C-053-16

           C-053-16             

Sentencia C-053/16    

ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 SOBRE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Inhibición    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA   CONSTITUCION-Debe plantear cargos que apunten a   demostrar que el Congreso de la Republica sustituyó la Constitución    

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto    

SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados por la jurisprudencia para determinar si en razón a   su contenido, algunas reformas constitucionales configuran una verdadera   sustitución de la Constitución/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos   y etapas    

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características    

La definición del concepto de   sustitución ha dado lugar a que la Corte establezca un método de análisis que   tiene por objeto (i) fijar las etapas del examen de sustitución y (ii) prevenir   los riesgos de “subjetivismo” asociados a la inexistencia de referentes   positivos y precisos que indiquen cuando una variación de la Carta tiene dicho   alcance[1].   Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra compuesto por   tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias argumentativas   específicas.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Actor debe demostrar   de manera clara, suficiente, concreta y específica que ha existido una verdadera   sustitución de la Constitución    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos    

La Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de   una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de   conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener   de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de   un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil,   admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto   legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un   procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.     

Expedientes: D-10890 y D-10907.    

Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17,   18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio   del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional   y se dictan otras disposiciones.”    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero   de 2016    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, los ciudadanos Flavio Eliecer Maya Escobar, Omar Édgar   Borja Soto y Diana Patricia Rueda González (Exp. D-10890), de una parte, y los   ciudadanos Jorge Eliecer Gaitán Peña y Sergio Sánchez (Exp. D-10907), de otra,   presentaron demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones del Acto   Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de   equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”   Las demandas referidas, según constancia de la Secretaria General de fecha 23 de   julio de 2015, fueron acumuladas por la Sala Plena de esta Corporación en sesión   de fecha 22 de julio del año en curso.    

Mediante providencia de fecha 23 de julio de 2015, el magistrado   sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos   exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de   la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos   242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que   cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la   iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del   Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al   Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al   Departamento nacional de Planeación, al Presidente del Consejo Superior de la   Judicatura, al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del   Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.    

Se invitó a participar en el presente juicio   a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de   Derecho y a la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de   Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de   Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de   Colombia, de la Universidad de Antioquia, de la Universidad EAFIT, de la   Universidad ICESI y de la Universidad de Caldas; a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia; a la Corporación Excelencia por la Justicia; al Instituto   Colombiano de Derecho Procesal; y al Instituto Colombiano de Derecho   Disciplinario.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda   de la referencia.    

II.                  LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS.    

La demanda presentada por los ciudadanos Flavio Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y   Diana Patricia Rueda acusa de inconstitucionalidad los   artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo   02 de 2015. A su vez, la demanda formulada por los ciudadanos Jorge   Eliécer Gaitán Peña y Sergio Sánchez, objeta la   constitucionalidad del artículo 19 del Acto Legislativo   02 de 2015. El texto de las disposiciones demandadas es   el siguiente:    

“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2015    

(julio 1º)    

por medio del cual se adopta una reforma   de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones.    

DECRETA:    

 […]    

Artículo 14. Agréguese   un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política   los cuales quedarán así:    

11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran   entre las distintas jurisdicciones.    

12. Darse su propio reglamento.    

Artículo 15. El artículo   254 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 254. El gobierno y la administración de la   Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de   la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley   con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama   Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.    

El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado   de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular   las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También   corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y   administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no   previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera   judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y   control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial   que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la   estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta   entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República.    

El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por   nueve miembros: los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema   de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien   deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez   deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será   nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un   representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por   ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la   Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros   permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del   Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los   miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.    

Los miembros permanentes de dedicación exclusiva   mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación   estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial,   para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener   diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas   públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá   asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.    

La ley estatutaria podrá determinar los temas   específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de   departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como   representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las   reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.    

Artículo 16. El artículo   255 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un   órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de   acuerdo con el principio de desconcentración territorial.    

La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de   ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo   administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar   para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que   deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación   que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de   Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos   procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar   la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento   de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará   legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la   ley.    

Artículo 17. Deróguese   el artículo 256 de la Constitución Política.    

Artículo 18.   Transitorio.  El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1º de octubre de 2015 un proyecto   de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y   administración judicial.    

Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en   vigencia dicha ley estatutaria:    

1. Los órganos de gobierno y administración judicial   serán conformados así:    

a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la   entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante   de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados   judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial.   Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama   Judicial.    

b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva   del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos   meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer   Consejo de Gobierno Judicial. Para la primera conformación del Consejo de   Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación   exclusiva será elegido para un periodo de dos años, y otro será elegido para un   período de tres años.    

c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los   miembros de éste, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de   dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.    

d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en   adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de   aquella formarán parte de ésta. Todas las dependencias adscritas a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de   la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el   Consejo de Gobierno Judicial.    

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y   la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán   ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial   y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una   rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley   dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto   Legislativo.    

f) Las Salas Administrativas de los Consejos   Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de   Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida   la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85,   numeral 18, de la Ley 270 de 1996.    

g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los   derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas Administrativas   de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación,   transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o   cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley   estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del   Consejo Superior de la Judicatura.    

2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de   Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales   1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29;   artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de   1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública   que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.    

3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia   de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral   3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 Y 28;   artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad   nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley 270   de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán   ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de carrera.    

4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá,   además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85,   numeral 23, de la Ley 270 de 1996.    

5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán   ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131,   numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán   respetar siempre las listas de elegibles.    

6. La autoridad nominadora para las Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial. La autoridad nominadora para las salas Administrativas de los Consejos   Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno   Judicial.    

7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo   131, numerales 1, 2, 3, 4 Y 8 de la Ley de (sic) 270 de 1996 continuarán   ejerciendo esta función.    

Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo   97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.    

Artículo 19. El artículo   257 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina   Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios   y empleados de la Rama Judicial.    

 Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los   cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo   de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la   Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el   Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa   convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y   deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la   Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial no podrán ser reelegidos.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina   Judicial integradas como lo señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la   encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en   ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta   función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial   y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para   conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1º. Los Magistrados de la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año   siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de   la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los   actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se   posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las   Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán   transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán   los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas   disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán   conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. […]”.    

III.            LAS DEMANDAS    

1. Demanda presentada por los ciudadanos Flavio Eliécer   Maya, Omar Édgar Borja y Diana Patricia Rueda  (expediente D-10890)    

Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional declarar la   inexequibilidad de las disposiciones acusadas -artículos  14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015-   dado que el Congreso, actuando como constituyente derivado, excedió su poder de   reforma al introducirlas al ordenamiento constitucional.   Indican que la declaración de inconstitucionalidad debe ser retroactiva, con el   objeto de suprimir los efectos de una norma que subvierte ilegítimamente el   orden constitucional.    

A partir de esa consideración, los demandantes exponen de manera   particular cada uno de los cargos de inconstitucionalidad.    

1.1. Como   formulación general empiezan por señalar que el Congreso de la República   únicamente tiene competencia para reformar la Constitución y no para sustituirla   total o parcialmente y en la aprobación de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19   del Acto Legislativo 02 de 2015, excedió tal competencia vulnerando los   artículos 374, 136-1 y 380 de la Carta.   A su juicio, total o parcialmente, las disposiciones acusadas sustituyen   la Constitución al afectar los siguientes elementos definitorios: (i) principio   democrático, (ii) primacía de los derechos fundamentales, (iii) supremacía   constitucional, (iv) igualdad, (v) equilibrio de poderes, (vi) función   jurisdiccional en cabeza de los jueces de la República y (vii) justicia autónoma   e independiente[2].   La sustitución de tales elementos supone el surgimiento de un Estado   completamente diferente al Constitucional, Social y Democrático de Derecho.    

1.2.   Sustitución del principio de equilibrio de poderes y la autonomía e   independencia judicial.    

El diseño   del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía e   independencia de la Rama Judicial frente a otros poderes del Estado. En el   Consejo de Gobierno Judicial “se autorizó previa Ley Estatutaria, la   intromisión del Ejecutivo a través de los Ministros del Despacho y los   Directores de Departamento Administrativo” en el diseño institucional y de   las políticas de la Rama Judicial, lo que redunda en una concentración   inadmisible, en cabeza del ejecutivo, de materias que deberían estar reservadas   exclusivamente al poder judicial (Art. 15 del A.L.02/2015).    

También se   desconoce la autonomía externa al permitir que los empleados judiciales sean   disciplinados por una entidad distinta a la Procuraduría General de la Nación,   asignando esa función a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Art. 19 del   A.L.02/2015). Tal diseño sustrae las atribuciones del primero para disciplinar a   quienes desempeñan funciones públicas, alterando de manera decisiva las   competencias reconocidas por la Constitución en su artículo 277.6 y, de paso,   dejando sin efecto el poder preferente del que goza.    

1.3.   Sustitución del equilibrio de poderes y la autonomía interna de la rama   judicial.    

El diseño   del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía de   la Rama Judicial en su faceta interna, es decir, en la dimensión relativa a la   relación entre tales órganos judiciales y los otros organismos que conforman la   Rama Judicial. El desconocimiento de la “autonomía interna” se produce   dado que los integrantes del Consejo de Gobierno Judicial serían verdaderos “agentes   delegados de las Cortes”, lo que lo convierte en un estamento dependiente   funcional y orgánicamente de las cabezas de jurisdicción (Arts. 15 y 16 del   A.L.02/2015). Así, el abandono de la idea de un gobierno independiente al   interior de la Rama Judicial, menoscaba la autonomía de su administración y se   opone a elementos esenciales de la Constitución de 1991 dado que a dicho Consejo   de Gobierno le corresponderá definir las políticas de la Rama Judicial y ejercer   su Gobierno (Arts. 16 y 17 del A.L.02/2015).    

En adición a   ello, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -si fuese un   ente administrativo-, estarían sometidas a un control de legalidad por parte de   la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que redundaría en que la   Comisión no sería un verdadero órgano límite, sino uno subordinado a los   designios de esa otra jurisdicción (Art. 19 del A.L.02/2015).    

1.4.   Sustitución del principio o eje acceso a la justicia y desconocimiento de normas   internacionales de protección de derechos fundamentales.      

Sustraer a   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de acciones de   tutela, sustituye el acceso efectivo e igualitario a la administración de   justicia, en especial a un recurso judicial para la protección de los derechos   fundamentales quebrantando, por esa vía, la dignidad humana. Tal elemento es   identificatorio de la Constitución de 1991 y se encuentra reconocido en normas   vinculantes del derecho internacional.    

La   infracción de la Constitución en este aspecto se evidencia porque a pesar de que   la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela debe tramitarse “por   todos los jueces de la República”, las normas demandadas excluyen de dicha   obligación a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, afectando el acceso a   la justicia y la efectividad del mecanismo de protección de los derechos   fundamentales (Art. 19 del A.L.02/2015). Esta exclusión habría derogado además   el principio de dignidad humana y la supremacía constitucional, convirtiendo a   Colombia “en un simple Estado Clásico de Derecho”, en el que se conciben   los derechos fundamentales de manera simplemente formal y no material, además de   contrariar normas vinculantes como los artículos 2º y 25 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos.    

1.5.   Sustitución del principio de igualdad.    

Se sustituyó   el principio de igualdad al atribuir el conocimiento de procesos disciplinarios   de los empleados de la Rama Judicial a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial y no al Ministerio Público, imponiendo con ello un tratamiento   diferenciado con respecto a otros empleados públicos que cumplen funciones   similares, pero que no se encuentran adscritos a la Rama Judicial[3].   Derogó el Congreso, sin autorización para ello, el numeral 6º del artículo 277   de la Constitución (Art. 19 del A.L.02/2015). Adicionalmente, si se encontrase   que dicha Comisión cumple funciones jurisdiccionales, se está disponiendo un   tratamiento más gravoso para los empleados judiciales en tanto carecen de   mecanismos a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el   control de legalidad de las decisiones en materia disciplinaria, del que si   gozan otros funcionarios en similar condición funcional-reglamentaria, pero bajo   la competencia del Ministerio Público.    

1.6.   Sustitución del principio de la función jurisdiccional en cabeza de órganos   estatales.    

Atribuir al   legislador la competencia para establecer que los particulares -como los   colegios de abogados- disciplinen a los profesionales del derecho (Art. 19 del   A.L.02/2015) desconoce, sustituyéndolo, el principio de ejercicio de la función   jurisdiccional en cabeza de los jueces de la República y del carácter   excepcional del ejercicio de la función jurisdiccional por los particulares   (Art. 116 Superior). Adicionalmente, la norma desconoce la necesidad de   intervención del Estado para asegurar que la profesión jurídica atienda la   función social que la Constitución y la Ley le atribuyen.    

1.7.1.   Adoptar una norma transitoria, materialmente estatutaria, para el funcionamiento   y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y Gerencia de la Rama   Judicial, evadiendo el control previo de constitucionalidad -propio del trámite   de este tipo de normas- y el control político a cargo del Congreso de la   República (Art. 18 del A.L.02/2015), sustituye la separación y el equilibrio de   poderes y, como consecuencia de ello, la supremacía constitucional. En estrecha   conexión con ello, en la sentencia C-588 de 2009 la Corte Constitucional   estableció que sustraer una norma del control de constitucionalidad implicaría   el quebrantamiento del principio de separación de poderes y del principio   democrático, situación que se presenta en este caso. Citaron lo dicho por la Corte en la sentencia C-588 de 2009, como   sigue:    

“Se le sustrae así   una parcela de regulación al legislador y, temporalmente, se le suplanta en lo   que tiene que ver con esa materia, lo cual quiebra el principio de separación de   poderes, desconoce el principio democrático e implica la modificación no expresa   del artículo 150 de la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes   (…). Desde luego, esa sustitución igualmente afecta el control de   constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay   posibilidades de que la Corte llegue a ejercer un control que eventualmente   pudiera corresponderle”.    

La materia   regulada por el artículo 18 transitorio, referida a la administración de   justicia, sería de aquellas que corresponden a regulaciones estatutarias (Art.   152.b de la Carta). Sin embargo, al haberse preferido el mecanismo de la reforma   constitucional transitoria, se evaden las normas sobre mayorías absolutas para   la aprobación de la normativa, el control previo e integral de   constitucionalidad de la reforma a cargo de la Corte Constitucional y la   posibilidad de que la ciudadanía participe en su impugnación o defensa. Esta   elusión de requisitos y controles implica la sustitución de “la separación y   el equilibrio de poderes y en esa medida, la Constitución dejó de ser Suprema”,   constituyendo el artículo transitorio una verdadera suplantación del legislador.    

Además el   constituyente derogó, sin competencia para ello, las normas vigentes para el   trámite de una ley estatutaria. En efecto, mediante el artículo transitorio, el   constituyente derivado actúo simultáneamente como legislador estatutario al   derogar “los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del   artículo 131 de la Ley 270 de 1996” (A.L.2/15, Art. 18), cuando esa   derogatoria ha debido realizarse, siguiendo las disposiciones constitucionales   definidas en los artículos 152 y siguientes de la Constitución de 1991.    

1.7.2. Se   desconoció la supremacía constitucional al asignar a esta Corte la función de   resolver los conflictos de competencia (Art. 14 del A.L.02/2015), pues ésta en   nada se relaciona con la función “exclusiva y excluyente” de ser   guardiana de su integridad y supremacía. Adicionalmente “el recargo de   funciones como la asignada por el Acto Legislativo demandado, desvía la   atribución fundamental para la que fue creada esa Corporación”, y pone en   peligro la realización de los derechos fundamentales. Igualmente la autonomía y   el balance internos de la rama judicial se verían afectados con la reforma, en   tanto la definición de los conflictos de competencia no se haría por un “órgano   neutral” y límite.     

2. Demanda presentada por los ciudadanos Jorge Eliécer   Gaitán Peña y Sergio Sánchez (expediente D-10907).    

Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional declarar la   inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015   disponiendo su “retiro del texto constitucional”. Adicionalmente, señalan   que este Tribunal debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo   19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el entendido que “al igual que las   demandas entidades, institucionales y órganos del Estado contemplados en la   Constitución Política, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial cumplirá las   funciones allí previstas y las demás que disponga la ley”.    

2.1. Como   planteamiento general los ciudadanos demandantes indican que el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una sustitución de la Constitución al desconocer elementos   definitorios como (i) el Estado Social de Derecho, (ii) la primacía de los   derechos fundamentales, (iii) la existencia de un recurso judicial efectivo para   la defensa de los derechos fundamentales y (iv) la función del juez   constitucional como garante de los mismos[4]. En adición a   ello, destacan que la obligación de prever un mecanismo judicial de protección   de los derechos fundamentales y el mandato de progresividad en la protección de   los derechos fundamentales se establecen en normas de la Convención Americana de   Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.   Tales exigencias han sido precisadas en conceptos del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas así como en normas de   la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.    

A partir de   esa consideración, los demandantes exponen de manera particular cada uno de los   cargos de inconstitucionalidad.     

2.2.   Sustitución del principio de garantías efectivas para la protección de los   derechos humanos.    

El artículo   19 del Acto Legislativo 02 de 2015 cambia la identidad de la Constitución de   1991 y por ello la sustituye, al introducir “como elemento nuevo en la carta   política la consideración de la existencia en Colombia de jueces que no tienen   competencia para velar por la salvaguarda de los derechos fundamentales”.   Esta circunstancia implica un cambio sustancial en la efectividad del mecanismo   de salvaguardia y protección de los derechos fundamentales –la acción de   tutela-, pues “lo que hace es recortar estas garantías” e implica el   desconocimiento de normas de derecho internacional que disponen que “las   garantías de protección de los derechos humanos no se pueden suprimir una   vez han sido adoptadas”. En este sentido, la modificación constitucional   implica un retroceso prohibido por el derecho internacional –al oponerse al   principio de progresividad- y una afectación a elementos definitorios de la   Constitución, que es aún más grave si se tiene en cuenta que ninguna de las   medidas restrictivas estuvo acompañada de un mínimo esfuerzo de justificación   por parte del Congreso. Destacan los demandantes que “el   espíritu del constituyente, sobre la concepción del juez como juez   constitucional y sobre el alcance del artículo 86 de la constitución, se ve   sustituido por otro, en el cual el legislador delegado muda la esencia del   concepto del juez por uno en el que los jueces de la república ya no son   autoridades básicas para la protección de los derechos fundamentales y en el que   se restringe, sin fundamento alguno, el alcance del artículo 86”. Recuerdan   además los demandantes la sentencia C-488/09 y los límites que impondrían las   normas internacionales al derecho interno.    

La Comisión   Nacional de Disciplina Judicial es un ente jurisdiccional –al ser un sustituto   del Consejo Superior de la Judicatura, enlistado como entidad jurisdiccional en   el artículo 116 de la Carta- y sus providencias deben hacer tránsito a cosa   juzgada. Siendo ello así, es consustancial a su calidad la función de tramitar   acciones constitucionales, tal y como ocurre con los otros jueces. Despojarlos   de la competencia de conocer acciones de tutela impacta negativamente el acceso   a la justicia, pilar fundamental del Estado. Así pues, la modificación de la   Constitución implica el desconocimiento del hecho de que la naturaleza del juez   en un Estado como el definido en la Carta Política es la de ser al mismo tiempo   juez constitucional.     

La exclusión   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de acciones de   tutela tendría un impacto en otros elementos identificatorios como el equilibrio   de poderes –al quitarle a la Comisión la función de resolver conflictos de   competencia en favor de la Corte Constitucional-, el principio democrático y el   de igualdad -por tratarse a estos jueces de manera distinta a los demás, incluso   excluyéndolos de la participación en el Consejo de Gobierno Judicial, a pesar de   ser una Alta Corte-.    

2.3.   Negación de la potestad legislativa para la atribución de funciones a los   órganos del poder público.     

Es necesario   proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada puesto que el artículo   19 del Acto Legislativo 02 de 2015 omitió incluir, dentro de las funciones que   el constituyente le asignó a la Comisión de Disciplina Judicial, la posibilidad   de que el legislador le atribuya funciones adicionales, por no incluir la   fórmula “y las demás que le asigne la ley”.    

Los   artículos 235, 237, 250, 268, 277, 282 constitucionales, y el propio artículo 15   del Acto Legislativo 02 de 2015 que reforma el Art. 254   de la Carta dispone, al enunciar las funciones de varias entidades del Estado,   la posibilidad de que el legislador, en desarrollo de sus atribuciones   constitucionales, establezca funciones adicionales para dichos organismos,   elemento que haría falta en la norma demandada. “Por ello es necesario   entonces que la honorable Corte Constitucional declare la constitucionalidad   condicionada del artículo 19 del acto legislativo 002 de 2015 […] bajo el   entendido, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá las   funciones indicadas en este artículo y las demás que le atribuya la ley”.   Desconocer tal circunstancia vaciaría de contenido las funciones del Congreso de   la República –artículo 150-, y dejaría en un limbo jurídico aquellas   competencias que en la actualidad la ley otorga a la Sala Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura.    

Frente a   este último punto, una sentencia condicionada evitaría la posibilidad de que   muchas de las normas legales ya existentes y que imponen funciones para la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se tornen inaplicables, especialmente   aquellas contenidas en el Código Disciplinario Único, la Ley 270 de 1996, la Ley   497 de 1999 y la Ley 1474 de 2011.    

IV.            INTERVENCIONES.    

1. De   entidades públicas.    

El Ministerio del Interior solicita a la Corte inhibirse de emitir un   pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las   disposiciones acusadas. Como fundamento de tal solicitud presenta los siguientes   argumentos.    

1.1.1. Las dos demandas carecen de aptitud sustantiva, al no   satisfacer la carga de argumentación que les es exigible, puesto que “(i) no   consiguen identificar con precisión los ejes fundamentales que afirma se   sustituyeron, (ii) derivan de los textos contenidos en las normas demandadas   consecuencias supuestas que escapan al juicio de constitucionalidad y (iii) en   realidad pretenden que la Corte realice un juicio material que no le   corresponde”. Hacen afirmaciones genéricas que “esconden desacuerdos con   las reformas” y “que ahora se presentan como vicios de competencia   inexistentes”.    

1.1.2. La reforma constitucional, en lugar de incurrir en los vicios   supuestos por las demandas, refuerza la autonomía y la independencia judicial.   En efecto (i) el cuerpo rector de la rama es endógeno y más eficiente, y la   participación de autoridades del poder ejecutivo no es permanente, e incluso si   lo fuere, no desconocería los estándares internacionales según se advierte en   las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; (ii) la   función disciplinaria se atribuye a un órgano integrado mayoritariamente por   miembros postulados por la Rama, lo que disminuye el riesgo que antes existía de   interferencia de otras ramas del poder público; (iii) se reconoce explícitamente   el principio de inviolabilidad de la función judicial por los votos y opiniones   emitidos en providencias judiciales o consultivas; (iv) se precisa el sistema   para establecer la responsabilidad de los magistrados de altas cortes, que es   exclusivamente jurídico y no tiene ninguna connotación política, y que excluye   la responsabilidad fiscal por el ejercicio de la función judicial; y (v) hace   más estrictas las inhabilidades y los requisitos para acceder a cargos   judiciales e incluye elementos meritocráticos para la elección de magistrados de   la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.    

1.2. Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte inhibirse   de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la   exequibilidad de las disposiciones acusadas. Su solicitud se apoya en las   siguientes razones.    

1.2.1. El juicio de sustitución de la Constitución es “altamente   excepcional” y en modo alguno puede confundirse con un control material.   Este es el error en el cual incurren las demandas, al sostener que toda   diferencia entre las instituciones antiguas y las instituciones nuevas es per   se inconstitucional. Ello se confirma al analizar la argumentación de la   demanda, que no satisface la carga que es propia de este tipo de juicio, en   especial en cuanto atañe a sus premisas. En efecto,    

“En las distintas propuestas: (i) sí se enuncia el   elemento esencial definitorio, aunque esto no se hace con claridad, pues en   distintas partes de las demandas aparecen enunciados distintos términos que se   usan de manera intercambiable; (ii) no se señalan los múltiples referentes   normativos de cada elemento esencial definitorio; y (iii) no se demuestra por   qué cada uno de los elementos señalados es esencial y definitorio de la   Constitución integralmente considerada. Tampoco (iv) se demuestra que el   elemento enunciado no es reducible a un solo artículo de la Constitución –por el   contrario, los elementos enunciados corresponden a artículos específicos de la   Carta; (v) no se demuestra que la enunciación del elemento no equivalga a fijar   límites materiales al poder de reforma; y (vi) tampoco se cumple con la carga de   señalar que el elemento enunciado ha sido sustituido y no simplemente alterado.”    

En concreto, ninguno de los elementos señalados como ejes   definitorios en realidad lo son. Ello ocurre con los siguientes: independencia   completa de la Sala Administrativa frente a otras Cortes, ausencia absoluta del   ejecutivo en las deliberaciones de la política de la justicia, el cambio de la   competencia para resolver conflictos de jurisdicción de una Corte a otra, la   atribución específica de competencias en materia de tutela y la competencia para   disciplinar abogados o empleados de la Rama Judicial. Por tanto, la premisa   mayor está mal conformada. Algo semejante ocurre con la premisa menor, pues la   reforma constitucional no permite a los ministros ni a los directores de   departamento administrativo intervenir en la postulación de funcionarios   judiciales, ni despoja de competencia a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial, ni elude el control político o jurídico.    

1.2.2. Si, pese a lo anterior, se decide proseguir el análisis de las   demandas, los ejes definitorios que ellas parecerían emplear -separación de   poderes, independencia de la Rama Judicial, acceso a la justicia y tutela   judicial efectiva, igualdad y supremacía de la Constitución- no son desconocidos   por las normas demandadas, pues crear el Consejo de Gobierno Judicial y la   Gerencia de la Rama Judicial no sustituye los principios de separación de   poderes ni de independencia judicial; delimitar las competencias de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial no sustituye los principios de acceso a la   justicia ni de tutela judicial efectiva; otorgar facultades para crear un   Colegio Nacional de Abogados no sustituye ningún elemento esencial definitorio   de la Constitución; otorgar competencia a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial para disciplinar empleados de la Rama Judicial no sustituye el   principio de igualdad; el artículo 18 transitorio del acto legislativo no   sustituye la supremacía de la Constitución; y la técnica de redacción del   artículo 257 no es una sustitución de la Carta.    

1.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a   la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, planteando para el   efecto las siguientes consideraciones.    

1.3.1. Las demandas acumuladas son sustantivamente ineptas para   realizar un análisis de legitimidad del Acto Legislativo No. 02 de 2015 porque   no satisfacen las exigencias argumentativas de cualquier demanda de   inconstitucionalidad, ni cumplen con los parámetros adicionales requeridos para   controvertir la legitimidad de una reforma constitucional. Las demandas exponen   argumentos que no permiten dilucidar una posible sustitución constitucional o la   contradicción de axiomas medulares del Estado Social y Democrático de Derecho.    

1.3.2. La argumentación utilizada en las demandas es antitécnica dado   que utilizan el cargo de inconstitucionalidad como prueba de su existencia, pues   circularmente enuncia una irregularidad constitucional que vuelve a utilizar   para demostrar su existencia. Por lo tanto no es suficiente con que la demanda   sostenga que la reforma vulnera la norma constitucional, porque al ser de la   misma categoría la sola contradicción no demuestra lo ilegitimo de la   modificación.    

1.3.3. Así las cosas, la primera acusación de los actores es que al   sustituir el Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo de Gobierno, se   comprometió la independencia y autonomía de la Rama Judicial por ser   incompatible con el Estado Social de Derecho. Sin embargo, ninguna acusación   comprueba que la composición y el funcionamiento del Consejo de Gobierno tengan   una estructura que resulte contraria a los principios de independencia y   autonomía.    

1.3.4. Por otro lado, los demandantes exponen que la presencia de   autoridades gubernamentales en el Consejo de Gobierno Judicial vulnera la   independencia de la Rama Judicial, sin ofrecer razones que prueben que la   intervención incide en la independencia y no que se trata de una manifestación   de la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público. La sola   presencia de miembros del Ejecutivo en el órgano judicial, no constituye una   razón para que la reforma sea inexequible, sobretodo porque su intervención será   materia de una ley estatutaria, a la luz de lo consagrado en el inciso final del   artículo 17 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Ello impide determinar que se   trate de una intervención contraria a los principios de independencia y   autonomía.    

1.3.5. Lo mismo ocurre con el cargo según el cual la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial no será un órgano de cierre de la jurisdicción   en materia disciplinaria para los empleados judiciales o, al acusar que los   profesionales del derecho no puedan ser disciplinados por un colegio de   abogados, pues la demanda no explica las razones por las cuales con esta   modificación se afectan los principios de independencia y autonomía, ni cómo va   en contravía del artículo 116 de la Constitución. La función disciplinaria   autorizada a los colegios de abogados será desarrollada legalmente (inciso final   del art. 19 del Acto Legislativo 02 de 2015), por lo que resulta prematuro   advertir que esa atribución es violatoria de principios fundantes de la   Constitución Política.    

1.3.6. Tampoco se satisfacen los requisitos mínimos sustanciales de   los cargos que deslegitiman la entrega de competencia disciplinaria al Consejo   Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de la Rama Judicial. El   argumento central consiste en que la competencia habría desplazado la   tradicional asignada a la Procuraduría General de la Nación, pero no hay una   sola razón planteada que apoye la sustitución de la Constitución. La explicación   de los demandantes demuestra la existencia de una contradicción normativa, como   no podría ser de otra forma en una reforma constitucional. Pero ningún argumento   explica cómo esa diferencia pone en riesgo o socava de manera definitiva los   principios de autonomía e independencia de la Rama Judicial.    

1.3.7. Frente al régimen de transición previsto para que entre en   vigencia el Consejo de Gobierno Judicial, el demandante sugiere que la nueva   institucionalidad no podría regir sin haberse expedido una ley de esa jerarquía   que se someta al control previo de constitucionalidad. Sin embargo, tampoco se   identifican en la demanda argumentos que demuestren por qué esa medida   transitoria vulnera los elementos esenciales del régimen constitucional   colombiano. La jurisprudencia preexistente a la que los demandantes acuden como   soporte de sus acusaciones, reconoce la reserva de ley estatutaria en estas   materias, pero en el análisis correspondiente no estaba de por medio una orden   excepcional del constituyente. La jurisprudencia mencionada no abordó la   hipótesis de una reforma constitucional con efectos transitorios, sustraídos de   esa reserva; por lo cual esa jurisprudencia resulta inaplicable al Acto   Legislativo No. 02 de 2015 y no sirve como sustento de los argumentos expuestos   en la demanda.    

1.3.8. La demanda D-10907 expone dos cargos de inconstitucionalidad,   uno de los cuales coincide con un cargo del expediente D-10890, sobre violación   de normas constitucionales que reconocen la garantía de derechos fundamentales,   por haberse consagrado en el artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015,   que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será competente para conocer   acciones de tutela. Lo anterior iría en contra del artículo 86 de la   Constitución, pues constituye un déficit de protección de los derechos humanos,   lo que a su vez comporta una afectación de los tratados internacionales   suscritos por Colombia con el fin de proteger los derechos.    

1.3.8.1. Los cargos de la demanda se encaminan a sugerir que uno de   los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional es que todos los   jueces de la República deben tramitar acciones de tutela, interviniendo   directamente en la defensa de los derechos fundamentales. Por lo tanto, de   verificar que, tal como lo hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, uno de los   jueces no tiene competencia para fallar acciones de tutela, se abolió un axioma   constitucional y por tanto, sustituyó la Constitución.    

1.3.8.2. Sin embargo, el cargo de inconstitucionalidad resulta   insuficiente porque no logra demostrar que uno de los pilares del ordenamiento   constitucional consista en la competencia de todos los jueces para resolver   acciones de tutela. En este caso se trata de otorgar una competencia funcional   para resolver acciones de tutela, sin que ello afecte el deber de cada juez en   sus providencias de proteger los derechos fundamentales. Ante la falta de   argumentación, el cargo resulta insuficiente, pues a la luz del artículo 86 de   la Carta, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la   protección de sus derechos fundamentales, lo cual implica que serán los jueces   en general quienes tienen la competencia, autorizándose matices.    

Así por ejemplo no tienen competencia en esa materia ni los jueces   penales militares (autos 145 de 2003 y 194 de 2003), ni los jueces de paz (art.   9 de la Ley 497 de 1999), ni la jurisdicción indígena (autos 228 de 2007 y 318   de 2006). La Corte, al interpretar las normas del Decreto 2591 de 1991,   reconoció que la competencia para conocer sobre acciones de tutela puede ser   definida por ley, como un límite al ejercicio de la jurisdicción.    

1.3.9. En conclusión, las demandas no cumplen con una carga   argumentativa suficiente, las razones que exponen como violación del régimen   constitucional no ilustran una oposición normativa y por lo tanto, los cargos de   inconstitucionalidad de las demandas son sustancialmente ineptos. Tampoco   cumplieron los accionantes con la específica metodología de análisis que impone   toda demanda de inconstitucionalidad contra un acto legislativo, pues no   lograron comprobar que el Congreso haya rebasado su función constitucional y   haya sustituido la Constitución por otra. Se solicita a la Corte, en   consecuencia, declararse inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo.    

1.4. Presidente del Congreso de la República    

El Presidente del Congreso de la República solicita a la Corte   declarar exequibile el artículo acusado. Tal pretensión la apoya en las razones   que se sintetizan a continuación.    

1.4.1. Por medio del Acto Legislativo en estudio no se sustituye la   Carta Política en la medida en que el espíritu de la misma permanece incólume,   puesto que las instituciones reformadas mantienen su núcleo fundamental   originario pero adecuándolas para modernizarlas y adaptarlas a nuevas   perspectivas. Con ello, se logra fortalecer la democracia, la institucionalidad   y se reestablece el equilibrio de las ramas del poder público conforme a la   teoría de frenos y contrapesos, intrínseca a la noción del Estado de Derecho.    

1.4.2. La pretensión de la reforma es corregir varios desajustes   institucionales presentados con la aplicación práctica de la Constitución, que   desvirtuaban principios como el sistema de frenos y contrapesos. Por ello y para   proteger la institucionalidad, fue necesario hacer una reforma constitucional   que conjurara los fenómenos jurídicos y políticos que permiten el equilibrio de   los poderes instituidos en el Estado. La reforma se ha promulgado para reajustar   las instituciones de la Carta y así guardar una coherencia institucional, lo que   se refleja por ejemplo, en la no reelección y en los ajustes a nivel electoral,   con el fin de dotar a la estructura orgánica del Estado de herramientas para   cumplir con lo acordado por el constituyente primario de 1991.    

1.4.3. Las reformas introducidas por el Acto Legislativo No. 02 de   2015 pretenden remediar la ausencia de credibilidad de instituciones como el   Consejo Superior de la Judicatura, estableciendo con la reforma una nueva forma   de gerencia de la Rama, que contrarresta los efectos nocivos del actual   funcionamiento de dicha Corporación. Igualmente se busca enfrentar los problemas   asociados a las funciones no judiciales que le han adjudicado a la Rama Judicial   y que afectaron el eficiente funcionamiento de la misma. También la reforma   tiene por objeto fortalecer la administración de justicia así como delimitar y   estructurar la forma de elección de los magistrados por meritocracia. Pretende   además eliminar la puerta giratoria en la conformación de las Altas Cortes, para   evitar que la nominación de los funcionarios públicos sea realizada con una   práctica de politiquería. En suma, las reformas establecidas por medio del Acto   Legislativo, fortalecerán las ramas del poder público y el sistema de frenos y   contrapesos.    

1.5. Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte inhibirse   de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la   exequibilidad de las disposiciones acusadas. Con el objeto de fundamentar dicha   solicitud presenta las siguientes consideraciones.    

1.5.1. El planteamiento de la parte actora no permite realizar con   nitidez un cotejo de algunos de los cargos formulados con la Constitución. Lo   anterior en la medida que la demanda plantea una serie de percepciones o   hipótesis de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se concreta la   violación. Los cargos adolecen, por tanto, de falta de claridad, certeza,   especificidad y pertinencia.    

Las acusaciones deben ser comprensibles o claras, deben recaer de   manera real y eficaz sobre la disposición demandada y, en ese orden de ideas,   deben ser ciertas, mostrar de manera específica como las disposiciones vulneran   la Carta, usando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de   naturaleza constitucional y no legal o doctrinario, ni deben estar referidos a   situaciones puramente individuales. Debido a que los cargos no cumplen esas   condiciones, se propone a la Corte Constitucional declararse inhibida.    

1.5.2. Ahora bien, en el evento de no adoptarse una decisión   inhibitoria existen varios argumentos que justifican declarar la exequibilidad   de las disposiciones acusadas.    

La reforma al equilibrio de poderes contenida en el Acto Legislativo   02 de 2015, debe analizarse a partir del principio de sostenibilidad fiscal, que   de acuerdo con la Corte Constitucional, constituye un instrumento para alcanzar   de manera progresiva las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho   y, por lo tanto, no implica una sustitución de la Constitución Política de 1991,   ni subvierte la separación de poderes y la primacía de los derechos   fundamentales, aspectos estructurales del modelo constitucional vigente.    

El presupuesto de la Rama Judicial, proviniendo del Estado, se   encuentra cobijado por el principio de sostenibilidad fiscal, y por lo tanto, el   Gobierno Nacional no interfirió en las cuestiones relacionadas con la   administración de Justicia, sino en las meramente presupuestales, en la media   que, las disposiciones demandadas apuntan a mejorar la gestión de los recursos   asignados a la Rama Judicial, su orientación a resultados y a garantizar una   ejecución eficiente de los mismos.    

1.6. Fiscalía General de la Nación    

La Fiscalía General de la Nación solicita a este Tribunal inhibirse   de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las demandas formuladas. Con   ese objetivo presenta los siguientes argumentos.    

1.6.1. En general, la demanda D-10890 carece de claridad porque en   ella no se exponen de manera ordenada las razones por las cuales los artículos   acusados del Acto Legislativo No. 02 de 2015 vulneran los pilares definitorios   de la Constitución. Los demandantes se limitan a enumerar los artículos   constitucionales presuntamente vulnerados por la reforma, atribuyéndoles un   carácter inmutable e intangible del cual no están revestidos. No resulta claro,   por ejemplo, cómo el pilar de la dignidad humana es sustituido como consecuencia   de que el Acto Legislativo sustraiga a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial de la competencia de conocer acciones de tutela. Este último cargo   tampoco satisface el requisito de certeza porque se fundamenta en una   interpretación subjetiva y otorga a la disposición unos efectos que no tiene.   Asimismo, se constata que los demás cargos de la demanda carecen de   especificidad considerando que son vagos e indeterminados y no establecen de   manera concreta cuáles son los ejes definitorios de la Constitución que fueron   sustituidos por el legislador. Adicionalmente, no se satisface el requisito de   pertinencia considerando que la demanda no logra identificar de forma adecuada   los elementos constitucionales que supuestamente sustituyó el legislador a   través de la expedición del Acto Legislativo, esto teniendo en cuenta que alegar   vicios de competencia del Congreso por sustitución de la Constitución en una   demanda, exige mucho más que una simple enunciación de los artículos superiores   violados, ya que debe plantearse de manera clara el o los elementos de la   Constitución que fueron sustituidos. Tampoco cumple la demanda con el requisito   de suficiencia y no se logra generar una duda mínima sobre la   inconstitucionalidad de la norma sometida a control de la Corte; así, al no   señalar cómo el constituyente derivado cambió un elemento esencial de la   Constitución, el juez no cuenta con los elementos necesarios para adelantar el   juicio de sustitución.      

1.6.2. La demanda D-10907 no satisface el requisito de claridad y el   lenguaje empleado es equívoco porque no se señala la manera como el Acto   Legislativo desnaturaliza al juez constitucional aparejando la sustitución de la   Constitución. La demanda tampoco cumple el requisito de certeza ya que los   argumentos plasmados en ella son meramente subjetivos y no logran explicar cómo   la sustracción de la competencia de conocer acciones de tutela de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales, sustituye la   función de juez constitucional si ese hecho de ninguna manera los releva de sus   deberes constitucionales de proteger y defender los derechos fundamentales. Por   otro lado, el escrito no satisface el requisito de pertinencia al no identificar   el elemento esencial de la Constitución que el legislador habría desconocido con   la aprobación de la reforma en relación con la competencia para conocer acciones   de tutela.    

2. De instituciones académicas y educativas    

2.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal (Dr. Alfredo Beltrán   Sierra)    

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita a la Corte   declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Presenta como   argumentos los siguientes.      

2.1.1. Sobre la solicitud formulada en la demanda D-10890 para que se   suspenda provisionalmente el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el interviniente   destaca que los procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional se rigen   por normas de orden público, por lo que la autonomía del legislador en esta   materia fue específicamente restringida por el Constituyente. En razón de lo   anterior, no es posible acoger la solicitud de los demandantes ya que la Corte   Constitucional no ha sido revestida de la facultad de suspender los actos   legislativos. En efecto, mientras no exista una sentencia en firme que desvirtúe   la presunción de constitucionalidad de leyes, decretos leyes, decretos   legislativos proferidos en los estados de excepción o decretos con fuerza de ley   por la declaración de un estado de emergencia, estos mantendrán toda su   vigencia.    

2.1.2. La supresión del Consejo Superior de la Judicatura y su   remplazo por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial,   no configura una sustitución de la Constitución porque a través de estos   organismos se reitera la finalidad de promover y hacer efectivos los principios   constitucionales dentro del margen que el artículo 375 de la Constitución otorga   al Congreso. La regulación de la existencia y funciones de los órganos de   gobierno y de disciplina judicial no deroga el artículo 113 Superior que   establece el principio de colaboración armónica y que se desprende a su vez del   artículo 3 de la Carta en el que se consagra expresamente la unidad del poder   público. Así, el nuevo texto del artículo 254 de la Carta, lejos de sustituir la   Constitución la reafirma y promueve el derecho de acceso a la justicia de manera   pronta y oportuna en armonía con el Preámbulo y el artículo 209 Superior.    

2.1.3. Tampoco existe sustitución de la Constitución por haber   asignado al Consejo de Gobierno Judicial la función de definir las políticas de   la Rama Judicial pues este organismo no podrá proceder de manera arbitraria o   caprichosa sino de acuerdo con lo dispuesto por el legislador.      

2.1.4. La potestad del Consejo de Gobierno Judicial de postular las   listas y ternas de candidatos que la Constitución ordene, no supone la   sustitución de la Constitución porque esa función no ha sido eliminada y   correspondía anteriormente a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura.       

2.1.5. Respecto del argumento que plantea una injerencia indebida en   los asuntos propios de la Rama Judicial y que señala que, en el modelo anterior,   los integrantes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   no tenían ninguna dependencia judicial con las corporaciones judiciales que los   elegían, a diferencia del sistema actual en el que los miembros de dedicación   exclusiva y el Gerente de la Rama Judicial que forman parte del Consejo de   Gobierno tienen una dependencia orgánica y funcional con este organismo, se   observa que la integración del mismo no implica necesariamente la existencia de   una dependencia en los términos sugeridos por los demandantes. Por el contrario,   lo anterior promueve la coordinación de las altas funciones administrativas de   gobierno de la Rama Judicial con voceros autorizados y que cuentan con el   conocimiento directo del funcionamiento y de las necesidades concretas de la   rama. Así, desaparece el Comité Interinstitucional de la Rama Judicial   –organismo intermedio de carácter consultivo y no decisorio- para dar lugar a un   Consejo de Gobierno Judicial que actúa de manera directa y con posibilidad de   decidir y que cuenta con la participación de los presidentes de las altas   corporaciones judiciales haciendo efectivo el principio de participación   democrática en las decisiones del Estado. Además es importante tener en cuenta   que en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tampoco   tenían participación activa los magistrados de los tribunales y los jueces, como   sí ocurre en el nuevo modelo.    

2.1.6. Adicionalmente, el Gerente de la Rama Judicial no es sujeto de   libre nombramiento y remoción ya que ocupa este cargo por un periodo de cuatro   años lo cual le confiere independencia en el ejercicio del cargo y como   integrante del Consejo de Gobierno Judicial. Lo mismo ocurre con los tres   miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial.   Ahora bien, respecto de los miembros del Consejo, el Gerente no es subordinado   porque es un integrante más y en la Gerencia realiza labores de mera ejecución.    

2.1.7. La función judicial y la función administrativa deben ser   coordinadas entre las ramas, por ello la participación de ministros del   despacho, directores de departamento administrativo y del Fiscal General en   temas específicos, no supone una afectación a la independencia y la autonomía   judicial, primero porque no hacen parte del grupo de nueve miembros del Consejo   de Gobierno Judicial y, segundo, porque su participación en las reuniones de   dicho órgano no es permanente ni general.    

2.1.8. La presunta sustitución de la Constitución que según los   demandantes se desprende de Acto Legislativo que estableció que ni la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial ni las Comisiones Seccionales tendrán   competencia para conocer de las acciones de tutela, tampoco se configura en el   presente caso. Tanto el artículo 86 de la Carta como el artículo 257 de la   misma, tal y como quedó modificado por el artículo 19 del Acto Legislativo, son   de estirpe y rango constitucional. Sin embargo, el nuevo artículo 257, en virtud   de la especialidad de la función disciplinaria, estableció una excepción a la   regla general según la cual todos los jueces deben conocer las acciones de   tutela, por lo cual no hay sustitución sino una excepción a la regla general   establecida por la misma Constitución. Al margen de lo anterior, la demanda   carece de certeza en este punto porque la norma no tiene como consecuencia que   los ciudadanos que quieran interponer este tipo de recursos se queden sin juez,   por cuanto la competencia de las Salas Disciplinarias de los Consejos   Seccionales y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en   esta materia, era concurrente con la competencia que para el efecto se les   atribuye a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los Tribunales   Administrativos de primera instancia.    

2.1.9. La no previsión de la competencia para conocer acciones de   tutela por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las   Comisiones Seccionales, que también se acusa en la demanda D-10907, es un cargo   que no puede ser admitido por la Corte y mucho menos se puede acceder a la   pretensión de condicionar la sentencia ya que este Tribunal no tiene la   atribución de adicionar la Constitución, sino sólo de interpretar sus   disposiciones.    

2.1.10. Con relación a la nueva función que otorga el artículo 14 del   Acto Legislativo a la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de   competencia que se presenten entre las distintas jurisdicciones, y que antes era   una facultad del Consejo Superior de la Judicatura, puede concluirse que no   existe sustitución de la Constitución, pues lo importante es que exista una   autoridad judicial que dirima este tipo de conflictos para garantizar el debido   proceso judicial, independientemente de cual sea el organismo al que se le   atribuya dicha competencia.    

2.1.11. La función de examinar la conducta y sancionar las faltas de   los abogados en ejercicio de su profesión, que antes ejercía la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que ahora   el artículo 19 del Acto Legislativo asigna a los colegios de abogados integrados   por particulares, no sustituye el artículo 116 de la Constitución ya que el   artículo 26 de la Carta autoriza a los profesionales a organizar colegios y   permite al Legislador asignarle a los mismos funciones públicas para establecer   los debidos controles. Así las cosas, la disposición acusada no sustituye el   artículo 116 por cuanto esta representa una reiteración del artículo 26   superior.    

2.1.12. Finalmente, no es inconstitucional ni afecta la esencia de la   Carta Política el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo No. 02 de 2015   por cuanto en el ejercicio de la función legislativa y también en la   constituyente, es posible consagrar normas transitorias que establezcan un   puente entre la normatividad anterior y la nueva.    

2.2. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad   Javeriana     

El Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana   solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de algunos apartes normativos y   la exequibilidad condicionada de uno de ellos. Para el efecto presenta los   siguientes argumentos.     

2.2.1. Preliminarmente los intervinientes se refieren a la solicitud   de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015 planteada en una de las demandas.   Advierten que en relación con la procedencia de las medidas provisionales, el   Decreto 2591 de 1991 estableció en el artículo 7° la posibilidad de suspender   actos que atentan de manera directa contra los derechos fundamentales. Por su   parte, la Corte Constitucional a través del Auto 258 de 2013, entre otras   providencias, dispuso que el decreto de estas medidas procede cuando es   necesario evitar que la amenaza se convierta en vulneración o cuando se constata   la ocurrencia de una violación y sea necesario impedir su agravación. Concluye   que la posibilidad de decretar medidas provisionales en procesos que se surten   ante la Corte Constitucional, solamente es posible cuando se trate de acciones   de tutela y no de acciones públicas de inconstitucionalidad.    

En el evento en el que la Corte Constitucional acceda a la solicitud   de medida provisional de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015,   desconocería las disposiciones constitucionales que reconocen la autonomía e   independencia de la rama legislativa en la creación de leyes y la reforma de la   Constitución. Debido a lo anterior, debe declararse improcedente la solicitud de   suspensión provisional.    

2.2.2. El artículo 19 le otorga la calidad de Magistrados a los   integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, cargo que ha sido   definido como “Alto dignatario del Estado en el orden civil, hoy   especialmente en la Administración de Justicia”[5],   lo que conlleva a una relación entre el cargo de magistrado y la función   judicial del Estado. Por lo tanto, la función de los miembros de la Comisión al   ser parte de la Rama Judicial está ligada a la protección de los derechos   fundamentales, lo que implica tener competencia en materia de tutela, pues   llegar a aceptar que en Colombia hay jueces que no pueden decidir acciones de   tutela seria permitir que existan operadores judiciales incompetentes para   proteger el principio axiológico de la dignidad humana.    

Dicho artículo en sí mismo no es inconstitucional, pero si requiere   de una interpretación por parte de la Corte extendiendo las funciones de dicho   órgano. En caso de no existir tal interpretación se estaría ante el fenómeno de   la sustitución de la Constitución, puesto que con la desaparición del Consejo   Superior de la Judicatura y el mal funcionamiento de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial se afectaría el equilibrio de poderes y la dignidad humana.    

2.2.3. No puede aceptarse el significado que los demandantes le dan a   las nociones de autonomía e independencia judicial, puesto que no hacen alusión   a lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución, sino que se refieren a una   capacidad de autorregulación institucional. Por el contrario, la mencionada   disposición admite que el juez en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales   esté supeditado a la aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al estudio   imparcial de los hechos objeto de controversia. Teniendo en cuenta lo anterior,   los artículos 15 y 16 del Acto Legislativo demandado contribuyen a la separación   de poderes y a la colaboración armónica, situación que se refleja en el hecho   que el ejecutivo pueda participar en las decisiones del gobierno judicial. A su   vez, no es correcto afirmar que la restructuración del Consejo Superior de la   Judicatura implique una disminución de la independencia y la autonomía judicial.    

De otra parte, los artículos 15,16 y 18 del Acto Legislativo 02 de   2015 no son contrarios a lo dispuesto en los artículos 113 y 228 de la   Constitución. En suma, la cooperación entre las distintas ramas del poder   público no implica un desequilibrio del poder y, por el contrario, refuerza lo   consagrado en el artículo 113 superior.     

2.2.4. El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 convoca a la   creación de una Ley Estatutaria para regular la administración judicial y el   funcionamiento de los órganos de gobierno. Esta disposición debe ser declarada   exequible dado que la reforma a la Constitución proviene del constituyente   derivado y no altera la supremacía constitucional.    

En segundo lugar, el trámite señalado en el artículo 18 está conforme   a lo indicado por el numeral 8° del artículo 150, el cual le otorga la facultad   al congreso de expedir normas a las cuales debe supeditarse el Gobierno para el   ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia y al artículo 152,   mediante el cual se le asigna la facultad al legislador de expedir leyes   estatutarias para regular la administración de justicia.    

2.2.5. Los demandantes aseveraron que el Acto Legislativo 02 de 2015   sustituye la Constitución de 1991 dado que la reforma le resta independencia a   la Rama Judicial. A su vez, sostienen que el Estado Constitucional actual fue   sustituido por un Estado de Derecho al suprimir la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria y crear la comisión Nacional de Disciplina Judicial. Estos   argumentos desconocen “la relación del Poder Constituyente Derivado, en el   cual, por medio de una representación, el Congreso podrá fungir como Poder   Constituyente, a su vez, el demandante olvida que el Estado colombiano es una   democracia representativa, en la cual el Pueblo delega en sus representantes la   toma de las decisiones de interés general”.    

El artículo 152 de la Carta prevé que las leyes estatutarias regulan   temas de la administración pública. Por tal motivo el Congreso, al introducir   una materia estatutaria en el cuestionado acto legislativo, no se extralimita   puesto que la expedición de leyes de este tipo es parte esencial de su función.    

En suma, (i) debe negarse la suspensión provisional de los artículos   demandados del Acto Legislativo 02 de 2015; (ii) declarar exequibles los   artículos 15, 16, 17 y 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015; (iii)   declarar inexequible el parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de   2015 que dice “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones   de tutela”; y (iv) declarar la exequibilidad condicionada del   artículo 19, bajo el entendido que las funciones dadas a la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no son   taxativas, y por medio de la ley se puede desarrollar su función jurisdiccional.     

2.3. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá    

El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá solicita a la Corte   inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.    

2.3.1. Ninguna de las demandas verificó si el Congreso actuó por   fuera de su competencia puesto que se limitaron a realizar una confrontación   entre el acto legislativo demandado y especificas contradicciones normativas sin   detenerse a explicar en qué función actuó, omitió actuar o desbordó su   competencia el constituyente derivado.    

2.3.2. Las demandas pretenden demostrar una contrariedad entre el   Acto Legislativo 02 de 2015 y la Constitución de 1991. Sin embargo, confunden la   pertinencia argumentativa que se requiere para una demanda de constitucionalidad   simple y la requerida para alegar el cargo de sustitución de la Constitución,   pues en este último caso no basta con la simple confrontación normativa, sino   que es deber del actor demostrar la sustitución que hace la nueva disposición de   los pilares y límites de reforma constitucional ya establecidos. La demanda   presenta argumentos subjetivos que tienden a realizar una valoración de efectos   y no plasma una confrontación constitucional. Dichos argumentos no son   jurídicamente suficientes para que se considere que la norma objeto de reproche   sustituye la actual Constitución. Adicionalmente, las demandas no cumplieron con   la debida aplicación del test de sustitución que la Corte ha determinado para   explicar la sustitución de la Carta.    

Por los motivos expuestos, la Corte debe inhibirse de realizar un   juicio de fondo.    

2.4. Universidad Sergio Arboleda    

La Universidad Sergio Arboleda solicita a este Tribunal inhibirse de   emitir un pronunciamiento de fondo. Para el efecto presenta los siguientes   argumentos.      

2.4.1. Respecto de la solicitud de suspensión provisional planteada   en una de las demandas, indica que el Decreto 2067 de 1991 no consagra tal   figura para los actos legislativos, en razón a que la decisión sobre la   exequibilidad de las normas es hacia el futuro y se toma en tiempos   relativamente cortos. Sin embargo, en la sentencia C-588 de 2009 se previó la   facultad de la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad de una   norma de manera retroactiva, fundamentada en el principio de primacía de la   Constitución, y que al actuar como una nulidad tiene el efecto de deshacer todas   las consecuencias causadas con la expedición del acto. En virtud de lo anterior,   es más eficaz la declaración de inexequiblidad retroactiva que la medida de   suspensión provisional del acto. Además de ello, tiene sustento en el precedente   jurisprudencial.    

2.4.2. De conformidad con el precedente sentado en la sentencia C-336   de 2013 corresponde al demandante explicar la manera concreta y convincente    por qué los principios alegados que se consideran sustituidos, son pilares   esenciales de la Constitución o por qué son definitorios de la identidad de la   misma, situación que no fue acreditada en el caso concreto por los accionantes.   Tampoco especifican los demandantes cuál es el elemento nuevo introducido en la   reforma, ni demuestra cómo éste es incompatible con la estructura básica del   ordenamiento constitucional.    

2.4.3. En conclusión, la demanda no cumple con los requisitos   establecidos por la jurisprudencia constitucional para la admisión de cargos de   inconstitucionalidad, al carecer de la fuerza argumentativa mínima para   demostrar la configuración de la sustitución. Por ello la Corte debe declararse   inhibida.    

3. De ciudadanos.    

3.1. Intervención de los ciudadanos Ana María Trujillo, Gabriel Rozo,   Alejandro Sanabria, Daniela Villamil, Daniela Corredor, Javier Gaitán y Andrea   Robles    

Los ciudadanos Ana María Trujillo, Gabriel Rozo, Alejandro Sanabria,   Daniela Villamil, Daniela Corredor, Javier Gaitán y Andrea Robles solicitan a la   Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Presentan   para el efecto, los siguientes argumentos.      

3.1.1. La supresión del Consejo Superior de la Judicatura y la   creación del Consejo de Gobierno Judicial, la Gerencia de la Rama Judicial y la   Comisión de Disciplina Judicial, sustituye la Constitución porque desconoce el   principio democrático y de separación de poderes, íntimamente relacionados con   el principio de autonomía –interna y externa- y con la independencia judicial.    

3.1.2. En el modelo anterior, la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura era completamente autónoma porque sus miembros no   desempeñaban otras funciones dentro de la Rama Judicial. Por el contrario, con   la modificación introducida por el Acto Legislativo, el Consejo de Gobierno   Judicial queda constituido por los presidentes de las altas cortes lo cual   interfiere con su independencia y rompe su autonomía interna, además se afecta   el principio de pluralidad de jurisdicciones, estableciendo una jerarquía entre   el Consejo de Gobierno Judicial y la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de   Estado y la Corte Constitucional.     

3.1.3. La injerencia del Ejecutivo en el proceso de elección de   algunos miembros de la Comisión de Disciplina Judicial supone un riesgo para el   principio de separación de poderes, en particular con relación a la autonomía   judicial en su faceta externa.    

3.1.4. Con relación a la asistencia de los ministros del despacho,   los directores de departamento administrativo, del Fiscal General de la Nación,   así como de representantes académicos y de abogados litigantes en las reuniones   del Consejo de Gobierno Judicial, este hecho no desnaturaliza a dicho órgano ni   desconoce ningún principio fundamental pues la asistencia a dichas reuniones es   sólo de carácter consultivo y no decisional.    

3.1.5. La nueva competencia asignada a la Corte Constitucional por el   artículo 14 del Acto Legislativo, para dirimir conflictos de competencia entre   las diversas jurisdicciones sustituye la Constitución ya que esta función no   guarda relación objetiva con la competencia de salvaguarda de su integridad y   supremacía. Dicha atribución resulta contraria a las funciones establecidas por   el Constituyente de 1991, que aún sin ser taxativas, son de la esencia de la   Corte de modo que la reforma desnaturaliza la función confiada al Alto Tribunal   por parte del Constituyente primario.    

3.1.6. De igual forma, el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2015   sustituyó la igualdad como eje identificador de la Constitución, al sustraer a   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus Seccionales del conocimiento   de las acciones de tutela y de los conflictos de competencia, por cuanto dicha   medida se torna regresiva en términos de garantías para acceder efectivamente a   la administración de justicia al reducir la cobertura de la jurisdicción   constitucional. El derecho de acceder a la administración de justicia, no es   solo un derecho fundamental sino un eje definitorio de la Constitución tal y   como se ve reflejado en los artículos 229, 86 y 29. La Comisión Nacional de   Disciplina Judicial tiene naturaleza jurisdiccional porque sus decisiones hacen   tránsito a cosa juzgada, imparte justicia de manera formal y material, se   encuentra adscrita a la Rama Judicial, es órgano de cierre en materia   disciplinaria y sus miembros ostentan la calidad de Magistrados. Por lo   anterior, el nuevo órgano debería poder conocer de las acciones de tutela y es   por ello que el artículo 19 del Acto Legislativo es inconstitucional y va en   contravía del fin del Estado de salvaguardar los derechos humanos y   fundamentales a través de la jurisdicción constitucional.    

3.1.7. Con relación a la facultad otorgada por el Acto Legislativo de   atribuir a un Colegio de Abogados la función de disciplinar a los profesionales   de ese gremio, se encuentra que no se sustituye la Constitución, porque el   elemento esencial definitorio de disciplinar a los profesionales en derecho solo   fue transferida de titular a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, A su   vez podría el legislador, eventualmente, transferirla a los Colegios de   Abogados.    

3.1.8. Sí sustituye la Constitución por desconocer el principio de   igualdad como eje axial de la Carta, que el artículo 19 del Acto Legislativo   hubiese otorgado competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para   disciplinar a los empleados judiciales, en detrimento de la facultad otorgada al   Ministerio Público de vigilar la conducta de los servidores públicos y de la   aplicación de su poder preferente. No resulta consecuente con la voluntad del   Constituyente primario, el que los empleados de la Rama Judicial reciban un   trato diferente cuando incurran en una causal de sanción disciplinaria por ser   empleados de la misma, situación que no se presenta con relación a los   funcionarios de otras Ramas del poder público que son procesados por la   Procuraduría y tienen la posibilidad de debatir la legalidad de la sanción ante   la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas, el Acto   Legislativo sustituye la Constitución al no distinguir el tipo de proceso en   razón de las actividades que los funcionarios y empleados de la rama realizan y   al violar el principio de igualdad entre los mismos y los demás empleados del   Estado.    

3.1.9. El artículo 18 sustituye la Constitución al violar reglas de   procedimiento porque regula materias relacionadas con la administración de   justicia que, de acuerdo con el artículo 152 Superior, deberían ser   disciplinadas mediante leyes estatutarias que cumplan requisitos especiales para   ser aprobadas. De este modo, al regular una materia de ley estatutaria mediante   una ley ordinaria, se infringe el procedimiento reservado por la Constitución a   este tipo de normas y también, de manera indirecta, el principio democrático.    

3.2. Bernardita Pérez Restrepo    

La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo advierte que el Acto   Legislativo 02 de 2015 resquebraja el principio de separación de poderes   establecido en la Constitución de 1991, pues los artículos 15 y 18 dejó en   cabeza del poder ejecutivo, mediante la presentación de un proyecto de ley   estatutaria, la determinación de la forma en que funcionaran los órganos de   gobierno y administración, incluyendo la definición de la participación de los   ministros del despacho y los directores de departamento administrativo en las   reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. Dicha atribución de competencias   desconoce lo establecido en el artículo 154 de la Constitución y,   adicionalmente, repudia el principio de separación de poderes.    

3.3. Vicente F. Benítez R y Sergio Severiche Velásquez    

Los ciudadanos Vicente Benítez R. y Sergio Severiche V. solicitan a   la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas e inhibirse de   modular el acto legislativo tal y como lo propone un grupo de demandantes. Para   el efecto plantean las siguientes consideraciones.      

3.3.1. Al ordenar funcional y estructuralmente el Consejo Superior de   la Judicatura, reemplazándolo por el Consejo de Gobierno de la Rama Judicial y   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Congreso no sustituyó la   Constitución pues no existió una suplantación de la rama judicial del poder   público. Su competencia de impartir justicia eficiente y rectamente, no fue   asignada a otros órganos ajenos a la misma Rama. Lo que sucedió fue una   redistribución dentro de ella.    

3.3.2. El principio de separación de poderes no debe ser entendido   como una delimitación funcional rígida. La misma jurisprudencia constitucional   ha adoptado un sistema flexible de distribución en las funciones del poder   público, que se refleja en el principio de colaboración armónica entre los   diferentes órganos, bajo la premisa de distintos mecanismos de frenos y   contrapesos entre los poderes.    

3.3.3. No existe prohibición implícita en relación con la   colaboración armónica entre ramas del poder público. Dicha colaboración cumple   fines constitucionales siempre que no haya intromisión desproporcionada en las   competencias ajenas.    

3.3.4. La Corte Constitucional no es competente para modular un acto   legislativo por problemas de “inconsistencia” y “actuación   antidemocrática”. Se propone la inhibición porque sería inconsistente   acceder a la solicitud, pues la Corte desconocería toda la jurisprudencia que   señala que los actos legislativos no son objeto de control material. Además,   porque podría desconocer el artículo 241 de la Constitución, en lo relativo a la   prohibición de adelantar un control de fondo. Igualmente sería una decisión   antidemocrática, pues implica permitir que la Corte Constitucional cree normas   supraconstitucionales y disposiciones constitucionales, competencia que la Carta   no le otorgó.    

3.4. María Carolina Olarte Olarte    

La ciudadana María Carolina Olarte Olarte solicita a la Corte   inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Apoya su solicitud en las   siguientes consideraciones.     

3.4.1. Es importante que la Corte conserve la doctrina   jurisprudencial sobre los límites al poder de reforma. Más allá de lo que la   Corte Constitucional resuelva en cuanto al sentido de la decisión, debe   abstenerse de introducir modificaciones drásticas y regresivas a la doctrina   sobre los límites al poder de reforma.    

3.4.2. Algunos salvamentos de voto de varios magistrados de la Corte   Constitucional, han formulado diversas críticas a la doctrina constitucional   sobre los límites al poder de reforma y, han propuesto una modificación radical   y drástica de dos de sus principales componentes, por lo que han sostenido, en   primera medida, que los únicos límites al poder de reforma deben ser las normas   de ius cogens, y, en segunda lugar, que el poder constituyente   reside exclusivamente en el pueblo, por tanto, éste puede mediante referendo   introducir modificaciones a la Constitución, incluso si éstas suponen alterar o   sustituir los elementos definitorios de su identidad por otros integralmente   distintos.    

3.4.3. Lo anterior, debe ser descartado por parte de la Corte   Constitucional, en la medida que las demandas no plantean ningún problema de   violación de las normas de ius cogens, ni versan tampoco sobre el control   de una ley de convocatoria a referendo, o sobre una reforma ya introducida por   ese mecanismo.    

3.4.4. Las dos demandas acumuladas carecen de aptitud. La demanda del   expediente D-10890 adolece de problemas de certeza, suficiencia y pertinencia y,   la del expediente D-10907 es inepta por falta de claridad, pertinencia, certeza   y suficiencia.    

Así, en el caso de la primera demanda, ninguno de los cargos   propuestos define de forma explícita y clara los principios definitorios de la   Constitución Política de 1991 que fueron sustituidos con la reforma. Es así como   no se establece con claridad la razón por la cual el cambio de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo de Gobierno   de la Rama Judicial, sustituye el principio de independencia, tanto “interna”   como “externa” del órgano de Gobierno Judicial. Tampoco hay claridad respecto de   la sustitución del principio de supremacía constitucional al abrir campo a una   ley estatutaria que se sustrae al control constitucional previo, cuando en una   norma transitoria confirió facultades para regular la conformación del Gobierno   Judicial. No existe certeza en los cargos sobre la vulneración de los principios   de independencia y autonomía de Rama Judicial, en razón a que la nueva   Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será órgano límite de la   jurisdicción disciplinaria y sus actos no podrán ser demandados y, tampoco   existe claridad sobre la sustitución de pilares fundamentales de la Constitución   al suprimir la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, en   tanto es la única jurisdicción que admite tutelas contra sentencias de altas   Cortes.    

Por su parte, la segunda demanda carece de un mínimo de claridad,   pues no se especifica con certeza si la acción de inconstitucionalidad se dirige   contra el artículo 19 parcial, contra su parágrafo, contra las disposiciones que   le dan a la Corte Constitucional competencia para dirimir los conflictos de   competencia entre jurisdicciones, o contra la supresión del Consejo Superior de   la Judicatura. Al igual que sucede con la primera demanda, no existe claridad   sobre la sustitución de la Constitución.    

3.5. Néstor Raúl Correa Henao    

El ciudadano Néstor Raúl Correa Henao solicita a la Corte declarar la   exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para fundamentar tal solicitud   presenta los siguientes argumentos.      

3.5.1. La reforma pretende solucionar los problemas del diseño   institucional de la Rama Judicial que permitieron el clientelismo, la corrupción   y el desequilibrio que existía en la representación del Consejo de Estado y la   Corte Suprema de Justicia en la Sala Disciplinaria del suprimido Consejo   Superior de la Judicatura. Así las cosas, era inevitable vincular la reforma a   la Rama Judicial con el equilibrio de poderes, pues es la forma de reequilibrar   varios de los poderes públicos, de la siguiente manera: (i) el Ejecutivo cedió   con la no reelección, (ii) la Rama Judicial con el Tribunal de Aforados, la   supresión de la puerta giratoria y la no elección de Contralor y, (iii) el   Legislativo cedió con la supresión de la Comisión de Acusaciones.    

3.5.2. En ese orden de ideas, la reforma mejoró la arquitectura   institucional del gobierno y la administración de la Rama Judicial, en primer   lugar, al haber remodelado la Sala Administrativa, intervenir la Sala   Disciplinaria y eliminar el Consejo Superior de la Judicatura. En segundo lugar,   las modificaciones planteadas por el Acto Legislativo No. 2 de 2015, impactan la   estructura gerencial de la Rama, pues antiguamente la Sala Administrativa tenía   una forma judicial que dificultaba la toma de decisiones de política pública.   Por lo tanto, con la reforma se pasa de tres etapas de gobierno y administración   a solo dos: el Consejo de Gobierno y Gerencia Judicial, fusionando la actual   Sala Administrativa en el Consejo de Gobierno Judicial.    

Lo anterior, no es una sustitución de la Constitución sino una   reestructuración institucional parcial: fusiona dos órganos en uno solo. Así las   cosas, las ventajas de la actual arquitectura del Consejo de Gobierno son: (i)   hay mayor democracia y representatividad, al ampliar el número de integrantes y   redefinir su origen; (ii) hay un mayor nivel técnico al exigir no solo perfiles   académicos y profesionales especializados para el cargo, sino también la   dedicación exclusiva de los funcionarios; y, (iii) implica mayor responsabilidad   de los jueces y sindicatos porque deben asumir directamente el gobierno de la   Rama y confiere responsabilidades institucionales. Todo ello implica un mejor   servicio público de la justicia, fin que evidentemente es constitucional.    

En tercer lugar, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fue   transformada en el origen de sus miembros, cuatro de las siete ternas provendrán   del Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se respeta la autonomía judicial y   la independencia de la Rama. Igual, al ser un órgano perteneciente a la Rama   Judicial pero no tener carácter jurisdiccional sino disciplinario, los actos que   profiera serán administrativos y, como los de la Procuraduría, estarán sujetos   al control judicial.    

3.5.3. La reforma institucional eventualmente tendrá impacto en la   ciudadanía y en los usuarios de la justicia, porque mejora las políticas   públicas para los usuarios, eventualmente conllevará a una mayor calificación de   la jurisprudencia, tendrá una oferta judicial más capacitada y menos   clientelista. Al mismo tiempo elimina las presiones políticas, suprime la puerta   giratoria de nombramientos y pone fin a la impunidad de casos aislados de   corrupción de los magistrados al crear el Tribunal de Aforados.    

3.5.4. La reforma tiene un soporte ético que pretende dar legitimidad   a la justicia, garantizar la transparencia y la eficacia de la Rama Judicial,   todo lo cual proviene de la filosofía humanista que inspira la Constitución.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación indica que la Corte debe declararse inhibida   para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los artículos 14, 15,   16. 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. Indica que, subsidiariamente,   la Corte debe declarar exequibles los artículos acusados. Para fundamentar su   solicitud presenta los argumentos que a continuación se resumen.    

1. Los   problemas jurídicos que se desprenden de las demandas presentadas pueden   enunciarse así:    

1.1. ¿La   creación del Consejo de Gobierno Judicial (CGJ y la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial (CNDJ) en cuya conformación participan magistrados de altas   cortes y permite la participación del Ejecutivo, sustituye el eje constitucional   de la autonomía judicial?    

1.2. ¿Puede   el constituyente derivado crear la CNDJ asignándole la competencia para   disciplinar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial pese a que el   diseño constitucional original otorgaba ese poder a la Procuraduría General de   la Nación (como órgano autónomo) y permitir que sus decisiones tengan control   judicial, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía de esta rama del   poder público?    

1.3. ¿Puede   el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, facultar al   legislador para crear un Colegio de Abogados con competencia para disciplinar a   estos profesionales, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía   judicial especialmente lo dispuesto en el artículo 116 C.P.?     

1.4. ¿Puede   el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, crear la CNDJ al   tiempo que la sustrae del conocimiento de acciones de tutela sin sustituir el   eje constitucional de la protección de los derechos fundamentales mediante un   recurso sumario y expedito que puede ser presentado ante cualquier autoridad   judicial?    

1.5. ¿Puede   el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, otorgar a la Corte   Constitucional la competencia para resolver conflictos de competencia entre   jurisdicciones sin sustituir el eje constitucional de la supremacía de la   Constitución, la prevalencia de los derechos fundamentales, el acceso a la   administración de justicia y el equilibrio de poderes?    

1.6. ¿Puede   el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, permitir el   funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y administración judicial antes   de que se apruebe una ley estatutaria que regule su funcionamiento?    

2. La Corte   Constitucional, tal y como lo ha sostenido la Procuraduría, debe declararse   inhibida dado que no es competente para realizar un juicio material respecto de   los actos reformatorios de la Constitución. Ese Tribunal no se encuentra   habilitado para determinar si el constituyente derivado ha excedido sus   atribuciones o si se ha producido una sustitución de la Carta.    

Esta   conclusión se funda en las siguientes razones. (i) La interpretación literal y   sistemática de la Constitución indica que el control constitucional en esos   casos únicamente comprende los vicios de procedimiento en la formación del acto;   (ii) el constituyente en esta materia únicamente estableció límites formales y   no materiales y, en consecuencia, no es posible emprender un control sin que   exista un parámetro “objetivo y externo al juez constitucional a partir del   cual se pueda identificar si la reforma ha eliminado uno de los ejes axiales de   la Constitución”; (iii) se trata de un control no previsto en las funciones   de la Corte Constitucional y que desconoce el principio de legalidad y la   cláusula de Estado Social de Derecho; (iv) el control por vicios de competencia   da lugar a que el parámetro de control deba definirse o construirse en cada   caso, erigiendo a la Corte no solo en el órgano que aplica la norma sino también   en el que la crea, afectando por esa vía su función judicial; (v) el control por   tal tipo de vicios afecta el principio democrático en tanto hace posible que una   mayoría simple de jueces no electos democráticamente y con fundamento en un   criterio de análisis construido caso por caso, declaren la inexequibilidad de   una reforma adoptada mediante la participación del pueblo directamente o por   medio de sus representantes, dando lugar a un desequilibrio de poderes y   propiciando “la mayor forma de politización de la justicia o judicialización   de la política, en atención al carácter precisamente político de la Constitución.”.   A estas objeciones a la doctrina de la sustitución, se unen las que se   desprenden de la jurisprudencia acogida en la sentencia C-579 de 2013 y que   evidencian el carácter material del control que ha emprendido la Corte   Constitucional tal y como se evidencia (a) con la aceptación de la integración   normativa en los procesos de control de actos legislativos, (b) con la   realización de procedimientos de ponderación al efectuar el control de vicios de   competencia y (iii) con la modulación de una reforma constitucional. El carácter   material del control se refleja además (iv) en solicitudes como la de suspensión   provisional formulada en el asunto que ahora examina la Corte Constitucional.     

En adición a   ello es necesario advertir que la doctrina de la sustitución, de una parte,   impone a la acción pública de inconstitucionalidad importantes restricciones que   no son compatibles con su naturaleza y, de otra, crea un procedimiento paralelo   sin regulación legal y que supone que la admisión de una demanda de esta   naturaleza “dependa de criterios subjetivos, caprichosos y desconocidos  (…)”.    

3. El acto   legislativo al disponer la creación del Consejo de Gobierno Judicial y la   Comisión nacional de Disciplina Judicial no sustituye, desde la perspectiva de   su conformación, el eje constitucional de la autonomía judicial. A la luz de la   teoría de la sustitución puede aceptarse que la autonomía e independencia   judicial son ejes constitucionales en tanto tiene una relación inescindible con   el principio de separación de poderes. Sin embargo la reforma no lo sustituye   dado que (i) el eje referido, a diferencia del planteamiento general de los   demandantes, protege específicamente la imparcialidad de los jueces en virtud de   su estricto sometimiento al imperio de la ley; (ii) la autonomía judicial debe   entenderse articulada con un modelo de separación de poderes flexible; (iii) en   atención a lo anterior no excluye la participación de otros órganos en asuntos   relativos a la administración y gobierno de la rama judicial; y (iv) la   participación del Gobierno Nacional en el Consejo de Gobierno no pretende   imponer criterios a los jueces en relación con la función de administrar   justicia y además establece una restricción que será definida por la ley   estatutaria. Asimismo (v) aceptar que en este caso se produce una sustitución de   la Constitución implicaría que la reforma a la parte orgánica de la Carta   comportaría una sustitución de la misma.       

4. Asignar a   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia de investigar   disciplinariamente a los empleados de la rama judicial no implica una   sustitución de la Constitución. En efecto, un cambio de competencia no   constituye la usurpación de las funciones de una Rama por otra. Cabe señalar en   todo caso que en virtud de lo dispuesto en el acto legislativo y a pesar de las   diferencias existentes entre funcionarios y empleados judiciales -referidas por   la Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2002- “la rama judicial será   la única rama del poder público excluida de un control disciplinario por un   órgano autónomo, sino que este control disciplinario es ejercido exclusivamente   por ella misma (…) sin la posibilidad de que siquiera el superior   jerárquico pueda disciplinar a sus empleados.”    

5. La   habilitación del legislador para que asigne la competencia relativa al control   disciplinario de los profesionales en derecho a un Colegio de Abogados no puede   considerarse una sustitución de la Constitución. A esta conclusión se arriba   dado que (i) no es claro en qué sentido la autonomía de la Rama Judicial se ve   afectada por la atribución de esta competencia; (ii) la Constitución establece   la posibilidad de asignarle a los colegios profesionales funciones públicas en   los artículos 26 y 38 de la Carta; y (iii) en la actualidad existen normas   legales que prevén dicha posibilidad.    

En todo   caso, la regulación de esta materia por el legislador podrá revestir alguna   dificultad dado que será necesario precisar, de una parte, la forma como se   ejercerá tal control respetando las garantías del debido proceso y, de otra, si   existirá un colegio de abogados que agrupe a todos los profesionales en derecho.                 

6. No   sustituye la Constitución sustraer del conocimiento de acciones de tutela a la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A la luz de diferentes disposiciones   de derecho internacional y del contenido de la reforma puede concluirse que no   se pierde el carácter eficaz de la acción de tutela. Así (i) la acción continúa   siendo reconocida por el artículo 86 de la Carta; (ii) sustraer a un órgano del   conocimiento de la acción de tutela no elimina su efectividad material; (iii)   una interpretación sistemática de la Carta permite identificar que, tal y como   ocurre con los fiscales, los jueces penales militares, los árbitros, algunas   autoridades administrativas que cumplen funciones jurisdiccionales e incluso con   la Corte Constitucional, no todos los órganos que cumplen funciones   jurisdiccionales tienen competencia para conocer de acciones de tutela; y (iv)   en el régimen anterior a la reforma no se preveía que el Consejo Superior de la   Judicatura conociera de acciones de tutela, a pesar de lo cual la Corte   reconoció equivocadamente esa competencia.    

7. Atribuir   a la Corte Constitucional la función de solucionar conflictos jurisdiccionales   no sustituye la Carta. A esta conclusión se arriba al considerar (i) que las   funciones de la Corte no son un eje definitorio de la Constitución y, de hecho,   dicho Tribunal –sin que ello sea compartido por la Procuraduría- ha considerado   que puede cumplir funciones diferentes a las establecidas en el artículo 241 de   la Constitución; (ii) la modificación de una competencia no puede calificarse   como una sustitución; y (iii) sería peligroso que fuera únicamente esta   Corporación la que fijara sus atribuciones, excluyendo al propio constituyente.    

8. Prever la   entrada en funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y administración   judicial sin la previa aprobación de una ley estatutaria, no implica una   sustitución de la Constitución. En efecto (i) no se identifica con claridad el   eje presuntamente sustituido y (ii) el artículo 18 del Acto legislativo   cuestionado prevé reglas para el funcionamiento de los nuevos órganos a fin de   evitar los traumatismos. En cualquier caso, es muy importante que el Gobierno   Nacional y el Congreso respeten el término establecido en el Acto Legislativo a   fin de que el trámite legislativo no se prolongue indefinidamente.      

VI.   INTERVENCIONES REALIZADAS EN LA AUDIENCIA DEL 8 DE SEPTIEMBRE DE 2015 ORDENADA   POR LA SALA PLENA EN EL AUTO 335 DE 2015      

Como anexo   de esta providencia se resumen las intervenciones realizadas en la audiencia   convocada por la Sala Plena de esta Corporación y en la que intervinieron los   voceros de los demandantes Flavio Eliécer Maya Escobar y Jorge Eliécer Gaitán   Peña, el Presidente del Congreso de la República Dr. Luis Fernando Velasco   Chaves, el Ministro del Interior Dr. Juan Fernando Cristo Bustos, el Ministro de   Justicia Dr. Yesid Reyes Alvarado, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia   Dr. José Leónidas Bustos Martínez, el Presidente del Consejo de Estado Dr. Luis   Rafael Vergara Quintero, el Procurador General de la Nación Dr. Alejandro   Ordoñez Maldonado, el Exdelegatario a la Asamblea Nacional Constituyente Dr.   Hernando Yepes Arcila, el Exministro de Justicia y de la Presidencia Dr. Néstor   Humberto Martínez Neira, el Director de Dejusticia Dr. Rodrigo Uprimny Yepes, la   Senadora Claudia López Hernández, el Senador Jorge Enrique Robledo Castillo, el   Senador Jaime Amín Hernández, el Presidente de Asonal Freddy Machado López y el   Expresidente del Consejo de Estado Dr. Gustavo Gómez Aranguren.    

VII.   RESPUESTA A LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015     

En el Auto 368 de 2015 la Corte se pronunció sobre la solicitud de   suspensión -como medida provisional- de la aplicación de  los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19   del Acto Legislativo 02 de 2015 que fue formulada en la demanda que corresponde   al expediente D-10890. Realizado el   examen, este Tribunal dispuso rechazar por improcedente tal solicitud, luego de   considerar que dicha competencia no se encontraba prevista ni en la Constitución   ni en la ley.      

VIII. FUNDAMENTOS                 

Competencia    

1. Este Tribunal es competente para conocer de las demandas   formuladas en contra del Acto Legislativo 02 de 2015 de conformidad con lo   previsto en el artículo 241.1 de la Constitución. El referido numeral prescribe   que le corresponde a esta Corporación “[d]ecidir   sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra   los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo   por vicios de procedimiento en su formación”.    

Control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución   aprobados por el Congreso    

2. Un vicio competencial en la aprobación de una modificación de la   Carta Política se produce cuando el Congreso la sustituye. Los límites de las   facultades para modificar la Carta fueron enunciados por primera vez en la   sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares del poder de reforma   no se encuentran habilitados para derogarla, destruirla,   subvertirla  o sustituirla. Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó   expresamente en la C-551 de 2003, agrupan en la categoría de sustitución también   su derogación, destrucción y subversión[6].    

3. Esta Corporación se ha esforzado por precisar el concepto de   sustitución. Así, en la sentencia C-1200 de 2003 indicó que ello ocurre cuando   se transforma “cierta Constitución en una totalmente   diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que   la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.” Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos   formales, sino materiales por otra Constitución”[7]  de forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”[8].   Sobre el particular la sentencia C-970 de 2004 indicó:    

“Se trata de un cambio total de la Constitución por   cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de   manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la   anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En   esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de   una nueva manifestación del poder constituyente primario.    

En tal hipótesis, por obra del movimiento   constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por   consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden   jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad   constituyente, decide darse una nueva Constitución.    

Se repite, lo significativo en este caso es la fuente   de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal que toda reforma que   derive su validez (formal y material) de la Constitución anterior, no es una   sustitución de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la   Constitución comporta una ruptura con el orden preexistente, es una   manifestación constituyente con carácter fundacional.    

En todo caso, el denominador común es la actuación del   poder constituyente primario, que se reconoce como tal por todos los poderes, y   que tiene un alcance fundacional”.    

Las expresiones empleadas inicialmente por este Tribunal al referirse   a los límites del poder de reforma, sugerían que la modificación completa o   integral de la Constitución era uno de los rasgos definitorios del concepto de   sustitución. A pesar de ello precisó que la sustitución comprendía eventos de   reemplazo de un elemento definitorio de la identidad de la Carta admitiendo, en   consecuencia, que la sustitución podría ser total o parcial. En palabras de la   Corte “la sustitución por el hecho de ser parcial no   deja de ser sustitución”[9].    

4. Este fenómeno se distingue de otra clase de modificaciones de la   Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder de reforma. En esa   dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la violación material   de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto constitucional, (iii) la   alteración de un principio fundamental, (iv) la re-conceptualización de un valor   amparado por la Carta Política, (v) la introducción de una hipótesis exceptiva a   una norma constitucional que, en todo caso, conserva su alcance original, o (vi)   la incorporación de fórmulas normativas que restringen los derechos con el   propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales.    

5. Conforme a tal delimitación una sustitución no se produce por   introducir variaciones a su texto, incluso cuando resultan significativas. Ese   fenómeno solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene tal alcance o   naturaleza que la Carta Política de 1991 resulta, después de la modificación,   definitivamente irreconocible. Que la modificación de materias significativas no   constituye, en sí misma, una hipótesis de sustitución, lo demuestra el hecho   consistente en que el mismo texto constitucional autoriza de manera explícita   que el Congreso introduzca variaciones en aspectos nucleares, tal y como ocurre   con las materias relativas a los derechos reconocidos en el capítulo primero del   Título II, a los procedimientos de participación popular y al Congreso (art.   377). Al respecto dijo esta Corte que “la sustitución exige que el cambio sea   de tal magnitud y trascendencia material que transforme a la Constitución   modificada en una Constitución completamente distinta. En la sustitución no hay   contradicción entre una norma y otra norma sino transformación de una forma de   organización política en otra opuesta”[10].    

6. El poder de reforma comprende entonces numerosas modificaciones   que pueden no solo ser importantes sino también trascendentales. Por ello “[n]o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una   reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución”[11].   Ocurre “cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de   1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente   diferente”[12]  al punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla   en su identidad básica.”[13]  Ha advertido esta Corte “que no todas las   modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de   sustituir per se la   Constitución”[14]  dado que solo sucederá con las que “quebrantan, destruyen o suprimen un   aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su   inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente   diferente.”[15]      

7. Entre los criterios relevantes para descartar la sustitución se   encuentra el relativo a que la modificación pueda articularse o armonizarse con   los elementos esenciales definitorios de la Constitución. En esa medida “resulta   posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su   estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que   puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella.”[16]  En el caso de la sustitución “las nuevas instituciones resultan de tal modo   incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir   en el tiempo y en el espacio.”[17]     

8. La definición del concepto de sustitución ha dado lugar a que la   Corte establezca un método de análisis que tiene por objeto (i) fijar las etapas   del examen de sustitución y (ii) prevenir los riesgos de “subjetivismo”   asociados a la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen   cuando una variación de la Carta tiene dicho alcance[18].   Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra   compuesto por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias   argumentativas específicas. La caracterización de este juicio se ha realizado en   varias providencias entre las que se encuentran, por ejemplo, las sentencias   C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-574 de 2011. De su examen se desprenden   algunas reglas interpretativas imprescindibles en esta materia.      

8.1. La primera etapa tiene por objeto determinar si el elemento de   la Constitución presuntamente sustituido es, en efecto, un eje definitorio de la   Carta. Para llegar a tal conclusión, ha dicho la jurisprudencia, es necesario   (a) presentar con claridad el que se considera eje definitorio, (b) caracterizar   su proyección en la Constitución Política y (c) formular las razones por las   cuales el presunto eje es esencial y definitorio. El resultado de esta etapa se   conoce como premisa mayor.     

8.2. La segunda etapa, establecida la existencia de un eje   definitorio e identificado su alcance, exige que la Corte determine (d) la forma   en que el acto reformatorio lo impactó a fin de establecer si fue reemplazado.   En este paso debe establecerse si se produjo su relevo por otro o si se eliminó.   Por lo tanto no puede calificarse como reemplazo la violación,   afectación,  alteración, o modificación del eje definitorio identificado. A la   conclusión de este análisis se le denomina premisa menor.    

8.3. Solo después de establecida la existencia de un eje definitorio   relevante y de constatado su reemplazo o su eliminación (e) debe evaluarse si el   nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que sea   incompatible con la identidad de la Carta al punto que, después de la reforma,   ella resulte irreconocible. La conclusión que se desprende de esta comparación   se conoce como premisa de síntesis.     

9. El examen de sustitución no es un juicio de violación o   contradicción material dirigido a establecer si el acto que modifica la   Constitución, contradice las normas constitucionales previas o si vulnera   determinados contenidos. Tampoco es un juicio de intangibilidad que tenga   por objeto establecer si fue modificada una regla o principio intocable de la   Carta puesto que en el ordenamiento vigente no existen clausulas pétreas,   inmutables o eternas[19].  Esta Corporación ha enunciado aquellas prácticas   interpretativas incompatibles con el juicio de sustitución:    

“Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar   la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece   de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o   reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de   revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la   Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución,   (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos   supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre contenidos   específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el   segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a   señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma   a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto   constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta   manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente   diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de   la misma.”[20]     

La distinción entre estos juicios es de singular importancia dado que   permite no solo aclarar el tipo de razones en las que se puede fundar un ataque   al acto de reforma constitucional, sino también imponer límites a la actuación   de la Corte cuando se ocupa de tal tipo de demandas. Una confusión entre el   juicio de sustitución, de una parte, y los juicios de violación material e   intangibilidad, de otra, implicaría en la práctica desconocer que el acto   legislativo tiene, por virtud de su especial procedimiento de aprobación, la   condición de norma constitucional. De acuerdo con ello su validez no puede   depender únicamente de su oposición con las normas constitucionales   preexistentes dado que el objeto de una reforma de la Carta es, precisamente,   modificar, eliminar o adicionar sus contenidos.    

10. La declaración de esta Corporación,   afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a   estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde   debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del   Tribunal Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución   (i) plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y   aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o   “reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión constitucional   específicamente asignado al Congreso de la República, órgano democráticamente   electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente prudente. A estas   razones, que explican la naturaleza extraordinaria del control, se suma (iii) el   hecho de que la Corte debe adelantarlo en los “estrictos y precisos términos”   del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º dispone que el examen   constitucional de los actos que la reforman, debe limitarse única y   exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento en su formación.          

Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del   Congreso de la República    

11. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud   de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de   inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en   ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[21].   Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se   dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el   Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio   competencial “la carga argumentativa se incrementa   considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la   trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio   democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[22]  En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son   requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del   reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del   Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita   desafíos argumentativos especiales[23].    

12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un   cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia   en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las   siguientes:    

a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de   ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto   reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,   comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la   decisión del Congreso.    

b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el   acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse   vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de   su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en   interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas   evidentemente falsas o inconsecuentes.    

c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia,   debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las   normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la   República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados   en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que   puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse   consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia   aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales   o en la violación de sus contenidos materiales.    

d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben   esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales   la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso,   desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los   ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la   siguiente pregunta:    

¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no   solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?    

Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las   líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la   Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le   corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje   definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso,   requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes   constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de   encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo   invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea   fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto   legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima   facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se   requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma   pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de   manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.     

“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que   han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas   constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero   no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué   casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo   unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las   circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla   jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.    

En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una   obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una   demostración concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después   de la reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la   Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga   argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su   función de intérprete autorizado de la Constitución[24].     

14. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte   concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma   constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a   que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la   Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un   acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil,   admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto   legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un   procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.     

Examen concreto de aptitud de cargos    

15. Los cargos tienen como propósito cuestionar la competencia del   Congreso de la República para adoptar varias de las disposiciones del Acto   Legislativo 02 de 2015 y, en esa medida, su argumentación se dirige a demostrar   la existencia de vicios de procedimiento en su formación (arts. 241.1, 374 y 379   C.P).    

16. De la   interpretación de las demandas puede desprenderse el intento de los demandantes   para plantear (i) cargos por sustitución del eje “Separación de poderes y   autonomía e independencia judicial” en contra, total o parcialmente, de los   artículos 15, 16, 17 y 19, (ii) cargos por sustitución de los ejes “Tutela   judicial efectiva” en contra del parágrafo del   artículo 19, (iii) cargos por sustitución del eje “Igualdad”   en contra del artículo 19, (iv) cargos por sustitución del eje “Supremacía de   la Constitución” en contra de los artículos 14 y 18 y, finalmente, (v)   cargos por sustitución del eje “Principio de la   función jurisdiccional en cabeza de órganos estatales” en contra del   artículo 19.    

Adicionalmente una de las impugnaciones indica que el Congreso   excedió sus facultades debido a que omitió, al regular la Comisión de Disciplina   Judicial, incluir una competencia que habilite al legislador para asignarle   otras funciones. De esta manera, el cargo supone que el Congreso de la   República, al ejercer el poder reforma, tiene la obligación de incluir   determinados contenidos normativos, en este caso, uno que asegure el ejercicio   de las atribuciones legislativas de dicho órgano.       

17. La Sala Plena considera, analizadas las acusaciones propuestas,   que ellas no cumplen las condiciones que permitan un pronunciamiento de fondo   por parte de esta Corporación. A continuación se fundamenta esta conclusión.      

17.1. El cargo fundado en la sustitución parcial de la Constitución   debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e   independencia judicial” en su dimensión de autonomía externa, no cumple las   exigencias argumentativas básicas. Según la acusación, dicha sustitución ocurrió   debido a la aprobación de la norma que permite al legislador estatutario   decretar para temas específicos la participación de funcionarios del Poder   Ejecutivo -ministros del despacho y directores de departamento administrativo-   en el Consejo de Gobierno Judicial (art. 15 del Acto Legislativo 02 de 2015).   El reemplazo de la autonomía judicial externa obedecería, en consecuencia, a la   posibilidad de injerencia de otros poderes en las   actividades de gobierno y administración de la Rama Judicial.        

Para la Corte, como se dijo, este cargo no cumple la exigencia de   especificidad. En efecto, a pesar de que la acusación sugiere el reemplazo de la   que en ella se denomina autonomía judicial externa las razones expuestas   no se ocupan de explicar en qué  consiste tal eje y, en particular, el   demandante (i) no señala la forma en que se relaciona el principio de separación   de poderes, la autonomía judicial que le es connatural y el mandato de   colaboración armónica de los diferentes órganos del poder público ni (ii)   explica en qué sentido la intervención de los órganos del poder ejecutivo con   voz pero sin voto en el Consejo de Gobierno Judicial, anula la independencia de   dicho Consejo o hace posible su control por parte de Ministros del Despacho o   Directores de los Departamentos Administrativos. Estas deficiencias   argumentativas impiden establecer por qué se considera que, después de la   reforma, la Constitución resultó irreconocible. Los argumentos que se exponen   sobre este particular coinciden más con un juicio sobre la conveniencia de la   reforma y se alejan del cumplimiento de las exigencias impuestas cuando de   controlar la constitucionalidad de actos legislativos se trata.          

Para la Corte no   fueron presentadas razones dirigidas a demostrar -con el grado requerido de   precisión que se exige cuando se trata de acreditar la existencia de un vicio   competencial del Congreso- que un eje definitorio de la Constitución consista en la separación absoluta, al interior de la rama judicial,   de los órganos encargados del gobierno y la administración de la justicia y los   órganos que cumplen funciones jurisdiccionales. La referencia a la configuración   original del Consejo Superior de la Judicatura y, en particular, de la Sala   Administrativa, no es suficiente para evidenciar la existencia de un eje axial   como el propuesto. Tal y como ocurre con el cargo anterior, los déficits   argumentativos identificados impiden establecer con precisión por qué el   demandante consideraba que la Constitución, después de la reforma, se tornaba   irreconocible.    

17.3. Los demandantes afirman el reemplazo del eje definitorio “Supremacía   de la Constitución” debido a la aprobación de la regla prevista en el  artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 según la cual le corresponde a   la Corte Constitucional dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre   las distintas jurisdicciones. La sustitución se habría   producido debido a que la función atribuida no guarda relación con su tarea   exclusiva de guardar la integridad y supremacía de la Carta.     

A juicio de este Tribunal, el planteamiento no se erige en un cargo   de sustitución. La argumentación no demuestra la manera en que la asignación de   esta función priva a la Carta de su condición de norma suprema. Por el   contrario, su ataque se apoya en la inconveniencia de tal reforma. De hecho, el   demandante omite considerar que la misma Constitución le asigna a la Corte la   función de decidir sobre las excusas presentadas por las personas citadas al   Congreso, en virtud de lo que dispone el artículo 137 del Texto Superior. No   muestra entonces, más allá de la posible inconveniencia de atribuir esta función   a la Corte Constitucional, que ella afecte la misión que le fue asignada por el   Constituyente de 1991.    

17.4. En contra del mismo artículo 14 del Acto Legislativo 02 de   2015 se dirige otro cargo conforme al cual asignar a la Corte Constitucional   la función para dirimir conflictos de competencia, recarga las funciones que le fueron atribuidas, desviándola de la   competencia fundamental para la que fue creada, poniendo en peligro la   protección de los derechos fundamentales. Ese resultado implicaría una   sustitución del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”.    

La Corte considera que este reproche, al igual que el anterior, no   resulta suficientemente claro dado que no puede comprender la Corte si lo que se   cuestiona es la asignación a la Corte Constitucional de la función de dirimir   conflictos entre jurisdicciones o la supresión de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria. En adición a ello, tanto este cargo como el precedente, carecen   de pertinencia dado que la objeción se funda en apreciaciones sobre la   inconveniencia de la reforma aprobada por el Congreso. No plantea un verdadero   cargo sino, por el contrario, un cuestionamiento asociado a los eventuales   efectos que podrían sobrevenir como resultado de la aplicación de la disposición   demandada.    

17.5. Otra de las acusaciones afirma el reemplazo del eje definitorio   “igualdad” debido a que el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015   excluye a la Comisión de Disciplina Judicial de la posibilidad de participar en   el Consejo de Gobierno Judicial. La Corte encuentra que este cargo, más allá de   demostrar que la decisión de excluir a dicha Comisión del Consejo de Gobierno de   Judicial reemplaza o elimina un eje definitorio, se limita a advertir la   incompatibilidad de la nueva regulación con los contenidos constitucionales que   amparan la igualdad. El demandante pretende juzgar el contenido de la reforma a   la luz del artículo 13 de la Carta, no para demostrar la sustitución del mandato   de igualdad, sino para evidenciar su violación.    

Este razonamiento desconoce que la reforma constitucional, una vez es   aprobada, se incorpora formalmente a la Carta y no es posible, como si de normas   jerárquicamente diferentes se tratara, confrontar una disposición del texto   original con una cláusula del acto legislativo acusado y, a partir de ello,   fundamentar una sustitución. El examen del demandante no pasa de ser un juicio   material propio de un control de constitucionalidad ordinario.    

17.6. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015 sustituyó parcialmente la Constitución debido al   reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e   independencia judicial” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial la función disciplinaria respecto de los funcionarios y empleados de la   Rama Judicial. La acusación sostiene que la nueva regulación sustrae las atribuciones del Procurador General de la Nación para   disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando las competencias   reconocidas por el artículo 277.6 constitucional y, de paso, dejando sin efecto   el poder disciplinario preferente que le fue asignado en la referida   disposición, cuyo texto indica que le corresponde a dicho funcionario o a sus   delegados “ejercer vigilancia superior de la   conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de   elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las   investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a   la Ley.”    

Para la Corte, el planteamiento funda su ataque en la presunta   intangibilidad de las normas que definen las competencias del Procurador General   de la Nación y, en particular, en el carácter irreformable de la regla que fija   sus funciones en materia de vigilancia de la conducta oficial. Dado que no   existen cláusulas pétreas en el ordenamiento constitucional, lo que proscribe   cuestionar la competencia del Congreso mediante un juicio de intangibilidad, la   Corte considera improcedente emitir un pronunciamiento al respecto.    

17.7. Indican los demandantes que el Congreso sustituyó el eje   definitorio “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial”   debido a la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.  Según la interpretación que los demandantes hacen de esa disposición, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial estarán   sujetas a un control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo.    

Para este Tribunal, el planteamiento tiene su punto de partida en una   comprensión equivocada del acto legislativo, asentándose en una premisa carente   de certeza. No es cierto que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sea un   órgano administrativo cuyas decisiones puedan ser cuestionadas ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se trata de un órgano   jurisdiccional tal y como se desprende de lo dispuesto en el acto legislativo.   Así, en primer lugar (i) el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé la   sustitución de la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” del artículo 116   -que enuncia las autoridades que administran justicia- por la expresión   “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. De otra parte (ii) el artículo 257   de la Constitución, modificado por el artículo 19 demandado, prevé que a la   Comisión le corresponde ejercer una “función jurisdiccional disciplinaria”. En   tercer lugar (iii) el artículo 178-A adicionado por el artículo 8º del Acto   Legislativo dispone que a los Magistrados de las Corporaciones allí referidas   –incluyendo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial- no podrá exigírseles   responsabilidad por los votos emitidos en sus providencias judiciales o   consultivas. Adicionalmente (iv) si la naturaleza de la función que cumple la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial fuera diferente a la que se atribuía a   la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, resultaría   incomprensible el parágrafo transitorio del nuevo artículo 257, al establecer   que una vez posesionados los magistrados de la Comisión asumirán los procesos   que en ese momento se encuentren a cargo de la referida Sala Disciplinaria.   Finalmente (v) si las decisiones no tuvieran naturaleza jurisdiccional no podría   entenderse que el parágrafo del artículo 257 excluya a la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial del conocimiento de la acción de tutela.      

17.8. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015, al establecer que la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será competente para tramitar   acciones de tutela, desconoce el “mandato de progresividad en la protección   de los derechos fundamentales”. Ello sería así en tanto retrocede en el   nivel de protección al excluir a un órgano jurisdiccional del conocimiento de   tal recurso.    

Este tribunal considera que el cargo carece de especificidad en tanto   da por demostrado, sin aportar razones suficientes para ello, que la norma   acusada constituye un retroceso en el grado de protección que el ordenamiento le   confiere al recurso para la protección de los derechos. Los demandantes no   argumentan precisamente por qué excluir a un determinado órgano jurisdiccional   de la competencia para conocer acciones de tutela, constituye una disminución en   la protección del derecho de acceder a un recurso judicial efectivo.    

Considerando el régimen constitucional de la acción de tutela y la   regla establecida en el artículo 86 de la Constitución que permite acudir ante   cualquier autoridad judicial para solicitar la protección de los derechos   fundamentales, las consideraciones del demandante no se orientan a demostrar que   se hubiere producido un repliegue en la garantía de este derecho.    

17.9. La impugnación afirma que el artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015 implica el vaciamiento de contenido de las funciones   del Congreso de la República y la creación de un limbo jurídico, debido a que no   se prevé la posibilidad de que el legislador le asigne a la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial funciones adicionales. Ello, a diferencia de lo que ocurre   en el caso de otros órganos constitucionales previstos en los artículos 235, 237, 250, 268, 277 y 282 de la Carta.    

La Corte encuentra que el cargo carece de certeza. En contraposición a lo afirmado por los demandantes, el artículo 19 no prohíbe que el   legislador le atribuya a dicha Comisión otras funciones. Esa prohibición no se   desprende del referido artículo, una vez se interpreta conjuntamente con los   artículos 114 y 150 de la Carta. De dicha interpretación se sigue que el   Congreso puede asignar a los órganos constitucionales funciones diferentes a las   definidas en el Texto Superior, siempre y cuando se respete la esencia del   diseño preestablecido por el constituyente.    

17.10. Según la acusación el artículo 19 del Acto Legislativo 02   de 2015 sustituye parcialmente la Constitución debido al reemplazo del eje   definitorio “Igualdad” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales.   Advierten que la modificación de la Carta introduce una distinción entre los   empleados judiciales y el resto de los empleados del Estado en relación con el   órgano que ejerce respecto de cada uno de tales grupos la función   jurisdiccional.    

Para este Tribunal, la argumentación de los demandantes pretende que   la Corte adelante un juicio de contradicción material, incompatible con la   naturaleza del juicio de sustitución. La objeción se funda, en realidad, en la   oposición de la norma acusada con la regla constitucional preexistente según la   cual el juzgamiento de todos los empleados le correspondía a la Procuraduría   General de la Nación.    

Es necesario advertir que, a diferencia de lo que ocurre cuando se   acusa una ley por establecer un trato diferente entre dos grupos comparables, en   el caso de las reformas constitucionales las normas adoptadas no pueden ser   sometidas a un examen material a fin de establecer, por ejemplo, si la   distinción resulta proporcionada a la luz de los fines que persigue. Un examen   semejante conduciría, en la práctica, al desarrollo de un escrutinio   incompatible con la estructura y finalidad del juicio de sustitución y de la   competencia conferida a la Corte Constitucional en artículo 241.1.     

17.11. Se alega que la regla prevista en el   artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que   autoriza al legislador para establecer que los colegios   de abogados disciplinen a los egresados de facultades de derecho,   sustituye el eje definitorio que asigna la función   jurisdiccional, por regla general, a los jueces de la República (Art. 116).    

No es procedente respecto de este cargo emprender un análisis de   sustitución dado que los demandantes se limitan a proponer un juicio de   intangibilidad de la Carta, confrontando el texto de la reforma y el artículo   116. En efecto, su desacuerdo radica en la aprobación de la norma que prevé una   hipótesis adicional –diferente a las establecidas en el artículo 116 de la   Carta- para la administración de justicia por parte de particulares. Pretende   entonces obtener una declaración de intangibilidad del artículo 116 pese a que,   tal y como lo ha sostenido esta Corporación, el texto constitucional no contiene   cláusulas pétreas o eternas.    

17.12. Otra de las acusaciones señala que la exclusión de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina   Judicial de la posibilidad de conocer acciones de tutela prevista en el   artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 desconoce los artículos 2 y 25   de la Convención Americana de Derechos Humanos que establecen, respectivamente,   la obligación de los Estados de adoptar normas de derecho interno para la   protección de los derechos y libertades y el derecho de toda persona a contar   con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro mecanismo efectivo ante los   jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus   derechos fundamentales. Se opondría también al artículo 2º del Pacto de Derechos   Civiles y Políticos que prevé la obligación de los Estados de garantizar un   recurso judicial efectivo a toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos hayan sido violados.    

Indica que la regla cuestionada sustituye   parcialmente la Constitución debido al reemplazo de la “tutela judicial   efectiva”, al excluir la posibilidad de acudir a la acción de tutela ante la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales   respectivas, afectando el grado de protección de los derechos. Igualmente se   amenaza con convertir al Estado en un simple Estado de Derecho y modificar el   papel de los jueces en un Estado Constitucional.     

Este cargo le plantea   a la Corte, en realidad, la aplicación de un juicio de intangibilidad de las   reglas constitucionales que regulan la competencia para el conocimiento y   trámite de las acciones de tutela. En efecto, la invocación de disposiciones de   la Constitución y de tratados internacionales para fundamentar el cargo tiene   por objeto, en realidad, impedir el establecimiento de excepciones a la regla   establecida en el artículo 86 según la cual la acción de tutela podrá   interponerse ante cualquier juez. La objeción planteada, adicionalmente, no   confronta el hecho de que del texto de la Constitución se sigue la incompetencia   de varios órganos con atribuciones jurisdiccionales para conocer de acciones de   tutela. Así por ejemplo ocurre con los jueces penales militares[25].   Igualmente se encuentra vigente ese límite respecto de otros órganos que como la   Cámara de Representantes, el Senado de la República y los jueces de la   jurisdicción indígena[26]  están constitucionalmente habilitados para administrar justicia.       

17.13. Finalmente, advierte una de las demandas que la aprobación del   artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02   de 2015 implicó la sustitución parcial de la   Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Supremacía de la   Constitución”. Según la acusación, ello ocurrió como consecuencia de la   aprobación de las normas transitorias relativas al   funcionamiento y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y de la   Gerencia de la Rama Judicial, sin seguir el trámite propio de las normas   estatutarias, especialmente el control previo de constitucionalidad.   Conforme a ello la regulación transitoria, a través del mecanismo de la reforma   a la Carta, elude el control judicial previsto para asegurar la condición de   norma de normas del Texto Superior.      

A juicio de la Corte, el cargo no satisface la exigencia de claridad   y especificidad en tanto la impugnación no expone razones orientadas a explicar   la existencia de una prohibición -fundada en los límites competenciales del   Congreso de la República – que le impida a este órgano constitucionalizar   determinadas materias. La acusación no puede limitarse a señalar el efecto   natural que se sigue de la inclusión en normas constitucionales de materias   antes reguladas en normas estatutarias para, a partir de allí, concluir la   existencia de un vicio competencial. Si ello fuera suficiente, cualquier   elevación constitucional de una norma previamente legislativa, haría posible   cuestionar la legitimidad de la reforma. Conforme a ello, no se establece de manera precisa por qué se sustituiría el principio   de supremacía constitucional al conferir en una norma transitoria facultades   para regular la conformación del Gobierno Judicial.           

18. En atención a las consideraciones expuestas, concluye la Corte   que no se cumplen los presupuestos para que la Corte adopte un pronunciamiento   de fondo respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

IX. DECISIÓN.    

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:      

Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de   fondo respecto de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02   de 2015.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.   Cúmplase.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Vicepresidente    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

INTERVENCIONES EN AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 8 DE SEPTIEMBRE DE 2015    

A   continuación se presenta una síntesis de las intervenciones realizadas en la   audiencia pública llevada a efecto el día 8 de septiembre de 2015 en virtud de   lo ordenado en el Auto 335 de 2015 de la Sala Plena de esta Corporación. Las   síntesis que se presentan, son el resultado del examen conjunto de la   intervención oral y el resumen aportado por algunos de los participantes en   dicha audiencia.    

En atención   a que varias de las intervenciones durante la audiencia coinciden con el   contenido de los escritos que fueron presentados ante la Corte en la etapa   inicial del proceso y que han sido resumidos en el cuerpo de la sentencia, la   Corte ha optado, en algunos de los casos, por presentar en este anexo una breve   referencia.     

1. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente   D-10.890: Flavio Eliécer Maya Escobar    

El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a   la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19   del Acto Legislativo 02 de 2015. En su intervención reiteró los argumentos de la   demanda.    

En primer lugar analizó la dimensión interna y la dimensión externa   del principio de autonomía e independencia de la Rama Judicial. Señaló que la   primera se afecta por la intervención de otras autoridades judiciales en el   gobierno judicial, que deja de ser independiente de ellas; mientras que la   segunda se afecta por la participación de otros poderes en las sesiones y en las   tareas de nominación de las autoridades de la Rama Judicial. A continuación se   ocupó de la disposición que excluye de la competencia para conocer de acciones   de tutela a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial advirtiendo que ello   afecta los derechos fundamentales, porque niega la competencia del nuevo órgano   disciplinario para conocer de tutelas y se deja en ciertos casos, como en los de   tutelas contra providencias de altas cortes -en especial de la Sala Penal de la   Corte Suprema de Justicia- sin el único órgano que en la práctica las conocía.   Destacó que el nuevo diseño constitucional de la Rama Judicial desconoce el   principio democrático, el de supremacía de la Constitución y el de igualdad.    

Manifestó, en síntesis, lo siguiente:    

“El exceso en el poder de reforma de la   Constitución se hace evidente, así: (i) la ruptura del modelo de justicia   implementado por la Asamblea Constituyente de 1991, implicó la sustitución   parcial de los principios democrático, de supremacía y carácter vinculante de la   Constitución; (ii) la sustracción de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial   del conocimiento de acciones de tutela y de los conflictos de competencia entre   jurisdicciones, conlleva la sustitución parcial de los principios fundamentales   de dignidad humana y de igualdad de las personas en el acceso efectivo a la   administración de justicia ante cualquier juez de la República como lo pregona   el artículo 86 constitucional y de esa manera se volvió a la simple garantía   formal, pero no material de los derechos como en el Estado clásico liberal;   (iii) facultar al nuevo órgano jurisdiccional disciplinario para disciplinar a   “empleados de la Rama Judicial”, subvirtió la igualdad, lo que tiene efectos   ineludibles frente a la vigilancia de la conducta oficial otorgada por el   Constituyente primario a la Procuraduría General de la Nación y (iv) la puesta   en vigencia de las normas estatutarias para la operatividad del nuevo Órgano que   reemplazará a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   sustrajo del control previo de constitucionalidad su contenido que es de ese   tipo de leyes, sustituyendo así el principio de Supremacía de la Constitución   que se concreta en efecto con el control de constitucionalidad que se obvió.”    

2. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente   D-10.907: Jorge Eliécer Gaitán Peña    

El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a   la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015. En síntesis, reiterando los argumentos de la demanda, su   exposición se desarrolló en torno a los siguientes ejes:    

2.1. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituye la   Constitución, pues establece que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial   no le compete conocer las acciones de tutela, no obstante que el artículo 86 de   la Carta dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para   interponer este mecanismo preferente de protección de los derechos   fundamentales.    

2.2. La norma genera una contradicción en el mismo texto   constitucional pues, de un lado, se reconoce que la acción de tutela puede   interponerse ante cualquier juez pero, de otro lado, niega a la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial la facultad de conocer de la misma. Ello a pesar   de que esta Comisión es un órgano judicial porque (i) pertenece a la Rama   Judicial, (ii) se encuentra integrada por Magistrados que deben reunir los   mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado de la Corte Suprema de   Justicia, (iii) es un órgano jurisdiccional que se encuentra en el mismo nivel   jerárquico de las demás altas cortes, (iv) emite providencias judiciales y (v)   sus Magistrados son aforados.    

2.3. Al revisar las motivaciones de la reforma presentada por el   Ejecutivo y los debates en el Congreso en el trámite del Acto Legislativo, se   puede verificar que la pretensión no consistía en restringir la acción de tutela   por lo que la norma acusada desconoce la unidad de materia al no guardar   conexidad con los temas de la reforma constitucional. Se suma a lo anterior que   ni en la formulación del proyecto de reforma por parte del Gobierno, ni en las   ponencias que se pusieron a consideración de los congresistas en los ocho   debates, se ofreció razón alguna para justificar esta medida.    

2.4. La Constitución, en su Preámbulo y en los artículos 1 y 2,   consagra los fines del Estado y, luego de enunciar los derechos fundamentales,   instituye a la acción de tutela como el mecanismo para protegerlos. Además en el   artículo 229 se consagra el derecho de acceso a la justicia y en el artículo 86   se dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para interponer   la acción de tutela. El Estado también se ha comprometido en varios instrumentos   internacionales a no violar los derechos humanos y a emprender las acciones   necesarias para asegurar a cada persona el libre ejercicio de los mismos. El   artículo 19 del Acto Legislativo 02 del 2015 omite el deber de protección de los   derechos fundamentales al impedir que la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial conozca sobre acciones de tutela.    

2.5. Los jueces de la República, antes que jueces del conflicto, son   jueces constitucionales. En la misma Carta se establece que la acción de tutela   prevalecerá sobre cualquier otro tipo de acción de conocimiento de los jueces.   En este marco normativo de orden constitucional, la acción de tutela es un   mecanismo fundamental y es por ello que la reforma del artículo 19 del Acto   Legislativo modifica un eje axial de la Constitución al impedir que la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial conozca de las acciones de tutela, afectando   también el acceso a la administración de justicia y el principio de no regresión   de los derechos fundamentales.    

3. Intervención del Presidente del Congreso de la República: Luis   Fernando Velasco Chaves    

El Presidente del Congreso de la República intervino en la audiencia   y presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:    

3.1. La Constitución se adoptó por parte del pueblo soberano con   vocación de permanencia, pero ésta debe ser reformada a lo largo del tiempo para   ajustarse a nuevas realidades sociales. Las correcciones a las que debe   someterse la norma fundamental deben conducirse a través de los mecanismos   establecidos en ella, tal como lo exponían James Madison y Alexander Hamilton,   siendo el Congreso de la República el organismo que está legitimado para el   ejercicio de la función de constituyente derivado, por encarnar la voz del   constituyente primario. Se trata de la función de representación legítima del   Congreso para plasmar en la Carta Política el querer del pueblo soberano,   mediante su poder de reforma de la Constitución, de acuerdo a lo establecido en   el Título XIII de la Carta.    

El cambio constitucional a manos del Congreso de la República es   digno de defensa y salvaguarda, puesto que es la vía por la cual se evita que la   Constitución quede anacrónica e inadaptada; el poder de reforma constitucional   se encamina a hacer que la Constitución responda a las realidades sociales   imperantes, dentro de los cuales se encuentran, como en el presente caso, la   necesidad de hacer ajustes institucionales para el mejor funcionamiento del   Estado. Este poder, sin embargo, reconoce límites, debiendo evitar el Congreso   la alteración de la naturaleza original de la Constitución.    

Los límites al poder de reforma han sido delineados por la   jurisprudencia a través de la teoría de la sustitución, desarrollada por la   Corte Constitucional, en las sentencias C-551 y 1200 de 2003, C-970 y 971 de   2004 y C-1040 de 2005, entre otras, debiendo indicarse que no se ha incluido   dentro de las hipótesis del exceso en el poder de reforma las situaciones de   cambio en el diseño de las instituciones. Evidencia de esta situación es que con   ocasión de la reforma de la entonces Comisión Nacional de Televisión, la Corte   determinó la exequibilidad del cambio institucional.    

3.2. En el presente caso tampoco se sustituye la Constitución, sino   que la modificación implementada a través del Acto Legislativo 02 de 2015 es   ejercicio del poder de reforma del Congreso de la República. En este sentido (i)   existe legitimidad en el ejercicio reformatorio del Congreso y (ii) no se   evidencian los elementos para declarar una sustitución de la Constitución. Las   normas demandadas no sustituyen elementos axiales de la Constitución y, por el   contrario, conllevan un mayor desarrollo de las características identificatorias   de la misma, brindando mejores y mayores garantías, tal y como ocurre con la   optimización del fuero o la implementación de un necesario cambio institucional   para mejorar la gestión de la Rama Judicial. Con esta reforma no se sustituyó la   identidad de la Constitución de 1991, sino que se le regresó al auténtico   equilibrio de los poderes que la identificó en su adopción.    

4. Intervención del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo   Bustos    

El Ministro del Interior intervino en la audiencia y solicitó a la   Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente,   declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis,   los siguientes argumentos:    

4.1. La Corte se debe inhibir porque la demanda no cumple con los   requisitos exigidos por las disposiciones que regulan el derecho ciudadano de   ejercer la acción pública contra actos legislativos. En todo caso, la   constitucionalidad de la reforma adoptada en el Acto Legislativo 02 de 2015   tiene diferentes fundamentos.    

4.2. El Acto Legislativo busca recuperar la confianza ciudadana en   las instituciones y por esa vía volver al “equilibrio de poderes”  afectado no solo por las distorsiones derivadas de haber sido aprobada la   reelección presidencial inmediata, sino por problemas de legitimidad, que en el   caso de la Rama Judicial se derivaron de: (a) deficiencias gerenciales, (b) la   poca representatividad de los organismos a los que se les encargó la   administración de los recursos del poder judicial y (c) prácticas que fueron   interpretadas por la ciudadanía como privilegios indebidos. Se trata de una   reforma que fue cuidadosamente diseñada teniendo en consideración el carácter   sistémico del mecanismo de pesos y contrapesos de nuestra Constitución.    

4.3. Si bien la autonomía de la Rama Judicial del poder público es un   eje axial del diseño institucional de la Carta Política, este principio   constitucional no solo se ampara con las reglas aprobadas por el Constituyente   del 91.    

La creación del Consejo Superior de la Judicatura en 1991 significó   un avance sustancial en materia de autonomía e independencia judicial, pero su   diseño fue exageradamente “jurídico” y con características   corporativistas que terminaron por afectar el modelo de gestión y en algunos   casos tornarlo ineficiente. Y es que la administración de los recursos del poder   judicial fue otorgada constitucionalmente a los abogados y no a administradores.   A su vez, la gerencia judicial había mostrado deficiencias y era necesario   recuperar la confianza, a través de más eficiencia, celeridad, facilidad de   acceso y mayores garantías de imparcialidad judicial.    

4.4. La fórmula adoptada busca preservar la autonomía e independencia   judicial para lo cual, después de largos debates en el seno del Congreso de la   República, se acogió la idea de que todos los miembros de la Sala de Gobierno, a   la que se le atribuyen funciones de definición de políticas en materia de   administración de justicia, sean representantes de distintos estamentos de la   Rama Judicial.    

4.5. Basados en el principio de colaboración que exige la propia   Carta a las ramas del poder público, el Acto Legislativo se limitó a prever la   posibilidad de que Ministros o directores de departamentos administrativos sean   invitados a las deliberaciones en aquellos casos en los que resulte pertinente   consultar sus opiniones o sea necesario contar con la decisión y la acción del   poder ejecutivo. A nuestro juicio, ni aún con la   participación permanente -por ejemplo del Ministro de Justicia- en ese órgano,   se vulneraría la independencia de la Rama Judicial.    

4.6. El modelo adoptado en la norma demandada   satisface y supera los estándares internacionales definidos, entre otras, en las   recomendaciones acogidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así   como las recomendaciones de la Comisión Europea para la Democracia por el   Derecho, conocida como Comisión de Venecia.    

4.7. Los accionantes pretenden limitar la   capacidad de reforma del Congreso de la República en ejercicio de su poder   constituyente derivado, al punto de desconocer la posibilidad de atribuir o   excluir competencias a los órganos constitucionales como lo hizo con la función   de dirimir conflictos de competencias entre jurisdicciones o de reconocer la   atribución para conocer acciones de tutela, o de atribuir potestades   disciplinarias sobre los abogados o los empleados de la Rama Judicial.    

4.8. La reforma busca que la justicia sea pensada desde la   perspectiva de los usuarios y no exclusivamente desde la perspectiva de los   operadores judiciales. Por eso en el diseño se incluyó   la presencia de tres miembros permanentes de dedicación exclusiva encargados de   la planeación estratégica de la Rama Judicial, con experiencia en diseño,   evaluación, o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o   administración pública, así como la Gerencia Judicial con un carácter técnico y   ejecutivo.    

4.9. La creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial   conformada por siete Magistrados, la mayoría de los cuales (cuatro) serán   elegidos  por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de   Gobierno Judicial y la minoría (tres) de ternas enviadas por el Presidente de la   República, refuerza la garantía institucional a la autonomía y la independencia   judicial, ya que el órgano encargado de la función disciplinaria de los   funcionarios judiciales estaba integrado en su totalidad por miembros postulados   y elegidos por otras ramas del poder público y a partir de la vigencia de las   normas demandadas deberá estar integrado en su mayoría por miembros que tienen   origen en la Sala de Gobierno, conformado en forma exclusiva por miembros cuyo   origen es la Rama Judicial.    

4.10. El poder disciplinario de los funcionarios y empleados de la   Rama recupera su carácter endógeno, sin desconocer el sistema de frenos y   contrapesos entre las distintas ramas, con lo cual riesgos de posible   interferencia quedan ahora minimizados.    

4.11. No puede aceptarse que discutir y construir fórmulas finales a   lo largo del trámite dé lugar a la inconstitucionalidad de la reforma, por la   posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible cuyo   respeto se encuentra exigido por la Constitución y la jurisprudencia   constitucional. Claro que no. Los ocho debates en el Congreso están diseñados   para eso, para pulir cada palabra, para sopesar cada consecuencia y para adoptar   la fórmula que resulte del intercambio de argumentos.    

5. Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes   Alvarado    

El Ministro de Justicia y del Derecho intervino en la audiencia y   solicitó a la Corte la inhibición y, en subsidio, la exequibilidad. Se fundó en   los siguientes argumentos:    

5.1. La reforma constitucional en lo que tiene que ver con el   componente de justicia, busca (i) fortalecer la independencia de la Rama   Judicial y (ii) asegurar una administración efectiva de la misma.    

El Acto Legislativo 02 de 2015 (i) distingue entre las funciones de   gobierno y las de administración de la Rama Judicial. Con esta reforma, el   Consejo de Gobierno Judicial quedará encargado del diseño de políticas públicas   de justicia y los actos propios de gobierno judicial, mientras la Gerencia se   constituye como un órgano técnico con funciones puramente administrativas; (ii)   mejora la representatividad del órgano de gobierno, porque con la reforma éste   será constituido por los presidentes de las Cortes, un representante de los   jueces, magistrados de tribunal y, un representante de los empleados judiciales;   y (iii) promueve la capacidad técnica del órgano de gobierno, por cuanto su   composición incluye a tres miembros permanentes con formación técnica, en   materias como administración pública, políticas públicas y modelos de gestión.    

5.2. La redacción general del artículo 18 transitorio, hubiera   generado incertidumbre e inseguridad jurídica dado que no quedaría especificado   quién ejercería las funciones allí referidas mientras se hace la transición. La   regulación de asuntos de rango legal mediante artículos transitorios, es algo   que viene siendo aceptado por la tradición constitucional.    

5.3. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene dos   características que fortalecen su independencia. Primero, cuatro de sus siete   magistrados son designados de ternas presentadas por la Rama Judicial, y   segundo, tiene competencia sobre empleados de la misma Rama, lo que evita que   organismos distintos como el Ministerio Público, se pronuncien sobre faltas   disciplinarias de empleados judiciales. Adicionalmente, este órgano no conoce de   la acción de tutela, lo que le permite concentrarse en sus funciones   disciplinarias específicas, sin que ello implique restricción de acceso a la   administración de justicia, en tanto, se mantienen abiertas las demás opciones,   legales y constitucionales, para acudir a tal instrumento. Finalmente tampoco   conoce de conflictos de jurisdicción, función asignada a la Corte   Constitucional, teniendo en cuenta que las directrices que siempre se han   utilizado para dirimir conflictos de competencia son las que dicta esa   Corporación.    

5.4. Los límites del poder de reforma constitucional se encuentran   exclusivamente en la prohibición de sustituir la Constitución de 1991, en alguno   de sus elementos esenciales o definitorios. La reforma no sustituye el   principio de separación de poderes y, por el contrario lo mantiene, al   tiempo que permite la colaboración entre las ramas del poder público. Esta   situación no es nueva dado que actualmente en la Comisión Interinstitucional de   la Rama Judicial está prevista la intervención y participación del Ministerio de   Justicia en ciertos temas.    

Tampoco sustituye la independencia interna y externa de la Rama   Judicial en tanto sigue administrándose a sí misma, de manera más eficiente   y efectiva. Se mantiene la independencia interna, que en temas judiciales es   absoluta y, la independencia externa, que es relativa en temas administrativos,   previendo la colaboración armónica con respeto de la autonomía.    

El Acto Legislativo no sustituye el acceso a la justicia y la   tutela judicial efectiva en tanto únicamente cambia las reglas de   competencia. A la misma conclusión se arriba respecto de la igualdad en   la medida que la diferenciación entre empleados judiciales y demás servidores   públicos para garantizar la independencia de los primeros, justifica que se   asigne exclusivamente la investigación disciplinaria a la nueva Comisión.     

Finalmente la reforma no sustituye la supremacía de la   Constitución, en tanto el Congreso puede crear normas de transición y   referirse a normas legales y constitucionales. Sobre la base de lo anterior, se   concluye que el órgano legislativo no incurrió en un vicio de competencia por   sustitución de la Carta.    

5.5. La aceptación de las pretensiones de los demandantes, implicaría   arribar a conclusiones inadmisibles, a saber: (i) que el núcleo esencial y   definitorio de la Constitución no permite variar el diseño del órgano de   gobierno de la Rama Judicial; (ii) que ese mismo núcleo exige que esta Rama sea   gobernada por un órgano colegiado de magistrados, con periodos fijos,   independientes de las otras Cortes y de los demás niveles de la jurisdicción y,   que no permite asignar funciones de gobierno y administración a órganos de otras   características; (iii) que constituye una sustitución de la Constitución   permitir a los representantes del Gobierno Nacional participar con voz y sin   voto en reuniones de órganos de gobierno judicial, en asuntos que requieren de   colaboración armónica entre las ramas del poder público; (iv) que bajo ninguna   circunstancia puede una reforma constitucional variar la competencia para que   una autoridad judicial pueda conocer de la acción de tutela; y (v) que la   atribución de competencia a los órganos disciplinarios sobre los empleados de la   Rama Judicial afecta la identidad de la Constitución.    

El Procurador General de la Nación intervino en la audiencia y   solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo la demanda bajo   estudio.    

6.1. La Corte no tiene competencia para revisar la constitucionalidad   de reformas a la Constitución por el posible desbordamiento de las facultades   del Congreso. Este aserto se funda (i) en la interpretación literal y   sistemática de la Carta; (ii) en la existencia de límites formales, no   materiales, al poder de reforma; (iii) en la inexistencia de un parámetro   objetivo y externo al juez para identificar los ejes axiales de la Constitución;   y (iv) en el hecho de que el parámetro de juzgamiento en la teoría de la   sustitución de la Constitución, se construye caso a caso, pues la Corte no se   limita a aplicarlo, sino que lo crea. Igualmente (v) este tipo de control de   competencia afecta el principio democrático del Estado, porque deja la   definición de validez de una norma aprobada por el órgano de representación   popular en una mayoría episódica de jueces. Agrega que el ejercicio de esta   controvertible competencia de la Corte Constitucional implica, en realidad, la   sustitución de la Constitución. Advierte que el control sobre vicios de   competencia es un verdadero control de fondo o material, pues en su ejercicio   han sido empleadas herramientas como la integración normativa y la modulación de   las sentencias.    

6.2. En cuanto a las preguntas planteadas por este Tribunal, señala   que el impacto de las normas demandadas es muy difícil de medir, porque para   ello es necesario considerar su eventual desarrollo normativo. A la reforma, que   inicialmente buscaba eliminar la reelección, se agregaron contenidos ajenos a   esta materia, respecto de la justicia, la política y el juzgamiento de personas.   Si bien las reformas introducidas a la Constitución son estructurales, se trata   de reformas orgánicas. En este contexto, considera que el mero cambio de un   órgano por otro no implica la sustitución de la Constitución, porque de no ser   así, cualquier cambio de la parte orgánica la supondría, eliminando así el poder   de reforma. Al examinar las normas demandadas a partir de los principios de   autonomía judicial, de supremacía de la Constitución y de igualdad, se constata   que no ha ocurrido la sustitución de la Constitución.    

7. Intervención del Vicefiscal General de la Nación: Jorge Fernando   Perdomo Torres    

El Vicefiscal General de la Nación presentó, de una parte, los   argumentos por los cuales la Corte debería declararse inhibida y, de otra, las   razones que demostrarían la inexequibilidad.    

7.1. En principio, la Corte debería declararse inhibida para   pronunciarse sobre las demandas presentadas por ineptitud sustantiva de las   mismas. En efecto, los cargos no generan una duda suficiente de   constitucionalidad para que la Corte entre a estudiar la materia. Ninguna de las   demandas se ciñe a los requisitos de certeza, pertenencia, suficiencia y   claridad en la formulación de los cargos de constitucionalidad. Así las cosas,   las demandas no logran demostrar cómo la reforma sustituye la Constitución ya   que se limita a enunciar una serie de reproches que no se traducen en cargos   claros que demuestren cuáles son los rasgos esenciales de la Carta que han sido   presuntamente sustituidos.    

7.2. Sin perjuicio de lo anterior y únicamente en caso de que la   Corte decida analizar de fondo las demandas, se debe declarar la inexequibilidad   de las normas acusadas, pero no por las razones expuestas por los demandantes.   Por ello, la Fiscalía General de la Nación presentó una demanda contra la   totalidad del Acto Legislativo 02 de 2015, en la medida que las normas   reformadas, modificaron la estructura de la Rama Judicial y son   inconstitucionales por razones de forma y porque sustituyen la Constitución.    

7.3. Los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que   regularon lo atinente al sistema de gobierno y de disciplina judicial y que   crearon nuevos organismos, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico por   las siguientes razones:    

7.3.1. El Congreso desconoció el principio de unidad de materia al   modificar el sistema de gobierno y de disciplina judicial. En efecto, la reforma   constitucional tenía como objetivo el equilibrio de poderes y sin   embargo, no puede explicarse en qué sentido la modificación de la estructura   interna de la Rama Judicial y el cambio del modelo disciplinario promueve el   mencionado equilibrio entre los poderes estatales. Tampoco se puede explicar en   qué sentido la modificación de la estructura interna de la Rama Judicial o la   producción de un cambio en los controles disciplinarios de los funcionarios de   la misma, tenga como resultado un nuevo balance o reequilibrio entre los   poderes estatales.    

7.3.2. En el trámite del artículo 18 transitorio y del parágrafo 1º   transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo, el Congreso violó dos   principios rectores del procedimiento legislativo: el de consecutividad y el de   identidad flexible. Mediante estos artículos, se reguló el funcionamiento   provisional de los nuevos órganos y se prorrogó el período de los magistrados de   la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para facilitar la   transición al nuevo modelo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la   práctica esta reforma no fue objeto de los ocho debates que demanda la ley para   producir cambios constitucionales. De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, el Congreso no puede alterar en segunda vuelta la esencia de lo   aprobado en el primer debate como sucedió en esta reforma. En este caso el   Congreso introdujo en la Constitución regulaciones radicalmente diferentes a las   que fueron normativamente estructuradas en la primera ronda de debates. En   primer lugar, en el parágrafo 1º transitorio del artículo 19, a último momento   se introdujo un beneficio personalísimo que no había sido objeto de discusión a   lo largo del trámite, consistente en la extensión del periodo de los actuales   magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura pese   a que algunos de sus integrantes estaban próximos a finalizar su periodo.   Modificaciones como la expuesta, ameritaban un debate en todo el trámite y no   solo en las instancias finales del mismo.    

En segundo lugar, se desconocieron los principios de consecutividad e   identidad flexible con la aprobación del artículo 18 transitorio del Acto   Legislativo a través del cual se reguló transitoriamente el funcionamiento de   los órganos de disciplina judicial ya que su estructura se alteró entre el   primer debate -en el que se aprobaron parámetros más generales para facilitar al   tránsito al nuevo modelo-, y el segundo debate -en el que el Congreso aprobó una   reglamentación extensa, detallada y específica sobre el método, periodos de   elección y conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-.    

Acorde con lo anterior, la Corte debería declarar la   inconstitucionalidad derivada de todas las normas que se desprenden de los   artículos 14 a 19 del Acto Legislativo para que se preserven los requisitos de   coherencia interna y racionalidad del sistema normativo.    

7.3.3. El parágrafo transitorio del artículo 19 dejó un vacío   temporal sobre la entidad competente para conocer los procesos disciplinarios de   los funcionarios de la Rama Judicial. El Congreso no tuvo en cuenta que estos   funcionarios tenían un régimen disciplinario de naturaleza distinta, que los   sujetaba al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación. Dicha   omisión legislativa representa una sustitución de la Constitución respecto del   debido proceso y de los principios que inspiran y orientan la función pública.    

7.3.4. Además de los vicios de forma expuestos, debe decirse que el   Congreso desbordó sus competencias constitucionales porque el Acto Legislativo   02 de 2015 supuso una sustitución de la Constitución de otros artículos   constitucionales, tal y como se señaló en la demanda que fue presentada por el   Fiscal General de la Nación ante la Corte Constitucional.    

8. Intervención del Presidente de la Corte Suprema de Justicia: José   Leonidas Bustos Martínez    

El Presidente de la Corte Suprema de Justicia solicitó a la Corte   como pretensión principal la inhibición por la ausencia de los mínimos   argumentales necesarios para un pronunciamiento de fondo. Subsidiariamente,   solicitó que las normas demandadas se declararan inconstitucionales, acogiendo   los argumentos de los demandantes.    

La solicitud de inhibición se apoya en la jurisprudencia   constitucional relacionada con las exigencias del artículo 2 del Decreto 2067 de   1991. La demanda es inepta por (i) confundir el juicio de sustitución con los   juicios material y de intangibilidad, (ii) omitir señalar tanto la forma como la   magnitud de la supuesta sustitución alegada, (iii) no construir el silogismo   necesario para el juicio de sustitución, pues no elaboraron adecuadamente ni la   premisa mayor del juicio ni la premisa de síntesis del mismo, (iv) no brindar   elementos argumentales mínimos para realizar el test de eficacia y (v) no   incluyó el estudio de competencia de la Corte Constitucional.    

9. Intervención del Presidente del Consejo de Estado: Luis Rafael   Vergara Quintero    

9.1. Ratifica la posición que ese Tribunal hizo pública en el   trámite de la reforma a la Constitución, según aparece consignado en el   documento oficial que se entregó al Congreso. En este documento se advierte que   la reforma constitucional no aborda los problemas estructurales de la   administración de justicia y, en los temas que sí toca, la reforma es timorata y   discriminatoria, porque se queda corta y no dota de herramientas suficientes al   Tribunal o a la Comisión de Aforados y porque mantiene este esquema para algunos   y lo elimina para otros.    

9.2. Existen algunas observaciones respecto del trámite de la reforma   constitucional, como son las relativas a la unidad de materia, a la   consecutividad y a la sustitución de la Constitución. En cuanto atañe a esto   último, destaca (i) la limitación de la acción de tutela consistente en impedir   su conocimiento por la Comisión de Disciplina Judicial, (ii) la grave afectación   del debido proceso, al no hacer posible aportar y practicar pruebas después de   que la Comisión de Aforados haya presentado su acusación, (iii) la violación del   principio de separación de poderes, con la creación de dicha Comisión, cuya   naturaleza jurídica no es clara y (iv) el rompimiento del balance entre las   altas cortes.    

10. Intervención del Ex-delegatario de la Asamblea Nacional   Constituyente: Hernando Yepes Arcila    

El Dr. Hernando Yepes Arcila solicitó a la Corte la inexequibilidad   de las normas acusadas, basado en los siguientes argumentos:    

10.1. El asunto que se debate en esta ocasión es más complejo que la   sola aplicación del juicio de sustitución desarrollado en la jurisprudencia   constitucional y debe partir de la comprensión de los límites a que está   sometido el “poder de reforma”. En la sentencia C-551 de 2003 la Corte   exploró por primera vez la esencia y alcance del “poder de reforma”,  para reconocer que se trata de un poder constituido, sometido al imperio de la   Constitución y solo es válido en la medida en que se circunscriba al marco de   competencia que está delimitado para reformar la Constitución. Porque la   “afectación”  del régimen constitucional solo está reservada para el poder constituyente   soberano. En dicha sentencia se desarrolló el concepto de “competencia”  entendido como el componente del procedimiento de creación del acto jurídico de   que se trate, cuya ausencia puede ser evaluada como un déficit de su regularidad   formal o procedimental. Así, un acto de reforma que extralimite las   competencias, es un acto inválido y, a la luz del artículo 241 de la Carta, debe   ser declarado inexequible. La extralimitación típica se presenta cuando la   reforma sustituye la Constitución, ya sea porque dispone el cambio total de la   normatividad fundamental, o bien porque introduce una alteración sustancial de   uno de los rasgos que la identifican.    

10.3. Sin embargo, el poder de reforma habría podido ser entendido de   manera diferente, si la Corte hubiera asumido el concepto de competencia en otro   de los sentidos actuales del término, es decir desde la perspectiva de las   fuentes del Derecho. Según esta visión, tanto son competentes los órganos, como   lo son las fuentes en sí mismas, por lo que la competencia puede considerarse   como un atributo de ciertas formas jurídicas. Si se toma este presupuesto como   base, resulta que el Título XIII de la Constitución asignó, de manera desigual,   la facultad de reforma en los tres actos, a saber, el Acto Legislativo, el Acto   Refrendatario y el Acto Reformatorio proveniente de una Asamblea Constituyente.   Estas facultad es operada por diferentes agentes específicos y característicos:   (i) los poderes políticamente activos, es decir el Gobierno y el Congreso en el   llamado Acto Legislativo, (ii) el Electorado como colectivo de ciudadanos que   ejercen tal poder a través de decisiones que se le someten, ya configuradas en   cuanto al contenido de las normas, para adoptar mediante ese medio, y, (iii) el   pueblo, es decir, el mismo electorado en ejercicio parcial o total de la   soberanía, hipótesis ésta de la reforma que se cumple por la Asamblea Nacional   Constituyente en algunos casos. De este modo, la Constitución de 1991 quiso   diversificar el alcance e intensidad del “poder de reforma” como un   conjunto de formas diversificadas, cada una de las cuales importa una   configuración específica e identificable de la competencia para innovar la   Constitución vigente. Cada una de esas formas está vinculada a un fenómeno   político-institucional individualizado en medida dispar y característica, según   la relación de mayor o menor proximidad con el poder soberano. La competencia de   diferente intensidad es despliegue y desarrollo del principio democrático Así   las cosas, al Acto Legislativo se le atribuye un poder de menor intensidad por   estar más lejos el representante del representado, de otra parte, el Acto   Referendario, tiene una capacidad reformadora mayor, mientras que la Asamblea,   cuando se reviste de la plenitud de la soberanía hará posible identificarla con   el soberano, transformándose el poder de reforma en poder constituyente, sin   restricciones.    

10.4. El concepto de “competencia de la forma” en el marco del   principio democrático permite evaluar la validez de una enmienda según el margen   de competencia de que está específicamente revestida cada una de aquéllas y   evita especulaciones como las que se derivan del artificioso concepto de   sustitución. El poder de reforma es, en realidad, un procedimiento regulado y   específico que tiene la idoneidad jurídica de generar normas constitucionales   nuevas.    

El concepto de sustitución es por el contrario difícil de precisar y   por ello es altamente problemático y la misma Corte reconoce que es inacabado e   incompleto. Estas características del concepto de sustitución generan sospecha   en el ciudadano de que en realidad este juicio esconde decisiones estrictamente   políticas. No obstante este concepto creado por la Corte supone tres logros   político-constitucionales, tales como el haber rescatado el señorío   constituyente sobre la Constitución, librando a la Constitución del riesgo de   cautiverio de los poderes constituidos, reivindicando la esencia de los textos   normativos superiores y otorgando cierta rigidez a la Constitución para no   desnaturalizarla. Sin embargo, el intento de la jurisprudencia de precisar la   noción de sustitución, como límite competencial infranqueable por el “poder de   reforma”, demuestra la pérdida de esa eficacia restrictiva del abuso de este   último por parte de los poderes políticamente activos. Considerando las   precariedades de dicho concepto, la Corte ha tenido que desarrollar la idea de   los límites externos de la sustitución, especialmente a partir de la Sentencia   C-971 de 2004, tratando de establecer la relación entre “reforma” y   “sustitución” como figuras fronterizas. El resultado de estos esfuerzos es que   el concepto de “sustitución” ha venido reduciendo su ámbito en beneficio de la   expansión del de “reforma”, de modo que en la actualidad se ha debilitado   la capacidad de contener un poder reformador abusivo. En síntesis, el   concepto de sustitución se contrapone al propósito que inspiró su surgimiento en   la jurisprudencia por lo que sería conveniente que la Corte reformulara su   interpretación del poder de reforma.    

10.5. De la misma manera, el concepto de “intangibilidad” de la Constitución que la   Corporación ha utilizado, es equivocado cuando se establece que la Constitución   no es intangible, aludiendo a la integridad de su entramado, pues si bien cierto   que en el ordenamiento no puede haber cláusulas pétreas, no lo es que todas las   normas, sin excepción, sean “reformables”. La inexistencia de cláusulas   pétreas no es igual a “no intangibilidad”.    

10.6. La “identidad” y la “unidad” de la Constitución   como un todo se concretan y materializan en la identidad y unidad de cada   concepto, institución, principio o valor albergados en el entramado textual,   cada uno de los cuales posee plena realidad constitucional en sí mismo,   aisladamente considerado. La unidad e identidad de la Constitución se reflejan y   realizan en cada componente singular. De manera que, respecto a una Constitución   de construcción y configuración pluralistas, el límite de la operatividad del   “poder de reforma”, en cuanto le está vedado trascender a la “sustitución”   en cualquiera de las dos versiones que ha enseñado la Corte Constitucional, está   dado por la obligación que pesa sobre aquél en todo momento, de preservar esos   valores donde realmente radican, a saber, en la fisonomía y vigencia de cada   institución concreta.    

10.7. Aclarado lo anterior, los artículos 14 a 19 del Acto   Legislativo No. 02 de 2015, deben ser declarados inexequibles, considerando que   el modelo de sistema de gobierno de la Rama Judicial plasmado por aquéllas no es   más sustitutivo de un rasgo esencial de la Constitución, contemplada in   íntegrum, de lo que lo sería el cambio de configuración del principio de   separación de poderes que supusiera el reemplazo del sistema presidencial por un   sistema parlamentario, hipótesis de referencia que ya la Corte analizó en unos   de sus obiter dicta.    

Si se acepta que la unidad e identidad de la Constitución se   manifiestan en la persistencia de los rasgos esenciales de cada fenómeno   constitucional en concreto, y que el respeto de éstos constituye el límite al   “poder de reforma” distribuido de manera desigual entre sus tres   manifestaciones, es dable comparar el nuevo diseño de las instituciones con el   antiguo, y deducir de esa operación que las figuras constitucionales concernidas   en la reforma exceden la competencia del Acto Legislativo para innovar las   regulaciones correspondientes en el modo como lo hizo el que es materia de   estudio por la Corte.    

10.8. Así, la Constitución de 1991 introdujo en el Derecho colombiano   la figura del órgano constitucional autónomo como soporte técnico-jurídico de   las funciones del Estado distintas de las tres que se manifiestan en las Ramas   del Poder. Las características del sistema delineado en el Capítulo 7 del Título   VIII podrían resumirse así: (i) el sistema se centra en la operación de   un órgano constitucional autónomo; (ii) el órgano es de composición homogénea y   sus miembros ejercen sus funciones bajo su propio impulso y responsabilidad y   les es ajena toda connotación como representantes de sus electores o como   mandatarios; (iii) la función se caracteriza como de “administración de la   jurisdicción” lo que significa que sus funciones son jurídicas lo que   equivale a reconocer que se mueve dentro del principio de legalidad; (iv) la   organización así conformada se afilia al tipo llamado de “gobierno judicial”  nítidamente distinto del de “autogobierno” y del de “heterogobierno”  a través del Consejo Superior de la Judicatura.    

10.9. Los rasgos del nuevo sistema revelan un perfil contrastante.  En primer lugar (i) el sistema distribuye las funciones del órgano de gobierno   en dos órganos nominados (el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la   Rama Judicial) cuya función se identifica en el nuevo artículo 254 de la C.P. a   un mismo tiempo como gubernativa y administrativa. Por primera vez en el   lenguaje jurídico nacional se impuso expresamente la primera de esas   caracterizaciones a la tarea del órgano. En la institución colegiada se   diferencian dos complejos funcionales asimétricos: el Consejo considerado   en la totalidad de sus nueve miembros y un órgano, innominado pero titular de   funciones propias y privativas, el compuesto por los tres “miembros   permanentes de dedicación exclusiva” a quienes competen “la planeación   estratégica de la Rama Judicial” y la “proposición de políticas públicas   de la Rama Judicial”.  Nótese que esta última función, la de formular políticas, imprime al complejo   una individualización como órgano político, es decir, que se mueve, no en la   sujeción al principio de legalidad sino en un ámbito de creación libre dentro –   innecesario es decirlo – del marco constitucional, que es, en rigor, lo que   identifica la función política en cuanto tal. Por su parte, a la Gerencia se le   acotan también funciones de gobierno y de administración, es decir, homólogas de   las que corresponden al cuerpo colegiado. Adicionalmente, este tercer órgano   forma parte del Consejo en paridad con los demás individuos integrantes.    

En segundo lugar (ii) el nuevo órgano plural carece de autonomía,   dada la visible intención de sujetarlo a impulsos provenientes de otros órganos,   a saber, las Cortes judiciales y los conjuntos conformados por los Magistrados   de Tribunales y por los Jueces, uno de ellos, y por los empleados de la Rama   Judicial, el otro. Además (iii) su conformación es heterogénea y su integración   responde a dinámicas representativas en la mayor parte de sus componentes. Este   rasgo no sólo es contrario al del Consejo Superior de la Judicatura, cuya   esencia es la de constituir una reunión de pares completamente independientes de   las fuentes de su designación sino que, por añadidura, comporta la afectación de   la autonomía del órgano como atributo constitucional de éste.    

En cuarto lugar, (iv) la función que caracteriza al órgano lo ubica   en la categoría de los que se proponen la “dirección de la política judicial”  y no meramente de “administración del aparato de la jurisdicción”,  combinando la fisonomía de órgano de gobierno con la de órgano de autogobierno.   En el nuevo modelo se incluye entonces una función de la que en el sistema   original estaba privada, la de ser fuente de orientaciones generales al conjunto   del aparato jurisdiccional, lo cual implica una tarea constitutivamente   política. Esta nueva dinámica apareja pura y simplemente la adquisición de un   rol político.    

10.10. La reforma importa pues, respecto a la función de   administración de la Rama Judicial, la adopción de un sistema totalmente nuevo,   cada uno de cuyos rasgos desvirtúa o niega la configuración de su correlato en   la Constitución de 1991. Desde el punto de vista orgánico no hay duda de que,   aplicado a este subsistema constitucional relativo a la función específica de   administrar la Rama Judicial el concepto que la Corte Constitucional ha   perfilado bajo el nombre de “sustitución” con relación a la Constitución como un   todo, deja ver que la mudanza constitucional que se examina excede los límites   competenciales del Acto Legislativo.    

10.11. Por otra parte, se modifica el sistema de reclutamiento de la   magistratura en su más alto nivel, tanto respecto a la jurisdicción ordinaria   como a la contencioso-administrativa. El procedimiento acogido en 1991 descarga   la designación de magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado en un   procedimiento compuesto que separa la selección, distinguiéndola de la   determinación y escogencia final de quien deba ocupar una vacante, que   corresponde a la Corporación Judicial respectiva. El nuevo sistema, en   contraste, si bien conserva la facultad de elegir a la Corporación Judicial en   cuyo seno debe ser provista una vacante, entrega al cuerpo gubernativo de   composición heteróclita, la selección – y con ella la definición del perfil   funcional del elegible,- al tiempo que limita el arbitrio del  mismo a los   resultados de un concurso. De un lado, se deja de asumir el cargo de Magistrado   de las Altas Cortes como el asiento de un saber prudencial, por lo mismo de   imposible sujeción a métodos cuantitativos de supuesta apreciación de supuestos   méritos, y lo convierte en expresión de una profesión u oficio para cuyo   desempeño basta la demostración de unas simples destrezas técnicas observables a   través del método de evaluación por puntajes. De otro lado, esta misma etapa de   proceso total, la que se concreta en la selección de elegibles, se asigna como   función al cuerpo de variada composición en el que concurren representantes de   unos colectivos, las cabezas de los órganos que harán finalmente la elección y   cuatro miembros permanentes que, si bien elegidos por los dos tipos de   integrantes mencionados, pueden carecer totalmente de relación con los saberes   propios del Magistrado, como efecto natural de que ellos no requieran pertenecer   a las profesiones forenses. Los juristas en quienes se descargan las más altas   responsabilidades del sistema judicial, serán entonces seleccionados por un   cuerpo cuya heterogénea integración incluye individuos ciertamente habilitados   para las tareas administrativas pero que carecen de conocimientos en las   disciplinas jurídicas que cultivan aquéllos y que por lo mismo están privados de   toda aptitud para evaluar.      

11. Intervención del Exministro de Justicia y de la Presidencia de la   República: Néstor Humberto Martínez Neira            

El Dr. Néstor Humberto Martínez intervino en la audiencia destacando   la importancia de la reforma.    

11.1. El gobierno judicial establecido en Colombia por la   Constitución de 1991 fue más garante de la autonomía que muchos modelos   europeos, de donde proviene el concepto del organismo autónomo de administración   judicial. Así, la intervención del ejecutivo en la nominación de los miembros   del Consejo, típico de un modelo francés, no es compatible con una constitución   moderna. Tampoco lo es el modelo español que evidenció la caída del órgano de   gobierno judicial en las garras de la corrupción y de las dinámicas partidistas,   mientras que en Italia, la participación de una supuesta “sociedad civil”,   anónima y que no le responde a nadie, introduce un modelo que carece por   completo de legitimidad democrática.    

11.2. La Constitución de 1991, por otro lado, es muestra de un   ejercicio mucho más compatible con un concepto de autonomía que permitía a los   propios miembros de la Rama Judicial la postulación y evitaba el influjo de las   otras ramas del poder en el manejo de la judicatura. Sin embargo, la concepción   inicial de la Constitución adoleció de un defecto que conllevó solo una   autonomía precaria, pues el diseño institucional no previó el deslindamiento   entre las funciones de formulación de políticas públicas jurisdiccionales, de   las funciones de administración propiamente dichas de la Rama Judicial. Esto   generó como efectos (i) un bajo nivel de ejecución, (ii) un complicado y casi   estático esquema de política judicial, muy difícil de reformar debido al   gobierno colegiado, (iii) una forma de nominación de la Sala Administrativa que   degeneró en una verdadera guerra por el poder y alejó a los miembros de la   función de representación de los intereses de la Rama Judicial para favorecer   los de otros organismos del Estado y (iv) el abandono de la idea de autonomía de   la Rama Judicial.    

11.3. Atendiendo estos efectos perversos, surge la reforma analizada   que busca la emancipación de la Rama Judicial de los intereses políticos y, con   ello, aleja la posibilidad de que el juez se convierta en un opresor al servicio   de intereses políticos. La principal característica de la reforma que permite   mejorar el esquema institucional del gobierno judicial consiste en que el órgano   encargado de la formulación de políticas públicas sectoriales de la justicia,   esté aislado de la gerencia de la Rama Judicial –órgano de administración-,   buscando seguir el modelo del Banco de la República, en el que hay un órgano de   formulación de políticas, y otro de gestión, este último que libera al primero   de ocupaciones de trámite que lo distraerían de su labor fundamental. En la   integración del órgano de gobierno están (i) las Altas Cortes, lo que permite   enlazar la gestión de los jueces con la formulación de políticas, (ii) tres   miembros permanentes con los que se asegura la continuidad en la gestión y (iii)   los representantes de empleados y funcionarios, que garantizan la participación   de los operadores en el funcionamiento del órgano, allanando el camino al   concepto de autogobierno judicial.    

Resultó muy importante haber corregido la concepción inicial del   proyecto durante su trámite en el Congreso, que obligaba a la participación de   los Ministros y Directores de Departamento Administrativo en el Consejo de   Gobierno Judicial, para pasar a una participación facultativa y sometiéndola a   las condiciones determinadas en la regulación estatutaria. Se puede decir   entonces que lo que hace la reforma es garantizar la autonomía judicial y cerrar   la intromisión del ejecutivo en la designación y elección de miembros del   órgano, ahondando la idea autonómica que inspira la Constitución de 1991.    

12. Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimmy Yepes    

El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes intervino en la audiencia y afirmó que   el Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la Constitución, porque no anula ni   compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta.    

12.1. Aspectos metodológicos.    

En primer lugar, debe hacerse una distinción entre el juicio político   de inconveniencia en una reforma constitucional y el juicio jurídico de   sustitución. La derrota política en el debate de una reforma constitucional no   puede llevar a pensar que esa reforma sustituye la constitución. Son dos juicios   distintos. Lo que está ocurriendo es que se está transformado la resistencia   política a una reforma constitucional en un argumento de juicio de sustitución,   tratándose de petrificar las regulaciones constitucionales existentes y   volviéndolas componentes de un principio. Por ejemplo, la supresión de la   función de conocer tutelas al órgano que remplaza la Sala Administrativa y a la   Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura. A partir del hecho   que le quiten a un órgano judicial la facultad de conocer tutelas, no se puede   afirmar que se sustituyó el pilar de la protección judicial de los derechos,   porque es simplemente petrificar la expresión del pilar y no el pilar, que es lo   que establece en el juicio de sustitución.    

En segundo lugar, la Corte Constitucional debe ser prudente en el   juicio de sustitución, por tres razones. En primer lugar (i) no hay claridad   respecto del parámetro normativo. En este evento debe construirse   jurisprudencialmente el pilar, y ahí es donde están los riesgos de un arbitrio   judicial excesivo. En segundo lugar (ii) la reforma constitucional tiene   legitimidad democrática reforzada. La Corte debe ser respetuosa del proceso   democrático reforzado que surtió la reforma en el Congreso (ocho debates con   mayorías reforzadas). En tercer lugar (iii) los riesgos de cierre democrático.   Si la Corte anula las reformas constitucionales por violar pilares de la   Constitución, la pregunta que surgiría es: ¿Dónde queda el debate democrático   para adaptar la Constitución a nuevas realidades históricas?    

12.2. Relación entre las reformas judiciales contenidas en el Acto   Legislativo y los objetivos generales del mismo.    

El Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la Constitución porque no   anula ni compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta[27].   La reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional surgió como   un nuevo intento para calibrar el sistema de frenos y contrapesos y atemperar el   poder presidencial. Además, realizó un reajuste constitucional al diseño de   algunas instituciones públicas[28]. El artículo   19 del Acto Legislativo demandado toca directamente el sistema mencionado, en   tanto disminuye la intervención del Presidente en la elección de los magistrados   de la Comisión Nacional de Disciplina, a diferencia del esquema anterior.    

Por otro lado, la reforma establece que una ley estatutaria   determinará los temas en los cuales los ministros de despacho participarán en   las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. La participación de dichos   funcionarios en el órgano de gobierno de la Rama Judicial no constituye un   incremento irrazonable del poder presidencial. En adición a ello el autogobierno   de la mencionada rama no debe ser absoluto, pues debe responder a los intereses   de los usuarios de la justicia y de la sociedad en general.    

La combinación de temas que realiza el Acto Legislativo no supone una   violación al principio de unidad de materia, porque como lo ha sostenido la   Corte Constitucional (C-1057 de 2005), una reforma   constitucional puede incluir modificaciones a varios artículos constitucionales   no necesariamente relacionados temáticamente entre sí.    

12.3. Análisis del componente judicial del Acto Legislativo 02 de   2015 a la luz del juicio de sustitución.    

El Congreso tiene una competencia limitada cuando se trata de expedir actos   legislativos, en contraste con el alcance más amplio que tiene una reforma   constitucional vía asamblea constituyente. Los límites competenciales del   Congreso en el ámbito de reforma constitucional son una manera de defender la   voluntad popular contra su propio desbordamiento y contra su propia eliminación.   A su vez el control constitucional de los actos legislativos debe ser bastante   acotado y exigente de manera que la Corte Constitucional debe circunscribir el   análisis de los cargos a los argumentos expresados por los demandantes.    

Aunque  existen problemas de técnica en las demandas, a partir de una   interpretación de las mismas, que es lo que debe hacer la Corte por tratarse de   una acción ciudadana, es posible concluir que el pilar invocado por los   demandantes es la centralidad de la independencia judicial. Sin embargo   las demandas no satisfacen el juicio de sustitución, pues no explican por qué la   independencia judicial es un eje definitorio de la Carta y cuál es la identidad   fundamental de dicho concepto..    

La independencia judicial es un principio que identifica la Constitución, pues   constituye una garantía central de un Estado de derecho democrático que respeta   la separación de poderes y que promueve la vigencia de un orden justo (C.P. Art.   1 y 2). Por ello, cualquier reforma tendiente a anular dicho principio   constituiría una sustitución de la Constitución. Este principio tiene distintas   dimensiones con grados de protección diferenciada, a saber: la imparcialidad de   los jueces al decidir los casos concretos, la interpretación del derecho por   parte de ellos (autonomía funcional, CP. Arts. 228 y 230), y el gobierno y la   gerencia de la Rama Judicial (independencia orgánica).    

La regulación del diseño institucional de la independencia orgánica de la Rama   Judicial varía entre los Estados democráticos, por tanto, el cambio de modelo no   compromete, per se, el principio de independencia judicial orgánica. En   otros términos, la participación de la Rama Ejecutiva en el gobierno judicial,   no compromete, por sí mismo, el principio anotado.    

Existen casos en los que podría ser razonable limitar la independencia judicial   orgánica, por ejemplo, cuando este principio entra en tensión con otros   principios como la transparencia, la rendición de cuentas, la necesidad de tener   una mejor justicia, la articulación entre distintas políticas públicas, etc. Los   debates en torno al diseño constitucional encaminados a armonizar o balancear   los principios de la Constitución no deben convertirse en juicios de sustitución   de la misma.    

En conclusión, los cambios contenidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, que   modificaron el esquema de gobierno y gerencia judicial, no constituyen una   sustitución de la Constitución. Primero, porque el cambio no implica una   modificación sustancial al modelo constitucional inicialmente adoptado. Y   segundo, porque aun si la reforma cambiara de modelo, eso en sí mismo no   significaría eliminar o comprometer el principio de independencia judicial, ya   que un Estado democrático admite varios modelos de diseño institucional de la   independencia orgánica de la Rama Judicial.    

12.4.  Improcedencia de medidas cautelares en los procesos de constitucionalidad.    

La suspensión provisional no es procedente en los procesos de constitucionalidad   que se surten ante la Corte Constitucional, por las mismas razones que expuso   esta Corporación en la sentencia C-179 de 1994, a saber: (i) los fallos que   dicta la Corte, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional, luego cualquier decisión que toma la Corte en sede de   control de constitucionalidad es definitiva y una medida provisional por   definición no lo es; y (ii) el artículo 241 de la Constitución, no le confiere   al Tribunal la competencia expresa para dictar medidas cautelares en el proceso   de control abstracto de constitucionalidad. Así, no existe   norma que habilite la declaratoria de suspensión provisional de un acto   legislativo.    

13. Intervención de la Senadora del Partido Alianza Verde: Claudia   López Hernández    

La Senadora de la República Claudia López Hernández intervino en la   audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo los   cargos por sustitución de la Constitución y de manera subsidiaria, en caso de   acceder al estudio de fondo, declarar la exequibilidad de los artículos   demandados pues ninguno de ellos desconoce pilares esenciales de la Carta.    

13.1. La iniciativa de reforma propuesta no fue caprichosa,   pues surge de una serie de elementos fácticos que la justifican. De esta forma,   con el fin de combatir las inconveniencias, inoperancias y posible corrupción al   interior del Consejo Superior de la Judicatura, el Acto Legislativo demandado   propone un nuevo modelo de gestión que busca superar la falta de colaboración   armónica entre las ramas del poder público, la falta de eficacia administrativa   y de gobierno de la rama y la falta de mecanismos de rendición de cuentas.    

13.2. No existe ningún principio constitucional que prohíba la   reforma de una rama del poder público, lo que no las hace intocables y podrán   ser objeto de reforma. De esta manera, cualquier análisis de reforma está   permitido dentro de los poderes de reforma del Congreso, más aún cuando existen   mecanismos diferentes a la asamblea constituyente.    

13.3. Las normas demandadas no desbordan la competencia del Congreso   de la República pues guardan armonía con los pilares constitucionales de   independencia judicial, colaboración armónica de poderes, el deber de respetar,   garantizar y proteger los derechos fundamentales y la transparencia en el   ejercicio de la función pública, lo que desestima una posible sustitución de la   Carta Política.    

13.4. Sin embargo, las demandas carecen de aptitud sustancial pues   desconocen los requisitos generales que deben cumplir todas las demandas de   inconstitucionalidad contra normas del ordenamiento colombiano y los requisitos   específicos que deben cumplir cuando se proponen cargos de sustitución de la   Constitución.    

14. Intervención del Senador del Partido Polo Democrático: Jorge   Enrique Robledo Castillo    

El Senador de la República Jorge Enrique Robledo Castillo intervino   en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas   acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015.    

14.1. El Acto Legislativo afectó el principio de separación de   poderes y la independencia de la Rama Judicial como ejes definitorios de la   Constitución, lo cual contraviene igualmente la Declaración de los Derechos del   Hombre y del Ciudadano.    

14.2. Se trata de una reforma neoliberal que busca el sometimiento de   los jueces mediante modificaciones a la Constitución o por cualquier otro   mecanismo con la excusa de promover la eficiencia del sector justicia. Pero   dicha reforma afecta la independencia de los jueces y la separación de poderes,   específicamente porque supone que a través de una ley estatutaria se regule la   participación de ministros en el Consejo de Gobierno Judicial.    

14.3. De otro lado, el Gerente de la Rama se establece como un ser   omnipotente y omnipresente. Él y sus tres asesores van a tener un gran poder ya   que se prevé que controlen toda la información de la Rama, tendrán a su cargo la   expedición del reglamento del sistema de carrera judicial y de la comisión de   carrera judicial; la vigilancia del rendimiento de los funcionarios en los   despachos así como el diseño y la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial,   entre otras.    

14.4. Suponer que en la Colombia que tenemos no habrá intervención   del Ejecutivo y que no se afectará la separación de poderes por la existencia   del Gerente y los técnicos, y por la presencia de los ministros en las reuniones   del Consejo de Gobierno de la Rama, es equivocado. Lo que se buscaba era imponer   una especie de dictadura constitucional en cabeza del Presidente de la Republica   lo cual es concordante con el sistema económico neoliberal.    

14.5. De este modo, el Congreso se excedió en su competencia de   reforma al sustituir la Constitución porque el peso del Ejecutivo en la jefatura   de la Rama Judicial es determinante, así se diga que los ministros no tienen   voto en el órgano de gobierno de la misma.    

El Senador de la República Jaime Amín Hernández intervino en la   audiencia planteando su desacuerdo con la reforma.    

15.1. Teniendo en cuenta la doctrina de la sustitución y el juicio   correspondiente que permite instrumentar su aplicación, puede afirmarse que los   artículos demandados en el presente caso modifican por completo la estructura   orgánica de la justicia y dificultan el ingreso de los ciudadanos al desempeño   de cargos de la Rama Judicial, lo que terminaría por desnaturalizar la   estructura básica de la Constitución de 1991. Fueron trasgredidos los ejes   definitorios relacionados con el acceso a la administración de justicia,   derivado de la supresión de órganos fundamentales del aparato jurisdiccional,   como el Consejo Superior de la Judicatura. Ello puede tener una repercusión   significativa en el correcto funcionamiento y eficiencia de la Rama Judicial.    

Algunos de los efectos del modelo adoptado son el mantenimiento de   las instituciones actuales con otros nombres, la excesiva centralización del   poder de la Rama Judicial, haciéndola susceptible a la corrupción, el   debilitamiento del Congreso de la República al no poder hacer juicio político a   los integrantes de las Altas Cortes y la concentración en los propios miembros   de la Rama Judicial de poderes que dificultan el funcionamiento de los   contrapesos consustanciales al sistema democrático.    

15.2. El Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de   sus funciones, suplantando la voluntad del constituyente originario y   desnaturalizando el sentido del texto de la Constitución de 1991, buscando la   implantación de una desdibujada propuesta de reforma al equilibrio de poderes.   En efecto, esta reforma se limitó a sustituir la Carta en lugar de atender los   verdaderos problemas de la justicia como la impunidad, la morosidad, la   politización, las roscas, la corrupción y el clientelismo.    

16. Intervención del Presidente de ASONAL: Freddy Machado López    

El Presidente de Asonal intervino en la audiencia y solicitó a la   Corte declarar la inexequibilidad de la reforma.    

16.1. Las fallas evidenciadas en la institución creada por la   Constitución de 1991 (Consejo Superior de la Judicatura) se pudieron resolver   con una reestructuración interna de la entidad, sin que fuera necesario   sacrificar el orden constitucional existente en materia de administración de   justicia.    

Si bien la reforma busca celeridad en la administración de justicia,   una pronta y cumplida administración de justicia, no soluciona el problema de   fondo, porque el problema del mal funcionamiento de la Rama es por falta de   recursos y mala gestión. Esta reforma, sin embargo, no trae presupuesto y le   confiere competencias a quien no las tiene para administrarlo. Estadísticamente,   la demanda de la justicia creció en un 303%, la respuesta de la justicia no   alcanza un 25%, la oralidad en civil y administrativo no ha iniciado. En materia   laboral tiene serias complicaciones y en penal está colapsada, incluso se dice   que los jueces son ambulantes, dado que es necesario buscar salas de audiencia.    

El juicio de necesidad que hace parte de la ponderación concluye que   se sacrifica más de lo que se gana. El resultado que se persigue con la reforma   se podía obtener si los costos en los que se va a incurrir se invirtieran en una   reingeniería al instituto existente, logrando resultados más óptimos y sin tanto   traumatismo. El Consejo Superior de la Judicatura no falló, fallaron los hombres   que lo administraron.    

                             

16.2. La sustitución como doctrina constitucional apunta a tres   aspectos de relevancia constitucional: (i) las libertades individuales; (ii) la   participación política o régimen político; y (iii) la estructura orgánica del   Estado.    

Si bien en Colombia no existen las clausulas pétreas, existe una   serie de principios estructurales que determinan el modelo de Estado   constitucional vigente en Colombia. El constituyente derivado no tiene   competencia para modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial. El   Consejo Superior de la Judicatura es una alta corte, el Congreso carece de la   competencia para modificarlo porque afecta la estructura orgánica del Estado.   Con esta reforma opera la sustitución al cambiar el modelo estructurado por la   constituyente y con ello se afecta el principio democrático, la dignidad humana,   la supremacía constitucional, la igualdad de la función jurisdiccional en cabeza   de los jueces y la justicia autónoma e independiente.    

16.3. Políticamente no es correcta la reforma. El Congreso elabora   todos los códigos pero omite asignar presupuesto apostándole al desprestigio de   la administración de justicia. El nuevo modelo no advierte la desproporción que   implica darle tres cupos a los magistrados de las altas cortes que sumados no   alcanzan 90, y solo dos cupos a los empleados y a los jueces y magistrados que   suman 25.000 aproximadamente.    

16.4. Se presentó una deficiencia deliberativa, se violó el principio   de unidad de materia, no hubo suficiente discusión, el gobierno se contradice   cuando insiste y persiste en que las estadísticas de la Rama Judicial no son   confiables. Entonces ¿de dónde tomó los datos con los que trata de motivar la   reforma? Así, la reforma está motivada en supuestos, en datos inferidos y no   constatados. No existe un diagnóstico serio en cuanto a cuáles fueron los   equívocos del Consejo Superior de la Judicatura, para que la nueva gerencia no   repita esos errores.    

Hoy se presenta lo siguiente: la funcionaria elegida como   representante de los empleados – los que en un 90% son abogados – es   comunicadora social, luego la representante podría carecer de las competencias   formativas para defender los intereses de la Rama Judicial en la instancia en   que fue promovida, donde los temas en discusión serán jurídicos.    

16.6. La justicia es un valor superior que no le pertenece al   Gobierno, ni al Presidente, nos pertenece a todos. Por lo tanto para hacer la   reforma a la justicia han debido convocar a todos y en este caso no fue eso lo   que ocurrió.    

17. Intervención del Expresidente del Consejo de Estado: Dr. Gustavo   Gómez Aranguren    

El Dr. Gustavo Gómez Aranguren intervino en la audiencia y solicitó a   la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19   del Acto Legislativo 02 de 2015.    

17.1. En la Constitución existen unos acuerdos básicos que deben   mantenerse y que implican un límite al poder de reforma de la misma. Considera   que estos acuerdos han sido desconocidos por las normas demandadas. En efecto,   con la reforma se afecta (i) la autorregulación del poder judicial, en tanto   poder del Estado, porque sus reglamentos no pueden ser ya dictados por él mismo;   (ii) la independencia, autonomía y capacidad operativa del poder judicial, por   la interferencia y dependencia de otros poderes externos, a los que queda   subordinado; y (iii) la primacía de los derechos fundamentales, pues al   debilitar al poder judicial, se lo degrada de tal manera que se pone en riesgo   la garantía de los derechos de las personas, que es la principal misión de este   poder.    

17.2. La reforma genera graves distorsiones a la estructura de la   Constitución, pues además de afectar la garantía de los derechos de las   personas, con una judicatura que no será autónoma e independiente, deja sólo dos   poderes: el ejecutivo y el legislativo. Los demás son órganos que no tienen la   condición de poder del Estado. El nuevo estatuto de la justicia es anárquico y   politizado, sobre la base de desconocer que a los jueces no se los elige por   votos sino por su mérito. Se incurre también en el contrasentido de dejar un   juez para cada diez mil personas y establecer cinco funcionarios, sin   especificar con claridad si son jueces o legisladores, para revisar la conducta   de setenta personas.    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES  CANTILLO    

 A LA SENTENCIA C-053/16    

ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control   judicial (Aclaración de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia del   Congreso de la Republica para reformar la Constitución (Aclaración de voto)    

CONTROL JUDICIAL DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia   de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)    

VICIOS DE PROCEDIMIENTO DE ACTOS LEGISLATIVOS-Comprende defectos de trámite y defectos competenciales (Aclaración   de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Revisión de la   competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio de   validez del procedimiento de formación (Aclaración de voto)    

EJERCICIO DE LA POTESTAD DE REFORMA POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Delimitación de la función constituyente (Aclaración de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Configuración de vicio competencial   (Aclaración de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Competencia permite cualquier modificación   a la Carta a menos que produzca un cambio trascendente y profundo que implique   la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos (Aclaración   de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Acuerdos constituyentes básicos solo   pueden ser identificados a partir de la lectura histórica, profunda y   sistemática de la Carta Política (Aclaración de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Identificación de un acuerdo constituyente   básico debe ser resultado de entender la Constitución como un todo (Aclaración   de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Aniquilación o destrucción de los acuerdos   constituyentes básicos no se produce cuando el Congreso modifica, reemplaza o   elimina alguna de sus expresiones o manifestaciones particulares (Aclaración de   voto)/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Limite se desprende del   elemento primario de la Constitución (Aclaración de voto)    

SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Acuerdo constituyente básico es equiparable a la noción de eje   definitorio (Aclaración de voto)    

PODER DE REFORMA-Restricciones   (Aclaración de voto)    

SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional amplía indebidamente las restricciones   a la competencia del Congreso de la República (Aclaración de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la   integridad y supremacía de la Constitución (Aclaración de voto)/CORTE   CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos términos de la   Constitución (Aclaración de voto)    

ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-A   pesar de que constituyente no impuso contrapeso a la Corte Constitucional por   medio de un control inter orgánico sí delimitó el ámbito de su competencia   exigiéndole alta dosis de auto restricción (Aclaración de voto)    

Expedientes D-10890 y D-10907. Demandas de   inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta   una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones.”    

En la parte resolutiva de la sentencia C-053 de 2016, la Corte   decidió inhibirse frente a los cargos formulados en contra de varias   disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por   medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste   institucional y se dictan otras disposiciones”. Si   bien he seguido la decisión adoptada en esta oportunidad, en acatamiento al   precedente establecido por la Corte en relación con las exigencias para la   admisión de las demandas de inconstitucionalidad, con el debido respeto por las   decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar   algunos aspectos relacionados con el control judicial de actos reformatorios de   la Constitución como el examinado en esta oportunidad.    

1. Los actos legislativos aprobados por el Congreso al amparo de su   competencia para reformar la Constitución -reconocida y regulada por los   artículos 114, 374 y 375 de la Carta- son el resultado de un proceso agravado   que incluye dos vueltas, ocho debates y la exigencia de mayorías calificadas. Se   trata entonces de decisiones acogidas luego de un amplio proceso deliberativo,   extendido en el tiempo y que cuentan con un apoyo especial en el Congreso de la   Republica.    

Este punto de partida tiene efectos en el control judicial que   respecto de la validez constitucional de los actos legislativos puede ejercer   esta Corte. En efecto, el artículo 241.1 de la Constitución señala que dicho   control únicamente comprende el juzgamiento de los defectos ocurridos en el   proceso de formación del correspondiente acto, lo que excluye el examen de   demandas fundadas en el contenido material de la reforma.     

No obstante los profundos problemas de fundamentación[30] y   alcance que la teoría de la sustitución plantea en relación con los denominados   vicios competenciales y de los que habrá de ocuparse en el futuro esta   Corporación, estimo que resulta ajustado a la Carta afirmar que la revisión de   la competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio   sobre la validez del procedimiento de formación del acto. Ello es el resultado   de una lectura conjunta y sistemática del Título XIII de la Constitución, y no   de la interpretación aislada de los artículos que regulan y disciplinan el poder   de reforma.    

3. Las dificultades asociadas a la delimitación de la función   constituyente y que se explican en la inexistencia de una regulación precisa al   respecto, imponen a este Tribunal especial prudencia a fin de evitar el   establecimiento de restricciones inexistentes al ejercicio de la potestad de   reforma por parte del Congreso. Este punto de partida es absolutamente necesario   a efectos de armonizar adecuadamente, por una parte, (i) el principio   democrático que impone como regla general –entre otras cosas- el respeto a las   decisiones adoptadas por los órganos legitimados en procesos electorales y, por   otra, (ii) la competencia irrenunciable de este Tribunal de guardar la   integridad y supremacía de la Constitución.      

4. El control constitucional de las reformas aprobadas por el   Congreso de la Republica en aquellos casos en los que se alegue la configuración   de un vicio competencial debe someterse, en consecuencia, a las siguientes   condiciones:    

a) El control debe ser especialmente deferente de la función del   Congreso de la Republica, de manera que la Corte no termine imponiendo sus   propias valoraciones sobre la oportunidad o conveniencia de una reforma,   convirtiendo un control que debe ser estrictamente jurídico en uno político. En   esa dirección y dadas las dificultades para precisar el alcance de la   competencia de los órganos con poder de reforma, el juzgamiento de los actos   legislativos debe otorgar al Congreso un margen para decidir acerca del alcance   de su propia competencia. En efecto, es correcto afirmar que en aquellos eventos   en los cuales existen dificultades interpretativas muy serias para precisar el   alcance de una atribución, el principio democrático exige conferir a su titular   una relativa libertad para valorar y definir su amplitud.    

b) El control debe reconocer que la competencia del Congreso le   permite adoptar cualquier modificación a la Carta, a menos que con ella se   produzca un cambio de tal trascendencia y profundidad que implique la   aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos que   allí se plasman. Ello solo le corresponderá a un órgano que por su conformación   y legitimación, sea titular de un poder semejante al de la Asamblea Nacional   Constituyente que aprobó la Constitución Política de 1991.       

c) El control debe tener en cuenta que los acuerdos constituyentes   básicos solo pueden ser identificados a partir de la lectura histórica,   profunda y sistemática de la Carta Política. Su condición de límites a la   competencia del Congreso se explica porque representan los elementos primarios   de la Constitución, resultado de un proceso democrático, deliberativo y   pluralista.    

d) El control debe asumir, en consecuencia, que la identificación de   un acuerdo constituyente básico debe ser el resultado de entender la   Constitución como un todo. No resulta posible dividir la Carta Política en   tantas instituciones o categorías tenga y, a partir de allí, extraer para cada   una de ellas un elemento primario, fundamental o básico absolutamente   irreformable. Sus partes se relacionan, se confrontan y se complementan de   manera que extraer los acuerdos constituyentes básicos solo es posible   después de su examen integral y de la revisión de su proceso de formación.     

Así por ejemplo, es imposible definir la democracia, que representa   uno de tales acuerdos, si no se relacionan correctamente su dimensión   representativa y deliberativa, su dimensión participativa y la exigencia que   impone de proteger a las minorías. Igualmente no es posible entender la   separación de poderes si no se considera, simultáneamente, la división del poder público en Rama Ejecutiva, Legislativa y   Judicial, la existencia de órganos autónomos, la colaboración armónica para   alcanzar los fines del Estado y el principio de controles recíprocos   inter-orgánicos.    

e) El control en estos casos debe considerar que la aniquilación o   destrucción de los acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando   el Congreso modifica, reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o   manifestaciones particulares.  El límite de la competencia del Congreso se   desprende, no de categorías o instituciones particulares -como lo sería, por   ejemplo, un órgano del poder público o su conformación, una función específica,   un principio de organización, un mecanismo de actuación de las autoridades   públicas o de los particulares- sino del elemento primario de la Constitución.   De otra forma dicho, un acuerdo constituyente básico puede mantenerse vigente en   el ordenamiento a pesar de que se introduzcan modificaciones importantes, aunque   parciales, a uno de los elementos que conforman dichos acuerdos o a la forma   como éste se proyecta o manifiesta.      

5. Podría considerarse que el anterior planteamiento coincide con la   teoría actual de esta Corte en materia de sustitución y reforma de la Carta y,   que lo que aquí he denominado, acuerdo constituyente básico, es   equiparable a la noción de eje definitorio. En ciertos aspectos tal coincidencia   existe, en tanto comparto la tesis según la cual el Congreso puede válidamente   reformular formalmente el texto constitucional, alterar   un principio fundamental, reconceptualizar un valor amparado por la Carta   Política, introducir una hipótesis exceptiva a una norma constitucional o   incorporar fórmulas normativas que restrinjan o limiten los derechos con el   propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales.    

Sin embargo, la aclaración aquí presentada toma nota que la práctica   jurisprudencial de este Tribunal en diferentes pronunciamientos -entre los que   se destacan por ejemplo los contenidos en las sentencias C-588 de 2009 y C-249   de 2012- evidencia, de una parte, (i) que la identificación de los ejes   definitorios puede ser el resultado de una lectura parcial y segmentada –no   integral- de la Carta y, de otra, (ii) que la sustitución puede comprender   eventos que constituyen, no un reemplazo o destrucción de tales ejes sino, en   realidad, intervenciones que la Corte juzga particularmente serias, intensas o   inadecuadas.     

Ello ha conducido a este Tribunal a erigir restricciones al poder de   reforma que se traducen, pese a que se insista que ello no puede ser así, en   juicios ordinarios de inexequibilidad o control material como si la Corte   estuviera examinando, no un acto constituyente, sino una ley. Equiparar las dos   modalidades es un riesgo muy serio que la teoría actual de esta Corporación no   ha conseguido enfrentar satisfactoriamente.     

6. Dicha práctica, apoyada en la teoría de la sustitución, evidencia   entonces que la jurisprudencia actual de este Tribunal amplía indebidamente las   restricciones a la competencia del Congreso de la Republica en esta materia. Esa   perspectiva no la puedo acompañar puesto que, como se desprende de las   consideraciones precedentes, (i) afecta gravemente el principio democrático,   (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso para reformar la   Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos legislativos está   revestida de un trámite que tiene por finalidad asegurar procesos de   deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un   poder excesivo, exento de control, que no se desprende del artículo 241 de la   Constitución y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de   reforma.                              

7. Es importante recordar que el Pueblo, como   señala el preámbulo de la Carta, fue el que aprobó la Constitución, y lo hizo en   medio de una Asamblea plural y democrática. Así las cosas, es el texto   constitucional resultado del proceso constituyente de 1991, el que le   corresponde a esta Corte defender, interpretar y aplicar. En modo alguno   adicionar o complementar.    

Si realmente consideramos que esta Corte ejerce sus funciones de   control por voluntad y designación del Pueblo –tal y como ello quedó reconocido   en el preámbulo y en los artículos 241 y 379- cuando aquella así actúa, es en   verdad el Pueblo el que se controla a sí mismo. En consecuencia, los miembros de   esta Corte deben observar un respeto máximo por el contenido que el   constituyente quiso dejar plasmado en ella, evitando el riesgo de convertir un   poder limitado, que surge de una constitución democrática y deliberativa, en uno   absoluto.     

De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que a esta   Corporación el constituyente expresamente le otorgó en el artículo 241 de la   Constitución Política la “guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución”, no es menos cierto que  seguidamente señaló, en términos   perentorios, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos   términos de este artículo”, con lo cual erigió una barrera que no se   encuentra en ningún otro artículo de los múltiples que distribuyen competencias   a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, a pesar de que no impuso   un contrapeso (checks and balances) a la Corte Constitucional por medio   de un control inter-orgánico, sí delimitó expresamente el ámbito de su   competencia, exigiéndole una alta dosis de auto restricción (self-restraint)   que no se puede sacrificar al hacer un uso excesivo de la teoría actual en   materia de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución.     

            

Con el debido respeto,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

[1] Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que “la Corte ha fijado   criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos   reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión   del juicio de sustitución.” Las cuestiones que suscita el juicio de   sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y aclaraciones de   voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese sentido se   encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio González   Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la aclaración de voto del magistrado   Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de 2010.    

[2] Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se   expresarían en el texto constitucional en el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3,   4, 5, 6, 13, 86, 113, 116, 121, 133, 228, 229, 230, 241 y 277 de la Carta.    

[3] Al respecto, los demandantes refirieron la sentencia C-948/02 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).    

[4]  Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se   expresarían en el texto constitucional en los artículos 1, 2, 13, 86, 116,   150-1, 158 y 229 de la Carta.    

[5] Folio 5    

[6] Así se desprende, por ejemplo, de la sentencia C-1200 de 2003 en la   que la Corte indicó: “el acto de revisión de la Constitución es la expresión   del poder constituido de revisión, no del poder soberano constituyente. Por eso,   el acto de revisión está limitado por el acto constituyente; de lo contrario los   órganos constituidos no estarían subordinados al soberano, y la obra del   constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un órgano constituido   en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En realidad, el poder   de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir la Constitución. Es   un poder para reformarla (artículo 374 C.P.), no para sustituirla, destruirla o   abolirla”.    

[7] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y   Rodrigo Escobar Gil).    

[8] Sentencias C-970/04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-971/04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[9] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y   Rodrigo Escobar Gil).)    

[10] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).    

[11] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra   Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.)    

[12] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra   Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).    

[13] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra   Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).    

[14] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[15] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[16] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra,   Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas   Hernández).    

[17] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra,   Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas   Hernández).    

[18] Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que   “la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control   de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine   la conclusión del juicio de sustitución.” Las cuestiones que suscita el   juicio de sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y   aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese   sentido se encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio   González Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la aclaración de voto del   magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de 2010.    

[19] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra   Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).    

[20] Sentencia C-1200/03.(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y   Rodrigo Escobar Gil).    

[21] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose   en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la   sentencia C-1052 de 2001.     

[22] En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124   de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de   2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.    

[23] Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007   en la que indicó: “En virtud de los argumentos   expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de   garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado   subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y   transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera   controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe   asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,   como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de   manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera   sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so   pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una   demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma   constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la Corte   a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.” En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las   sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.     

[24] Sobre el particular la sentencia C-1040 de   2005 indicó: “De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de   sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que   la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la   Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para   construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar   con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples   referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii)   mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución   integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del   juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo   judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio   de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, –   para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea   a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la   enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar   límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el   juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo   cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la   Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi)   reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o   contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o   integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos   definitorios de la identidad de la Constitución anterior.”    

[25] Dijo la Corte en el Auto 012 de 1994:   “Los argumentos expuestos demuestran que la acción de tutela escapa el   conocimiento de la justicia penal militar.  Sostener lo contrario   implicaría violar la Constitución por uno de estos dos aspectos: o por someter a   los civiles a la investigación y el juzgamiento de la justicia penal militar   (artículo 213, inciso final), o por ampliar el ámbito de ésta a asuntos que no   le están asignados por la Constitución (artículo 221).”           

[26] En el Auto 318 de 2006 la Corte indicó: “De   la simple lectura del Decreto 2591 de 1991 y del 1382 de 2000 se puede observar   que no se encuentra asignada competencia a las autoridades de la jurisdicción   especial indígena para el conocimiento de las acciones de tutela. En este   sentido, debe precisarse que para que una autoridad pueda administrar justicia,   no es suficiente que sea titular de la jurisdicción, también es necesario que   tenga competencia, entendiendo por tal, la atribución que el propio ordenamiento   jurídico le reconoce para asumir el conocimiento y resolución de un asunto   específico y concreto.  // 5.- En otros términos, pese a que la Constitución ha otorgado   jurisdicción especial a las autoridades indígenas, no implica ello el   otorgamiento de competencia en trámites especiales, tales como las acciones de   tutela, puesto que en esta específica materia, la competencia se encuentra   regulada por la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000. // 6. Debe, sin embargo, aclararse   que esta Sala no desconoce la autonomía de la jurisdicción indígena para   resolver sus conflictos, de acuerdo con sus usos y costumbres. Pese a lo   anterior, la acción de tutela se encuentra instituida y regulada como un   mecanismo judicial de defensa de los derechos fundamentales y por tanto, cuando   un ciudadano acude a ella, el trámite debe resultar acorde con el establecido en   la normatividad que la regula.”    

[28] Así, los principales cambios son: (i) el traslado de la   función de dirimir los conflictos entre jurisdicciones a la Corte   Constitucional; (ii) la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior   y su reemplazo por dos órganos: el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de   la Rama Judicial; (iii) la instauración de un régimen de transición que regula   el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial hasta que   se promulgue una ley estatutaria al respecto; (iv) la creación de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial encargada de ejercer la función jurisdiccional   disciplinaria de los jueces y empleados de la rama judicial; y (v) la   prohibición de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones   seccionales conozcan de acciones de tutela.    

[29]  El Consejo de Gobierno Judicial que crea el Acto Legislativo 02 de 2015, está   compuesto por los presidentes de las tres altas cortes, dos representantes de   empleados y de jueces/magistrados, el gerente de la rama, y tres miembros   elegidos por los otros seis. Anteriormente, los magistrados de la Sala   Administrativa eran elegidos por las altas cortes.     

[30] Derivados, principalmente, (i) de la inexistencia en la Carta de   cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las   distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente   originario” y el “derivado”; así como (iii) de la ausencia de cláusulas   expresas, en el texto constitucional, que señalen diferencias claras en el   alcance y la competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma de la   Constitución.