C-052-15

           C-052-15             

Sentencia   C-052/15    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES   PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Contribuciones   parafiscales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS   DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Vulneración   del principio de unidad de materia    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características   que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo   con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia   de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito   de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y   existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto   de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo   menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente   con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio   de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de   reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación   del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de   constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o   doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre   la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia   guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio   -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de   constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es,   el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada.    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede   convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los   ciudadanos    

La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del   principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción de   inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte indagar en   qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo   inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “con base en la jurisprudencia   constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales   requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal   manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del   contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del   91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar   la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que   haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de   interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando   de fondo.”    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud   de la demanda    

LEYES ORGANICAS-Contenido    

FUNCION LEGISLATIVA-Legislación   orgánica    

En ejercicio de   la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al Congreso de   la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. Sin   embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha clasificado las   leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede expedir códigos o   conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de facultades   extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido ordinario y   leyes orgánicas.    

La Corte   Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada   su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por   consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin   embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),   comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido   constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la   posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de   ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos   límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple,   que usualmente gobierna la actividad legislativa.”    

LEY ORGANICA-Parámetro   constitucional de control de normas de inferior jerarquía/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque   de constitucionalidad lato sensu    

LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales    

Esta Corporación   ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie de exigencias   adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de cualquier otra   ley.  Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro aspectos que   se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son: “(i) el fin de   la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima   aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”En relación con el primer   rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en incorporar una serie de   reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” (CP   art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio   de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en lo de su   competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes   sobre la materia que ella trata.” En   cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley   estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de   ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar   este tipo especial de leyes.” En este sentido, “la Constitución consagra cuatro   materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la   denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las   siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica   del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la   definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este   criterio material.” “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a   las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas   sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias   normativas a las entidades territoriales.” En lo referente al tercer punto, las   mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica   (consistentes en la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra   cámara) son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como   propósito “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas   en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática   a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,” así   como una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está   condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias. Por último, en lo   que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la   jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo   debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o   modificar una ley de naturaleza orgánica”. Esta exigencia se orienta a   resguardar la transparencia en el debate democrático, y por medio de ella, se   garantiza el control político de los ciudadanos a sus autoridades así como el   fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones   que los afectan y en la vida política de la Nación (CP arts. 2 y 40).    

INFRACCION A RESERVA DE LEY ORGANICA A TRAVES DE LEYES ORDINARIAS QUE NO CUMPLEN   REQUISITOS PROPIOS DE TAL CLASE DE LEYES-Criterios   jurisprudenciales    

Esta Corporación   ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la reserva de   ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los requisitos   propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos sometidos a   su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias posturas: (i) ha   entendido que ciertas normas ordinarias modifican una ley orgánica sin cumplir   los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para ello y por ende, devienen   inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se vulnera la reserva de ley   orgánica puesto que la norma expedida para modificar una regla orgánica anterior   respeta los requisitos de tal clase de normas especiales, (iii) ha señalado que   las normas que supuestamente se señalan como de reserva orgánica no tienen ese   carácter y pueden modificarse por normas ordinarias, (iv)  ha decidido inhibirse por la ineptitud de los cargos propuestos por el   demandante.    

MODIFICACION DE LEYES ORGANICAS-Jurisprudencia constitucional    

LEY ORGANICA-Modificación sustancial por ley   ordinaria genera inconstitucionalidad    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración    

Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por   medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha    reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y   leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias   diversas.    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración   configura una falta de competencia    

LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza    

RESERVA DE LEY ORGANICA-No se vulnera cuando Legislador interpreta auténticamente una   disposición incorporada en ley orgánica que reviste carácter de norma ordinaria    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido    

OBJETO DE LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA   NACION-División    

De   conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan   la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y   la Ley 225 de 1995 que conforman el   Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de la Nación se   divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los   ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza   los gastos y, finalmente, las disposiciones generales, esto es las “normas   tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la   Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se   expidan”. Respecto a la naturaleza de las disposiciones generales, tanto la   jurisprudencia como la doctrina han sostenido que tiene un contenido puramente   instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir la adecuada ejecución   del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, las “ disposiciones generales   tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la   respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador   expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de   carácter sustantivo ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como   lo son las del estatuto orgánico de presupuesto según lo precisó la Corte   Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, expediente D-1869,   Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz”.    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PRESUPUESTOS DE LA NACION, ENTIDADES   TERRITORIALES Y ENTES DESCENTRALIZADOS-Manifestación   respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución    

La Sentencia   C- 821 de 2004, en cuanto a la libertad de  configuración legislativa en la   materia, argumenta que esta se expresa alrededor de la programación,   modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades   territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.   Esto a su vez se ve representado en el procedimiento relativo a “la elaboración   y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro   de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le   corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte   del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del   gasto”.    

LEY-Contenido   de materias orgánica y ordinaria/LEY-Conexidad temática razonable   en materias orgánica y ordinaria/LEY-Condiciones para que pueda   contener normas orgánicas y normas ordinarias    

De acuerdo con   lo sostenido en esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga   materias orgánicas y ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad   temática razonable”. Esto ha sido reiterado en Sentencias C-1187 de 2000, C-540   de 2001, C-617 de 2002 y C- 460 de 2004, entre otras. Como se puede observar, la   Corte señala que una ley puede contener normas orgánicas y ordinarias, siempre   que atienda las siguientes cuatro condiciones: “1ª. El respeto al principio de   unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales   que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de   especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir   temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos   y no se presente una separación rígida en los temas regulados y 4ª. Que la   aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los   requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución   Política.”    

LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad   causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como   criterios adicionales    

La Sentencia   C- 006 de 2012, señala que, en concordancia con la jurisprudencia   constitucional, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede   guardar una relación de conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,    (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en   el que se inserta. Más en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman   tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual),  (b) tema  y    (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones   generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de   permanencia y no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes   permanentes”.    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance    

PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Vulneración constituye vicio material    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto    

El principio   de unidad de materia pretende asegurar que las   leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o   eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este   principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los   legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación   subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que   constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,   pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de   las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a   la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al   evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que   en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones   no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que   desconozca el principio democrático así como la función legislativa    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad   temática y teleológica    

Al referirse a   la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para “la determinación   del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se   puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos -exposición de   motivos y debates en comisiones y plenarias- o al título de la ley”. En relación   con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos instrumentos   permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el cuerpo   normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada.   Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto   de la normatividad.”    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable    

La Corte ha   considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no   pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una   relación de conexidad objetiva y razonable.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter   flexible del control constitucional    

LEY DE PRESUPUESTO-Involucra   una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución    

La Corte   Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de   disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto   indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y   recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido   normativo.”    

JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia   constitucional    

Se ha   considerado que se viola el principio de unidad de materia cuando: (i)  se   incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia   presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no busque lograr una cabal   ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y (iii) supere las   limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Bajo estos   criterios, se ha hecho un análisis de los problemas jurídicos puestos a   consideración.    

LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia   constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia    

La   jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que   no guardan ningún tipo de relación con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012,   se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha   transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de   presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales,   al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente,   incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto   (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula   competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se   trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de   2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a   la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que   ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv)   cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de   permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas   que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a   asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668   de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como   los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de   2004)”.    

LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia   constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento   por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria   propia de Ley Anual de Presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento   por no demostrar que objeto de disposición demandada persigue estricta ejecución   del presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento toda vez   que disposiciones superan limitaciones de tiempo de normas presupuestales    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad   de diferir efectos    

Referencia:  Expediente D-10125    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687   de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de   Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de   diciembre de 2014”.    

Actor: Álvaro José Cobo Soto.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-,   Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   presente sentencia con fundamento en los siguientes,    

1.     ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro José Cobo Soto,   demandó la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que   modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por considerarlo contrario a los   artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352   de la Constitución Política.    

En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso   de la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al   Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la   Superintendencia de Subsidio Familiar, al Departamento Administrativo de   Planeación Nacional -DNP-, a la Contraloría General de la República, e invitó a   participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela   Superior de Administración Pública –ESAP-, a las Facultades de Derecho de las   Universidades de los Andes, Católica, del Bosque, del Rosario, Externado de   Colombia, Javeriana, Libre, Manuela Beltrán, Nacional, Santo Tomas, Sergio   Arboleda, Pontificia Bolivariana de Medellín, Universidad de Antioquia, del   Atlántico, del Sinú – Seccional Montería-, del Cauca y del Norte del Valle.    

Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr   traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el   concepto de rigor.    

1.1.     NORMAS DEMANDADAS    

A   continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el   aparte acusado:    

“LEY 1687 DE 2013    

(Diciembre 11)    

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital   y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de   diciembre de 2014.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con   carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo   social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,   administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma   dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en   ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al   cierre del ejercicio contable.    

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que   forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto   solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de   las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su   administración.    

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no   forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su   naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que   requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo   aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.    

Parágrafo. El Ministro de Hacienda   y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el   detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”.    

1.2.          LA DEMANDA    

1.2.1.  El demandante afirma que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que   modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, vulnera los artículos 1, 2, 4,   13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución   Política.    

1.2.1.1.                   Manifiesta que existe una falta de   competencia del legislador para reformar la Ley Orgánica del Presupuesto   (artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria (artículo 81   de la Ley 1687 de 2013). Indica que el artículo 151 de la Constitución Política   ordena un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por   ello no es posible que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto   sustancial de la Ley Orgánica 179 de 1994.    

1.2.1.3.                   Indica que un principio del sistema político   colombiano es el de la participación, tal como lo establece el artículo 56 de la   Constitución Política.  En este sentido, las decisiones en materia laboral   contenidas en leyes o actos administrativos de carácter general, deben ser el   resultado de la concertación entre el Gobierno Nacional, los empleadores y los   trabajadores.    

Considera que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y   Laborales es la herramienta mediante la cual se adoptan decisiones benéficas   para todos los interesados.    

Sostiene además que la norma demandada plantea un escenario en el   cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales,   administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se afecta el   subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los   trabajadores.    

En resumen, debido a que la norma demandada dispone que las   contribuciones fiscales administradas por órganos que no hacen parte de la   Nación, independiente de su naturaleza, se incorporaran a un presupuesto   independiente que requiere la aprobación del CONFIS, salvo las destinadas al   Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Por tanto, se hace   necesaria la concertación de la que habla el artículo 56 de la Constitución   Política, pues se trata de un beneficio social y parte de la política laboral   colombiana.    

1.2.1.4.                        Asevera que el Congreso debe discutir y   aprobar el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones con sujeción a   la Constitución y a la Ley Orgánica del presupuesto. En virtud de lo anterior,   la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 es   materialmente inconstitucional, debido a que incluye a los entes privados y a   particulares dentro de los supuestos del artículo 352 constitucional, ampliando   así el espectro de destinatarios de la norma que solo se refiere a la Nación,   las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel   administrativo.    

En este sentido, expresa que la Corte Constitucional ha señalado que   las leyes orgánicas someten a las leyes ordinarias de presupuesto, pero no   poseen el rango de una norma constitucional, pues su principal función es   regular  lo expresado por el constituyente dentro del texto constitucional.    

1.2.1.5.                        Alega que con el cambio introducido por la   norma demandada se afectan derechos de los trabajadores con menor ingreso, pues   se va en contravía de la eficiente y adecuada administración de los recursos   destinados a la prestación del subsidio familiar.    

Presenta su argumento amparándose en el Decreto 3035 del 27 de   diciembre de 2013, por medio del cual se reglamentó la norma demandada,   asegurando que con la obligación de incluir los dineros de los subsidios en un   presupuesto independiente que requiere la aprobación del Consejo Superior de   Política Fiscal, la administración de dichos recursos con destinación específica   se torna ineficiente y engorrosa, omitiendo así que con los mismos se busca la   protección y beneficio de los trabajadores y sus familias.    

Por lo tanto, advierte que con la afectación al subsidio familiar se   desconoce la protección integral a la familia (artículo 42 C.P.), el derecho a   la vivienda digna (artículo 51 C.P.), los principios mínimos fundamentales en   materia laboral (artículo 53 C.P.) y los pronunciamientos de la Corte   Constitucional en los que se da al subsidio familiar la característica de ser un   mecanismo de redistribución del ingreso que atiende a (i) la carga familiar de   cada trabajador y (ii) los niveles de ingreso de estos.    

1.2.1.6.                   Realiza un recuento del marco histórico que   regula el sistema de subsidio familiar y como punto de partida se refiere a la   Ley 90 de 1946, que dejó en manos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales   la responsabilidad de organizar las Cajas de Compensación.    

1.2.1.7.                   Advierte que existe una duplicación de   funciones administrativas y una violación flagrante de los principios   constitucionales de la función administrativa. Para sustentar su tesis,   argumenta que con la función otorgada al CONFIS, de aprobar el presupuesto   independiente en el que se agrupan las contribuciones parafiscales administradas   por los órganos que no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, se   estaría yendo en contra de los principios de eficacia, celeridad y economía   consagrados en el artículo 209 Superior.    

Añade que la Superintendencia del Subsidio Familiar es la entidad   encargada de la supervisión y vigilancia de las Cajas de Compensación, en virtud   del Decreto 1595 de 2012, y con la aplicación del texto demandado y la   reglamentación del Decreto 3035 del 27 de 2013, existirían dos entidades con   idénticas funciones de control.    

Considera que la violación de los artículos constitucionales que   atañen a la protección de la seguridad social, los principios básicos laborales   constitucionales, la protección de la familia y de la vivienda digna, supone en   sí mismo una violación a los valores y fines del Estado Social del Derecho   (arts. 1 y 2 C.P.).    

Expone que el artículo 13 del texto constitucional se ve vulnerado,   pues dentro de la norma se encuentra implícito el deber de combatir la pobreza.    

Por último, asegura que la norma demandada afecta los derechos   fundamentales de los niños que se benefician con el subsidio familiar (art. 44   C.P.).    

Por lo anterior, considera que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013,   que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, debe ser declarado   inexequible.    

Sostiene que la prestación social del subsidio familiar debe   entenderse dentro del Sistema de Seguridad Social y de esta manera, se   encontraría dentro de la excepción consagrada en la parte final del inciso   tercero de la norma acusada.    

Asegura que el subsidio familiar hace parte de la seguridad social,   pues está enfocado a la defensa de la familia y debe incluirse en la definición   genérica de las prestaciones sociales de los trabajadores.    

Se apoya en las Leyes 21 de 1982, 100 de 1993, 789 de 2002, 920 de   2004, 1122 de 2006, 1429 de 2010 y 1138 de 2011, para señalar que las Cajas de   Compensación hacen parte del Sistema de Seguridad Social, pues el mismo no solo   está compuesto por los subsistemas de salud, pensiones y riesgos profesionales,   sino que debido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de   Estado y la ley, también está integrado por las prestaciones propias del Sistema   de Compensación Familiar.    

1.3        INTERVENCIONES    

1.3.1    Ministerio de Hacienda y Crédito Publico    

               El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada judicial,   intervino en el presente proceso de constitucionalidad para defender la   exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:    

1.3.1.1.                   Sostiene que la Corte debe inhibirse para   emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que el actor en su escrito de   demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se reglamentó el   artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. En ese sentido, corresponde al Consejo de   Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención al artículo   237 de la Constitución Política.    

1.3.1.2.   Indica que de una lectura del texto demandado se podría presumir una   violación a la reserva de contenido de Ley Orgánica consagrada en el artículo   151 de la Constitución. No obstante, expone que la norma fue aprobada mediante   mayoría absoluta, tal como consta en la certificación de la votación llevada a   cabo.    

1.3.1.3.   Por otra parte, asegura que incluir las contribuciones parafiscales   administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la   Nación a un presupuesto independiente que requerirá aprobación del CONFIS, no   viola ningún precepto constitucional, y en cambio, busca garantizar la   publicidad y transparencia en la administración de dichos recursos.   Adicionalmente, afirma que el artículo 10.5 de la Ley 179 de 1994 permite que   mediante leyes anuales del presupuesto se impongan nuevas funciones al CONFIS.    

1.3.1.4.   Considera que no existe una modificación material de la Ley Orgánica,   pues las directrices respecto del manejo, administración y ejecución de dichos   recursos se mantienen inalteradas.    

1.3.1.5.   Asevera que existe ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los   cargos por la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 48, 51,   56, 53 y 209 de la Constitución Política, dado que el actor presenta   consideraciones subjetivas que tienden a atacar el Decreto 3035 de 2013,   realizando una valoración parcial de los efectos de la norma atacada y sin tener   en cuenta que el legislador pretende tener un mayor control de los recursos   parafiscales.    

1.3.1.6.   Para finalizar, se pronuncia respecto de la solicitud de   exequiblilidad condicionada presentada por el actor. Asegura que la Ley 789 de   2002 señaló que el subsidio familiar resulta ser uno de los componentes del   sistema de protección social. En ese sentido, citó la Sentencia C-834 de 2007[1], que distinguió el   concepto de protección social y el de seguridad social, pues el primero, “es   un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a   mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más   desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al   trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio público, como un   derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental   por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida   digna, y la integridad física y moral, entre otros”. Teniendo en cuenta lo   anterior, advierte que las Cajas de Compensación administran recursos que no   constituyen componentes del concepto de seguridad social y son estos sobre los   cuales recaen los efectos de la norma demandada.    

1.3.2. Congreso de la República    

El Congreso de la República intervino en el proceso de la referencia,   mediante apoderado judicial y realizó las siguientes manifestaciones:    

1.3.2.1.                   Señala que en virtud del artículo 150   Superior, el legislativo tiene facultades amplias para regular el régimen   jurídico de las contribuciones parafiscales y que la materia de la que trata el   artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, es propia del legislador ordinario. Sin   embargo, encuentra que dentro de la aprobación del artículo demandado se   surtieron las ritualidades propias de las leyes orgánicas.    

1.3.2.2.                   Por otra parte, aclara que una ley no   adquiere la categoría de orgánica por el simple hecho de haber sido aprobada por   mayoría absoluta en una y otra cámara, pues requiere el análisis de los   siguientes temas: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material,   (iii) la votación mínima aprobatoria, y (iv) el propósito del legislador.    

1.3.2.3.                  Respecto de los requisitos, asevera que el   fin de la ley es “conocer de cerca y con la máxima transparencia cuanto se   recauda por concepto de rentas parafiscales cómo se asignan los recursos, a   quién se le destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados, para que   puedan incluir en su análisis y evaluaciones los recursos parafiscales que les   permita tener una visión integral de los efectos de la política fiscal, en   particular, y de las políticas públicas en general, sobre la economía del país”.    

1.3.2.5.                  Termina refiriéndose a la competencia   legislativa y asegura que el Congreso ha respetado los lineamentos trazados por   la Constitución y la ley en materia de parafiscales.    

1.3.3. Contraloría General de la República    

La   Contraloría General de la República intervino en el proceso de referencia   mediante apoderado judicial y solicitó que se declarara la inexequibilidad la   norma demandada.    

1.3.3.1.                   Para sustentar su posición realiza un   recuento de los argumentos esgrimidos por el demandante y posteriormente hace un   resumen respecto del trámite de la Ley Anual del Presupuesto.    

1.3.3.2.                   Expone que la Ley Anual del Presupuesto debe   sujetarse a lo establecido por la Ley Orgánica del Presupuesto que tiene un   rango normativo superior. En este sentido reitera la jurisprudencia respecto de   la violación del requisito de unidad de materia conforme al artículo 152   Constitucional.    

1.3.3.3.                   Acto seguido, se refiere a la   inconstitucionalidad por el carácter temporal de la Ley Anual de Presupuesto y   la imposibilidad de incorporar normas con vocación de permanencia ni modificar   otras leyes.    

1.3.3.4.                   Finalmente, sostiene que se presenta una   inconstitucionalidad por vulneración del artículo 151 Superior, en atención a   que la naturaleza de las Leyes Orgánicas no está dada únicamente por su   quorum  de mayoría absoluta, ya que también requiere el cumplimiento de otras   ritualidades y con la reserva de contenido.    

1.3.4. Universidad Libre de Colombia    

El   Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente   del área de derecho público de la Universidad Libre de Colombia, presentaron   escrito solicitando la exequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 con   base en los siguientes argumentos:    

1.3.4.1.                  Sostienen que el cargo endilgado por el actor   no procede, por cuanto su acusación radica, en realidad, en una errada lectura   de la Ley 1687 de 2013, la cual se refleja en dos aspectos. El primero, consiste   en que el actor desatiende el título central de la ley, el cual es “Ley por la   cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de   2014”. Entonces, este tipo de leyes, por mandato del artículo 151   constitucional, corresponde a leyes de carácter orgánico.    

Por   otra parte, manifiesta que el actor acusó la legitimidad de la norma sin hacer   una revisión del trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, lo   cual se evidencia porque en la demanda no consta que el demandante haya   demostrado que la ley se tramitó como una ley ordinaria.    

1.3.4.2.                   Respecto de la participación de la comisión   permanente en el asunto de referencia, aseguran que los parafiscales no   representan una afectación directa al trabajador, sino a un sector económico   concreto, y en consecuencia, no se estaría desconociendo el artículo 56 de la   Constitución.    

1.3.5. Universidad Externado de Colombia    

El   Centro de Estudios Fiscales (CEF) del departamento de derecho fiscal de la   Universidad Externado de Colombia, se pronunció respecto de la demanda de   inconstitucionalidad presentada en los siguientes términos:    

1.3.5.1.                   Señala la libertad de configuración del   legislativo en materia de leyes de presupuesto y manifiesta que los cargos   expuestos por el actor confunden la unidad de materia con el trámite legislativo   diferenciado que deben surtir las leyes orgánicas y ordinarias.    

1.3.5.2.                   Análogamente manifiesta que el legislador no   realizó ningún cambio respecto de la figura de los aportes fiscales con la norma   demandada. Por el contrario, “se limitó a una reorganización semántica de las   características de este instituto jurídico y a hacer explícita una circunstancia   contable de índole mecánico, como es la contabilización anual del monto de los   recursos aplicados por este concepto”.    

1.3.5.3.                   Respecto de la violación del artículo 209 de   la Constitución por duplicidad de funciones administrativas, encuentra que   dentro de las funciones que le han sido conferidas al CONFIS por vía legal se   encentra el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen   la actividad estatal. Amplia este punto señalando que mediante la Sentencia   C-1124 de 2008[2],   la Corte reconoció la posibilidad de asignar algunas funciones al CONFIS   mediante la Ley Anual de Presupuesto.    

1.3.5.4.                   Considera que la función otorgada al CONFIS   de aprobar el presupuesto, independiente que resulte de las contribuciones   parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto   General de la Nación, resulta ajustada a derecho y fundamentada en los   procedimientos de análisis y control económico.    

1.3.6. Universidad Santo Tomás    

El   decano de la facultad de derecho y el coordinador del grupo de acciones   constitucionales del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás   presentaron escrito solicitando  que se declare la inconstitucionalidad del   artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.    

1.3.6.1.                   Para comenzar, realizan un resumen de los   cargos señalados por el actor en la demanda presentada, y acto seguido,   comienzan a hacer un análisis de los defectos procedimentales. Consideran que   existe una vulneración a la reserva prevista en el artículo 151 de la   Constitución en la medida en que se presentó una modificación de una Ley   Orgánica mediante una ley ordinaria.    

1.3.6.2.                   Por otro lado, aseveran que se desconoció el   trámite previo de concertación contenido en el inciso 3 del artículo 56 de la   Carta Política y el Convenio 144 de la OIT sobre la consulta tripartita,    acogido por la Comisión Permanente de Políticas de Concertación de Políticas   Salariales y Laborales.    

1.3.7. Intervención de la Sociedad de Agricultores de Colombia    

El representante legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia   intervino para coadyuvar en la demanda contra el artículo de la Ley 1687 de   2013, por violación de los artículos 151 y 158 de la Constitución Política.    

1.3.7.1.                   Expone que el informe de la ponencia para   primer y segundo debate[3]  de la ley demandada, señalaba la trascendencia de que “el Gobierno Nacional y   el Congreso de la República conozcan de cerca y con la máxima transparencia   cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se asignan los   recursos, a quién se destinan, con qué propósito y cuáles son los resultados de   su asignación”.    

1.3.7.2.                   Resalta que se presenta una violación al   principio de unidad de materia, debido a que “la disposición demandada se   ocupa de regular aspectos ajenos a la Ley Anual, como es el caso de definir las   contribuciones parafiscales, que es materia de la Ley Orgánica;    desbordando el límite temporal e invadiendo la esfera de disposiciones que   constitucionalmente corresponde a otras clases de leyes con carácter permanente;   incluyendo normas relativas al control presupuestal, que no son de su ámbito; y   modificando el Estatuto Orgánico a que debe sujetarse”.    

1.3.7.3.                   Manifiesta que el manejo, administración y   ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse exclusivamente en la forma   dispuesta en la ley que los crea, y en ese sentido, la disposición demandada se   ocupa de materias que le están vedadas.    

1.3.7.4.                   Posteriormente, mediante un escrito   complementario la Sociedad expone que mediante Sentencia C-615 de 2013[4], la Corte Constitucional   señaló que tratándose de recursos parafiscales, el legislador tiene amplias   facultades para determinar la entidad que se ocupará de su administración. Sin   embargo, estableció una garantía para que los intereses del sector estén   representados democráticamente y puedan intervenir en la administración.    

1.3.7.5.                   Por último, resalta que los recursos   parafiscales se manejan por fuera del presupuesto, afectos a una destinación   gremial, en beneficio de un grupo gravado, y que su administración estará a   cargo de un organismo autónomo, oficial o privado.    

1.3.8. Intervención de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR    

La   apoderada de la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR presentó escrito de   coadyuvancia respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada.    

1.3.8.1.                   Resaltó que mediante el artículo 1 de la Ley   21 de 1982, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte   Constitucional, se ha reconocido al subsidio familiar como una prestación social   de los trabajadores.    

1.3.8.2.                  Indica que someter la destinación de los   recursos parafiscales a la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal   resulta desproporcionado y contrario a los postulados constitucionales y   legales. Todo ello teniendo en cuenta que la destinación y la utilización de los   recursos está en cabeza de las Cajas de Compensación, y la norma demandada   afectaría al trabajador y sus familias; además, no tiene en cuenta la   organización y el financiamiento del Sistema de Seguridad Social Integral y los   subsistemas que lo conforman.    

1.3.8.3.                  Realiza un análisis doctrinal respecto de las   leyes ordinarias y orgánicas, llegando a la conclusión que la modificación   introducida por los artículos demandados no se llevó a cabo mediante el trámite   que le era propio, violando la reserva legal establecida, pues se configuró una   falta de competencia.    

1.3.9. Intervención de la Caja de Compensación Familiar de Caldas   CONFAMILIARES    

La   representante legal en asuntos judiciales y extrajudiciales de la Caja de   Compensación Familiar de Caldas CONFAMILIARES, intervino en el presente   proceso de constitucionalidad para solicitar que la norma sea declarada   inconstitucional.    

1.3.9.1.                   Retoma el argumento de la violación de la   reserva de ley y la falta de competencia esbozados en la demanda. Señala que   debido a que la norma demandada fija políticas laborales debe ser concertada en   los términos del artículo 56 de la Constitución Política.    

1.3.9.2.                   Asegura que ni la Constitución ni la Ley   Orgánica del presupuesto incluyen las entidades privadas como entes sujetos al   Presupuesto General de la Nación, razón por la cual el establecimiento del   presupuesto independiente infringe los parámetros constitucionales y los   derechos de los trabajadores con menos ingresos. Por último, se pronuncia   respecto a la violación del artículo 209 Superior y manifiesta que la existencia   de dos entidades con la misma función de control va en contra de los principios   de la función administrativa.       

1.3.10.  Intervención del ciudadano Carlos Augusto Cabrera Saavedra    

El   ciudadano Carlos Cabrera Saavedra intervino en el proceso de referencia y   solicitó que se declare la inconstitucionalidad por unidad normativa de los   artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, y/o se acumule con el expediente 10394   por razones de economía procesal, ya que en el mismo se solicita la   inconstitucionalidad de las normas señaladas por ser contrarias a los artículos   151, 158, 349 y 352 de la Constitución Política.    

1.3.10.1.              Indica que los dos artículos a los que hace   referencia, modifican la Ley Orgánica del Presupuesto, y debido a la existencia   de una unidad temática se requiere la declaratoria de inconstitucionalidad de la   totalidad del contenido del artículo 81 y 82 que se transcribe a continuación.    

“LEY 1687 DE 2013    

(Diciembre 11)    

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital   y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de   diciembre de 2014.    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de   funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.    

Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que   corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de   la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la   Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil   que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio,   departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía   Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de   Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan   Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno   Nacional.    

En   los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir   gastos con destino al servicio de la deuda.    

PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de   Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del   Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares   internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales”.    

1.3.10.2.              Sostiene que la Corte Constitucional    ha señalado que la Ley Anual del Presupuesto es una Ley desde el punto de vista   formal y material. No obstante, presenta características que la diferencian del   resto de Leyes Ordinarias puesto que (i) tiene fecha de presentación y fecha   límite de aprobación, (ii) su vigencia es anual, (iii) tiene iniciativa   exclusiva del gobierno, (iv) el congreso no tiene competencia para aumentar las   rentas, ni las partidas de gasto sin contar con la aprobación del Gobierno   Nacional, (v) en términos prácticos tiene tres debates, puesto que las   comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberan de manera conjunta   para la realización del primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley   de Apropiaciones, y (vi) para la ejecución requiere la expedición de un acto   administrativo que lo liquide.     

1.3.10.3.              Realiza un análisis del contenido de la Ley   Anual de Presupuesto, esto es, Rentas, ley de apropiaciones y disposiciones   generales. Sobre este último punto señala que el artículo 11 del Decreto 111 de   1996 establece: “Disposiciones Generales. Corresponde a las normas tendientes   a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las   cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”.    

1.3.10.4.              Por lo anterior, considera que la Ley Anual   de Presupuesto tiene un marcado carácter temporal y por tal motivo, no pueden   incorporar o modificar normas con vocación de permanencia.    

1.3.10.5.              Relata que existe una vulneración a la   reserva de contenido de la Ley Orgánica, en contravía de lo dispuesto por el   artículo 151 Superior. Reseña que a través de las Leyes Orgánicas se determina   la expedición de otras leyes, y que su naturaleza no está dada únicamente por el   quorum de mayoría absoluta, sino por la reserva de contenido dada por la   Constitución.    

1.3.10.6.              Adicionalmente, afirma que existe una   violación al principio de unidad de materia, teniendo en cuenta que la norma   objeto de censura señala en su encabezado que es aquella “Por las cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1º de enero al 341 de diciembre de 2014”, y no   por la cual se modifican la Ley Orgánica de Presupuesto, o por la cual se   establece el régimen presupuestal de los particulares que administran recursos   públicos, o por la cual se determina la clasificación del presupuesto general de   la nación.    

1.3.10.7.              Por consiguiente, las disposiciones   generales contenidas en la ley de presupuesto deben circunscribirse a su objeto   y no rebasar el fin que persiguen. Por el contrario,  asegura que “de   aceptarse que en la Ley Anual del Presupuesto se puede incorporar normas   orgánicas de presupuesto, siempre y cuando cumplan con el anuncio y quorum de   mayorías absolutas”.    

1.3.11.  Intervención del ciudadano Luis Eduardo Medina Romero    

El   ciudadano Luis Eduardo Medina Romero presentó escrito de coadyuvancia respecto   de la demanda de inconstitucionalidad presentada, señalando lo siguiente:    

1.3.11.1.              Reitera que se violó la reserva de Ley   Orgánica y se configuró una falta de competencia por parte del órgano   legislativo. Así mismo, dice que se desconoció que la comisión permanente   integrada por el Gobierno, representantes de los empleadores y de los   trabajadores, debía concertar previamente a la expedición de la norma, puesto   que la misma reguló políticas salariales y laborales.    

1.3.11.2.              Alega que en el aparte normativo demandado   se incluyeron recursos parafiscales manejados por entidades privadas, y con ello   se desconoció el artículo 352 Superior, que solo se refiere a entidades de   carácter público.    

1.3.11.3.              Termina redundando los argumentos esbozados   en el escrito de la demanda, respecto de la violación de los derechos de los   trabajadores con menores ingresos, y del desconocimiento de los principios de   eficacia, celeridad y economía consagrados en el artículo 209 de la Constitución   Política.    

1.4.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió   el concepto de su competencia, en el cual pide a la Corte declararse inhibida   respecto de los cargos formulados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013,   por la presunta violación de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la Constitución.   Por otra parte, solicitó que se declarara la EXEQUIBILIDAD de la ley por   los demás cargos, en consideración a los siguientes motivos:    

1.4.1.  Comienza diciendo que le asiste razón al actor cuando afirma que el   artículo demandado está modificando una norma de naturaleza orgánica que tiene   incidencia en el control y ejecución presupuestal. Por lo tanto, indica que en   aras de proteger la Constitución, para la aprobación de la norma demandada,   debieron surtirse todos los requisitos que le son propios a las leyes orgánicas.   Añade que desde la primera instancia del proyecto de Ley 035 de 2013 (Cámara) y   028 de 2013 (Senado), que dieron origen a la Ley 1687 de 2013, se hizo énfasis   en que los artículo 81 y 82 del proyecto eran de naturaleza orgánica y requería   la aprobación de la mayoría absoluta.    

1.4.2.  Precisa que del acta 41 del 24 de septiembre de 2013, publicada en la   Gaceta No. 889 del mismo año, se extrae que el artículo demandado fue aprobado   en sesión conjunta por las comisiones económicas del Senado y la Cámara de   Representantes. Adicionalmente, expone que la norma objeto de reproche se aprobó   en la plenaria de la Cámara de Representantes con 92 votos, y en la del Senado   de la República con 55 votos, por lo cual se encuentra probado que recibió el   trámite exigido para leyes orgánicas.    

1.4.3.  Respecto de la Ley 1687 de 2013, señala que por tratarse de una Ley   Anual de Presupuesto, solo tiene vigencia por el término de un año, por lo que   asegura que se está ante un error de técnica legislativa. No obstante, como el   artículo censurado modifica el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se entiende   integrado al mismo y no perdería vigencia el 31 de diciembre del 2013.    

1.4.4. El Procurador estima que algunos de los argumentos respecto de los   vicios materiales, no reúnen los requisitos para que se emita un pronunciamiento   de fondo. Solicita entonces a la Corte que se inhiba respecto de los cargos   formulados por la supuesta vulneración de los artículos 42, 48, 51 y 53 de la   Constitución.    

1.4.5. Tratándose de la supuesta violación de los artículos 42, 51 y 53   constitucionales, la Vista Fiscal sostiene que los argumentos según los cuales,   el articulo censurado genera un perjuicio a la familia, obstaculiza la garantía   al derecho a la vivienda, y pone en peligro la protección constitucional del   trabajador, no revisten de fuerza argumentativa para iniciar un debate sobre la   constitucionalidad de la norma.    

1.4.6. Por otro lado, expone que la aprobación del presupuesto independiente   por parte del CONFIS no quiere decir que se esté vulnerando el artículo 48   Constitucional, y que se le vaya a dar a estos recursos una destinación   diferente como lo quiere hacer ver el actor.    

1.4.7. Resalta que no se está violando el principio de economía de la   función pública si se entiende que las funciones de vigilancia y control de la   Superintendencia de Subsidio Familiar y las conferidas al CONFIS no son   idénticas.    

1.4.8. Finalmente, afirma que no existe una vulneración del artículo 352   Constitucional, pues no se están integrando al Presupuesto General del a Nación,   a entidades privadas que administren contribuciones parafiscales. Según la vista   fiscal, “lejos de incluir dichos órganos en el Presupuesto General de la   Nación lo que está haciendo es exigiendo la conformación de un presupuesto   independiente sometido a un proceso de aprobación distinto, puesto que mientras   el Presupuesto general de la Nación debe ser aprobado por el Congreso de la   república, el presupuesto que deban hacer los órganos en cuestión deberá ser   aprobado por el CONFIS”.    

2.                 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

2.1.    COMPETENCIA    

Conforme al artículo 241-4 de la   Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del   artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.    

2.2.    CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD   DE LA DEMANDA.    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida   para pronunciarse de fondo en este caso, por cuanto, el actor en su escrito de   demanda atacó el Decreto 3035 de 2013, por medio del cual se reglamentó el   artículo 81de la Ley 1687 de 2013, por lo que le corresponde al Consejo de   Estado adelantar el estudio de la disposición demandada, en atención al artículo   237 de la Constitución.     

      Por su parte, la Procuraduría General   de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida respecto de los   cargos formulados por la presunta vulneración de los artículos 42, 48, 51 y 53   constitucionales, por cuanto los argumentos del demandante, respecto a los   vicios materiales, no reúnen los requisitos para proferir un pronunciamiento de   fondo.    

Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el demandante   cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la   jurisprudencia constitucional:    

2.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.    

2.2.1.1.    El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener   la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[5].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una disposición legal debe indicar con precisión el  objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual   la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,   desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte   en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.    

2.2.1.2.    En la Sentencia C-1052 de 2001[6],   la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación   formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas   por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes  y suficientes.    

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en   la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y   las justificaciones en las que se basa.    

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra   una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida   por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.    

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un   cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,   abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las   disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de   constitucionalidad.    

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de   naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido   de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de   constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o   doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre   la conveniencia de las disposiciones demandadas.    

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la   exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el   alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que   despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada.    

2.2.1.3.    En otras palabras, la falta de formulación de   una demanda en debida forma, es decir, sin cumplir estos requisitos de calidad   argumentativa, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición   acusada con el Texto Superior, ya que la Corte carece de facultad oficiosa de   revisión del ordenamiento jurídico, salvo en los casos expresamente mencionados   en la Carta.    

Retomando, lo anterior implica que la acusación debe ser   suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido   de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma   vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza   constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones   esencialmente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo   estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima   duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.    

2.2.1.4.   La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del   principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la   acción de inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte   indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo   posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:    

“(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado   que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en   aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia   de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa   como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el   juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un   método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al   actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,   admitiendo la demanda y fallando de fondo.[7]”    

2.2.2.   Examen de la   aptitud de los cargos    

La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para   satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i)  la incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de normas ajenas a su finalidad   y contenido –artículo 349-, lo que implicaría una transgresión del principio de   unidad de materia, contenido en el artículo 158 de la Constitución Política y   (ii)  la trasgresión de la reserva de ley orgánica –artículos 151 y 352 Superiores-.    

        Por el   contrario, los cargos materiales referidos al desconocimiento de los artículos   1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209 no   cumplen las condiciones consagradas en el Decreto 2591 de 1991, por cuanto   (i)  el actor no explica las razones por las cuales la norma acusada los transgrede y   se limita a hacer una enunciación de los mismos y (ii) carecen del   requisito de la pertinencia en razón a que el actor plantea los problemas de la   aplicación práctica de la norma en los casos de subsidio familiar, pero sin   explicar las razones objetivas que confronten el contenido de las normas   acusadas con los textos constitucionales. En este orden de ideas, deduce   conclusiones que no provienen del contenido de la norma acusada sino de su   lectura particular.    

        Ahora   bien, al analizar el contenido de la demanda se infiere que existen dos cargos   inequívocos planteados por el accionante. En primer lugar,   aduce que no le era posible al legislador modificar la Ley Orgánica de   Presupuesto a través de la Ley Anual de Presupuesto, cuyo objeto y finalidad se   circunscribe a ordenar y decretar gastos (artículos 349 y 158 CP). En segundo   lugar, que no le estaba permitido al legislador, a través de una ley   ordinaria, reformar la Ley Orgánica del Presupuesto.   Para sustentar su acusación indica que los artículos 151 y 352 de la   Constitución Política ordenan un proceso legislativo reforzado respecto de las   normas orgánicas.    

        No   obstante, el resto de sus consideraciones, dirigidas a atacar materialmente el   contenido del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, se sustentan en la posible   afectación de las Cajas de Compensación por la adopción del artículo, y por   tanto, lo que se expone en realidad es un asunto ajeno al juicio abstracto de   constitucionalidad. Así, dice el actor, que la norma demandada plantea un   escenario en el cual se ve afectada la administración de las contribuciones   fiscales, administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se   afecta el subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los   trabajadores. Así, es claro que ello no se deduce el contenido normativo del   artículo, sino de una interpretación subjetiva del actor, y por tanto, no es   pertinente. Específicamente, en cuanto a este requisito, la jurisprudencia ha   señalado    

 “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que   se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el   reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es   decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se   expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son   inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones   puramente legales[8]  y doctrinarias[9],   o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[10];   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia[11],   calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[12] a   partir de una valoración parcial de sus efectos.” (Subrayado fuera del texto)    

Se concluye entonces que los cargos referidos a la supuesta violación   de los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 53, 56, 151 y 209 no cumplen   con los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, puesto que   las razones esgrimidas en la demanda no dan cuenta de un verdadero juicio de   constitucionalidad.    

Retomando, la Corte identifica que el actor plantea dos cargos de   inconstitucionalidad, cuyo fundamento es el siguiente (i) la   incorporación en la Ley Anual de presupuesto de una materia ajena a su finalidad   y contenido, es decir, la transgresión del principio de unidad de materia en las   leyes anuales de presupuesto; y (ii) la transgresión de la reserva de ley   orgánica contenida en los artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un   proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas.    

De otro lado, frente a la afirmación de uno de los   intervinientes en el sentido de que en el presente caso se impone la necesidad   de realizar una integración normativa con el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013,   esta Sala recuerda que:    

“La unidad normativa   procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido   propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que   resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras   disposiciones…    

es excepcional, y sólo   procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando   ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un   contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En   este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición   normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso   análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[13]    

En virtud de lo expuesto, la Sala evidencia que en el   presente caso no concurren los anteriores elementos, pues la demanda de   inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013   permite adelantar un análisis de constitucionalidad de manera autónoma, sin que   sea necesario ampliar el espectro normativo más allá del artículo demandado y   que ahora, le corresponde analizar a esta Corporación.    

Por otra parte, aunque el artículo objeto de reproche   integra el cuerpo normativo de la Ley Anual de Presupuesto –con vigencia de un   (1) año- en razón a que esta ley introdujo un contenido normativo con vocación   de permanencia y sigue produciendo efectos jurídicos, esta Corporación debe   emitir un pronunciamiento de fondo.    

2.3.   PROBLEMA JURÍDICO    

2.3.1. A   juicio del accionante, la norma es contraria a los artículos 151, 158, 349 y 352   de la Constitución. Sostiene que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 modificó   una disposición de rango orgánico, y por tanto, su tramitación y aprobación ha   debido adelantarse de conformidad con las exigencias constitucionales. En este   orden de ideas, existe una falta de competencia del legislador para reformar la   Ley Orgánica del Presupuesto (artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de   una ley ordinaria (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013).    

Indica que el artículo 151 de la Constitución Política ordena un proceso   legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por ello no es posible   que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto sustancial de la Ley   Orgánica 179 de 1994.    

2.3.1.1.   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Congreso de la   República, la Universidad Libre, la Universidad Externado de Colombia y la   Procuraduría General de la Nación solicitan la   declaratoria de exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que (i)  dentro de la aprobación del artículo demandando, se surtieron las ritualidades   propias de una ley de naturaleza orgánica, pues se aprobó por mayoría absoluta,   tal como consta en la certificación de la votación llevada a cabo, la cual se   extrae de la gaceta 820 de 2013; y (ii) incluir las contribuciones   parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del presupuesto   general de la nación a un presupuesto independiente que requerirá aprobación del   CONFIS, no viola ningún precepto constitucional, pues dentro de las funciones   que le han sido conferidas al CONFIS por vía legal, se encuentra el estudio de   todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen la actividad estatal,   lo que permite tener una visión integral de los efectos de la política fiscal en   Colombia. Además, porque con dicha inclusión no se está modificando las   directrices respecto del manejo, administración y ejecución de dichos recursos.    

2.3.1.2.   De otro lado, la Contraloría General de la República, la Universidad   Santo Tomás, la Sociedad de Agricultores de Colombia, COMPENSAR, COMFAMILIARES y   los ciudadanos Carlos Augusto Cabrera Saavedra y Luis Eduardo Medina Romero   solicitan que se declare la inexequibilidad del aparte acusado, argumentando   que: (i) la modificación introducida por los artículos demandados, no se   llevó a cabo mediante el trámite establecido en la Constitución, vulnerando la   reserva prevista en el artículo 151 superior, en la medida en que se presentó   una modificación de una ley orgánica mediante una ley ordinaria, desbordando el   límite temporal de aprobación de este tipo de leyes, e invadiendo la esfera de   disposiciones que constitucionalmente corresponde a otras clases de leyes con   carácter permanente. Al respecto, aclaran que las leyes orgánicas no están dadas   únicamente por su quorum de mayoría absolutas, ya que también requieren   el cumplimiento de otras ritualidades y la reserva de contenido; (ii)  se violó el requisito de unidad de materia, regulado por el artículo 152 de la   Constitución, debido a que la disposición demandada se ocupa de regular aspectos   ajenos a la ley anual del presupuesto, como lo es el caso de la definición de   las contribuciones parafiscales, que es materia de ley orgánica; y (iii)   someter la destinación de los recursos parafiscales a la aprobación del Consejo   Superior de Política Fiscal, resulta desproporcionado y contrario a los   postulados constitucionales y legales, pues en éstos se manifiesta que la   destinación y utilización de dichos recursos está en cabeza de las Cajas de   Compensación Familiar.    

2.3.2. En   virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la modificación   introducida al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 que integra el sistema de   normas orgánicas en materia presupuestal mediante el artículo 81 de la Ley 1687   de 2013 –Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal 2014-, constituye una   vulneración de los principios constitucionales de unidad de materia y reserva de   ley orgánica.    

Para   resolver el problema planteado, la Sala analizará (i) la naturaleza   jurídica de las leyes orgánicas, en particular, de aquéllas que componen el   sistema normativo del presupuesto; (ii) el objeto y finalidad de la ley   anual de presupuesto; (iii) el principio de la unidad de materia; y con   base en lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de la   disposición parcialmente censurada.    

2.4.      NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LEYES ORGÁNICAS    

2.4.1.    Contenido de las leyes orgánicas.    

2.4.1.1.                     En ejercicio de la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado   al Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o   derogarlas. Sin embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha   clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede   expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de   facultades extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido   ordinario y leyes orgánicas.[14]    

2.4.1.2.                     Sobre esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece   que a las leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad   legislativa, mandato que se concreta en cuatro materias o contenidos (que emanan   de varios preceptos constitucionales), a saber: “las leyes que reglamentan el   Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y   ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de   desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades   territoriales.”[15]    

2.4.2.  Las   leyes orgánicas como parámetro de control constitucional    

2.4.2.1.                     En efecto, dada la importancia que revisten estos asuntos, el Constituyente   decidió reservar su regulación, modificación y derogación a un tipo de ley   especial[16],   sujeta a mayorías también especiales[17],   superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias. Al respecto, la Corte   Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas,   dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes,   por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin   embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),   comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido   constituido en la Carta Fundamentalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm   – _ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de   condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y   principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al   procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que   usualmente gobierna la actividad legislativa.”[18]     

2.4.2.2.   En   razón de lo anterior, ha sido afirmado por los pronunciamientos de esta Corte[19], así como por la   doctrina[20],   que las leyes orgánicas constituyen parámetros válidos para ejercer el control   de constitucionalidad frente a normas de inferior jerarquía y, en tal sentido,   las normas orgánicas forman parte del denominado bloque de constitucionalidad   lato sensu[21].    

2.4.3.    Requisitos especiales exigidos para la aprobación de leyes orgánicas    

Igualmente, esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben   cumplir una serie de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para   la aprobación de cualquier otra ley.  Así, de antaño la jurisprudencia ha   identificado cuatro aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos   especiales, los cuales son:  “(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación   mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”[22]    

En   relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en   incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la   actividad legislativa”[23]  (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite   aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en   lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición   de leyes sobre la materia que ella trata.”[24]    

En   cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la   ley estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva   constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para   definir e identificar este tipo especial de leyes.”[25] En   este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de   reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y   en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso,   Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las   leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.”[26]  “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que   reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan   general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las   entidades territoriales.”[27]    

Cabe   indicar que la configuración normativa de esta clase de leyes, parte de una   estrategia mixta del Constituyente[28].   De un lado, los parámetros esenciales de las leyes orgánicas del Congreso, de   Planeación y del Presupuesto, se encuentran contemplados en el artículo 151   Superior. De otra parte, el contenido de reserva de ley orgánica en el ámbito   del ordenamiento territorial está dado por varios artículos constitucionales.[29]    

Finalmente, la Corte Constitucional ha establecido que “la reserva de ley   orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus   alcances materiales son restrictivos en su interpretación.”[30]  Por ende, esta Corporación ha insistido en que la duda entre si un contenido   normativo es de reserva orgánica o de naturaleza ordinaria, debe resolverse en   favor del legislador ordinario, tomando en cuenta la cláusula general de   competencia del legislador y que las limitaciones de las leyes orgánicas   constituyen un límite al proceso democrático.[31]  En este sentido, la Corte ha rechazado una interpretación laxa de los contenidos   que conforman la reserva de ley orgánica, para evitar un posible vaciamiento de   competencias del legislador ordinario.[32]    

Agregado a lo anterior, en la Sentencia C-077 de 2012[33], la Corte afirmó:    

“Finalmente,   la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se   rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto,   por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional que consagra   la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los   contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley   orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la   Constitución Política…    

La ley   orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste   lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el   Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca   podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma”[34]    

En lo   referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la   aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los votos   de los miembros de una y otra cámara)[35]  son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito   “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el   Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la   ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,”[36] así como una mayor   vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada   la expedición y reforma de las normas ordinarias.    

Por   último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica,   la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite   legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de   aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[37].  Esta exigencia se orienta a resguardar la transparencia en el debate   democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los   ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la   participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política   de la Nación (CP arts. 2 y 40).    

Con   respecto de este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que debe existir en la aprobación de normas orgánicas un   “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo,   esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un   procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una   de tales leyes.  En consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una   ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos   por las razones ya señaladas.”[38]  (Subraya fuera de texto)    

Dijo   la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad   sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica,   consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del   principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del   proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control   político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado   de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40).”[39]    

En   consecuencia, el trámite para la aprobación, modificación o derogación de una   ley orgánica debe cumplir necesariamente con los cuatro requisitos antedichos   por las razones ya señaladas.    

2.4.4.    Modificación de las leyes orgánicas: soluciones jurisprudenciales a los cargos   por violación de la reserva de ley orgánica    

2.4.4.1.                                                                                                                             Esta Corporación ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción   a la reserva de ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con   los requisitos propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los   casos sometidos a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias   posturas: (i) ha entendido que ciertas normas ordinarias modifican una   ley orgánica sin cumplir los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para   ello y por ende, devienen inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se   vulnera la reserva de ley orgánica puesto que la norma expedida para modificar   una regla orgánica anterior respeta los requisitos de tal clase de normas   especiales, (iii) ha señalado que las normas que supuestamente se señalan   como de reserva orgánica no tienen ese carácter y pueden modificarse por normas   ordinarias, (iv) ha decidido inhibirse por la ineptitud de los cargos   propuestos por el demandante.    

2.4.4.1.1. En primer lugar,   esta Corporación ha declarado la inexequibilidad de aquellas normas que no   satisfacen los requisitos establecidos en la jurisprudencia para la expedición y   modificación de leyes orgánicas.    

Por   ejemplo, en la Sentencia C-432 de 2000, se demandó la   inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 344 de 1996,[40] pues el actor estimaba   que la norma acusada (que revestía el carácter de ordinaria) había modificado la   ley orgánica de presupuesto (concretamente el artículo 69 de la ley 179 de   1994). En este fallo, la Corte Constitucional encontró que efectivamente se   había transgredido la reserva de ley orgánica y declaró que:    

“[n]o   se requieren profundos análisis para concluir que la ley 344 introdujo una   modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas entidades   (…) Y, es en este punto, en donde radica la vulneración del artículo 151 de la   Constitución. Hay que observar, que la modificación no es, como lo dice el señor   Procurador, un desarrollo de la disposición de la que obra (sic) en la ley   orgánica, pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró en los incisos 2º, 3º   y 4º, un cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la Constitución y la   interpretación constitucional de las leyes orgánicas  deviene en la   inexequibilidad de tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica era   posible establecer estas modificaciones.”[41]    

Así,   la Corte ha estimado que cuando una ley ordinaria realiza una modificación   sustancial a una norma de carácter orgánico, la primera deviene   inconstitucional.    

En   idéntico sentido, se pronunció esta Corporación de cara al análisis del proceso   que culminó en Sentencia C-795 de 2000 en el cual le correspondió   determinar si la adjudicación de competencias en materia de ordenamiento   territorial, entre las distintas entidades y niveles territoriales, llevada a   cabo por la ley ordinaria (Ley 388 de 1997, art. 7º)[42] era conforme o no a la   Constitución Política. La Corte concluye que “el criterio puramente literal   no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la   legislación orgánica territorial”[43]  por cuanto que debe entenderse que forma parte de dicha norma orgánica no   solamente los contenidos que textualmente la propia Carta indica que deben ser   deferidos al legislador orgánico, sino que además debe complementarse con una   interpretación sistemática y finalística, a partir de la cual se entiende que el   Constituyente “ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor   estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial”.[44]     

Partiendo de lo anterior, una vez aclarado que el contenido de la ley demandada   era de reserva de ley orgánica, coligió que “la norma demandada es   inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera   que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley.   Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que   fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento   territorial.”[45]    

2.4.4.1.2. En segundo lugar,   en otros eventos la Corte Constitucional ha constatado que se cumplen los   requerimientos previstos por la jurisprudencia para modificar leyes orgánicas y,   en este sentido, resultan conformes al ordenamiento Superior. Ejemplo de ello es   la Sentencia C-540 de 2000, la Corte debió analizar la demanda   contra la Ley 617 de 2000 por vicios de trámite en su formación, al haberse   tramitado en primer debate (el proyecto de ley que dio origen a tal norma) en   las comisiones primeras permanentes de Cámara y Senado y no en las comisiones   cuartas, en las que, según el demandante, debía haberse aprobado por tratarse de   una norma que modifica la ley orgánica de presupuesto.    

Empero, la Corte no comparte la argumentación del actor en tanto considera que   la asignación de competencias a cada una de las comisiones constitucionales   permanentes no debe ser inflexible y en muchos casos, la distribución de las   competencias es aproximada. De ahí que, en esta materia deba aplicarse un   control de constitucionalidad flexible.[46]  De esta forma, infiere que no se presenta un vicio de trámite al existir una   duda razonable[47],   respecto de en qué comisión permanente debe iniciarse el trámite de un proyecto   de ley sin importar incluso si se trata de una ley orgánica. Si esta duda no   puede ser resuelta mediante el principio de especialidad, debe resolverse de   acuerdo con la asignación del Presidente de la respectiva Cámara, al tenor de lo   preceptuado en la Ley 3ª de 1992.    

En   este mismo fallo (C-540 de 2001), se esgrimía en la demanda la   inconstitucionalidad de algunos apartes acusados por no haber ellos cumplido el   trámite requerido para una ley orgánica.  Allí, esta Corporación indicó que   una ley puede integrar en un solo texto   normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica, siempre y cuando exista entre   ellas una conexidad temática razonable. Igualmente, verificó que concurrieran   los requisitos necesarios para la aprobación de normas orgánicas: finalidad,   materia, mayorías especiales y propósito legislativo especial. Sobre esta última   exigencia, estimó que algunas expresiones dentro del trámite legislativo   constataban la voluntad de aprobar una ley orgánica. Los requisitos señalados   fueron: (i) que en el título de la ley se señaló que se pretendía adicionar la   ley orgánica de presupuesto, (ii) los informes de la Secretaría General de   Cámara y Senado respectivamente que indicaban que se estaba aprobando una ley   orgánica.[48]    

En   otra decisión, la Corte determinó en Sentencia C-600A de 1995[49] que   las normas acusadas habían seguido el trámite propio de las leyes orgánicas, y   por tanto, declaró su exequibilidad. A este respecto, cabe indicar que la Corte   encontró satisfecho el requisito del propósito legislativo especial toda vez   que, durante el trámite legislativo se modificó el nombre del proyecto de ley,   añadiéndole la palabra “orgánicas” en atención a la clase de normas que   se dictarían en tal norma.[50]  De esta modificación, la Corte pudo concluir que el Congreso quiso darle   jerarquía orgánica a la ley acusada.    

Por   otra parte, en este mismo fallo esta Corporación estimó que la vulneración de la   reserva de ley orgánica no es un vicio de forma sino una falta de competencia   del Legislador. Frente a este aspecto, la Corte sostuvo:    

“Se   viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley   ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha  reservado a las   leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes   ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas.   (…)    

La   violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma   sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y   aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas   materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes   de la ley orgánica. (…)    

Por   consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma   que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del   artículo 241 y del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que   solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio   que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello   implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes   establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una   violación material de la Carta.”[51]    

2.4.4.1.3. En tercer lugar,   este Tribunal Constitucional ha declarado que las normas analizadas en dichos   casos no modifican normas que revisten reserva de ley orgánica, pues simplemente   son reglas ordinarias.    

A modo   de evidencia, en la Sentencia C-1246 de 2001[52], la Corte se enfrentó a   la cuestión de si el proyecto objetado por el Presidente había sido o no   tramitado como ley orgánica y si, además, creaba una excepción a la ley orgánica   de presupuesto.[53]  Al respecto, se determinó que el proyecto de ley objetado no tenía vocación de   ley orgánica por varias razones. Para ello, se tuvo en cuenta que en el trámite   legislativo[54]  nunca se discutió el carácter de especialidad de tal norma, así como que el   proyecto no cursó su trámite en las comisiones cuartas permanentes que tienen   asignada la competencia para la aprobación de normas orgánicas según la Ley 3ª   de 1992. Por consiguiente, esta Corporación determinó que al no cumplirse el   requisito de existir un propósito de aprobar una ley orgánica explicado en un   aparte anterior, no era necesario analizar siquiera el cumplimiento de los demás   requisitos, pues sin importar la aprobación por mayoría absoluta, no cumplía la   norma objetada las exigencias para considerarse como ley orgánica.[55] Sin embargo, estimó la   Corte que el proyecto de ley objetado no introdujo excepciones a la ley orgánica   del presupuesto, sino que se limitaba a interpretar auténticamente un contenido   normativo que no era de carácter orgánico. Se estableció que “el contenido   interpretado, si bien hace referencia a un concepto definido por una norma   orgánica, no se encontraba incorporado en una ley orgánica ni tenía la jerarquía   propia de esas normas. Ese contenido interpretado hacía parte de una ley   ordinaria y tenía efectos sólo para esa ley, por lo cual bien podía ser   modificado o interpretado por una ley ordinaria posterior, por tratarse de   normas de la misma jerarquía.”[56]  En conclusión, no se transgrede la reserva de ley orgánica prevista en la   Constitución cuando el Legislador interpreta auténticamente una disposición   incorporada en una ley orgánica que reviste el carácter de norma ordinaria. No   obstante lo anterior, valga mencionar que, frente a las alegaciones de algunos   intervinientes estableció la Corte que no puede una ley ordinaria establecer   excepciones que limiten el alcance de una norma orgánica.    

En   esta misma línea, se pronunció el Tribunal Constitucional en providencia   C-289 de 2014[57],  en el sentido en que la norma demandada en aquella ocasión resultaba   conforme a la Constitución toda vez que no modificaba una norma protegida por   reserva de ley orgánica. A este respecto, la Corte sostuvo:      

“El   anterior análisis normativo conduce a la Sala a concluir que los contenidos   normativos acusados (artículos 24 y 25 -parciales- de la Ley 1607 de 2012), no   tienen la virtualidad de modificar los preceptos del Estatuto Orgánico del   Presupuesto señalados como infringidos, comoquiera que no alteran la naturaleza   parafiscal que las norma orgánica adscribe a los aportes que a través de sus   nóminas realizan los empleadores al SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad   Social en Salud. Estos continúan teniendo carácter obligatorio, y sometidos al   ejercicio del poder coercitivo del Estado; afectan a un determinado y único   grupo social o económico, se utilizan para beneficio del propio sector, y se   incorporan al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía,   en tanto que su recaudo se efectúa por los órganos encargados de su   administración…[58]    

Se   observa así mismo que los preceptos acusados, sí modifican el numeral 4° del   artículo 39 de la Ley 79 de 1979, y el mismo numeral del artículo 30 de la Ley   119 de 1994, normas éstas relativas a la conformación del patrimonio del ICBF y   del SENA, respectivamente. No obstante, se trata de preceptos de naturaleza   ordinaria, que bien podrían ser modificadas por una norma de la misma naturaleza   como son los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012. Por las razones expuestas   la Corte declarará la exequibilidad de los incisos primero y tercero del   artículo 24, y de los incisos primero y segundo del artículo 25, ambos de la Ley   1607 de 2012, exclusivamente por el cargo analizado, en la medida que no se   advierte vulneración al artículo 151 de la Constitución Política.”[59]    

Así   mismo, la Corte ha desestimado las acusaciones de que simples cambios de   nomenclatura afecten la reserva de ley orgánica prevista en la Constitución.   Efectivamente, en Sentencia C-421 de 2012[60] declaró que “[n]o   existe reserva de ley orgánica para materias relativas a la nomenclatura y   clasificación de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden”[61]  entendiendo que, a pesar de que cierta regulación constituya materia de reserva   orgánica, esta “no se extiende a la mera denominación de los cargos de   dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien pueden   ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional   habilitado como extraordinario.”[62]    

En   otros casos, la Corte Constitucional ha decidido inhibirse de proferir un   pronunciamiento de fondo frente al cargo por violación de la reserva de ley   orgánica.    

Así,   por ejemplo, en la Sentencia C-077 de 2012[63], en materia   específica de ordenamiento territorial, ha considerado que hay ineptitud de la   demanda cuando el actor no precisa “la razón por la cual la disposición (…)   que resulta modificada (…) es una norma cuyo contenido material reviste   naturaleza orgánica.”[64]  “En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es suficiente   para determinar las materias que requieren  tramitarse a través del   procedimiento propio de la ley orgánica territorial”[65], de   ahí que la omisión del demandante en señalar cuáles contenidos materiales de la   norma revisten reserva de ley orgánica, implica que se presente un fallo   inhibitorio frente a este cargo.    

Por   último, a pesar de no referirse específicamente a la ley orgánica de   presupuesto, dentro de las consideraciones generales formuladas en la Sentencia   C-077 de 2012, la Corte afirma: “Finalmente, la vulneración de normas   legales orgánicas por normas legales ordinarias que se rigen por ellas -la ley   orgánica de presupuesto por la ley anual de presupuesto, por ejemplo-,   constituye una violación del mandato constitucional que consagra la sujeción de   la legislación ordinaria a la legislación orgánica en los contenidos   correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley orgánica por la   ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.”[66]    

2.5.     OBJETO Y FINALIDAD DE LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO    

2.5.1.  Los artículos 345 a 355 Superiores[67] regulan lo concerniente   al presupuesto. Dentro de dicha regulación se encuentra específicamente la   materia de la Ley Anual de presupuesto o Presupuesto de Rentas y Ley de   Apropiaciones; en ella, se establecen las rentas nacionales y se fijan los   gastos del  Estado para la respectiva vigencia fiscal anual, comprendida   entre el 1° de enero y el 31 de diciembre, la que, además, debe ser aprobada por   el Congreso de la República y guardar correspondencia con el Plan Nacional de   Desarrollo.    

2.5.2. Con respecto al objeto de la Ley Anual de Presupuesto, la Sentencia   C- 1064 de 2001[68],   señala que esta normativa es un reflejo de la realidad social y económica, como   también de las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el   presupuesto es una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la   asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el   Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y   la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa   cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política   social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción   de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos   y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de   igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en   la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y   reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación   posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el   Congreso.”[69]    

En particular, acerca de la función democrática que cumple la   regulación sobre el presupuesto, en esta misma Sentencia se expuso:    

“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus   ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo   tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así,   el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática   de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la   justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los   derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al   financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”[70].    

De lo anterior, la Corte concluye que la función administrativa y   política del presupuesto no es incompatible con su carácter de herramienta   macroeconómica.    

Así, el presupuesto es el resultado de un debate democrático,   plasmado en una ley, por medio del cual se pretende responder a la realidad   económica y a las necesidades sociales de los colombianos. De allí que, su   elaboración es un acto en el que participan tanto la rama ejecutiva como la rama   legislativa. La primera cumple la función de elaborar y presentar el proyecto y   la segunda desarrolla la tarea de deliberar y expedir la ley sobre la materia   dentro de los tres primeros meses de cada legislatura[71].     

2.5.3. De conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el   cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0179_1994.html   – 1 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto   Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de   la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir,   la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de   apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones   generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución   del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año   fiscal para el cual se expidan”[72].   Respecto a la naturaleza de las disposiciones generales, tanto la jurisprudencia   como la doctrina han sostenido que tiene un contenido puramente instrumental,   pues su finalidad no es otra que permitir la adecuada ejecución del presupuesto[73].   De acuerdo con lo anterior, las “(…) disposiciones generales… tienen por   objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva   vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir (…)   mandatos legales en sentido material (…) o (…) modificar o derogar normas de   carácter sustantivo (…) ni (…) desconocer o modificar normas de superior   jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto (…) según lo   precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998,   expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz”[74].    

2.5.4.  Por su parte, la Sentencia C- 821 de 2004[75], en cuanto a la   libertad de  configuración legislativa en la materia, argumenta que esta se   expresa alrededor de la programación, modificación y ejecución de los   presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes   descentralizados de cualquier nivel administrativo. Esto a su vez se ve   representado en el procedimiento relativo a “la elaboración y presentación   del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la   discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al   Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la   ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”[76].    

2.5.5. Mediante una ley orgánica el Congreso establece, entre otras   materias, las normas sobre preparación, aprobación  y ejecución del   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, lo cual requiere la aprobación de   la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara[77].   Además, este tipo de ley “se encuentra dotada de la característica especial   de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus   prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los   procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición   de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad   de éstas”[78].    

La Sentencia C – 600A de 1995[79], señala que se   estructura una violación a la reserva de ley orgánica cuando “el Congreso   regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución   ha  reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes   orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de   materias diversas”[80].   En tal sentido, dicha violación no conlleva un vicio de forma sino que trae   consigo una falta de competencia, ya que el Congreso no tiene permitido tramitar   y aprobar “por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas   materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes   de la ley orgánica”[81].     

En consecuencia, la ley ordinaria, como la que es objeto de estudio,   debe sujetarse a los mandatos de la ley orgánica, por tanto, no puede derogar ni   invadir la órbita de competencia de una ley de mayor nivel como la orgánica.     

2.5.6.  Ahora bien, de acuerdo con lo sostenido en   esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga materias orgánicas y   ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable”[82]. Esto ha sido reiterado   en Sentencias C-1187 de 2000[83],   C-540 de 2001[84],   C-617 de 2002[85]  y C- 460 de 2004[86],   entre otras. Como se puede observar, la Corte señala que una ley puede contener   normas orgánicas y ordinarias, siempre que atienda las siguientes cuatro   condiciones: “1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª. Que se   cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso   legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley   orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y   cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación   rígida en los temas regulados y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley   orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el   artículo 151 de la Constitución Política.”[87]    

2.5.7.  Ahora bien, aun cuando desde el punto de   vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se   inserta, “la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en   cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes   anuales de presupuesto al modificar, […] otra ley vigente y de contenido   permanente”[88].    

En este respecto, la Sentencia C- 006 de 2012[89], señala que, en   concordancia con la jurisprudencia constitucional, “una norma incluida dentro   de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i)   causal,  (ii) teleológica,  (iii) temática o (iv) sistémica con la   materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de   las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)   temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal).   Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del   presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar   reglas generales, incluidas en leyes permanentes”[90].    

2.6.          ALCANCE DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA   EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL    

2.6.1.  Alcance y contenido del principio de   unidad de materia en la actividad legislativa.    

2.6.1.1.    El artículo 158 de la Carta dispone que “(t)odo   proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las   disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como del   artículo 169 ibídem, según el cual “(e)l título de las leyes deberá   corresponder precisamente a su contenido”.    

2.6.1.2.    De estos dos preceptos constitucionales surge   el principio de unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de aquél,   “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un   eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su   título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas   durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus   normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su   trámite en el Congreso.”[91]    

2.6.1.3.    En cuanto al alcance y contenido del   principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que   éste persigue racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el   momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto   final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada[92]. En   razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la   violación de este principio constituye un vicio material[93], y por   tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene   carácter subsanable.”[94]    

La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales   “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad   jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la   iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[95], y porque luego   de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de   certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se   derivan.[96]  Sobre el particular dijo la Corporación:    

“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e   integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados   entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su   aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean   sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con   la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por   ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático   al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio   contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y   aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones   interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la   existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la   ley se refiere”.[97]    

2.6.1.4.    De otro lado, la   Corte ha señalado que, al analizar el vicio por unidad de materia y en aras del   respeto al principio democrático, el análisis de la conexidad no debe ser   excesivamente rígido y en consecuencia, éste puede considerarse satisfecho si   existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma   acusada y la ley que la contiene[98].    

Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha   estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe   estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los   antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y   plenarias- o al título de la ley”[99].   En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos   mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al   expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la   disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un   análisis en conjunto de la normatividad.”[100]    

En cuanto al nivel de escrutinio, se ha estimado que en respeto a la   libertad de configuración del legislador, el análisis de constitucionalidad “no   puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,   significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.   Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los   cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de   conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de   la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el   proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[101]    

En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el principio   de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes   asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y   razonable[102].    

Así pues, esta Corporación ha rescatado el carácter flexible del   control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el   cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo,   ha vertido los siguientes conceptos:    

“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si   una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar   también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa   ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.    Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene   implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que   se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento   del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría   la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es   objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor   rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas   a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la   vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de   competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe   optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que   impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los   distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros   diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un   criterio objetivo y razonable”[103].  (Negrillas y subrayas fuera del texto original).    

Y en el  mismo orden de ideas, agregó:    

“(…) para respetar el amplio margen de configuración del órgano   constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas   públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se    analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en   la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado   en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por   ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni   estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de   un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le   corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede   ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático,   sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se   agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo   consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio   de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de   una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[104]”.[105] (Negrillas y subrayas fuera del original).    

2.6.2. Requisitos especiales cuando se analiza el principio de unidad de   materia en las Leyes Anuales de Presupuesto.    

2.6.2.1.    De igual manera, la jurisprudencia ha   desarrollado unos requisitos especiales cuando se analiza el principio de unidad   de materia en las leyes anuales de presupuesto. Lo anterior, por cuanto la   materia de la ley anual de presupuesto está definida de forma expresa por la   Norma Superior. En tal medida, la libertad de configuración del legislador se   encuentra limitada por las restricciones particulares en la configuración de las   leyes anuales de presupuesto.    

La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto   involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta   ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor   del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de   claro contenido normativo.”[106]    

Por lo anterior, la jurisprudencia ha considerado que el principio de   unidad de materia adopta ciertas particularidades, por cuanto el alcance   normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe   circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,   estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o   finalísticamente su materia propia”.[107]    

Así, entonces se ha considerado que se viola el principio de unidad   de materia cuando: (i)  se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna   conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no   busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica)   y (iii) supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión   temporal). Bajo estos criterios, se ha hecho un análisis de los problemas   jurídicos puestos a consideración.[108]    

En efecto, “en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo   de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por la   Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma   con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad   de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la   velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas   que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y   puedan pasar inadvertidas”.[109]    

2.6.2.2.                  La jurisprudencia ha considerado que son   ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación   con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012[110],   se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha   transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de   presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites   temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter   permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de   presupuesto (C-039 de 1994;[111]  C-177 de 2002);[112]  (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a   instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control   estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[113](iii)   cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual   de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían   sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[114]);   (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de   permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas   que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a   asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994,[115]  C-668 de 2006[116]);   (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos   relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[117])”.  A continuación se refieren algunas de estas situaciones.    

2.6.2.3.    En los primeros años de   vida de la Corte Constitucional se comenzó a crear jurisprudencia al respecto,   así en Sentencia C-   039 de 1994[118], dicha Corporación declaró la   inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 17   de 1992 pues determinó que su contenido, referido a la fijación condiciones concretas para la   liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y   Representantes, vulneraba el principio de unidad material de la ley anual de   presupuesto en tanto constituía “una materia que por su naturaleza resulta   ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una ley de   presupuesto”, a lo que además agregó que “la ley de presupuesto tiene una   vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer   normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del   artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la   vigencia fiscal de 1992”.    

Posteriormente en Sentencia C- 402 de 1997[119] la Corte   afirmó, refiriéndose a las disposiciones generales contenidas en la Ley anual de   presupuesto, que  “es necesario que exista una conexidad instrumental estricta, esto es, que   sólo pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas disposiciones que se   encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución   del presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el   contenido de las normas no desborde el campo de lo estrictamente presupuestal”.    

En dicha oportunidad la   Corporación declaró la exequibilidad del primer inciso del artículo 40 de la Ley   331 de 1996, en el entendido de que era una “norma instrumental, en la medida   en que se limitó a desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de   inembargabilidad del presupuesto contenido en la ley orgánica”, mientras que   declaró la inexequibilidad el segundo inciso pues encontró que “desbordó el   contenido propio de una disposición presupuestal instrumental, ya que tenía un   sentido normativo propio”[120], puesto que consagraba un   régimen de responsabilidad patrimonial fiscal para los funcionarios judiciales   que decretaran embargos sobre los recursos presupuestales.    

Un año después, la Corte   Constitucional mediante Sentencia C-053 de 1998[121]  analizó la constitucionalidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, que   impedía aumentar unilateralmente los   costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones   sociales a entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y entes   universitarios, por encima de los topes que fije el gobierno nacional.    

Al respecto la Corte determinó que la norma   demandada “no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la materia   objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de   racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público,   el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica   con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de   la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado   social de derecho”[122].    

En la Sentencia C-177 de 2002[123] la Corte   Constitucional declara la inconstitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la   Ley 626 de 2000, argumentando que aunque posee una evidente relación de   conexidad temática y sistemática con la ley en la cual está inserta, desconoce   el principio de unidad de materia “en cuanto rebasa la materia temática   propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, (…) otra ley vigente y   de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su   artículo 86. (…) Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine    rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley   anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la   vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización   de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los   nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto   económico acumulativo en los años siguientes”.    

Como se puede observar, durante   este periodo jurisprudencial fueron criterios para determinar la vulneración del   principio de unidad de materia respecto de la Ley anual de presupuesto,  el   carácter instrumental de las disposiciones generales en ella contenidas, y necesario para la ejecución del presupuesto   mismo, su vigencia temporal y no vocación de permanencia, y su imposibilidad de   modificar normas sustantivas[124].    

Más adelante, mediante la   Sentencia  C-803 de 2003[125] se   determinó que el artículo 11 de la ley 779 de 2002 “por la cual se efectúan unas   modificaciones al presupuesto general de la nación del año 2002” rompía con   el principio de unidad de materia, en tanto que la Corte consideró que dicha   disposición normativa, en cuanto atribuía, con carácter permanente, una   competencia para la vigilancia fiscal sobre la gestión de la auditoría general   de la nación, no guardaba relación, ni con el título de la ley, ni con su   contenido material, que se limitaba a las modificaciones en la estimación de las   rentas y en las partidas de gasto previstas en la ley anual de presupuesto del   año 2002, así como a las disposiciones generales necesarias para su correcta   ejecución;  ni se avenía al carácter temporal de la ley anual de   presupuesto, por cuanto contenía disposiciones modificatorias del ordenamiento   jurídico en materia de control fiscal.    

Por su parte la Sentencia   C-668 de 2006[126], resolvió declarar inexequible el artículo 69 de la Ley 998 de   2005, que establecía que para todos   los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,   Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrían   los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado, pues   observó que “dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni   constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto   correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o   adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y   permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en   los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política”.    

En 2008, mediante Sentencia   C-1124 de 2008[127]  de dicho año que   analizó la constitucionalidad del artículo 61   de la Ley 1169 de 2007, se afirmó por parte de la Corte que: “dado que la   ejecución del presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones   generales- no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que   esa ejecución es tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi   mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio   de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una   concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los supuestos   democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so   pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones   generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la   ley anual de presupuesto”.    

De acuerdo con lo antes   mencionado, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada que   ordenaba que cuando se presentaran modificaciones a los contratos de concesión   que implicaran mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o   ampliación del plazo pactado contractualmente, entonces se requeriría la   evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal,   CONFIS, en tanto que en el artículo referido, de acuerdo con la Corte “se   alcanza a percibir el vínculo de la ley anual con el tema contractual y, sin   mayor esfuerzo, resulta viable concluir que ese vínculo tiene especiales   connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que es un   importante instrumento para la realización de obras públicas cuya envergadura   reclama la inversión de cuantiosos recursos”.    

La mencionada Sentencia C-1124   de 2008 es de suma relevancia pues consolida de forma definitiva una concepción   más amplia del principio de unidad de materia en lo relativo a la Ley anual de   presupuesto indicando aquella providencia que “la índole de las materias   incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que ésta   tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución, no autorizan la   observancia de una concepción restringida, sino que por el contrario imponen una   apreciación amplia del principio de unidad de materia”.    

Más recientemente fue expedida   la Sentencia C-006 de 2012[128], la cual analiza la   constitucionalidad de múltiples artículos de la ley 1420 de 2010 señalados entre   otras cosas de vulnerar el principio de unidad de materia. La Corte continúa   aplicando una apreciación amplia del principio de unidad de materia, ya   consolidado desde 2008, y determina la constitucionalidad de los artículos 6 y   48 de la mencionada ley, argumentado lo que se expone a continuación.    

Respecto del artículo 6 antes   anunciado, la Corte encuentra que dicha disposición posee una lógica relación de   conexidad con el contenido de la Ley 1420 de 2010, “en tanto que la   realización de las operaciones sustitución de deuda pública involucran un   evidente impacto económico que necesariamente debe ser regulado dentro del   cuerpo normativo de la ley anual de presupuesto, toda vez que son típicamente   instrumento que requieren ser dotados de una adecuada seguridad jurídica   respecto del tratamiento en materia de ejecución del presupuesto”[129].    

En este punto la Corte determina   una relación de conexidad teleológica y temática entre el artículo analizado y   la materia general propia de una ley, en la medida que aquel: “(i) consagra   una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema   presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de   capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los   portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin   hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de   índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los   que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que se   autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente   referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma   cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es   decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al   presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del   presupuesto general de la Nación”.    

Mediante el mismo ejercicio   argumentativo la Corte establece la constitucionalidad del artículo 48 de la   misma ley, el cual crea una facultad en cabeza del Instituto de Planificación y   Promoción de Soluciones Energéticas, para adelantar las operaciones de canje de   activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las   zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema   interconectado nacional, afirmando que se trata de una “norma que guarda   relación en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto,   mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecución del presupuesto   nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las finalidades   públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto”[130].    

Cabe concluir   afirmando que actualmente, “de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de   presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal,  (ii)   teleológica,  (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del   cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de   presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual),    (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las   disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación   de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes   permanentes”[131].     

3.        CASO CONCRETO    

A juicio del accionante, la modificación introducida por el artículo   81 de la Ley 1687 de 2013 al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 a través de la   Ley Anual de Presupuesto, es una materia ajena a este tipo de leyes y rompe el   carácter temporal de la referida normativa. Ello en desconocimiento de los   artículos 158 y 349 Superiores.    

También, dice, la disposición acusada desconoce que la modificación de una    norma de contenido orgánico debe hacerse a través de una ley de igual jerarquía   y no a través de una ley ordinaria. En este sentido, sostiene, es inadmisible   que la reforma de un contenido normativo propio de la Ley Orgánica sobre la   preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones, se realice a través de la Ley Anual de Presupuesto, cuando esta   última está sujeta a la primera.    

Se observa entonces que son dos los cargos que se presentan contra el   contenido normativo del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 (i) vulneración del   principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto, esto es, la   incorporación en la Ley Anual de Presupuesto de una materia ajena a su finalidad   y contenido; y (ii) transgresión de la reserva de ley orgánica contenida en los   artículos 151 y 352 de la Constitución que ordenan un proceso legislativo   reforzado respecto de las normas orgánicas.    

3.1.          ANTECEDENTES    

La Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de   Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o de enero al 31 de diciembre de 2014” tuvo su origen en el Proyecto de Ley   035 de 2013 Cámara y 028 de 2013 Senado, presentado por el Gobierno Nacional a   través del Ministro de Hacienda y Crédito Público.    

El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, modifica el   artículo 12 de la Ley Orgánica 179 de 1994 (cabe recordar que el Decreto 111 de 1996, actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiló   las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995). La reforma consiste en   consagrar un procedimiento especial de control de las contribuciones   parafiscales, administradas por los órganos que no forman parte del   Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica.   El artículo consagra que estas contribuciones harán parte de un presupuesto   independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política   Fiscal (CONFIS), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General   de Seguridad Social. De igual manera dispone que el Ministro de Hacienda y   Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el   detalle de los presupuestos aprobados por el Confis.    

Se procederá entonces a analizar, si su incorporación   en la Ley Anual del Presupuesto del año 2014, desconoce el principio de unidad   de materia. En caso de que ello sea así, esta Sala se abstendrá de seguir   adelante con el análisis del segundo cargo formulado por el actor en torno a la   presunta transgresión de la reserva de ley orgánica, ya que la vulneración del   principio de unidad de materia conlleva, la declaratoria de inexequibilidad de   la norma demandada.    

3.2.     DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA.    

3.2.1.   Como se refirió en   la parte considerativa de esta sentencia, la unidad de   la temática se rompe cuando no es posible encontrar una congruencia causal,   sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la   materia dominante de la misma[132].   En el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, es necesario también considerar   los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y (iii) finalidad presupuestal. En   este orden de ideas, las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto   no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales,   incluidas en leyes permanentes[133].     

3.2.2. Esta Sala considera que la disposición acusada desconoce el carácter   temporal pero además no contiene una estimación de ingresos, una autorización de   gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado, como lo   exige el principio de unidad de materia respecto de normas que integran la ley   anual de presupuesto, pues su contenido se refiere a una regulación de carácter   permanente respecto a la forma de cuantificar y aprobar los recursos   parafiscales administrados por órganos que no forman parte del Presupuesto   General de la Nación.    

Se observa entonces que se presenta una ruptura de la unidad de   materia por cuanto (i) se incluyó una norma cuyo objeto no tenía    conexión con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto,   (ii)  no logró demostrarse que su objeto persiguiera el cabal ejecución del   presupuesto y (iii) las disposiciones superan las limitaciones de tiempo   de las normas presupuestales.    

Es oportuno reiterar que “la ley de presupuesto involucra una   serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en   cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público   y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido   normativo.”[134]  Es por ello que en virtud del principio de unidad de materia, las disposiciones   generales de una ley de presupuesto deben “circunscribirse a su objeto y no   rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que   sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.[135]    

Siguiendo este hilo argumentativo, la Ley Anual de Presupuesto   involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta   ejecución y contiene las indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor   del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales dentro de la vigencia   fiscal a la que está llamado a regir.    

El artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 busca complementar una   disposición normativa que dista de contener una estimación de ingresos, una   autorización de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto   aprobado. Por el contrario, pretende establecer una regla general y permanente   sobre la consagración de un procedimiento especial de control de   las contribuciones parafiscales, administradas por los órganos que no   forman parte del Presupuesto General de la Nación. Además, la disposición   acusada, en realidad, consagra una norma a la cual debe sujetarse el Gobierno   para tramitar el Presupuesto, en los casos de las referidas contribuciones   parafiscales.    

En este orden de ideas, la Ley Anual de Presupuesto no puede   incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes   que lo componen: presupuesto de rentas, ley de apropiaciones y disposiciones   generales. En particular, las disposiciones generales sirven para la correcta   ejecución del presupuesto y todo lo que no guarde íntima relación para el logro   de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de   Presupuesto.    

Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del artículo 81 de   la Ley 1687 de 2013.    

Como se advirtió en precedencia, la Sala Plena se abstendrá de   analizar lo atinente al cargo de vulneración de la reserva de ley orgánica   teniendo en cuenta que el desconocimiento del principio constitucional de unidad   de materia consagrado en el artículo 158 Superior, por sí sólo, conduce a la   declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.    

3.3.          NECESIDAD DE DIFERIR LOS EFECTOS DE LA   DECISIÓN DE INEXEQUIBILIDAD ADOPTADA EN ESTE CASO.    

3.3.1.  La Corte Constitucional ha recurrido, en forma   excepcional, a las sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos   cuando, si bien constata la   existencia de una contradicción con la normativa superior, que impone la   exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de las normas afectadas, esta   decisión genera una situación constitucionalmente peor que incide con suma   gravedad en la vigencia de principios o derechos constitucionales   especialmente protegidos en la Carta. [136].    

3.3.2.  En este caso particular, la Sala evidencia que la   declaratoria de inexequibilidad, inmediata del artículo   objeto de reproche, tendría graves efectos en materia presupuestaría, con   incidencia en la administración de recursos parafiscales.    

En este orden de ideas, la decisión del   legislador de incorporar en la Ley Anual de Presupuesto disposiciones que   modifican el contenido de una ley orgánica atiende a importantes  razones   que exteriorizó el legislativo en el informe de ponencia para primer debate:  (i) garantizar la transparencia en el manejo de   los recursos parafiscales por parte de organismos de carácter privado, esto es,   democratizar el proceso de rendición de cuentas a la sociedad y a los directos   beneficiarios sobre la administración de dichos aportes, y (ii) tener un mayor control sobre la   administración de estos recursos públicos por parte de organizaciones del sector   privado, como las Cajas de Compensación, para conocer con certeza que los mismos   se inviertan en el sector para el cual fueron creados.    

En definitiva, la finalidad de incluir dicha   disposición obedece a la necesidad de conocer con certeza todo lo atinente al   recaudo por concepto de rentas parafiscales, la asignación de dichos recursos,   su destinación y los resultados de la inversión de dichos aportes.     

3.3.3.  En este contexto, esta Corporación evidencia que   en este momento se encuentra vigente el procedimiento consagrado en el artículo   81 de la ley acusada y por tanto,   las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman   parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza   jurídica, tienen la obligación de incorporarse en un presupuesto independiente   que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis),   salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad   Social.    

3.3.4.  Una declaratoria de inexequibilidad podría   generar inseguridad jurídica sobre la manera en que deben incorporarse estas   contribuciones parafiscales, y por tanto, resultaría prudente con las finanzas   públicas mantener la disposición en el ordenamiento y ordenar su tramitación a   través del procedimiento legislativo a que haya lugar, tal y como lo hizo la   Corporación en la Sentencia C-818 de 2011. Allí, a pesar de aceptar la   existencia de una reserva de Ley Estatutaria, se mantuvo la norma en el   ordenamiento mientras se tramitaba con el procedimiento reforzado. En este orden   de ideas, la declaratoria de inexequibilidad diferida garantiza que el Congreso   discuta y apruebe esta disposición (frente a la cual el Gobierno en la   exposición de motivos ha resaltado su necesidad para el buen manejo de las   contribuciones parafiscales) de acuerdo con el trámite correspondiente.    

3.3.5.  En consecuencia, declarar la   inexequibilidad pura y simple del aparte normativo acusado desconocería   postulados constitucionales de gran valor como la necesidad de proteger recursos   públicos, que en últimas es el objeto de las normas que el legislador pretendió   incluir en la Ley Anual del Presupuesto. Por ello, se hace necesario diferir los   efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandado.    

De otro lado, y   teniendo en consideración (i) que aún no ha iniciado el periodo de sesiones   ordinarias del Congreso y (ii) el carácter temporal y con vigencia de un año del   Presupuesto General de la Nación, se le dará al Congreso un término hasta el 31   de diciembre de 2015, para que en el Congreso de la República se le dé el trámite   correspondiente. Término, además, en el cual dicha Ley Anual de   Presupuesto de 2015, pierde su vigencia.    

4.             CONCLUSIONES    

A juicio del accionante, la incorporación del artículo 81 a la Ley   1687 de 2013 en  la Ley Anual de Presupuesto es una materia ajena a este   tipo de leyes y rompe el carácter temporal de la referida normativa.    

La Sala consideró que existió un desconocimiento del   principio de unidad de materia, en la medida que (i) se incluyó una norma   cuyo objeto no tenía  conexión con la materia presupuestaria propia de una   Ley Anual de Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto   persiguiera la estricta ejecución del presupuesto y (iii) las   disposiciones superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales.    

5.             DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional   de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.    

SEGUNDO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta   providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD  quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le   dé el trámite correspondiente.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Presidente    

Con aclaración de voto    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrada    

Con aclaración de voto                    

Magistrado    

Ausente con excusa   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto                

    

                     

    

                     

    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada                    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado   

                     

    

                     

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS           SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de           voto    

    

                     

    

                     

    

                     

    

      

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-052/15    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Caso en que se debió analizar lo atinente al desconocimiento   del principio de reserva de ley orgánica (Aclaración de voto)    

Expediente   D-10125    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la   cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de   Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre de   2014”.    

                

Magistrado   Ponente:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Si bien   comparto la decisión de mayoría de declarar la inexequibilidad de la norma   acusada, por contravenir el principio de unidad de materia, creo que esa   decisión también debió sustentarse en la violación de la reserva de ley orgánica   que, para este caso, requería tramitar un proyecto de ley por  separado   contentivo del nuevo aspecto presupuestal regulado, sujeto, desde luego, a las   exigencias constitucionales de rigor, para así darle alcance a lo dispuesto por   el artículo 151 del estatuto superior.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

      

ACLARACIÓN DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-052/15    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Caso en que se debió analizar lo atinente al desconocimiento   del principio de reserva de ley orgánica (Aclaración de voto)    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reiteración   de jurisprudencia (Aclaración de voto)    

LEYES ORGANICAS-Parámetro de control de   constitucionalidad (Aclaración de voto)/LEYES ORDINARIAS Y NORMAS ORGANICAS-Corte   debe retirar del ordenamiento las normas inferiores en caso de contradicción   (Aclaración de voto)    

CONTRIBUCION PARAFISCAL-Definición   emanada de la Ley Orgánica de Presupuesto (Aclaración de voto)/LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales (Aclaración de voto)    

Es menester   señalar que la definición de lo que ha de entenderse como contribución   parafiscal emana de la Ley Orgánica de Presupuesto, concretamente del artículo   29 del Decreto 111 de 1996 que conforma el Estatuto Orgánico del Presupuesto   (EOP), correspondiente a su vez al artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma   modificada por el precepto acusado en el caso de la referencia. Así, entonces el   artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto (artículo 81 de la   Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance de algunas normas   constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de contribuciones),   sino que además ha sido parámetro de control de constitucionalidad cuando la   Corporación ha analizado la constitucionalidad de la normativa referida a las   contribuciones parafiscales. En este orden de ideas, la norma es de aquellas   frente a las cuales se ha ceñido la actividad legislativa, siendo un contenido   típico de las leyes orgánicas. Es por ello que su modificación o adición   requiere del trámite reforzado consagrado en el artículo 151 Superior.    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Norma introdujo elementos nuevos creando un procedimiento especial   (Aclaración de voto)    

El artículo 81 de   la Ley 1687 de 2013 que adicionó la disposición orgánica a la que se viene   haciendo referencia, introdujo elementos nuevos que modifican sustancialmente lo   referente al tipo de contribuciones parafiscales que no forman parte del   Presupuesto General de la Nación creando un procedimiento especial que consiste   en la incorporación de dichos recursos por los órganos que las administran –   independientemente de su naturaleza jurídica-en un presupuesto independiente que   requiere aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) con   excepción de las que se destinan al financiamiento del sistema de seguridad   social. En este sentido, es claro, que el alcance del inciso y el parágrafo   adicionado modifica el concepto de contribuciones parafiscales, contenida en el   artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a través de una ley   ordinaria. Así, el artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto   (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance   de algunas normas constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de   contribuciones), sino que además ha sido parámetro de control de   constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado la conformidad de las   disposiciones legales sobre contribuciones parafiscales con la Constitución.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Aclaro el voto en el proceso de   constitucionalidad D-10125, cuya ponencia fue acogida por la Sala Plena de esta   Corporación, pues considero que en el caso bajo estudio también debió analizarse   lo atinente al desconocimiento del principio de reserva de ley orgánica,   contenido en los artículos 151 y 352 Superiores. A mi parecer, el contenido que   adicionó el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, sí tiene naturaleza orgánica, en   la medida que pretende establecer un procedimiento al cual están sujetos los   poderes públicos para incorporar las contribuciones parafiscales de los órganos   que no son parte del Presupuesto General de la Nación, por las razones que a   continuación expongo:    

Para iniciar, es importante reiterar que   la jurisprudencia constitucional ha señalado que las leyes orgánicas constituyen   un parámetro de control de constitucionalidad,[137] es   decir, se trata de una normativa que le permite al juez constitucional   confrontar su contenido con reglas de inferior jerarquía. Así, en caso de   contradicción entre las leyes ordinarias y las normas orgánicas, la Corte debe   retirar del ordenamiento las normas inferiores.    

“Específicamente y   respecto de las leyes orgánicas como integradoras del bloque de   constitucionalidad, se ha afirmado que hay eventos en los que la violación de   una disposición de carácter constitucional solo puede ser evidenciada si es   utilizada una ley como norma interpuesta, En ciertas ocasiones de la simple   confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es   posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma   constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de   ciertas leyes (C). Así las cosas, en el caso de las normas orgánicas, se   convierten en parámetros compleméntanos o normas interpuestas que facilitan el   control constitucional”[138]  (Resaltado por fuera del texto original)    

Además, la jurisprudencia constitucional   ha expresado que “las leyes orgánicas pueden ser utilizadas como   parámetro de control si “(i) determinan en algunos casos el alcance real de las   normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca los   límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia de   un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o estatutaria),   que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios constitucionales que   la contienen. “[139]    

Ahora bien, en el caso concreto de las   contribuciones parafiscales, es importante resaltar que no se encuentran   definidas en la Constitución Política. Sin embargo, la Carta las tiene previstas   y ha encomendado al Congreso de la República la función de establecerlas “excepcionalmente…en los casos y bajo las condiciones   que establezca la ley”[140].    Así mismo, los artículos 179-3 y 338 de la Carta se refieren a estos gravámenes,   y el artículo 338 Superior señala que en tiempo de paz solamente el Congreso,   las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán   imponer contribuciones… parafiscales “[141]    

Teniendo en cuenta lo anterior, es   menester señalar que la definición de lo que ha de entenderse como contribución   parafiscal emana de la Ley Orgánica de Presupuesto, concretamente del artículo   29 del Decreto 111 de 1996 que conforma el Estatuto Orgánico del Presupuesto   (EOP), correspondiente a su vez al artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma   modificada por el precepto acusado en el caso de la referencia. Así, entonces el   artículo reformado a través de la Ley Anual de Presupuesto (artículo 81 de la   Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla directamente el alcance de algunas normas   constitucionales (aquellas que hacen mención a esta clase de contribuciones),   sino que además ha sido parámetro de control de constitucionalidad cuando la   Corporación ha analizado la constitucionalidad de la normativa referida a las   contribuciones parafiscales. En este orden de ideas, la norma es de aquellas   frente a las cuales se ha ceñido la actividad legislativa,[142]  siendo un contenido típico de las leyes orgánicas. Es por ello que su   modificación o adición requiere del trámite reforzado consagrado en el artículo   151 Superior.    

Por ejemplo, en la Sentencia C-152 de 1997[143] la   Corte debió analizar si el artículo 182 de la ley 223 de 1995, al determinar que “Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario   y pesquero se causarán también sobre las importaciones”, quebrantaba la   Constitución. Para ello, emprendió el análisis del asunto “a la luz de la   Constitución, de la ley orgánica de presupuesto, en lo pertinente, y de la   jurisprudencia constitucional “[144]    A partir de estas fuentes, la Corte estableció cuáles son las características   esenciales de las contribuciones parafiscales con el fin de establecer su   consonancia con el ordenamiento Superior.    

Posteriormente, al contrastar la ley   demandada con el artículo 29 del EOP (definición de contribuciones   parafiscales), la Corte señaló que “la norma acusada   quebranta esta ley orgánica, porque los importadores que pagan la   contribución parafiscal, no pertenecen a las asociaciones de productores   agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben   servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a   sus miembros. “[145] (Resaltado por   fuera del texto original). Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró   inexequibles los preceptos cuestionados.    

También, este Tribunal empleó el artículo   29 del EOP como parámetro de constitucionalidad en la Sentencia C-l170 de   2004,[146]  donde la Corte debió resolver si en el proceso de incorporación de los recursos   parafiscales del Sena al Presupuesto General de la Nación para la vigencia   fiscal de 2004 (norma demandada), se violaron las normas constitucionales y   orgánicas aplicables al mismo. Aunque esta Corporación declaró la   constitucionalidad de la mencionada incorporación, el juicio de validez de la   norma acusada se efectuó, no solo frente a la Carta Política, sino frente al   artículo 29 del Decreto 111 de 1996. Allí la Corte sostuvo: “Como quiera que   en materia de recursos parafiscales, la propia Ley Orgánica del Presupuesto, en   su artículo 29, remite, en cada caso, a la ley de creación de esos recursos, es   necesario armonizar esos dos extremos, esto es, la autonomía de los recursos   parafiscales, con la previsión sobre su incorporación al Presupuesto General de   la Nación.”[147]    

Igualmente, la Corte utilizó el artículo   29 del Decreto 111 de 1996 (norma que corresponde al artículo 2 de la Ley 225 de   1995)[148]  de forma expresa, como parámetro de control de constitucionalidad, en la   sentencia C-307 de 2009[149]  Al respecto, esta Corporación afirmó: “Ahora bien, teniendo en cuenta que el   demandante estima violadas tanto normas de jerarquía constitucional (C. Po.   Arts. 150-12, 151 y 338), como también preceptos que integran la Ley Orgánica de   Presupuesto (Ley 225 de 1995, Art. 2o), la Sala reiterará lo   dispuesto en la Sentencia C-228 de 2009, fundamentos 9 a 12, en relación con el   empleo de las Leyes Orgánicas como parámetro para adelantar el juicio de   constitucionalidad  (…)    

En el presente caso, el demandante   considera que la Ley ordinaria demandada tiene un contenido presuntamente   contrario a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995,   art. 2o), en cuanto ésta define el concepto de contribuciones   parafiscales, sirviendo para determinar el alcance del artículo 338 de la   Constitución Política, particularmente en lo que tiene que ver con los   principios de singularidad y especificidad. Así, la presunta violación del artículo 2o  de la Lev Orgánica de Presupuesto, sugiere la vulneración del   artículo 338 de la Constitución Política,  por cuanto el concepto de   contribución parafiscal mencionado en la norma superior resulta precisado en la Lev Orgánica,   haciendo que el eventual desconocimiento de esta última pueda   significar, al mismo tiempo, transgresión a la Carta Política. “[150]    (Resaltado por fuera del texto original)    

A mi modo de ver, del anterior recuento   jurisprudencial, emana con claridad que el artículo del Estatuto Orgánico del   Presupuesto que define las contribuciones parafiscales ha sido empleado por la   Corte Constitucional como parámetro de control de constitucionalidad, razón por   la cual es evidente el contenido de norma orgánica de dicha disposición.    

Bajo esta línea argumentativa, el artículo   81 de la Ley 1687 de 2013 que adicionó la disposición orgánica a la que se viene   haciendo referencia, introdujo elementos nuevos que modifican sustancialmente lo   referente al tipo de contribuciones parafiscales que no forman parte del   Presupuesto General de la Nación creando un procedimiento especial que consiste   en la incorporación de dichos recursos por los órganos que las administran –   independientemente de su naturaleza jurídica-en un presupuesto independiente que   requiere aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) con   excepción de las que se destinan al financiamiento del sistema de seguridad   social.    

En este sentido, es claro, que el alcance   del inciso y el parágrafo adicionado modifica el concepto de contribuciones   parafiscales, contenida en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,   a través de una ley ordinaria. Así, el artículo reformado a través de la Ley   Anual de Presupuesto (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013) no sólo desarrolla   directamente el alcance de algunas normas constitucionales (aquellas que hacen   mención a esta clase de contribuciones), sino que además ha sido parámetro de   control de constitucionalidad cuando la Corporación ha analizado la conformidad   de las disposiciones legales sobre contribuciones parafiscales con la   Constitución.    

Por las razones anteriores considero que   además del cargo de violación del principio de unidad de materia, la Corte   también debió referirse al desconocimiento del principio de la reserva de ley   orgánica en el caso concreto.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-052/15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Para establecer   si la norma demandada regulaba o no una materia reservada a ley orgánica, era   necesario hacer un examen preciso de su contenido material con el fin de evitar   una afectación injustificada del principio democrático de toma de decisiones del   Congreso por mayoría simple (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Norma acusada se   refería a las rentas parafiscales administradas por órganos o entidades que no   formaran parte del presupuesto de la nación (Aclaración de voto)     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Si la entidad que   administre presupuesto de contribuciones parafiscales no sólo no es órgano del   presupuesto general de la nación sino que tampoco aparece mencionada en el   artículo 352 de la Constitución, podría afirmarse que no es objeto de reserva de   ley orgánica presupuestal y puede regularse por ley ordinaria (Aclaración de   voto)     

Referencia: Expediente D-10125    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013“Por la cual   se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014”.    

Actor: Álvaro José   Cobo Soto.    

Magistrado   Ponente:    

Si bien   compartí la decisión de limitar el pronunciamiento de la Corporación en este   caso al vicio de unidad de materia, en la medida en que la solución de este   punto era suficiente para tomar una determinación en torno a la inexequibilidad   de la norma acusada, considero en todo caso necesario hacer algunas precisiones   acerca de la reserva de ley orgánica en materia de presupuesto.    

1. Según el   artículo 146 de la Constitución, la regla general en el Congreso es que las   decisiones se toman por mayoría simple y solo por excepción mediante mayorías   especiales. Por ende, al definir si una materia se sujeta a reserva de ley   orgánica, que exige mayorías absolutas para su aprobación (CP art 151), la Corte   debe ante todo tener claridad y certeza de que el asunto indudablemente tiene   que ser regulado de acuerdo con este tipo de ley pues, en caso contrario, se   impone admitir que sean objeto de regulación mediante ley ordinaria, que   requiere únicamente mayoría simple para su aprobación. En lo que respecta   concretamente a si el inciso 3 del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que   reformaba el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, regulaba o no una materia   reservada a ley orgánica, era preciso entonces hacer un examen preciso de su   contenido material con el fin de evitar una afectación injustificada del   principio democrático de toma de decisiones en el Congreso por mayoría simple.    

2. El inciso   cuestionado y su parágrafo adicionaron un contenido al estatuto orgánico del   presupuesto. En concreto decían que debía haber un presupuesto independiente al   general de la nación, para las contribuciones parafiscales que no fueran   administradas por órganos del presupuesto, y asimismo definían la forma en que   debía hacerse ese presupuesto independiente. Los órganos del presupuesto, según   el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 y en concordancia con la sentencia C-066   de 2003, son los   establecimientos públicos del orden nacional, las ramas legislativa y judicial,   el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización   electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de las empresas   industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Las   contribuciones parafiscales que esos órganos administran forman parte del   presupuesto general de la nación, según los artículos 11 y 29 del Estatuto   Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, la norma acusada se refería a las rentas   parafiscales administradas por órganos o entidades distintas a estos; es decir,   a las que no formaran parte del presupuesto general de la nación (Dcto 111/96   art 11).    

3. Así   delimitada la pregunta – atinente a si debe haber reserva de ley orgánica en   materia de regulación presupuestal de contribuciones parafiscales administradas   por órganos o entidades que no forman parte del presupuesto general de la   nación-  considero que no podía obtener una respuesta en términos   categóricos e indiscriminados. A mi juicio era además necesario previamente   distinguir el tipo de órgano que –sin ser del presupuesto general de la nación-   estaría a cargo de administrarlas. Si el órgano está enlistado en el artículo   352 de la Carta, entonces lo atinente al presupuesto de las rentas parafiscales   que administre debe disciplinarse en una ley orgánica, pues así lo exige   expresamente esa disposición constitucional, cuando dice:    

“[a]demás de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto   regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,   ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de   los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación   con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los   organismos y entidades estatales para contratar”    

4. Si, en   cambio, la entidad no sólo no es órgano del presupuesto general de la nación   sino que tampoco aparece mencionada en absoluto en el artículo 352 de la   Constitución, entonces lo relativo al presupuesto de las contribuciones   parafiscales que administre podría afirmarse que no es objeto de reserva de ley   orgánica presupuestal y puede, en virtud de la regla general de decisión,   regularse por ley ordinaria.    

En estos   términos dejo entonces consignadas las razones de mi aclaración.    

            

Fecha ut   supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-052/15    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE   CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014-Situación de   otorgar efectos diferidos a la declaratoria de inexequibilidad es excepcional y   no puede convertirse en regla general cuando la inconstitucionalidad versa sobre   asuntos presupuestales o tributarios, pues en esos casos se requiere tramitar un   nuevo proyecto de ley acorde con exigencias constitucionales (Aclaración   de voto)     

Con el respeto   acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia   C-052/15 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en el que esta Corporación   decidió declarar inexequible el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “por la   cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de   Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de   2014”, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que   el Congreso de la República tramite la ley correspondiente.    

Compartí el   argumento de la mayoría, en el sentido de que el precepto demandado desconoce el   principio constitucional de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de   la Constitución Política, por cuanto (i) incluyó una norma cuyo objeto no   tenía conexión con la materia presupuestal propia de una Ley Anual de   Presupuesto, (ii) no logró demostrarse que su objeto persiguiera su   debida ejecución, y (iii) la disposición superó las limitaciones de   tiempo de las normas presupuestales, ya que pretendía establecer una regla   general y permanente sobre la manera de incorporar las contribuciones   parafiscales de los órganos que no son parte del Presupuesto General de la   Nación, tema que escapa a la naturaleza temporal que rige una Ley Anual del   Presupuesto con vigencia limitada y definida. Así, la Corte evidenció una   ruptura de la unidad temática porque no fue posible hallar congruencia causal,   temática, sistemática y teleológica entre los aspectos que regulaban el artículo   81 demandado y la materia dominante de la Ley 1687 de 2013.    

Ahora bien, mi   aclaración de voto se centra en los efectos diferidos que se le otorgaron en la   presente sentencia a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 81 de la   Ley 1687 de 2013. Considero que en este caso puntual procedía la decisión   diferida hasta el 31 de diciembre de 2015, con el fin de proteger los recursos   públicos recaudados mediante contribuciones parafiscales, no generar un grave   desequilibrio presupuestal y brindar seguridad jurídica frente a la   administración de los aportes. Sin embargo, advierto que se trata de una   situación excepcional que no puede convertirse en la regla general cuando la   inconstitucionalidad versa sobre asuntos presupuestales o tributarios, pues en   esos casos se requiere tramitar un nuevo proyecto de ley acorde con las   exigencias constitucionales del artículo 151 Superior.    

De esta forma,   dejo consignados los motivos que me llevaron a aclarar el voto.    

Fecha ut   supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

Aclaración de voto de la Magistrada (e)    

 Martha Victoria Sáchica Méndez    

a la sentencia C-052/15    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO   DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2014-Corte debió abordar   cargo por violación de reserva de ley orgánica para hacer claridad sobre cuándo   se debe expedir ley de esta categoría y no utilizar expediente de disposiciones   con vigencia temporal    

Referencia:     Expediente D-10125    

Demanda de   inconstitucional contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014”.    

Magistrado sustanciador:    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Si bien estuve de acuerdo con la   declaración de inexequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2015, por   desconocimiento del principio de unidad de materia, considero que la Corte ha   debido abordar igualmente el cargo por violación de la reserva de ley orgánica,   para reafirmar los criterios que ha establecido la jurisprudencia en esta   materia. Indudablemente, la   definición de las contribuciones parafiscales, mediante la ley anual de   presupuesto: (i) no tenía  conexión con la materia   presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii) su objeto   no se encaminó a la estricta ejecución del presupuesto y (iii) las   regulaciones contenidas en el artículo 81 desbordaban el límite temporal de las   normas presupuestales.    

A pesar de que la Sentencia C-052 de 2015   se ocupó extensamente de todo lo concerniente a dicha reserva, al final, el   fallo se restringió por decisión de la mayoría, al cargo por violación del   principio de unidad de materia, por estimarlo suficiente como fundamento de la   inexequibilidad. En mi concepto, cumplidos los presupuestos para emitir una   decisión de mérito, la sentencia ha debido abarcar también  la solución del   cargo por violación de la reserva de ley orgánica, en aras de contribuir a hacer   claridad  acerca de cuándo se debe acudir a la expedición de una ley de   esta categoría y no utilizar el expediente de disposiciones con vigencia   temporal.    

Fecha ut supra    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (e)    

[1] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[2] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[3] Gaceta 753 de 2013    

[4] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[5] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.   El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren   infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.   Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”    

[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[7] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa    

[8] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.    

[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504   de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró   exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se   dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de   inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,   carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La   doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No   existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la   creatividad del pensamiento doctrinal – ámbito ideológico y valorativo por   excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en   el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de   constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba   algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías   del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y   con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.    

[10] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.    

[11] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269   de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de   estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1°   literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte   desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan   a presentar argumentos de conveniencia.     

[12] Son estos los términos descriptivos   utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos   impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado,   además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),   C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José   Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos   presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio,   C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón   Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P.   Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio   Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José   Gregorio Hernández Galindo).    

[13] Sentencia C-320 de 1997. M.P. Alejandro   Martínez Caballero    

[14] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[15] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[16] Ibíd.    

[17] En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política   “las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los   votos de los miembros de una y otra Cámara.”    

[18] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[19] Sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Cfr.   Sentencia C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil,    

[20] Uprimny Yepes, Rodrigo. “El Bloque de Constitucionalidad en   Colombia. Un Análisis Jurisprudencial y un Ensayo de sistematización doctrinal.”   En “Compilación de Jurisprudencia y Doctrina Nacional e Internacional.”    Volumen I, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Colombia,   junio de 2001.    

[21] Veáse, inter alia, sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio   González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[22] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia   C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[23] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.    

[24] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[25] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[26] Ibíd.    

[27] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[28] Ibíd.    

[29] Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[30] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[31] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia   C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[32] Sentencia C-849 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[33] M.P. Mauricio González Cuervo    

[34] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[35] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.    

[36] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia   C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[37] Sentencia C-289   de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo   Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia   C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[38] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia   C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[39] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[40] “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del   gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras   disposiciones.”    

[41] Sentencia C-432 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[42] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de   1991 (2) y se dictan otras disposiciones”    

[43] Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[44] Ibíd.    

[46] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[47] Ibíd. Esta duda razonable consiste para la Corte en: “que el   proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto   de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de   las cámaras legislativas”    

[48] Ibíd.    

[49] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[50] El proyecto de ley se titulaba “Proyecto   de ley por el cual se reglamentan los artículos 356 y 357 de la Constitución   Política y se dictan otras disposiciones” y pasó a denominarse “Por la cual se   dictan normas  orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad   con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se distribuyen recursos   de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se   dictan  otras disposiciones”    

[51] Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[52] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes    

[53] Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes    

[54] Ibíd. La Corte afirmó sobre este particular: “La exposición de   motivos, así como las ponencias presentadas en las diferentes instancias, de las   cuales la Sala ha hecho referencia anteriormente, lo demuestran con absoluta   claridad, pues en ningún momento este fue un punto de discusión o análisis.”    

[55] Ibíd. “Así, la ausencia de un requisito propio de las leyes   orgánicas (propósito legislativo), desvirtúa la posición del Congreso, cuando   afirma tácitamente haber aprobado, por medio del procedimiento apropiado, una   excepción a la ley orgánica de presupuesto.  No es necesario entonces   entrar a analizar el cumplimiento de los demás requisitos, como la aprobación   con mayorías calificadas, pues es claro que el proyecto objetado es una ley   ordinaria, y no podía entonces introducir excepciones a la ley orgánica de   presupuesto.”    

[56] Ibíd.    

[57] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[58] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[59] Ibíd.    

[60] M.P. Mauricio González Cuervo    

[61] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo    

[62] Ibíd.    

[63] M.P. Mauricio González Cuervo    

[64] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[65] Ibíd.    

[66] Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[67] Sentencia C- 1064 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, Jaime Córdoba Triviño: “En el proyecto de ley de apropiaciones [no es posible]   incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido,   a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno   para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la   deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (artículo 346 C.P.)    

–    El proyecto de ley   de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado   pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (artículo 347 C.P.)    

–    Si los ingresos   legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos   proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las comisiones   encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas   o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos   contemplados (artículo 347 Ibíd.).    

–    La ley de   apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que   agrupará las partidas de esa naturaleza (artículo 350 C.P.).    

–    El Congreso no   puede “aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por   el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro   del ramo” (artículo 351, inciso 1, C.P.). En cambio, el Congreso “podrá eliminar   y reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno”, con las excepciones   que señala el artículo 351 en su inciso segundo.    

–    Recibido el   proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las Comisiones de Asuntos   Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo y aprobarlo en primer   debate, para lo cual la Constitución las autoriza sesionar conjuntamente   (artículo 346 inciso 2 C.P.).    

–  Si el Congreso no expide el presupuesto,   regirá el presentado por el gobierno en los términos señalados por el artículo   347 Superior, y si el gobierno no lo presenta dentro del plazo constitucional,   regirá el del año anterior. Pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en   consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos   de rentas del nuevo ejercicio (artículo 348 C.P.).”       

[68] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime   Córdoba Triviño.    

“[69]  Corte Constitucional. Sentencia C 1064 de 2001. MPs. Dr. Manuel Jose Cepeda   Espinosa y Dr. Jaime Córdoba Triviño”.    

[70] Ibídem.    

[71] Artículo 349 de la Constitución Política    

[72] Corte Constitucional. Sentencia C562 de 1998. MP. Dr. Alfredo   Beltrán Sierra    

[73] Ibídem    

[74] Ibídem.    

[75] M.P. Jaime Araújo Rentería    

[76] Corte Constitucional. Sentencia C 821 de 2004. MP. Dr. Jaime   Araújo Rentería    

[77] Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2012. MP. Jorge Iván   Palacio Palacio    

[78] Corte Constitucional. Sentencia C 289 de 2014. MP. Luís Ernesto   Vargas Silva    

[79] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[80] Corte Constitucional. Sentencia C 600A de 1995. MP. Dr. Alejandro   Martínez Caballero.    

[81] Ibídem.    

[82] Ib.    

[83] M.P. Fabio Morón Díaz    

[84] M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[85] M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime   Córdoba Triviño    

[86] M.P. Alfredo Beltrán Sierra    

[87] Corte Constitucional. Sentencia C 540 de 2001. MP. Dr. Eduardo   Montealegre Lynett. [Visto en Sentencia C 460 de 2004].    

[89] M.P. María Victoria Calle Correa    

[90] Corte Constitucional. Sentencia C 006 de 2012. MP. María Victoria   Calle Correa    

[91] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub    

[92] Cf. Corte Constitucional.   Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver   también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[93]  Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa.   La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio   de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es   subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y   “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la   Carta no caduca” (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez   Caballero). Ver además las Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006   de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba   Triviño, C-120 de 2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara   Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007.   MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[94]C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[95] Ver ibídem    

[96] Cfr. ibídem    

[97] Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.    

[98] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[99] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba   Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que   modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial,   la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las   Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en   títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez   que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento   que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia, consideró la Corte,   si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una   norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía   necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y   específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió   esta Corporación en la Sentencia  C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[100] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[101] Cfr. Corte Constitucional.   Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[102] Cfr. Corte   Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada   en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[103] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la   Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al   incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema   financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias   Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una   disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la   competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio   excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido   reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la   Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son   las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)    

[104] Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar   Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la   distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita   “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de   tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es   tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta   razón.    

[105] Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José   Cepeda Espinosa.     

[106] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la   materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia   C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).    

[107] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[108] Ver Sentencia C-006 de 2012 M.P. María   Victoria Calle Correa    

[109] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José   Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…] importante precisar que las   leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un   proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados   Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples   materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual   han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de   presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan   alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de   presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos   fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual-o los que imponen   las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del   presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente   cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes   estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en   leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos   más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la   Constitución.” La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la   Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos   establecidos para las leyes estatutarias.    

[110] M.P. María Victoria Calle    

[111] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera   Carbonell). En este caso se estudió una norma que modificaba el ámbito de   protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una Ley   que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma decía: “Artículo   14. En ejercicio de la facultad conferida por el Artículo 150 de la   Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el   Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos   801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el   sentido de que para la liquidación de pensiones, reajustes, sustituciones,   cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de   representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y demás primas   que constituyan el último ingreso mensual promedio del Senador o Representante   en los últimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos   fiscales a partir del 1o. de enero de 1992.”  Al respecto la sentencia   dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal,   en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una   vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley   17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”    

[112] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la   medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico   de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma   disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática con   ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de   materia.  A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de   vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se   inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia,  en   cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes   anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley   vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente   su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha   hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios   de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal   el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe   específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley   anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que   pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a   modificar la legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio de la   Corte el inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios   de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance   en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.   Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el   inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a   las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años   siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan   vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el   artículo 11 del decreto 11 de 1996[112]  –Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se   imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior,   prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de   anualidad tributaria.”    

[113] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar   Gil). En este caso se resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de   la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o   contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación.   (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en   su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes   declarados inexequibles].    

[114] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán   Sierra). En este caso se resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley   998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar la   vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no   contiene herramientas necesarias  para la ejecución del presupuesto   aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto   en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador.    ||  Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en   cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto   podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no   contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que   por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda   ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó   finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de   materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución   Política.” La norma decía:  Artículo 79°. Modifíquese los   artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:    Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de   los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de   2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente   ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el   treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del   parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los   artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean   contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en   materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de   2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de   presupuesto.    

[115] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera   Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo del contenido   de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el   artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones   para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y   Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza   resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una   ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se   desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la   Constitución Política.”    

[116] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo   Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la   Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de   capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31   de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’,   Capítulo V, denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos   los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,   Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los   mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||    La Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso,   ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida   ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el   contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto   sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia   consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”    

[117] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José   Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo   13. Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los   candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán   presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los   informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5   de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la   Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes   aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho   informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser   acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el   Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo   Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales   Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo   Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato,   de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También podrá   presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato haya   acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.  ||    Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de   Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del   reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los   ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe,   salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan   necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición.  ||    La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y   Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de   ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes,   Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan   los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual   se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.    

[118] M.P.: Antonio Barrera Carbonell.    

[119] M.P.: Alejandro Martínez Caballero.    

[120] Tal y como se extrae de la sentencia C- 402 de 1997, las   disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto anual, se   consideraban puramente instrumentales, por lo que debían estar rigurosamente   atadas a la ejecución del presupuesto, configurándose esta característica como   uno de los criterios más relevantes para determinar la vulneración del principio   de unidad de materia. Así se afirma que: “el contenido propio de la ley del   presupuesto, establece que éste se compone de tres partes esenciales: el   presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que   autoriza los gastos, y las llamadas ‘disposiciones generales’, que ‘son normas   tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la   Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se   expidan.’ Esto significa que estas disposiciones generales tienen un contenido   puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada   ejecución del presupuesto”.    

[121] M.P.: Fabio Morón Díaz.    

[122] En dicha sentencia se menciona que “pretender que la ley de   presupuesto y ley de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras   asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del   tema presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho está   estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales,   especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo,   que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de   sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo;   dicha concepción, además, desconoce que todas y cada una de las previsiones   consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y   específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar”.    

[123] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[124] Así se afirma en la sentencia C-803 de 2003: “Desde esta   perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo   pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la   respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del   Estatuto Orgánico de Presupuesto “… regirán únicamente para el año fiscal para   el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no   pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello   desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de   la respectiva vigencia fiscal.    

Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas,   porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras   herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en   portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.”    

[125] M.P.: Rodrigo Escobar Gil.    

[126] M.P.: Jaime Araujo Rentería.    

[127] M.P.: Rodrigo Escobar Gil.    

[128] M.P.: María Victoria Calle Correa.    

[129] Al respecto la Corte precisa que: “una regulación integral de la ejecución del presupuesto debe   involucrar tanto establecimiento de los eventos que necesariamente debe agotar   el trámite de ejecución presupuestal ordinaria (ámbito positivo), como también   las operaciones que se encuentran expresamente excluidas de dicho procedimiento   (ámbito negativo). En caso contrario, tendría que sostenerse una interpretación   equivocada del principio constitucional de la unidad de materia, que conduciría   a justificar la necesidad de expedir sendas leyes de la República con destino a   regular por un lado la regla general de aplicación y por el otro las excepciones   a la misma”    

[130] C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.    

[132] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera   Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.    

[133] Sentencia C-006 de 2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.    

[134] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la   materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia   C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).    

[135] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[136] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de   2000. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17. Así, la sentencia   C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco   años, del literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986. Por su parte, la   sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la declaratoria   de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la sentencia C-141 de 2001   aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del artículo 21   del Decreto 2274 de 1991.    

[137] Sentencia C-238 de 2010. M.P.   Mauricio González Cuervo: “Así las cosas, los contenidos normativos referidos son   parámetros de validez constitucional para confrontar normas de inferior   jerarquía, y en consecuencia ante contradicción evidente entre estas y aquellas,   la Corte debe optar por retirarlas del ordenamiento jurídico. Sin embargo, su   interpretación debe realizarse acorde y sistemáticamente con toda la   Constitución con el propósito de que se realice una integración normativa   constitucional que permita resguardar ¡a integridad de la Carta; en otras   palabras, estas normas son “parámetros para determinar el valor constitucional   de las disposiciones sometidas a control”    

[138] Ibid. Veáse también: Sentencia C-228 de 2009. M.P.   Humberto Antonio Sien-a Porto, Sentencia C-277/07, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto    

[139] Sentencia C-238 de 2010. M.P.   Mauricio González Cuervo. Sentencia C-228 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[140] Artículo 150-12 de la   Constitución Política de Colombia.    

[141] Sentencia C-437 de 2011. M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[142] Siendo estos los requisitos para   que la ley orgánica pueda tomarse como parámetro de control de   constitucionalidad en concordancia con la jurisprudencia de la Corte   Constitucional. Veáse: Sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-228   de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto    

[143] Sentencia C-152 de 1997. M.P.   Jorge Arango Mejía.    

[144] Ibíd.    

[145] Ibíd.    

[146] Sentencia C-l 107 de 2004, M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[147] Sentencia C-1107 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[148] El artículo 2 de la Ley 225 de   1995 corresponde a su vez al artículo 29 del Decreto 111 de 1996 (EOP), e   igualmente al artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (al cual modificó).    

[149] Sentencia C-307 de 2009. M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

M Ibíd.