en   la Secretaría de la Corte Constitucional el 10 de junio de 2014, es decir,   cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se   cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción.    

Segunda cuestión preliminar: Aptitud   sustantiva de la demanda.    

3. El   artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten   los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán   contener: (i) el señalamiento y transcripción de las normas acusadas; (ii) la   indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas y de   (iii) las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá   indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la   demanda y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el señalamiento   del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y   la forma en que fue quebrantado.    

Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga  un hilo conductor en la   argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las   justificaciones en las que se basa.    

Certeza: Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una   proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por   el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan   efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que,   en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.    

Especificidad: Las razones son específicas si definen con   claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta   Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional   concreto contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición   objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De   acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos “vagos,   indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta   y directamente con las disposiciones que se acusan.     

Pertinencia: El   reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es   decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se   expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son   inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones   puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar   puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está   acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública   para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de   la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que   fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,   calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración   parcial de sus efectos.    

Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de   juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie  convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar   la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace   necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.    

Finalmente, la Corte ha establecido que la   apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación   del principio pro actione, de tal manera que se garantice la eficacia de   este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa   como la que anima la Constitución del 91.  Esto quiere decir que el rigor   en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en   un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido   al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,   admitiendo la demanda y fallando de fondo.    

4. En   el presente caso, el demandante formuló cinco (5) cargos en su escrito de   acusación, a saber: (i) violación de la reserva de ley estatutaria; (ii)   aprobación en primer debate por una comisión distinta a la constitucionalmente   correspondiente; (iii) infracción del artículo 157 de la Constitución por   elusión del debate democrático y desconocimiento de los principios de   consecutividad e identidad flexible en el último debate en Cámara de   Representantes;  (iv) vulneración del artículo 355 de la Constitución; (v)   violación del principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16.    

El representante del Ministerio de Defensa cuestionó la aptitud del   tercero de los cargos formulados, aunque sólo en lo concerniente a la   vulneración material del artículo 157 de la Carta por la presunta infracción de   los principios de consecutividad e identidad flexible, al señalar que el   contenido de estos principios, tal y como ha sido establecido por la   jurisprudencia constitucional, “no se relaciona en nada con los argumentos   sobre su supuesta violación que fueron esgrimidos por el accionante”. Por su   parte, el Ministerio Público solicitó a la Corte inhibirse de emitir un   pronunciamiento de fondo en relación con el cuarto cargo, referido a la   infracción del artículo 355 Superior, por considerar que el mismo carece de   pertinencia.    

5. En ese orden de ideas, la Sala examinará si los cargos cuestionados   cumplen con los requisitos que habilitan a este Tribunal para emitir un   pronunciamiento de fondo respecto de ellos.  El análisis se circunscribirá   entonces a los cargos tercero y cuarto, dado que la aptitud sustantiva de los   cargos primero, segundo y quinto no fue cuestionada por ninguno de los   intervinientes, ni respecto de ellos encuentra la Sala elementos que desvirtúen   el análisis efectuado en el auto admisorio de la demanda, donde estimó que tales   acusaciones satisfacían los requisitos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo.     

Examen de aptitud del cargo tercero. Ineptitud   de la acusación referida al desconocimiento de los principios de consecutividad   e identidad flexible    

6. En el   tercero de los cargos formulados, referido a la vulneración del artículo 157   Superior por elusión del debate democrático e infracción de los principios de   consecutividad e identidad flexible, el actor desarrolla dos líneas   argumentativas separadas e independientes entre sí: por un lado, plantea una   vulneración formal de dicha norma, debido a que durante la votación del   proyecto en la Plenaria de la Cámara no se cumplió con la exigencia establecida   en el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Presidente debía   otorgar el uso de la palabra a los congresistas antes de decidir sobre la   propuesta de votación por partes formulada por uno de los Representantes, lo que   a su juicio configuró una elusión del debate democrático.  De otro lado,   argumenta una vulneración material de la norma, por infracción de los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

7. La Sala estima que el razonamiento que el actor plantea para sostener   la vulneración formal del artículo 157 de la Carta cumple con los requisitos   mínimos para proferir una decisión de fondo. No ocurre igual con la línea   argumentativa dirigida a demostrar una vulneración material de aquel precepto,   debido al desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad   flexible.  Esta última acusación no   satisface el requisito de especificidad, por cuanto las razones expuestas   por el demandante no permiten establecer una oposición objetiva entre la manera   en que tuvo lugar el trámite del entonces proyecto de ley y el contenido de los   mencionados principios constitucionales, tal y como este ha sido interpretado   por la jurisprudencia constitucional.    

8. En efecto, como lo ha señalado esta Corporación   en reiterados pronunciamientos, el principio de consecutividad exige que los   proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las   comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones   constitucionales o legales[13].   Entretanto, el principio de identidad flexible reclama que el proyecto de   ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates   parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en   los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras   introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las   eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación.   Tal ha sido el sentido dado a estos principios, entre otras, en las sentencias C-940 de 2003[14],   C-273 de 2011[15],   C-277 de 2011[16],   C-369 de 2012[17],   C-084 de 2013[18],   C-850 de 2013[19],   C-386 de 2014[20]  y C-882 de 2014[21].    En todas ellas es claro que los referidos principios exigen que el trámite de un   determinado contenido normativo surta la regla de los cuatro debates y que las   modificaciones que durante ellos se introduzcan mantengan relación con el   contenido general de la ley y, en caso de discrepancias, sean sometidas al   trámite de conciliación a efectos de asegurar la identidad de los contenidos   aprobados por ambas Cámaras.    

9. Asimismo, en algunos pronunciamientos esta   Corporación ha señalado que se infringe el principio de consecutividad por   elusión del debate o de la votación, cuando en el trámite de un proyecto de ley se omite la   discusión o votación de alguno de los artículos que lo integran o de las   proposiciones formuladas en el curso de los debates parlamentarios. Así lo ha   sostenido, entre otras, en las sentencias C-801 de 2003[22], C-839 de 2003[23],  C-1056 de 2003[24],   C-1147 de 2003[25],   C-1152 de 2003[26],   C-372 de 2004[27],   C-754 de 2004[28],   en todas las cuales fueron declaradas inexequibles normas en cuyo trámite la   Corte juzgó que existió infracción constitucional, por cuanto en algunos de los   debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos   correspondientes había sido diferida de las Comisiones a la Plenaria o, en   algunos casos, de la Plenaria de la corporación donde culminó el trámite a la   Comisión de Conciliación; asimismo,  se presentaron como contenidos   “nuevos” temas que en realidad habían sido abordados, pero no votados, en etapas   anteriores del trámite.    

10. En su escrito de acusación, el demandante asume una interpretación   de los principios de consecutividad e identidad flexible que difiere de la   manera en que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional. El   actor entiende que “el principio de consecutividad requiere que antes de la   aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación suficiente que   permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la norma”,   mientras que el de identidad flexible “garantiza que la instancia legislativa   conozca y pueda informarse de forma suficiente del contenido material de la ley,   antes de que sea sometida al proceso de votación”.[29]    

Basado en su particular entendimiento de los citados   principios constitucionales, en el presente caso, el demandante no argumenta de   qué manera el trámite de la ley acusada desconoció la regla de los cuatro   debates (consecutividad), o en el curso de los debates se introdujeron   modificaciones que rompían la identidad del mismo; tampoco se refiere ni   despliega esfuerzo argumentativo alguno por mostrar la similitud del presente   caso con alguno de  los supuestos específicos en los que la Corte ha estimado   que existe infracción del principio de consecutividad por elusión de debate o   votación. Así las cosas, esta acusación no cumple con la exigencia de   especificidad, por cuanto no es posible verificar una oposición objetiva   entre el trámite que condujo a la aprobación de la ley acusada y el contenido de   los principios de consecutividad e identidad flexible, tal y como han sido   interpretados por esta Corporación.    

11. Cabe precisar, que esta insuficiencia no afecta la   totalidad del cargo tercero, sino sólo la línea argumentativa dirigida a   demostrar la “vulneración material”  del artículo 157 de la Carta por infracción   de los mencionados principios constitucionales.  En consecuencia, el   pronunciamiento de la Corte en relación con el tercer cargo se limitará a   examinar las razones planteadas por el demandante para sostener la “vulneración   formal” del artículo 157 por elusión de debate, derivada de la infracción de lo   dispuesto en el artículo 134 del Reglamento del Congreso.    

Aptitud sustantiva del cargo cuarto, referido a la   infracción del artículo 355 constitucional    

Es cierto que la controversia que propone el actor   en este cargo implica dar respuesta a un problema de calificación[30],   esto es, si las hipótesis reguladas en los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de   la Ley 1698 de 2013 constituyen supuestos de “donación” y, admitido esto, si se   trata de aquél tipo de donaciones proscritas por el artículo 355 Superior. Por   supuesto, la respuesta a esta cuestión a su vez dependerá de (i) la manera en   que se defina lo que constituye una “donación” o un “auxilio” y (ii) se   interpreten los eventos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta   Corporación, se exceptúa la prohibición establecida en el artículo 355   constitucional.    

13. La tesis del Ministerio Público niega que los   supuestos regulados en las normas demandadas queden comprendidos dentro del   concepto de “donación” y, sobre esta base, sostiene la ineptitud del cargo por   falta de pertinencia. Sin embargo, como quedó expuesto, esta falencia   argumentativa tiene lugar cuando el cargo no se sustenta en la apreciación del   contenido de una norma constitucional que se opone al precepto demandado, sino   en consideraciones puramente legales, puntos de vista subjetivos o análisis de   conveniencia. A juicio de la Sala,  el razonamiento del demandante no   incurre en ninguno de estos supuestos, pues en el cargo se identifica un   parámetro de constitucionalidad – el artículo 355 de la Carta – que el actor   interpreta en un sentido amplio, el cual no puede ser descalificado a priori   como manifiestamente irrazonable. Prueba de ello es que, en la presente   controversia, la intervención del Ministerio de Defensa se opone a la   prosperidad de este cargo, pero los argumentos presentados no controvierten la   calificación como “donación” o “auxilio” de las hipótesis reguladas en las   normas demandadas, sino que sostienen que se está en presencia de los supuestos   en los que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, aquellos no están   prohibidos por el artículo 355 de la Carta. Lo anterior muestra que la   interpretación que sustenta la acusación suscita una duda sobre la   constitucionalidad de las normas acusadas, lo que habilita a esta Corte para   adelantar el estudio de fondo del cargo propuesto.[31]    

14. Sin embargo, que el examen que adelantará la   Corte atinente a la presunta infracción del artículo 355 superior, no incluirá   la cuestión de si la extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de   la cobertura del servicio de defensa técnica y especializada con cargo a   recursos públicos, previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la   prohibición de auxilios a particulares establecida en la norma propuesta como   parámetro de constitucionalidad. El demandante no presentó argumento alguno en   relación con este aspecto, por lo cual se infiere que dicha cuestión no forma   parte de la censura propuesta.    

15. En ese orden de ideas, resueltas las   cuestiones preliminares, la Sala entrará a examinar el fondo de los cinco cargos   formulados por el actor, a excepción de la acusación, incluida como parte del   cargo tercero,  relativa a la infracción de los principios de consecutividad e   identidad flexible por carecer esta de la aptitud mínima para emitir un   pronunciamiento de fondo. En consecuencia, el examen del tercer cargo se   limitará a considerar los argumentos referidos a la “vulneración formal” del   artículo 157 superior, derivada de la infracción del artículo 134 del Reglamento   del Congreso.    

Presentación del caso,  formulación de los   problemas jurídicos y metodología de decisión    

16. El ciudadano   Iván Darío Márquez Castelblanco demanda la totalidad de la Ley 1698 de 2013 por   afirmar que en su trámite se evidencian tres vicios de procedimiento   insubsanables, a saber: (i) infracción de la reserva de ley estatutaria, trámite   que en este asunto correspondía surtir por cuanto la norma regula aspectos   esenciales del derecho a la defensa técnica de los miembros de la fuerza   pública; (ii) la aprobación en primer debate por una comisión distinta de la   constitucionalmente correspondiente, pues debido a la materia de la que se   ocupa, el proyecto debió tramitarse en las Comisiones Primeras de Senado y   Cámara, y no por las Comisiones Segundas; (iii) la elusión del debate   democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley, por cuanto en el   debate final en la Plenaria de la Cámara se determinó la votación en bloque del   articulado, sin antes dar trámite en debida forma a la propuesta de votación por   partes formulada por uno de los Representantes.    

En caso de no   declarar la inexequibilidad del conjunto de la ley, el demandante, de manera   subsidiaria, pide a la Corte que declare (iv) la inexequibilidad de los   artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la ley por infringir la prohibición   contenida en el artículo 355 de la Carta Política, por cuanto la creación del   Fondo para la Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza   Pública implica decretar auxilios o donaciones proscritos a favor de   particulares; y (v) la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley por infracción   del principio de unidad de materia, dado que no se ocupa de la defensa técnica   de los integrantes de la fuerza pública, sino que autoriza a lis militares en   servicio activo que además tengan título de abogado a representar a la Nación –   Ministerio de Defensa en litigios judiciales o administrativos.    

Los ciudadanos   Germán Navas Talero y Angélica Lozano coadyuvaron las pretensiones del actor con   argumentos similares a los expuestos en la demanda.    

17. Por su parte, el   apoderado del Ministerio de Defensa pide a la Corte declarar la exequibilidad de   la ley acusada, por cuanto: (i) la materia de la que se ocupa la Ley 1698 de   2013 no es de aquellas que, según los supuestos previstos en la jurisprudencia   constitucional, están sometidas a reserva de ley estatutaria; (ii) la asignación   del trámite de ley a las Comisiones Segundas, en lugar de a la Comisión Primera,   constituye una decisión razonable por cuanto aquella se ocupa de regular   aspectos relacionados con la defensa técnica de los integrantes de la Fuerza   Pública, lo cual forma parte del ámbito de competencia de las Comisiones   Segundas constitucionales; (iii) no existió elusión del debate democrático en el   trámite del entonces proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara, por cuanto de   hecho existió discusión en torno a la manera en que debía votarse el articulado   y durante el debate se abrieron suficientes espacios de participación para todos   los Representantes, incluidos los de la oposición.    

En relación con los   cargos formulados de manera subsidiaria contra algunos artículos de la ley, el   Ministerio de Defensa solicita (iv) declarar la exequibilidad de los artículos   2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13, por cuanto la creación del Fondo para la Defensa   Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública constituye uno de   los supuestos en los que se exceptúa la prohibición establecida en el artículo   355 de la Carta; de no acogerse esta pretensión, pide que condicione la constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de   que el sistema sólo beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas   desproporcionadas para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o   disciplinario cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   miembros de la Fuerza Pública. Finalmente, (v) declarar exequible el artículo 16   porque, de acuerdo con las hipótesis establecidas en la jurisprudencia   constitucional, su contenido guarda conexidad con el tema general del que se   ocupa la ley.    

18. Entretanto, el   Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 1698   de 2013 por los cargos de procedimiento planteados en la demanda y de su   artículo 16 por la acusación específica dirigida en su contra. A su vez, pide a   esta Corporación inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo por el cargo   (iv), referido a la presunta violación del artículo 355 de la Constitución. En   relación con los cargos (i), (ii) y (v) los argumentos de la Vista Fiscal   coinciden en lo esencial con los que plantea el Ministerio de Defensa. Respecto   al cargo (iii) el representante del Ministerio Público admite la existencia de   un vicio, por cuanto en el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara la   propuesta de votación por partes formulada por uno de los Representantes no se   tramitó conforme a lo establecido en el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992; sin   embargo, afirma que esta irregularidad no configura una elusión de debate que   genere la inconstitucionalidad de la ley, por cuanto durante las deliberaciones   se brindaron suficientes espacios de participación a todos los Representantes y   porque la votación en bloque del articulado no resultaba incompatible con la   postura de oposición a la totalidad del proyecto sostenida por el Representante   que propuso la votación por partes.    

19. Corresponde entonces a la Corte dar respuesta a los   siguientes problemas jurídicos:    

(i)   ¿Violó el Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria al   establecer mediante ley ordinaria un Sistema de Defensa Técnica y Especializada   de los miembros de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta que la Constitución   establece que la regulación de los derechos fundamentales de las personas y los   procedimientos y recursos para su protección debe efectuarse a través de leyes   estatutarias (art. 152 CP)?    

(ii) ¿Se infringió el artículo 157 num. 2 de la Constitución por haberse   dado trámite a la Ley 1698 de 2013 en las comisiones segundas constitucionales   permanentes del Senado y la Cámara de Representantes, a pesar de que la materia   regulada por aquella atañe al ejercicio de derechos y garantías, tema   expresamente adscrito a las comisiones primeras por el artículo 2° de la Ley 3ª   de 1992?    

(iii) ¿Existió un vicio por elusión de debate y, con ello, una   infracción del artículo 157 superior en el trámite surtido en la Plenaria de la   Cámara de Representantes, debido a que la propuesta de votación del articulado   por partes no fue tramitada conforme a lo establecido en el artículo 134 del   Reglamento del Congreso?    

De concluir que no se presenta ninguno de los   vicios de trámite a los que se refieren los tres primeros cargos, procedería el   examen por las acusaciones formuladas de manera subsidiaria. En tal evento, la   Sala deberá establecer:    

(iv)   Si la creación de un sistema destinado a sufragar a título gratuito la defensa   técnica y especializada de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo   y retirados, a través de la constitución de un fondo – FONDETEC – financiado con   recursos públicos,  vulnera el artículo 355 de la actual Constitución   Política, en la medida que este precepto superior prohíbe a las ramas u órganos   del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o   jurídicas de derecho privado.    

(v) Si la habilitación a los militares abogados para representar a la   Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios   judiciales o administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada,   desconoce el principio de unidad de materia.    

20. A continuación, y con el fin de hacer claridad sobre el acto sujeto   a control, se expondrá el contenido general de la ley acusada, para luego dar   respuesta a los problemas jurídicos planteados.    

Contenido y   alcance de la Ley 1698 de 2013    

21. Como lo señala   su título, el propósito principal de la Ley 1698 de 2013 es crear y organizar el   Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública.   Esta ley consta de 16 artículos, agrupados en cinco títulos, de la siguiente   manera:    

22. En el Título I   (Disposiciones Generales), se dispone la creación del mencionado Sistema   (art. 1º) y se precisa que tendrá por objeto financiar los servicios jurídicos   que garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una   adecuada representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa,   en las instancias disciplinarias, en la jurisdicción penal ordinaria y especial   tanto en el orden nacional, internacional o de terceros Estados (art. 2º).   Además, se establecen los principios que han de regir los servicios ofrecidos   por dicho Sistema, señalando que estos habrán de caracterizarse por su   continuidad, calidad, accesibilidad, gratuidad, oportunidad e idoneidad,   imparcialidad, los defensores vinculados al sistema deben ser especialistas en   las áreas de litigio y los recursos apropiados para financiar el Sistema se   destinarán de manera específica al cumplimiento de su objeto (art. 3º).    

Los artículos 4º y   5º establecen como herramienta principal para financiar y garantizar la   viabilidad del Sistema la creación del Fondo de Defensa Técnica y Especializada   de los Miembros de la Fuerza Pública – FONDETEC, constituido como “una cuenta   especial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte del   Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de Gestión general, sin personería   jurídica, con independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la dependencia,   orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional”. A la vez, se   advierte que los recursos de FONDETEC serán destinados a financiar la defensa   técnica y especializada de los integrantes de la fuerza pública, “siempre y   cuando la falta o delito haya sido cometido en ejercicio de la misión   constitucional asignada a la Fuerza Pública o con ocasión de ella”.    

23. En el Título II   (Cobertura y exclusiones) se precisa el ámbito de cobertura del Sistema (art.   6º), precisando que comprende la defensa de: (i) los miembros de la fuerza   pública, en servicio activo o retirados; (ii) en procesos disciplinarios y   penales, ya sea en la jurisdicción ordinaria o penal militar; (iii) que se   adelanten en el ámbito nacional, ante la jurisdicción internacional vinculante   por tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia o ante   terceros Estados. A continuación, establece un listado no taxativo de   exclusiones, señalando que el servicio de defensoría no cubrirá la asistencia   legal, entre otras, en el caso de delitos contra la administración pública, la   libertad, integridad y formación sexuales, los delitos contra la familia,   violencia intrafamiliar, inasistencia alimentaria, extorsión, estafa, lavado de   activos, tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la   fe pública, contra la existencia y seguridad del Estado y contra el régimen   constitucional y legal previstos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal   Colombiano (art. 7º).    

24. El Título III   (Administración del Fondo) establece que el FONDETEC será administrado por un   Comité Directivo, cuya composición se define en el artículo 9º, al igual que por   un Director o Gerente, que será un servidor de libre nombramiento y remoción por   el Ministerio de Defensa (art. 8º). Además, se atribuye al Gobierno Nacional   facultades para reglamentar el funcionamiento de los órganos de administración   del Fondo.    

Por su parte, el   Título IV (Recursos y operación del Fondo), señala el origen de los recursos del   Fondo (art. 10) y reitera que su finalidad exclusiva es la financiación del   Sistema de Defensa Técnica y Especializada y las actividades que de manera   directa o indirecta resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines   (art. 11). Asimismo, señala que los recursos serán administrados a través de una   fiducia mercantil a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. (art. 12), define   que el régimen de contratación será el de derecho privado, aunque observando los   principios previstos en el artículo 209 constitucional (art. 13), autoriza la   celebración de donaciones o entrega de bienes, servicios y recursos con destino   al Fondo (art. 14) y establece las causales de extinción del fideicomiso creado   por esta ley, advirtiendo que en tal evento el Fondo subsistirá y pasará a ser   administrado por la institución financiera que determine el Ministerio de   Defensa Nacional (art. 15).    

25. El título V   (Disposiciones finales) habilita para asumir la defensa litigiosa de los   intereses de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares, al   personal de las Fuerzas Militares en servicio activo y que además cuente con el   título de abogado y esté inscrito para su ejercicio (art. 16). Por último,   establece que la ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le   sean contrarias (art. 17).    

Precisado lo   anterior, la Sala procederá a resolver los cargos formulados. Por razones   metodológicas, examinará en primer lugar los tres cargos por vicios de   procedimiento dirigidos contra la totalidad de la Ley 1698 de 2013.   Seguidamente, el cargo por infracción del principio de unidad de materia   formulado contra el artículo 16 de la ley en cuestión. Por último, abordará el   estudio del cargo de fondo dirigido en contra de los artículos 2, 4, 5, 10, 11,   12 y 13 por vulneración del artículo 355 de la Constitución.    

Cargo primero. La   Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley estatutaria. Reiteración de   jurisprudencia    

26. La Sala no   comparte la posición del demandante y de los ciudadanos intervinientes, cuando   señalan que la ley acusada debió tramitarse como estatutaria por cuanto   se ocupa de regular un aspecto integrante del núcleo esencial del derecho   fundamental al debido proceso, como es la garantía del derecho a la defensa   técnica para los integrantes de la fuerza pública.    

27. El artículo 152   de la Constitución en su literal a) establece que lo concerniente a los “derechos   y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección”. Sin embargo, como lo ha señalado esta Corporación desde su   jurisprudencia temprana, no todo asunto que en principio quede comprendido   dentro de tan amplio descriptor está sujeto a reserva de ley estatutaria. Una   interpretación literal de esta disposición tendría la virtud de vaciar casi por   completo las competencias del legislador ordinario, puesto que resulta difícil   imaginar algún tipo de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los   derechos y deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y   recursos previstos para su protección.    

28. Por eso la   jurisprudencia constitucional, a partir de una interpretación de la mencionada   disposición que la armonice con otras cláusulas de competencia legislativa como   las previstas en los artículos 150 y 151 superiores, ha decantado una serie de   criterios para establecer cuándo una materia relativa al ejercicio de derechos y   deberes fundamentales está sometida a reserva de ley estatutaria.    

En su primer pronunciamiento sobre el tema,   sentencia C-013 de 1993[32],   la Corte estableció que  “Las leyes estatutarias están encargadas de   desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos   fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular   en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos   fundamentales”.    

Con posterioridad, en la sentencia C-756 de   2008, sintetizando la jurisprudencia sobre el tema, estableció:    

“[…] la jurisprudencia constitucional ha manifestado[33]  que la correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede   obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a una   adecuada armonización con el artículo 150 superior. […]  a esa conclusión   se llega […] si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de   ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del   legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente,   toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo,   que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso, el   acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros. De   esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a) de la Carta   que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos y   deberes fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin   sentido la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada en   el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido que no   corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para exigir la   verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas, ni la   reglamentación de la investigación y juzgamiento en materia penal,[34]  ni la restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías   urbanas.[35]”[36]    

Para la jurisprudencia, la cuestión central que   plantea la regulación de la ley estatutaria en cuanto a derechos fundamentales,   es cómo preservar la separación de materias ordinarias y estatutarias e impedir   que se restrinjan mínimos de protección de los derechos fundamentales, sin que   se dé la deliberación el mayor consenso que este tipo de decisiones requieren.[37]  En esta sentencia se recogieron los criterios jurisprudenciales para la   identificación de un contenido estatutario en los siguientes términos:    

“Así pues, la   jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que   permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que   deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos corresponde al legislador   ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:    

i) La reserva de ley   estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la   regla general se mantiene a favor del legislador ordinario.    

ii) La regulación estatutaria u   ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por   su contenido material. […].[38]  En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido   por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador   designe.    

iii) mediante ley   estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental,[39]  de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será   menor la reglamentación por ley estatutaria.    

iv) las regulaciones   integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley   cualificada[40]  y,    

v) Los elementos   estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley   estatutaria[41].   De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho   corresponde al legislador ordinario.[42]  Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los   elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los   mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle   cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos   aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una   petrificación del ordenamiento jurídico”.[43] Pero, incluso, posteriormente, la Corte dijo que la reserva de ley   estatutaria no sólo se referirá a aspectos estructurales del derecho   fundamental, sino a elementos principales e importantes del mismo, así:    

“[…] existe un   principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual   aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los   derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a   través del procedimiento de una ley estatutaria.  Es decir, se presenta una   reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta   Corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical   por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario ; quien en   muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente   derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes   de este tipo de derechos”.[44]  ”.[45]    

La Corte examinó de   nuevo el tema en la Sentencia C-791 de 2011[46],   donde explicó que los derechos fundamentales son objeto de desarrollo, tanto por   parte del legislador estatutario, como por la actuación del Congreso en la   elaboración de leyes ordinarias.  En tal sentido, estableció tres criterios   para la determinación de la reserva estatutaria:    

(i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos   estructurales de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el   procedimiento legislativo más exigente, (ii) igual exigencia se predica   cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los   elementos  que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y   (iii) por el contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o   ponderar derechos, que sin duda es su función más común, deberá ser tramitada   por procedimientos ordinarios.    

Finalmente, debe la Sala precisar que cuando el   legislador regula de manera integral, estructural y completa[47]  un derecho fundamental, requiriendo para una ello el trámite consagrado en el   artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe   referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia   con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se derivan del   derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii)   a los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar, y (iii) a las   excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general[48].    

“El primero  […] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos   términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que   tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga   de los derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia   C-425 de 1994[50]    y reiterado por pronunciamientos posteriores. […]    

[…] Un segundo criterio  de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley   Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea   desarrollar el régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos   en particular.[51]    […]    

[…] Un tercer criterio  [… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial   cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de protección   de derechos fundamentales>[52], siempre   que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la   defensa y protección de un derecho fundamental.’[53](Subrayas fuera   del original)”.[54]    

Finalmente, y como   cuarto  criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos   estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica   de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales”[55]  sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos   fundamentales”[56], de modo que las leyes estatutarias no deben regular   en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos   aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […]    

Ahora bien, para definir   los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional   se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta   teoría los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido   básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en   ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la   misma naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii)  un contenido adyacente objeto de regulación. […]”.[57]    

En esta decisión,   que contiene el balance jurisprudencial vigente y ha sido retomado en   pronunciamientos posteriores,[58]  la Corte sintetizó las pautas para determinar cuándo opera la reserva de ley   estatutaria en los siguientes términos:    

En consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la   jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho   fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una   normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y   prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador   tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y   completa […], (iv) que aludan a la estructura general y principios   reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales   e importantes de los derechos.    

29. Es cierto que la   Ley 1698 de 2013 contempla un mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la   defensa técnica y especializada para un particular universo de población,   conformado por los miembros de la fuerza pública en servicio activo o en retiro.    Sin embargo, como quedó expuesto, ninguna de las disposiciones de esta ley se   ocupa de regular los elementos estructurales ni los principios reguladores del   derecho a la defensa técnica definidos en la Constitución, sino tan sólo de   establecer un sistema especial de defensoría y, de manera específica, el   mecanismo que permitirá la financiación de dicho sistema a través del Fondo de   Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública – FONDETEC.   Tampoco hay en la ley disposiciones que consagren límites, restricciones,   excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho de   defensa técnica. Menos aún, el legislador quiso en esta ley regular de manera   integral, estructural y completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera   para el caso de los integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión se   concentra en establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema   especial de defensoría para los militares y, de manera específica, en definir el   mecanismo para su financiación.    

30. Por último, bien   puede afirmarse que la Ley 1698 de 2013, al conformar un servicio especializado   de defensoría y disponer los medios financieros para llevarlo a efecto,   desarrolla la dimensión prestacional del derecho a la defensa técnica para un   sector de la población colombiana que, por desempeñar una función de gran   responsabilidad y riesgo, ha de estar dispuesto y preparado para afrontar una   especial fiscalización judicial y disciplinaria.  Como a los militares y   policías se les confía el uso de la fuerza y de las armas, la sociedad ha de   establecer rigurosos controles judiciales y administrativos para asegurar que en   su ejercicio se respeten las condiciones y los límites que confieren legitimidad   al ejercicio de la coacción estatal. Tales controles pueden desembocar en la   imposición de sanciones penales o disciplinarias cuando se evidencie la comisión   de un delito o falta; sanciones que sólo serán legítimas en tanto respeten las   garantías del debido proceso (art. 29 CP). De ahí que el establecimiento de un   sistema de asistencia legal que garantice la igualdad de armas entre acusación y   defensa, pero que de igual manera asegure los derechos de las víctimas,   desarrolle un aspecto de este derecho fundamental que interesa no sólo a los   integrantes de la fuerza pública sino a la sociedad en su conjunto.    

Con todo, la   importancia del asunto regulado en la Ley 1698 de 2013 no lo convierte en uno de   aquellos sometido a reserva de ley estatutaria, pues como quedó expuesto en la   sentencia C-699 de 2013[59]:    

En cuanto a este último criterio (las situaciones importantes de los derechos),   es importante sea aplicado de forma estricta y rigurosa, pues un uso laxo o   flexible respecto a qué puede ser considerado importante, implicaría que toda la   legislación sobre menores fuera de carácter estatutario (las leyes de adopción,   el código de la infancia, etc.) o la mayoría de las normas civiles acerca de la   familia. El punto de partida de la jurisprudencia constitucional no se puede   olvidar: una interpretación ampliada y general de la reserva de ley estatutaria,   tiene el efecto perverso de reducir el ámbito de discusión democrática   ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes estatutarias   no sean excepcionales, sino generales y rutinarias. En otras palabras, una   interpretación ampliada y flexible de la reserva de ley estatutaria implicaría   que éstas pasarían a ser las leyes ordinarias, mientras que las leyes ordinarias   pasarían a ser extraordinarias, como esperó que fueran la leyes estatutarias el   Constituyente de 1991.    

31. En ese orden de   ideas, al no verificarse en relación con la ley acusada ninguno de los criterios   que justifican el establecimiento de reserva de ley estatutaria, la Corte   declarará la exequibilidad de la Ley 1698 de 2013, en relación con este cargo.    

Cargo segundo. El   trámite de la Ley 1698 de 2013 en las comisiones segundas de Senado y Cámara no   implicó vulneración del artículo 157 num. 2 constitucional. Reiteración de   jurisprudencia.    

32. El artículo 157   de la Constitución establece que ningún proyecto será ley sin cumplir, entre   otros requisitos, con el de haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente  comisión permanente de cada cámara. Por su parte, el artículo 142 delega al   legislador la función de determinar el número de comisiones permanentes, su   número de miembros y las materias de las que cada una de éstas deberá ocuparse.   Tal regulación está contenida en la Ley 3ª de 1992, “por la cual se expiden   normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras   disposiciones”, cuyo artículo 2º dispone la conformación y los temas que   definen la competencia de cada una de las siete (7) comisiones constitucionales   permanentes que en ella se establecen.     

33. Señala esta ley   que las comisiones primeras estarán compuestas por diecinueve (19) miembros en   el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, y conocerán de   los siguientes asuntos: (i)  reformas constitucionales; (ii) leyes   estatutarias; (iii) organización territorial; (iv) reglamentos de los organismos   de control; (v) normas generales sobre contratación administrativa; (vi)   notariado y registro; vii) estructura y organización de la administración   nacional central; (viii) derechos, garantías y deberes; (ix) rama   legislativa; (x) estrategias y políticas de paz; (xi) propiedad intelectual;   (xii) variación de la residencia de los altos poderes nacionales; y (xiii)   asuntos étnicos.    

Por su parte, las   comisiones segundas, integradas por trece (13) miembros en el Senado y por   diecinueve (19) integrantes en la Cámara de Representantes, se ocupan de lo   concerniente a: (i) política internacional; (ii) defensa nacional y fuerza   pública; (iii) tratados públicos, (iv) carrera diplomática y consular; (v)   comercio exterior e integración económica; (vi) política portuaria; (vii)   relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales y asuntos   diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; (viii) fronteras;   (ix) nacionalidad; (x) extranjeros; (xi) migración; (xii) honores y monumentos   públicos; (xiii) servicio militar; (xiv) zonas francas y de libre comercio; y   (xv) contratación internacional.    

34. Anticipando la   posibilidad de que un mismo proyecto de ley contenga asuntos que en principio   correspondan a distintas comisiones o verse sobre una materia no expresamente   asignada a ninguna de estas, el propio artículo 2º de la citada ley dispone, en   su parágrafo 1º, que al resolver conflictos de competencia entre comisiones se   aplicará el criterio de especialidad; por su parte, el parágrafo 2º   señala que cuando la materia de la que se ocupa un proyecto no esté claramente   adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva cámara lo enviará a   aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias   afines.    

35. En anteriores   pronunciamientos esta Corporación ha señalado que esta última disposición   faculta al presidente de la cámara en la que inicia el trámite de un proyecto   para que, en caso de existir duda razonable sobre la comisión a la que   corresponde su trámite, lo asigne a la que estime competente para darle primer   debate.  El ejercicio de esta facultad comporta un margen de   discrecionalidad que, si bien es susceptible de control constitucional, ha de   someterse a un estándar flexible, de tal suerte que sólo es admisible la   intervención del juez constitucional cuandoquiera que dicho reparto resulte   irrazonable a la luz del tema y de la finalidad perseguida por el proyecto de   ley en cuestión. Así, en la sentencia C-011 de 2013[60]  la Corte hizo un detallado recuento de los pronunciamientos previos sobre el   tema y, retomando el precedente fijado en la sentencia C-975 de 2002[61], sintetizó de este modo   la regla jurisprudencial aplicable al control constitucional de las decisiones   atinentes al reparto de trabajo legislativo entre las diferentes comisiones   constitucionales:    

[E]n aquellos casos donde las materias reguladas en un proyecto de ley no   aparezcan claramente asignadas a una determinada y específica comisión o puedan   ser estudiadas por varias de ellas, y el Presidente de la respectiva célula   congresional haya dispuesto su envío a la comisión que considere pertinente en   atención a su afinidad temática, en acatamiento al respeto por el principio   democrático, el control de constitucionalidad que se adelante en esa causa debe   ser flexible, de forma tal que sólo se pueda considerar la declaratoria de   inconstitucionalidad del precepto, cuando la asignación de competencia resulte   irrazonable y claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2°   de la ley 3ª de 1992.    

36.   Según el examen del contenido de la Ley 1698 de 2013 efectuado en las   consideraciones que anteceden, es claro que en la misma convergen materias   asignadas a las comisiones constitucionales primera y segunda.  Así, al   ocuparse de un aspecto atinente al ejercicio del derecho de defensa técnica, el   trámite de este proyecto en principio correspondería a la comisión primera, por   ser esta la encargada de lo concerniente a los “derechos, garantías y   deberes”. No obstante, en tanto la ley en cuestión tiene por objeto   exclusivo establecer un sistema de defensoría técnica y especializada para los   miembros de la fuerza pública, su trámite igualmente podría corresponder a la   comisión segunda, a la que se confía la regulación de los asuntos relacionados,   precisamente, con la fuerza pública.    

Se   trata, por tanto, de uno de aquellos supuestos en los que cabe admitir la   existencia de una duda razonable y, en consecuencia, entender que el llamado a   resolverla era el presidente de la corporación donde inició su trámite el Proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, 132 de   2013 Senado, por el cual se   crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de   la Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones.    

37.   La Sala encuentra que la asignación a las comisiones segundas constitucionales   de Cámara y Senado, que en sesión conjunta aprobaron en primer debate el   entonces proyecto de ley, se ajusta al estándar de razonabilidad al que antes se   hizo alusión. En efecto, tal decisión encuentra respaldo en el contenido de la   iniciativa sometida a debate, cuyas disposiciones establecen un sistema de   defensoría destinado a beneficiar exclusivamente a los integrantes de la fuerza   pública, con lo cual su tema principal guarda una conexidad evidente con una de   las materias que definen la competencia de las comisiones segundas   constitucionales.    

Adicionalmente, respeta el criterio de especialidad que, según lo   previsto en la Ley 3ª de 1992 (artículo 2º, parágrafo 1º), debe orientar la   resolución de los conflictos de competencia entre las comisiones y cuya   aplicación en el presente caso encuentra una clara justificación. En efecto, de   la misma manera que no todo asunto concerniente a la regulación de un derecho   fundamental está sujeto a reserva de ley estatutaria, por cuanto ello implicaría   vaciar la competencia del legislador ordinario, tampoco toda cuestión que de   algún modo se relacione con “derechos, garantías y deberes” ha de ser   tramitada en primer debate por las comisiones primeras constitucionales, pues   dentro de tal descriptor quedarían comprendidos prácticamente todos los temas   asignados a las restantes comisiones. Es claro que una aplicación literal de   esta cláusula de competencia, que no se armonice con las restantes disposiciones   de la Ley 3ª de 1992 a la luz del principio de especialidad, conduciría a un   manifiesto desequilibrio en el reparto del trabajo legislativo y, con él, de las   oportunidades de participación de los congresistas pertenecientes a las demás   comisiones.    

38.   En defensa de su punto de vista, el demandante señala que el sentido que el   legislador confirió a la expresión “fuerza pública”, para efectos de   definir la competencia de las comisiones segundas constitucionales, no implica   asignar a dicha comisión el conocimiento de todos los asuntos de algún modo   relacionados con aquella, sino más bien aspectos como “reclutamiento,   movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores de las F.F.M.M.   colombianas y similares; es decir temas que guarden directa relación con el   servicio prestado por esta fuerza”.  En su opinión, lo concerniente a la   garantía del derecho de defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública   en principio no guarda estricta relación con la prestación del servicio,   mientras que sí queda comprendido dentro de la competencia para regular   “derechos, garantías y deberes”, asignada a las comisiones primeras.    

Aún   si se admite la plausible interpretación que propone el demandante y se entiende   que las comisiones segundas sólo conocen de aspectos que guarden directa   relación con el servicio prestado por la fuerza pública, no por ello cabría   descalificar como irrazonable la asignación a dichas comisiones del trámite del   entonces proyecto de ley 151 de 2013 Cámara,   132 de 2013 Senado, por el cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y   Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras   disposiciones.  Como se advierte   en el artículo 4º de la ley acusada, la prestación de servicios legales con   cargo al Fondo de Defensa Técnica y Especializada que se constituye en virtud de   esta ley se circunscribe de manera exclusiva a la asistencia en procesos penales   y disciplinarios relacionados con delitos o faltas cometidos en ejercicio de la   misión constitucional asignada a la fuerza pública o con ocasión de ella. Según   se expuso en el análisis del cargo anterior, en un estado constitucional el uso   de la fuerza implica, como correlato, la imposición de especiales controles a   quienes la detentan y la efectividad de los mismos depende, a su vez, de que   dichos controles se surtan con escrupuloso respeto por las garantías del debido   proceso. En ese orden de ideas, la previsión de un adecuado servicio de defensa   para los integrantes de la fuerza pública, lejos de ser una cuestión ajena a la   prestación del servicio, por el contrario guarda relación con las condiciones en   las que se desenvuelve la necesaria fiscalización a la que ha de estar sujeto el   ejercicio de la labor constitucional encomendada a la fuerza pública.    

39. Queda por examinar el argumento planteado en la   intervención ciudadana por los congresistas Germán Navas Talero y Angélica   Lozano, quienes afirman que con la asignación del trámite de este proyecto de   ley a las comisiones segundas se buscaba eludir el debate cualificado que   tendría lugar en las comisiones primeras, conformadas por un mayor número de   integrantes, con mayor experiencia y conocimiento de temas constitucionales y   donde está garantizada la representación de las minorías. A este respecto la   Sala considera que, salvo en lo que respecta al mayor número de integrantes, que   torna más exigente la conformación de quórum y mayorías, no hay lugar para   establecer la diferencia que proponen los intervinientes entre las comisiones   constitucionales primera y segunda, pues todas ellas cuentan con representación   de los partidos y movimientos minoritarios, con integrantes de reconocida   trayectoria o, bien, que han obtenido el suficiente respaldo ciudadano para   ocupar su curul; la evaluación de las calidades o conocimientos de los   parlamentarios, en todo caso, es un asunto que escapa a la competencia de esta   Corte. Pero la sola diferencia numérica entre los integrantes de las comisiones   primeras y las restantes comisiones constitucionales permanentes no podría   esgrimirse como razón para considerar que el no dirimir en todo caso los   conflictos de competencia a favor de la comisión primera entrañe una elusión del   debate en dicha comisión. Tal razonamiento, además de conducir a un reparto   manifiestamente inequitativo de los asuntos entre las comisiones, cercenaría los   derechos de participación de los demás integrantes del cuerpo legislativo que no   pertenecen a la referida comisión primera.    

El argumento que proponen los ciudadanos intervinientes   sólo sería de recibo en una hipotética situación en la que se advierta el   manifiesto propósito de sustraer a las comisiones primeras de la competencia   para conocer de un asunto que claramente les corresponde para, en su lugar,   asignarlo a otra comisión constitucional que claramente carezca de atribuciones   para tramitar el proyecto de ley en cuestión. Situación que no acontece en el   caso examinado porque, si bien la materia a tratar en principio quedaba   comprendida dentro del ámbito competencial conferido a ambas comisiones, su   asignación a la comisión segunda se fundamenta en la aplicación del principio de   especialidad, previsto por el propio legislador para dirimir este tipo de   controversias.    

40. En definitiva, la Sala encuentra suficientes   argumentos que respaldan como razonable la atribución de competencia a las   comisiones segundas constitucionales para haber dado primer debate al proyecto   que devino en la ley objeto de controversia. Por tal razón, estima que no se   configura el vicio alegado por los demandantes por infracción al artículo 157   num. 2 CP y, en consecuencia, declarará exequible la Ley 1698 de 2013 en   relación con este cargo.    

Cargo tercero. El trámite de la solicitud de votación por   partes no configuró en el presente caso un vicio de inconstitucionalidad    

41. El tercero de los   problemas jurídicos que plantea la presente controversia consiste en determinar   si existió una  vicio por elusión de debate y, con ello, una infracción del   artículo 157 superior en el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de   Representantes, debido a que la propuesta de votación del articulado por partes   no fue tramitada conforme a lo establecido en el artículo 134 del Reglamento del   Congreso.    

Para dar respuesta a esta cuestión es preciso examinar (i) los supuestos   en los que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se configura un vicio   de procedimiento por elusión de debate o votación; (ii) las condiciones para que   proceda la votación en bloque del articulado de un proyecto de ley; (iii) la   manera en que se adelantó el debate y votación del entonces proyecto de ley en   la Cámara de Representantes y, en particular, el trámite de la solicitud de   votación por partes que fuera propuesta por algunos representantes, a fin de   verificar si cumplió con las condiciones de validez formal.    

Elusión de debate y votación. Reiteración de   jurisprudencia    

42. La Constitución dispone una serie de exigencias procedimentales que   debe satisfacer todo proyecto antes de convertirse en ley, orientadas a   garantizar condiciones de legitimidad en la formación de la voluntad   parlamentaria. Una de estas condiciones, consagrada en el artículo 157 Superior,   es que todos los contenidos normativos que lleguen a ser aprobados como ley   hayan sido discutidos y aprobados en cada uno de los debates en que se   descompone el trámite legislativo.  Tanto la deliberación como la decisión   adoptada por cada célula legislativa debe llevarse a cabo con sujeción a las   reglas previstas en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, y con plena   salvaguarda de los derechos de las minorías, a fin de asegurar espacios   efectivos para que todos los integrantes del cuerpo legislativo puedan   participar con voz y con voto  en la discusión y votación de los proyectos de ley.    

En ese orden de ideas, esta Corporación ha establecido que, una vez   satisfechas las exigencias de publicidad del proyecto y de los informes de   ponencia correspondientes[62],   al igual que el anuncio previo de la sesión en habrá de debatirse[63], el debate se inicia con   la apertura formal a cargo del presidente de la respectiva célula legislativa[64]. Durante el curso del   mismo, hay lugar a distinguir tres momentos, cada uno de los cuales debe   surtirse como paso previo al siguiente: (i) la presentación y aprobación del   informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad con las   orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de ponencia y   manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente[65];   (ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un   espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la iniciativa[66];   (iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de   que el proyecto discutido se convierta en ley.      

43. La discusión sobre el articulado del proyecto se inicia entonces   luego de la presentación del informe de ponencia favorable (en el caso de   comisiones) o de su aprobación (en el caso de plenarias), pues presupone la   voluntad de la respectiva célula legislativa de dar trámite a una iniciativa   cuyas orientaciones son compartidas por el ponente y, en el caso de las   plenarias, aprobadas por la mayoría. El Reglamento del Congreso establece que,   para el caso de las comisiones, la lectura y discusión del proyecto se hará “artículo   por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la   comisión” (art. 158), y que “los respectivos presidentes podrán ordenar   los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de   enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o   interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la   confrontación política de las posiciones” (art. 159). Entretanto, el   artículo 176 del mismo cuerpo normativo (modificado por el art. 16 de la Ley 974   de 2005[67])   señala que, en el caso de las plenarias, “el proyecto se discutirá   globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva cámara pidiera   su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.    

La jurisprudencia de esta Corte ha reiterado que el control de   constitucionalidad de los debates parlamentarios se orienta a verificar el   cumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas en la Constitución y   en la ley, cuyo respeto posibilita la existencia de un debate democrático, sin   que corresponda al juez constitucional pronunciarse sobre la calidad o   suficiencia del debate mismo.[68]  En ese orden de ideas, para entender satisfecho este requisito, “lo relevante   es que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula legislativa y   que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en relación con el   mismo, sin que tal intervención, que es potestativa de cada cual, resulte un   presupuesto para la aprobación del proyecto”.[69] Por lo tanto, para   efectos del control de constitucionalidad, se entenderá que hay debate cuando   formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de   ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las   posiciones expresadas no exista controversia.[70]    

44. También ha   señalado la Corte que “a la etapa de votación sólo se procede bajo el   supuesto de la suficiente ilustración”[71],   la cual según la Ley 5ª de 1992 tiene lugar cuando: (i) transcurridas tres horas   desde el inicio del debate, a solicitud de alguno de los congresistas se aprueba   una moción de suficiente ilustración (art. 108); (ii) se aprueba una moción en   el mismo sentido en relación con un artículo que haya sido debatido en dos   sesiones (art. 164); (iii) cuando pese a no haber transcurrido tres horas de   iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay   oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria   aprueban cerrar el debate y dar inicio a la votación, previa solicitud del   Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Tal posibilidad, no consagrada   expresamente en el Reglamento del Congreso, se infiere de las facultades   conferidas al presidente de la respectiva célula para organizar el debate (arts.   102, 103, 104, y 108) y de los principios de interpretación del reglamento   consagrados en el artículo 2º de dicha ley. Lo relevante en todas estas   hipótesis es que resulta razonable entender que hay suficiente ilustración   cuando, transcurrido el lapso contemplado en los artículos 108 y 164, las   diferentes fuerzas políticas han tenido oportunidad de expresar su posición, o   bien cuando, sin agotar el tiempo previsto, los participantes en el debate no   manifiesten interés en hacer uso de la palabra.    

45. El acto de la   votación, en tanto expresa y conforma la voluntad de las mayorías consignada en   la ley, está sometido a una detallada regulación, contenida en los artículos 122   a 138 de la Ley 5ª de 1992, orientada a garantizar el cumplimiento de las   condiciones que confieren legitimidad a la decisión con la que culmina el   trámite legislativo. Precisamente en aras de asegurar condiciones de   transparencia y responsabilidad de los congresistas ante sus electores, el Acto   Legislativo 1 de 2009 reformó el artículo 133 Superior para establecer que el   voto de aquellos “será nominal y público, excepto en los casos que determine   la ley (…)”, lo que permite a los ciudadanos conocer el sentido del voto de   sus legisladores y a la vez verificar el cumplimiento de las exigencias de   quórum y mayorías.[72]    

46. En razón de su   importancia, la Corte Constitucional ha señalado que la votación “no puede   presumirse ni suprimirse”, y además “debe ser expresa y específica por   parte de las respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la   participación activa de todas las instancias legislativas”.[73] En tal sentido, ha   entendido que se elude el debate y la votación  cuando: (i) en algunos de   los debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos   correspondientes se difiere de las Comisiones a la Plenaria o se delega esta   tarea en exclusiva a la Comisión de Conciliación; (ii) en etapas posteriores del   trámite se  presentaron como “nuevos” temas que habían sido abordados, pero   no votados, en etapas anteriores del trámite.[74]    

En sentencias   posteriores la Corte ha precisado el alcance de esta doctrina, señalando que la   elusión sólo se configura en los casos en que: (i) se constate omisión “voluntaria   y consciente” de debatir y votar un tema, o de trasladar la responsabilidad   de decidir a una instancia posterior del trámite; (ii) cuando la conducta   omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del   Congreso y con ella (iii) se vulnere el valor sustantivo que se asegura con el   artículo 157 superior, cual es asegurar la debida formación de la voluntad   democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada   célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de   las leyes; examen que, en todo caso, deberá tener en cuenta los elementos del   contexto particular en que tuvo lugar la aprobación de la norma acusada.[75]    

La votación en   bloque del articulado de un proyecto de ley    

47.   Los contenidos que conforman un proyecto de ley pueden ser sometidos a votación   de manera separada o en bloque.  Mientras esta última modalidad de votación   favorece la celeridad de los procedimientos legislativos (art. 2º Ley 5ª 1992),   con primera se asegura mayor precisión sobre los contenidos que están siendo   votados en cada momento, a fin de evitar errores en la formación de la voluntad   legislativa, y a la vez se permite a los congresistas individualizar el sentido   de su voto en relación con cada uno de los contenidos normativos que integran el   proyecto sometido a aprobación, a fin de expresar su acuerdo con algunos de   ellos y su desaprobación respecto de los demás.    

El   artículo 134 del Reglamento del Congreso establece que los congresistas, los   ministros del despacho o quien tenga la iniciativa para presentar el proyecto de   ley correspondiente, podrán solicitar que el mismo sea sometido a votación por   partes. La misma norma establece que, en caso de no existir consenso sobre esta   propuesta de votación, “decidirá la mesa directiva, previo el uso de la   palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en   favor o en contra”.    

48.   En anteriores decisiones la Corte ha estimado que, en sí misma considerada, la   negativa de la mesa directiva a efectuar la votación por partes de un proyecto   de ley, no entraña desconocimiento del principio democrático, siempre que la   decisión al respecto esté precedida de la correspondiente deliberación.     

Así,   en la sentencia C-155 de 1998[76]  la Corte precisó que las normas pertinentes para tramitar las solicitudes de   votación por partes no eran los artículos 158 y 159 del Reglamento del Congreso,   según sostenían los demandantes, sino el artículo 134 del mismo cuerpo   normativo, por cuanto los primeros se refieren a la discusión del proyecto y no   a su votación, “al paso que el 134 es la norma especial que expresamente se   refiere a la votación por partes del proyecto”. Sobre esta base, estimó que   no se configuraba vicio alguno de inconstitucionalidad por cuanto, de acuerdo   con la norma citada, “la sola solicitud de un congresista no obliga por si   misma a la Mesa directiva de la corporación a decretar una votación artículo por   artículo. Antes bien, si no hay acuerdo al respecto, puede decidir lo que estime   que sea más conveniente, eso sí, después de oír las distintas opiniones”.    

Esta   regla de decisión fue reiterada en la sentencia C-880 de 2003[77], donde la Corte sostuvo   que, en el caso examinado, la votación en bloque de un proyecto de ley no   implicaba una vulneración del principio democrático, por cuanto:    

(L)o que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión   libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del   respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige,   como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por   artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece   la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas,   ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las   partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se   logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con   un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en   contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego   a votación en conjunto”.    

De lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de Representantes   al haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de ley que culminó   con la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la Constitución ni el   reglamento del Congreso. Adicionalmente, es importante destacar que del   expediente legislativo que obra en el proceso, se pudo constatar que la votación   de esos artículos fue el producto de una discusión previa, sin que hubieran sido   objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas, como si lo fueron   cinco restantes, respecto de los cuales su votación se realizó en forma   individual. Siendo ello así, la Corte considera que el cargo expuesto por el   demandante en relación con la votación en bloque no es procedente.    

49.   Los precedentes expuestos permiten concluir que la decisión de las mesas   directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votación por partes del   contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o demás   sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en sí misma, una   irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto en cuestión, toda   vez que el artículo 134 del Reglamento del Congreso les confiere   discrecionalidad para adoptar una decisión definitiva al respecto.  Sin embargo,   para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en   arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisión adoptada por la   mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en   contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya alcanzado   un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula   legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en   bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se   aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de   la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos   contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que   sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de   la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos   contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los artículos   votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o   supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a votación de   manera separada.    

El debate y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto   de Ley número 132 de 2013 Senado, 151 de 2013 Cámara    

50. El trámite   surtido para la aprobación en cuarto debate de la ley acusada tuvo lugar en dos   sesiones, realizadas los días 10 y 11 de diciembre de 2013.[78] La primera de ellas se   inició con la decisión de los impedimentos formulados, luego de lo cual se puso   en consideración la proposición con la que terminó el informe de ponencia. A   partir de este momento se abrió el espacio para las intervenciones de los   asistentes, dentro del cual hicieron uso de la palabra varios representantes:   uno de ellos[79]  expresó su oposición al proyecto por considerar que el mismo no contemplaba una   adecuada representación legal para las víctimas en los procesos seguidos contra   integrantes de la fuerza pública y que podía generar condiciones de impunidad.   El segundo en intervenir[80]  señaló que el proyecto debía tramitarse como ley estatutaria y ante las   comisiones primeras, formuló algunas preguntas al Ministro de Defensa en torno   al manejo de los centros de reclusión para los militares y manifestó su   oposición con la manera en que fueron tramitados los impedimentos. Otro de los   parlamentarios[81]  expresó que no acompañaba el proyecto porque dentro de las exclusiones no   contemplaba las violaciones de derechos humanos y derecho internacional   humanitario y porque los recursos para financiar la defensa de los integrantes   de la fuerza pública sería operados por un ente privado con autonomía   presupuestal; además solicitó la votación nominal “tanto para la ponencia como   para artículo por artículo”. Quien intervino a continuación[82] expresó su respaldo al proyecto debido a la necesidad   de garantizar la defensa técnica para militares de escasos recursos. Al   finalizar esta intervención, el presidente de la Cámara sometió a consideración   de la Plenaria el constituirse en sesión permanente, pero al momento de someter   a votación nominal dicha iniciativa no se contaba con quórum decisorio, razón   por la cual se anunció que la discusión del proyecto continuaría al día   siguiente.    

51. En la sesión del 11 de diciembre prosiguió la discusión del proyecto   con las intervenciones de dos representantes que expresaron su respaldo al   mismo.[83]  A continuación, otro de los parlamentarios[84]  objetó la constitucionalidad de la iniciativa porque la misma establecía un   tratamiento desigual entre los integrantes de la fuerza pública y otros   servidores públicos y porque se crea una nueva figura de defensoría no   contemplada en la constitución, para remediar lo cual propuso crear una división   de defensoría militar adscrita a la Defensoría del Pueblo. Luego tomó la palabra   un representante que respaldó el proyecto, aunque consideró que debía someterse   a un juicio estricto de proporcionalidad para garantizar el derecho a la   igualdad de los demás colombianos que no tienen acceso a esa misma defensa.[85]  A continuación, una de las congresistas intervino para cuestionar que la   discusión de esta iniciativa se llevara a cabo en las comisiones segundas y   oponerse a que a través del mismo se establecieran privilegios para las fuerzas   militares.[86]  Por último, otra de las representantes se opuso a que el servicio de defensoría   para los integrantes de la fuerza pública estuviera subordinado al Ministerio de   Defensa, proponiendo en su lugar un fortalecimiento de la defensoría pública que   se presta a través de la Defensoría del Pueblo; asimismo, señaló que la   destinación de recursos públicos para financiar la defensa de militares en   servicio activo y retirados contrariaba la prohibición establecida en el   artículo 355 constitucional.[87]    

52. Concluida esta intervención, y concedido el uso de la palabra a un   congresista que la solicitó para responder a una alusión hecha por otro de los   oradores, el presidente anunció:    

“Dirección   de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:    

Gracias Representante,   continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el   registro, señor Secretario, para votar el informe de ponencia.”[88]    

Una vez cerrado el registro y anunciado el resultado de la votación   nominal de la proposición con que termina la ponencia y el respectivo pliego de   modificaciones, se puso a consideración de la plenaria el articulado del   proyecto en los siguientes términos:    

“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Articulado, señor Secretario.    

Secretario doctor Jorge   Humberto Mantilla Serrano, informa:    

53. El Secretario procedió a leer los artículos 8, 9 y 11,   respecto de los cuales se habían propuesto cambios, ante lo cual uno de los   representantes solicitó la votación nominal y separada de cada uno de los   artículos del proyecto, advirtiendo que intervendría en la discusión de la   mayoría de estos.[90]  A continuación intervinieron dos representantes para solicitar que se sometiera   a consideración de la Plenaria la propuesta de votación del articulado[91]  y uno más para señalar que era el Presidente quien tenía facultades para ordenar   la discusión.[92]  Concluidas las intervenciones, el Presidente de la Cámara, invocando lo   dispuesto en el artículo 159 de la Ley 5ª ordenó dar curso al trámite y abrir el   registro para la votación nominal y en bloque del articulado y las proposiciones   modificatorias, cuyo resultado fue 92 votos a favor y 0 en contra.[93]    

54. En este punto   intervino el representante que había propuesto la votación separada del   articulado[94]  para dejar constancia de que “se le quitó el   derecho de la palabra a la oposición para haber pedido la explicación es   artículo por artículo” y plantear una serie de objeciones a los   siguientes aspectos del proyecto: (i) asumir con dineros del erario la defensa a   militares que no están en servicio activo; (ii) que las exclusiones no   comprendan delitos contra la administración de justicia como el falso testimonio   y el soborno, al igual que los llamados “falsos positivos”; (iii) la inclusión   de un artículo que habilita el ejercicio de la defensa por parte del personal   uniformado; (iv) a través del fondo se habilitan auxilios o donaciones para   financiar la defensa de militares, sin que ello encuadre en ninguno de los tres   supuestos en que lo autoriza la jurisprudencia constitucional. Luego de ello,   otra parlamentaria respaldó la constancia del anterior interviniente, señalando   que en el trámite se había silenciado la voz de la oposición.[95]    

A   su vez, el presidente de la Cámara hizo constar, por un lado, que “en la intervención del doctor Navas tampoco referenció de   manera detallada los artículos a los que quería se le hiciera referencia   precisa, acaba de hacerlo”. Por otra parte,   en respuesta a la intervención de la representante Robledo, precisó:    

“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Gracias Representante, pero yo   le quiero aclarar varias cosas, la primera doctora Ángela María ayer se abrió la discusión del   informe de ponencia y todos los Representantes todos tuvieron la oportunidad de   hablar hasta cuando quisieron en la noche de ayer que se abrió la discusión del   informe de ponencia al punto que hoy le dimos la palabra a quienes faltaban por   el uso de la palabra, perdónenme Representantes pero debo hacerlo porque el   proyecto puede generar vicios futuros y esas constancias deben quedar   Representantes, deben quedar esas constancias porque el proyecto puede tener o   suponen ellos dejarlas para vicios de trámite, debo hacerlo como Presidente de la   Cámara.    

Entonces en esos términos fue,   y hoy se puso en consideración el articulado del proyecto y queda constancia en la   Secretaría que no hay proposiciones de modificación del   articulado y en tal sentido conforme el artículo 159 de la Ley 5ª es el Presidente de la Cámara, bien lo dijo el doctor Augusto   Posada, no por consejo doctora Robledo sino porque es la Ley 5ª en su artículo 159 la que define quién   orienta y conduce el debate.” [96]    

Por último, tras   llevarse a cabo la votación del título y la pregunta, intervino otro congresista   para dejar constancia de que en el debate se habían respetado las garantías de   la oposición.[97]    

Examen del   cargo formulado    

55. Con fundamento   en la exposición precedente, la Sala concluye que en el trámite surtido en la   Plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto que, una vez aprobado, se   convirtió en la Ley 1698 de 2013, no se configuró un vicio de   inconstitucionalidad por elusión de debate y votación, ni se obró en contra de   lo dispuesto por el artículo 134 del Reglamento del Congreso.    

56. La Sala   advierte, en primer lugar, que el caso analizado no corresponde a ninguna de   aquellas situaciones en las que según la jurisprudencia de esta Corporación se   configura una elusión de debate o de votación[98],   en tanto la plenaria de la Cámara cumplió con la responsabilidad de debatir el   proyecto sometido a su consideración, a lo cual fueron dedicadas dos sesiones   que contaron con amplia participación de representantes de distintas vertientes   políticas, quienes tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a   favor como en contra de esta iniciativa. Tampoco se eludió la votación ni del   informe de ponencia ni del contenido del proyecto.    

57. Aunque las   intervenciones de los parlamentarios se concentraron en la primera parte del   debate, dedicada a la discusión del informe de ponencia, una vez aprobado este   se dio apertura al segundo momento del debate, dedicado a la discusión ya no de   las orientaciones generales, sino de los contenidos específicos del proyecto.   Para el caso de las plenarias, esta fase de la deliberación se rige por lo   dispuesto en el inciso 2º del artículo 176 del Reglamento del Congreso   (modificado por el artículo 16º de la Ley 974 de 2005), conforme al cual: “Si   la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se   discutirá globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva cámara   pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.    

57.1. En este   punto la Sala constata, en primer lugar, que durante el lapso en el que se   mantuvo a consideración de la plenaria el contenido del proyecto, ninguno de los   representantes pidió que se diera la “discusión” por separado de algunos   artículos, pues lo solicitado fue “que la votación de estos artículos se haga   artículo por artículo y nominalmente”; sin embargo, lo dicho a continuación   sugiere que la pretensión del parlamentario que formuló la propuesta no era   clausurar el debate del articulado para pasar directamente a la votación, sino   efectuar la discusión separada de cada artículo: “…y previo a esto yo   intervendré en la mayoría de ellos, porque tengo observaciones…”. Con todo,   el efecto logrado fue justamente el contrario, pues a partir de ese momento las   restantes intervenciones se concentraron, no en la deliberación sobre el   articulado del proyecto, que era lo que correspondía en ese momento del debate,   sino en la manera en que debía darse curso a la petición de votación por partes   y en exponer razones a favor de la votación en bloque del articulado.    

57.2. En segundo   lugar, el presidente de la Cámara no sometió a consideración de la plenaria a la   propuesta de votación en bloque formulada por uno de los representantes,   argumentando: (i) que para ese momento aún estaba en consideración el   articulado; (ii) y que el artículo 159 del Reglamento del Congreso lo facultaba   para ordenar la discusión. En relación con este aspecto se constata que si bien   en el presente caso no se alcanzó a configurar un vicio de inconstitucionalidad,   en todo caso debe advertirse para precaver situaciones en las cuales pueda   llegar a viciarse el trámite. Es necesario precisar que, si de lo que se trataba   era de insistir en mantener abierta la consideración del articulado, y no en   clausurar esta etapa para dar paso a la votación, la manera de ordenar la   deliberación no era la indicada en el artículo 159, aplicable al debate en   comisiones, sino el artículo 176 del Reglamento, el cual establece que en   segundo debate en plenarias el proyecto “se discutirá globalmente”, salvo   que se pida la discusión separada de alguno o algunos artículos, caso en el cual   es preceptivo tramitar de este modo la deliberación de aquellos artículos en   relación con los cuales así se haya solicitado, sin que la decisión al respecto   se confíe a la mesa directiva.[99]   Si se trataba, en cambio, de definir la forma de votación, tampoco en este caso   tenía cabida la aplicación del 159 del Reglamento del Congreso, pues el artículo   134 del mismo estatuto contiene una regla específica para tramitar las   propuestas de votación por separado. Aunque este último confiere a la mesa   directiva la potestad para tomar una decisión definitiva, en todo caso exige que   ella esté precedida de una deliberación previa sobre la propuesta de votación   por partes, como resultado de la cual se constate que no existe acuerdo en torno   a la misma; además se requiere que, de optarse por la votación en bloque del   articulado, del contexto del debate pueda inferirse que ella no se sacrifica la   finalidad que se garantiza con la votación por partes, esto es, la posibilidad   de que los congresistas individualicen el sentido de su voto, expresando su   aprobación con algunos contenidos y su desaprobación con los restantes.    

58. En definitiva,   la Sala concluye que, aunque el presidente invocó la norma equivocada al   responder la propuesta de votación por partes, lo cierto es que el trámite de la   misma siguió el cauce establecido en el mencionado artículo 134: (i)   efectivamente existió un espacio para la discusión de la propuesta; (ii) se   verifico la falta de consenso sobre la forma de votación, ya que mientras uno de   los representantes propuso la votación por parte, otros defendieron la votación   en bloque; (iii) lo anterior habilitaba a la mesa directiva para tomar una   determinación definitiva al respecto, como en efecto ocurrió.    

Adicionalmente,   examinado el contexto de la deliberación, se encuentra que ni el autor de la   propuesta de votación por partes ni ninguno de los demás congresistas había   formulado proposiciones al articulado del proyecto, ni identificado aquellos   artículos cuya votación debía ser fraccionada, a fin de permitirles expresar de   manera diferenciada el sentido de su voto en relación con los mismos y   distinguirla de la decisión adoptada frente al resto del articulado. De hecho,   durante la ronda de intervenciones posterior a la propuesta, algunos de los   parlamentarios solicitaron a su autor precisar cuáles habrían de ser los   artículos específicos sobre los que versaban sus objeciones y que requería   fuesen votados por separado, lo que no obtuvo respuesta. En tales   circunstancias, para el momento en que fue adoptada la decisión de votar en   bloque el articulado, no existían elementos que permitieran concluir que con   ella se sacrificaba la finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de   votación separada.    

59. En   consecuencia, la Sala declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por el tercero de   los cargos analizados.    

Cargo por   infracción del principio de unidad de materia    

60. Corresponde   a la Sala examinar si la   habilitación a los militares abogados para representar a la Nación – Ministerio   de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios judiciales o   administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada, desconoce el   principio de unidad de materia. A juicio del actor, dicha norma carece de   cualquier conexidad con el objeto de la Ley 1698 de 2013, por cuanto no guarda   relación con el Sistema de Defensa Técnica y Especializada para los miembros de   la fuerza pública que se crea en virtud de esta ley, sino que se refiere a la   defensa de los intereses de la Nación.    

61. El principio de unidad de materia está   consagrado en el artículo 158 de la Constitución, cuando prescribe que “todo   proyecto de  ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles   las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. A su vez,   el artículo 169 superior dispone que “el título de las leyes deberá   corresponder precisamente a su contenido”.  El sentido de esta previsión constitucional consiste   en evitar “(l)a   proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la   inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente   reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates   parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por   grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de   la democracia.”[100]    Se tratan entonces de asegurar condiciones de transparencia y coherencia en el   ejercicio de la función legislativa.[101]    

62. El respeto de tales condiciones se erige   así en condición de validez de las leyes, cuya constitucionalidad puede ser   enjuiciada por esta Corte por infringir lo dispuesto en las mencionadas normas   constitucionales.  Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha   decantado una serie de criterios orientados a evaluar cuándo una disposición   legal puede ser declarada inexequible por vulnerar el principio de unidad de   materia:    

62.1. Como punto de partida del análisis de   constitucionalidad, la Corte ha precisado que la aplicación del principio de   unidad de materia no puede llevarse al extremo de limitar ilegítimamente la   tarea encomendada al Congreso de la República, privándole de la necesaria   amplitud y flexibilidad que se requiere para el ejercicio de su competencia   legislativa. No puede, por tanto, invocarse este principio para obstaculizar,   dificultar o entorpecer la labor legislativa, sino para garantizar el   cumplimiento de exigencias básicas de transparencia y coherencia.[102]    

62.2. Por lo anterior, este Tribunal ha   interpretado la noción de “materia” en un sentido amplio, a fin de permitir que   dentro de una misma materia queden comprendidos varios asuntos, relacionados   entre sí por la unidad temática.[103]  Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la unidad de materia se   requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la   materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada”.[104]    

62.3. Para verificar lo anterior, esta   Corporación ha definido una metodología de análisis que comprende los siguientes   pasos: en primer término, es preciso definir el núcleo temático de la norma demandada.   Para tal efecto la Corte ha precisado que resulta útil acudir: “(i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por   tal la exposición de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los debates   en comisiones y plenarias y los textos originales y definitivos; (ii) al propio   título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a tratar; e   igualmente, (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se   examina.”[105].    

62.4. Establecido lo anterior, procede   entonces verificar si entre la norma acusada y la materia de la cual trata la   ley de la que forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando “[…] sea posible establecer una relación de   conexidad  (i) causal,   (ii)  teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia   dominante de la misma.”[106]    En la sentencia C-133 de 2012[107], la Corte reiteró el significado atribuido a   estos criterios en anteriores decisiones, señalando que (i) La   conexidad temática, puede definirse “como la vinculación objetiva y   razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la   materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en   particular”. Entretanto, (ii) la conexidad causal se refiere a la   identidad que debe existir entre el contenido de las disposiciones legales y los   motivos que dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad causal   “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que   dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro   del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Por su parte, la   (iii)  conexidad teleológica, tiene que ver con “la identidad de objetivos   perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus   disposiciones en particular”, de tal suerte que “la ley como unidad y cada una   de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio   o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática   de la ley”. Finalmente, la (iv) conexidad sistemática,  se define como “la relación existente entre todas y cada una de las   disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que   responde a una racionalidad interna”.    

62.5. Solo cuando no se verifique alguno   de estos criterios de conexidad entre el contenido de la norma acusada y la   materia sobre la que versa la ley a la que se integra, habrá lugar a concluir   que existe infracción del principio constitucional de unidad de materia:  “solamente   aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,   razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad   causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,   deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o   declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[108].     

63. Al   referir estos criterios al presente juicio de constitucionalidad, se tiene que   la materia general de la que trata la Ley 1698 de 2013 consiste en el   establecimiento de un sistema de defensa técnica y especializada para los   miembros de la fuerza pública. La mayor parte de sus disposiciones se ocupan de   regular las condiciones en que se prestará el servicio de defensa en los   procesos penales y disciplinarios seguidos contra integrantes de la fuerza   pública, así como las condiciones de financiación de dicha prestación, a través   del establecimiento de un fondo denominado FONDETEC. Por su parte, el artículo   16 acusado, autoriza al personal uniformado de las fuerzas militares en servicio   activo, que además tenga la condición de abogado en ejercicio, para representar   a la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares ante las autoridades   judiciales o administrativas.    

64. En principio parecería asistir razón al demandante cuando señala que   el tema específico sobre el que versa la norma acusada no corresponde a las dos   temáticas específicas reguladas por las restantes disposiciones de la ley, a   saber: (i) las condiciones bajo las cuales se prestará el servicio de defensa   técnica y especializada para los integrantes de la fuerza pública; (ii) el   mecanismo para financiar el sistema de defensa creado en virtud de esta ley. Sin   embargo, al aplicar los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos,   según los cuales ha de darse una interpretación amplia al concepto de “materia”,   es posible concluir que el contenido normativo incluido en el artículo 16 no   resulta por completo ajeno al Sistema de Defensa Técnica estatuido en la Ley   1698 de 2013.    

En efecto, atendiendo a los criterios de conexidad establecidos por esta   Corporación, cabe afirmar la conexidad temática entre la norma acusada y   la materia general a la que se refiere la ley – el establecimiento de un Sistema   de Defensa Técnica y Especializada para la fuerza pública – , al desarrollar un   aspecto complementario de dicho sistema que hace relación a la defensa en   procesos judiciales y administrativos, ya no de los integrantes de la fuerza   pública individualmente considerados, sino de la entidad a la que pertenecen.   Habida cuenta de la incidencia que puede   llegar a tener el resultado de los procesos en los que hace parte la Nación,   respecto de los procesos penales y disciplinarios que cursan contra los   integrantes de las fuerzas militares, la habilitación prevista en el artículo 16   no resulta por completo ajena al tema general de la ley en la que se inserta.    

Asimismo, es posible afirmar la existencia de   conexidad teleológica entre la norma demandada  y los objetivos perseguidos por la Ley 1698 de 2013. Uno de ellos   consiste en asegurar el carácter “especializado” del sistema de defensa que en   ella se establece. Según lo consagra el artículo 3º de la ley en mención,   aquella exigencia demanda no sólo que quienes asumen la representación judicial   de los uniformados, o en este caso, de la entidad a la que pertenecen, tengan   conocimientos jurídicos especializados en las áreas requeridas, sino igualmente   conocimientos en derecho operacional y se encuentre familiarizado con las   particulares condiciones en las que las fuerzas armadas desempeñan sus   funciones. En este orden de ideas, la norma que habilita a los uniformados que   además tengan la condición de abogados en ejercicio para representar los   intereses de la entidad a la que pertenecen, constituye un medio a través del   cual se pretende aprovechar el saber específico que estas personas tienen en   tanto militares, al servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas.    

Finalmente, la Corte advierte que la disposición acusada no se introdujo   de manera inadvertida en el proyecto, sino que desde el comienzo formó parte del   mismo[109]  y se mantuvo a lo largo de los cuatro debates que surtió esta iniciativa antes   de convertirse en ley[110].    Así las cosas, no hay lugar a afirmar que se está en presencia de uno de los   coloquialmente llamados “micos   legislativos” [111]  que el constituyente trató de prevenir al introducir el principio de unidad de   materia.    

En   ese orden de ideas, el cargo formulado contra el artículo 16 no está llamado a   prosperar.     

Cargo por   infracción del artículo 355 de la Constitución    

65. El demandante   plantea que los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013   infringen, en su conjunto, el artículo 355 superior, por cuanto el   establecimiento de un fondo destinado a sufragar la defensa de integrantes de la   fuerza pública en servicio activo y retirados constituye, a juicio del actor, un   supuesto de donación o auxilio prohibido por la Constitución. Para fundamentar   su acusación, sostiene que los recursos destinados al Fondo establecido en las   normas acusadas constituyen una modalidad de auxilio que no encuadra dentro de   ninguna de las tres previsiones en las cuales la Corte Constitucional ha   admitido la procedencia excepcional de este tipo de prestaciones, toda vez que   no se dirige a materializar el derecho a la defensa técnica de grupos   poblacionales con mayores necesidades y menores ingresos, sino que otorga   indiscriminadamente una subvención a todos los miembros del Ejército Nacional   sin importar las condiciones económicas o materiales de cada uno de ellos.    

Para dar respuesta a   esta acusación, la Corte procederá del siguiente modo: (i)  señalará los eventos   en los cuales la jurisprudencia constitucional ha identificado que el   reconocimiento legislativo de una prestación a favor de un particular constituye   una donación o un auxilio prohibido por el artículo 355 de la Carta Política;   (ii) examinará el contenido de las normas demandadas a fin de precisar la   naturaleza de la prestación que en ellas se establece y, con fundamento en ello,   (iii) determinará si existe o no infracción de la citada norma constitucional.    

La prohibición   de establecer auxilios o donaciones a favor de particulares.    

66. En uno de sus   primeros pronunciamientos sobre el tema, esta Corporación sostuvo que la   motivación del Constituyente de 1991 para establecer la prohibición de decretar   auxilios o donaciones a favor de particulares, fue la necesidad de contrarrestar   los efectos nocivos de los llamados “auxilios parlamentarios”, a través de los   cuales se destinaba una considerable cantidad de recursos públicos a entidades   privadas, sin que su manejo y distribución estuvieran acordes con la finalidad   estatal de garantizar la vigencia de un orden justo y la prevalencia del interés   general, dado que en su adjudicación primaban criterios de liberalidad y no de   justicia y su destinación no siempre se conformaba con lo establecido en los   planes y programas de desarrollo. En ese orden de ideas, el fin buscado con la   nueva regulación era establecer “un control previo y posterior al destino y   ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades   conjuntas de interés público o social”, a través del mecanismo contractual   establecido en el inciso segundo del artículo 355 constitucional.[112]    

67. Asimismo, desde   su jurisprudencia temprana la Corte ha señalado que la prohibición establecida   en esta norma puede entrar en colisión con otros preceptos constitucionales,   como los que autorizan la intervención estatal en la economía (art. 334 CP) o   los que imponen el desarrollo de la dimensión prestacional de los derechos   fundamentales, la garantía de la igualdad material (art. 13 CP) y el   cumplimiento de los deberes sociales del Estado (art. 2 CP), todos los cuales   pueden requerir la asignación de recursos públicos a particulares. [113] El intento de armonizar   el alcance del artículo 355 con los restantes contenidos constitucionales ha   dado lugar a un extenso corpus jurisprudencial[114], cuyas líneas centrales   fueron sintetizadas en la sentencia C-324 de 2009[115]. En este   pronunciamiento, luego de examinar la génesis del artículo 355 y hacer un   recuento de su desarrollo jurisprudencial, se concluye que el otorgamiento de   subvenciones o auxilios a particulares, financiados con recursos públicos, sólo   constituirá una infracción del artículo 355 de la Constitución, cuando la misma   no se adecúe a alguno de los tres supuestos en los que se entienden autorizados,   los cuales tienen en común el que a través de ellas se garantiza algún tipo de   contraprestación o retorno a la sociedad.    

A partir de los   criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones posteriores[116], las tres hipótesis en   las cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares,   y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada caso, son las siguientes:    

(1)   Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será   compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo   355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o   actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de   desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de   reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con   el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran   aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del   artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse   algún grado de reciprocidad.    

(2)   Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía   (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este   caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su   conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su   finalidad, alcances y límites (Art. 150-21 C.P.); (ii) debe atender a criterios   de eficiencia y equidad, de tal suerte que el costo del subsidio no exceda el   beneficio social que se deriva del mismo; (iii) debe estar orientado por   criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por ejemplo, cuando el auxilio o   subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la   sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las diferencias sociales.    

(3)   Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que   prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorización expresa.   En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a bienes y   servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores   ingresos.    

En ese orden de   ideas, la Corte ha enfatizado que una subvención o auxilio queda comprendida en   la prohibición del artículo 355 de la Carta cuando:    

“(i) se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio presupuestal de   legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los   artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas   directamente por la Constitución Política, omita  determinar de manera   concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y   temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación;   (iii) obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una   política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes   seccionales de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor   que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando   el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte   beneficios a la sociedad en su conjunto o no  contribuya a reducir las   diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a   fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios   públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los   necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia   convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el   subsidio entrañe un supuesto de desviación de poder.”[117]    

68. Corresponde   ahora a la Sala examinar la naturaleza de la prestación prevista en las normas   demandadas, con el fin de establecer si se enmarca dentro de los supuestos   autorizados por la Carta Política o si, por el contrario, constituye una   infracción de la prohibición contemplada en el artículo 355 superior.    

La prestación   del servicio de defensoría técnica y especializada para integrantes de la fuerza   pública establecida en la Ley 1698 de 2013. Examen de su constitucionalidad a la   luz del cargo propuesto    

69. La Ley 1698 de   2013 crea un servicio de defensoría gratuito para los integrantes de la fuerza   pública, distinto y paralelo al sistema de defensoría pública previsto la   Constitución (art. 282 num. 4º CP). Su artículo 2º establece que el Sistema de   Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública que se crea   en virtud de esta ley, tendrá por objeto financiar los servicios   jurídicos que garanticen el derecho fundamental a la defensa para a los   miembros activos y retirados de la fuerza pública, en las instancias   disciplinarias, en la jurisdicción penal ordinaria y especial tanto en el orden   nacional, internacional o de terceros Estados.    

Para tal efecto, los   artículos 4º y 5º disponen la creación del Fondo de Defensa Técnica y   Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública – FONDETEC, como una   cuenta especial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, sin personería   jurídica, con independencia patrimonial y que funcionará bajo la dependencia,   orientación y coordinación del Ministerio de Defensa. Con cargo a los recursos   de este fondo se sufraga la defensa técnica y especializada de los integrantes   de la fuerza pública, siempre que la falta o delito haya sido cometido en   ejercicio o con ocasión de la misión constitucional que les ha sido asignada. El   artículo 10º señala que los recursos de FONDETEC provendrán, entre otros, de las   partidas asignadas para este en el Presupuesto Nacional y por el Fondo de   Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional.  El artículo 11º   establece que la finalidad de los recursos de FONDETEC es la financiación del   Sistema de Defensa Técnica y Especializada y las actividades que de manera   directa o indirecta resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines.   Por su parte, el artículo 12º dispone que los recursos del Fondo que ingresen al   patrimonio autónomo serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A.,   quien asumirá la representación de dicho patrimonio autónomo, para lo cual el   Ministerio de Defensa deberá suscribir con dicha entidad el contrato de fiducia   mercantil respectivo. Finalmente, el artículo 13º establece que para efectos   presupuestales los recursos se entenderán ejecutados una vez se transfieran al   patrimonio autónomo y define que el régimen de contratación será el de derecho   privado, aunque observando los principios previstos en el artículo 209   constitucional.    

70. De lo anterior   se infiere que las normas demandadas autorizan una transferencia de recursos   públicos para alimentar un fondo especial sin personería jurídica destinado a   financiar el otorgamiento de una prestación a título gratuito – el servicio de   defensa técnica y especializada – a un grupo de personas naturales, como son los   integrantes de la fuerza pública, algunos de los cuales ostentan la condición de   servidores públicos, como sucede con quienes se encuentran en servicio activo,   mientras que otros, los ya retirados, tienen la calidad de particulares. En   relación con esto último, como se advirtió en el examen de aptitud de este   cargo, la Sala no examinará si la extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de la cobertura   del servicio de defensa técnica y especializada con cargo a recursos públicos,   previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la prohibición de auxilios a   particulares establecida en el artículo 355 de la Constitución. Ello por cuanto   el demandante no presentó argumento alguno en relación con este aspecto, por lo   cual se infiere que dicha cuestión no forma parte de la censura propuesta.    

71. Hecha esta salvedad, la Sala estima que la prestación con cargo a   recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la   fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro   de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior.    Ello por cuanto los integrantes de   la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional desarrollan una   actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por el principio de   correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que hay un   ejercicio legítimo de la fuerza, en la tarea que desarrollan.    

Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno   Nacional con fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán   precisar los criterios que orientarán la asignación de recursos para   servicios de defensa con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de   distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de   los integrantes de la fuerza pública que no cuentan con rentas e ingresos   suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se   efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.    

En consecuencia, la   Corte declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698   de 2013 en relación con el cargo analizado.    

Conclusiones    

72. Este Tribunal considera que en el trámite de la Ley 1698 de 2013 no   hubo infracción de la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de   la Constitución, por cuanto no se verificó ninguno de los criterios que, de   acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, justifican   sustraer la competencia de un asunto al legislador ordinario para someterlo al   trámite especial de las leyes estatutarias. Si bien la ley acusada contempla un   mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la defensa técnica y especializada   para un particular universo de población, conformado por los miembros de la   fuerza pública en servicio activo o en retiro, ninguna de sus disposiciones se   ocupa de regular los elementos estructurales ni los principios orientadores del   derecho a la defensa técnica definidos en la Constitución. Tampoco hay en la ley   disposiciones que consagren límites, restricciones, excepciones y prohibiciones   que afecten el núcleo esencial del derecho de defensa técnica. Menos aún, el   legislador quiso en esta norma regular de manera integral, estructural y   completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera para el caso de los   integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión se concentra en   establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema especial de   defensoría para los militares y, de manera específica, en definir el mecanismo   para su financiación. Por tal razón, declarará exequible la ley acusada en   relación con el primero de los cargos examinados.    

73. En   segundo lugar, la Corte estima que la decisión de asignarla a las comisiones   segundas de Senado y Cámara estuvo ajustada a derecho, por cuanto el contenido   de la iniciativa sometida a debate no resultaba ajeno a las materias que definen   la competencia de dichas comisiones. Además, tal designación respetó el criterio   de especialidad que, según lo previsto en la Ley 3ª de 1992 (artículo 2º,   parágrafo 1º), debe orientar la resolución de los conflictos de competencia   entre las comisiones. En consecuencia, al no existir infracción del 157 num. 2 CP, se declarará exequible la Ley 1698   de 2013 en relación con este cargo.    

74. La   Sala deduce que en el trámite surtido ante la Plenaria de la Cámara de   Representantes no se configuró un vicio de inconstitucionalidad por elusión de   debate y votación, ni existió infracción del artículo 134 del Reglamento del   Congreso. En primer lugar, constató que el caso analizado no corresponde a   ninguna de las situaciones en las que esta Corporación ha declarado la   existencia de este vicio, en tanto la plenaria de la Cámara cumplió con la   responsabilidad de debatir y votar el proyecto sometido a su consideración; las   dos sesiones dedicadas al trámite de este proyecto contaron con amplia   participación de representantes de distintas vertientes políticas, quienes   tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a favor como en   contra de esta iniciativa. En segundo lugar, la Corte encontró que, aunque el   presidente no hizo referencia al artículo 134 del Reglamento del Congreso al   responder a la propuesta de votación por partes formulada por uno de los   representantes, ello no determinó la infracción de tal precepto, por cuanto el   trámite efectivamente surtido se ajustó a lo establecido en dicha norma.    

Para llegar a esta conclusión, la Sala constató que:  (i) efectivamente   existió un espacio para la discusión de la propuesta de votación por partes   pues, luego de formulada, tres representantes hicieron uso de la palabra, dos de   los cuales expusieron sus razones sobre la manera en que aquella debía ser   tramitada y uno de ellos además para proponer la votación en bloque del   articulado; (ii) se verifico, por tanto, la falta de consenso sobre la forma de   votación, lo cual (iii) habilitaba a la mesa directiva para tomar una   determinación definitiva al respecto, como en efecto ocurrió.  Adicionalmente,   examinado el trámite, se verificó que, para el momento en que se determinó la   votación en bloque del articulado, ninguno de los congresistas había formulado   proposiciones al articulado del proyecto, ni identificado aquellos artículos   cuya votación debía ser fraccionada, a fin de permitirles expresar de manera   diferenciada el sentido de su voto en relación con los mismos y distinguirla de   la decisión adoptada frente al resto del articulado. Por tanto, no se dieron las   circunstancias que permitieran concluir que con la votación en bloque se   sacrificara la finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de votación   separada, razón por la cual declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por el   tercero de los cargos analizados.    

75. Por otra parte, la Sala infiere que el contenido normativo incluido   en el artículo 16 no resulta por ajeno a la materia regulada en la Ley 1698 de   2013, toda vez que se satisfacen los criterios de conexidad temática y   teleológica entre aquella norma y los restantes contenidos desarrollados en la   ley de la cual forma parte.  Existe conexidad temática, por cuanto el   artículo 16 desarrolla un aspecto complementario del Sistema de Defensa Técnica   y Especializada para la fuerza pública, referido a la representación judicial ya   no de sus integrantes individualmente considerados, sino de la entidad a la que   pertenecen. De igual manera, existe conexidad teleológica entre el contenido   regulado en esta disposición y uno de los objetivos perseguidos por la Ley 1698   de 2013, orientado a asegurar el carácter “especializado” del sistema de defensa   que en ella se establece. La norma que habilita a los uniformados que además   tengan la condición de abogados en ejercicio para representar los intereses de   la entidad a la que pertenecen, constituye un medio a través del cual se   pretende aprovechar el saber específico que estas personas tienen en tanto   militares, al servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas, lo que   permite establecer dicha conexidad. Finalmente, la norma acusada no se introdujo   de manera inadvertida en el proyecto, con lo cual no hay lugar a afirmar que se   esté en presencia de una de las hipótesis que el constituyente trató de prevenir al   introducir el principio de unidad de materia. En consecuencia, se declarará la   exequibilidad del artículo 16 en relación con este cargo.    

76. Por último, en   relación con el cargo por infracción del artículo 355 superior, la Corte   constata que la prestación con cargo a   recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la   fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro   de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior,   razón por la cual declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12   y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el cargo analizado.  Ello por cuanto los integrantes de   la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional desarrollan una   actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por el principio de   correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que   desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha sido   conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo,   en la reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en los   artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán precisar los criterios que   orientarán la asignación de recursos para servicios de defensa con cargo a dicho   fondo, incluyendo criterios de distribución proporcional a fin de asegurar que   aquellos cubran la defensa de aquellos integrantes de la fuerza pública que no   cuentan con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que la   destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y   equidad.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa   Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras   disposiciones”, por los cargos analizados en esta providencia.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 4,   5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013, en relación con el cargo analizado.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 1698   de 2013, en relación con el cargo analizado.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   archívese el expediente.    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Presidente    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con   salvamento parcial de voto    

MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

Magistrada    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con   salvamento parcial de  voto    

ANDRES   MUTIS VANEGAS    

Secretario   General (E)    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-044/15    

CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Constitucionalidad de normas acusadas debió ser examinada teniendo   en cuenta los límites establecidos en la jurisprudencia constitucional y no   contraríe el artículo 355 de la Constitución Política sobre prohibición de   auxilios o donaciones (Salvamento parcial de voto)    

PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE LA   FUERZA PUBLICA-Constituye una modalidad de auxilio a personas naturales   (Salvamento parcial de voto)    

PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE LA   FUERZA PUBLICA-Condiciones para que el auxilio previsto sea constitucional   (Salvamento parcial de voto)    

DIMENSION PRESTACIONAL DEL DERECHO A LA DEFENSA TECNICA-Contenido   (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: Expediente D-10307    

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013,   “Por la cual   se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros   de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el acostumbrado   respeto por las decisiones de la Sala Plena, presentamos las razones que nos   llevan a salvar parcialmente nuestro voto frente a la declaratoria de   exequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013,   en relación con el cargo examinado. Consideramos que estas normas sólo resultan   compatibles con lo previsto en el artículo 355 de la Constitución, a condición   de que la prestación del servicio de defensa técnica con recursos públicos se   destine de manera exclusiva a los integrantes de la fuerza pública de escasos recursos que deban asumir cargas   desproporcionadas para financiarla por sus propios medios y a que se satisfagan   las condiciones generales que, según ha definido la jurisprudencia de esta   Corporación, deben reunir este tipo de auxilios para no vulnerar la mencionada   prohibición constitucional.  Por tanto, la Corte debió proferir un fallo de   exequibilidad condicionada en relación con dichos preceptos.    

Para sustentar nuestra posición expondremos, en primer lugar, los   argumentos para considerar que la prestación prevista en las normas acusadas   constituye un auxilio, con cargo a recursos públicos, cuyos destinatarios   finales son personas naturales, razón por la cual su constitucionalidad debió   ser examinada teniendo en cuenta los límites establecidos por la jurisprudencia   constitucional para que este tipo de auxilios o subvenciones no contraríen la   prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta. En segundo lugar,   sostendremos que la aplicación de dichos criterios imponía la declaratoria de   exequibilidad condicionada de las normas acusadas.    

1.     La prestación del   servicio de defensa técnica y especializada a integrantes de la fuerza pública   constituye una modalidad de auxilio a personas naturales    

1.1. Como se analizó   en la sentencia, los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013   disponen la transferencia de recursos públicos para alimentar un fondo especial   sin personería jurídica destinado a financiar el otorgamiento de una prestación   a título gratuito – el servicio de defensa técnica y especializada – a un grupo   de personas naturales, como son los integrantes de la fuerza pública, algunos de   los cuales ostentan la condición de servidores públicos, como sucede con quienes   se encuentran en servicio activo, mientras que otros, los ya retirados, tienen   la calidad de particulares.    

Tales recursos no se   transfieren de manera directa a las personas naturales beneficiarias de la   prestación de servicios jurídicos financiados con cargo a los primeros, sino que   se asignan a un fondo especial sin personería jurídica[118], adscrito al Ministerio   de Defensa Nacional (art. 4), administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A.;   incluso se establece en el artículo 13 de la Ley estudiada que una vez   transferidos a la Fiduciaria los recursos del Fondo se entenderán ejecutados.   Asimismo, según lo previsto en las normas acusadas, dicho Fondo estará sujeto a   un régimen de derecho privado (arts. 12 y 13). En relación con esto último cabe   señalar que, en tanto la entidad encargada de administrar el fondo es una   sociedad de economía mixta sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial   del Estado, los contratos que celebre se rigen por lo dispuesto en el artículo   93 de la Ley 1474 de 2011.[119]    Sobre este aspecto llama la atención que el artículo 13 de la Ley 1698 de 2013,   al disponer que los recursos destinados a FONDETEC se entenderán ejecutados una   vez los mismos se transfieran al patrimonio autónomo, supone una modificación   del régimen jurídico de la contratación efectuada con las partidas de dicho   Fondo. Aunque la sentencia no analiza este aspecto, por no formar parte del   cargo planteado, ello es relevante para determinar régimen jurídico de los   recursos públicos destinados a financiar la defensa técnica de los integrantes   de la fuerza pública.    

1.2. Con todo, la   intermediación de este fondo no desvirtúa el hecho de que se está en presencia   de una transferencia de recursos públicos cuyos destinatarios finales son   personas naturales, sin que se exija de ellas contraprestación alguna; tal   condición, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, es la que   adquiere relevancia para efectos de establecer si la prestación objeto de   controversia se sujeta al régimen de controles que rodean el otorgamiento de   auxilios a particulares.[120]  La conclusión contraria, por lo demás, serviría para eludir la prohibición   establecida en el artículo 355 superior bastaría con establecer un mecanismo   como el previsto en las normas acusadas a fin de evadir los controles que la   Constitución impuso al otorgamiento de donaciones o auxilios a personas   naturales y jurídicas de derecho privado.    

1.3. En ese orden de   ideas, la constitucionalidad de la prestación establecida en las normas   demandadas depende de que la misma se enmarque dentro de alguno de los supuestos   en los que la Constitución autoriza el otorgamiento de auxilios a personas   naturales, pues de no ser el caso, se trataría de una de aquellas modalidades   proscritas por el artículo 355 de la Constitución.    

2.      El auxilio previsto   en las normas acusadas sólo es constitucional a condición de que se destine   exclusivamente a financiar la defensa de aquellos integrantes de la fuerza   pública de menores ingresos y que no cuenten con medios económicos para sufragar   su propia defensa, y a que se cumplan las condiciones generales definidas en la   jurisprudencia constitucional para que este tipo de prestaciones no contraríen lo dispuesto en el artículo 355 de   la Carta.    

2.1. De acuerdo con   la jurisprudencia de esta Corporación, sintetizada en la sentencia C-324 de 2009[121] y reiterada en   posteriores pronunciamientos[122], las tres hipótesis en las que se considera válido el   otorgamiento de auxilios a personas naturales, y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada   caso, son las siguientes:    

(1)   Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será   compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo   355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o   actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de   desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de   reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con   el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran   aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del   artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse   algún grado de reciprocidad.    

(2)   Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía   (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este   caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su   conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su   finalidad, alcances y límites (Art. 150-21 C.P.); (ii) debe atender a criterios   de eficiencia y equidad, de tal suerte que el costo del subsidio no exceda el   beneficio social que se deriva del mismo; (iii) debe estar orientado por   criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por ejemplo, cuando el auxilio o   subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la   sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las diferencias sociales.    

(3)   Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que   prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorización expresa.   En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a bienes y   servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores   ingresos.    

2.2. Como lo ha   definido la jurisprudencia constitucional, además del cumplimiento de los   requisitos específicos que rigen para cada una de las tres modalidades de   auxilio antes identificadas, el juicio de constitucionalidad de las normas que   los establecen requiere verificar que no se incurre en algunas de las   circunstancias generales que, según la jurisprudencia constitucional, generan la   infracción del artículo 355 de la Carta.  De acuerdo con las reglas fijadas   por esta Corporación, una subvención o auxilio vulnera este mandato   constitucional cuando:    

“(i) se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio presupuestal de   legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los   artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas   directamente por la Constitución Política, omita  determinar de manera   concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y   temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación;   (iii) obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una   política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes   seccionales de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor   que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando   el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte   beneficios a la sociedad en su conjunto o no  contribuya a reducir las   diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a   fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios   públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los   necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia   convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el   subsidio entrañe un supuesto de desviación de poder”.[123]    

2.3. Al aplicar los   anteriores criterios al examen de constitucionalidad de las normas demandadas,   se concluye que el auxilio establecido en ellas en principio quedaría   comprendido dentro del tercero de los supuestos antes señalados, toda vez que se   orienta a garantizar la efectividad del derecho fundamental a la defensa técnica   para un universo particular de sujetos, en este caso  integrado por los   miembros de la fuerza pública.  Sin embargo, para entenderlo ajustado a la   Constitución es preciso verificar si la prestación objeto de controversia cumple   con los requisitos específicos que debe satisfacer esta modalidad de auxilios,   esto es: (i) si cuenta con autorización constitucional expresa y (ii) si con   ella se asegura el acceso a bienes y servicios por parte de las personas que   tienen mayores necesidades y menores ingresos.    

2.3.1. La dimensión   prestacional del derecho a la defensa técnica está expresamente consagrada en el   artículo 29 de la Constitución cuando señala el derecho del procesado “a la   defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,   durante la investigación y el juzgamiento”. De manera más explícita aparece   en el artículo 8.2 sobre Garantías Judiciales de la Convención Americana de   Derechos Humanos, donde se consagra que “(d)urante el proceso, toda persona   tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: […] d)   derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un   defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;   // e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por   el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se   defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la   ley; […]”. También se reconoce de manera expresa en el artículo 14.3 del   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el derecho de   toda persona acusada de un delito: “[…] d. A hallarse presente en el proceso   y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección, a   ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y,   siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor   de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo”.   (Subrayas añadidas).    

De lo anterior se   infiere que las normas superiores del ordenamiento obligan al Estado a destinar   recursos públicos a la garantía gratuita del derecho a la defensa técnica, pero   sólo en el supuesto de que la persona carezca de medios suficientes para   costearse el defensor de su elección, caso en el cual el Estado está en el deber   de proporcionarle uno, a través del sistema de defensoría establecido en la   legislación interna.    

Ninguna de las   disposiciones de la Ley 1698 de 2013 condiciona de manera expresa la prestación   del servicio gratuito de defensa técnica y especializada a que los integrantes   de la fuerza pública destinatarios de este beneficio carezcan de los medios   económicos para sufragar su defensa. Sin embargo, al revisar la génesis de esta   medida se encuentra que una de las razones expuestas por los parlamentarios para   justificar su respaldo a esta iniciativa se refería a la escasez de recursos de   la mayor parte de los integrantes de la fuerza pública para asumir la defensa en   los procesos judiciales que eventualmente  tendrán que afrontar en razón de   la función que desempeñan.[124]  Asimismo, el apoderado del Ministerio de Defensa, una de las entidades   promotoras del proyecto de ley, explicó en su intervención en este juicio de   constitucionalidad que “debido a que el verdadero propósito de la Ley es   precisamente asegurar la defensa técnica y especializada de los uniformados que   no estén en condiciones de asumir los costos de esta defensa por sí mismos, es   claro que ese es el sustrato material de la ley”.[125]    

Las anteriores   precisiones en torno a la finalidad de la Ley 1698 de 2013 constituyen un dato   relevante al momento de atribuir significado a sus disposiciones, de tal suerte   que una interpretación teleológica llevaría a concluir que los recursos de   FONDETEC sólo se destinarían a los integrantes de la fuerza pública que, además   de cumplir con las demás condiciones previstas en la ley, no estén en   posibilidad de asumir los costos de su defensa.  Sin embargo, una lectura   literal de las mismas permite entender que los recursos públicos destinados a   financiar la defensa técnica y especializada de los integrantes de la fuerza   pública benefician tanto los uniformados que carecen de medios económicos para   sufragar su defensa, como a aquellos que disponen de rentas e ingresos   suficientes para ello.     

2.3.2.    Lo anterior guarda una   estrecha relación con la segunda de las condiciones que, de acuerdo con la   jurisprudencia de esta Corporación, debe satisfacer una erogación de recursos   públicos destinada a financiar la dimensión prestacional de un derecho   fundamental.  Consiste en verificar si con la misma se asegura el acceso   a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y   menores ingresos.    

Al igual que ocurría con el primero de los requisitos   examinados, una interpretación de las disposiciones acusadas en el sentido de   amparar la cobertura de servicios legales para quienes dentro de las filas de la   fuerza pública disponen de rentas e ingresos que les permiten sufragar su   defensa, no estaría   cubierta por las finalidades constitucionales que autorizan el otorgamiento de   prestaciones con recursos públicos y, en general, por las que ordenan dar   prioridad al gasto público social; dicha asignación de recursos públicos, en   lugar de contribuir a reducir las diferencias sociales llevaría a aumentarlas, y   en lugar de responder a criterios de justicia distributiva sólo podría   explicarse como un gesto de mera liberalidad.    

Consideramos que   este argumento puede emplearse para validar la creación de un sistema de defensa   técnica especializado, el cual, cumpliendo con las restantes condiciones   constitucionales que regulan la prestación del servicio de defensoría pública,   entre ellas la contemplada en el artículo 282 numeral 4º de la Constitución,   garantice a los integrantes de la fuerza pública una adecuada protección de su   derecho de defensa, que se corresponda con la mayor exposición a controles   penales y disciplinarios que deben asumir en razón de su función. Sin embargo,   tal justificación no cubre la financiación indiscriminada de servicios lega les,   tanto en el ámbito nacional como internacional, para todos los integrantes de la   fuerza pública, incluidos quienes reciben los más altos ingresos, pues a través   de la mayor remuneración que, también con recursos públicos, se asigna a estos   funcionarios, la sociedad les retribuye el alto riesgo y la enorme   responsabilidad inherente a sus funciones. En ese orden de ideas, el destinar   recursos públicos para sufragar de manera gratuita la defensa de los integrantes   de la fuerza pública que reciben mayores ingresos carecería de justificación   constitucional, ya que representaría un privilegio injustificado respecto de   otras personas y servidores públicos que, devengando los mismos o aún menores   ingresos, no tienen ni siquiera acceso al servicio ordinario de defensoría   prestado por la Defensoría del Pueblo el cual, siguiendo las previsiones   constitucionales, sólo se destina a las personas que carecen de recursos para   sufragar su propia defensa.[126]    

2.4. Pero además de   no cumplir con los requisitos específicos previstos en la jurisprudencia   constitucional para los auxilios a través de los cuales se garantiza la   dimensión prestacional de un derecho fundamental, las normas acusadas no   satisfacen algunas de las condiciones generales definidas por la jurisprudencia   constitucional, sintetizadas en el numeral 2.2. de este salvamento de voto, toda   vez que:    

2.4.1. Si bien   determinan de manera concreta y explícita la finalidad, destinatarios y   alcances materiales de la prestación del servicio de defensa técnica y   especializada, omiten señalar las condiciones y criterios de asignación,   publicidad e impugnación. En efecto, ninguna de las disposiciones de la Ley   1698 de 2013 señala los criterios que orientarán la distribución de los recursos   del Fondo, los mecanismos para dar a conocer y posibilitar la controversia de   las decisiones atinentes a la selección o exclusión de los procesos seguidos   contra integrantes de la fuerza pública en los que se surtirá la defensa técnica   con cargo a recursos de FONDETEC.  Consideramos, por tanto, que para dar   cumplimiento cabal a esta exigencia, la aplicación del auxilio establecido en   las normas acusadas se supedita a la expedición de una ley en la que se   determinen de manera clara y precisa los criterios que orientarán la asignación   de los recursos del Fondo, incluyendo previsiones específicas para asegurar que   la misma se focalice en aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuenten   con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que la destinación   de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.   Asimismo, es preciso que la ley defina los mecanismos de publicidad e   impugnación de las decisiones relativas a la prestación de servicios de defensa   con cargo al mencionado Fondo.    

2.4.2. Por otra   parte, la destinación de recursos públicos para la financiación del sistema de   defensa técnica de integrantes de la fuerza pública no se encuadra en ninguna de   las políticas públicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014,   dentro de cuya vigencia se expidieron las normas acusadas.  En el capítulo   V de dicho Plan de Desarrollo, titulado “Consolidación de la Paz”, se   incluye un componente dedicado a la “Modernización del Sector Seguridad y   Defensa”, en el que a su vez se prevé un lineamiento específico titulado   “2. Esfuerzos por mejorar las condiciones de bienestar de los miembros de la   Fuerza Pública”, en el cual se incluye la atención en salud, educación,   recreación, vivienda y capacitación laboral y en derechos humanos para los   integrantes de la fuerza pública.[127]  Entretanto, dentro del componente de justicia también incorporado en el   capítulo V del Plan de Desarrollo se prevé un lineamiento denominado “e.   Prevención del daño antijurídico (defensa judicial del Estado)”, en el cual   tampoco se incluye un componente específico dedicado a la defensa técnica y   especializada de los integrantes de la fuerza pública.[128]  En relación con la   prestación del servicio de defensa técnica, en el componente “j. Articulación   del Estado y estructura institucional eficiente”, se señala lo siguiente:   “El Sistema Nacional de Defensoría Pública debe atender de manera diferenciada a   los retos de defensa técnica y de representación y atención jurídica a víctimas;   esto en el sistema penal mixto y acusatorio, en el sistema de responsabilidad   penal de adolescentes y justicia y paz, entre otros.”[129] En definitiva, la   prestación con cargo a recursos públicos establecida en las normas acusadas no   se encuentra comprendida dentro de ninguna de las políticas públicas definidas   en el Plan de Desarrollo, razón por la cual, a fin de dar cumplimiento a esta   exigencia, debió condicionarse su aplicación a que fuera incluida dentro del   Plan de Desarrollo del siguiente cuatrienio.    

2.4.3. Otra de las   condiciones para que no se configure una infracción del artículo 355 superior   consiste en que el auxilio o subvención reporte beneficios a la sociedad en su   conjunto, en tanto contribuya a reducir las diferencias sociales y garantice    “la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos   esenciales” evitando que los recursos públicos “se entreguen a quienes   menos los necesitan o menos los merecen”. Como ya se expresó, las normas   acusadas sólo satisfacen tales requerimientos en tanto los recursos del Fondo   destinado a sufragar la defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública   se focalicen en aquellos de sus miembros de menores ingresos y que carezcan de   los medios económicos para costear su defensa. De lo contrario, esta se torna en   una prestación regresiva en términos de redistribución de los recursos públicos   y reducción de las diferencias sociales.    

2.4.4. Asimismo, se   requiere que el auxilio no tenga vocación de permanencia. En relación con este   aspecto es preciso señalar que, de acuerdo a lo establecido en las normas   acusadas, ni el funcionamiento del Sistema de Defensa Técnica para los   integrantes de la fuerza pública, ni del Fondo especial encargado de financiarlo   están sujetos a un término definido de duración, razón por la cual, visto desde   esta perspectiva, se incumpliría la exigencia de temporalidad que deben tener   las prestaciones a personas naturales con cargo a recursos públicos, para no ser   violatorias de prohibición prevista en el artículo 355 superior. La aplicación   de las normas demandadas debió, por tanto, condicionarse a que el legislador   definiera el alcance temporal del auxilio a personas naturales con cargo a   recursos públicos que en ellas se establece.    

2.5. Por las   consideraciones expuestas, consideramos que la Corte debió declarar la   exequibilidad de las normas acusadas, en relación con el cargo analizado, bajo   el entendido que la prestación del servicio de defensa técnica con recursos   públicos sólo beneficiará a aquellos   integrantes de la fuerza pública de escasos recursos que carezcan de los medios   económicos y deban asumir cargas desproporcionadas para financiar su propia   defensa. Asimismo, el funcionamiento del Fondo establecido en las normas   acusadas debió supeditarse a la inclusión del mencionado auxilio dentro del Plan   de Desarrollo y a la expedición de una ley en la que se determinen de   manera clara y precisa: (i) el alcance temporal de la medida; (ii) los criterios   que orientarán la asignación de los recursos del Fondo, incluyendo previsiones   específicas para asegurar que la misma se focalice en aquellos integrantes de la   fuerza pública que no cuenten con rentas e ingresos suficientes para sufragar su   defensa y que la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios   de eficiencia y equidad; (iii) los mecanismos de publicidad e impugnación de las   decisiones relativas a la prestación de servicios de defensa con cargo al   mencionado Fondo.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-044/15    

SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Se   desconoce la Constitución al autorizar transferencia de recursos públicos para   financiar una prestación en favor de miembros activos o retirados a título   gratuito en instancias disciplinaria y penal del orden nacional, internacional y   de terceros Estados (Salvamento de voto)    

SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Examen   de la norma, desconoció la prohibición constitucional de conceder auxilios o   subvenciones (Salvamento de voto)/PROHIBICION DE CONCEDER AUXILIOS O   SUBVENCIONES-Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en la   materia (Salvamento de voto)    

SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Creación   de fondo especial en favor de un grupo concreto establece un trato   discriminatorio, de exclusión social para los demás servidores públicos que   están en condiciones similares (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Pilar   fundamental en el Estado social y democrático de Derecho (Salvamento de voto)    

SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Parámetro   de desigualdad injustificado entre los servidores públicos y en favor de la   Fuerza Pública que es inconstitucional al gozar de un sistema adecuado e idóneo   con los programas de Defensoría Pública ante la justicia penal militar   (Salvamento de voto)    

SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS   MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reproche   a la cláusula de exclusión del servicio de “defensa técnica especializada” de   ciertas conductas, toda vez que se muestra insuficiente respecto de otras   conductas lesivas del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho   Internacional de los Derechos Humanos (Salvamento de voto)    

Referencia:   Expedientes D-10307    

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1698 de 2013, “Por   la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los   miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrado Ponente:    

Con el respeto que merecen las   providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto en   relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.    

Las razones de mi discrepancia   son las siguientes:    

1. He decidido apartarme de la   posición mayoritaria en el presente caso porque considero que la Ley 1698 de 2013 ha debido ser declarada   inexequible en su totalidad. Las razones son varias. En primer lugar, debo   señalar que la ley demandada al autorizar una transferencia de recursos públicos   para financiar el otorgamiento de una prestación a título gratuito -defensa   técnica y especializada-, en instancias como la disciplinaria y la penal en el   orden nacional, internacional y de terceros Estados, en favor de un determinado   grupo de personas -miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados-,   desconoce abiertamente lo consagrado en los artículos 355, 136.4, 13 y 1º de la   Constitución Política.     

Adicionalmente, estimo que en el examen de   esta norma se desconoció la prohibición constitucional de conceder auxilios o   subvenciones, en la medida en que la ley expedida: i) obedeció a criterios de   mera liberalidad del Estado; ii) favorece a un específico grupo de interés; iii)   no reporta beneficios a la sociedad en su conjunto, ni contribuye a disminuir   las diferencias sociales; iv) no fortalece la capacidad de acceso de los más   pobres a los bienes y servicios públicos básicos; v) tiene vocación de   permanencia; y, vi) no tiene una clara finalidad redistributiva. De esta manera,   entiendo que la posición mayoritaria no ha hecho más que desconocer la   consolidada jurisprudencia constitucional en la materia[130].     

2. Ahora bien, considero que la creación   de un fondo especial en favor de un grupo concreto establece un trato   discriminatorio -y, si se quiere, de exclusión social- para los demás servidores   públicos que están en condiciones similares. A propósito, debo resaltar que el   principio de igualdad tiene un lugar primordial -incluso, como pilar   fundamental- dentro del concepto de Estado social y democrático de Derecho, ya   que la promoción de la igualdad de oportunidades y la prohibición de   discriminaciones injustificadas constituyen controles para evitar el   desbordamiento del poder público, a la vez que representan el presupuesto   indispensable para el goce efectivo de los derechos fundamentales.     

3. Por otra parte, quiero reiterar que con   la decisión en comento, se ha establecido un nuevo parámetro de desigualdad   -injustificado- entre los servidores públicos, en favor de la Fuerza Pública que   es inconstitucional. A todas luces es claro que los integrantes de la Fuerza   Pública no están enmarcados dentro de la categoría de población más vulnerable,   con mayores necesidades y menores ingresos, que justifique el establecimiento de   un tratamiento especial o diferenciado por parte de la ley. Además, debo   recordar que estos servidores ya gozan de un sistema de defensa pública y   técnica adecuado e idóneo con los programas de Defensoría Pública -ante la   justicia penal militar- que brinda la Defensoría del Pueblo (Leyes 24 de 1992,   artículos 21 y 941 de 2005), la Defensoría Militar y el Defensor de Oficio   dentro del proceso correspondiente.    

Por último, creo que merece un particular   reproche la cláusula de exclusión del servicio de “defensa técnica   especializada” de ciertas conductas (artículo 7), toda vez que se muestra   insuficiente respecto de otros tipos de conductas lesivas tanto del Derecho   Internacional Humanitario como del Derecho Internacional de los Derechos   Humanos. En esa medida, al resultar afectada la columna vertebral de la ley ha   debido la Corte proceder a declarar la inexequibilidad de la norma demandada.     

Fecha ut supra    

      

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] El demandante menciona las siguientes circunstancias: “i) Cuando la   norma guarde conexidad con el tema tratado por la comisión asignada; ii) Cuando   el tema abordado por [el] proyecto de ley no tenga una comisión adscrita […] de   forma taxativa; iii) Cuando el tema dominante guarde relación en temas similares   abordados por dos o más cámaras y se presente duda razonable de a cuál   corresponde”.    

[2] Informa que lo narrado puede ser corroborarse en el video de la   sesión plenaria de la Cámara de Representantes de 11 de diciembre de 2013.    

[3] El escrito presentado por el abogado Carlos Alberto Saboya   González, Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa, obra a folios   57 a 167, cuaderno principal.    

[4] MP. María Victoria Calle Correa.    

[5] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio   González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[6] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba   Triviño.    

[7] MP. Vladimiro Naranjo Mesa    

[8] El texto de esta intervención obra a folios   53 a 56, cuaderno principal.    

[9] Folios 117 a 141, cuaderno principal.    

[10] MP. Juan Carlos Henao Pérez.    

[11] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo   Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro   Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.    

[12] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida   para pronunciarse sobre la constitucionalidad del   artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

[13] Excepciones referidas a la posibilidad de   surtir debates en sesión conjunta, conforme a lo dispuesto en el artículo 169   del Reglamento del Congreso.     

[14] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta   decisión la Corte dijo que no hubo lugar a infracción de   los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de dos   artículos de una ley que no formaban parte del proyecto de ley presentado por el   Gobierno ante el Congreso, en tanto dichos contenidos fueron sometidos al   trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Carta y además   respondían a la materia del proyecto de ley.    

[15] MP. María Victoria Calle Correa. En esta   ocasión la Corte sostuvo que no existe vulneración de los   citados principios constitucionales cuando en la Plenaria de la Corporación   donde inicia su trámite un proyecto de ley se introduce un artículo nuevo – en   ese caso relativo a la modificación de las zonas de exclusión minera – que no   había sido discutido y aprobado en el primer debate en la comisión respectiva,   por cuanto el asunto relativo a la explotación minera en un marco ambientalmente   sano siempre estuvo presente, a lo largo de los cuatro debates reglamentarios.     

[16] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En ella se   declara exequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley   1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los   principios de identidad flexible y consecutividad, bajo el argumento que la   competencia atribuida a la Aeronáutica Civil en la norma acusada no había estado   presente en los tres primeros debates del proyecto de ley. La Sala desestimó el   cargo por considerar que la inclusión de la norma acusada guardaba directa   relación con el tema tratado en los debates anteriores, en relación con la   centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y   control de la libre competencia económica.    

[17] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. se desestimó el cargo formulado contra el artículo 52 de la Ley 1430 de   2010[17],  al que se acusaba de sólo haber sido discutido y aprobado en segundo debate   de la Cámara y el Senado, sin haber sido estudiado por las Comisiones terceras   de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas.    

[18] MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Nilson   Pinilla Pinilla. Este Tribunal concluyó que no existió   vicio de trámite en relación con dos contenidos normativos que, si bien no   estaban presentes en el texto aprobado en el Senado y sólo fueron introducidos durante el cuarto debate del proyecto ante la Plenaria de la Cámara de   Representantes, guardaban una estrecha y necesaria conexidad con la materia de   la que se ocupaba el proyecto, razón por la cual la comisión de conciliación no   excedió su competencia al incluir los artículos cuestionados en el texto final   sometido a la aprobación de ambas Cámaras.    

[19] MP. Mauricio González Cuervo. Se desestimó el cargo propuesto contra el artículo 3 de la Ley 1539 de   2012 (“Por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud   psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan normas otras   disposiciones”) tras concluir que, si bien algunos contenidos normativos del   citado artículo no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de los   cuatro debates reglamentarios, las divergencias se sometieron a la etapa de   conciliación y los contenidos objeto de controversia guardaban relación con el   tema del que se ocupa la ley.    

[20] MP. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio   González Cuervo. En esta sentencia se declaró inexequible   el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 (“Por la cual se efectúan unas   modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de   2013”). La norma acusada, que otorgaba facultades al Presidente de la   República para modificar la planta de personal de la Contraloría, no fue   incluida en el proyecto inicial, ni se discutió y aprobó en primer debate en   sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara, y sólo   fue introducida en el segundo debate en las Plenarias.  La Corte sostuvo   que tal circunstancia, en sí misma, no supondría reparo constitucional alguno,   pero que en este caso daba lugar a un vicio de trámite, por cuanto en el primer   debate el tema estuvo por completo ausente de la discusión, que se enfocó en   aspectos relativos a la modificación del Presupuesto General de la Nación. Así   las cosas, la falta de conexidad material del precepto acusado con la materia   general de la ley no sólo suponía una infracción del principio de unidad de   materia, sino que generó como resultado una vulneración adicional de los   principios de consecutividad y de identidad flexible.    

[21] MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis   Guillermo Guerrero. En esta sentencia la Corte concluyó que en el trámite del   artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 no existió infracción de los principios de   consecutividad e identidad flexible, en tanto el tema   específico objeto de controversia estuvo presente en los cuatro debates   reglamentarios, aunque el mismo haya dado lugar a decisiones contrapuestas, y   porque las comisiones de conciliación actuaron dentro de los límites de su   competencia.    

[22] MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés   Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley 789 de 2002, tras constatar que: (i) en   el primer debate, surtido en sesión conjunta de las Comisiones de Senado y   Cámara, tales contenidos no fueron debatidos ni votados, pues en lugar de ello   se postergó su consideración para el debate en Plenarias; (ii) en segundo debate   fueron aprobados en una de las Plenarias, mientras que en la otra fueron   retirados “para ser materia de discusión con más análisis en la comisión de   conciliación”. Se estimó que hubo infracción del artículo 157 Superior, por   cuanto las comisiones constitucionales y una de las Plenarias omitieron cumplir   con su deber de discutir y votar los contenidos normativos puestos a su   consideración, para trasladarlo a otras células legislativas.     

[23] MP.   Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería.    

[24] MP.   Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,   Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett y   Rodrigo Escobar Gil.    

[25] MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV.   Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda.    

[26] MP. Jaime Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV.   Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil).    

[27] MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis,   SV. Eduardo Montealegre.    

[28] MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José   Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis;   AV. Jaime Araujo Rentería.    

[29] Folio 21, cuaderno principal.    

[30] Los llamados “problemas de calificación” son   aquellos que se plantean cuando, estando claro el significado de la norma   aplicable y determinados los hechos del caso, existen duda sobre si los últimos   quedan comprendidos dentro del supuesto de hecho previsto en la norma.    

[31] Tal conclusión   sigue el precedente establecido en decisiones anteriores en las que esta   Corporación, en lugar de inhibirse, se ha pronunciado de fondo sobre la   constitucionalidad de preceptos acusados de infringir el artículo 355 Superior,   en hipótesis normativas respecto de las cuales igualmente cabría discutir si   quedaban o no comprendidas dentro de los conceptos de “donación” o de “auxilio”   o si, por el contrario, correspondían a inversión de recursos públicos en   programas destinados a garantizar la dimensión prestacional de los derechos.    Tal es el caso de la sentencia C-324 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Sierra Porto)   en donde la Corte, en lugar de inhibirse, declaró inexequible, por infracción   del artículo 355 constitucional, un aparte del artículo 1 de la Ley 36 de 1981   que facultaba al Ministerio de Defensa para asignar partidas presupuestales y   elementos disponibles para efectos de proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía   Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y   cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.     

[32] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[33] Entre muchas otras, pueden consultarse las   sentencias C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-370 de 2006 (MPs.   Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV.   Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A   especial de voto. Jaime Araújo Rentería), C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar   Gil. SPV. Jaime Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[34] Sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro   Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa,   Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio   Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-313 de 1994, C-646 de 2001   y C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[35] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003 (MP.   Alfredo Beltrán Sierra. AV. Jaime Araújo Rentería), C-355 de 2003 (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería) y C-475 de 2003 (MP. Jaime   Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería).    

[36] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy   Cabra). En este caso se resolvió declarar la inexequibilidad de la totalidad del   artículo 25; del literal d) del artículo 10º y de la expresión “e implementar   el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses siguientes a la   expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo 1º del artículo   10º de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será actualizada con base en   el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley”,   del artículo 24 de la misma ley.    

[37] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy   Cabra).    

[38] Sentencia C-646 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa).    

[40] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872   de 2003.    

[41] Sentencias C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería)    

[42] Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes   Muñoz).    

[43] Sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez   Caballero).    

[44] Sentencia C-993 de 2004 (MP. Jaime Araújo   Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Sierra Porto). Esta   posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas   Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).    

[45] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP .Marco Gerardo Monroy   Cabra).    

[46] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto    

[47] Ver las sentencias C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[48] Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el caso   concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre   derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en   consecuencia solamente son aplicables al caso específico.    

[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[50] MP. José Gregorio Hernández Galindo.    

[51] Ver sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime   Araujo Rentería).    

[52] Ver sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz).    

[53] Cf. Sentencia c-434 de 1996 (mP.   José Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de   reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a   los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía   constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de   las leyes estatutarias.    

[54] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime   Araujo Rentería).    

[55] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[56] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Ver   también la sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto   Antonio Sierra Porto).    

[57] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo). En este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles los   artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,   29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

[58] Entre ellos en la sentencia C-699 de 2013 (MP.   María Victoria Calle Correa. SPV.  y AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.)    

[59] MP. María Victoria Calle Correa. SPV y AV.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[60] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio   González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[61] MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[62] La Constitución señala que el proyecto de ley y su exposición de   motivos deben ser publicados oficialmente antes de darles primer debate en la   comisión respectiva (art. 157 num. 1 CP) y que cada debate debe estar precedido   de un informe de ponencia (art. 160 CP, art. 157 Ley 5ª de 1992). La Corte se ha   referido a la importancia de este requisito, entre otras, en la sentencia C-760   de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, AV. Jaime   Araujo Rentería, SV. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Clara Inés Vargas Hernández), al   declarar la inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 600 de 2000 debido a   que las modificaciones propuestas a los mismos para el cuarto debate no fueron   dadas a conocer a los representantes con antelación a la sesión en que se llevó   a cabo su aprobación.    

[63] Exigencia de publicidad prevista en el inciso   final del artículo 160 superior, tal y como fue adicionado por el Acto   Legislativo No. 01 de 2003, art. 8.    

[64] En torno a la importancia de que se de   apertura formal al debate ver sentencia C-668 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán   Sierra, AV. Rodrigo Uprimny Yepes, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur   Galvis, AV. Jaime Araújo Rentería), donde se declaró inexequible el artículo 16   del Acto Legislativo No. 01 de 2003.    

[65] Tratándose del trámite en comisiones, si la proposición con que termina   la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto, entonces   es posible continuar con el trámite, sin necesidad de votar el informe; votación   que es preceptiva, en cambio, cuando el ponente propone archivar o negar el   proyecto (art. 157 Ley 5ª de 1992). Entretanto, en las plenarias, siempre debe   existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión    específica del articulado (art. 176 Ley 5ª de 1992). En la sentencia C-816 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo   Uprimny Yepes, SV y AV. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Clara Inés Vargas   Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur   Galvis, AV. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte se refirió a la importancia de   la aprobación expresa, por parte de las Plenarias, de la votación con la que   termina el informe de ponencia, por cuanto ella constituye un primer momento de   la deliberación en el que los parlamentarios expresan su conformidad con las   orientaciones generales del proyecto, antes de proceder al segundo momento del   debate, en el que se aborda la discusión del articulado. En tal sentido, declaró   la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2003 por cuanto durante el   sexto debate surtido en segunda vuelta ante la Plenaria de la Cámara de   Representantes se prosiguió con su trámite pese a que el respectivo informe de   ponencia no había sido aprobado por la mayoría absoluta que se exige tratándose   de proyectos de Acto Legislativo, lo que determinaba el hundimiento del proyecto   en cuestión, razón por la cual al proseguir con su trámite el Congreso incurrió   en un vicio de procedimiento insubsanable.    

[66] En la sentencia C-222 de   1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), al declarar exequible el Acto   Legislativo 1 de 1996, la Corte enfatizó la importancia de distinguir entre   debate y votación, y aclaró que la Carta no sólo exigía ocho votaciones   mayoritarias de los actos legislativos sino además ocho debates.    

[67] “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de   las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de   Bancadas”.    

[68] Al respecto ver, entre otras, las sentencias   C-473 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Alfredo   Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araújo Rentería),   C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), donde se declaró la   exequibilidad de normas legales que fueron demandadas por cuanto en su trámite   se incurrió en irregularidades que, a juicio de los accionantes, impidieron que   aquellas fueran suficientemente debatidas. Incluso en pronunciamientos donde se   ha declarado la inexequibilidad de normas por verificar la existencia de vicios   en el curso de los debates, la Corte ha insistido en el carácter procedimental,   y no sustantivo, del control constitucional de los debates. Es el caso, entre   otras, de las sentencias C-668 de 2004, antes citada, y C-740 de 2013 (MP.   Nilson Pinilla Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio   Palacio, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV. Alberto Rojas Ríos) que declaró inexequible   el Acto Legislativo 02 de 2012.    

[69] C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[70] C-473 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas Hernández,   SV. Jaime Araújo Rentería). En esta sentencia se declaró exequible declaró   exequible la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo 2002 – 20062, que había sido demandada por diversos cargos, entre   ellos, por elusión de debate debido al trámite irregular de una moción de   suficiente ilustración.    

[71] C-473 de 2004, antes citada. Las   consideraciones que se exponen a continuación respecto de las condiciones para   entender cuándo existe “suficiente ilustración” sintetizan los criterios fijados   en esta sentencia, en la que se analizó cómo a través de esta figura, a la vez   que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria   sobre su continuación, también se garantizan condiciones de participación a las   minorías.    

[72] Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, SV. Mauricio González Cuervo, AV.   Nilson Pinilla Pinilla, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[73] Sentencia C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime   Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo   Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.), reiterado   luego, en la sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo   Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda). En ambos pronunciamientos la Corte   declaró la inexequibilidad de normas por considerar que durante algunos de los   debates parlamentarios se eludió la exigencia de votación.    

[74] Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba   Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra). La   Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley   789 de 2002, tras constatar que: (i) en el primer debate, surtido en sesión   conjunta de las Comisiones de Senado y Cámara, tales contenidos no fueron   debatidos ni votados, pues en lugar de ello se postergó su consideración para el   debate en Plenarias; (ii) en segundo debate fueron aprobados en una de las   Plenarias, mientras que en la otra fueron retirados “para ser materia de   discusión con más análisis en la comisión de conciliación”. Se estimó que   hubo infracción del artículo 157 Superior, por cuanto las comisiones   constitucionales y una de las Plenarias omitieron cumplir con su deber de   discutir y votar los contenidos normativos puestos a su consideración, para   trasladarlo a otras células legislativas.  Con fundamento en esta regla de   decisión se ha declarado la inexequibilidad de normas por elusión de debate y   votación, entre otras, en las sentencias C-839 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería), C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra.   SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV.   Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV.   Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime   Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo   Escobar Gil), C-372 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y   Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur   Galvis; SPV. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes;   SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime Araujo Rentería).    

[75] Al respecto ver, entre otras, las sentencias   C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas, SPV. Manuel José   Cepeda y Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime Araujo Rentería), C-332 de 2005 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda   Espinosa. AV. Jaime Córdoba Triviño. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.   Humberto Sierra Porto), C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva. SV. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV.   Humberto Sierra Porto) y C-882 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa. AV.   Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[76] MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. José Gregorio   Hernández Galindo. En esta sentencia se declaró exequible la Ley 397 de 1997 por   las acusaciones de forma analizadas en la sentencia, una de las cuales censuraba   que la aprobación del proyecto se hubiera efectuado en   bloque, pese a que uno de los senadores había pedido que se votara artículo por   artículo.    

[77] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba   Triviño. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas   Hernández. SPV y AV Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte se pronunció   sobre la constitucionalidad de la Ley 790 de 2002, en la que se otorgaban   facultades al Presidente de la República para renovar la Administración Pública.   Uno de los cargos propuestos aludía a la existencia de un vicio de procedimiento   debido a que 16 de los 22 artículos del proyecto habían sido votados en bloque.   La Corte consideró que tal circunstancia, en sí misma considerada, no constituía   una infracción del principio democrático.    

[78] Así consta en las Actas de Plenaria No. 256 del 10 de diciembre   de 2013 (Gaceta del Congreso No. 58 de 2014) y No. 257 del 11 de diciembre de   2013 (Gaceta del Congreso No. 72 de 2014).    

[79] Representante Iván Cepeda Castro.    

[80] Representante Germán Navas Talero.    

[81] Representante Hernando Hernández Tapasco.    

[82] Representante Obed de Jesús Zuluaga Henao.    

[83] Representantes Hugo Orlando Velásquez y Alfredo   Bocanegra León.    

[84] Representante Carlos Arturo Piedrahita.    

[86] Representante Ángela María Robledo.    

[87] Representante Alba Luz Pinilla Pedraza.    

[88] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta   del Congreso No. 72 de 2014.    

[89] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta   del Congreso No. 72 de 2014.    

[90] De lo cual quedó constancia en el Acta No. 257 del 11 de   diciembre de 2013, publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014: “Intervención del honorable Representante Carlos   Germán Navas Talero: Gracias Presidente. Yo le solicito a usted que la votación   de estos artículos se haga artículo por artículo y nominalmente y previo a esto   yo intervendré en la mayoría de ellos, porque tengo observaciones, pero me   gustaría que el señor Ministro de Defensa me contestara las preguntas que yo le   hice ayer y nos explicara cuál es el alcance de este proyecto, porque hasta   ahora el ministro no ha hablado acá, yo quiero escucharlo a ver si me   contestaron lo que le pregunté ayer, y nuevamente insisto, votación artículo por   artículo, gracias.”    

[91] Representantes Hernán Penagos Giraldo y Telésforo Pedraza   Ortega.    

[92] Representante Augusto Posada Sánchez.    

[93] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta   del Congreso No. 72 de 2014.    

[94] Representante Germán Navas Talero.    

[95] Representante Ángela María Robledo.    

[96] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta   del Congreso No. 72 de 2014.    

[97] Representante Heriberto Sanabria Astudillo.    

[98] Sentencias C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba   Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra), C-839 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV.   Jaime Araujo Rentería), C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime   Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo   Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003   (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre   Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño, AV.   Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil), C-372 de   2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis, SV.   Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José   Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis;   AV. Jaime Araujo Rentería), C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas, SPV. Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño,   AV. Jaime Araujo Rentería), C-332 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime   Córdoba Triviño. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Humberto Sierra Porto),   C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Mauricio   González Cuervo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Humberto Sierra Porto) y   C-882 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez). Estos pronunciamientos y las reglas de   decisión en ellos contenidas fueron examinados en el considerando 46 de   esta providencia.    

[99] Cabe señalar que la regla prevista en el artículo 159 no es de aquellas   a las que pueda darse aplicación al trámite en plenarias con fundamento en lo   establecido en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, dado que sobre la manera de ordenar la   discusión existe una norma específica para las plenarias (art. 176), distinta e   incompatible con la que disciplina el debate en comisiones.    

[100] Sentencia C-995 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En este caso se   reiteró la jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la   C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV   Hernando Herrera Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime   Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).    

[101] Sentencia C-133 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV.   Mauricio González Cuervo).    

[102] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo al   respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no   puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,  significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado   Colombiano.”    

[103] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: “Anótase que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en   una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su   necesario referente.”    

[104] Corte Constitucional, sentencia C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez   Caballero). En este caso se decidió, entre otras cosas, que incluir el régimen   de concesiones y licencias de los servicios postales (artículo 37) dentro de   Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993) no viola el principio   de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas   impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema general   de la Ley 80 de 1993”.    

[105] Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   S.V. Mauricio González Cuervo)    

[106] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes   Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples ocasiones, entre ellas las   sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-006 de 2001 (MP   Eduardo Montealegre Lynett).    

[107] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo al   respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no   puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,  significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado   Colombiano.”    

[108] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[109] Según consta en la versión inicial del Proyecto de Ley 132 de   2013 Senado, 151 de 2013 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 877 de   2013.    

[110] La norma acusada se mantuvo en el texto sometido a primer debate   en comisiones conjuntas de Senado y Cámara (Gacetas del Congreso No. 931 y 939   de 2013), en los informes de ponencia para segundo debate en la Cámara de   Representantes (Gaceta del Congreso No. 997 de 2013) y Senado (Gaceta del   Congreso No. 995 de 2013) y en los textos aprobados por ambas corporaciones   (Gacetas del Congreso No. 1020 de 2013 y 72 de 2014).    

[111] Esta expresión ya había sido usada en el pasado; en la sentencia C-523   de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intención del artículo 158   “[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de   formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica   legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’,   término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en   los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que   se trata de regular.”  En la sentencia C-198 de 2002   (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y   Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una norma   lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por cuanto   si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy corresponde   al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no resultó   novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por ello el   parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico   legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio   “afectada materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el   principio de consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni   “el principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la   Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”    

[112] Sentencia C-372 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo   Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera Carbonell). En este pronunciamiento   se declaró inexequible el artículo 6o. del   Decreto 130 de 1976, “Por el cual se dictan normas sobre Sociedades de   Economía Mixta”, el cual establecía que las personas jurídicas que se creen   para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, y con participación   de capital estatal y privado, se regirán por las normas correspondientes   previstas en la legislación civil. Las razones para declarar la inexequibilidad   fueron: (i) para los efectos del asunto bajo examen, éstas son personas   jurídicas de derecho privado; (ii) la asignación de un capital público a una   fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los   criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior, por   tratarse de una facultad sin control fiscal alguno. En esta sentencia la Corte   precisó que la única vía a través de la cual las entidades de derecho privado   pueden recibir aportes del Estado es a través de los contratos previstos en el   inciso 2º del artículo 355, los cuales, para no infringir la prohibición   constitucional, deben cumplir los siguientes requisitos: “a) Que con ellos se   trate de impulsar programas y actividades de interés público, ya que si la causa   es pública su destino debe ser proporcionado a ella; b) que esos programas y   actividades sean acordes con el plan nacional y los planes sectoriales de   desarrollo. Nótese que la obligación se refiere a que el contrato esté “acorde”,   esto es, que esté conforme o en consonancia con las prioridades que en materia   de gasto público establezca el Plan Nacional de Desarrollo (v.gr. educación,   salud, saneamiento ambiental, agua potable, etc.), sin que ello signifique esos   contratos deban hacer parte o deban estar incorporados a dicho Plan; 3) Que los   recursos estén incorporados en los presupuestos de las correspondientes   entidades territoriales; y, 4) Que se celebren con entidades privadas sin ánimo   de lucro y de reconocida idoneidad.”  Los magistrados que suscriben el   salvamento de voto destacaron la necesidad de distinguir entre la prohibición de   auxilios o donaciones establecida en el artículo 355 y la destinación de   recursos públicos para dar cumplimiento a los fines sociales del Estado, que   tiene lugar a través de la realización de aportes de dineros públicos a   particulares; asimismo, se apartaron de las consideraciones expuestas en la   sentencia sobre las sociedades de economía mixta.     

[113] Entre las normas constitucionales que prevén el   otorgamiento de subsidios a particulares se encuentran los artículos 43   (autoriza subsidio alimentario a la mujer en embarazo o después del parto si se   encontrare desempleada o desamparada), 46 (subsidio alimentario a personas de la   tercera edad en estado de indigencia), 48 (subsidio dirigido a ampliar la   cobertura en materia de seguridad social), 50 (atención gratuita a todo niño   menor en instituciones que reciban aportes del Estado), 51 (promoción de planes   de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas asociativas de   ejecución de programas de vivienda), 52 (fomento de actividades deportivas y   recreativas), 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los   trabajadores del campo), 69 (creación de mecanismos financieros dirigidos a   facilitar el acceso de personas aptas a la educación superior), 71 (fomento y   creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten   la ciencia y la tecnología); 305.6 (autoriza a los gobernadores a fomentar las   empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo económico, social   y cultural del departamento); 368 (subsidios a las personas de menores ingresos   para pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios).    

[114] Conformada,   entre otras, por las sentencias   C-027 de 1993 (MP. Simón Rodríguez), en la que se declaró la inexequibilidad de   varias disposiciones del Concordato suscrito con la Santa Seda, entre ellas su   artículo XI, que preveía que el Estado contribuiría equitativamente, con fondos   del presupuesto nacional, al sostenimiento de planteles católicos; C-372 de 1994   (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera Carbonell),   antes citada; C-375 de 1994 (MP.   Antonio Barrera), declara inexequible un decreto de emergencia económica que   establecía medidas de alivio para los productores agrícolas víctimas de la   tragedia del Páez, debido a que la amplitud de la norma no permitía establecer   si todos sus destinatarios efectivamente habían sido víctimas de la catástrofe y   se encuentran en las precarias condiciones económicas y sociales que   justificarían el otorgamiento del auxilio; la C-506 de 1994 (MP. Fabio Morón Díaz) declaró   exequibles normas que facultaban la realización de aportes de recursos públicos   a entidades privadas sin ánimo de lucro destinados a fomentar la investigación y   la actividad científica y tecnológica; C-520 de 1994 (MP. Hernando Herrera   Vergara, SV. Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez   Caballero, José Gregorio Hernández Galindo), en la cual se declaró inexequible   una disposición que facultaba a los municipios para financiar becas con recursos   de transferencias; C-547 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz) declara exequible la   creación de un fondo con recursos públicos destinado a garantizar los préstamos   otorgados por las instituciones financieras a los estudiantes de educación   superior; C-205 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), declaró exequible la   norma que concedía a pequeños productores susidios para la adecuación de   tierras; C-343 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) declara exequible la norma   que preveía la destinación de recursos públicos para el sostenimiento de un   templo declarado monumento nacional; C-251 de 1996 (MP. Alejandro Martínez   Caballero) declara ajustada a la Constitución una norma que autoriza ceder a   título gratuito los inmuebles de propiedad del Estado, para vivienda de interés   social a particulares; C-254 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); declara   exequibles las normas del Plan de Desarrollo 1995-1998, que establecían un   programa de gasto público – BANCOLDEX – destinado a incentivar la competitividad   internacional de las empresas colombianas productoras de bienes de capital y de   servicios técnicos; C-152 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), declara   exequible la norma que establece una pensión vitalicia para creadores y gestores culturales; C-1168 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SV.   Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés Vargas, AV. Manuel José   Cepeda Espinosa), declara la exequibilidad condicionada de las normas que crean   los llamados “cupos indicativos”; C-712 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV.   Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett), declaró exequible una norma   que autorizaba a la Asamblea Departamental del Guaviare a expedir una estampilla   pro hospitales tanto públicos como privados; C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba   Triviño, SPV. Jaime Araújo Rentería, SPV. Clara Inés Vargas), declaró   inexequible una norma del Plan de Desarrollo 2006-2010 que autorizaba al   Gobierno Nacional la creación de apoyos económicos, dejando abierta la   posibilidad de que aquel fijara los destinatarios, el valor del incentivo y los   requisitos para su otorgamiento; C-289 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo) donde la Corte encuentra fundadas las objeciones presidenciales a una   norma que otorgaba un auxilio económico a los veteranos de las guerras de Corea   y Perú.    

[115] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta   decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que autorizaba la   destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a entidades sin   ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación deportiva, social   y cultural a los integrantes de la fuerza pública.    

[116] La Corte ha   reiterado estos criterios en la sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González   Cuervo), donde declara exequible la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de   Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia   Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los recaudos por concepto del   impuesto al consumo de productos extranjeros. También en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar   inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro   Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del   artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no   contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró   que la medida generaba un doble   pago por ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo   355 constitucional.     

[117] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo), ya citada.    

[118] De acuerdo con el artículo 30 del Decreto 111 de 1996   (donde se compilan las normas que integran el Estatuto Orgánico del   Presupuesto), “Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los   ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público   especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica   creados por el legislador” (subrayas añadidas).    

[119] El artículo 93   de la Ley 1474 de 2011 (“Por   la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,   investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de   la gestión pública”) modifica el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, para   señalar que este quedará así: “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de   Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta   por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con   participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%),   estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración   Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en   competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en   mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y   reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin   perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos   de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las   disposiciones normativas existentes.”    

[120] La Corte se ha referido a la falta de contraprestación de los recursos   transferidos como criterio relevante para determinar si es aplicable la   prohibición prevista en el artículo 355 CP, entre otras, en las sentencias C-372   de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera   Carbonell) y C-324 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Sierra   Porto).  Por su parte, en la sentencia C-1168 de 2001 (MP. Eduardo   Montealegre Lynett, SV. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés   Vargas, AV. Manuel José Cepeda Espinosa), al declarar la exequibilidad   condicionada de los llamados “cupos indicativos”, la Corte precisó que la   prohibición establecida en el artículo 355 CP no sólo comprendía la desviación   de recursos públicos a personas privadas sino también a entidades oficiales,   cuando con ellas se incurra en una desviación de poder: “los auxilios no sólo   existen cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas, sin   contraprestación alguna, sino también cuando el Gobierno o el Congreso incurren   en desvío de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales, aunque estén   asignadas a entidades oficiales”.    

[121] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta   decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que autorizaba la   destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a entidades sin   ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación deportiva, social   y cultural a los integrantes de la fuerza pública.    

[122] La Corte ha   reiterado estos criterios en la sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González   Cuervo), donde declara exequible la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de   Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia   Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los recaudos por concepto del   impuesto al consumo de productos extranjeros. También en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar   inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro   Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del   artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no   contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró   que la medida generaba un doble   pago por ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo   355 constitucional.     

[123] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).    

[124] En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, el   representante Obed de Jesús Zuluaga sostuvo: “Y yo no sé Ministro y queridos   colegas, si un militar que se gana no sé dos y medio, tres salarios mínimos,   tenga con qué hacer una defensa para una tarea que le mandó el Estado al monte a   enfrentar terroristas, a proteger a los ciudadanos de este país, 45 o 48   millones de ciudadanos. Y son policías y soldados humildes, son personas que   vienen de familias campesinas, son policías y soldados que vienen de las clases   menos favorecidas de las ciudades […]”. En el mismo sentido se expresó el   representante Alfredo Bocanegra Varón: “[…] estos trabajadores populares   merecen que la sociedad los rodee en una actividad absolutamente delicada, donde   exponen el primer valor, la vida, y el segundo, la libertad, de manera que allí   nosotros no podemos más que decirle a estas madres, a estos padres, a estos   hijos, a estos luchadores, que siempre que se traten actos relacionados con el   servicio debe proceder una defensa técnica, cuando era abogado litigante tenía   que ver muchas veces como acudían a demandar mis servicios ante la Fiscalía   Soldados Profesionales, con un sueldo muy humilde y había solidaridad entre sus   compañeros reuniendo un día de salario para tratar de llenar el espacio de lo   que se demandaba en honorarios […]”. Acta de Plenaria de la Cámara de Representantes No.   256 del 10 de diciembre de 2013. Publicada en la Gaceta del Congreso 58 del 25   de febrero de 2014.    

[125] Folio 99, cuaderno principal.    

[126] La ley 941 de 2005, “Por la cual se   organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública”, dispone en su artículo   43: “Gratuidad. La defensoría pública es gratuita y se   prestará en favor de aquellas personas que se encuentren en imposibilidad   económica de proveer la defensa de sus derechos, con el fin de asumir su   representación judicial.//   Excepcionalmente, la defensoría pública podrá prestarse a personas que teniendo   solvencia económica, no puedan contratar un abogado particular por causas de   fuerza mayor. Estos casos serán reglamentados por el Defensor del Pueblo, para   lo cual se tendrán en cuenta factores como las connotaciones sociales de las   personas que llegaren a solicitar la defensa, la trascendencia de los hechos del   juicio criminal para la sociedad, la renuencia de los abogados particulares para   representar a los implicados y las demás necesidades del proceso. En estos   eventos el Defensor del Pueblo ordenará el cobro de la asistencia profesional   según las tarifas que rigen el ejercicio de la profesión de abogado. // Las   Defensorías Regionales o Seccionales y personeros municipales deberán corroborar   de manera breve y sumaria, previamente a la designación del defensor público, la   imposibilidad o incapacidad económica de la persona a quien se va a prestar el   servicio, así como la necesidad del mismo.    

[127] Como contenidos de este lineamiento se establecen los siguientes: “Dadas   las condiciones especiales de riesgo y dedicación que implica el desempeño   profesional de militares y policías se trabajará en la eficiencia en la   asignación y administración de recursos, que permita proveer una atención   adecuada a la demanda de servicios de salud, educación, recreación y la   ampliación de los mecanismos de asignación de vivienda a miembros de la Fuerza   Pública, heridos y dados de baja en combate, y sus familias. De igual manera, se   continuará impulsando el proceso de fortalecimiento del capital humano de   Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales, para que logren un   futuro laboral al terminar su carrera en la Fuerza Pública. Finalmente, se   continuará trabajando para que las Fuerzas Militares alcancen la legitimidad   frente a la sociedad nacional e internacional, al demostrar que están   conformadas por seres humanos integrales, formados con excelencia académica,   ética y humanística para ser líderes, estrategas y comandantes respetuosos de   las normas constitucionales, los Derechos Humanos y del Derecho Internacional   Humanitario.” Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Prosperidad   para Todos. Más empleo, menos pobreza, más seguridad. Tomo I, Bogotá,   Departamento Nacional de Planeación, 2011, p. 509.    

[128] Dentro de este componente se prevé: “Se   requiere contar con una Abogacía General del Estado resistente a la corrupción,   compuesta por un personal que cumpla los modelos de competencias   comportamentales y funcionales de la gestión jurídica pública encargados de   diseñar, ejecutar y controlar políticas estructurales y transversales en temas   relacionados con la defensa de los intereses del Estado. Entre éstos, el   desarrollo de un sistema de administración del riesgo jurídico que reduzca las   acciones y omisiones que vulneran los derechos y bienes de los ciudadanos, la   promoción de la conciliación extrajudicial, el arbitramento y demás mecanismos   alternos que solucionen los conflictos en los que se involucran entidades   estatales, la defensa articulada del Estado en tribunales nacionales e   internacionales que garanticen el cumplimiento de la ley, la seguridad jurídica   y la confianza ciudadana”. Ibíd. p. 521.    

[129] Ibíd. p. 524.    

[130] Al respecto ver las siguientes sentencias:   C-372 de 1994, C-1168 de 2001, C-712 de 2002 y C-324 de 2009, entre otras.