C-052-19

         C-052-19             

Sentencia  C-052/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   NORMA QUE REGULA MONOPOLIO RENTISTICO DE LICORES DESTILADOS-Inhibición por ineptitud   sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos de pertinencia,   especificidad y suficiencia    

Referencia: Expediente: D-12735    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4   (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial), y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por   la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores   destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y   similares, y se dictan otras disposiciones”.    

Actores: Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto   Torres Ruiz.    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, “la   Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de   los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio   de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4 del   artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pablo Elías González Monguí y Carlos Alberto Torres   Ruiz solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6   numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual se   fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se   modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se   dictan otras disposiciones”. Los demandantes argumentaron que las   disposiciones legales mencionadas desconocen los artículos 13 y 336 de la   Constitución.    

Por medio de auto de fecha veinticinco (25) de junio de   2018, el Magistrado Sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra los   artículos 1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17   (parcial) de la Ley 1816 de 2016, al estimar que no exponía de forma   satisfactoria el concepto de la violación, según lo exige el artículo 2 del   Decreto 2067 de 1991, pues, pese a que era clara, la argumentación utilizada no   era cierta, específica, pertinente ni suficiente. En consecuencia, otorgó a los   demandantes el término de tres (3) días para subsanar los vicios indicados, so   pena de rechazo.    

Frente a esta decisión, los accionantes presentaron un   escrito de corrección, en el que se centraron en señalar su discrepancia con los   motivos de inadmisión expuestos por el Magistrado Sustanciador. Al analizar este   escrito, a la luz del principio pro actione, admitió la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, mediante auto de fecha dieciocho (18) de   julio de 2018. Igualmente, se dispuso a correr traslado al Procurador General de   la Nación, a fin de que emitiera su concepto de conformidad con el artículo 7   del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, se fijó en lista el proceso con el objeto de   que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma. A su vez, comunicó   acerca de su iniciación al Presidente del Congreso, para los fines previstos en   el artículo 244 de la Constitución, así como al Presidente de la República, al   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, y al Ministerio del Interior, para que, de considerarlo pertinente,   intervinieran en el proceso.    

Así   mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Cámara de Servicios   Legales de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (“ANDI”), al   Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a Justicia Tributaria, a la   Federación Nacional de Departamentos y a los Decanos de la Facultad de Derecho   de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad   Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad   Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de   la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la   Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias   Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de   la Universidad del Rosario.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a   resolver la demanda de la referencia.    

A.           NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y   resaltando en negrilla los enunciados normativos que se solicita sean declarados   inexequibles:    

“LEY 1816 DE 2016    

(diciembre 19)    

D.O. No. 50.092 de 19 de diciembre de   2016    

Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de   licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos,   aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 1o. OBJETO. El objeto del monopolio como arbitrio   rentístico sobre los licores destilados es el de obtener recursos para los   departamentos, con una finalidad social asociada a la financiación preferente de   los servicios de educación y salud y al de garantizar la protección de la salud   pública.    

PARÁGRAFO. Para todos los efectos de la presente ley, se   entenderá que el monopolio rentístico de licores destilados versará sobre su   producción e introducción. Cada Departamento ejercerá el monopolio de   distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca   directamente.    

ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN Y FINALIDAD. El monopolio como   arbitrio rentístico sobre los licores destilados se define como la facultad   exclusiva del Estado para explotar directamente o a través de terceros la   producción e introducción de licores destilados y para organizar, regular,   fiscalizar y vigilar la producción e introducción de licores destilados en los   términos de la presente ley.    

(…)    

ARTÍCULO 4o. EJERCICIO DEL MONOPOLIO. Las asambleas   departamentales, por iniciativa del gobernador sustentada en un estudio de   conveniencia económica y rentística, decidirán si ejercen o no el monopolio   sobre la producción e introducción de los licores destilados, de acuerdo con las   normas consignadas en la presente ley. Dicho estudio de conveniencia   económica y rentística deberá establecer con claridad las ventajas que el   departamento obtiene de su ejercicio. La gobernación podrá elaborar directamente   el estudio cumpliendo con el lleno de los requisitos o podrá contratar la   elaboración del mismo con un tercero.    

Si deciden no ejercer el monopolio sobre los licores destilados,   estos serán gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y   similares. El departamento no podrá, frente a los licores destilados, permanecer   en el régimen de monopolio y en el régimen impositivo de manera simultánea.    

La decisión de establecer un monopolio no podrá aplicarse antes de   que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella   deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.    

En los departamentos que a la fecha de expedición de la presente   ley se ejerza el monopolio no se requerirá pronunciamiento de la Asamblea sobre   la decisión de ejercer o no el monopolio. Lo anterior sin perjuicio de la   obligación de las Asambleas de decidir sobre los demás asuntos a los que se   refiere esta ley.    

(…)    

ARTÍCULO 6o. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DEL MONOPOLIO   RENTÍSTICO POR LOS DEPARTAMENTOS. Además de los principios que rigen toda   actividad administrativa del Estado establecidos en el artículo 209 de la C. P.,   el ejercicio del monopolio se regirá de manera especial por los siguientes   principios:    

1. Objetivo de arbitrio rentístico y finalidad prevalente. La   decisión sobre la adopción del monopolio y todo acto de ejercicio del mismo por   los departamentos deben estar precedidos por los criterios de salud pública y   obtención de mayores recursos fiscales para atender la finalidad social del   monopolio asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y   salud de su competencia.    

2. No discriminación, competencia y acceso a mercados. Las   decisiones que adopten los departamentos en ejercicio del monopolio no podrán   producir discriminaciones administrativas en contra de las personas públicas o   particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para producir, introducir y   comercializar los bienes que son objeto del monopolio de conformidad con la   presente ley.    

Así mismo, tales decisiones no podrán producir barreras de acceso   ni restricciones al principio de competencia, distintas a las aplicadas de   manera general por el departamento en ejercicio del monopolio de introducción.    

ARTÍCULO 7o. MONOPOLIO COMO ARBITRIO RENTÍSTICO SOBRE LA PRODUCCIÓN   DE LICORES DESTILADOS. Los departamentos ejercerán el monopolio de producción de   licores destilados directamente, que incluye la contratación de terceros para la   producción de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación   de licores sobre los cuales el departamento contratante ostente la titularidad   de la propiedad industrial.    

También podrán permitir temporalmente que la producción sea   realizada por terceros mediante la suscripción de contratos adjudicados mediante   licitación pública, en los términos del artículo 8o de la presente ley.    

(…)    

ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN. Los departamentos que   ejerzan el monopolio sobre la producción e introducción de licores destilados   percibirán derechos de explotación derivados de la autorización a terceros para   la producción y/o introducción de licores destilados en los términos previstos   en la presente ley.    

Los derechos de explotación sobre la producción serán los   resultantes del proceso licitatorio definido en el artículo 8o de la presente   ley (…)”.    

B.           LA DEMANDA    

Los demandantes plantearon tres cargos   de inconstitucionalidad contra las normas demandadas.    

El primer cargo lo denominaron “Vulneración del artículo   336 de la Carta al contraer el concepto de monopolio de licores destilados a las   actividades de producción e introducción y separar las actividades de   distribución y comercialización”[1]. Indicaron los demandantes que   el parágrafo del artículo 1º, y los artículos 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley   1816 de 2016 vulneran la Constitución, por cuanto “las prescripciones legales   cuestionadas en términos generales separan del monopolio las actividades de   distribución y comercialización, reconociéndose solamente para aquellos   destilados y producidos por el Departamento”[2].   A renglón seguido, con base en el debate al interior de la Asamblea Nacional   Constituyente, indicaron los accionantes que en ella se optó por una definición   absoluta de monopolio, sin admitir fragmentaciones, en la cual no tuvieron   cabida propuestas alternativas que permitían la exclusión de actividades de   distribución y comercialización. Por lo anterior, concluyen los demandantes que   en los enunciados legales el legislador desconoció la voluntad expresa del   Constituyente de 1991, al excluir la distribución y comercialización.   Finalmente, señalaron los accionantes que este marco conlleva a una reducción   significativa de ingresos hacia la salud y la educación.    

El segundo cargo lo denominaron “Vulneración del inciso   penúltimo del artículo 336 de la Carta”. Para sustentarlo,   manifestaron los demandantes que los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816   de 2016 desconocen el mencionado mandato constitucional, en la medida que solo   ante el incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de una empresa   monopolística estatal puede proceder la adjudicación de la actividad a terceros.   Enfatizan los accionantes que, siempre que exista una empresa estatal, se debe   seguir el conducto de primero calificar a dicha empresa como ineficiente, luego   proceder a su enajenación o liquidación y, tras lo anterior, otorgar el   ejercicio de la actividad a terceros. Consideraron los accionantes que las   disposiciones demandadas desconocen este razonamiento. Por último, destacaron   que la declaratoria de exequibilidad condicionada de las disposiciones señaladas   es necesaria para garantizar la concentración de recursos y recaudo en un ente   estatal, en el siguiente sentido:    

“el pronunciamiento adecuado para esta circunstancia y que   armonice lo formulado por el legislador con lo mandado por la Constitución es   una decisión de tipo interpretativo que conserve el enunciado legal, proscriba   una norma que no incorpore lo dispuesto en el inciso 7 del art. 336   Superior y prohíba una norma que reconozca el tratamiento singular que requiere   el otorgamiento a terceros del monopolio en aquellos casos en los cuales una   empresa estatal esté desarrollando la actividad monopólica y no haya sido   enajenada o liquidada por razón de su ineficiencia según los requisitos que   establezca la ley”[3].    

Finalmente, el tercer cargo se denomina “Vulneración del   inciso segundo del artículo 13 de la Carta”. Para exponerlo, los accionante   manifestaron que el artículo 6 (parcial) resulta contrario a lo dispuesto en el   mandato constitucional señalado, por cuanto se excluye de la disposición   demandada una de las reglas del principio de igualdad consistente en el trato   desigual a los desiguales. En este sentido, explicaron lo siguiente:    

“estimamos que el principio de igualdad establecido en el   artículo 13, en concordancia con el artículo 336 de la Carta, debe aplicarse   sobe la base de que los Departamentos tienen un trato privilegiado en   comparación con los terceros, quienes no están en condiciones de igualdad   jurídica frente a los entes territoriales por expresa excepción constitucional,   que se justifica por la obtención de rentas para cumplir con las finalidades   públicas y sociales predeterminadas por la Constitución Política”[4].    

C.           INTERVENCIONES    

1.             Intervenciones oficiales    

a.             Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida   para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, y, de forma   subsidiaria, en caso de encontrar pertinente la revisión de fondo, que declare   exequible la norma demandada. Para ello, dividió su intervención en cuatro   temas:    

1.             Ineptitud sustantiva de la   demanda: manifestó que los demandantes, lejos de   plantear argumentos claros y precisos en los cuales sustenten los vicios de   inconstitucionalidad en que incurren las normas objeto de la demanda, se limitan   a plantear su particular punto de vista sobre lo que a su juicio deberían ser   los escenarios correctos de aplicación de las normas demandadas, al punto de que   solicitan a la Corte que sea quien fije el entendimiento que debe darse a las   normas para que puedan considerarse ajustadas a la Constitución.    

2.             Frente al primer cargo: la interviniente señaló que independientemente de que   al interior del proceso de formación de lo que hoy se conoce como la   Constitución Política se haya hecho mención a las actividades de distribución y   venta de estos productos, ello no implica que el legislador se vea forzado a   incluir dentro del monopolio dichas actividades, debido a que de la lectura del   artículo 336 constitucional no es posible evidenciar que se haga referencia   expresa a las actividades que deben someterse o no al monopolio de licores.    

En este sentido, consideró que no es cierto, como   pretenden hacerlo parecer los accionantes, que, al no haberse hecho mención   expresa a la distribución y comercialización como actividades sujetas al   monopolio en la norma acusada, el legislador haya desconocido la voluntad   expresa del constituyente de 1991, pues la voluntad del constituyente, expresada   en el artículo 336 de la Constitución, fue la de diferir la facultad de regular   el monopolio en cabeza del legislador, lo que incluye definir qué tipos de   actividades constituyen o no monopolios rentísticos.    

No obstante, consideró pertinente llamar la atención   sobre el hecho de que, en el contexto de la Ley 1816 de 2016, la generación de   las rentas derivadas del monopolio sólo ocurre en la medida en que los productos   son objeto de consumo, de manera que las actividades de distribución y   comercialización terminan por concretar los efectos derivados del ejercicio del   monopolio. Por ello, concluyó que, al ser la producción y distribución   actividades connaturales a la producción e introducción de los productos sujetos   al monopolio en y a los departamentos, no resultaba imperativo que el legislador   hiciera mención expresa a esas actividades como sujetas al monopolio, pues es   válido no redundar en aspectos que se entienden ínsitos en la producción e   introducción de licores. Igualmente, puso de presente que en algunas   disposiciones de la Ley 1816 de 2016, concretamente los artículos 14 y 17, la   venta o la entrega del producto son las que determinan la causación de las   rentas del monopolio y, por ello, no se deben deslindar, para esos efectos, las   actividades de venta de las actividades de producción o introducción sujetas al   monopolio.    

3.             Frente al segundo cargo: afirmó que, si bien el penúltimo inciso del   artículo 336 de la Constitución ordena al Gobierno la enajenación o liquidación   de empresas ineficientes, ello no implica que el cumplimiento de tal obligación   deba entenderse como un requisito sine qua non para que se pueda   autorizar la operación de actividades monopolísticas a terceros en la modalidad   de ejercicio indirecto. Por lo tanto, señala que las disposiciones acusadas no   resultan violatorias del artículo 336 la Constitución. Lo anterior por cuanto un   entendimiento como el que plantean los demandantes vaciaría de contenido la   finalidad del arbitrio rentístico del monopolio, pues limitar la posibilidad de   producción de licores por parte de terceros a la enajenación o liquidación de   empresas estatales implicaría la renuncia del Estado a los recursos que por ese   concepto genera la autorización otorgada a esos terceros paralelamente con los   recursos que genera la producción directa de licores por el departamento.    

4.             Frente al tercer cargo: sostuvo que la norma acusada no constituye una   violación real y objetiva del derecho a la igualdad con la consagración del   principio de no discriminación administrativa, pues los grupos a los que se   refiere la norma son personas en un idéntico supuesto de hecho, que,   independientemente de su naturaleza – públicas o particulares, nacionales o   extranjeras-, comparten un mismo objetivo para el que han sido autorizados, esto   es, la realización de actividades sujetas a un monopolio regulado por el Estado.   En este sentido, puso de presente que los demandantes se abstienen de señalar   cuáles son las diferencias entre dichos sujetos que justificarían un trato   diferenciado o que impondrían al legislador la obligación constitucional de no   establecer un trato igualitario.    

b.                 Ministerio de Salud y   Protección Social[6]    

El Ministerio solicita que se nieguen las pretensiones   de los demandantes y se declare la constitucionalidad de la norma demandada, de   conformidad con los siguientes argumentos.    

Manifiesta que lo establecido en las normas demandadas   fue producto de la potestad legislativa otorgada al Congreso de la República por   la Constitución, y que lo único que supedita la voluntad del órgano legislativo,   en su labor de dictar las normas, son los postulados de la Constitución, los   cuales constituyen cláusulas generales objeto de desarrollo legislativo en aras   de materializar derechos y deberes.    

Al respecto, acerca de la libertad de configuración   legislativa, afirmó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1191 de 2001,   reconoció que “En aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías   políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciación y   configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no   afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución protege”.    

En ese orden de ideas, señala que en las normas   demandadas lo que prevaleció fue la libertad de configuración legislativa   otorgada al legislador en el artículo 336 de la Constitución, en el que se le   faculta para regular la organización, administración, control y explotación de   los monopolios rentísticos, por lo que no puede pretenderse, como lo afirman los   accionantes, que se le dé más valor a las consideraciones que esgrimieron en su   entonces los constituyentes que expusieron sus motivos para que la norma se   redactara en otro sentido, sobre lo que finalmente se consagró, buscando el   desconocimiento textual de la Constitución.    

c.              Ministerio del Interior[7]    

El   Ministerio del Interior solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de   fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, o, en subsidio, declarar   la exequibilidad de la norma demandada. Como sustento de ello, expone los   siguientes argumentos:    

1.             Ineptitud sustantiva de la   demanda: señaló que los demandantes no   satisfacen las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de   1991, toda vez que los planteamientos de censura no cumplen con los requisitos   de claridad, especificidad y pertinencia, por cuanto su fundamento es la   particular interpretación que los demandantes hacen de la norma demandada y de   su noción de los monopolios rentísticos de licores destilados. Por lo tanto,   considera que no se trata de un asunto de constitucionalidad, sino de una   lectura particular de la norma que hacen los demandantes. Al respecto, cita la   sentencia C-610 de 2012, que definió los atributos que debe cumplir el concepto   de violación invocado, y precisó que la imposibilidad de entender formulado un   cargo de inconstitucionalidad a partir de una particular lectura de la norma ya   ha sido decantada por la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la   sentencia C-780 de 2003.    

En este sentido, concluyó que la particular visión de   los actores sobre lo que, en su sentir, implica el desconocimiento de los   derechos de quienes ejercen actividades de producción, comercialización y   distribución de licores no vicia per se de inconstitucionalidad la norma   demandada. Por lo anterior, sostuvo que la Corte debe declararse inhibida para   resolver de fondo la demanda, debido a que la vulneración de los preceptos   constitucionales alegada por los actores no deja de ser meramente hipotética.    

2.             Con relación a la supuesta   vulneración del artículo 336 de la Constitución: estimó que el argumento según el cual las   disposiciones acusadas excluyen del monopolio las actividades de   comercialización y distribución, en detrimento de la destinación específica   hecha por el artículo 336 de la Constitución a la salud y educación, involucra   un yerro en sí mismo, por cuanto (i) la Ley 1816 de 2016 establece en su   artículo 1 que la finalidad social del monopolio como arbitrio rentístico de los   licores se encuentra asociada a “la financiación preferente de los servicios   de educación y salud, y al de garantizar la protección de la salud pública”;   (ii) el parágrafo del artículo 1 de esa misma ley prevé que “cada   departamento ejercerá el monopolio de distribución y comercialización respecto   de los licores destilados que produzca directamente…”, de donde se desprende   que los beneficios que estas actividades generen serán distribuidos para la   educación y la salud; y (iii) el inciso 2 del artículo 2 de dicha ley indica que   el monopolio “deberá cumplir con la finalidad de interés público y social que   establece la Constitución Política”, norma imperativa que no deja lugar a   duda alguna en el sentido de que el monopolio de arbitrio rentístico existe con   el exclusivo fin de cumplir la finalidad prevista en la Constitución, lo que   descarta de entrada la lectura de los demandantes.    

3.             Vulneración del artículo 13: sobre el cargo consistente en la violación del derecho   a la igualdad en virtud a la proscripción de discriminaciones administrativas a   sujetos que presentan condiciones diferentes, según el numeral 2 del artículo 6   de la Ley 1816 de 2016, señaló que los actores pasan por alto que (i) dicha   disposición no quebranta el ordenamiento constitucional por cuanto reconoce   plenamente que no puede existir discriminación de ninguna especie, tanto frente   a personas públicas o particulares, nacionales o extranjeras, autorizadas para   producir, introducir y comercializar los bienes que son objeto del monopolio; y,   (ii) asimismo, estableció que las decisiones que adopten los departamentos   “no podrán producir barreras de acceso ni restricciones al principio de   competencia, distintas a las aplicadas de manera general por el departamento en   ejercicio del monopolio de introducción”, con lo cual la norma está   garantizando el trato igualitario tanto a entes públicos como a particulares.    

a.                 Universidad Externado de Colombia[8]    

El   interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones   acusadas, con base en los siguientes argumentos:    

1.             Frente al primer cargo: trajo a colación la definición de monopolio contenida   en la sentencia C-226 de 2004, de acuerdo con la cual este concepto denota “una   situación en la que una empresa o individuo es el único oferente de un   determinado producto o servicio; también puede configurarse cuando un solo actor   controla la compra o distribución de un determinado bien o servicio”. En   este sentido, señaló que este fenómeno económico no alude exclusivamente a una   etapa en particular del desarrollo de un sector económico, ya que estas   actividades están compuestas por diversas fases, dentro de las cuales se   encuentran: la introducción, la producción, la distribución y la   comercialización de un bien o servicio. Por ello, afirmó que esta interpretación   puede ser trasladada al artículo 336 de la Constitución, debido a que la norma   no estableció un concepto acabado o limitado de monopolio, sino que, por el   contrario, estableció una reserva legal en virtud de la cual otorgó a la rama   legislativa la competencia para definir qué asuntos harían parte de él.    

En este orden de ideas, consideró que la interpretación   hecha por los actores es descontextualizada, al no tener en cuenta que la   jurisprudencia constitucional no ha determinado un concepto exclusivo de   monopolio, ni mucho menos ha manifestado que tenga un carácter unívoco e   inseparable y, por ello, es jurídicamente admisible que el Congreso, en uso de   sus facultades constitucionales, determine sobre qué etapas del mercado de   licores se va a imponer la exclusión de la libertad económica. Afirmó también   que dicha interpretación es impertinente, por cuanto se fundamenta en los   debates constitucionales que se desarrollaron al interior de la Asamblea   Nacional Constituyente, equiparando dichas discusiones a la norma constitucional   en sí misma.    

2.             Frente al segundo cargo: manifestó que los demandantes confunden la   titularidad del monopolio con el ejercicio de las operaciones que lo conforman,   ya que, si bien el Estado puede ser titular del monopolio rentístico de licores,   de conformidad con el artículo 336 de la Constitución, no se puede afirmar que   esa disposición prohíba el ejercicio de dichas actividades por parte de terceros   cuando ellas se encuentren debidamente autorizadas. En este sentido, citó la   sentencia C-204 de 2016, en la que, al hacer referencia al monopolio de los   juegos de azar, la Corte precisó que “la operatividad de un monopolio   rentístico puede ser libremente determinada por el legislador, ya que de manera   especial el artículo 336 de la Carta, establece que se autoriza a los   particulares, inclusive, a operar directamente los juegos de suerte y azar. Sin   que lo anterior signifique que, la titularidad de dicho monopolio se ceda a un   tercero, ya que en todo momento la titularidad se mantiene en cabeza del Estado,   y es por virtud de la ley que pueden operar o no determinado monopolio   rentístico”.    

Por ello, consideró que es totalmente admisible que la   ley consagre que los terceros pueden desarrollar actividades que hacen parte de   un monopolio rentístico, toda vez que la titularidad a cargo del Estado no   desaparece, y una de las formas de ejercer las actividades económicas por parte   del Estado es a través de la intervención de terceros, por lo que las   disposiciones acusadas no contradicen el artículo 336 de la Constitución.    

3.             Frente al tercer cargo: adujo que los demandantes caen en imprecisiones   constantes al no distinguir entre discriminación y trato diferenciado,   entendiendo que la primera hace alusión a un trato diferente sin justificación   alguna, mientras que el segundo hace alusión a un trato diferente basado en   motivos constitucionalmente válidos. Afirmó que, por lo anterior, cualquier   norma que prohíba la discriminación se encuentra ajustada al ordenamiento   jurídico, por cuanto el texto constitucional proscribe cualquier trato   diferenciado sin justificación alguna.  En este orden de ideas, señaló que   los demandantes no cumplieron los parámetros del test de igualdad  establecido por la jurisprudencia para determinar la existencia de una posible   vulneración del artículo 13 de la Constitución, limitándose a indicar de forma   genérica y abstracta situaciones que no atienden a un parámetro de   discriminación o desigualdad concreto, sino fundado en un análisis vago y somero   de la disposición demandada.    

b.             Universidad Sergio Arboleda[9]    

En   la intervención se solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo   el asunto por ineptitud sustancial de la demanda, la cual, a su juicio, es   insuperable, incluso teniendo en cuenta el principio pro actione. Como   fundamento de su solicitud, expone las siguientes razones:    

1.             Sobre la violación del artículo   13 de la Constitución: sostuvo que no   es posible dilucidar el cargo planteado por desconocimiento del principio de   igualdad, pues no aludió a cuáles serían los elementos que deben tenerse en   cuenta como criterio de comparación, ni dijo por qué esos elementos serían   comparables, ni brindó algún argumento para considerar si existe un trato   distinto injustificado. Asimismo, consideró que, además de poco claro, el   concepto de violación en este punto no desarrolla de manera mínima los elementos   argumentativos que corresponden a un cargo relativo al principio de igualdad.    

2.             Sobre la violación del artículo   336 de la Constitución: consideraron   que, si bien es posible, por medio de la interpretación de la demanda, encontrar   un hilo conductor consistente en la violación del mencionado artículo por no   incluir en el monopolio rentístico las actividades de comercialización y   distribución, el cargo no cumple con el elemento de certeza, por cuanto de la   mera lectura del artículo 336 de la Constitución, así se haga a partir de lo   dicho en su proceso de formación en la Asamblea Nacional Constituyente, no se   sigue de manera evidente y necesaria que en cualquier monopolio que se   constituya las actividades de distribución y comercialización deban estar   incluidas.    

En este sentido, expusieron que, si no se puede afirmar   que exista un deber constitucional omitido, el legislador tiene un margen para   establecer y regular monopolios rentísticos, por lo que no se entiende de qué   manera no regular dichas actividades vulnera la Constitución. Finalmente, se   puso de presente que, en este estado de las cosas, el cargo no responde a la   exigencia argumentativa de una demanda sobre omisión legislativa relativa.    

c.              Universidad del Rosario[10]    

Los   intervinientes solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de   la norma acusada. Para el efecto, presentaron argumentos que podrían agruparse   según la temática de cada cargo, comenzando del último al primero, para   seguidamente exponer dos conclusiones globales, según las cuales debe declararse   la exequibilidad condicionada de la norma en cuestión. Sus argumentos son los   que siguen:    

1.             Frente al tercer cargo: consideraron que, a diferencia de lo interpretado por   los intervinientes, el legislador prohíbe realizar una discriminación entre   sujetos que, de entrada, son distintos. No obstante, señalaron que una lectura   con las herramientas hermenéuticas de interpretación del derecho fiscal (esto   es, los artículos 25 y siguientes del Código Civil, concretamente el criterio   armónico contenido en el artículo 30), y atendiendo de manera preponderante el   principio de supremacía constitucional del artículo 4 de la Constitución, la   interpretación hecha por los actores variaría considerablemente, al entender   que, en este caso, la discriminación debe entenderse con arreglo a los fines y   valores previstos en la Carta, por lo que no debe entenderse como una igualdad   formal decimonónica, sino también una igualdad material de acuerdo a nuestra   Constitución.    

2.             Frente al segundo cargo: señalaron igualmente que una interpretación exegética   del artículo segundo (parcial), y del inciso segundo del artículo séptimo de la   Ley 1816 de 2016, junto con una interpretación aislada de los propósitos   constitucionales, condujeron nuevamente a los actores a concluir su   inconstitucionalidad.    

En su opinión, una lectura del articulado a la luz del   principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 4 la   Constitución, permite encontrar, de cara a la Constitución Política y sus   procesos históricos, que no hace falta mencionar la ineficiencia del   departamento, o, más bien, aquello sobra. Lo anterior, por cuanto la apertura   económica colombiana a principios de los años noventa derivó, de forma parcial,   en el modelo de Estado de Gobernanza, dejando de lado, de forma parcial, la   forma de administración de un Estado Social de Derecho. Así, con el ánimo de   brindar una cura a la ineficiencia del Estado, precisamente por el mandato   contendido en el artículo 2 de la Constitución, los agentes privados comenzaron   a prestar de nuevo un papel protagónico, siendo una muestra de ello precisamente   el artículo 333 de la Constitución. Por esto, señala el Observatorio que un uso   adecuado de las herramientas hermenéuticas hubiera indicado que, de conformidad   con los artículos 2 y 333 de la Constitución, los actores privados en efecto   podrían entrar a contratar. Más aún, precisamente el hecho de que los   departamentos tuvieran que entrar a contratar conlleva ínsita su propia   ineficiencia, pues, si el departamento entra a contratar, es precisamente por su   ineficiencia en la prestación del servicio.    

3.             Frente al primer cargo: consideraron que los demandantes sí hicieron en este   caso una actividad hermenéutica conforme al artículo 4 superior y los artículos   25 y siguientes del Código Civil, pues, al recorrer los análisis que se hicieron   por parte de la Asamblea Nacional Constituyente, se evidencia que la actividad   del monopolio por parte del departamento en los licores destilados no comprende   sólo una etapa de la cadena de producción económica (la primera etapa), sino su   totalidad, incluyendo la actividad de comercialización.    

Lo anterior, sustentado también en pronunciamientos de   la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, posteriores a la entrada en   vigencia de la Constitución, concretamente el concepto 1458 de 2002, proferido   por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se determinó que el   monopolio de licores destilados por parte de los departamentos comprende las   etapas de venta y comercialización, y las sentencias de fecha 12 de octubre de   2017, proferida por el Consejo de Estado, y C-256 de 1998, proferida por la   Corte Constitucional, que reconocieron implícitamente que el monopolio   departamental de los licores destilados comprende toda la cadena de producción   económica.    

Como conclusión de los argumentos expuestos, concluyeron lo siguiente: (i)   frente al numeral segundo del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, podría   declararse la exequibilidad condicionada, en el sentido de que la discriminación   debe entenderse en su sentido tanto formal como material; y (ii) frente a los   artículos 2 y 7 (parciales) de la misma ley, consideraron que podría también   declararse la exequibilidad condicionada, en el entendido de que las   contrataciones estatales a terceros por parte del departamento se realicen una   vez corroborada su ineficiencia en la prestación del monopolio.    

Finalmente, sobre el artículo 1 parágrafo, 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816   de 2016, consideraron que los errores de técnica legislativa en este caso   deberían ser corregidos con arreglo a los pronunciamientos proferidos sobre el   particular por las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa,   así como a los debates en la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo tanto,   consideraron que los artículos en mención deben ser interpretados en el sentido   de que el monopolio departamental sobre los licores destilados es transversal a   toda la cadena de producción económica, entendiendo que es un monopolio que se   ejerce en bloque.    

3.                 Intervenciones ciudadanas    

a.             Cámara de Servicios Legales   de la ANDI[11]    

La   Cámara de Servicios Legales de la ANDI solicitó a la Corte declararse inhibida   para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Igualmente, indicó   que, en caso de que la Corte considere procedente emitir una decisión de fondo,   le solicitó declarar exequibles las normas demandadas. Para el efecto, presentó   una serie de argumentos que pueden dividirse en cuatro temas:    

1.             Ineptitud sustancial de la   demanda: consideró que la demanda   carece de certeza y pertinencia, por cuanto los demandantes no confrontan las   disposiciones impugnadas con el texto del artículo 336 de la Constitución, sino   con una noción de monopolio elaborada por ellos con base a unas ponencias que   fueron puestas a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente y que   finalmente no fueron aprobadas, por lo que no logran establecer con claridad y   certeza la antinomia normativa entre la Ley 1816 de 2016 y la Constitución   Política.    

2.             Frente al primer cargo: consideraron que los actores plantean una definición   absolutista de monopolio rentístico, según la cual el concepto de monopolio   abarca “todas las actividades” propias de la producción, distribución y   comercialización de licores, desconociendo lo establecido por la Corte en la   sentencia T-213 de 2010, en la que se entendió que el concepto de monopolio   rentístico no necesariamente abarca todas las actividades propias del mercado de   licores. En este sentido, señalaron que, a diferencia del concepto absolutista   planteado en la demanda, el artículo 336 de la Constitución sí es claro en   otorgar al Congreso una competencia normativa para la regulación de un monopolio   rentístico, según la cual puede:    

(i)                     Establecer un monopolio rentístico   (inciso 1 del art. 336 de la Constitución).    

(ii)                  Determinar los individuos o   sectores que en virtud del establecimiento del monopolio rentístico deban ser   indemnizados (inciso 2 del art. 336).    

(iii)                Determinar y delimitar la   organización, administración, control y explotación de los monopolios   rentísticos (inciso 3 del art. 336).    

(iv)                Determinar las sanciones penales   derivadas de la evasión fiscal por rentas derivadas de monopolios rentísticos.    

Por lo anterior, consideraron que, ante la amplia   potestad legislativa del Congreso en la materia, resulta necesario un desarrollo   argumentativo más profundo para evidenciar la inexequibilidad de las normas   demandadas. Como sustento de ello, trajeron a colación la sentencia C-169 de   2004, en la que la Corte consideró que la potestad de configuración del   legislador en la determinación de monopolio es tan amplia que incluye la   facultad de determinar la exclusión de actividades que considere no deben formar   parte del monopolio rentístico destinado a los servicios de salud.    

3.             Frente al segundo cargo: consideraron que no es cierto que el precepto   constitucional contendido en el inciso penúltimo del artículo 336 de la   Constitución prohíba expresamente que terceros desarrollen la actividad   rentística, salvo en aquellos casos que se enajene o liquide la empresa   monopolística del Estado por resultar ineficiente; por el contrario,   consideraron que la norma constitucional ratifica la obligación del Gobierno de   velar por la eficiencia de la empresa monopolística, principalmente porque el   Estado, al reservarse la explotación de licores destilados, lo hace con el fin   de asegurar una fuente de ingresos que le permita cumplir sus obligaciones y no   sencillamente con el fin de excluir la actividad del mercado. Igualmente,   señalaron que la potestad del legislador en la materia es tan amplia, que los   monopolios no son de creación constitucional, sino legal, correspondiendo al   legislador determinar sus características. Por ello, al permitir temporalmente   que la producción sea realizada por terceros mediante la suscripción de   contratos adjudicados a través de licitación pública, no se afecta el artículo   336 de la Constitución.    

4.             Frente al tercer cargo: argumentaron que si el legislador no estableció   discriminaciones positivas sobre el monopolio rentístico de licores destilados   es porque no lo consideró del caso, y su silencio a este respecto constituye una   omisión legislativa absoluta, sobre la cual el juez constitucional debe   abstenerse de pronunciarse para no invadir las competencias del legislador, de   conformidad con las sentencias C-543 de 1996, C-780 de 2003 y C-330 de 2013. Por   ello, solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento   de fondo sobre el cargo.    

Aunado a lo anterior, manifestaron que, de conformidad   con la jurisprudencia constitucional, las acciones de discriminación positiva   son mecanismos transitorios que tienen como propósito lograr reivindicaciones   sociales, por lo que tienen lugar en contextos de “distribución y provisión   de bienes públicos escasos, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de   alto nivel, cupos educativos o incluso, selección de contratistas del Estado”[12].   En este sentido, indicaron que el establecimiento del monopolio rentístico de   licores tiene como fin asegurar una fuente de ingresos para garantizar los   derechos fundamentales a la salud y la educación, con lo cual es claro que su   objetivo es simplemente obtener rentas. Por lo tanto, no es uno de los   escenarios en donde se puedan dar reivindicaciones sociales y, en todo caso, la   discriminación entre entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeros, no   afecta ni positiva ni negativamente la obtención de rentas por parte de los   departamentos.    

Igualmente, consideraron que, de conformidad el   artículo 3 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (“GATT”, por   sus siglas en inglés), tratado internacional aprobado por Colombia mediante la   Ley 170 de 1994, y el artículo 75 del Acuerdo de Cartagena, el Estado colombiano   debe garantizar el mismo trato a la introducción y comercialización de productos   nacionales y extranjeros realizada tanto por personas nacionales como por   extranjeras, por lo que el artículo demandando está en línea con las   obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano.    

Finalmente, señalaron que la demanda desconoce la   metodología fijada por la Corte sobre el juicio integrado de igualdad en los   casos en que se acusan normas legales con fundamento en el derecho a la   igualdad. En su opinión, debe establecerse un tratamiento diferenciador   simplemente por criterios de nacionalidad o naturaleza jurídica, sin justificar   por qué dichos criterios de diferenciación puedan dar lugar a un tratamiento   administrativo diferente por parte de los departamentos.    

b.             Justicia Tributaria[13]    

El   interviniente solicitó que los dos primeros cargos de inconstitucionalidad   fueran procedentes. Como fundamento de su solicitud, expuso los siguientes   argumentos:    

1.             Frente al primer cargo: consideró que, según lo previsto en el artículo 336   de la Constitución, el monopolio de licores puede definirse como la actividad   exclusiva que se reserva el Estado para la producción, introducción,   distribución y comercialización de licores, como arbitrio rentístico con una   finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. En este sentido,   afirmó que la norma acusada limita el monopolio rentístico de licores a la   producción e introducción, dejando por fuera de él la distribución y   comercialización, esencia y principio fundamental del monopolio como generador   de recursos para la educación y la salud, difiriendo a los departamentos el   monopolio de la distribución y la comercialización solamente en los destilados   producidos directamente por la entidad territorial.    

Al respecto, hizo alusión a los debates surtidos al   interior de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que permitieron mantener   el monopolio como arbitrio rentístico. En este contexto, indicó que la comisión   quinta de la Asamblea sentó su postura en contra de mantener los monopolios como   arbitrio rentístico aduciendo que una buena forma de racionalizar la producción   y el mercado de licores en el país era a través de la eliminación de los   monopolios de introducción y venta (en los que se encuentran contenidas   tácitamente la distribución y comercialización), de tal forma que hubiera una   mayor competencia entre las licoreras existentes en el país. Sin embargo, señaló   que la plenaria de la Asamblea aprobó mantener los monopolios, por lo que no se   concibió el monopolio rentístico de licores como una actividad que excluyera la   distribución y comercialización, sino que, por el contrario, estableció el   monopolio como una actividad constituida por la producción, introducción,   distribución y comercialización.    

Como sustento de su afirmación, citó un concepto   emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con   radicado 1485-2002, en el que dicha Sala concluyó que “el monopolio de   producción, introducción y venta de licores (…) corresponde al conjunto de   actividades productivas cuyo objeto inmediato no es únicamente la transformación   de la materia prima, sino también la distribución del producto industrial, su   comercialización; del mismo modo, el monopolio se extiende a la introducción y   venta en la jurisdicción de un departamento (…) por consiguiente, la venta del   producto objeto del monopolio, es una de las fases o etapas de la explotación   del mismo (…)”.    

Por lo anterior, concluye que la Ley 1816 de 2016, al   excluir la distribución y comercialización de los licores destilados del   monopolio, no solo vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución y   el sentir de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en detrimento de los   recursos económicos que deben ser destinados preferentemente a los servicios   públicos de salud y educación.    

2.             Frente al segundo cargo: señaló que, si bien es cierto el artículo 336 de la   Constitución permite enajenar o liquidar las empresas monopolísticas y entregar   el desarrollo de sus actividades a terceros, existe una condición perentoria   para hacerlo: “que no cumpla los requisitos de eficiencia, en los términos   que determine la Ley”.    

Por lo anterior, consideró que la Ley 1816 de 2016, al   ser permisiva en el sentido de facultar a las administraciones departamentales   para ceder a terceros el ejercicio del monopolio mediante la firma de contratos,   viola flagrantemente lo previsto en la norma superior. Adicionalmente,   complementa su intervención exponiendo una serie de consideraciones adicionales   sobre la Ley 1816 de 2016, consistentes en que la norma guardó silencio sobre   algunos aspectos contenidos en el artículo 336 de la Constitución y que debieron   haber sido regulados, a saber: (i) el inciso cuarto, que dispone que “Las   rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán   destinadas exclusivamente a los servicios de salud”, por cuanto, si lo que   pretendía la ley era reglamentar el artículo 336 de la Constitución, debía   hacerlo de forma integral y no fragmentada, máxime cuando las rentas obtenidas   en uno y otro caso tienen la misma destinación específica; (ii) el último   inciso, que dispone que “En cualquier caso se respetarán los derechos   adquiridos por los trabajadores”,  debido a la importancia que reviste garantizar las acreencias de los   trabajadores cuando por orden estatal se liquide o enajene una empresa   productora de licores destilados; y (iii) el inciso segundo, que establece que “La   ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido   plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar   privados del ejercicio de una actividad económica lícita”, debido a   que la ley no contempló la forma en que deben ser indemnizados esos individuos,   ni quiénes son los individuos a indemnizar.    

Por lo anterior, el interviniente consideró que la Ley   1816 de 2016 no reglamentó el monopolio de suerte, azar y licores establecidos   en el artículo 336 de la Constitución, sino que lo modificó, lo que a todas   luces es inconstitucional, por cuanto ello debe hacerse a través de un acto   legislativo. Finalmente, señaló que, en su concepto, la entrada en vigencia de   la ley de licores ha resultado traumática para las rentas de los departamentos,   debido a la disminución ostensible de ingresos provenientes del monopolio y a   las dificultades en el control de precios al consumidor y el incentivo de   actividades ilícitas de adulteración y contrabando de licores debido la creación   de impuestos adicionales sobre el precio de venta al público y el 5% del IVA a   la producción.    

c.              William Hernando Sabogal   Torres    

El   ciudadano William Hernando Sabogal Torres intervino en defensa de la   constitucionalidad de las normas acusadas. Como sustento de su defensa, hizo un   recuento de los argumentos de violación esgrimidos por los actores en la demanda   y su corrección, frente a la violación de los artículos 13 y 336 de la   Constitución, para posteriormente concluir que se trata de afirmaciones   meramente subjetivas y sin argumentación de fondo, que de manera alguna prueben   la violación constitucional endilgada. Adicionalmente, señaló que cabe advertir   que, de conformidad con la ley, en Colombia no existe monopolio de la   distribución y comercialización de licores.    

d.             Sindicato Nacional de   Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la Industria de las Bebidas   Alcohólicas, Fermentadas y Espumosas, “SINTRABECOLICAS”[14]    

El   interviniente solicitó acoger los argumentos expuestos en la demanda, de   conformidad con las siguientes razones:    

1.             Frente al primer cargo: manifestó compartir la lectura hecha por los actores,   según la cual la palabra “monopolio” contenida en el artículo 336 de la   Constitución comprende la producción y venta, advirtiendo que en esta última   fase se encuentran la distribución y la comercialización. Para ello, puso de   presente que el constituyente Jaime Castro pretendía en la Asamblea   Constituyente que la introducción, producción y venta de licores sujetas hasta   ese momento al monopolio estatal quedaran al vaivén de las fuerzas del mercado,   pero su posición fue derrotada. Agregó que en el examen de admisión la Corte   desestimó el concepto de “voluntad del constituyente” reconocido por esta   corporación en reiterados pronunciamientos. Por lo anterior, solicitó a la Corte   determinar si este concepto hace parte hoy de los juicios de constitucionalidad.    

Como refuerzo de los argumentos expuestos, citó algunas   intervenciones hechas por los senadores y representantes a la Cámara que se   opusieron al proyecto de ley que terminó con la expedición de la norma acusada.   Finalmente, consideró que la Corte debería determinar si los apartes demandados   resultan lesivos del derecho a la salud, por cuanto implica la reducción de los   ingresos destinados a la realización de este derecho.    

2.             Frente al segundo cargo: consideró que las normas acusadas desconocen el   condicionamiento previsto en el artículo 336 constitucional, al permitir al   Estado ejercer el monopolio a través de terceros, sin antes demostrar el   incumplimiento de los requisitos de eficiencia por parte de las empresas   estatales.    

3.             Frente al tercer cargo: consideró que el trato desigual a los desiguales no   solo está permitido, sino que está ordenado por el artículo 13 de la   Constitución, y, por lo tanto, al ser proscrito frente a sujetos que se   encuentran en situaciones distintas, la norma acusada va en contravía de la   Constitución. Al respecto, señaló que la jurisprudencia de la Corte –sin   especificar en qué pronunciamiento– ha reconocido que en el ámbito del monopolio   de licores no son jurídicamente idénticas las personas estatales y las personas   privadas, ya que cada una tiene un régimen distinto en materia tributaria, de   controles y de capacidad para contratar.    

e.              Fábrica de Licores del   Tolima[15]    

El   interviniente presentó concepto con el objetivo de explicar a la Corte los   efectos negativos que ha traído la expedición de la Ley 1816 de 2016 para los   departamentos y sus empresas licoreras. Para ello, mostró un gráfico con las   ventas de las fábricas en unidades de 750 cc a cierre del año 2017, que contiene   la siguiente información:    

Categoría                    

Año 2015                    

Año 2016                    

Año 2017                    

Var %   

Aguardiente                    

63.070.134                    

83.465.217                    

71.058.847                    

-14,86%   

Ron                    

26.044.144                    

35.397.262                    

39.085.433                    

10.42%   

Total                    

89.114.279                    

118.862.478                    

110.144.280                    

-7,33%    

Explicó que, de conformidad con lo indicado, la caída en las ventas se debe al   encarecimiento de los precios por el alza de impuestos y por la pérdida del   monopolio por parte de los departamentos, lo que afecta la industria nacional y   las rentas para salud y educación, teniendo en cuenta que no solo los impuestos   a los licores son parte de ellas, sino también las utilidades de estas empresas.    

Seguidamente, incorporó un gráfico correspondiente a las ventas del primer   semestre del año 2018, mostrando un incremento de la caída en ventas:    

Categoría                    

Año 2015                    

Año 2017                    

Año 2018                    

Var %   

Aguardiente                    

20.757.601                    

23.294.084                    

14.397.432                    

13.515.959                    

-6,12%   

Ron                    

6.755.450                    

10.153.134                    

9.233.956                    

6.443.329                    

-30,22%   

Total                    

27.513.051                    

33.447.217                    

23.631.387                    

19.959.288                    

-15,54%    

De   la información anterior, concluyó que la disminución en ventas para este año del   15,54% en el primer semestre es alta y preocupante, considerando que la base   tomada para calcular este decrecimiento fue el promedio del año 2017, en el cual   se presentó una caída del 7,33%.    

f.               Central Unitaria de   Trabajadores de Colombia –CUT[16]    

El   interviniente coadyuvó las pretensiones de inconstitucionalidad de los   accionantes, de conformidad con los siguientes razonamientos:    

1.             Aptitud sustancial de la demanda:   consideró que los cargos planteados en la demanda son claros y ameritan un   pronunciamiento de fondo. Además, puso de presente el artículo 228 de la   Constitución, según el cual lo sustancial prevalece sobre las formalidades. Al   respecto, afirmó que las exigencias técnicas que la jurisprudencia ha   desarrollado para admitir la demanda se constituyen muchas veces en un verdadero   obstáculo para el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos.    

2.             En cuanto al primer cargo: indicó que le asiste razón a los accionantes, por   cuanto los asuntos legales demandados violan la Constitución, al excluir del   monopolio estatal de los licores todas las actividades de comercialización y   distribución, desconociendo que estas actividades, junto con las de introducción   y producción, son las que el constituyente ordenó que conformaran el monopolio.   En este sentido, puso de presente que las actas de la Asamblea Nacional   Constituyente transcritas por los demandantes dan cuenta de que su querer fue   que el monopolio de los licores incluya las actividades de comercialización y   distribución excluidas de la Ley 1816 de 2016. Finalmente, señaló que acceder a   lo pedido por los demandantes comprende un asunto de mayor calado a la   definición de monopolio prevista por el legislador, consistente en el logro de   la garantía de los derechos a la salud y la educación.    

3.             En cuanto al segundo cargo: consideró que los apartes demandados de los artículos   2 y 7 de la Ley 1816 de 2016 desconocen el condicionamiento impuesto por el   constituyente, en el sentido de que el Gobierno solo podrá ejercer la actividad   a través de terceros en aquellos eventos en que la empresa enajenada o liquidada   no haya cumplido los requisitos de eficiencia en los términos que determine la   ley expedida para tal efecto. Al respecto, señaló que este condicionamiento no   persigue otro fin distinto a proteger la industria estatal y el recaudo de los   recursos a favor de los derechos a la salud y la educación de los colombianos,   así como a proteger el empleo nacional.    

4.             En cuanto al tercer cargo: consideró que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley   1816 de 2016 desconoce tanto el artículo 13 de la Constitución, como la   jurisprudencia constitucional al respecto, al omitir el hecho de que la   administración puede adoptar medidas diferenciadas frente a sujetos que se   encuentran en una situación diferente. En este sentido, sostuvo que no se   requiere mayor explicación para determinar la diferencia existente entre las   personas públicas y las privadas, ni entre las nacionales y las extranjeras, por   lo que es inadmisible la restricción impuesta por el Congreso para que los entes   territoriales puedan dar un trato diferencial según los distintos tipos de   sujeto.    

g.             Diaego Colombia S.A.[17]    

El   interviniente solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones bajo   estudio, de conformidad con los siguientes argumentos:    

1.             Frente al primer cargo: consideró que el monopolio de licores no está   regulado ni descrito por la Constitución, sino que, por el contario, los incisos   segundo y tercero del artículo 336 de la Constitución señalan que es la ley la   que establecerlo y regularlo. Además, señaló que la Constitución no determina   las actividades relacionadas con el monopolio ni su alcance. Indicó que, como   consecuencia de lo anterior, el legislador expidió la Ley 1816 de 2016, en que   la que decidió regular el monopolio de licores destilados estableciendo   disposiciones relativas a las actividades de comercialización, distribución y   venta, como derivadas de las actividades de producción e introducción, sin que   de ninguna manera pueda entenderse con ello que se vulnera la norma   constitucional, por cuanto no tiene sentido entender que una entidad territorial   autorice la producción o introducción de un producto sin que se entienda que   este se pueda comercializar, distribuir y vender, aspectos que no fueron   regulados de manera alguna en el artículo 336 de la Constitución, por lo que   existía margen para regularlos en los artículos 8, 10, 17, 25, 26, 39 y 41 de la   Ley 1816 de 2016.    

2.             Frente al segundo cargo: consideró que los accionantes desconocen que la   esencia del monopolio rentístico es buscar generar rentas para los   departamentos, sin ser una autorización para excluir a todo competidor del   mercado. Al respecto, citó las sentencias C-540 de 2001 y C-316 de 2003, según   las cuales “la finalidad del monopolio no es excluir la actividad económica   del mercado sino reservarse una fuente de recursos económicos que le reporte su   explotación”. De igual forma, puso de presente que, de conformidad con la   jurisprudencia constitucional, concretamente la Sentencia C-1114 de 2001, el   legislador, dentro de los parámetros constitucionales, y sin desconocer la   titularidad del Estado, puede establecer distintas modalidades de operación,   dentro de las cuales ha considerado otorgar al Estado la posibilidad de que en   unas ocasiones opere de manera directa y en otras a través de terceros.    

Por lo anterior, consideró que, teniendo en cuenta la   finalidad del monopolio rentístico consistente en obtener recursos para   satisfacer las obligaciones del Estado, no tendría sentido asumir que el   constituyente quiso limitar la participación de los terceros en el mercado, en   los términos que erróneamente ponen de presente los actores. Igualmente, señaló   que los demandantes no tienen en cuenta que en el mercado colombiano no existen   empresas monopolísticas estatales que produzcan e introduzcan las distintas   clases de licores destilados que existen en el país, como tequila, whisky,   coñac, vodka, entre otros; por lo que no resultaría procedente entender que los   terceros se encuentren impedidos para participar en el mercado colombiano de los   licores destilados aun cuando existan empresas de licores departamentales sin   enajenar ni liquidar.    

3.             Frente al tercer cargo: adujo que en el presente caso es improcedente la   discriminación positiva alegada por los actores, por cuanto esta es una medida   excepcional que podría adoptar el legislador en favor de grupos marginados o   discriminados, personas en circunstancia de debilidad manifiesta y/o sujetos de   especial protección. Al respecto, citó la sentencia C-184 de 2003, en la que la   Corte explicó que los casos en los que es procedente realizar acciones de   discriminación positiva deben versar sobre la protección de determinados sujetos   o grupos sociales como las personas de la tercera edad, los discapacitados, los   adolescentes, los niños y las niñas, las mujeres, entre otros, y solo ellos   pueden ser destinatarios de las medidas especiales previstas por el   constituyente para su protección, supuesto dentro del cual no se encuentran las   personas públicas y privadas, ni las nacionales o extranjeras.    

Igualmente, puso de presente que la adopción de medidas   de discriminación positiva vulneraría los tratados internacionales suscritos por   Colombia, por cuanto, de conformidad con el artículo 3 del GATT, Colombia se   comprometió a dar un trato igual a los productos importados sin imponerle cargas   superiores a las aplicadas a los productos nacionales, por lo que el Estado debe   abstenerse de adoptar políticas internas que otorguen un trato desigual a los   productos extranjeros frente a los nacionales.    

Finalmente, señaló que la Ley 1816 de 2016 sí   estableció algunos privilegios para las entidades públicas, al establecer   disposiciones tales como la facultad de las asambleas departamentales de decidir   si ejercen o no el monopolio, la titularidad del monopolio de arbitrio   rentístico por parte de los departamentos que decidan ejercer el monopolio y la   pertenencia de las rentas del monopolio a los departamentos.    

4.                 Intervenciones extemporáneas    

a.             Instituto Colombiano de   Derecho Aduanero[18]    

Señaló que el tema objeto de demanda no corresponde propiamente a una materia   tributaria ni de hacienda pública, lo que genera un desbordamiento de las   materias de competencia de este instituto, motivo por el cual se abstiene de   emitir un concepto técnico especializado sobre la demanda de la referencia.    

b.             Universidad de Cartagena[19]    

El   interviniente solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada en los dos   primeros cargos, y declarar inexequible el numeral segundo del artículo 6   acusado en el cargo tercero, de conformidad con los siguientes argumentos:    

1.             Frente al primer cargo: consideró que carece de certeza y pertinencia, por   cuanto, al comparar el texto constitucional con el texto acusado, no se denota   que este último excluya actividades sobre las cuales la Constitución estipule la   obligación de que hagan parte del monopolio rentístico de licores. Igualmente,   sostuvo que las discusiones surtidas al interior de la Asamblea Nacional   Constituyente no hacen parte de la Constitución, sino lo que efectivamente fue   plasmado en el texto del articulado.    

2.             Frente al segundo cargo: señaló que en el presente caso no se observa que la   norma denote sentidos distintos que permitan hacer un ejercicio lógico de   determinar cuáles entendimientos son constitucionales o no, por lo que la   argumentación de la demanda no permite identificar bajo qué supuestos la norma   puede ser constitucional. Por lo anterior, consideró que no se constata un   posible sentido de inexequibilidad que requiera un pronunciamiento de la Corte.    

3.             Frente al tercer cargo: argumentó que la disposición acusada contraría la   disposición constitucional de dar un trato diferencial a quienes son diferentes,   por cuanto prohíbe a los departamentos imponer medidas distintas tanto para   empresas públicas como para particulares, nacionales o extranjeras. Al respecto,   citó la Sentencia C-1035 de 2003, en la que la Corte reconoció que, si bien las   licoreras oficiales y privadas se encuentran en una misma situación de hecho   desde la óptica del mercado, no lo están respecto de su finalidad social y   régimen jurídico, por cuanto (i) mientras que las empresas privadas persiguen un   ánimo de lucro individual, las públicas pretenden ser un arbitrio rentístico   destinado a financiar los servicios de salud y educación del departamento; y   (ii) el manejo económico de las empresas privadas es más libre frente al de las   empresas públicas.    

Por lo anterior, concluyó que la norma demandada   contraría la Constitución, por lo que solicitó que fuera declarada inexequible.    

c.              Senador Jorge Enrique   Robledo    

El   Senador coadyuvó la demanda de inconstitucionalidad. Con ese fin, indicó que se   opuso a la Ley 1816 de 2016 durante su trámite en el Congreso de la República,   al considerar que la norma es abiertamente inconstitucional, pues acaba con el   monopolio rentístico de licores, que es protegido por el artículo 336 de la   Constitución, y cuyo objeto es recaudar y proveer recursos para materializar los   derechos a la salud y la educación. Más específicamente, planteó los siguientes   argumentos:    

1.             Desconocimiento del concepto de   monopolio de licores: señaló que, a   pesar de que no exista una definición expresa del concepto de “monopolio”  en el texto constitucional, es posible identificar dicha definición a partir del   criterio contextual de la ley, al que se refiere el artículo 30 del Código   Civil. En este sentido, consideró que, de forma acertada, los actores acuden al   recuento del contexto de la Asamblea Nacional Constituyente, criterio que ha   sido usado de forma sistemática en la jurisprudencia de la Corte para aclarar el   sentido de un determinado apartado constitucional.    

De esta manera, señaló que los accionantes prueban de   forma acertada que los constituyentes de 1991 discutieron sobre el concepto de   monopolio, concretamente sobre la proposición de Jaime Castro, quien propuso   otorgar la facultad al Congreso de “establecer excepciones al monopolio de   licores, sólo en lo referente a su producción y venta dentro de los límites que   establezca la ley”, proposición que, al parecer del interviniente, contenía   dos ideas, a saber: (i) delimitar las actividades consideradas dentro del   monopolio y (ii) facultar al legislador para reglamentar lo referente a los   monopolios rentísticos mediante leyes. No obstante, señaló que dicha fórmula fue   rechazada por la Asamblea y en su lugar se optó por consagrar una definición   amplia de ese concepto, de tal manera que la Constitución no limitó el concepto   de monopolio ni facultó al Congreso para delimitarlo a través de la expedición   de leyes.    

Por lo anterior, concluyó que, de un análisis   interpretativo contextual del texto constitucional, es posible identificar que   los constituyentes rechazaron la limitación de las actividades que comprenden   los monopolios rentísticos y, en tal sentido, el artículo 336 de la Constitución   debe ser entendido como toda actividad que permita al Estado desarrollar   múltiples actividades que limiten la libre concurrencia en determinados sectores   de la economía, las cuales comprenden, entre otros, la producción, compra,   comercialización e introducción de licores en el mercado.    

Aunado a lo anterior, señaló que si además se acude al   criterio de interpretación según el sentido natural y obvio de las palabras,   contendido en el artículo 28 del Código Civil, se tiene que la definición de   monopolio contenida en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española   corresponde a “concesión otorgada por la autoridad competente a una empresa   para que esta aproveche con carácter exclusivo alguna industria o comercio”,   por lo que, al no existir en el ordenamiento jurídico definición alguna que   contradiga o limite el concepto de “monopolio rentístico”, prima la   definición natural y obvia del concepto, según la cual el monopolio no puede ser   limitado, puesto que su razón de ser es entregar la exclusividad de la industria   y comercio.    

Finalmente, afirmó que, de conformidad con la   jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, el monopolio rentístico   de licores comprende al menos tres actividades: la producción, introducción y   venta. Como sustento de ello, citó, entre otros, el concepto de radicado 1485 de   2002, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,   las sentencias con radicado 18987 de 2015 y 20689 de 2017, proferidas por la   Sección Cuarta del Consejo de Estado, y la sentencia C-1035 de 2003.    

2.             La Ley 1816 de 2016 no puede   modificar o delimitar el contenido constitucional: sobre este punto, expuso que la norma acusada, al   contraer el concepto de monopolio rentístico previsto en el artículo 336 de la   Constitución, modificó su contenido, lo que solo podía hacerse mediante acto   legislativo, desconociendo así el principio de supremacía constitucional.    

Afirmó que, adicionalmente, si bien el inciso 3 del   artículo 336 de la Constitución determina que “la organización,   administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán   sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental”,   de dicha norma no se puede concluir que existen facultades constitucionales para   modificar mediante ley el concepto de “monopolio rentístico”.    

3.             La Ley 1816 de 2016 viola el   principio de progresividad en materia de derechos sociales: señaló el interviniente que el principio de   progresividad y no regresividad de los derechos económicos, sociales y   culturales (entre los que se encuentran la salud y la educación) se encuentra   previsto en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales. Al respecto, puso de presente que, según la sentencia   C-038 de 2004, para que un retroceso pueda ser constitucional, “las   autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen   necesario ese paso regresivo en el desarrollo del derecho social”[20],  para lo cual debe acreditarse el cumplimiento de los pasos de un “test de   regresividad”, consistente en (i) la idoneidad; (ii) necesidad y (iii)   proporcionalidad.    

En este contexto, explicó que la delimitación de   actividades parte del monopolio rentístico de licores propuesta por la Ley 1816   de 2016 implica que el mercado de licores se abrirá a nuevos competidores en lo   que respecta a las actividades de distribución y comercialización, situación que   implica que los entes territoriales dejarán de percibir recursos en tanto no   realicen dichas actividades, lo que implicará una limitación del incremento de   los recursos recaudados para la financiación de la salud y la educación, medida   a todas luces regresiva, sin que hubiera obrado en el proceso legislativo de   creación de dicha ley el análisis correspondiente al test de regresividad.    

4.             La ley se discutió y aprobó a   pesar de que se configuró un vicio de carácter sustancial, violando así el   principio de buena fe: sostuvo que la   exposición de motivos, presentada por la entonces Ministra de Comercio,   Industria y Turismo y por el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público,   afirmaba que su objeto era armonizar la legislación nacional con el contendido   de diversos tratados de libre comercio suscritos por Colombia, y que, de no   hacerlo, expondría al país a ser objeto de sanciones impuestas por parte de   organismos internacionales. Expone que, en su opinión, nunca se dio sustento   jurídico a tales afirmaciones. Por el contrario, argumenta que el Tratado de   Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y Colombia, no exige la   delimitación de ningún monopolio rentístico existente entre uno de los estados   parte. Es por lo anterior, que considera que la exposición de motivos de la Ley   1816 de 2016 incurrió en falsa motivación.    

D.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Ministerio Público, mediante concepto No. 6449   rendido el doce (12) de septiembre de 2018, solicitó a la Corte declarar   exequible la norma demanda, por los cargos analizados. Dividió su escrito en   tres secciones, abordando cada uno de los cargos planteados en la demanda.    

(i)            Inexistencia de una definición   precisa de monopolio en la Constitución y el margen de configuración legislativa   al respecto    

Sobre el primer cargo, consideró que no asiste razón a   los accionantes, por cuanto no existe una definición constitucional expresa de   monopolios rentísticos, habiendo sido tal asunto atribuido al legislador. Como   sustento de lo anterior, expuso que, al revisar la jurisprudencia constitucional   en la materia (entre otras, las sentencias C-164 de 2004 y  C-0110 de   2002), se encuentra que la Corte ha sostenido que (i) no existe una definición   constitucional precisa de monopolio; (ii) ellos son de creación legal, tanto en   su objeto como en las actividades incluidas, inclusive en aquellos monopolios   referidos directamente en el artículo 336 de la Constitución; y (iii) los   monopolios rentísticos son de creación excepcional, y por tal razón se   justificaría que su extensión no necesariamente fuera plena a todos los aspectos   inherentes a la actividad productiva o cedan de valor del bien o servicio de que   se trate.    

En el mismo sentido, señaló que, si bien los hechos   ocurridos al interior de la Asamblea Nacional Constituyente resultan   fundamentales para entender el sentido de las disposiciones constitucionales y   son útiles cuando se trate de determinar el sentido de los textos aprobados, en   este caso la metodología planteada por los accionantes no resulta correcta, por   cuanto lo que pretenden no es desentrañar el sentido del texto constitucional,   sino proponer una opción que no se desprende semánticamente del texto aprobado.    

Lo anterior, por cuanto el rechazo de la proposición   según la cual “la ley podrá establecer excepciones al monopolio de licores,   sólo en lo referente a su producción y venta”, presentada por el   constituyente Jaime Castro, no puede ser entendida como una definición expresa o   tácita respecto de la amplitud del monopolio. Por el contrario, dicha propuesta   solo reconocía al legislador la facultad de restringir la comercialización de   los licores.    

Finalmente, concluyó que el cargo presentado no está   llamado a prosperar, por cuanto los demandantes pretenden que se le dé   prevalencia a una interpretación subjetiva de los hechos sucedidos en la   Asamblea Nacional Constituyente, frente al sentido de los textos finalmente   aprobados.    

(ii)         La amplitud de configuración   legislativa respecto de la decisión para liberalizar una actividad monopolística   y los requisitos previstos en el penúltimo inciso del artículo 336 de la   Constitución    

Respecto del segundo cargo formulado en la demanda, el   Ministerio Público considera que no les asiste razón a los demandantes, por   cuanto la jurisprudencia ha entendido que, de conformidad con el artículo 336 de   la Constitución, el legislador tiene la potestad de establecer un régimen propio   para los monopolios, lo que incluye la facultad de asignar funciones para la   regulación de algunos aspectos de estas actividades a las entidades   territoriales (sentencia C-1191 de 2001), lo que justifica que el Congreso pueda   entregar a las asambleas departamentales la adopción de las decisiones que   materialicen el ejercicio del monopolio (siempre y cuando estén dentro del marco   legal autorizado como el “régimen propio”). Señaló que, por lo anterior, no   puede interpretarse el penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución como   una cláusula competencial exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional para   tomar decisiones en torno a los monopolios, siendo más razonable dar preferencia   al mandato constitucional en el que se prevé que el legislador debe establecer   para cada monopolio un régimen propio.    

En segundo lugar, señaló que no hay oposición entre la   Constitución y la norma acusada, por cuanto, si bien del artículo 336 de la   Constitución pareciera determinar de forma expresa que es al Gobierno Nacional a   quien corresponde liquidar las empresas monopolísticas, las normas bajo estudio   no se refieren en estricto sentido a la liquidación de las empresas   monopolísticas, sino a la explotación del monopolio, cuestión no regulada   expresamente por la Constitución. Por lo anterior, concluyó el Ministerio   Público que resulta razonable que el Congreso hubiera determinado que la   decisión sobre la explotación del monopolio en estudio fuera atribuida a las   autoridades territoriales y no a las nacionales.    

Finalmente, manifestó que no comparte la apreciación de   los accionantes en el sentido de que la norma acusada haya dejado de lado el   criterio de eficiencia para la adopción de las decisiones sobre el monopolio   rentístico, pues precisamente el margen de maniobra en cabeza de las entidades   territoriales es para que puedan adoptar la decisión que resulte mejor para las   finanzas de la entidad territorial, conforme a un criterio objetivo de mercado.   Al respecto, consideró que los accionantes yerran en sus apreciaciones, por   cuanto consideran que el criterio de eficiencia debe referirse privativamente al   funcionamiento interno de las empresas públicas de producción de licores, cuando   en realidad la eficiencia debe hacer un énfasis en la mayor obtención de   recursos posibles derivados de la actividad monopolística, lo que deriva en la   posibilidad de modificar la forma de explotación de la actividad por parte de   tales empresas, si con la nueva forma de hacerlo se obtendrán mejores réditos.     

(iii)       La constitucionalidad de la   prohibición de “discriminaciones administrativas” contenida en el numeral   2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016    

Señaló que no asiste razón a los accionantes en el   tercer cargo formulado, pues confieren a la expresión “discriminaciones   administrativas” un alcance que no tiene. Ello, debido a que la expresión no   puede equipararse a la noción constitucional de discriminación, referida a la   proscripción de los criterios sospechosos, sino que por el adjetivo   “administrativa”  debe entenderse referida a los actos de discriminación por parte de la   administración en el contexto regulado. En tal sentido, explicó que el efecto   que ha de dársele a esta expresión es el de proscribir las discriminaciones que   puedan darse en contextos contractuales administrativos y de acceso a los   mercados.    

Así las cosas, encontró acertada la afirmación de los   accionantes consistente en que la “prohibición de discriminaciones   administrativas” tiene por objeto señalar la prevalencia de la noción formal   de igualdad, lo cual, a juicio del Procurador, no constituye una decisión   equivocada por parte del legislador, puesto que la norma es un  principio que aplica a un contexto en el que suele primar la igualdad   formal.    

Por esto, la prohibición de discriminaciones   administrativas es un principio y no una regla, y por tal razón ha de   tratarse como un mandato de optimización, que tiene por efecto que   eventualmente la administración sí pueda adoptar algunos tratamientos   diferenciados, siempre y cuando estos superen el mandato de igualdad formal   adoptado en forma suficiente, fundado en razones constitucionalmente poderosas,   y no en fundamentaciones meramente discrecionales o de conveniencia.    

De otra parte, señaló que no puede perderse de vista   que el principio de “prohibición de discriminaciones administrativas” se   refiere al contexto de libre competencia y acceso a los mercados, por lo que no   tiene por objeto una equiparación absoluta de las respetivas personas, sino   únicamente en lo que atañe al ejercicio de la actividad comercial monopolizada,   contexto en el cual las regulaciones sobre la competencia, acceso a los mercados   y temas afines deben regirse por el criterio de igualdad formal.    

Al respecto, puso de presente que la Corte en la   sentencia C-862 de 2008 fue clara al explicar que la apelación a la igualdad   material, entendida como la facultad de tomar medidas diferenciadas en procesos   de contratación estatal, solo se presenta en algunas dimensiones, como la   posibilidad de promover grupos sociales tradicionalmente marginados y en el   diseño de los pliegos de condiciones para lograr la igualdad entre los   proponentes; en lo demás, indicó que la Corte es clara en señalar que en la   contratación administrativa se prefieren las consecuencias de la igualdad   formal, como lo es la igualdad en el acceso. Por tal razón, consideró que es   adecuado que el principio preferido por el legislador sea el de la igualdad   formal y no el material. En consecuencia, solicitó a la Corte declarar la   exequibilidad de la norma evaluada en este acápite.    

II.           CONSIDERACIONES    

A.           COMPETENCIA    

1.                 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241   numeral 4o de la Constitución Política, la Corte es competente para   conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia.    

B.           CUESTIONES PREVIAS    

Aptitud sustancial de la   demanda    

2.                 La acción de inconstitucionalidad   de la referencia plantea tres cargos contra distintas disposiciones contenidas   en la Ley 1816 de 2016. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el   Ministerio del Interior, la Universidad Sergio Arboleda y la Cámara de Servicios   Legales de la ANDI sostuvieron que la Corte debe declararse inhibida de   pronunciarse con relación a ellos, por cuanto no se cumplieron las cargas   argumentativas que habilitan a emitir un pronunciamiento de fondo.   Adicionalmente, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General de la   Nación plantearon cuestionamientos sobre el cumplimiento de las cargas   argumentativas en el cargo relacionado con las actividades que hacen parte del   monopolio de licores. En consecuencia, antes de realizar el estudio de fondo,   pasa la Corte a valorar el cumplimiento de los requisitos sustanciales de la   demanda.    

3.                 Para empezar, conviene resaltar que   el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir   toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según dicha   norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de   inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el   concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para   conocer del asunto.    

4.                 Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde   entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe   reunir el concepto de la violación.   Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre   una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes.    

5.                 Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda   debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la   demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe   formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no   simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición   acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza   constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto   demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una   argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o   sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe   plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en   contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que   no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);   y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma   suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[21].    

6.                 Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del   principio pro actione, le   corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para   así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:    

“[…] la   apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación   del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este   procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la   que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio   que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de   apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que   la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la   demanda y fallando de fondo”[22].    

7.                 Además, tratándose de cargos de inconstitucionalidad por   desconocimiento del principio de igualdad, la Corte ha dicho que el requisito de   especificidad adquiere un alcance particular, pues corresponde plantear   argumentos que demuestren lo siguiente: la existencia de dos grupos en torno a   los que gira la comparación; que estos fueron tratados de forma distinta, pese a   ser iguales, o que fueron tratados de forma igual, pese a ser significativamente   diferentes; y que tal trato carece de justificación constitucional[23].    

8.                 Con base en estas consideraciones, procede la   Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad   formulados contra distintas disposiciones de la Ley 1816 de 2016.    

Aptitud del cargo por violación del artículo 336 de la Constitución por el   parágrafo del artículo 1, así como por apartados de los artículos 2, 4 y 17   (parciales) de la Ley 1816 de 2016, al contraer el monopolio de licores   destilados a las actividades de producción e introducción, excluyendo las de   distribución y comercialización    

9.                 La demanda de inconstitucionalidad sostiene que el   parágrafo del artículo 1 de la Ley 1816 de 2016, así como apartados de sus   artículos 2, 4 y 17, desconocen el artículo 336 de la Constitución. En opinión   de los demandantes, las mencionadas disposiciones legales limitan el monopolio   rentístico de licores a la producción e introducción, sin hacer referencia a la   distribución y comercialización. Estas dos últimas actividades serán ejercidas   por cada departamento únicamente con relación a los licores destilados que ellos   produzcan directamente.    

10.            En este sentido, los demandantes consideran que la   regulación legal del monopolio de licores omite ingredientes normativos que se   encuentran directamente ordenados por la Constitución. En este sentido, lo que   cuestionan no es lo que el legislador incluyó al aprobar la Ley 1816 de 2016,   sino precisamente lo que no tuvo en cuenta. Siendo ese el propósito del cargo,   es claro que lo perseguido por los accionantes plantear la existencia de una   omisión legislativa relativa.    

11.            Según ha explicado la Corte, el legislador puede   desconocer la Constitución por su no actuación[24]. Ha identificado también dos clases de omisión legislativa. Por un lado,   puede suceder que el legislador no expida ningún precepto encaminado a cumplir   un deber concreto impuesto por la Constitución. En este caso ha entendido que la   omisión legislativa es absoluta. Por otro lado, es posible que el   legislador sí expida un precepto para cumplir ese deber concreto, pero lo haga   (i) favoreciendo a cierto grupo y perjudicando a otro, (ii) excluyendo a un   grupo de ciudadanos de los beneficios que les otorga a otros o (iii) sin tener   en cuenta un ingrediente constitucionalmente exigido. En este segundo grupo de   hipótesis la omisión legislativa se considera relativa[25]. La distinción entre omisión legislativa absoluta y relativa es   relevante a efectos de determinar el alcance de la competencia de la Corte, pues   ella ha indicado que carece de competencia respecto de la primera y solo puede   pronunciarse con relación a cargos que planteen que se configura la segunda.    

12.            Con base en lo expuesto, se aprecia que la omisión   legislativa relativa procede en dos supuestos: por vulneración del principio de   igualdad y por desconocimiento de un ingrediente constitucionalmente exigido. En   cualquier caso, la Corte ha considerado que para que se configure un cargo por   omisión legislativa relativa deben cumplirse algunos requisitos. Se trata de los   siguientes:    

“i) La existencia de una norma frente a la cual se predique la   omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o   consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global   de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial   e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; iii)   que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por   ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; iv) que   dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; v) que al carecer   de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad   injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las   consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el   incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.    

13.            Es posible considerar que los requisitos   enunciados en el párrafo anterior hacen parte del análisis de la aptitud de una   demanda por omisión legislativa relativa, particularmente en relación con los   requisitos de pertinencia y especificidad, pues evitan que un   cargo de esa naturaleza se limite a afirmar de manera general que el legislador   no incluyó determinado asunto en una ley, por lo que se considera que esta está   incompleta y es inconstitucional. Ahora bien, en el análisis de admisibilidad,   debería bastar con que la demanda de inconstitucionalidad haya hecho referencia   a tales asuntos, mientras que en el fondo debe verificarse la validez de los   argumentos planteados.    

14.            Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte   que el cargo es claro, pues es posible identificar con precisión la tesis   en la que se fundamenta. En efecto, el argumento tiene una estructura lógica   comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la Constitución ordena   en su artículo 336 que el monopolio sobre licores comprenda no solamente la   producción e introducción, sino también la distribución y comercialización; (ii)   distintas disposiciones de la Ley 1816 de 2016 incluyen la producción e   introducción en las actividades que hacen parte del monopolio de licores, sin   hacer referencia a la distribución y comercialización; (iii) tales disposiciones   de la Ley 1816 de 2016 limitaron el alcance de una mandato constitucional, por   lo que son inconstitucionales.    

15.            El cargo también es cierto, pues identifica   disposiciones legales concretas que definen en alcance del monopolio rentístico   en licores, restringiéndolo a la producción e introducción, sin mencionar la   distribución y comercialización. Así, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1816   de 2016 efectivamente delimita el alcance del monopolio rentístico,   restringiéndolo a la producción e introducción. Esto mismo se repite en los   artículos 2 (parcial), 4 (parcial) y 17 (parcial).    

16.            No obstante, considera la Corte que no es   pertinente, pues el criterio de comparación que se utiliza para determinar   la validez de los preceptos demandados no es una disposición de jerarquía   constitucional, sino propuestas presentadas en las discusiones de la Asamblea   Nacional Constituyente que no fueron finalmente aprobadas.    

17.            En este sentido, la tesis del cargo analizado es   que el concepto de “monopolio” al que se refiere el artículo 336 de la   Constitución no excluye la comercialización y distribución. Para sustentar esta   idea, los demandantes mencionan proposiciones presentadas en la Comisión Quinta   de la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de estudiar este tema.   Particularmente, se cita una propuesta de que la ley pudiera definir en el   futuro acerca de si la comercialización hacía parte del monopolio rentístico, lo   que, en opinión de los demandantes, muestra que “se trataba de persuadir a   los votantes de que la comercialización era una actividad que se podía excluir   del monopolio por parte del legislador”[26].   Resaltan los demandantes que esta propuesta no fue aprobada, lo que, según   argumentan, indica que “la voluntad del Constituyente se decantó por una   noción de monopolio que incorpora las dimensiones de la producción,   introducción, distribución y comercialización”[27].   Así, se advierte que los accionantes proponen interpretar el alcance del   concepto de monopolio a partir de una interpretación histórica, pues proponen   analizar las propuestas y debates que se dieron en el proceso de formación del   artículo 336 de la Constitución[28].    

18.            Para la Corte, el ejercicio propuesto por los   demandantes no conduce a la conclusión a la que ellos arriban. Por un lado,   llama la atención que los accionantes desatiendan el texto del artículo 336 de   la Constitución, que constituye la manifestación del consenso logrado en la   propia Asamblea Nacional Constituyente acerca del asunto estudiado. Allí se   indica que los monopolios rentísticos tendrán un régimen propio, el cual será   definido por una ley de iniciativa gubernamental. Los accionantes no advierten   que esta norma, en principio, parece delegar en la ley la definición de las   actividades comprendidas en el monopolio rentístico de licores. En este sentido,   el ejercicio planteado por ellos se destina a indagar la posición de la Asamblea   Nacional Constituyente, sin tener en cuenta lo que ella acordó en la redacción   final de una norma determinada.    

19.            Por otro lado, los accionantes atribuyeron una   intención específica a la no aprobación de determinada propuesta, sin que los   constituyentes hayan hecho explícito que efectivamente esa era su intención.   Así, la no aprobación de una propuesta acerca de la facultad del legislador de   definir si la distribución y comercialización hacía parte del monopolio   rentístico de licores no quiere necesariamente decir que se hubiera dado por   sentado que sí lo era. De esta forma, incurren en un ejercicio de subjetivismo,   al considerar que la posición frente a una propuesta determinada implica con   claridad una posición unificada de los distintos miembros de la Asamblea acerca   de un tema concreto. Este es, precisamente, uno de los riesgos que la   jurisprudencia constitucional ha advertido al referirse a las críticas al método   de interpretación histórico[29].    

20.            En suma, el cargo analizado no aportó argumentos   suficientes para demostrar que el supuesto contenido normativo omitido por parte   de las normas legales demandadas efectivamente hace parte del artículo 336 de la   Constitución, por lo que se considera que no es pertinente, al no   evidenciarse una norma o mandato constitucional frente al cual se predique la   omisión. Por esta misma razón, la Corte además considera que no es suficiente  para despertar una duda mínima acerca de la constitucionalidad de las   disposiciones legales cuestionadas, ni suscita prima facie objeciones o   reproches constitucionales respecto del diseño institucionalmente escogido por   el legislador.    

Desconocimiento del penúltimo inciso del artículo 336 de la Constitución por   expresiones de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016, al no   condicionar la realización de actividades monopolísticas por parte de terceros a   un estudio de eficiencia de las empresas estatales encargadas de ella    

21.            Los accionantes argumentaron que los artículos 2 y   7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016 habilitan al Estado a enajenar o liquidar   empresas monopolísticas del Estado y entregarlas a terceros, sin condicionar tal   actuación a que se realice un estudio de eficiencia sobre ellas, tal como lo   exige el artículo 336 de la Constitución.    

22.            La Corte considera que este cargo carece de   especificidad  y suficiencia, pues se le atribuye un alcance normativo que no tiene.   Así, el artículo 2 (parcial) de la Ley 1816 de 2016 establece que el monopolio   rentístico es la facultad para explotar directamente por el Estado o a través de   terceros la producción o introducción de licores destilados y para organizar,   regular, fiscalizar y vigilar la producción e introducción de licores   destilados. En este sentido, no logran los demandantes explicar por qué las   normas acusadas debían referirse necesariamente a lo dispuesto en el penúltimo   inciso del artículo 336 Superior. Simplemente, señalan que dichas disposiciones   no se encuentran conformes con la Carta, mientras no se entienda que la   autorización a terceros solo tiene lugar en casos de enajenación o liquidación   por ineficiencia. En efecto, la liquidación supone la cancelación de los pasivos   de una empresa y la repartición de los posibles remanentes, mientras que la   enajenación supone la trasferencia del derecho de propiedad, situaciones que no   se encuentran reguladas por el artículo 2 (parcial) antes mencionado, pues este   se limita a indicar que el monopolio rentístico puede ser ejercido directamente   por el Estado o a través de terceros.    

23.            Lo mismo puede decirse del artículo   7 (parcial) de la Ley 1816 de 2016. Este afirma que la producción de licores   puede ser temporalmente realizada por terceros. En este supuesto, tampoco   explican los demandantes por qué debía referirse necesariamente la norma a lo   dispuesto en el artículo 336 Superior, por lo que no se formularon en la demanda cargos de constitucionalidad concretos, sino se observan   afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guardan   relación concreta y directa con las disposiciones demandadas. En este sentido,   no evidencia la Corte una argumentación suficientemente persuasiva como para   despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Por lo cual, la Corte se declarará inhibida de   pronunciarse respecto de este cargo, por falta de especificidad y suficiencia de   la demanda.    

Vulneración del mandato constitucional del artículo 13 de la Constitución por   parte del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, al impedir otorgar un   tratamiento diferenciado a sujetos que se encuentran en condiciones distintas    

24.            Los demandantes argumentaron que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de   2016 desconoce el artículo 13 de la Constitución, por cuanto otorga un   tratamiento igual a sujetos que se encuentran en condiciones diferentes. Así,   indicaron que esta norma prohíbe realizar distinciones entre empresas públicas y   particulares, así como entre nacionales y extranjeros. En su opinión, tal   distinción es injustificada, pues estos sujetos tienen regímenes jurídicos y   contextos de protección diferentes.    

25.            Se observa así que el cargo es claro, pues   es posible identificar la tesis formulada por los accionantes para sustentar el   cargo de inconstitucionalidad, relacionado con el incumplimiento del mandato de   trato diferente a sujetos diferentes; es cierto, por cuanto cuestiona   efectivamente una norma que prohíbe llevar a cabo discriminaciones   administrativas entre personas públicas y privadas, así como entre nacionales y   extranjeros, autorizados para producir, introducir, distribuir y comercializar   los bienes objeto del monopolio de licores; y es pertinente, ya que el   cuestionamiento de la validez del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016 surge de   contrastarla con el artículo 13 de la Constitución. No obstante, no es   específico  ni suficiente, como se pasa a exponer.    

26.            El cargo no es específico, pues no logra explicar   por qué la Constitución ordena que ciertos sujetos deben recibir un tratamiento   distinto. Al respecto, se argumenta que el numeral 2 del artículo 6 de la Ley   1816 de 2016 debería autorizar las discriminaciones administrativas en la   producción, comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de   licores atendiendo a dos razones: la nacionalidad (para efectos de diferenciar   entre nacionales y extranjeros) y el carácter público o privado de determinada   persona. A continuación, se muestra que tal carga no se cumple con relación a   ninguno de los dos grupos.    

27.            Por un lado, con relación a la   supuesta necesidad de autorizar las discriminaciones administrativas entre   empresas privadas y públicas de licores, los accionantes, citando la sentencia C-1035 de 2003, sostienen que las empresas   licoreras privadas pueden libremente reinvertir sus utilidades o distribuirlas   entre sus propietarios, mientras que las empresas licoreras públicas deben   destinar sus rentas preferiblemente a los servicios de salud y educación. No   obstante, no explican por qué esta diferencia es hasta tal punto significativa   que debería conducir a que se permita un tratamiento diferenciado en la   producción, comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de   licores. En otros términos, aunque los accionantes identifican dos grupos de   sujetos, y plantean una diferencia que existe entre ambos, no desarrollan por   qué ello debería conducir a un tratamiento diferenciado por parte del Estado, en   aplicación del artículo 13 de la Constitución. Por esta razón, el cargo   planteado por los demandantes contra el numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816   de 2016 no es específico, pues contiene afirmaciones indeterminadas, que no   cuestionan con precisión la supuesta inconstitucionalidad de la no   discriminación entre empresas públicas y privadas de licores.    

28.            A la misma conclusión llega la   Corte al estudiar el cargo por desconocimiento del principio de igualdad al   impedir la discriminación administrativa en la producción,   comercialización e introducción de bienes objeto del monopolio de licores entre   empresas nacionales y extranjeras. Los accionantes no indican las diferencias en   el régimen jurídico aplicable a ambos grupos de sujetos que deberían conducir de   forma inexorable, en aplicación del artículo 13 de la Constitución, a que se   admita la aplicación de discriminaciones administrativas entre ellos. En este   caso, se advierte entonces con mayor facilidad la falta de especificidad del   cargo, pues los accionantes no explican la diferencia existente entre los grupos   de sujetos identificados, ni mucho menos señalan por qué tal diferencia debería   conducir a una decisión de inexequibilidad de la realización de distinciones   administrativas.    

29.            Ahora bien, en el escrito de   corrección de la demanda, los propios accionantes admiten que la demanda no se   refiere a los requisitos argumentativos necesarios para plantear un cargo por   vulneración del derecho a la igualdad. Así, argumentaron que no era exigible el   cumplimiento de cargas específicas de argumentación para justificar el requisito   de especificidad por la eventual vulneración del principio de igualdad   (refiriéndose específicamente a los criterios mencionados supra, numeral 7), señalando que   se trata de “una serie de requisitos que son propios de las demandas en las   cuales lo que se ataca son medidas discriminatorias”[30].    

30.            La Corte no comparte la anterior   apreciación. Los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional   para analizar la especificad de los cargos por desconocimiento del principio de   igualdad (ver supra, numeral 7) pretenden,   simplemente, que se expongan las razones por las cuales cierta norma es   contraria a tal principio. Ello se debe a que, como ha dicho la Corte, del   mencionado principio se desprende un mandato de “trato igual a los iguales y   desigual a los desiguales”[31].   A su vez, ha sostenido que no cualquier desconocimiento de tal mandato supone un   desconocimiento de la igualdad, por cuanto existen diferenciaciones que pueden   ser constitucionalmente justificables, al igual que existen asimilaciones que no   resultan constitucionalmente cuestionables[32].   De allí se desprende entonces que, para que un cargo relacionado con el derecho   a la igualdad sea completo, no baste poner de presente que existen sujetos   iguales o diferenciables, sino que se debe mostrar que el tratamiento que el   legislador les asigna a ellos no encuentra ningún sustento constitucional. Por   ello, es propio del principio de igualdad que no solo se proponga una   comparación (que el legislador hizo o que debió haber hecho), sino que se   exponga por qué ella no resulta válida desde el punto de visto de la   Constitución.    

31.            En ese sentido, resulta   indispensable que un cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio   de igualdad no solo advierta un supuesto de hecho que contraríe ese mandato   (bien sea porque se trata de forma distinta grupos que son asimilables o porque   se equiparan grupos que son sustancialmente diferentes), sino que se explique   por qué tal situación resulta injustificable desde el punto de vista de la   Constitución. Por ello, tales cargas argumentativas no se limitan solo a una de   las formas como el mandato de igualdad puede ser desconocido, sino que resulta   aplicable a eventos en los que se aboga por el uso de diferenciaciones.    

32.            Según lo dicho hasta ahora, la   Corte considera que también en los cargos de inconstitucionalidad relacionados   con el desconocimiento del mandato de trato diferenciado a sujetos distintos   debe cumplirse con una carga de argumentación mínima, lo cual, según se expuso,   deliberadamente no hicieron los demandantes. Pero, además, podría agregarse que   es precisamente cuando se plantea el desconocimiento de este mandato que deben   los demandantes cumplir una carga de argumentación específica.    

33.            Así, la jurisprudencia   constitucional ha explicado que, en casos en los que se denuncia la necesidad de   un tratamiento diferente, la carga de la prueba “está inclinada a favor de la   igualdad”, lo que quiere decir que “en todo caso la carga de la prueba   pesa sobre quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado”[33].   En otros términos, el derecho a la igualdad exige, prima facie, un   tratamiento igual, y solo será admisible un trato desigual si puede ser   justificado con razones contrapuestas[34].    

34.            Los demandantes dejaron entonces de   explicar argumentos necesarios para entender el desconocimiento del derecho a la   igualdad por parte del numeral 2 del artículo 6 de la Ley 1816 de 2016. Tales   argumentos son especialmente importantes tratándose del análisis del   desconocimiento del derecho a la igualdad por infracción del mandato de trato   diferente. Por lo anterior, debe concluirse que el cargo no es específico.    

35.            Además, por la razón antes anotada,   debe también concluirse que el cargo analizado no cumple con el requisito de   suficiencia, pues, por las limitaciones argumentativas expuestas, no logra dar   lugar a una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la disposición   mencionada.    

36.            En consecuencia, la Corte se   declarará inhibida para estudiar de fondo el cargo contra el numeral 2 del   artículo 6 de la Ley 1816 de 2016, por no haber formulado de manera adecuada el   concepto de la violación.    

C.           SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

37.            En la presente oportunidad, le correspondió a la   Corte estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida contra los artículos   1 parágrafo, 2 (parcial), 4 (parcial), 6 numeral 2, 7 (parcial) y 17 (parcial)   de la Ley 1816 de 2016, “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio   rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores,   vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones”. Los   demandantes argumentaron que las disposiciones legales mencionadas desconocen   los artículos 13 y 336 de la Constitución.    

38.            De forma más concreta, plantearon tres cargos de   inconstitucionalidad. En primer lugar, afirmaron que el parágrafo del artículo 1, así como   apartados de los artículos 2, 4 y 17 (parciales) de la Ley 1816 de 2016,   vulneran el artículo 336 de la Constitución, pues limitan el monopolio de   licores destilados a las actividades de producción e introducción, desconociendo   que del mencionado artículo constitucional se desprende que de él forma parte   también la distribución y comercialización. En segundo lugar, sostuvieron que   expresiones de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1816 de 2016   desconocían el artículo 336 de la Constitución, por cuanto, no condicionaban la   realización de actividades monopolísticas por parte de terceros a un estudio de   eficiencia de las empresas estatales encargadas de ella. Finalmente, sostuvieron   que el numeral 2 del artículo 6 de la misma ley violaba el mandato de trato   diferente a sujetos distintos, contenido en el artículo 13 de la Constitución,   por cuanto impedía otorgar discriminaciones administrativas entre empresas de   licores nacionales y extranjeras, así como entre empresas de licores públicas y   privadas.    

39.            El Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, la Universidad Sergio   Arboleda y la Cámara de Servicios Legales de la ANDI sostuvieron que la Corte   debe declararse inhibida de pronunciarse con relación a ellos, por cuanto no se   cumplieron las cargas argumentativas que habilitan a emitir un pronunciamiento   de fondo. Adicionalmente, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General   de la Nación plantearon cuestionamientos sobre el cumplimiento de las cargas   argumentativas en el cargo relacionado con las actividades que hacen parte del   monopolio de licores. Con fundamento en lo anterior, la Corte revisó con detalle   la aptitud sustantiva de la demanda con relación a los tres cargos de   inconstitucionalidad que en ella se formularon.    

40.            Con relación al primero de esos cargos, la Corte   señaló que, aunque era claro y cierto, no resultaba pertinente, pues se   proponía que se asumiera que el alcance del monopolio rentístico al que hace   referencia la Constitución fuera definido con base en una propuesta planteada en   el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Al respecto, concluyó que el   cargo analizado no aportó argumentos suficientes para demostrar que el contenido   normativo omitido por parte de las normas legales demandadas efectivamente hace   parte del artículo 336 de la Constitución.    

41.            Respecto del segundo cargo, sostuvo que la demanda   carecía de especificidad y suficiencia, pues no explicaron los   demandantes porqué los artículos 2 (parcial) ni 7 (parcial) de la Ley 1816 de   2016, deben referirse específicamente a lo dispuesto en el penúltimo inciso del   artículo 336 de la Constitución.    

42.            Finalmente, respecto del supuesto desconocimiento   del artículo 13 de la Constitución por parte del numeral 2 de la Ley 1816 de   2016, la Corte concluyó que el cargo no era específico ni suficiente,   por cuanto los demandantes deliberadamente no cumplieron con la carga   argumentativa de aportar razones que cuestionaran el incumplimiento del mandato   de trato diferenciado, lo cual era especialmente importante teniendo en cuenta   que, entre otras razones, se presume que el derecho a la igualdad implica un   tratamiento igual, no uno diferenciado.    

III.       DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Cuaderno principal, fl. 4.    

[2]  Cuaderno principal, fl. 6.    

[3]  Cuaderno principal, fl. 18.    

[4]  Cuaderno principal, fl. 25.    

[5]  Intervención formulada por la señora Juanita Castro Romero, en su calidad   de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[6]  Intervención presentada por el señor Joaquín   Elías Cano Vallejo, en su condición de apoderado del Ministerio de Salud y   Protección Social.    

[7] Intervención   presentada por el señor Bayron Adolfo Valdivieso Valdivieso, en su calidad de   jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.    

[8]  Intervención presentada por el señor Alberto Montaña Plata, en su calidad   de director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo.    

[9]  Intervención presentada por los señores Rodrigo González Quintero, en su   calidad de director del Departamento de Derecho Público; Luis Javier Moreno   Ortiz, en su calidad de director del Grupo de Investigación en Derecho Público   CREAR; y Andrés Sarmiento Lemus y Marcela Palacio Puerta, en su calidad de   investigadores.    

[10] Intervención presentada por los señores Carlos Ariel Sánchez   Torres, en su calidad de director del Observatorio de Hacienda Pública y Derecho   Tributario, y José Miguel Sanabria Arévalo, en su calidad de miembro fundador de   dicho observatorio.    

[11] Intervención presentada por las   señoras Adriana Zapata Giraldo y Claudia Amore Jiménez, en su calidad de   vicepresidenta del Consejo Directivo y Directora Ejecutiva de la Cámara de   Servicios Legales de la ANDI, respectivamente, junto con el señor Alberto   Echavarría Saldarriaga, en su calidad de Vicepresidente Jurídico de la ANDI.    

[13] Intervención presentada por el señor   Mario Alejandro Valencia, actuando en calidad de director de Justicia   Tributaria.    

[14] Intervención presentada por los señores Diego Felipe Pardo   Villa y Víctor Hugo Bustacara Velandia, en calidad de presidente y secretario   del Sindicato Nacional de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la   Industria de las Bebidas Alcohólicas, Fermentadas y Espumosas,   “SINTRABECOLICAS”.    

[15] Intervención presentada por el señor Jesús Alberto Carvajal   Duque, en calidad de Gerente General de la Fábrica de Licores del Tolima.    

[16] Intervención presentada por los señores Luis Alejandro   Pedraza Becerra y Fabio Arias Giraldo, en sus calidades de presidente y   Secretario General de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT-.    

[17] Intervención presentada por el señor Daniel Posse Velásquez,   obrando en calidad de la sociedad Diaego Colombia S.A.    

[18] Intervención presentada por el señor Mauricio Piñeros   Perdomo, en calidad de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Aduanero.    

[19] Intervención presentada por los señores Tatiana Díaz Ricardo,   en su calidad de docente del programa de Derecho, y los señores Ángela San   Martín Gómez, Nelson Garnica Orozco y Javier Julio Díaz, en su calidad de   estudiantes de décimo semester.    

[20]  Cuaderno principal, fl. 252.    

[21] Para efectos   de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos   adicionales de la Corte.    

[22] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.    

[23]  Sentencia C-520 de 2016.    

[24] Sentencia C-543 de 1996.    

[25] Sentencia C-543 de 1996, reiterado entre otras en las sentencias C-675 de   1999 y C-586 de 2014.    

[26]  Cuaderno principal, fl. 9.    

[27]  Ibíd.    

[28]  Cfr. Sentencia C-055 de 2016.    

[29] Ver sentencia C-122 de 2011.    

[30]  Cuaderno principal, fl. 47.    

[31]  Ver sentencias C-250 de 2012, C-015 de 2014 y C-104 de 2016.    

[32]  Ver entre otras, sentencia C-015 de 2014.    

[33]  Sentencia C-536 de 2016.    

[34] Cfr. Robert   Alexy, Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Políticos   y Constitucionales, 2da Ed. Madrid, 2007, pp. 362 y 367, citado   en la sentencia C-536 de 2016.