C-054-19

         C-054-19             

NOTA DE RELATORIA:  Mediante Auto 153 de fecha 27 de marzo de 2019, el cual se anexa en la parte   final, se dispuso aclarar los numerales 53 y 88 de la parte motiva, corregir los   errores de transcripción en los numerales 91 y 92 de la parte motiva y rechazar   por improcedentes las solicitudes de aclaración frente al  numeral 103 de   la presente providencia.    

Sentencia C-054/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición   por ineptitud parcial sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-No   se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional    

PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD EN MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Uso de tipos abiertos o en blanco    

MULTA-Juicio de   proporcionalidad    

Referencia: expediente D-12326    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 92 (parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016 “[p]or la cual se expide   el Código Nacional de Policía y Convivencia”.    

Actor: Juan Pablo Cardona González    

Magistrada Ponente:            

DIANA FAJARDO RIVERA    

 Bogotá, trece (13) de febrero de dos mil diecinueve   (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.                   ANTECEDENTES    

1. El   ciudadano   Juan Pablo Cardona González presentó acción de inconstitucionalidad en   debida forma contra los artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º,   16º y parágrafo 2º parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide   el Código Nacional de Policía y Convivencia.    

II.               LA NORMA DEMANDADA    

2. A continuación,   se transcriben las disposiciones objeto de la demanda, y se subrayan los apartes   que se acusan de inconstitucionalidad:    

LEY 1801 DE 2016    

(julio   29)    

Diario   Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016    

<Rige   a partir del 29 de enero de 2017>    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la   cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

LIBRO PRIMERO.    

DISPOSICIONES GENERALES.    

TÍTULO I.    

OBJETO DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA.    

BASES DE LA CONVIVENCIA.      

CAPÍTULO I.    

OBJETO DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA.    

(…)    

ARTÍCULO 92.   COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN   LA ACTIVIDAD ECONÓMICA. Los siguientes   comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la   actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:    

1. Vender, procesar   o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando   las normas vigentes.    

(…)    

6. Permitir el   ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar.    

(…)    

10. Propiciar la   ocupación indebida del espacio público.    

(…)    

12. Incumplir las   normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de   ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación.    

(…)    

16. Desarrollar la   actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la   normatividad vigente.    

(…)    

PARÁGRAFO 2o. Quien   incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la   aplicación de las siguientes medidas:       

COMPORTAMIENTOS                    

MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR   

Numeral 1                    

Multa General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad.    

…   

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.    

…   

Numeral 10                    

Multa General tipo 2; Suspensión temporal de actividad.    

…   

Numeral 12                    

Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.    

…   

Numeral 16                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.      

(…)    

ARTÍCULO 183. CONSECUENCIAS POR EL NO PAGO   DE MULTAS. Si   transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha   sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la   persona no podrá:    

1. Obtener o   renovar permiso de tenencia o porte de armas.    

2. Ser nombrado o   ascendido en cargo público.    

3. Ingresar a las   escuelas de formación de la Fuerza Pública.    

4. Contratar o   renovar contrato con cualquier entidad del Estado.    

5. Obtener o   renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.    

Las autoridades   responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente artículo   deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en   el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores   públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no   ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4.    

PARÁGRAFO. El   cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el   artículo 100,   numeral 2 de la Ley 1437 de 2011.    

3. El veintiocho   (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el señor Juan Pablo Cardona   González  radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º,   16º y parágrafo 2º parcial), 183, 184 y 209 (parcial) de la Ley 1801 de 2016,   “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. En su   criterio, estas normas violan los artículos 1º, 2º, 28, 29, 83, 218 y 248 de la   Constitución Política.    

4. Mediante auto de   seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[1], la Magistrada   Sustanciadora admitió la demanda contra los numerales 1º, 6º y 10º, y parágrafo   2º parcial, del artículo 92 y el artículo 183 del Código Nacional de Policía y   Convivencia Ciudadana, y la inadmitió sobre los artículos 1º, 184 y 209, y los   numerales 12º y 16º del artículo 92 ibídem, por no cumplir las cargas   argumentativas exigidas en este tipo de proceso.    

El actor presentó   escrito de corrección oportunamente, desistiendo de la demanda contra los   artículos 1º, 184 y 209, e insistiendo en la acción contra los numerales 12º y   16º   del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.    

Por Auto de   veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[2], la Magistrada   Sustanciadora decidió admitir los cargos contra los numerales 12º y 16º del   artículo 92 del citado Estatuto, por lo anterior, la acción se admitió contra   los artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º, 16º y parágrafo 2º   parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016. En lo sucesivo, en el   resumen de la demanda y las intervenciones, la Sala se concentrará en lo que   tiene que ver con los cargos por los cuales fue admitida la demanda.    

5. Conforme a lo   dispuesto en el Auto 305 de 21 de junio de 2017, proferido por la Sala Plena de   la Corporación[3],   se dispuso en el Auto admisorio de la demanda la suspensión de los términos.   Posteriormente, mediante Auto de 13 de junio de 2018, proferido por el Pleno de   la Corporación, se dispuso levantar la referida suspensión y continuar con el   trámite de este proceso de constitucionalidad[4].    

Argumentos de la   demanda    

6. El actor   considera que los distintos numerales cuestionados del artículo 92 (1º, 6º, 10º,   12º y 16º, con sus respectivas consecuencias en los términos del parágrafo 2º)   de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia) desconocen el   principio de legalidad; que uno de estos (numeral 12º) se opone también al   principio de confianza legítima e impone restricciones desproporcionadas a los   derechos económicos, sociales y culturales; y que el artículo 183 viola el   principio non bis in ídem, así como los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, al establecer sanciones por el no pago de multas impuestas   como medidas correctivas de policía.    

Cuestionamientos   contra los distintos numerales del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016    

7. El numeral 1º   del artículo 92, que se refiere a la venta, procesamiento o almacenamiento de productos   alimenticios en sitios no permitidos o contrariando las normas vigentes,   desconoce el principio de legalidad, pues el Legislador no precisó ni cuáles son   los sitios no permitidos, ni a qué normas vigentes se refiere.   Tampoco utilizó una remisión a otros ordenamientos, susceptible de permitir la   integración normativa para su adecuada comprensión por parte de los ciudadanos.    

8. El numeral 6º del   artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia, que se refiere a la   conducta de “permitir el ingreso de personas o elementos en un número   superior a la capacidad del lugar”, desconoce el principio de legalidad,   pues no expresa cómo se debe determinar la capacidad de los lugares a los que se   destina la regulación, en relación con las personas y los elementos que pueden   acceder. En consecuencia, la interpretación y aplicación de la medida correctiva   queda “al albur” o discrecionalidad de los uniformados de la Policía   Nacional.    

9. El numeral 10º del   artículo 92, ibídem, que proscribe la conducta de “propiciar la   ocupación indebida del espacio público” desconoce el principio de legalidad,   en virtud de su indeterminación. Específicamente, porque la disposición no   explica qué se entiende por ocupar indebidamente, ni utiliza una remisión   normativa que permita precisar estos aspectos.    

10. El accionante considera que el numeral 12º   del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia desconoce los   artículos 1º y 2º de la Carta Política, pues hace que muchos comerciantes se   conviertan automáticamente en contraventores de la Ley 1801 de 2016, en lo que   tiene que ver con el uso del suelo; y con la ubicación, destinación y finalidad   para la que fue construida una edificación. En consecuencia, deja a merced de la   persecución policial a los comerciantes, bajo la amenaza de imposición de   medidas correctivas que pueden acarrear la “extinción jurídica del   establecimiento de comercio”, lo que afecta el principio de Estado Social de   Derecho, el derecho al trabajo, la solidaridad y los fines del Estado.    

11. Además, para el demandante la norma   desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad,   previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales (PIDESC), parte del bloque de constitucionalidad, porque el   Legislador no previó ninguna cláusula para “aminorar el impacto de estas   medidas de suspensión definitiva de la actividad de los comerciantes afectados,   como la reubicación en otro lugar o el desarrollo de actividades análogas”.    

12. Considera que las medidas correctivas   previstas en esta disposición, que consisten en la imposición de la multa más   alta y la suspensión definitiva de las actividades, son excesivas y   desproporcionadas porque (i) no ofrecen alternativa de subsistencia a los   afectados, que aminore el impacto de la suspensión definitiva; (ii) la multa es   difícil de pagar, especialmente, tomando en consideración la suspensión   inmediata de la actividad del comercio; y (iii) el no pago de esta genera otras   consecuencias negativas.    

Por ello, el numeral citado desconoce también   los principios de buena fe y confianza legítima, a raíz del cambio normativo   intempestivo frente a los establecimientos de comercio, que antes de la entrada   en vigencia de la Ley podían desarrollar sus actividades sin la persecución de   la Policía, (cita las sentencias T-772 de 2003, T-025 de 2008, T-160 de 1998,   T-778 de 1998, T-369 de 1997 y T-438 de 1996).    

13. El numeral 16º del artículo 92 de la Ley   1801 de 2016, que prohíbe desarrollar la actividad económica sin cumplir   cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, y prevé   como medida correctiva la multa general tipo 4 y la suspensión temporal   de la actividad, viola los principios de proporcionalidad y estricta necesidad.    

14. Si bien los establecimientos de comercio   deben cumplir requisitos fijados por el Legislador, la forma indefinida, vaga e   imprecisa en que fue redactado este numeral, así como el hecho de que no   establece si abarca el cumplimiento de requisitos de orden reglamentario,   conlleva el desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, es decir, el   principio de tipicidad y el debido proceso constitucional, al igual que la   seguridad jurídica, pues deja al arbitrio de las autoridades de Policía la   posibilidad de determinar el eventual incumplimiento de cualquiera de los   requisitos establecidos en la “normatividad vigente”, sin que el   Legislador precise mínimamente a cuáles requisitos hace referencia.    

15. Viola también los principios de estricta   necesidad y proporcionalidad, pues resulta desproporcionado que el   incumplimiento de cualquiera de los requisitos amerite como primera medida la   imposición de doble sanción, que consiste en la multa más drástica y la   suspensión temporal de actividades, sin un requerimiento o llamado de atención   pedagógico, como ocurría en la Ley 232 de 1995 que, previo requerimiento   escrito, concedía un plazo de 30 días calendario para que el comerciante   acreditara el cumplimiento de los requisitos que hicieran falta.    

16. Desconoce el artículo 333 Superior, es   decir, la libertad de empresa e iniciativa privada, puesto que no define “si   todos los requisitos deben interpretarse como los contenidos en las leyes   exclusivamente, en aplicación del principio de reserva de ley; o si también   caben otros distintos, como los que puedan ser fijados a través de actos   administrativos de carácter general”. En relación con el principio de   reserva legal frente a los requisitos exigibles para los establecimientos de   comercio abiertos al público, invoca la Sentencia C-352 de 2009, en la cual la   Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 2º de   la Ley 232 de 1995, que consagraba taxativamente los requisitos exigibles a los   establecimientos de comercio.    

Cuestionamiento contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016    

18. Estas sanciones adicionales, derivadas del no   pago de una multa, entre las que se cuentan el impedimento para acceder o   ascender en un cargo público; contratar o renovar contrato con cualquier entidad del   Estado, o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, constituyen   violaciones al derecho al trabajo y al artículo 1º Superior, en tanto desconocen   la dignidad humana y la solidaridad de las personas que integran la sociedad. El   demandante da a entender que la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un   cargo público limita y vulnera el derecho al trabajo. Así mismo, que las   prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato con cualquier entidad del   Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio son   desproporcionadas y excesivas, “y en nada garantizan la convivencia y el   orden público, porque ponen a las personas en una situación que perjudica sus   derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un estado social de   derecho”. Al respecto, cita jurisprudencia constitucional, sobre la   aplicación de la metodología de la proporcionalidad a los montos de las multas   de tránsito, a través de la cual se mostrarían los efectos de las medidas   atacadas, en términos de “inequidad social y afectación a los derechos al   mínimo vital”.    

      

III.            INTERVENCIONES    

19. La Federación Nacional de   Comerciantes, Fenalco, intervino con el fin de solicitar la declaratoria de   inconstitucionalidad de los numerales 6º y 16º del artículo 92 del Código   Nacional de Policía y Convivencia; y del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016,   por razones análogas a las presentadas en la demanda.    

20. Guillermo Rojas Sanabria y otros,   en calidad de ciudadanos y administradores de “tiendas de barrio”,   presentaron intervención dentro de este trámite. Señalaron que la interpretación   y aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia les viene causando   perjuicios económicos, laborales, psicológicos y de otro tipo; y está afectando   sus ingresos vitales.    

Indicaron que el numeral 6º del artículo   92, que prohíbe el sobrecupo en los establecimientos, genera intensos problemas   para los comerciantes, pues los locales actualmente son sellados, en ocasiones,   simplemente porque un oficial de policía considera que hay mucha gente dentro   del mismo.    

Señalaron que el numeral 10 del mismo   artículo es “violatorio de la realidad socio cultural del pueblo colombiano y   sus costumbres”, pues, “de antaño, tienda que se respete” ocupa al   menos mínimamente el espacio de entrada colocando bultos de diferentes   productos, guacales de frutas, bicicletas, escobas o traperos; y, ahora, en   virtud de la disposición demandada estas actuaciones tradicionales darían lugar   a que sean “perseguidos por la policía del cuadrante”.    

21. David Ricardo Contreras,   actuando en condición de ciudadano y Director Ejecutivo de la Asociación de   Bares de Colombia (Asobares), presentó concepto dentro de este proceso, en el   que defendió las siguientes razones en apoyo de la demanda.    

La implementación del Código Nacional de   Policía y Convivencia ha menoscabado la actividad comercial de su área, es   decir, la administración de lugares de esparcimiento, recreación, reunión,   asociación y salud, entendida como el desarrollo integral y tranquilo de la   personalidad. Las autoridades de Policía ejercen coerción sobre su actividad,   “sellando de manera sistemática establecimientos de comercio” acreditados   por muchos años. Estos hechos ocurren a través de un procedimiento “confuso e   inquisitivo”, amparado por normas vagas e inespecíficas, lo que atenta   contra los derechos a la justicia, libertad de empresa, igualdad, debido   proceso, defensa, trabajo; así como los principios de buena fe, presunción de   inocencia y progresividad.    

Si bien es necesario sancionar conductas   que afectan la salubridad y seguridad, las sanciones establecidas en el artículo   92, por su vaguedad, son desproporcionadas y no toman en cuenta las   circunstancias socioeconómicas de los sancionados. El Código debe reglamentarse   para limitar la inseguridad jurídica derivada de la amplitud de esas   disposiciones y proteger la libertad económica y el acceso a la justicia; al   tiempo que deben establecerse sanciones con un fin social y que no supongan una   invasión de los agentes de policía en funciones de otras instituciones, como los   bomberos o la DIAN.    

El artículo 183 impone sanciones   desproporcionadas por el no pago de las multas, sin prever ningún tipo de   análisis previo, es decir, de forma automática y sin tomar en consideración la   protección de grupos vulnerables, la necesaria coordinación entre autoridades   administrativas, y la afectación a los derechos y libertades constitucionales.   Así las cosas, el pago de multas sería un medio para alcanzar un fin, pero no es   un medio válido si destruye el mismo objetivo que persigue.    

22. El Ministerio de Defensa Nacional  presentó concepto destinado a defender la constitucionalidad de las expresiones   demandadas.    

Su escrito comienza con una amplia alusión   a los fines del Código Nacional de Policía y Convivencia, en la que destaca la   naturaleza preventiva de sus normas, y su interés por propiciar la convivencia   pacífica.    

En cuanto al numeral 6º, acerca de   sobrecupo en establecimientos de comercio, indica que el actor desconoce el   contexto integral de la Ley 1801 de 2016 y, en especial, que esa parte debe   reglamentarse, de conformidad con el artículo 47 (ibídem), que establece   las variables a tener en cuenta para considerar que se presenta una   aglomeración, tales como “aforo, tipo de evento, clasificación de edad para   el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del   lugar, características del público, frecuencia, características de la   presentación, carácter de la reunión, etc”, las cuales varían en función de   los municipios en que se apliquen y el riesgo específico de desastre. Todo ello   se complementa con los artículos 61 y 63 del Código Nacional de Policía.    

En cuanto a los numerales 10º y 12º del   artículo 92, que prohíben la ocupación indebida de las vías o el uso de las   edificaciones para fines distintos a los que fueron previstos para aquellas,   indica que la Corte Suprema de Justicia ha establecido que la expresión “uso   indebido” consiste en la utilización no autorizada o privada, no oficial, es   decir, aquella “que no está autorizada por una norma legal o reglamentaria”.   Por otra parte, la Academia de la Lengua Española define lo indebido como lo que   no es lícito, justo y/o conveniente; y utiliza como sinónimos de indebido las   palabras “abuso-largar (sic)”. Añade que en Colombia “a través   de la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y la Ley 1454 de 2011 se han expedido   parámetros para la organización territorial del uso del suelo, lo que de contera   derriba el argumento del accionante”, normas que definen qué es espacio   público y privado. (En especial, cita el artículo 5º de la Ley 9 de 1989; los   artículos 6º, 8º, 9º de la Ley 388 de 1997; y los artículos 2º, 3º y 29 de la   Ley 1454 de 2011).    

El numeral 16º del artículo 92 que prevé   sanciones por el desarrollo de la actividad sin el cumplimiento de cualquiera de   los requisitos exigibles, sin precisar si se trata de los de orden legal o de   los de naturaleza reglamentaria no es inconstitucional, pues todo incumplimiento   de un requisito para el ejercicio de la actividad económica se convierte en un   comportamiento contrario a la convivencia. El actor desconoce entonces los   postulados establecidos en el artículo 87 de la norma demandada y los   pronunciamientos del Tribunal Constitucional.    

En lo concerniente al artículo 183, que   prevé la imposición de un conjunto diverso de sanciones a quien no pague las   multas impuestas como medidas correctivas, indica que la filosofía de la Ley   1801 de 2016 es primordialmente preventiva y pedagógica. Así, cuando el   integrante de la sociedad desconoce los deberes y abusa del derecho puede ser   objeto de multas correctivas, entre las que se incluyen amonestaciones,   actividades pedagógicas, programas comunitarios y multas.    

23. La Asociación de Billares de   Villavicencio presentó concepto dentro de este trámite. En su criterio, los   requisitos relacionados con el uso del suelo afectan los negocios de billares, a   sus propietarios y trabajadores. El Código autoriza a la Policía para que los   selle por violación del uso del suelo y por la falta de cualquier documento, y   el POT prohíbe el comercio mixto que, hasta la fecha se ha desarrollado en la   ciudad de Villavicencio, es decir, la unión de actividades económicas por la   posibilidad de que en un mismo sector o barrio existan negocios de toda índole,   como droguerías, billares, ferreterías, restaurantes, etc. Recalca, a su vez,   que este tipo de locales son los principales generadores de empleo,   especialmente, para población vulnerable en la ciudad de Villavicencio.    

24. La Federación Nacional de   Departamentos intervino, con el propósito de coadyuvar los argumentos de la   demanda, con base en las siguientes razones:    

La ambigüedad es la nota característica del   Código Nacional de Policía. En las normas demandadas se hace alusión a la venta   de productos en sitios no permitidos, sin definir cuáles son; se establecen   multas por superar la capacidad de un lugar, sin precisar el aforo o qué   elementos deberían tenerse en cuenta; se habla de ocupar indebidamente el   espacio público, sin definir la forma en que debe entenderse tal uso indebido.   Indica que estas deficiencias se han prestado para múltiples interpretaciones   por parte de la Policía de la Costa Atlántica, en particular por el comando de   Policía de Barranquilla, donde se ha interpretado que está prohibido, por   ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas en sitios tradicionales como las   terrazas y los antejardines, pese a que el Código Nacional de Policía y   Convivencia excluyó en su definición de espacio público los antejardines. Señala   que, más allá de estas interpretaciones, las normas del Código Nacional de   Policía han repercutido negativamente en las rentas departamentales originadas   en los monopolios rentísticos de licores dada la disminución en el consumo de   estos productos en sitios como los mencionados, y en contra de las costumbres,   tradiciones y comportamientos propios de la cultura caribe.    

“El problema estructural del Código de   Policía consiste en la redacción amplia y abierta de estos nuevos tipos   contravencionales, comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, los   cuales siempre son interpretados de forma abierta, en favor de la interpretación   que de cada norma haga la Policía Nacional, y en contra de los derechos,   libertades e intereses de la ciudadanía. La redacción de estas medidas   correctivas no debería dar pie a interpretaciones amplias por parte de las   autoridades de policía, sino que debería ser lo más clara posible y de   interpretación restringida”. El hecho de que no se cumplan tales   estándares desconoce el artículo 6º de la Constitución, según el cual todo lo   que no está prohibido por la ley está permitido para los particulares, así como   el principio de legalidad, establecido en el artículo 29 Superior.    

Señala que es necesario que la Corte defina   parámetros de interpretación de las normas que restringen libertades y, en el   caso objeto de estudio, especialmente en relación con (i) la incertidumbre   respecto de los requisitos documentales de apertura y funcionamiento que deben   cumplir los establecimientos de comercio; (ii) los planes de ordenamiento   territorial, y la regulación del numeral 12 del artículo 92, Superior; y (iii)   la disminución en las rentas departamentales.    

25. El Ministerio de Justicia y del   Derecho presentó escrito destinado a la defensa de las normas cuestionadas.    

Señala que la supuesta indeterminación de   las disposiciones que conforman el artículo 92 del Código Nacional de Policía y   Convivencia no se presenta, dado que sus literales contienen los elementos   esenciales para identificar los comportamientos contrarios a la convivencia.    

Frente al cargo contra el numeral primero   del artículo citado, indica que este se refiere a la venta de alimentos y que se   integra con las disposiciones y regulaciones expedidas en materia de   ordenamiento del suelo, salud pública y otras en materia medioambiental, sin que   ello implique que el comportamiento tipificado “contenga una vaguedad, sino   que implica, de manera necesaria e insoslayable, la integración normativa   correspondiente en estos temas”.    

El numeral 6º, sobre ingreso de personas en   un número superior a la capacidad de un establecimiento de comercio, busca   evitar circunstancias contrarias a la vida, la integridad o la dignidad humana.   Esta disposición debe integrarse con las normas sobre el uso del suelo y las   regulaciones especiales de autoridades competentes, de acuerdo con el principio   que prohíbe que cada quien busque su beneficio, incluso en perjuicio de otros, y   en armonía con los principios de seguridad y tranquilidad públicas.    

Señala que el numeral 10º, al hablar sobre   ocupación indebida, se destina a salvaguardar el interés colectivo; y que el   numeral 12º, sobre el uso del suelo y el respeto por la ubicación y destinación   de los inmuebles, debe leerse con otras disposiciones del Código. Así, considera   que, en contra de lo afirmado por el accionante, el parágrafo 2º del artículo 84   del mismo Estatuto señala que para prestar servicios de video juegos se debe dar   cumplimiento al artículo 3º de la Ley 1554 de 2012. Añade que en el artículo 90   del Código Nacional de Policía y Convivencia se definen los elementos a tener en   cuenta en relación con el funcionamiento de estacionamientos o parqueaderos   abiertos al público; en el artículo 91 se definen comportamientos que afectan la   actividad económica, y todo lo anterior es desarrollado por los artículos 92, 93   y 94, ibídem. Propone, en fin, que la remisión para una adecuada   comprensión de la disposición, debe extenderse a los artículos 83 y 84 del   Código.    

En cuanto al artículo 183 del Código   Nacional de Policía y Convivencia, las restricciones que se imponen en este a   los derechos fundamentales están sometidas a una condición, “cuya realización   se encuentra en la órbita de dominio del infractor de las normas de convivencia   y que a su vez se constituye en una obligación clara, expresa y exigible a su   nombre”, como es el pago de las multas; no afecta el núcleo esencial de los   derechos y persigue un fin imperioso, de forma adecuada, necesaria y   proporcional (Cita las sentencias C-246 de 2017 y C-616 de 2002).    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

26. La Procuraduría   General de la Nación presentó el concepto No. 6427 solicitando que se declare la   exequibilidad de las disposiciones demandadas, contenidas en la Ley 1801 de   2016.    

27. Estima que en   los cargos por la presunta vaguedad e indeterminación de las expresiones   acusadas en los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,   el actor parte de un estándar estricto de legalidad, propio del derecho penal,   sin advertir que las normas demandadas hacen parte del derecho administrativo   sancionatorio. Señala que la Corte Constitucional ha establecido que, en virtud   del carácter flexible del principio de legalidad en el marco del derecho   administrativo sancionatorio, es suficiente con un grado de precisión que haga   determinables las conductas prohibidas.    

28. Considera que   cuando las normas indican que una conducta no está permitida, o es contraria a   las normas vigentes, ello implica la existencia de otras disposiciones con   capacidad de prohibir o exigir requisitos para el ejercicio de determinada   actividad, por lo que la aplicación de dichas normas obliga a las autoridades a   completar la norma con otros enunciados normativos.    

29. En criterio de   la Procuraduría, las expresiones acusadas “no tienen el grado de vaguedad o   indeterminación alegado por el accionante, y por tal razón, no son violatorias   del debido proceso” y superan el estándar de legalidad aplicable.    

Así, (i) el numeral   1º del artículo 92 del Código indica que las conductas son determinables   “acudiendo a las normas específicas que establecen en qué sitios se pueden   vender o procesar alimentos, y en qué condiciones o permisos se requieren para   tal fin”. La venta de alimentos es una de las actividades que pueden ser   reguladas en forma intensa por parte de las autoridades, en razón a la potencial   afectación a la salubridad pública y, en consecuencia, conocer las regulaciones   “es una carga razonable de diligencia para las personas que se dedican a esta   actividad”.    

(ii) Respecto al   numeral 6º, el concepto supera el estándar de tipicidad por razones similares a   las señaladas, en la medida en que existen diversas normas que pueden   eventualmente regular los aforos de los lugares y fijar regulaciones que deben   ser acatadas por razones de seguridad.    

(iii) El numeral   10º contiene expresiones que tienen definiciones muy precisas en el diccionario   de la Real Academia Española, por lo tanto carecen de la vaguedad alegada por el   actor, y,    

(iv) En cuanto al   numeral 16º, indica que, pese a ser una disposición amplia frente al número de   conductas que cobija, resulta sumamente precisa, pues es fácil establecer el   contenido normativo de los apartes acusados, cuando se refiere a los requisitos   exigidos para ejercer las actividades económicas.    

30. Adicionalmente,   la Vista Fiscal señala que si bien el accionante tiene razón cuando afirma que   los numerales demandados carecen de remisiones expresas a las normas que   completan las conductas sancionadas, ello no resulta exigible en el marco del   derecho administrativo sancionatorio, y según lo ha sostenido la Corte   Constitucional en Sentencia C-501 de 2014, no es siquiera exigible en las normas   penales en blanco.    

31. Respecto a la   presunta inconstitucionalidad que se desprendería de permitir remisiones a   normas de jerarquía inferior a la ley, con el fin de complementar las sanciones   impuestas, la Procuraduría considera que el cargo no está llamado a prosperar   porque no constituye una exigencia del principio de legalidad en materia   administrativa ni penal, y porque el ámbito de las normas policivas la   Constitución admite un margen especial para la remisión a regulaciones   administrativas sin que resulte violatorio del debido proceso.    

32. Frente al cargo   de la exigencia de reserva de ley para que se pueda limitar la libertad de   empresa, el Ministerio Público considera que el accionante realizó una lectura   aislada de la Carta Política, pues el texto Superior señala al menos tres   eventos en los que la limitación a la libertad de empresa por actos   administrativos es legítima, como ocurre con aquellos actos que tienen un papel   principal en la regulación de cierta materia, cuando la Constitución habilita a   que se efectúe regulación subsidiaria de ciertos temas vía administrativa, y en   aquellos en los que se ejerce legítimamente la potestad reglamentaria.    

33. En cuanto al   cargo que señala que los numerales 12º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de   2016 son contrarios a la prohibición de regresividad, la buena fe, la confianza   legítima, el mínimo vital y el derecho al trabajo, el concepto plantea que el   demandante no tiene razón “porque el acatamiento a las normas sobre el uso   del suelo (numeral 12 del mismo artículo) constituye un elemento de especial   importancia constitucional para la materialización de los derechos colectivos y   del medio ambiente”. Agrega que, si bien la Corte Constitucional en   situaciones concretas ha amparado la confianza legítima frente a usos del suelo   no autorizados expresamente, no puede pensarse que exista un deber general de   dejar sin efectos las normas relativas al uso del suelo o las consecuencias que   implica su incumplimiento.    

34. En relación con   la sanción dispuesta en el numeral 16º, expone que (i) “no hace parte de la   prohibición de regresividad el que el legislador no pueda agravar los medios de   sanción sobre ciertas conductas futuras para buscar la materialización de los   fines socialmente legítimos”; (ii) la inexistencia de un período de gracia   para la subsanación o la satisfacción de los requisitos exigidos por la   normatividad no convierte la medida en arbitraria, pues el posible obligado   cuenta con los mecanismos de defensa durante el trámite de la actuación   administrativa, o en sede judicial o constitucional; (iii) en lo atinente al   valor de las multas, las acusaciones sobre la cuantía resultan más “de   conveniencia que de constitucionalidad”, porque cuando el Congreso fija una   multa debe ponderar que sus montos logren un efecto disuasivo.    

35. Para finalizar,   el Ministerio Público sostiene que las consecuencias por el no pago de las   multas previstas en el artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia   son medidas idóneas para lograr el pago oportuno de las sanciones, por cuanto se   trata de una limitación de derechos proporcionada que implica una relación con   el Estado y que solo tienen vigencia en la medida en que no se pague la sanción.    

Competencia    

36. La Corte Constitucional es   competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del   artículo 241.4 C.P., puesto que se trata de una acción pública de   inconstitucionalidad que involucra disposiciones contenidas en una Ley de   la República.    

Cuestiones previas. Cosa juzgada   constitucional e ineptitud parcial de la demanda    

37. La Sala observa que existe una   discusión entre los intervinientes relacionada con la posible configuración de   cosa juzgada constitucional, de carácter material, en lo que tiene que ver con   el cargo dirigido contra el numeral 1º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,   debido a que en la Sentencia C-352 de 2009 la Corte se habría pronunciado sobre   un cargo idéntico –o similar en lo relevante– dirigido contra el artículo 2º de   la Ley 232 de 1995, “Por medio de la cual se dictan normas   para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. El demandante,   por su parte, invoca precisamente la misma Sentencia como precedente relevante   para la declaración de inexequibilidad de la norma.    

38. En otros términos, ambas posiciones   consideran que la Sentencia C-352 de 2009 es un pronunciamiento relevante para   resolver el problema jurídico planteado, aunque asignan consecuencias   diferentes. En ese contexto, resulta imprescindible evaluar si existe cosa   juzgada constitucional en lo concerniente a la remisión a “las demás normas   vigentes” contenida en los numerales 1 (las normas vigentes) y 16 (en   la normatividad vigente) del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.    

Inexistencia de cosa juzgada constitucional    

39. El artículo 243 de la Constitución   Política establece que las decisiones que adopta la Corte en ejercicio del   control de constitucionalidad de las leyes hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido   material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras en la   Carta se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese   pronunciamiento[5].    

40. Desde ese punto de vista, acogido por   el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional –además de ser un   principio incorporado al debido proceso constitucional– persigue dos propósitos   esenciales.    

Primero, en armonía con el artículo 4º   Superior, otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i)   evita que después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la   incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda reintegrarse al   orden jurídico; (ii) desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos   constitucionales, dotándolos de precisión; e (iii) identifica interpretaciones   abiertamente incompatibles con la Carta, con el fin de que el Legislador se   abstenga de asumirlas al momento de concretar los mandatos superiores.    

Segundo, garantiza la seguridad jurídica,   pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos   (efectos erga omnes) y su sentido no puede ser alterado por sentencias   posteriores. Por lo tanto, un nuevo examen del asunto solo es posible si se   modifican las normas superiores concretas que sirvieron de parámetro de control.   De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas demandas basadas en los   mismos motivos, evitando desestabilizar el ordenamiento jurídico, y se establece   una garantía de auto control judicial, pues las decisiones previas determinan la   adopción de una decisión idéntica, en caso de que el asunto sea puesto en   conocimiento de la Corte nuevamente.    

41. En tal sentido, como lo sostuvo la   Corte en Sentencia C-720 de 2007[6],   el efecto de cosa juzgada constitucional comporta, al menos, las siguientes   consecuencias:    

“En primer lugar   la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte   ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión   obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la   jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la   seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y certeza de las   personas respecto de las decisiones judiciales”[7].    

42. La Corte Constitucional se ha   pronunciado en un amplio número de sentencias sobre el principio de cosa juzgada   y ha establecido un conjunto de distinciones para su adecuada comprensión. En   esta oportunidad, recordará su jurisprudencia acerca de una de estas   distinciones; la que se presenta entre cosa juzgada formal y cosa juzgada   material.    

43. De acuerdo con ideas de la teoría del   derecho aceptadas en jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir   entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos   se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio,   coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas   las reglas o principios constitucionales y legales, aunque pueden encontrarse   también en fragmentos más reducidos de los textos, como oraciones o palabras   individuales, siempre que tengan sentido propio.    

44. Las normas, siguiendo esta   perspectiva, no son los textos legales, sino su significado. Este debe   hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden   atribuírsele –al menos potencialmente– diversos contenidos normativos, según la   forma en que cada intérprete les atribuye significado. Las normas de competencia   del ordenamiento jurídico definen, sin embargo, cuál es el órgano facultado para   establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición en el   sistema de administración de justicia.    

45. En ese plano, la cosa juzgada formal   recae sobre disposiciones o enunciados normativos; en cambio, la cosa juzgada   material se estructura en relación con las normas o contenidos normativos de   cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se   presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad ya se   ha pronunciado la Corte, mientras que la cosa juzgada material se produce   cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal   constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había   analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta   un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional.    

46. La diferencia entre disposición y norma   se relaciona también con las decisiones que se adoptan con efectos modulados y,   especialmente, con las sentencias que declaran la exequibilidad condicionada de   una norma. Cuando la Corte dicta una sentencia de esta naturaleza es porque   considera que, razonablemente, existe una interpretación de un texto legal que   resultaría incompatible con la Constitución Política, pero también existe una   interpretación válida del enunciado, es decir, una que no afecta la supremacía   de la Carta.    

47. En otros términos, el texto permite   potencialmente derivar dos normas jurídicas distintas, y la Corte preserva la   que se ajusta a la Constitución, maximizando a la vez el principio democrático,   mediante la conservación de las normas dictadas por el Legislador. Al respecto,   la Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada   formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez   constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y   posterior escrutinio constitucional[8].   Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el   fenómeno de la cosa juzgada material cuando, a pesar de haberse demandado una   norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser   idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto de juicio de   constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se aplique comporte un cambio   sustancial en su alcance y significación”[9].     

48. Los efectos de la cosa juzgada,   expresados en el citado artículo 243 de la Constitución Política se producen   tanto cuando se configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace desde   la concepción material, pues el citado precepto no hace diferenciación alguna al   respecto, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza   vinculante erga omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo   concerniente a la interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.    

49. Ahora bien, el sentido de la decisión   previa determina también la forma en que la Corte debe pronunciarse ante una   demanda que propone repetir un examen resuelto ya por un fallo que hizo tránsito   a cosa juzgada. Ante la reproducción de un contenido normativo declarado   inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la inconstitucionalidad   de la norma objeto de análisis, mientras que si la decisión previa fue de   exequibilidad, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa   ‘a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los   efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan   reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando   así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se   presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios   constitucionales a partir del cambio de contexto en que se inscribe la   disposición acusada”.[10]    

50. Tanto el demandante, como quienes se   oponen a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas (en especial los   distintos numerales del artículo 92 del Código Nacional de Policía y   Convivencia) invocan, como pronunciamiento relevante para la decisión, la   Sentencia C-352 de 2009. La Corte recordará entonces lo decidido en esa   oportunidad y determinará si proyecta valor de cosa juzgada sobre el caso   concreto.    

51. En la Sentencia C-352 de 2009 la Sala   Plena asumió el estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra el literal   b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, en la cual el Congreso de la República   definió un conjunto de normas para el funcionamiento de establecimientos de   comercio. Este artículo establecía que “no obstante lo dispuesto en el   artículo anterior[11], es obligatorio   para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público   reúnan los siguientes requisitos: (…) b) cumplir con las condiciones sanitarias   descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia”.     (Se destaca el aparte cuestionado en esa ocasión).    

51.1.  El “artículo anterior” al que   hace referencia la disposición era el artículo 1º de la Ley 232 de 1995, según el cual   “[n]inguna   autoridad podrá exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de   los establecimientos comerciales definidos en el artículo 515 del   Código de Comercio, o para continuar su actividad si ya la estuvieren   ejerciendo, ni exigir el cumplimiento de requisito alguno, que no estén   expresamente ordenado por el legislador”.    

51.2. El accionante planteaba que la   remisión a “las demás normas vigentes en la materia” desconocía los   atículos 6 (responsabilidad de los particulares solo por infringir la   Constitución y la Ley), 29 (debido proceso, en relación con el principio de   legalidad), 13 (igualdad), 94 (bloque de constitucionalidad), 113 (separación de   funciones entre las ramas del poder público) y 333 (libertad económica) de la   Constitución Política:    

“El aparte   normativo acusado, al establecer que la apertura y funcionamiento de los   establecimientos de comercio deberán sujetarse a las normas sanitarias   contenidas en la Ley 9ª de 1979 y las demás normas vigentes sobre la materia  permite imponer condiciones a la actividad comercial, a partir de cualquier tipo   de regulación normativa, lo que desconoce el principio de reserva de ley en la   limitación o restricción de las actividades comerciales, contemplado por el   artículo 333 de la Constitución. Al respecto, prescribe la norma constitucional   que ‘nadie podrá exigir permisos previstos ni requisitos sin autorización de   ley’, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada.   || Permitir que se establezcan limitaciones a la operación de tales   establecimientos en aplicación de un conjunto abierto de normas de diverso   tipo…contradice el principio de taxatividad que impera en materia de los   requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio. En consecuencia,   si bien la remisión a la Ley 9ª de 1989 resulta adecuada, pues se trata de una   ley emitida por el Congreso de la República, la consideración de las demás   normas vigentes no respeta el principio de taxatividad consagrado en el   artículo 29 constitucional, ya que los comerciantes se verían sometidos a normas   que no tienen rango de ley”.    

51.3. La Corporación consideró que la   demanda no presentaba cargos claros, específicos y suficientes en relación con   la presunta violación de los artículos 6, 29 y 113 de la Carta Política, pues no   lograba “construir una argumentación orientada a demostrar que existe una   oposición entre la expresión [demandada] y las garantías del debido   proceso [y no exponía] razones idóneas tendientes a demostrar por qué la   norma que remite a otras disposiciones sin que precise su naturaleza, vulnera la   cláusula general de libertad prevista en el artículo 6º C.P., mediante la cual   se delimita el ámbito de actuación de los particulares y los servidores   públicos”.    

51.4. La Corporación se refirió únicamente   a la presunta violación al artículo 333 de la Carta Política, que consagra la   libertad de empresa e iniciativa privada. Al culminar el análisis, declaró   exequible la expresión porque, a partir del contexto y propósito de la Ley, era   posible concluir que remitía a normas que establecen requisitos de contenido   sanitario “ordenados” o “autorizados” por el Legislador, sin   perjuicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. En consecuencia,   los requisitos sanitarios o de otra naturaleza exigidos a los comerciantes para   el funcionamiento de establecimientos de comercio abiertos al público deben   estar previstos en normas de rango legal, en virtud de los artículos 1º y 5º   de la Ley 232 de 1995, y en armonía con el propósito de ordenación y unificación   de requisitos que orientó la mencionada regulación.    

51.5. En ese marco, consideró que “la   imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los   establecimientos de comercio abiertos al público constituye una limitación   razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que   encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la   función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a la empresa,   como base del desarrollo. No obstante, (…) deben estar establecidos por el   legislador, en los términos en que quedó establecido en esta sentencia, a efecto   de cumplir con el mandato prohibitivo establecido en el mismo precepto superior,   sgún el cual, para el ejercicio de la actividad económica y la inciativa privada   ‘nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la   ley’”.    

51.6. Con esos fundamentos, concluyó que la   remisión que el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 efectuaba a las   ‘demás normas vigentes sobre la materia’ era constitucional, pues se   orientaba a radicar en el Legislador la competencia para ‘ordenar’ o ‘autorizar’  los requisitos exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de   comercio y, por ende, “a corregir prácticas regulatorias dispersas que   conducían a la proliferación de requisitos emanados de autoridades   administrativas de todos los niveles, que podrían entrañar limitaciones   irrazonables y desproprocionadas a la libertad de empresa”[12].    

52. En criterio de la Sala, la decisión   C-352 de 2009 sí es un pronunciamiento relevante para el estudio del caso   concreto, puesto que se refirió a una remisión similar a la que contienen   los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de   Policía y Convivencia), en la medida en que esta enviaba a la consideración de “las   demás normas vigentes en la materia” y los numerales mencionados del   artículo 93 en esta demanda se refieren, el primero a “las normas vigentes”   y, el segundo, a “la normatividad vigente”, en el ámbito de la definición   de normas para el ejercicio de actividades comerciales.    

Por lo tanto, la Sentencia C-352 de 2009 es   un precedente relevante, al estudiar un problema jurídico con similitud al que   debe abordar al Sala, pero no comporta la existencia de cosa juzgada   constitucional.    

54. Es importante señalar, además, que la   decisión de la Sala de declararse inhibida para decidir en aquella ocasión tenía   que ver con que el accionante no demostró una afectación al principio de   legalidad. En esta oportunidad, el hecho de que las disposiciones cuestionadas   son conductas que atentan contra el ejercicio de la actividad económica, de   acuerdo con la regulación legislativa, y pueden llevar a la imposición de   medidas correctivas con consecuencias sobre los derechos, es posible afirmar que   su contenido es asimilable a sanciones administrativas, ámbito en el que la   definición sí debe respetar cierto grado de determinación, razón por la que la   Sala abordará el estudio de los cargos correspondientes, sin perjuicio de la   utilidad que supone la decisión C-352 de 2009 para el estudio de fondo.    

Ineptitud parcial   de la demanda    

55. Por lo expuesto   en el acápite anterior, la Sala considera que la demanda sí presenta un cargo   suficiente para un pronunciamiento de fondo en lo que tiene que ver con la   presunta violación del artículo 29 Superior por indeterminación de la   regulación, eventuales remisiones imprecisas o violación a la reserva de ley.    

56. Sin embargo, el   cargo presentado contra el numeral 12 y el parágrafo en su numeral 12, del   artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, carece de especificidad, suficiencia y   pertinencia.    

57. En primer   lugar, el accionante no explica de qué manera se desconoce el derecho al trabajo   en condiciones dignas y justas. En esta materia parece que su inquietud se   refiere más a presuntos atropellos que podrían originarse en la aplicación   directa de las normas, asunto que escapa al estudio de constitucionalidad.   Tampoco señala el actor por qué resultarían aplicables en este ámbito el   principio de progresividad y la prohibición de retroceso, básicamente, porque no   expone razones destinadas a demostrar la regresión derivada de la disposición   cuestionada y parece suponer que, con anterioridad a la expedición del Código,   podía ejercerse la actividad económica sin el cumplimiento de los requisitos   exigidos por las normas legales, las derivadas de la potestad reglamentaria y   las establecidas para la protección de la sanidad, la salubridad pública, el   ambiente, etc. Estas falencias, en consecuencia impiden que se configure un   cargo de inconstitucionalidad que genere una duda inicial y que viabilice el   juicio a cargo de esta Corporación.    

En relación con los   cargos formulados contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, la Sala Plena   encuentra también que la demanda es parcialmente inepta. El actor censura la   citada disposición en su integridad. No obstante, en el texto de la demanda no   se observa ningún específico ataque contra el inciso 1º (o encabezado del   artículo), los numerales 1 y 3, el inciso 2º, ni contra el parágrafo. El   impugnante solo controvierte las que considera sanciones adicionales, derivadas   del no pago de una multa, contenidas en los numerales 2, 4 y 5, relativas al   impedimento para acceder o ascender en un cargo público, contratar o   renovar contrato con cualquier entidad del Estado y renovar el registro   mercantil en las cámaras de comercio, respectivamente.    

Pues bien, el demandante da a entender que   la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo público (Art. 183.2 de   la Ley 1801 de 2016) limita y vulnera el derecho al trabajo. Sin embargo, no   proporciona una mínima explicación acerca por qué o en qué sentido se socava ese   derecho, bajo el contexto de la regulación acusada, y a la luz de los alcances   que la jurisprudencia constitucional ha otorgado a ese principio constitucional[13]. Como   consecuencia, el cargo no logra poner en entredicho la presunción   de constitucionalidad que ampara al enunciado normativo objetado. Lo propio, en   cambio, no ocurre con la acusación contra los numerales 4 y 5 del artículo 183   de la Ley 1801 de 2016.    

En efecto, respecto   de las prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato   con cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras   de comercio, el actor sostiene que se trata de consecuencias jurídicas   innecesarias y desproporcionadas. Afirma que “en nada garantizan la   convivencia y el orden público, porque ponen a las personas en una situación que   perjudica sus derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un estado   social de derecho”. De igual forma, cita jurisprudencia de la Corte, sobre   la aplicación de dicha metodología, a través del cual se mostrarían los efectos   en términos de “inequidad social y afectación a los derechos al mínimo vital”,   así como de restricción irrazonable a otros derechos, que las medidas demandadas   ocasionarían. Por otro lado, señala que tales medidas comportan nuevas sanciones   y, por ende, infracción al non bis in ídem.    

En este orden de ideas, a   partir de una interpretación razonable y una argumentación básica, clara y   específica, el actor genera dudas elementales sobre la constitucionalidad de los   numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por infracción al   principio de proporcionalidad y a la prohibición de la doble incriminación. En   consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo   sobre el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, salvo respecto de sus numerales 4   y 5, en relación con los cuales la demanda cuenta con aptitud sustantiva.    

Problemas jurídicos   planteados    

58. De acuerdo con   los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena de la Corte   Constitucional determinar:    

(i) Si los   numerales 1, 6, 10 y 16, así como el parágrafo 2, en sus numerales 1, 6, 10 y   16, del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia violan el   debido proceso constitucional, por afectación a los principios de legalidad o   tipicidad en la definición de normas que comportan la imposición de medidas   correctivas de Policía, establecidas a través de tipos en blanco o   remisiones imprecisas a un amplio conjunto de normas.    

(ii) Si el artículo   183 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en sus numerales 4 y 5, que   establecen la imposibilidad de contratar o renovar contrato con cualquier   entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio,   respectivamente, a causa del no pago de   multas, desconoce la prohibición de imponer dos sanciones por los   mismos hechos (non bis in ídem), así como los principios de razonabilidad   y proporcionalidad, en la medida en que restringen intensamente diversos   derechos constitucionales.    

59. Para resolver los problemas   mencionados, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) el poder, la función   y la actividad de policía y el ámbito de configuración de policía en el primer   escenario; (ii) el principio de legalidad en el ámbito de las medidas   correctivas de policía; y (iii) las medidas coactivas para el pago de multas. En   ese contexto, analizará los cargos.    

Poder, función y   actividad de policía; facultad de configuración del Congreso de la República    

60. Conforme a lo   establecido en los artículos 216 y 218 de la Constitución Política, la Policía   Nacional forma parte de la Fuerza Pública y tiene por fin primordial mantener   las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, y   asegurar la convivencia en paz de los habitantes del país. En términos   generales, el cumplimiento de su función se enmarca en el concepto de   actividad de policía que, junto a los conceptos de poder y función de   policía, resulta relevante para el estudio de las disposiciones contenidas en el   Código Nacional de Policía y Convivencia, en cuyo artículo 1º se estableció que   las disposiciones allí previstas tenían por objeto asegurar las “condiciones   para la convivencia en el territorio nacional”, y determinar el   ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía”.    

61. El poder de   policía es la facultad de dictar normas generales para regular el ejercicio de   las libertades y derechos constitucionales, con el fin de asegurar la   convivencia ciudadana, radica en el Congreso de la República y excepcionalmente   en las corporaciones públicas de los ámbitos regional y local debido a la   incidencia que una regulación de esta naturaleza tiene sobre los derechos   fundamentales. La función de policía está relacionada con la realización de   diferentes actuaciones, como de regulación, en cabeza de autoridades tales como   los alcaldes para la preservación del orden público, dentro del marco   constitucional y legal. La actividad de policía es la instancia de ejecución de   las normas de policía y corresponde a los miembros de la Policía Nacional, de   conformidad con las competencias definidas en el Código Nacional de Policía y   Convivencia Ciudadana.    

“15.  La jurisprudencia   constitucional, fundada en las categorizaciones que ofrecen escuelas clásicas   del derecho administrativo, distingue entre el poder de policía, la función de   policía y la actividad de policía, todas ellas instancias diferenciadas de la   protección del orden público por parte de los entes locales.      

15.1. El poder de policía tiene naturaleza eminentemente normativa y refiere a   aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y condiciones para el   ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la protección del orden público   y la convivencia social. Este poder es privativo del Congreso de la República,   en tanto versa sobre la limitación justificada de derechos constitucionales.     

Frente al poder de policía, la Corte   ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza   normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de   carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos   ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad   públicas que lo componen. || Esta   facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en   su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del   Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la   Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas    autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o   residual [Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 1994], como en el caso de la   competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones   complementarias a las previstas en la ley.”  [Corte Constitucional, Sentencia C-825/04].     

[…]    

15.2.  La función de policía   corresponde a la actividad que desarrollan los alcaldes, en los términos del   artículo 313-2 C.P., consistente en conservar el orden público en su   jurisdicción, respecto del cual es la primera autoridad de policía.    

La función de policía, como lo explica   la jurisprudencia constitucional, está restringida por un principio de estricta   legalidad, del cual se derivan dos premisas centrales: (i) las actividades que   desarrollan los alcaldes para la conservación del orden público no pueden   rebasar el marco regulatorio fijado por el Congreso, ni mucho menos imponer un   estándar más estricto de limitaciones a las posiciones jurídicas que ostentan   los ciudadanos.  Por ende, los alcaldes carecen de todo margen de   discrecionalidad en lo que respecta a la definición de las exigencias derivadas   de la competencia de conservación del orden público; y (ii) la potestad   normativa de los alcaldes está circunscrita a la fijación de las   particularidades de las medidas legislativas, para hacerlas compatibles con las   condiciones propias de la entidad territorial correspondiente.    

[…]    

62. En la medida en   que el poder de policía radica en cabeza del Congreso de la República y   condiciona el ejercicio de los derechos y libertades de las personas, existe una   reserva de ley en sentido formal para la definición de las normas que le   corresponden. Además, el ámbito de las normas de policía es un escenario donde   la potestad de configuración legislativa es especialmente amplio (Artículos 114   y 150 Superiores).    

A continuación, se   explicará el alcance del principio de legalidad en el ámbito de las medidas   correccionales o sancionatorias administrativas.    

El principio de   legalidad en el ámbito de las normas de policía; utilización de normas en blanco   o abiertas en materia de medidas correccionales o sancionatoria administrativa.    

63. El primer   inciso del artículo 29 del Texto Constitucional señala que “[e]l debido   proceso es aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”   y el segundo inciso prevé que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes   preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con   observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.    

64. En   consecuencia, el debido proceso es aplicable en actuaciones administrativas de   carácter sancionatorio. El principio de legalidad, que hace parte del debido   proceso, exige, por una parte, que las normas que puedan acarrear la imposición   de una sanción sean definidas por el Congreso de la República (legalidad en   sentido amplio) y, por otra, que estén determinadas de la forma más precisa   posible (legalidad en sentido estricto o tipicidad). La primera garantía   constituye una manifestación del principio democrático, en la medida en que deja   en manos del principal foro de representación del pueblo la discusión y   determinación acerca de lo sancionable. La segunda es una garantía de la   libertad y de la dignidad humana, pues es necesaria para que las personas   conozcan el contenido de las prohibiciones y adecúen su conducta a las mismas[15].    

Ahora bien,   aunque estas garantías son predicables tanto en el ámbito del derecho penal como   en el de las normas sancionatorias de carácter administrativo, la Corporación ha   establecido que estas son, en principio, más estrictas en el primer ámbito que   en el segundo.    

65. El Código   Nacional de Policía y Convivencia está inspirado en un enfoque de prevención y   en la misión de preservar las condiciones para la vida en comunidad. Por ese   motivo, algunas medidas restrictivas de derechos son denominadas medidas de   corrección. La Corte Constitucional ha destacado la importancia de esta   concepción del poder, la función y la actividad de policía, de naturaleza   preventiva. Sin embargo, de esta inspiración general no se sigue que en esta   normativa estén excluidas las normas sancionatorias, entendidas como aquellas   que imponen consecuencias negativas a raíz de la transgresión de reglas de   comportamiento social. En los siguientes párrafos, la Sala se referirá a la   jurisprudencia desarrollada en el control de normas sancionatorias o correctivas   de carácter policivo.     

66. En la   Sentencia C-087 del 2000[16],   esta Corporación declaró inexequible el  artículo 205 del Decreto-Ley 1355   de 1970, que facultaba a los comandantes de estación de policía y subestación a   impedir el acceso a un sitio público o abierto al público 1) a quien, en más de   dos ocasiones, hubiere dado lugar a graves perturbaciones del orden público en   esos sitios; y 2) a quien, por su edad o estado de salud, física o mental, según   dictamen médico, le resultara perjudicial acudir a tales sitios.    

En esa ocasión,   este Tribunal determinó que “al establecer los denominados antecedentes de   hechos perturbadores, de que trata la norma, éstos deben ser producto, también,   del cumplimiento de un proceso previo, por sumario que éste sea, por las   siguientes razones: el artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se   aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como   consecuencia de ello, está el principio general de que a quien se le imponga una   medida que limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla.”.    

67. Asimismo, en   la Sentencia C-1444 de 2000[17],   la Corte declaró inexequible el numeral tercero del artículo 206 del Decreto   1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación y de   subestación para imponer presentación periódica a quien: “(…) de ordinario   deambule por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes o   personas”, debido a la indeterminación de la conducta que daría lugar a la   imposición de la medida.    

La Sala Plena   consideró que tal descripción era “vaga e imprecisa, y que, como consecuencia   de ello, deja[ba] un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad   policiva, ante la falta de elementos objetivos, para imponer o no una medida   correctiva. Además, si […] la conducta objeto de sanción, se origina […] en la   mera sospecha, es decir, sin que siquiera se exija la producción de actos   externos que justifiquen la imposición de la sanción, la disposición abre la   puerta a la arbitrariedad”. En virtud de esa indeterminación, además del   riesgo de actuaciones arbitrarias, la Corte concluyó que la norma violaba la   presunción de inocencia.    

68. En la Sentencia   C-409 de 2002[18],   la Corte declaró exequible la medida correctiva contenida en el numeral 5º del   artículo 202 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código Nacional de Policía)[19], que   establecía como contravención de policía, susceptible de reprensión en audiencia   pública, la conducta de los padres, consistente en permitir “a sus hijos   intranquilizar al vecindario con sus juegos o travesuras”, bajo   el entendido de que previa a la imposición de la medida correctiva debía   garantizarse el cumplimiento del debido proceso:    

“(…) por tratarse de la imposición de una medida correctiva, debe   cumplirse la garantía del debido proceso, exigida por el artículo 29 de la   Constitución. En efecto, en dicha audiencia deben cumplirse los requisitos   mínimos del debido proceso, como son: citación a las partes a la audiencia, con   indicación del día, hora y lugar; presentación de los hechos, y posibilidad de   controvertirlos. Sólo, una vez cumplido lo anterior, el Comandante podrá imponer   la medida correctiva. A su vez, ésta deberá enmarcarse en los principios del   derecho de policía y ser racional y proporcionada. Además, la autoridad debe   explicar a los padres que esta medida correctiva no significa que, para evitar   intranquilizar al vecindario, los niños deban permanecer inmóviles o   absolutamente silenciosos, sino que se debe procurar es que en los juegos se   respeten los derechos ajenos”.[20]    

69. En la Sentencia   C-211 de 2017[21]  la Corte Constitucional se pronunció acerca de la constitucionalidad del   artículo de una de las medidas previstas en el artículo 140 del Código Nacional   de Policía y Convivencia, que preveía la sanción de destrucción del bien, como   consecuencia de la conducta de ocupación del espacio público.[22]    

69.1. La Corte se ocupó de   establecer si la norma desconocía los derechos constitucionales y la   jurisprudencia constitucional sobre los derechos y la protección de los   vendedores informales o ambulantes; y si resultaba desproporcionada, al no   incluir acciones afirmativas para este sector de la población, infringiendo los   principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, la efectividad de   los derechos, la participación y el orden justo, la protección especial de los   sujetos vulnerables, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y   ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 1º, 2º, 13, 25, 29   y 54 superiores).    

69.3. La Corte   consideró que la norma fue expedida en uso del poder de policía y que suponía   una limitación al ejercicio de derechos y libertades fundamentales, destinada a   asegurar la integridad del espacio público y su destinación al uso común, en   desarrollo del artículo 82 Superior.[23]  Encontró, sin embargo, que el demandante basaba la formulación del problema en   la aplicación indiscriminada del precepto, y en la afectación especial que esta   tendría en personas dedicadas al comercio informal, en especial a los vendedores   ambulantes protegidos por el principio de buena fe. Para verificar la validez de   la norma decidió efectuar un test estricto de razonabilidad y proporcionalidad.    

69.4. A partir del   examen, consideró que:    

(i) La disposición se ajustaba al artículo   82 de la Carta, es decir, al deber de proteger la integridad del espacio público   y su destinación al uso común, sobre el interés particular; 24, que establece la   libertad de circulación con las limitaciones legales; 313 (numeral 7), que confiere a los   concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo y vigilar y   controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de   inmuebles destinados a vivienda. Obligación que contribuye además al desarrollo   de actividades lúdicas, recreacionales y de transporte.    

(ii) Esta obligación no es incompatible con la protección debida   por el Estado a las personas que, amparadas por el principio de buena fe, se   dedican a actividades informales en zonas consideradas como espacio público,   frente a quienes la medida podía resultar irrazonable o desproporcionada. En   consecuencia, la disposición analizada resultaba constitucional, únicamente,   bajo el entendido de que las personas que se dedican a las ventas informales, se   encuentran en condiciones de vulnerabilidad, y están amparadas por el principio   de confianza legítima, “no ser[ía]n afectados con las medidas de   multa, decomiso, destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes   hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal”.    

70. En la Sentencia   C-391 de 2017[24]  la Corte analizó si la eventual indeterminación del plazo previsto en el   artículo 150 del Código de Policía y Convivencia para efectos del cumplimiento   de una orden de policía violaba el artículo 29, sobre el debido proceso   constitucional.    

70.1 El accionante consideraba que, en   virtud de la redacción utilizada por el Congreso de la República, el plazo   citado quedaba al arbitrio de la autoridad de policía y no de la definición   legal.    

70.2 La Corporación   declaró la exequibilidad de la norma. Consideró que esta se enmarca en un ámbito   donde la potestad de configuración del Derecho, que radica en cabeza del   Congreso de la República, es particularmente amplia; recordó la diferencia entre   el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía, es decir,   la ejecución de las normas de policía por parte de la Policía Nacional; indicó   que la exigencia de definiciones precisas o el principio de tipicidad en este   ámbito es de menor intensidad que en el penal; y consideró que  esta norma resultaba aplicable solo a supuestos excepcionales, en los cuales la   orden no podía ser cumplida de manera inmediata, sino que debía entenderse en   armonía con el artículo 4º del mismo Código[25],   dentro de los principios de una lógica de lo razonable.[26]    

71. En los anteriores términos, puede   concluirse que la Policía Nacional tiene la facultad de asegurar la convivencia   ciudadana y preservar el orden público[27].   Este concepto involucra, a su vez, la seguridad, tranquilidad y salubridad   públicas. Para alcanzar estos fines, es necesario distinguir entre el poder de   policía, en cabeza del Congreso de la República y residualmente de corporaciones   públicas de los órdenes territoriales, a través del cual se imponen condiciones   al ejercicio de los derechos y libertades; la función de policía, en cabeza,   principalmente, de los alcaldes, que desarrolla los mandatos legales citados,   sin exceder su marco y con fines de preservar los elementos ya mencionados   (seguridad, salubridad e integridad públicas); y la actividad de policía,   instancia de ejecución a cargo de las autoridades de la Policía Nacional.    

72. El poder de policía, en tanto facultad   que incide en el ejercicio de los derechos fundamentales no solo está reservado   al Legislador. Además, debe materializarse con respeto por los principios de   razonabilidad y proporcionalidad y no trasgredir el contenido esencial de los   derechos fundamentales. En lo que hace a las normas que imponen medidas   correctivas, la Corporación ha considerado que estas son asimilables a las   normas sancionatorias de carácter administrativo. En consecuencia, son   aplicables los principios del debido proceso, aunque no necesariamente con la   misma intensidad que en el escenario del derecho penal. En el mismo sentido, es   aplicable la jurisprudencia constitucional que admite excepcionalmente el uso de   tipos abiertos o en blanco, siempre que (i) sea posible para las personas   conocer con seguridad la conducta prohibida, (ii) las remisiones sean   identificables (sin que deban ser normas de jerarquía legal, necesariamente), y   (iii) no deriven en arbitrariedad en el momento de aplicación.      

A continuación, tomando en consideración el   cargo propuesto contra el artículo 183, se hará referencia a las decisiones en   las que la Corporación ha analizado medidas coercitivas, destinadas a obtener el   pago de multas.    

El uso de medidas   coactivas para el pago de multas    

73. En la Sentencia   C-799 de 2003[28]  la Corporación resolvió una demanda de inconstitucionalidad parcial   contra el artículo 140 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito   Terrestre), por contrariar los artículos 25, 26 y 53 de la Constitución   Política, al permitir a las autoridades la inmovilización del vehículo o la   retención de la licencia de conducción si, pasados 30 días de la imposición de   una multa de tránsito, no se producía el pago. En criterio de la accionante, la   medida (i) afectaba el derecho al trabajo, la libertad y la dignidad humana de   las personas que derivan su sustento de la utilización de vehículos automotores   como instrumento de trabajo; y (ii) vulneraba el derecho a escoger libremente   profesión u oficio, pues con la retención de la licencia de conducción se obliga   a las personas que tienen dicho oficio a cambiar de empleo.    

73.1. Respecto a la   naturaleza jurídica de las medidas por mora en el pago de las multas   contempladas en la norma demandada, la Corte expresó que tanto la inmovilización   del vehículo como la retención de la licencia de conducción, al ser medidas   destinadas al cobro coactivo, no tenían “carácter sancionatorio sino   que [eran] instrumentos jurídicos para lograr la fuerza coactiva del régimen de   tránsito”; además, dijo la Corte, estas medidas representarían el interés   público, al perseguir la seguridad y comodidad en el tránsito de las vías   públicas, la preservación del ambiente sano y el uso adecuado del espacio   público. Ello no implica que toda medida de este tipo sea acorde con la   Constitución, pues para ello, deben ser razonables y proporcionadas, y respetar   el núcleo esencial de los derechos fundamentales implicados.    

73.2. En aquella   oportunidad, la Corte efectuó un examen de proporcionalidad y estimó que las   normas analizadas reflejaban un exceso en las atribuciones de las autoridades,   pues permitían restringir derechos fundamentales hasta su desconocimiento, con   el objetivo de obtener el pago de una sanción pecuniaria. Estas, conllevaban una   restricción intensa de la libertad de circulación y la limitación del derecho al   trabajo, especialmente, por desconocer la “realidad socioeconómica de un   grupo importante de conductores” y el hecho de que no todos están en   igualdad de condiciones para el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias   derivadas de las multas. Añadió que existen otros mecanismos jurídicos para   lograr el pago de las multas, menos restrictivos a los derechos a la libre   circulación y al trabajo, y que no afectarían   mínimo vital de subsistencia de las personas que derivan sus ingresos de la   conducción.    

74. En la Sentencia   C-885 de 2010[29], la   Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el   literal d) del artículo 21 de la Ley 1382 de 2010, parcialmente acusado, por la   posible violación al principio de igualdad y a los derechos a la libertad de   locomoción y al trabajo, al facultar a las autoridades para inmovilizar los   vehículos a conductores o propietarios que infringieran las normas de tránsito   establecidas en el aparte acusado y no cancelaran el valor de la respectiva   multa, pues la norma (i) lesionaría los derechos de quienes derivan su sustento   en la utilización de estos vehículos; y (ii) implicaría la imposición de una   nueva sanción por el no pago de la multa, y no por la comisión de una   infracción. En esos términos, la medida sería desproporcionada e innecesaria,   dada la existencia de otros mecanismos jurídicos para lograr el pago de las   multas; (iii) conllevaría una limitación intensa a la libertad de circulación,   en especial, para quienes utilizan motocicletas como instrumentos de trabajo; y   (iv) violaría el principio de igualdad al prever un trato distinto entre los   conductores de motocicletas y los de otros vehículos automotores.    

74.1. La Corte   declaró la exequibilidad de la disposición. Consideró que no imponía   restricciones irrazonables, ni un trato discriminatorio para los conductores de   motos. En cuanto a la razonabilidad de la restricción, indicó que la libertad de   locomoción puede ser limitada por el Legislador con base en motivos   constitucionales, y añadió que en sentencias C-018 de 2004 y C-408 de 2005 la   Corte consideró que la sanción de inmovilización del vehículo por infringir   normas de tránsito es razonable.    

74.2. En ese contexto, realizó un examen de razonabilidad y   proporcionalidad intermedio, dentro del cual señaló que la sanción de   inmovilización de motocicletas ante la falta de pago de multas graves restringe   razonablemente la libertad de locomoción y el derecho al trabajo, en la medida   en que (i) persigue un fin importante, que es la protección de la vida y la   integridad personal de quien conduce y de quienes están en otro vehículo o son   peatones; (ii) el medio elegido por el Legislador no está prima facie  prohibido por la Constitución; (iii) es conducente para alcanzar el fin   propuesto, pues se impone una restricción tal que obliga a la persona a cumplir   con la sanción económica y disuade a los conductores de motos para que no   cometan las infracciones que las contemplan; y (iv) no es desproporcionada,   porque la libertad de locomoción es restringida solo en función de un vehículo,   de manera que las personas pueden seguir desplazándose por el territorio   nacional.    

                                                                                                 

74.3. En cuanto al derecho al trabajo,   estimó que tampoco se produciría una restricción desproporcionada, pues (i) la   persona podría continuar laborando en otra actividad, incluida la conducción de   vehículos; (ii) la restricción es temporal y termina con el pago de la multa; y   (iii) se origina en la conducta del propio conductor que infringió la norma de   tránsito y, posteriormente, no pagó la multa. Finalmente, consideró que el hecho   de que la sanción se aplicara sólo a los conductores de motocicletas y no a los   de otros vehículos no era un trato discriminatorio. No se basaba en categorías   sospechosas (artículo 13 CP) y buscaba un fin legítimo, por un medio que la   Constitución no prohíbe y adecuado para alcanzar los fines propuestos: proteger   la vida y la integridad de las personas.    

Los numerales 1, 6,   10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 son compatibles con el principio   de tipicidad    

75. La Corte   encuentra que los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016   no infringen el principio de tipicidad, pues su relativa indeterminación es   superable a través de una interpretación armónica y sistemática con otros   enunciados del Código Nacional de Policía y Convivencia, así como de las   disposiciones legales y reglamentarias que configuran el ejercicio de la   actividad económica.    

El artículo 92 del   Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana define un conjunto de   comportamientos que afectan la actividad económica y, por lo tanto, acarrean   diversas medidas correctivas, entre las que se encuentran multas generales y   otras medidas específicas, definidas en el parágrafo 2º de esta disposición. A   continuación, se describe la conducta definida como nociva para la actividad   económica y la consecuencia prevista en los numerales demandados.    

76. El numeral 1º   del artículo 92 se refiere a “vender, procesar o almacenar productos   alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas   vigentes” (se destacan los apartes que motivan la censura   constitucional); y el parágrafo 2º del artículo 92 atribuye a la realización de   esta conducta la aplicación de una multa general tipo 2 (ocho salarios mínimos   diarios legales vigentes o SMDLV[30]);   la destrucción del bien; y, la suspensión temporal de la actividad.      

            78. El numeral 10º del artículo 92 habla de “propiciar la ocupación   indebida del espacio público”, y el parágrafo segundo del mismo le   atribuye como medida correctiva la multa general tipo 2 (ocho SMDLV) y la   suspensión temporal de la actividad.    

79. El numeral 16º   del artículo 92 habla de “desarrollar la actividad económica sin cumplir   cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente”  y el parágrafo 2º define como consecuencia la medida de multa general tipo 4   (treinta y dos SMDLV) y suspensión temporal de actividad.    

80. Además de la   literalidad de las disposiciones, para la comprensión adecuada de las normas y   el ulterior estudio de constitucionalidad, es importante mantener presentes las   siguientes premisas: (i) el artículo 92 hace parte del título VIII del Código   Nacional de Policía y Convivencia, que regula la actividad económica, y del   capítulo III del citado título, que se refiere a comportamientos que afectan la   actividad económica; (ii) para la adecuada comprensión de estas normas es   oportuno indicar que el artículo 91 divide en tres categorías los   comportamientos que afectan la actividad económica: a) los que tienen que ver   con el cumplimiento de la normatividad, b) los que se relacionan con la   seguridad y la tranquilidad públicas y c) aquellos que atañen a la protección   del ambiente y la salud pública; (iii) el artículo 92, parcialmente demandado,   desarrolla lo relativo al primer grupo, es decir, al cumplimiento de la   normatividad para el ejercicio de la actividad económica; (iv) los requisitos   para cumplir actividades económicas están definidos en el artículo 87 del mismo   Código y, de acuerdo con su parágrafo 2º, “ninguna autoridad podrá exigir   licencia, permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de   actividades económicas salvo lo previsto en la ley”.     

81. Una premisa que   abarca el análisis del primer cargo, contra cuatro de los numerales del artículo   92 es la siguiente: toda disposición normativa tiene un nivel más o menos alto   de indeterminación, pues esta es una característica del lenguaje natural en el   que se expresan, asociada (i) al uso de términos generales para abarcar amplios   espacios de la vida social, (ii) a la vaguedad de los conceptos y (iii) a la   ambigüedad de las palabras (la posibilidad de que tengan más de un significado).   En consecuencia, la petición de taxatividad o precisión en las definiciones   consiste en una exigencia que recae sobre el Legislador, en el sentido de   definir las conductas sancionables de la manera más precisa posible, aunque,   inevitablemente, es posible que después de este esfuerzo permanezca un ámbito   indeterminado.    

82. En esa   dirección, la Corporación considera que la indeterminación debe ser superable,   bien sea por la existencia de suficientes referentes interpretativos, en el caso   de los tipos abiertos (amplios), bien sea mediante referencia a otras normas,   tanto de carácter legal como de otra jerarquía, en lo que tiene que ver con los   tipos en blanco. El análisis que efectúa la Corte, finalmente, es menos estricto   en el ámbito de las medidas correctivas del Código (que son sanciones   administrativas) que en el de las normas penales.    

83. El   numeral 1º del artículo 92 se refiere a “Vender,   procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o   contrariando las normas vigentes” como una conducta   que afecta la actividad económica.    

84. El   cuestionamiento del actor contra esta disposición se dirige a dos apartes, el   que habla de “sitios no permitidos” y el que se refiere a “las normas   vigentes”. Así, indica que su indeterminación viola el principio de   legalidad, pues en esta no se define que se entiende por “sitios no   permitidos” y porque la remisión genérica a las “normas vigentes” no   permite identificar a qué normatividad se refiere el Legislador, ni si esta   cobija únicamente reglas legales o también de otro rango.    

85. Al contrario de   lo expresado por el accionante, la Sala no considera que la expresión sitios[31] sea   excesivamente indeterminada. Más allá de la textura abierta del lenguaje, ya   mencionada, un sitio es un lugar, un terreno, un espacio que puede ser   ocupado de una u otra manera. Así las cosas, al unir ambas expresiones, se   concluye que la expresión sitios no permitidos no presenta una   indeterminación de tal naturaleza que haga imposible (o difícil en alto grado)   al ciudadano comprender el alcance de la disposición.    

86. La expresión   no permitidos sería, en efecto, excesivamente amplia si resultara imposible   determinar razonablemente dónde se establece cuáles son los sitios en los que   estaría prohibida la actividad, qué autoridad los señalaría y con base en qué   procedimiento.     

87. Sin embargo, la   premisa (iv) del considerando 80, acerca de los elementos a tener en cuenta en   la interpretación de los distintos numerales del artículo 92 del Código Nacional   de Policía y Convivencia soluciona este problema. Si bien no existe un listado   exhaustivo de lugares en los que está permitida la producción, procesamiento,   almacenamiento o venta de alimentos, sí existen normas destinadas a preservar   condiciones de salubridad pública en esta actividad, cuyo interés social es   evidente. En ese orden de ideas, el artículo 87 en su numeral 1 señala la   obligación de cumplir las normas sobre el uso y destinación del suelo como   requisito previo al desarrollo de la actividad económica; y el numeral 3 exige   el cumplimiento de las condiciones de seguridad, ambientales y sanitarias   determinadas por el régimen de Policía durante la ejecución de la actividad   económica. Así las cosas, debe entenderse razonablemente que los sitios no   permitidos serán aquellos definidos en las normas a las que el propio Legislador   hizo referencia en el artículo 87 y que tienen que ver con la facultad de los   municipios de definir el uso del suelo.    

88. Por último, la   remisión efectuada al final de la disposición a las normas vigentes puede   considerarse relativamente amplia. Sin embargo, la Sentencia C-352 de 2009 es un   precedente relevante para afrontar el problema jurídico. En aquella decisión la   Corporación consideró que una remisión al artículo 9 de la Ley 93 de 1993 y   las demás normas vigentes en la materia no resultaba excesivamente   indeterminada, ni restringía en exceso la libertad económica, pues debía   entenderse que hacía referencia a las normas vigentes en materia ambiental,   asociadas a la salubridad pública.     

90. Como se   estableció en la Sentencia C-352 de 2009 esta es una remisión que puede ser   precisada desde las normas dictadas por el propio Legislador; pero, además, debe   entenderse que no excluye aquellas normas de origen administrativo definidas en   virtud del poder reglamentario del Presidente de la República; ni las que se   derivan de las facultades y funciones constitucionales de los entes   territoriales para preservar la seguridad y la salubridad públicas, en el   ejercicio de la función de policía.    

91. Ahora bien, en la aplicación de las   medidas correctivas, es necesario considerar lo establecido por este mismo   Tribunal en la Sentencia C-271 de 2017 en relación con los vendedores informales   (o ambulantes). La aplicación de la medida correctiva no puede dar lugar a la   destrucción del bien, mientras no se hayan desarrollado las medidas necesarias   para su reubicación y para la generación de alternativas de trabajo, con las que   puedan asegurar su subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la   actividad amparadas por el principio de confianza legítima y que se encuentren   en condición de vulnerabilidad.    

92. Por razones   análogas a las expresadas, se declarará la exequibilidad del numeral 16  del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia, acusado por la   indeterminación de la expresión “normatividad vigente”, disposición que   prevé medidas correctivas derivadas del incumplimiento de los requisitos para el   ejercicio de la actividad económica. Esta disposición deberá interpretarse en   armonía con el artículo 87, ampliamente mencionado, y sin exclusión del poder   reglamentario y las facultades de los entes territoriales. Así mismo, habrá de   tenerse en cuenta en su aplicación lo establecido en la Sentencia C-271 de   2017, en relación con los vendedores informales (o ambulantes), en la forma   indicada en el fundamento 91 del presente fallo.    

93. En ambos casos,   considera la Sala, no existe una posibilidad plausible o razonable de   interpretar estas normas de forma distinta o contraria a la Constitución, razón   por la cual la decisión será de exequibilidad simple.    

94. El   numeral 6º del artículo 92 define como una medida que afecta la actividad   económica la de “permitir el ingreso   de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar”.    

95. El demandante   sostiene que la indeterminación de esta disposición y, por lo tanto, la   violación del principio de legalidad se produce porque la capacidad del lugar   no se encuentra definida, de modo que la aplicación de las sanciones derivadas   de esta conducta queda librada al criterio discrecional de las autoridades de   Policía, lo que deriva en arbitrariedad. La capacidad, dice, debería definirse,   tanto en relación con los elementos como con las personas.    

96. La Corte   Constitucional considera que esta norma presenta una indeterminación plenamente   superable, a partir de una interpretación sistemática de esta con otras normas   del Código Nacional de Policía y Convivencia. En concreto, la Sala destaca   nuevamente que antes de la regulación sobre los “comportamientos que afectan   la actividad económica”, que comprende el artículo 92, se incluyeron varias   disposiciones sobre “la actividad económica y su reglamentación”, de los   artículos 83 a 88.    

Tal marco, dada la   relevancia del ejercicio de actividades que trascienden a la esfera pública, se   inscribe en un mandato de intervención y regulación por parte del Estado, a   cargo de diferentes autoridades y en atención a sus competencias, con el ánimo   de garantizar una adecuada y segura prestación de los diferentes servicios. En   este sentido, se destacan aspectos tales como la sujeción a “las condiciones   de seguridad, sanitarias y ambientales determinadas en el régimen de Policía”  (artículo 87).    

97. Así, inscrita   la disposición demandada en el marco general del que forma parte es claro que el   quebrantamiento de las reglas de la “capacidad del lugar” cumple un   objetivo fundamental y consiste, precisamente, en garantizar la seguridad en el   más amplio sentido del término de todos quienes intervienen en la actividad   económica. Dicha capacidad no es algo arbitrario que se deje a la libre   apreciación de quienes ejercen la actividad de Policía sino que parte de la   valoración de los documentos que acreditan la legalidad de la actividad -como   licencias de funcionamiento- y de aquellas normas, de contenido legal y   reglamentario, destinadas a evitar riesgos de desastre, entre otras.    

98. Indicaron los   ministerios de Justicia y de Defensa que para la comprensión del término “capacidad”  a que hace referencia el numeral 6º del artículo 92 era necesario tener en   cuenta lo dispuesto en el artículo 47 del mismo Código, que regula el derecho de   reunión y se refiere a la clasificación de las aglomeraciones en público. Al   respecto, debe advertirse que tal disposición fue declarada inexequible -con   efectos diferidos al 20 de junio de 2019- por la Sentencia C-223 de 2017[32], por   desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y que, además, el escenario   principal de su aplicación es el derecho de reunión inescindiblemente ligado a   un derecho político.    

A pesar de lo   anterior, en el evento en que la actividad económica que da lugar a la   infracción del artículo 92 tenga lugar en un marco como el referido, es claro   que la capacidad del lugar debe estar determinada por las normas legales   o reglamentarias que sean aplicable en este tipo de expresiones.    

99. En criterio de   la Sala, en consecuencia, es claro que el numeral 6º del artículo 92 del Código   solo puede aplicarse en concordancia, en los términos y en el marco del conjunto   de normas que componen la regulación de la actividad económica, especialmente de   las que relacionadas con la seguridad. Como esta interpretación surge del mismo   Código, no se observa la existencia de otra interpretación plausible, pero   contraria a los mandatos superiores y, en especial, al principio de legalidad.    

En consecuencia, la   Sala declarará la exequibilidad simple de esta disposición, pues la regulación   establece un conjunto de criterios lo suficientemente detallado para precisar el   alcance de la disposición acusada; y, debido a que la sanción solo será   imponible bajo la certeza de criterios objetivos que evidencien la configuración   de un evento que atente contra la actividad económica.    

100. El numeral   10º establece como contraria a la actividad económica la conducta de “propiciar   la ocupación indebida del espacio público”, cuya indeterminación estaría   dada, según el accionante, por el uso de la expresión ocupación indebida.    

101.   En relación con este cargo, la Sala estima que, si bien el actor explica   adecuadamente su cuestionamiento, pues tanto la palabra ocupación como   indebida  son relativamente vagas, lo que explica su preocupación por asegurar la   certeza jurídica y preservar los derechos de los ciudadanos en la aplicación de   esta norma, lo cierto es que en el marco del sistema jurídico colombiano su   indeterminación no es particularmente intensa o amplia.    

102. Así, desde el   artículo 82 de la Carta Política se establece en cabeza del Estado la obligación   de velar por la protección del espacio público, así como la de preservar su   destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular; al   tiempo que prevé la regulación sobre la ocupación del suelo y el espacio   público. En armonía con esta disposición, el artículo 313 superior, relativo a   las funciones de los concejos municipales, 7. Reglamentar los   usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las   actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles   destinados a vivienda.    

103. Estas normas habilitan a distintos   órganos y autoridades públicas para regular el uso del suelo y preservar el   espacio público como un bien colectivo. Tal regulación, a su vez, se efectúa   mediante normas derivadas del poder de policía, y mediante aquellas relativas a   los planes de ordenamiento territorial, a cargo de los concejos municipal, y las   dictadas en defensa de la seguridad y salubridad públicas.    

Así las cosas, la indeterminación de la   expresión ocupación indebida debe entenderse exclusivamente en el   sentido de que se trata de aquella que no esté prohibida a través de las normas   jurídicas dictadas por las autoridades competentes. De esta forma, el adjetivo   indebido  no remite a lo que el agente o el operador jurídico encargado del momento de   aplicación de la norma considere que atenta contra lo que concibe como deber   desde su pensamiento y estructura moral particular, sino que remite a lo no   prohibido por el ordenamiento jurídico, en su integridad.    

104. Tampoco frente a este numeral   considera la Sala que sea necesario condicionar la exequibilidad de la   disposición, pues la interpretación propuesta es la que surge de una   interpretación literal, lógica y sistemática de la disposición, amparada también   en mandatos constitucionales precisos. En consecuencia, se declarará su   exequibilidad simple.    

El   numeral 16 ya fue analizado al momento de estudiar el numeral 1, ambos, del   artículo 92 de la Ley 1806 de 2016.    

Las medidas   coactivas para el pago de las multas, de los numerales 4 y 5 del artículo 183   del Código Nacional de Policía y Convivencia, son constitucionales    

105. Los   numerales 4 y 5 del artículo 183 del Código Nacional de Policía y   Convivencia prevén dos consecuencias (medidas correctivas) derivadas del no pago   de las multas impuestas por infracciones de policía: la imposibilidad de   contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado y de renovar el   registro mercantil en las cámaras de comercio, respectivamente. A   juicio de la Sala Plena, estos mecanismos para el pago de multas debidas no   desconocen la prohibición de imponer dos sanciones por los mismos   hechos (non bis in ídem). De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, tales medidas constituyen, antes que sanciones, herramientas   coactivas para obtener el pago de las multas y, por esa vía, alcanzar diversos   fines constitucionales asociados al cumplimiento de los deberes sociales.    

106. Así, la   Corporación ha considerado constitucionales medidas como la inmovilización de   vehículos por el no pago de multas, aunque también ha declarado la   inexequibilidad de otras, como la retención de la licencia, en el estudio de   normas incorporadas en el Código de Tránsito y Transporte. En todo caso, lo   relevante es que no se trata de sanciones a los comportamientos contrarios a la   convivencia sino de consecuencias jurídicas que sirven como  mecanismos   para lograr el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a favor del Estado.   Estos medios, por otro lado, pueden ser empleados por el Legislador, siempre que   respeten el principio de proporcionalidad. En este orden de ideas, los numerales   4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 no infringen la prohibición de la   doble incriminación.        

107. Ahora bien, la   Sala encuentra también que las medidas en mención son compatibles con el   principio de proporcionalidad, dado que resultan idóneas para obtener el   pago de las multas, necesarias, ante la ausencia de otras que evidentemente   afecten con menor intensidad otros principios, y  proporcionadas en sentido   estricto, puesto que restringen principios prima facie menos relevantes,   como el ejercicio del comercio y la libertad negocial.     

Sin embargo, sí es   claro que se trata de medidas que restringen o limitan el ejercicio de los   derechos fundamentales, ligados a las libertades económicas. En consecuencia, la   Sala analizará estas disposiciones a través del principio de proporcionalidad,   que exige verificar la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido   estricto de cada restricción, y no desde el juicio integrado de razonabilidad,   especialmente diseñado para verificar la validez de las distinciones de trato   impuestas por el Congreso de la República.    

108. El numeral 4   del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 establece la prohibición de   obtener o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. Esta medida   resulta, en principio idónea para alcanzar el fin propuesto. La posibilidad de   ofrecer bienes o servicios al Estado es una fuente importante de ingresos para   buena parte de la población colombiana, o puede llegar a serlo.    

109. La necesidad   de la medida no puede ser descartada de plano. El examen de este subprincipio en   un escenario donde se prevé una pluralidad de medidas para alcanzar el mismo fin   se torna relativa, pues en cierta medida la conclusión puede estar atada a la   observación de otras medidas como las contenidas en los demás numerales del   artículo que se analiza. Sin embargo, prima facie, parece admisible la   valoración legislativa de que este es un medio menos lesivo que otros para los   derechos posiblemente afectados.    

110. En cuanto a la   proporcionalidad en sentido estricto, lo primero que debe indicarse es que el   examen recae sobre la libertad económica y negocial, derecho que, prima facie,   no tiene el mismo peso que otros derechos como el libre desarrollo de la   personalidad, el acceso a cargos públicos o la educación, a los que remiten   implícitamente otros numerales del artículo en cuestión. La restricción tampoco   es tan intensa, pues, plausiblemente, quienes están en disposición de ofrecer   bienes y servicios al Estado tienen no solo el deber, sino la posibilidad de   hecho de pagar multas que ascienden a 32 SMLMV, es decir, algo más que 1 SMLMV.   Finalmente, la certeza de la afectación del interés estatal derivada del no pago   de la multa es indiscutible, mientras la certeza de la afectación a las   libertades citadas es relativa, en la medida en que parece deberse   principalmente a la negligencia del afectado.    

111. Así, el pago   de una multa que, en el peor de los casos, excede un salario mínimo no parece   desproporcionada para quienes estén interesados en ejercer la actividad   comercial, de quienes, por otra parte, se espera un cumplimiento de sus   obligaciones económicas.     

112. En cuanto a   renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, la Corte considera que   la conclusión debe ser la misma, mutatis mutandi, que la expuesta para el   numeral anterior.    

113. Las personas   que van a iniciar su actividad mercantil mediante la creación de una sociedad,   en principio, ejercen su libertad de actividad económica y no hacen parte de la   población vulnerable desde ese mismo punto de vista. La medida es idónea, pues   es plausible suponer que toda persona estaría dispuesta a asumir el pago de esas   multas, antes que privarse de la apertura de una sociedad o un establecimiento   de comercio. La Sala no descarta la necesidad de la medida, con base en los   mismos argumentos expuestos para el numeral anterior. Y la medida respeta el   principio de proporcionalidad en sentido estricto, pues el pago de una multa   que, en el peor de los casos excede un salario mínimo, no parece   desproporcionada para aquellos que estén interesados en ejercer la actividad   comercial, de quienes, por otra parte, se espera un cumplimiento de sus   obligaciones económicas.     

Por lo indicado, la   Corte declarará exequibles los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801   de 2016.    

Síntesis de la   decisión    

114. La Sala Plena   de la Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad de los   artículos 92 (numerales 1, 6, 10, 12 y 16 y parágrafo 2 parcial) y 183 de la Ley   1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”, presentada con fundamento, principalmente, en dos cargos: por   desconocimiento del principio de legalidad,  en relación con los enunciados   demandados del artículo 92, sobre requisitos para el ejercicio del comercio; y   por desconocimiento del non bis in ídem y los principios de   proporcionalidad y razonabilidad, en relación con el artículo 183, que prevé   diversas consecuencias por el no pago de multas de Policía. Además, el actor   formuló cargos específicos frente al numeral 12º del artículo 92.    

115.  Los   intervinientes dentro del proceso de constitucionalidad se manifestaron a favor   y en contra de las pretensiones de la demanda. Específicamente, los ministerios   de Defensa, y de Justicia y del Derecho, y el Ministerio Público solicitaron a   la Corte Constitucional declarar que las disposiciones demandadas se ajustan al   ordenamiento Superior. Los restantes intervinientes apoyaron la solicitud de   inconstitucionalidad.    

116.1. La   inexistencia de cosa juzgada sobre los numerales 1º y 16º del artículo 92 de   la Ley 1801 de 2016, respecto a lo resuelto en la Sentencia C-352 de 2009[33]. En esta   última oportunidad, la Corte Constitucional analizó la inconstitucionalidad del   artículo 2.b de la Ley 232 de 1995[34]    que preveía como condición para el funcionamiento de establecimientos de   comercio abiertos al público cumplir con las “demás normas vigentes sobre la   materia”. El cargo sobre el cual se pronunció la Sala Plena consistió en la   presunta lesión del artículo 333 de la Constitución Política (libertad de   empresa e iniciativa privada), lesión que no se consideró configurada en razón a   que la remisión ordenada tenía por destino normas que establecen requisitos de   contenido sanitario “ordenados” o “autorizados” por el Legislador.    

En las anteriores   circunstancias, aunque las remisiones a “normas vigentes” del numeral 1º   del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, y a la “normatividad vigente”  del numeral 16 ídem son similares a las del artículo 2.b de la Ley 232 de   1995, (i) no son idénticas, pues en las del artículo 92 no se dice “en la   materia”, como ocurría en el caso anterior; y (ii) se inscriben en un escenario   normativo diferente. En consecuencia, sin perjuicio del valor de la Sentencia   C-352 de 2009, como precedente relevante, no se configuró la cosa juzgada –ni   formal ni material-,    

116.2. Ineptitud   sustantiva de la demanda (parcial) frente al numeral 12 del artículo 92 y a    los numerales 1, 2 y 3, los incisos 1º y 2º y el parágrafo del artículo 183 de   la misma Ley. La Sala Plena consideró que los cargos invocados no eran   específicos, pertinentes, ni suficientes. Adujo que los reparos por la lesión   del derecho al trabajo no surgían de una confrontación normativa en abstracto,   sino de posibles atropellos en la aplicación de la disposición; y que el actor   no dio cuenta de las razones por las cuales se desconocía el mandato de no   regresividad, en relación con disposiciones previas del ordenamiento que, según   el demandante, no exigirían la sujeción de la actividad económica a   disposiciones sobre uso del suelo y concordantes.    

Así mismo,   consideró que, salvo en relación con los numerales 4 y 5, los cargos contra el   artículo 183 eran ineptos, dado que no existían acusaciones concretas contra el   inciso 1º (o encabezado del artículo), los numerales 1 y 3, el inciso 2º, ni   contra el parágrafo. Además, señaló que el cargo contra el numeral 2, sobre el   impedimento para acceder o ascender en un cargo público, por violación del   derecho al trabajo no era suficiente, pues no se proporcionó una mínima explicación   acerca de la razón por la cual se socava ese derecho, bajo el contexto de la   regulación acusada y a la luz de los alcances que la jurisprudencia   constitucional ha otorgado a dicho principio constitucional. En contraste,   observó que la demanda contra los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley   1801 de 2016 era apta, pues a partir de su interpretación   razonable y de una argumentación básica, clara y específica, se generaban dudas   elementales sobre su constitucionalidad, por infracción al principio de   proporcionalidad y a la prohibición de la doble incriminación.    

116.3 Superado lo   anterior, la Sala Plena analizó los cargos presentados contra los   numerales 1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales 1, 6, 10 y 16, del   artículo 92, de la Ley 1801 de 2016, y contra los numerales 4 y 5 del   artículo 183 de la misma Ley.    

116.4. El primer   problema jurídico que se analizó consistió en determinar si algunos numerales   del artículo 92 desconocían el derecho al debido proceso, por afectación a los   principios de legalidad o tipicidad, al incluir términos excesivamente   indeterminados.    

La Sala recordó las   diferencias entre poder, función y actividad de policía, y la línea de la   Corte Constitucional sobre el uso de normas en blanco o abiertas en escenarios   de medidas correctivas, destacando que la indeterminación constitucionalmente   admisible exige (i) la posibilidad de que las personas conozcan con seguridad la   conducta prohibida; (ii) que las remisiones sean identificables; y, (iii) que no   permitan la arbitrariedad o discreción al momento de la aplicación normativa.    

Bajo estos   presupuestos, concluyó que los numerales 1º, 6º, 10º y 16º del articulo 92 son   exequibles, pues su relativa indeterminación es superable a través de una   interpretación armónica y sistemática con otros enunciados del Código Nacional   de Policía y Convivencia, así como de las disposiciones legales y reglamentarias   que configuran el ejercicio de la actividad económica.    

116.5. El segundo   problema jurídico que abordó la Sala consistió en determinar si el   artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en sus numerales 4 y   5, que establece la imposibilidad de contratar o renovar contrato con cualquier   entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio,   respectivamente, por el no pago de multas,   desconocía la prohibición de imponer dos sanciones por los mismos hechos (non   bis in ídem), así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad,   en la medida en que restringían intensamente diversos derechos constitucionales.    

La Sala acudió al   juicio de proporcionalidad, con miras a verificar la idoneidad, necesidad y   proporcionalidad en sentido estricto de las consecuencias previstas en los dos   numerales acusados. Tras su aplicación, concluyó que: (i) los numerales 4 (que   impide contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado) y 5 (que   restringe la obtención o renovación del  registro mercantil en las cámaras   de comercio) son exequibles, dado que son medidas idóneas para obtener el pago   de las multas, necesarias, ante la ausencia de otras que evidentemente afecten   con menor intensidad otros principios, y  proporcionadas en sentido   estricto, puesto que restringen principios prima facie menos relevantes,   como el ejercicio del comercio y la libertad negocial.     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional    

RESUELVE    

Primero.-   Declararse  INHIBIDA para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el   numeral 12 y el parágrafo 2º, en su numeral 12, del artículo 92 de la Ley 1801   de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”.     

Segundo.-   Declarar  EXEQUIBLES los numerales 1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales   1, 6, 10 y 16, del artículo 92, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual   se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en relación con los   cargos analizados en esta Sentencia.     

Tercero.-   Declararse  INHIBIDA para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el   artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia”, salvo respecto de los planteados contra   sus numerales 4 y 5, los cuales se declaran EXEQUIBLES, en relación con   los cargos analizados en esta Sentencia.       

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

Auto 153/19    

Referencia: Solicitud de aclaración de la Sentencia C-054 de 2019. Expediente   D-12326. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 92 (parcial) y 183 de   la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”.    

Solicitante: Juan Pablo Cardona González    

Magistrada   Ponente:     

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de   sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente Auto con   fundamento en los siguientes    

I. ANTECEDENTES    

1.1. El 13 de   febrero de 2019, esta Corporación estudió la demanda formulada contra los   artículos 92 (parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016 y, mediante la Sentencia   C-054 de 2019, resolvió:    

“Primero.- Declararse   INHIBIDA  para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el numeral 12 y   el parágrafo 2º, en su numeral 12, del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,   “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.     

Segundo.- Declarar  EXEQUIBLES los numerales 1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales   1, 6, 10 y 16, del artículo 92, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide   el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en relación con los cargos   analizados en esta Sentencia.     

Tercero.- Declararse   INHIBIDA  para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el artículo 183   de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”, salvo respecto de los planteados contra sus numerales 4 y 5, los   cuales se declaran EXEQUIBLES, en relación con los cargos analizados en   esta Sentencia”.      

1.2. La Sentencia C-054   de 2019 fue notificada por la Secretaría de la Corte Constitucional mediante   edicto 025, fijado el 1º de marzo de 2019 y desfijado el día 5 del mismo mes y   año.      

1.3. El 5 de marzo de   2019, Juan Pablo Cardona González radicó en la Secretaría de la Corte un escrito   en el que solicita aclarar varios aspectos de la parte motiva.    

1.3.1. En primer   lugar, manifiesta que en el “numeral 53” se cita la Sentencia C-352 de   2009 y se indica que el caso estudiado en dicha oportunidad fue el artículo 9 de   la Ley 99 de 1993. Sin embargo, afirma que en esa decisión se demandó la Ley 232   de 1995, no la Ley 99 de 1993.    

1.3.2. En segundo   lugar, señala que en los “numerales 91 y 92” se hace referencia a la   sentencia C-271 de 2017, en relación con la situación de los vendedores   informales (o ambulantes), cuando en realidad corresponde a la Sentencia C-211   de 2017 (Expediente D-11638. Actor: Inti Raúl Asprilla Reyes. Magistrado   Ponente: Iván Humberto Escrucería Mayolo).    

        

1.3.3. En tercer   lugar, plantea que en el “numeral 103” se exponen consideraciones sobre   la ocupación indebida del espacio público, pero solicita “en lo posible se   brinde pautas claras de hermenéutica jurídica a los interpretes del Código   Nacional de Policía (ciudadanía y autoridades de policía,) en cuanto a cuáles   son esas normas del ordenamiento jurídico que disponen expresamente los lugares   donde se da la ocupación indebida, es decir si se trata de actos administrativos   de carácter general cuales son estos”.    

1.3.4. Por último,   en relación con la consideración de la Sentencia, de que los requisitos para   ejercer actividades económicas se encuentran en el artículo 87 de la Ley 1801 de   2016, solicita se “aclare” respecto de su numeral 1, que prevé las  normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue   construida la edificación y su ubicación, cuáles son las autoridades competentes para   “inspeccionar, vigilar y controlar este preciso requisito del uso del suelo;   si lo son conjuntamente los miembros de la policía nacional e inspectores de   policía, o si esto es atribución exclusiva de los inspectores, pues así lo   indica el numeral 12 del artículo 92”.    

II. CONSIDERACIONES    

2.1. La aclaración   de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional    

1. La   jurisprudencia constitucional ha señalado que, por regla general, no procede la   aclaración de sentencias proferidas en sede de control abstracto de   constitucionalidad, pues permitir dicha posibilidad implicaría desconocer el   principio de cosa juzgada constitucional y, adicionalmente, excedería el ámbito   de competencias asignadas a la Corporación por el artículo 214 de la   Constitución[35].    

2. No obstante, la   Corte ha admitido en forma excepcional la aclaración de sus sentencias, si se   cumplen los presupuestos previstos en el artículo 309 del Código de   Procedimiento Civil, hoy recogido en el artículo 285 del Código General del   Proceso, que prescribe: “Aclaración. La sentencia no es revocable ni   reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de   oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan   verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de   la sentencia o influyan en ella”.    

Con fundamento en   esta disposición, como en aquella que regía la materia en el Código de   Procedimiento Civil, la Corte ha señalado que las solicitudes de aclaración de   las sentencias proceden bajo los siguientes supuestos: (i) deben ser   presentadas en el término de ejecutoria de la sentencia, esto es, dentro de los   3 días siguientes a su notificación; (ii) por quien tenga legitimidad   para hacerlo; y (iii) por causa de la   evidente ambigüedad de la parte resolutiva o de los apartados de la motivación   directamente relacionados con ella[36].    

En relación con   este último supuesto, el Alto Tribunal ha manifestado que la solicitud de   aclaración “…solo prosperará frente a aquel   contenido que por su ambigüedad ofrezca duda sobre el sentido de la decisión   adoptada por la Sala o respecto de los apartes de la sentencia en que se   fundamenta la decisión. Por ello, cuando las observaciones del solicitante se   refieren a aspectos marginales incluidos en la parte motiva, que no guardan   inescindible relación con la declaración contenida en la parte resolutiva de la   sentencia, o cuando plantean elementos adicionales al debate que ya fue definido   en la decisión judicial, la aclaración es improcedente pues no se cuestiona   realmente la claridad de la razón de la decisión y el sentido de ésta”[37]. De acuerdo con lo anterior, las solicitudes de aclaración   que pretendan una ampliación o variación sobre lo ya decidido, se tornan   improcedentes[38].    

3. Finalmente,   conviene destacar que el artículo 107 del Reglamento Interno de la Corte   Constitucional (Acuerdo 02 de 2015) establece que, una vez presentadas   oportunamente, las solicitudes de aclaración deberán ser resueltas por la Sala   de Revisión o la Sala Plena, en el término máximo de 15 días siguientes al envió   de la solicitud al magistrado ponente.    

2.2. La solicitud   de aclaración de la Sentencia C-054 de 2019    

4. En el presente   asunto, la Corte encuentra que el ciudadano Juan Pablo Cardona González está   legitimado para solicitar la aclaración de la Sentencia C-054 de 2019, al haber   sido también el demandante contra las normas objeto de estudio en la citada   decisión[39].   Asimismo, el escrito de aclaración fue presentado dentro del término de   ejecutoria de la providencia, pues se radicó ante esta Corporación el 5 de marzo   de 2019 y dicho plazo finalizaba el 8 de marzo del presente año. Una vez   acreditados estos requisitos, la Sala Plena analizará el contenido de la   solicitud, con el fin de verificar si la misma plantea dudas respecto de la   parte resolutiva de la Sentencia o frente a los apartes de la motivación   directamente relacionados con aquélla.    

2.2.1. Solicitud   sobre el numeral 53    

5. El “numeral   53” de la Sentencia C-054 de 2019 hace parte de un acápite en el cual la   Corte estudió la eventual   existencia de cosa juzgada en lo relativo a la remisión normativa que establecen   los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 a las “normas   vigentes” y a la “normatividad vigente”[40],   en la definición de normas para el ejercicio de la actividad económica. En uno   de los cargos de la demanda, el actor aducía que dicha remisión normativa   desconocía el principio de tipicidad, al ser imprecisa e indeterminada. La Corte consideró relevante   referirse a la Sentencia C-352 de 2009[41], en la   cual se analizó la constitucionalidad de la remisión normativa establecida en el   literal b) del artículo 2 de la Ley 232 de 1995[42],   sobre el cumplimiento de las condiciones sanitarias para el ejercicio de   actividades comerciales.     

6. La Sala estimó que, si bien la Sentencia C-352 de 2009,   constituía un precedente relevante, no se configuraba la existencia de cosa   juzgada constitucional, pues los numerales demandados (1 y 16 del artículo 92 de   la Ley 1801 de 2016) y el artículo 2 de la Ley 232 de 1995, no tenían contenidos   normativos idénticos, puesto que en el caso estudiado en la Sentencia C-352 de   2009: (i) el artículo 2 de la Ley 232 de 1995 se refería al artículo 9 de la   Ley 99 de 1993[43] y a la demás normatividad vigente “específicamente   en la materia”, lo que llevó a la Corte a señalar que se trataba de la materia   sanitaria, en función de normas ambientales definidas por el Legislador”[44]; y (ii) la remisión no   venía acompañada de medidas correctivas como las previstas en el parágrafo 2 del   artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, por lo cual no hacían parte del ámbito   sancionatorio administrativo.     

7. La Sala Plena   observa que en las anteriores consideraciones no se incurrió en la equivocación   que el peticionario plantea, pues la Sala no indicó que en la Sentencia C-352 de   2019 se haya estudiado la Ley 99 de 1993, como aquél afirma, sino que el artículo 2 de la Ley 232   de 1995 hacía remisión a   la Ley 99 de 1993 (Art. 9)[45]. Con todo, en el numeral que se   solicita aclarar en efecto se incurrió en una imprecisión, pues se indicó   que el artículo 2  de la Ley 232 de 1995 hacía referencia al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”,   pese a que en realidad hace alusión a la “Ley 9 de 1979”.    

8. Aunque la   imprecisión advertida no se encuentra en la parte resolutiva de la Sentencia   C-054 de 2009, la misma hace parte de las consideraciones que sirvieron de   fundamento para la decisión. En efecto, la eventual existencia de cosa juzgada   constitucional, fue el primer análisis que efectuó la Sala y este resultaba   indispensable en orden a determinar si debía efectuarse pronunciamiento de fondo   sobre uno de los cargos planteados por el demandante, relacionado con la   presunta inconstitucionalidad de la remisión normativa contenida en los   numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. Este reproche fue   finalmente descartado -al igual que los restantes cargos formulados contra   dichas disposiciones-, por lo cual, la Corte declaró la exequibilidad de los   citados numerales, decisión que quedó consignada en el ordinal 2º de la parte   resolutiva del fallo.    

Así las cosas, la citada imprecisión ofrece dudas frente a las motivaciones que   sirvieron de sustento para descartar la existencia de cosa juzgada   constitucional respecto de la remisión   normativa contemplada en los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de   2016. En consecuencia, la Sala aclarará el numeral 53 de la citada providencia,  bajo   el entendido de que el   artículo 2 de la Ley 232 de 1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”,   no al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”. Esta aclaración se realizará igualmente sobre el numeral 88 de   las consideraciones, como quiera que en el mismo se incurre en similar   imprecisión[46].    

2.2.2. Solicitud   sobre los numerales 91 y 92    

9. Al  momento de estudiar los cargos presentados contra los numerales 1 y 16 del   artículo 92 de la Ley 1801 de 2016[47],   por presunto desconocimiento del principio de tipicidad, la Corte señaló en los   numerales 91 y 92 de la consideraciones de la Sentencia C-054 de 2009 que, para   la aplicación de las medidas correctivas, es necesario tener en cuenta lo   establecido en la Sentencia C-271 de 2017, en relación con los vendedores   informales. A propósito de esta decisión, indicó: “[l]a   aplicación de la medida correctiva no puede dar lugar a la destrucción del bien,   mientras no se hayan desarrollado las medidas necesarias para su reubicación y   para la generación de alternativas de trabajo, con las que puedan asegurar su   subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la actividad amparadas   por el principio de confianza legítima y que se encuentren en condición de   vulnerabilidad”[48].    

10. La Sala Plena   advierte que, efectivamente, las anteriores consideraciones fueron consignadas   en la Sentencia C-211 de 2017[49], no en la   C-271 de 2017. De otra parte, debe tenerse en cuenta que en la   parte resolutiva de la primera decisión, la Corte declaró exequible, por el cargo   examinado, los parágrafos 2º (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de   2016, “en el entendido que cuando se trate de personas en situaciones de   debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de   acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el   principio de confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales   de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las   autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo   formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y   trabajo”.    

De   acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el error de digitación advertido   es relevante pues en la decisión que se solicita aclarar, la Corte hizo   referencia a los supuestos de los vendedores informales, analizado en la   Sentencia C-211 de 2017, al analizar y decidir la exequibilidad de los numerales   1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, disposiciones que tipifican   conductas que afectan la actividad económica. La Corporación señaló que para la aplicación   de las medidas correctivas, relacionadas con las disposiciones acusadas, debe   tenerse en cuenta lo establecido en la Sentencia C-211 de 2017. Por lo tanto,   pese a que conforme a esta previsión el fallo objeto de remisión no determina la   exequibilidad de las normas analizadas en la Sentencia C-054 de 2019, sí permite   comprender el alcance de la decisión de exequiblidad vertida en el ordinal 2º de   la parte resolutiva de la Sentencia.    

11. A juicio de la Sala, dado que se trata en realidad de un error de   transcripción -el número de una sentencia-, la subsanación necesaria se adecúa   más exactamente a los supuestos de corrección de sentencias,   específicamente, aquellos relacionados con errores por omisión o cambio de palabras o alteración de   estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva del fallo o que   influyan en ella[50]. En consecuencia,   esta Corporación dispondrá corregir los errores de transcripción que se presentaron en los numerales 91 y 92   de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la   referencia jurisprudencial allí contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, no a   la providencia C-271 de 2017.    

 2.2.3. Solicitud   sobre el numeral 103    

12. El numeral 103   de la Sentencia C-054 de 2019 contiene dos párrafos en los cuales la Corte   analizó el cargo formulado contra del numeral 10 del artículo 92 de la Ley 1801   de 2016, que prohíbe propiciar la ocupación indebida del espacio público[51], por presunto   desconocimiento del principio de tipicidad. Este cargo fue descartado y la Corte   declaró la exequibilidad de la citada disposición en el ordinal 2 de la parte   resolutiva del fallo.     

La Corte, en   síntesis, indicó que la indeterminación de la expresión ocupación indebida debe   entenderse exclusivamente en el sentido de que se trata de aquella que no esté   prohibida a través de las normas jurídicas dictadas por las autoridades   competentes. Así mismo, subrayó que el adjetivo indebido no remite a lo que el   agente o el operador jurídico encargado de la aplicación de la norma considere   que atenta contra lo que concibe como deber desde su pensamiento y estructura   moral particular, sino que remite a lo no prohibido por el   ordenamiento jurídico, en su integridad.    

La Sala Plena   considera que las consideraciones expuestas en el citado numeral no contienen   ambigüedad alguna y, en esa medida, no ofrecen dudas que ameriten algún tipo de   aclaración. Antes bien, la Corte clarificó las razones por las cuales la   expresión “ocupación indebida” no revestía una indeterminación intensa en el   marco del ordenamiento jurídico colombiano y, adicionalmente, ofreció pautas   interpretativas para su cabal entendimiento. Así las cosas, la solicitud de   aclaración, mediante la cual se pide precisar cuáles son las normas del   ordenamiento jurídico que disponen expresamente los lugares donde se presenta la   ocupación indebida del espacio público, no está llamada a prosperar. La petición   supondría en realidad una ampliación sobre lo que fue resuelto en la Sentencia   C-054 de 2019 y las motivaciones que sirvieron de sustento a la decisión.    

2.2.4. Solicitud   sobre el alcance del numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016    

13. Por último, el   solicitante pide aclarar, frente al numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de   2016, cuáles son las autoridades competentes para inspeccionar, vigilar y   controlar el uso del suelo, si lo son conjuntamente los miembros de la Policía   Nacional e inspectores de policía, o si aquello es atribución exclusiva de los   inspectores.    

14. Al efectuar el   análisis de los cargos formulados contra los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la   Ley 1801 de 2016, la Sentencia C-054 de 2019 señaló que, para la adecuada   comprensión de las referidas disposiciones y su correspondiente estudio de   constitucionalidad, resultaba necesario tener en cuenta, entre otras, lo   dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, que define los   requisitos para cumplir actividades económicas.    

Así, al estudiar la presunta   indeterminación de la expresión “no permitidos”, establecida en el   numeral 1 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 (disposición que prohíbe vender, procesar o almacenar productos   alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas vigentes), la   Corte precisó que el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016  permite superar dicha indeterminación, puesto que (i) el numeral 1 del artículo   consagra la obligación de cumplir las normas sobre el uso y destinación   del suelo como requisito previo al desarrollo de la actividad económica; y (ii)   el numeral 3 exige el cumplimiento de las condiciones de seguridad, ambientales   y sanitarias determinadas por el régimen de Policía durante la ejecución de la   actividad económica.     

En   este sentido, la Corporación concluyó “que los sitios no permitidos serán   aquellos definidos en las normas a las que el propio Legislador hizo referencia   en el artículo 87 y que tienen que ver con la facultad de los municipios de   definir el uso del suelo”[52].    

Por otro lado, al estudiar la presunta   inconstitucionalidad de la remisión normativa contenida en los numerales 1 y 16   del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, la Corte resaltó nuevamente la   importancia de atender lo dispuesto en el artículo 87 del mismo Código,   en lo que tiene que ver con: (i) el   uso del suelo y el cumplimiento de las normas se seguridad, ambientales y de   policía, determinadas por el régimen de Policía; y (ii) los requisitos   que deben cumplirse para el ejercicio de la actividad económica.    

15. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena observa que el artículo 87 de la   Ley 1801 de 2016 constituyó un referente normativo importante a la hora de   interpretar y analizar la constitucionalidad de los numerales 1 y 16 del   artículo 92 del referido Estatuto. Sin embargo, la solicitud de “aclaración”   del alcance del numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, resulta   improcedente, porque la norma no fue objeto de reproche en la Sentencia C-054 de   2019 y, si bien la Corte la tuvo en cuenta como parámetro interpretativo, el   debate no giró sobre su contenido y alcance. Así mismo, las consideraciones   expuestas frente a dicha disposición, fueron lo suficientemente esclarecedoras y   no adolecen de ambigüedad alguna.    

2.2.5. Conclusiones    

16. Conforme a los   anteriores fundamentos, la Sala Plena de la Corte Constitucional: (i) aclarará   los numerales 53 y 88 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, bajo el   entendido de que el   artículo 2 de la Ley 232 de 1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”,   no al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”; (ii) dispondrá la corrección de los errores de transcripción que   se presentaron en los numerales 91 y 92 de la parte motiva de la   Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la referencia jurisprudencial allí   contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, y no a la providencia C-271 de 2017;   y (iii) rechazará por improcedentes las solicitudes de aclaración frente al   numeral 103 de la Sentencia C-054 de 2019 y respecto del alcance del numeral 1   del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016.     

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   facultades constitucionales y legales,    

RESUELVE    

PRIMERO.- ACLARAR los numerales 53 y   88 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, bajo el entendido de que el artículo 2 de la Ley 232 de   1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”, no al “artículo 9 de   la Ley 99 de 1993”.    

SEGUNDO.- CORREGIR los errores de transcripción que se presentaron en los numerales 91 y   92 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la   referencia jurisprudencial allí contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, no a   la providencia C-271 de 2017.    

TERCERO.- RECHAZAR    por improcedentes, las solicitudes de aclaración frente al numeral 103 de   la Sentencia C-054 de 2019 y respecto del alcance del numeral 1 del artículo 87   de la Ley 1801 de 2016.     

CUARTO.- Contra el presente   Auto no procede recurso alguno.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase   y publíquese.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO   LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO   JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA   PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento   aceptado    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 69 a 77.    

[2] Folios 104 a 106.    

[3] M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[4] Folios 227 a 229.    

[5] En   efecto, el artículo 243 de la Constitución Política establece: “Los fallos   que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa   juzgada constitucional. || Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido   material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,   mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la   confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.    

[6] M.P.   Catalina Botero Marino.    

[7]  C-152 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[8]  Sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-489 de 2000. M.P.   Carlos Gaviria Díaz; y C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[9]  Sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada, entre   otras, en la C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de 2001.   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1064 de 2001. M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa   y C-301 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[10] Ver   las sentencias C-096 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-516 de 2016.   M.P. Alberto Rojas Ríos; C-007 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-460   de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y   C-228 de 2002. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.   En sentido similar, en la sentencia C-064 de 2018. M.P. José Fernando Reyes   Cuartas, se sostuvo que el efecto de la cosa juzgada constitucional podía   enervarse “cuando se presenten circunstancias   extraordinarias que lo ameriten, como la modificación del parámetro de   constitucionalidad, el cambio del significado material de la Constitución y la   variación del contexto”.    

[11] Se refiere,   entonces, al artículo 1º de la Ley 232 de 1995.    

[12] “Es claro que el ejercicio de la actividad lícita del   comercio requiere de precisas definiciones por parte del legislador sobre las   exigencias que deben cumplirse, particularmente en materia sanitaria, con   el propósito de armonizar dicha actividad empresarial con las limitaciones que   imponen los derechos de los usuarios y las exigencias del bien común. Sin   embargo, como se ha reiterado, estas exigencias deben ser de orden legal, sin   perjuicio de la facultad reglamentaria atribuida al Presidente de la República y   del ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia sobre determinadas   actividades, así como de las facultades de intervención en la economía otorgadas   por “mandato de la ley” (Art. 334 C.P.) (…) Tal como quedó establecido en   los fundamentos de esta decisión, (Fundamento jurídico No. 5.1) una   interpretación sistemática de la ley, tomando en cuenta el contexto en que se   expidió y los propósitos que la animaron, permiten excluir la posibilidad de que   a través de normas reglamentarias se establezcan requisitos o exigencias para el   funcionamiento de los establecimientos de comercio, que no estén previstas en la   Ley. De manera contundente los   artículos 1° y 5° de la ley en que se inserta el segmento normativo acusado,   prohíben la exigencia de requisito alguno que no esté “ordenado” o “autorizado”   por el legislador. Por lo tanto, no resulta necesaria la emisión de una   sentencia interpretativa como lo propone el señor Procurador”. Sentencia C-352   de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13]  Cfr., en este sentido, Sentencias T-026-02. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y   SU484 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[14] Sentencia C-889 de   2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[15] Al   respecto, en la Sentencia C-091 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa, se   afirmó que: “[e]n segundo lugar, el principio   de estricta legalidad se   refiere a una forma de producción de las normas, consistente en la definición   precisa, clara e inequívoca de las conductas castigadas. Esta segunda dimensión   del principio de legalidad que, se anuncia desde ya, se refiere a la   controversia planteada en este trámite, constituye el centro de un sistema   garantista. Es un presupuesto para que los ciudadanos conozcan realmente las   conductas permitidas y prohibidas y no sean entonces sujetos de un poder   plenamente discrecional o de una amplitud incontrolable en manos de los jueces y   es, por lo tanto, una garantía epistémica de la libertad y la dignidad   humana, en tanto la capacidad de toda persona para auto determinarse.”   (negrilla fuera de texto).    

[16] M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[17] M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[18] M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[19] Capítulo II. De las   contravenciones que dan lugar a reprensión en audiencia pública:    

Artículo 202.- Compete a los   comandantes de estación y de subestación [reprender] en audiencia pública: […]   5o) A los padres que permitan a sus hijos intranquilizar al vecindario con sus   juegos o travesuras.    

[20] Continuó la Corte: “En cuanto a la prueba   de la perturbación a la tranquilidad de los vecinos, las autoridades de policía   no pueden dejar de lado que los mayores deben soportar lo que podría denominarse   “una carga superior de molestia”, que consiste en que, como consecuencia lógica   del comportamiento de los niños, está el de producir algún tipo de perturbación   o desorden en sus juegos, que al ser razonablemente entendido y valorado,   descarte la posibilidad de que se esté frente a una actitud de intransigencia   por parte de los mayores, supuestamente perjudicados.      

En conclusión: no   obstante la prevalencia de los derechos de los niños, esta prevalencia ni es   absoluta ni puede ir en detrimento directo de los derechos de los demás, ni su   ejercicio puede llevar consigo la desaparición del derecho del otro. Además,   para imponer la medida correctiva, como ocurre con la de cualquier sanción, debe   garantizarse el cumplimiento del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de   la Constitución.” Sentencia C-490 de 2002. M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[22]   Artículo 140,  Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana:   “Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. <Artículo corregido por el artículo 11 del   Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes   comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por   lo tanto no deben efectuarse: […] 4. Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes.    

… PARÁGRAFO 2o. Quien incurra en uno o más de los comportamientos   antes señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas:    

COMPORTAMIENTOS  MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL    

Numeral 4    Multa General tipo 1.    

PARÁGRAFO 3o. Cuando el comportamiento de ocupación indebida del   espacio público a que se refiere el numeral 4 del presente artículo, se realice   dos (2) veces o más, se impondrá, además de la medida correctiva prevista en el   parágrafo anterior, el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en   tal ocupación”.    

[23] “La consagración de este deber   constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la   preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que   satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades   y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus   habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad   en un lugar común de interacción. Por su destinación al uso y disfrute de todos   los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público son “inalienables,   imprescriptibles e inembargables” (art. 63,   C.P.); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del   espacio público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es   deber de las autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal   espacio al público en general”. Sentencia T-772 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[24] M.P. Iván   Escrucería Mayolo.    

[25]  Código Nacional de Policía y Convivencia. “ARTÍCULO 4o.   AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las disposiciones de la Parte Primera del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se   aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de   aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin   superior de la convivencia, de conformidad con las   normas vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las   disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las   autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de aquellas   de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” (Destaca la Sala).    

[26] 4.4.7. La   determinación del plazo tendrá en cuenta la denominada “lógica de lo razonable”,   es decir, deberá la autoridad atender a las reglas de la experiencia y de lo que   normalmente acontece en situaciones como la que debe resolver. En todo caso, el   funcionario será responsable por conductas que atenten contra derechos   fundamentales o desconozcan los principios de la función administrativa   previstos en el artículo 209 superior, complementados por el artículo 8º del   Código.    

[27] Sobre el alance de   este concepto, en la Sentencia C-225 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo,   se afirmó que: “el orden público debe definirse como   las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental,   necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales,   al amparo del principio de dignidad humana”.    

[28]  Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[29] M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[30] Las multas   generales están reguladas en el artículo 180 del Código Nacional de Policía y   Convivencia.    

[31] El RAE presenta las siguientes acepciones de sitio:     

“1. m. Espacio que es ocupado o puede serlo por algo.    

2. m. Lugar o terreno determinado que es a propósito para algo.    

3. m. Casa campestre o hacienda de recreo de un personaje.    

4. m. Acción y efecto de sitiar.    

5. m. Inform. sitio web.    

6. m. Cuba. Estancia pequeña dedicada al cultivo y a la cría de animales domésticos.    

7. m. Méx. Parada de taxis autorizada”.    

[32] M.P.   Alberto Rojas Ríos.    

[33] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[34] “Por   medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos   comerciales.”    

[35] Ver,   entre otros, autos 244 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 216 de 2016.   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 304 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;   y 292 de 2017. M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[36] Ver,   entre otros, autos 004 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; 244 de 2006. M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto; 015 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;   147 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos; 055 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos; 113   de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y 292 de 2017. M.P Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[37] Auto   147 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[38]   Ibídem.    

[39] Esta   Corporación ha señalado que las personas legitimadas para solicitar la   aclaración de las sentencias de constitucionalidad son los intervinientes en el   proceso de acción pública de inconstitucionalidad y quien demanda la norma. Auto   055 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[40] “ARTÍCULO 92. COMPORTAMIENTOS   RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD   ECONÓMICA. Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la   normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse”:   (…) “1. Vender, procesar o almacenar   productos alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas   vigentes” (Subrayado fuera de texto) (…) “16. Desarrollar la actividad económica   sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad   vigente” (Subrayado fuera de texto).    

[42]“ARTÍCULO 2o. No obstante lo dispuesto en el   artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los   establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…) b)   Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª  de 1979 y demás   normas vigentes sobre la materia.” (subrayado fuera de texto).    

[43]   “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector   Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos   naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se   dictan otras disposiciones”.    

[44] Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[45]   “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector   Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos   naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se   dictan otras disposiciones”.    

[46] En   este se indicó: “88. Por último, la remisión   efectuada al final de la disposición a las normas vigentes puede considerarse relativamente   amplia. Sin embargo, la Sentencia C-352 de 2009 es un precedente relevante   para afrontar el problema jurídico. En aquella decisión la Corporación consideró   que una remisión al artículo 9 de la Ley 93 de 1993 y las demás normas vigentes en la   materia no resultaba excesivamente indeterminada, ni restringía en exceso   la libertad económica, pues debía entenderse que hacía referencia a las normas   vigentes en materia ambiental, asociadas a la salubridad pública” (subrayado   fuera de texto).      

[47] Estas disposiciones tipifican conductas que afectan la   actividad económica.    

[48]  Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[49]  Sentencia C-211 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.    

[50] El   artículo 286 del Código General del Proceso contempla la posibilidad de corregir   las sentencias, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE   ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error   puramente aritmético puede ser  corregida por el juez que la dictó en   cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.  Si la   corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por   aviso. // Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error   por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén   contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”. Con fundamento en esta   disposición, la jurisprudencia constitucional ha admitido, de forma   excepcional, la corrección de sus sentencias en aquellos casos en los que se   presentan errores aritméticos o de palabras (omisión, cambio o alteración de las   mismas), en la parte resolutiva del fallo o en la parte motiva que influya en aquélla. Ver, entre otros, autos   114 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; 303 de 2015. Jorge Iván Palacio   Palacio; 503 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; 104 de 2017. M.P.   Alberto Rojas Ríos; 191 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Asimismo, la   jurisprudencia ha resaltado que la solicitud de corrección debe presentarse   dentro del término de ejecutoria de la sentencia y por una persona legitimada   para ello (Auto 104 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos).    

[51] “ARTÍCULO 92. COMPORTAMIENTOS   RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD   ECONÓMICA. Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la   normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse”:   //(…) “10. Propiciar la ocupación indebida del espacio público”.    

[52]  Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.