C-055-16

           C-055-16             

Sentencia   C-055/16    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia    

El artículo 2º del Decreto 2067   de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de   inconstitucionalidad.  Dentro de ellas se encuentra la formulación de las   razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual la jurisprudencia   constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos,   destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema   jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. Estos   requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo   de constitucionalidad.      

INTERPRETACION HISTORICA-Aplicación/INTERPRETACION LITERAL-Aplicación    

Según ha entendido la jurisprudencia constitucional, la interpretación histórica consiste en analizar las propuestas   y los debates que se dieron en el proceso de reforma legal para reconstruir de   esta manera la intención aproximada del legislador ordinario.    

INTERPRETACION LITERAL DE LA NORMA SOBRE REPARACION   DIRECTA-Aplicación    

INHIBICION DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia de veracidad de cargos por recaer en   proposición jurídica inexistente    

INHIBICION   REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda    

REPARACION   DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda respecto a   violación del principio de igualdad, por incumplir requisitos de certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia    

REPARACION   DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda respecto al   desconocimiento del derecho a la reparación integral de las víctimas, por   incumplir requisitos de certeza, especificidad y pertinencia    

Referencia:   expediente D-10882    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4° del   artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

Demandantes: Vanessa Suelt Cock y otros.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016).        

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,   numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, los ciudadanos Vanessa Suelt Cock, Lorena Parrado y   Cristhian Salcedo, en su condición de integrantes del Grupo de Acciones Públicas   de la Pontificia Universidad Javeriana (GAPUJ), presentaron demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso 4° del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011   “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

Mediante providencia del 24 de julio de 2015, la Magistrada (e) Myriam   Ávila de Roldán dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los   requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado   al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al   Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro del   Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y   Crédito Público, a la Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y a   la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las   Víctimas.    

Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a los Decanos   de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,   Nacional de Colombia, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de   Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, al igual que a la Comisión   Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto   Colombiano de Derecho Procesal, y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y   Sociedad – Dejusticia, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la   demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de   1991.    

II. LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la norma, subrayando el inciso   demandado:      

“LEY 1437 DE 2011    

(enero 18)    

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

PARTE SEGUNDA.    

ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.    

(…)    

TÍTULO III.    

MEDIOS DE CONTROL.    

(…)    

ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del   artículo 90 de   la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la   reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los   agentes del Estado.    

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre   otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación   administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de   trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o   a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.    

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando   resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad   pública.    

En todos los casos en los que en la causación del daño estén   involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará   la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta   la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.    

III. LA DEMANDA    

1. Los demandantes consideran que el inciso 4° del artículo 140 de la Ley   1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA, viola la cláusula general de responsabilidad   que establece el artículo 90 de la Constitución Política, la garantía de la   propiedad privada y el patrimonio contenida en los artículos 2 y 58 ibídem, el   principio de igualdad fijado en el artículo 13 Superior, y el derecho a la   reparación integral de las víctimas establecido a partir de la lectura armónica   de los artículo 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política.      

2.  Comienzan señalando que durante el trámite legislativo de la Ley 1437   de 2011, la redacción original del inciso acusado contaba con una frase final   que disponía lo siguiente: “[l]a obligación será conjunta y no se dará   aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil[1]”;   por consiguiente, para los actores resulta claro e incuestionable que la   obligación resarcitoria a cargo del Estado en casos de concausalidad con un   tercero sería, a partir de la entrada en vigencia del CPACA, de carácter   conjunto y no solidario.    

No obstante, cuentan que tal frase fue eliminada en el cuarto debate en la   Plenaria de la Cámara de Representantes, situación que conlleva la existencia de   tres posibles interpretaciones de la disposición acusada, a saber: (i) se   podrá considerar que la obligación es conjunta por cuanto el inciso 4° dispone   que en la sentencia se establecerá la forma proporcional en que responderán el   Estado y el tercero, además de considerar que la intención inicial de los   redactores del proyecto de ley era eliminar expresamente la solidaridad; (ii)   aplicando la jurisprudencia del Consejo de Estado, la obligación siempre deberá   considerarse solidaria frente a la víctima, en aplicación del artículo 2344 del   Código Civil y en consonancia con el régimen de responsabilidad del Estado que   pretende garantizar la reparación integral a la víctima, sin perjuicio de que el   juez señale la proporción en que el Estado y el tercero son responsables del   daño; y, (iii)  la nueva redacción del artículo 140 del CPACA permite al juez contencioso   administrativo determinar discrecionalmente si la obligación indemnizatoria será   conjunta o solidaria, toda vez que ambas posibilidades están amparadas por la   ley.     

Según los actores, de admitirse la primera interpretación en comento del   inciso acusado, éste sería inconstitucional por desconocer la Constitución con   base en los tres cargos que a continuación se explicarán. Por eso proponen que   sea la segunda interpretación la que oriente el entendimiento del inciso   demandado.    

Primer cargo de inconstitucionalidad: Violación de la   cláusula general de responsabilidad (artículo 90 de la CP), de la garantía de la   propiedad privada y el patrimonio (artículos 2 y 58 de la CP).      

3. Indican los demandantes que el precepto censurado desconoce el marco   constitucional denominado cláusula general de responsabilidad del Estado, en   tanto que, en los supuestos en los que el Estado cause el daño en concurrencia   con un tercero la obligación indemnizatoria que le asiste, y que a la luz de la   Constitución Política no tiene ninguna excepción, se vería parcelada por cuanto   solo tendría que responder por la parte del daño que el juez fije en la   sentencia condenatoria, es decir, en criterio de los actores, la norma elimina   la solidaridad en la pago de las reparaciones a que haya lugar.    

4. Plantean que la cláusula general de responsabilidad del Estado se   encuentra supeditaba a dos requisitos esenciales: (i) el daño   antijurídico; y, (ii) la imputación del mismo a la administración. Una   vez estos requisitos se cumplen, tal cláusula entra en vigor mediante la   correspondiente indemnización al particular sobre todos los perjuicios   ocasionados como consecuencia del daño antijurídico, por lo cual, de acuerdo con   el artículo 90 Superior, no hay ninguna distinción entre la fuente de la   responsabilidad, ni el régimen de responsabilidad (contractual o   extracontractual), surgiendo entonces la obligación para la Administración de   responder por la totalidad del daño causado con su participación.    

5. Señalan que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado[2]  y de la Corte Constitucional[3],   frente al requisito del daño antijurídico se ha desarrollado una protección   especial a las víctimas para que el Estado asuma la reparación integral   del daño causado. En ese sentido, el concepto de reparación integral parte de la   existencia de la solidaridad en los términos del artículo 2344 del Código Civil,   cuando se aplica a los supuestos en los cuales a la causación del daño concurren   la actuación del Estado y de terceros, o la actuación de varias entidades   públicas. De esa forma, exponen que la institución de la solidaridad se   convierte en una garantía para que el damnificado logre una íntegra y efectiva   reparación del daño causado, situación que no se cumple si la responsabilidad es   conjunta o fraccionada.    

6. La solidaridad en la obligación de indemnizar a la víctima cuando   concurre la responsabilidad de una entidad pública y de un tercero se apoya,   según los actores, en el artículo 2344 del Código Civil porque (i) así lo   hizo desde un inicio la Corte Suprema de Justicia al aplicar las normas del   Código Civil referentes a la responsabilidad extracontractual entre   particulares, con el fin de fundamentar la responsabilidad del Estado. El   Consejo de Estado ante la falta de una regulación específica en el Código   Contencioso Administrativo, relativa a la obligación reparatoria que surge en   los casos donde el daño ha sido producido por varias personas, continuó   aplicando dicha analogía; (ii) la solidaridad propia del derecho privado   aplicable a la teoría de la responsabilidad del Estado pretende dejar a la   víctima indemne con independencia de quienes resulten condenados y en qué   proporción; (iii) la solidaridad entre los responsables del daño   ocasionado protege a la víctima en los casos donde es difícil o imposible   individualizar la responsabilidad imputable a cada uno de los agentes, “de   manera que una obligación conjunta obligaría a la víctima a exigir de cada uno   su parte de responsabilidad sin que sea clara la proporcionalidad de su   participación en el daño causado”; y, (iv) la constitucionalización   de la responsabilidad extracontractual del Estado colombiano y el solidarismo   social, operan en favor de la víctima.    

7. Apoyados en lo anterior, los demandantes consideran que la   responsabilidad del Estado, en los supuestos de concausalidad en la producción   del daño con el hecho de un tercero, ha encontrado que la reparación integral de   los perjuicios ocasionados está relacionada directamente con la solidaridad de   la obligación indemnizatoria, por lo cual, estiman que todos los obligados están   llamados a cumplir con la totalidad de dicha obligación frente al daño y ninguno   de los sujetos puede excusar su responsabilidad solicitando a la víctima que se   dirija contra el otro responsable, ni pretender el pago solo de una parte de lo   adeudado. Por esa razón la víctima tiene el derecho de exigir la totalidad de la   reparación a cualquiera de los sujetos obligados a indemnizarla.    

Por consiguiente, esgrimen que la disposición demandada desconoce la   consigna constitucional según la cual el Estado está en la obligación de reparar   todo daño antijurídico que como consecuencia de su actuación haya causado, sin   importar la incidencia o proporción de ésta en la producción del daño, más aún   si se tiene en cuenta que la reparación a la víctima debe ser justa, adecuada,   efectiva y rápida frente al daño sufrido.    

8. Aducen que además de no poder efectuarse una reparación integral real y   efectiva ante el desconocimiento de la solidaridad en la obligación   indemnizatoria, también se vulneran los derechos fundamentales de los ciudadanos   “por cuanto hay una clara desprotección por parte del Estado al no cumplir a   cabalidad con los fines que se le han impuesto en la Constitución Política, esto   quiere decir que al eliminar la solidaridad de la obligación indemnizatoria se   desconoce por parte de las autoridades estatales el deber de garantizar la   conservación y permanencia integra del patrimonio y bienes de los administrados,   afectando colateralmente otros derechos”.    

9. De esta forma, los demandantes concluyen que la norma demandada es   inconstitucional por desconocer la cláusula general de responsabilidad del   Estado, conforme con la cual la Administración está obligada a reparar   íntegramente el daño causado por su actuación, con independencia sí a la   producción del mismo concurre o no la participación de un tercero, “pues al   señalarse que en la sentencia condenatoria obtenida por el ejercicio de la   pretensión de reparación directa, el juez dispondrá la proporción en que   responderán el Estado y el o los terceros causantes del daño, se desconoce el   mandato impartido en los artículos 90, 2 y 58 de la Constitución Política   conforme con los cuales, el Estado está obligado a reparar totalmente cualquier   daño antijurídico que por su actuación por acción u omisión le haya causado a   particulares”.          

Segundo cargo de inconstitucionalidad: Violación del   principio de igualdad (artículo 13 de la CP).    

10. Los demandantes manifiestan que el concepto básico de responsabilidad   extracontractual enseña que todo aquel que cause un hecho dañoso que le resulte   imputable debe repararlo en su integridad. Empero, según plantean, este   presupuesto universal no se predica en la redacción del inciso acusado, por   cuanto genera matrices que hacen que este presupuesto resulte relativo en   materia de responsabilidad del Estado y conlleve a una situación de desigualdad   injustificada frente a las víctimas del daño con circunstancias similares, lo   cual señalan que desconoce los incisos 1° y 2° del artículo 13 de la Carta   Política.    

11. Para explicar el cargo plantean dos escenarios indicando que los   sujetos presentan rasgos exactamente iguales, pero que debido a la norma acusada   reciben un trato jurídico diferenciado.    

Al respecto, plantean que con la norma demanda en vigor, el juez de lo   contencioso administrativo es el encargado de valorar en su sentencia la   proporción por la cual debe responder el tercero y la entidad estatal, como   agentes dañosos, teniendo en cuenta la influencia causal de cada uno en el   hecho, eliminando de plano la solidaridad de la obligación indemnizatoria. De   allí que la víctima para obtener una sentencia vinculante a todos los causantes   del daño, deberá al momento de presentar la demanda o antes de vencer el término   para reformarla, asumir como carga procesal la vinculación de cada uno de   los demandados obligados, lo cual puede resultar problemático bien sea porque   con base en criterios objetivos alegue la imposibilidad de conocer la existencia   de un tercero involucrado en el siniestro, o porque al tercero victimario no es   posible perseguirle el patrimonio.    

También a modo de ejemplo indica que en los casos en los cuales se demanda   a una entidad del Estado en ejercicio de la pretensión de reparación directa,   olvidándose vincular al tercero con quien concurre la responsabilidad de éste,   el juez solo estaría facultado para decidir con efectos vinculantes sobre la   responsabilidad de la entidad, sin que la condena sea oponible al tercero,   situación que desconoce la reparación integral a la víctima. Aducen que antes de   la vigencia de la norma demandada, la jurisprudencia del Consejo de Estado   siempre remitía a la solidaridad del Estado y del tercero en los eventos de   concausalidad entre ellos.    

Los actores señalan que cuestión diferente acontece cuando el hecho dañoso   es causado únicamente por entidades estatales. Según esgrimen, como la norma   demandada refiere solo a la reparación directa frente a daños causados por   entidades estatales y terceros, a falta de disposición expresa que regule la   concurrencia de fallas entre una o más entidades estatales, se aplica el   artículo 2344 del Código Civil, es decir, se genera una responsabilidad   solidaria entre la entidades comprometidas que permite a la víctima obtener la   reparación integral en la sentencia porque después puede requerir de cualquiera   de ellas el pago efectivo del daño causado.     

De esa forma, manifiestan que es clara la vulneración del derecho a la   igualdad que tienen las víctimas de un daño en el marco de la responsabilidad   del Estado, porque cuando existe concausalidad con un tercero se les exige la   vinculación efectiva de éste al proceso y solo pueden requerir el valor de la   indemnización por meras porciones (conjunta), mientras que en los casos de   concausalidad entre entidades públicas la misma víctima puede requerir a   cualquier entidad condenada por la totalidad de la indemnización (solidaria), lo   cual resulta en criterio de los demandantes, desproporcional e inequitativo pues   la naturaleza de la obligación indemnizatoria cambia según los agentes que hayan   causado el daño en perjuicio de la víctima.    

11.2. El segundo escenario es el de la responsabilidad civil   extracontractual del Estado, en el supuesto en el que son dos o más los   causantes del daño.    

Sobre este escenario los demandantes consideran que se presenta un trato   desigual porque entre particulares sí opera la solidaridad de la obligación   indemnizatoria cuando el daño lo causan dos o más agentes, en los términos del   artículo 2344 del Código Civil, mientras que en materia de responsabilidad del   Estado la obligación indemnizatoria es conjunta cuando el ilícito es cometido   por un tercero y una entidad pública, por lo que las víctimas de daños causados   por dos o más agentes en donde intervino la actuación de la Administración   tienen mayores cargas para obtener la reparación de su perjuicio, frente a las   víctimas de daños causados por solo particulares.    

Frente a esa desigualdad indican que no existe una justificación jurídica,   ni un objetivo razonable ni proporcional, y que corresponde a un tratamiento   regresivo en materia de responsabilidad del Estado, dado que el régimen de   responsabilidad extracontractual privado resulta más garantista y protector de   las víctimas.    

Tercer cargo de inconstitucionalidad: Desconocimiento del   derecho constitucional a la reparación integral de las víctimas (artículos 1, 2,   29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política).      

12. Los demandantes plantean que la jurisprudencia constitucional, a   partir de una interpretación integrada de los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250   de la Carta Política, además de los lineamientos del Derecho Internacional   Humanitario DIH y de los estándares del Derecho Internacional de los Derechos   Humanos DIDH, ha fundamentado los derechos de las víctimas a la verdad, a la   justicia y a la reparación integral.    

13. En lo que atañe al derecho a la reparación integral del daño causado   por parte de entidades públicas de forma individual o conjunta con otras   entidades públicas o particulares, los actores precisan que tiene un alcance a   nivel interno y otro a nivel internacional.    

13.1. Explican que a nivel interno, de acuerdo con el artículo 16 de la   Ley 446 de 1998, la valoración de los daños causados a las personas o a las   cosas, dentro de cualquier proceso que se surta ante la administración de   justicia, debe atender los principios de reparación integral, equidad y de   actualización técnico actuarial. En ese sentido, en la normatividad colombiana   se reconoce el derecho que tiene toda persona de exigir, de parte de la entidad   pública o de cualquier particular que haya causado un hecho dañoso, la   reparación integral con equidad.    

13.2. Indican que a nivel internacional, a partir del marco del DIDH y que   también ha aplicado el Consejo de Estado, se ha entendido que la garantía de   reparación integral del daño difiere si éste último resulta de lesionar o no un   derecho humano, sin que por eso se desdibuje la integralidad en la reparación.   Así, esgrimen que la reparación integral en el ámbito de los derechos humanos,   no solo pretende el resarcimiento de los daños y perjuicios, sino que también   implica el adoptar medidas simbólicas y conmemorativas que pretendan el   restablecimiento del derecho vulnerado, es decir, no buscan la reparación del   daño en sentido estricto, sino que restablecen el núcleo esencial del derecho   quebrantado. De otra parte, la reparación integral que opera respecto de los   daños que resultan por la vulneración de un bien jurídico diferente a un derecho   humano, se relaciona con la posibilidad de indemnizar plenamente todos los   perjuicios materiales e inmateriales que se han generado.    

13.3. Para los demandantes, tanto a nivel interno como a nivel   internacional, el derecho a la reparación integral de un daño pretende   garantizar a las víctimas la restitución al estado en el que se encontraban   antes de la lesión, de manera que la reparación debe ser integral y plena,   circunstancia que no estiman cumplida por la norma demandada porque al momento   de obtenerse una sentencia como resultado de la pretensión de reparación   directa, en la cual se condene al Estado y a un tercero por los daños causados a   la víctima, ésta solo podrá reclamar el pago efectivo conforme a la proporción   señalada por el juez, y no de forma solidaria como lo ha establecido   tradicionalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual explicaron a   lo largo de la demanda. En ese sentido, consideran que la garantía de reparación   integral se ve desconocida ante la imposibilidad de hacer efectiva la sentencia,   esto es, obtener del particular condenado y del Estado el pago total del daño   causado. De allí que la víctima vea menguado su derecho, pues el resarcimiento   dependería de que cada condenado de manera conjunta cumpla con la parte que debe   indemnizar, lo cual señalan como un retroceso en la protección de derechos.    

14. Señalan que la efectividad de la garantía de reparación integral de la   que son titulares aquellos que sufren daños causados por el Estado en   concausalidad con terceros, tiene lugar por la solidaridad que se debe predicar   entre ambos, pues la posibilidad de exigir de cualquiera de los causantes del   daño el pago de la indemnización ordenada en la sentencia hace que (i)  el restablecimiento al estado anterior del daño tenga lugar de manera pronta y   ágil; y, (ii) los daños caudados sean justamente reparados y no dependan   de la liquidez y solvencia de cada uno de los condenados. Indican que esa línea   pacífica la ha mantenido el Consejo de Estado.    

15. Plantean que en el marco de la violación de derechos humanos como el   Estado es el único garante de estos últimos, no es posible que en el supuesto de   que resulte condenado a pagar los perjuicios en los que ha mediado su   responsabilidad junto a la de un tercero, sea menguada su responsabilidad hasta   el punto de solo hacérsele exigible una parte de la condena impuesta, por cuanto   es finalmente el Estado en virtud de los artículo 1º y 2º de la Constitución, el   que tiene la obligación de garantizar la vida, honra y bienes de todos sus   administrados, situación que lo convierte en garante de éstos últimos.    

16. Bajo esa línea argumentativa, los   demandantes concluyen que el inciso demandado desconoce la garantía de   reparación integral de las víctimas a las que el Estado les causó un daño con   concausalidad de un tercero, por cuanto la sentencia condenatoria sólo podrá ser   exigida a cada uno de los causantes en la proporción señala en la última, de   manera que la restitución al estado anterior al daño y el restablecimiento pleno   del bien jurídico tutelado quedan condicionados a la liquidez y a la posibilidad   de pago de cada uno de los condenados, circunstancia que no se predicaría si la   obligación indemnizatoria a cargo del Estado y del tercero es solidaria y no   conjunta.        

17. Con base en los anteriores cargos, los demandantes solicita a esta   Corporación, como pretensión principal, declarar inexequible el inciso 4º del   artículo 140 del CPACA, y como pretensiones subsidiarias, declarar la   exequibilidad condicionada del mismo inciso, bajo el entendido de que la   obligación indemnizatoria a cargo del Estado y el tercero causante del daño es   solidaria, en los términos del artículo 2344 del Código Civil, respecto a la   víctima de manera que ésta podrá exigir a cualquiera de los agentes dañosos el   pago de la totalidad de la indemnización probada en sede judicial, sin perjuicio   de que en la sentencia el juez señale la proporción en la cual el Estado y el   tercero son responsables por los perjuicios.    

1. Intervenciones oficiales    

1.1.          Del Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento   Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho[4],   solicita a la Corte emitir una decisión inhibitoria respecto de los cargos   formulados por los demandantes contra el inciso 4º del artículo 140 del CPACA.     

Para sustentar su petición, indica que todos los cargos de la demanda   carecen de fundamento porque la misma se estructura a partir de un contenido   normativo que no tiene el inciso acusado. Señala que si se analiza conjuntamente   el contenido y alcance de la norma acusada y del artículo 225 del CPACA, en   armonía con los antecedentes legislativos del mismo, se puede concluir que   precisamente el sentido y alcance de dicho inciso es el que pretenden los   actores que se declare en la sentencia de exequibilidad condicionada.      

Explica que el proyecto de Ley 198 de 2009 Senado – 305 de 2010 Cámara, en   su versión original no incluía el inciso 4º ahora demandado. En el informe de   ponencia presentado para tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes, se incluyó dicho inciso agregándole al final la siguiente frase:   “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista   en el artículo 2344 del Código Civil”. A pesar de haber sido aprobada esa   inclusión con la referida frase y mantenerse en el informe de ponencia para el   cuarto debate, cuenta el interviniente que la Plenaria de la Cámara de   Representantes aprobó eliminar la prohibición de aplicar el artículo 2344 del   Código Civil, relativo a la responsabilidad solidaria de las personas que   hubieren actuado conjuntamente en una acción delictuosa, culposa, fraudulenta o   culposa.    

Según el interviniente, ello significa que si bien al principio se   pretendía excluir expresamente la responsabilidad solidaria del Estado en caso   de actuaciones u omisiones dañosas en concurrencia con particulares y que cada   uno respondiera en proporción a su participación en la causación del daño, lo   cierto es que al eliminar la prohibición de aplicar la responsabilidad solidaria   del Estado en ese caso, se le dio un alcance distinto al inciso que se acusa de   inconstitucional.    

Así, plantea que es necesario que el inciso demandado sea entendido de   forma sistemática con el artículo 225 del CPACA[5],   al punto de constituir una unidad normativa porque, la nueva redacción del   llamamiento en garantía busca que cuando el daño que reclame la víctima haya   sido causado en concurrencia con un tercero y tanto la entidad pública como éste   se encuentren obligados solidariamente a repararlo, dicha entidad cuente con un   instrumento idóneo que le permita obtener el reembolso. Para tal efecto, indica   el interviniente que en caso de ser declaradas responsables y condenadas a pagar   la totalidad del daño a la víctima, es necesario que la misma sentencia   establezca el porcentaje por el cual debe responder cada uno de los coautores   del daño.    

Con esa óptica, aduce que la nueva redacción de la figura procesal de   llamamiento en garantía en los procesos de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, “evidencia el alcance del inciso acusado, en el sentido de   que lo dispuesto en el mismo no implica la exclusión de la responsabilidad   solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación   del daño”. Por consiguiente, lo que se pretende al establecer que en la   sentencia de reparación directa se determine la proporción por la cual debe   responder el Estado y el particular, es que las entidades públicas, en caso de   ser declaradas responsables y condenadas a pagar solidariamente la totalidad del   daño a la víctima, tengan definido el porcentaje por el cual debe responder el   particular con el fin de adelantarle el cobro ejecutivo para recuperar la parte   que tuvieron que pagar por la responsabilidad de aquel. De allí que concluya que   los cargos de la demanda pierden fundamento al referirse a un contenido   normativo que no corresponde a la norma acusada.    

1.2.          Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público[6],   pide declarar exequible el inciso 4º del artículo 140 del CPACA, arguyendo que   según fue planteado en la sentencia C-644 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio   Palacio), el legislador cuenta con una amplia potestad para regular los   procedimientos judiciales y administrativos, situación que incluye la norma   demandada. Señala que esa facultad encuentra su límite en los factores de   razonabilidad y de proporcionalidad respecto de los cambios a efectuarse, así   como en la sujeción a los principios constitucionales.    

Respecto al primer cargo planteado en la demanda, la interviniente   explica que el inciso demandado estableció la facultad judicial de determinar en   la sentencia la responsabilidad de manera individualizada según la participación   de la administración pública y de los particulares, teniendo en cuenta su   influencia en la causa del hecho u omisión en la ocurrencia del daño.    

Esgrime que esa disposición normativa no implica necesariamente el   desconocimiento del desarrollo jurisprudencial de la cláusula general de   responsabilidad del Estado o del artículo 90 Superior y la consecuente   obligación del Estado de reparar íntegramente a las víctimas que adelanten el   medio de control de reparación directa, sino que amplía el margen de definición   de la responsabilidad en cabeza de cada uno de los causantes del hecho dañoso.   Plantea que así el juez contencioso administrativo “podrá imputarle la   responsabilidad concreta y las consecuente cargas procesales, jurídicas y   económicas de reparar según su participación en el daño causado, en igual   sentido que se tornará en una decisión justa y equitativa respecto de la   participación de la entidad pública en los hechos u omisiones que originaron la   demanda de reparación integral”.    

Precisa que “(…) esta individualización, si bien puede implicar la   responsabilidad patrimonial de manera mancomunada o conjunta de aquellos que   conforman la parte pasiva obligada, el juez podrá según la observación del   acervo probatorio y los supuestos fácticos y jurídicos determinar si   efectivamente los obligados se encuentran en capacidad de atender la reparación   integral del daño causado a las víctimas o si por el contrario, aún a pesar de   la individualización de la responsabilidad causal del daño y el hecho, deberá   determinar la obligación de reparar de manera solidaria entre la entidad pública   y el particular interviniente, lo anterior en aplicación del precedente judicial   que obra sobre estos aspectos”.    

En consecuencia, considera que el inciso demandado responde a una efectiva   imputación fáctica y a la verificación de los requisitos de daño antijurídico y   nexo causal, siendo entonces al juez a quien corresponde determinar sí dicha   imputación fáctica conlleva una imputación jurídica de resarcir los daños   causados por parte del particular y de la administración pública, analizando   además los elementos de juicio para disponer sí la obligación de resarcir los   perjuicios causados se realizará de forma conjunta o solidaria.    

Concluye que el inciso demandado es una medida que responde a la realidad   y dinámica del derecho y a un orden justo en cuanto a definir que la cláusula   general de responsabilidad del Estado no puede abarcar el cumplimiento de las   obligaciones imputables a terceros, establecidas previo debate probatorio y   jurídico de los hechos que dan lugar a la eventual condena de reparación   integral.      

En cuanto al cargo segundo expuesto en la demanda, señala que   frente al objeto perseguido por la norma, no es lo mismo inferir que la   obligación de reparar se encuentra a cargo de dos o más entidades públicas a   aquella situación cuando interviene un tercero o un particular en el hecho   dañoso, en cuya consecuencia no se está en una situación idéntica que permita   sostener el trato desigual. Al respecto, considera que para determinar la   responsabilidad conjunta de un particular y la administración pública no   concurren los mismos requisitos de la imputación objetiva como si se tratase de   dos entidades públicas, pues el particular tendrá connotaciones diversas según   se trate de un persona jurídica, de una persona natural o de un grupo al margen   de la ley, y por ende, no se trata de supuestos de hecho similares o   equiparables.    

Manifiesta que ante la expedición del inciso acusado, no existía norma que   ordenará la obligación conjunta de responder por los hechos dañosos, por lo cual   se acudía al precedente al Consejo de Estado que ha señalado que el Estado debía   concurrir de manera solidaria con la reparación integral del daño. Con la   entrada en vigencia de la norma demandada, es posible considerar un trato   desigual respecto de aquellas sentencias condenatorias donde se disponga que   cada sujeto pasivo responderá por la cuota parte obligada según la imputación   que se realice.    

Esgrime que esa diferenciación de la norma en tratándose de la cláusula   general de responsabilidad del Estado, no desarrolló por sí mismo un trato   desigual frente a aquellas personas que adelanten el medio de control de   reparación administrativa, “en razón que esta medida intenta buscar un orden   equitativo y responsable respecto del daño antijurídico en que incurra un   particular, pues mediante este nuevo régimen de responsabilidad se valora y   cuantifica la obligación del particular de reparar respecto del daño causado”.  De allí que encuentre idóneo y justificado el medio utilizado y además tiene   plena relación con el cumplimiento del fin que es regular armónicamente las   condenas imputables al Estado y a los particulares en la proporción del daño   causado por cada uno de ellos.    

Finaliza indicando que el trato desigual que predican los actores no se   deriva de la norma demanda, porque el legislador lo que buscó fue regular la   responsabilidad de los particulares que intervienen en el hecho dañoso, salvo   aquellos terceros que actúan por expresa instrucción de la administración   pública en donde se observa la participación del Estado y su consecuente deber   de solidaridad, no ocurriendo lo mismo con tercero ajenos a la administración   pública. Por lo anterior, aduce que en ninguno de los escenarios propuestos por   los demandantes, se verifican que las personas que adelanten el medio de control   de reparación administrativa se encuentren en circunstancias idénticas tanto   jurídicas como fácticas.    

Por último, en cuanto al tercer cargo invocado en la demanda sobre   presunta vulneración del derecho de reparación integral de las víctimas mediante   la consagración de medidas distintas cuando se trata de la afectación de   derechos humanos respecto de los amparados mediante el artículo 140 del CPACA,   la interviniente refiere que se tratan de medidas otorgadas en otros contextos   de diferente envergadura, como por ejemplo las reparaciones consagradas en la   Ley 975 de 2005 con ocasión del conflicto armado interno y en la Ley 1448 de   2011 en materia de justicia transicional en tierras y desplazamiento forzado.    

En ese orden de ideas, estima que se justifica la desigualdad de las   medidas tomadas en cuanto se intenta reparar afectaciones a derechos con   connotaciones distintas, pues frente a las violaciones de derecho humanos, el   Estado ostenta la obligación de reparar integralmente de conformidad con lo   señalado en el artículo 147 de la ley 1448 de 2011, o como puede ocurrir con lo   señalado en el Decreto Ley 4636 de 2011 respecto de un grupo poblacional   concreto.    

1.3.          De la Agencia de Defensa Jurídica del Estado    

La Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[7]  solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, o en su   defecto, declarar la exequibilidad del inciso censurado.    

En cuanto a la primera petición, considera que los cargos propuestos   carecen de los requisitos de (i) certeza, por cuanto la norma demandada   es clara en señalar que en la sentencia se determinará la proporción por la cual   debe responder el Estado y el particular teniendo en cuenta su actuación en la   causación del daño, de allí que la segunda y tercera interpretación que hacen   los actores en la demanda, no se derivan del contenido objetivo de la misma; por   ende, indica que la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y   existente, sino sobre una deducida de manera subjetiva e injustificada; y,   (ii) especificidad, porque los demandantes al exponer el primer cargo   de inconstitucionalidad, llegan a la conclusión de que el Estado debe responder   por todo perjuicio generado a las víctimas, sin ofrecer ningún tipo de   argumentación o razonamiento que permita el paso de los artículos 2º y 90 de la   Constitución, ya que ni siquiera desarrollaron su contenido.    

También indica que incumplen los requisitos de (iii) de pertinencia,   porque parten de la idea referente a que la obligación indemnizatoria concausal   a cargo de la entidad pública y el tercero, es solidaria y no conjunta, sin   importar la incidencia o proporción en la producción del daño. Al respecto,   estima que no hay un enfrentamiento de la norma demandada con el texto   constitucional y su alcance, al igual que parten del análisis de casos   convenientes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos y dejan de   lado el marco de configuración que tiene el legislador en materia de   procedimientos; (iv) claridad, toda vez que el tercer cargo relacionado   con la afectación del derecho a la reparación integral de las víctimas, se apoya   en las nociones ambiguas de solidaridad –en el contexto de las obligaciones y la   solidaridad social- y reparación integral –se valen de la acepción de reparación   justa, adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido, para derivar la obligación   del Estado de responder por todo el daño causado a la víctima. Por consiguiente,   “los demandante quieren construir un nuevo concepto de responsabilidad basado   en la noción de solidaridad ya no en el contexto de las obligaciones, sino con   fundamento en el deber social, discusión que implica el replanteamiento del   artículo 90 de la Constitución”; y, (v)  suficiencia, porque el segundo cargo por violación al principio de   igualdad no está debidamente formulado, en tanto que de la norma acusada no se   desprende la desigualdad de trato con el escenario de concausalidad entre dos o   más entidades públicas. Así mismo, plantea que los demandantes no exponen de   forma suficiente los elementos que justifican la diferencia de trato en el   primer escenario que exponen, y menos tienen en cuenta que en el segundo   escenario los regímenes de responsabilidad público y privado son diferentes.   Indica que se limitaron a señalar los grupos comparables, pero no determinaron   los extremos de comparación para aplicar el juicio de igualdad, y no estudiaron   las diferencias que existen entre los grupos frente a la aplicación de la   solidaridad.    

Igualmente considera que el cargo tercero es inepto porque no expone las   razones por las cuales se afectan los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la   Carta Política, es decir, no evidencia en qué consiste la transgresión a cada   una de esas normas.    

Ahora bien, frente a la petición de declarar exequible el inciso acusado,   la Directora de la Agencia interviniente esgrime que el artículo 90 de la   Constitución le impone al Estado el deber de resarcir los daños antijurídicos   que le sean atribuibles a través de un juicio de imputación fáctico   -individualiza al autor o la causa material- y jurídico –fundamento del deber de   reparar el daño-, por lo tanto, la administración no está llamada a responder   por el daño causado por un tercero ajeno a la administración porque allí se   aplica el excluyente de responsabilidad denominado “hecho exclusivo y excluyente   de un tercero”.    

Señala que si bien en algunos casos es posible que en la producción del   daño concurran tanto la administración pública como terceros ajenos a ésta, con   la nueva redacción del inciso acusado no es menester acudir a la analogía   aplicando el artículo 2344 del Código Civil que refiere a la solidaridad, porque   el legislador en el marco de la libertad de configuración legislativa y en   ejercicio del principio democrático, adoptó una forma específica para resolver   esos casos, la cual no riñe con el artículo 90 Superior porque no contradice en   deber resarcitorio del Estado según el daño imputable.    

Precisa que la norma demandada no vulnera los derechos de las víctimas,   por cuanto el ordenamiento procesal en el artículo 165 del CPACA consagra la   posibilidad de vincular durante el trámite al tercero responsable, permitiendo   la acumulación de pretensiones por el denominado “fuero de atracción”.   Así, las víctimas pueden recibir de cada parte implicada la reparación del   perjuicio padecido, según la proporción de su participación en la ocurrencia del   daño.      

Por último, recalca que la interpretación de solidaridad no desde el punto   del derecho de las obligaciones sino desde una óptica social, se convertiría el   Estado en asegurador absoluto de todas las contingencias eventualmente   generadoras de perjuicios y, en ese sentido, “se llegaría a la incoherencia   de condenar al Estado por todos los eventos dañosos”, situación que estima   rompe el fundamento de imputabilidad previsto en el artículo 90 Superior que es   el que regula el tema de responsabilidad patrimonial del Estado.     

1.4.          Del Consejo de Estado    

Los Presidentes del Consejo de Estado[8]  y de la Sala de Consulta y Servicio Civil[9]  de la misma Corporación, consideran que la Corte debe emitir un pronunciamiento   inhibitorio porque los cargos que formulan los demandantes incumplen el   requisito de certeza porque no parten del contenido normativo verificable de la   disposición acusada, sino de interpretaciones subjetivas.    

Sobre el punto, los intervinientes estiman que la demanda al señalar que   la expresión acusada rompe la solidaridad entre los causantes del daño (regla   general del artículo 2344 del Código Civil) pues ordena la división de la   condena entre ellos, lo que obligaría a la víctima a perseguir a cada uno de los   condenados para el cobro de la parte que le corresponde asumir, tal como si se   tratara de una obligación conjunta, hace una interpretación equivocada de la   norma que no se deriva de su texto. Afirman que el inciso censurado regula desde   el punto de vista procesal, las relaciones internas entre los causantes del daño   frente a lo cual sí existe la divisibilidad y procede señalar los porcentajes en   que se divide la condena de acuerdo con el artículo 1579 del Código Civil,   más no así la responsabilidad solidaria de todos ellos frente a la víctima   conforme lo establece el artículo 2344 ibídem.    

En ese sentido, señalan que la historia legislativa de la disposición   demandada demuestra que la idea de romper la solidaridad en los casos en que en   la causación del han concurrido el Estado y los particulares no formaba parte   del proyecto de ley original y apenas apareció como una posibilidad en la   ponencia para tercer debate; en todo caso, indican que la propuesta fue   abandonada expresamente en cuarto debate.    

De este modo, el contenido normativo que demandan los actores no forma   parte de la disposición acusada en la medida en que fue suprimido por voluntad   expresa del legislador. Así entonces, consideran que la afirmación de que el   inciso 4° del artículo 140 del CPACA es inconstitucional porque elimina la   responsabilidad solidaria en los casos en que el daño es causado por el Estado y   los particulares, parte de un supuesto inexistente porque no quedó consagrado ni   de la norma se deriva la existencia de responsabilidad conjunta aplicable a   todos los casos. Incluso recuerdan que la sentencia C-644 de 2011 refirió a que   del inciso 4° que ahora se demanda, se eliminó durante el trámite legislativo la   frase que señalaba que la obligación era conjunta y que prohibía dar aplicación   a la figura de la solidaridad.      

Aducen que la expresión demandada tiene un sentido completamente distinto   al que presentan los actores, en cuanto no comporta una derogatoria parcial,   para lo contencioso administrativo, de la solidaridad prevista en el artículo   2344 del Código Civil, sino que constituye un desarrollo procesal de las   relaciones internas, estas si divisibles o conjuntas, entre los codeudores   solidarios. Por consiguiente, esgrimen que una interpretación sistemática y   lógica de las diversas normas aplicables al juzgamiento de la responsabilidad   civil extracontractual del Estado, permiten ver que el inciso 4° del artículo   140 del CPACA no se relaciona con el artículo 2344 del Código Civil, es decir,   no lo deroga ni prohíbe su aplicación, sino que tiene relación directa con el   artículo 1579 ibídem que refiere a la divisibilidad interna –entre deudores- de   la obligación solidaria. En otras palabras, plantean que el efecto de la   disposición acusada en relación con la legislación civil, no es derogatorio,   sino de complementariedad.    

Finalmente indican que si la Corte considera viable realizar un estudio de   fondo de la norma demandada, ésta solo puede estimarse ajustada a la   Constitución si se interpreta señalando que se refiere a las relaciones internas   entre los codeudores solidarios, caso en el cual el juez puede dividir la   condena, y no comporta la ruptura de la solidaridad entre los causantes del daño   antijurídico. En efecto, exponen que una interpretación en el sentido de que la   disposición demandada regula en todos los casos la solidaridad en el ámbito del   derecho público resultaría contraria a los artículos 13 y 90 de la Constitución   Política, además de implicar un retroceso en los avances alcanzados por la   jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de protección frente al daño   antijurídico proveniente del Estado o con su participación, ya que en esos casos   se han aplicado los principios de reparación integral y solidaridad frente a las   víctimas, sin perjuicio de que el ente estatal condenado pueda subrogarse contra   los demás causantes del daño que actúen bajo su mando. Por lo anterior,   consideran que la norma acusada debería condicionarse en el entendido que no   significa la ruptura de la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código   Civil.    

1.5.          De la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas –UARIV-    

El Jefe de la Oficina Jurídica de la UARIV[10]  solicita a la Corte, como pretensión principal, declararse inhibida para emitir   pronunciamiento de fondo en el presente caso, aduciendo que los cargos   propuestos por los demandantes son ineptos sustancialmente por incumplir los   requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Al respecto señala que   los actores desdibujan la naturaleza de la reparación integral a las víctimas,   en tanto la limitan al pago solidario por parte del Estado como única forma de   reparación en el marco de un conflicto armado, olvidando que la reparación no es   solo monetaria sino que implica medidas asistencias, de satisfacción y de   garantía de no repetición. Por consiguiente, considera que la interpretación que   se hace del inciso demandado es vaga, indeterminada, subjetiva y abstracta   porque no contiene reproches constitucionales sino acusaciones que superan el   texto literal con proposiciones deducidas.     

Como pretensión subsidiaria, el representante de la UARIV pide declarar   exequible la totalidad del inciso 4º del artículo 140 del CPACA, porque en la   reparación directa el hecho que causó el daño siempre se endilga a las   entidades públicas de manera solidaria, sin que la Comisión de Reforma al   Código Contencioso Administrativo haya tenido la intención expresa de cambiar la   teoría de la responsabilidad solidaria del Estado, pues el objeto del artículo   140 del CPACA analizado en conjunto, es mantenerla pero definiendo la proporción   por la cual el tercero coautor es responsable, para recuperar esa parte del pago   realizado a la víctima. De allí el que estime que no existe violación a la   cláusula general de responsabilidad establecida en el artículo 90 Superior, ni a   la garantía de propiedad privada y de patrimonio de acuerdo con los artículos 2   y 58 ibídem.      

Así mismo, esgrime que el inciso demandado no vulnera el principio de   igualdad porque los instrumentos internacionales de derechos humanos y la   jurisprudencia de los distintos órganos internacionales, ha entendido que la   satisfacción plena y adecuada del derecho a la reparación integral a la víctimas   debe garantizar que sea proporcional a la violación sufrida, a su gravedad y a   los daños padecidos, es decir, debe ser proporcional, adecuada y justa. En ese   sentido, explica que la reparación integral tiene varios escenarios: (i)   el judicial, que opera en el marco de los procesos penales y contenciosos   administrativos; y, (ii) la administrativa, que está guiada por el   principio de equidad y que tiene sus fundamentos en la Ley 1448 de 2011.   Justamente, explica que de acuerdo con esta Ley, las condenas al Estado que   ordenen reparar a las víctimas, son subsidiarias cuando el victimario condenado   está insolvente o le faltan recursos para responder por el perjuicio causado. De   allí desprende la UARIV que el derecho a la reparación integral a las víctimas   no se encuentra violado porque obtienen su indemnización total.     

2.           Intervenciones académicas    

El Secretario General[11]  de la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió a esta Corporación el   concepto rendido por uno de sus académicos[12],   en el cual se indica que los demandantes parte de una premisa equivocada al   interpretar el inciso 4° del artículo 140 del CPACA, en la medida en que no se   elimina la solidaridad del plano de las condenas por responsabilidad del Estado,   así concurran en la causación del daño los particulares, por lo cual no se   afecta la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, ni se   desconocen el principio de reparación integral y el derecho a la igualdad.     

Para sustentar tal postura, expone que desde el punto de vista histórico   con la eliminación en cuarto debate de la prohibición de aplicar la solidaridad,   se infiere que dicha solidaridad en la causación del daño no desapareció en el   evento en que estén involucrados particulares y entidades públicas, dado que la   norma lo que dispone es que el juez en la sentencia debe determinar la   proporción por la cual debe responder cada una de ellas, de acuerdo con la   influencia en la causación del daño, esto es, de acuerdo con la participación   que cada uno tuvo con su conducta para que se produjera el daño. Señala que se   trata entonces de un fenómeno de coparticipación en la generación de perjuicios   a las personas y que ello no obsta para que la víctima pueda reclamar la   totalidad del daño a uno de los obligados, es decir, el 100% al Estado o al   tercero, dada la garantía de solidaridad como expresión del principio de   reparación integral o cláusula general de responsabilidad, sobre la base que en   todo caso el Estado se mantiene como garante de la indemnización a favor de la   protección de quien aparece como víctima.    

De esta forma indica que la obligación de reparar integralmente es   solidaria, pero que las relaciones internas entre los obligados sí son conjuntas   con el fin de fijar la proporción que tuvieron en la causación del daño para   establecer la obligación indemnizatoria de perjuicios divisibles en los términos   del artículo 1579 del Código Civil. Así, el deudor solidario que paga la   totalidad de la obligación queda subrogado en la acción del acreedor, pero   limitada en la cuota parte que tenga el codeudor en la deuda.    

Por consiguiente, el precepto demandado supone en su interpretación   histórica que el juez en la sentencia que declara la responsabilidad, debe   determina el porcentaje de participación en la producción del daño del Estado y   del particular, a pesar de ser solidaria la obligación de pagar la indemnización   a la víctima. Esta definición estima que corresponde al amplio margen de   configuración con que cuenta el legislador en materia de procedimientos, ya que   acoge criterios de razonabilidad y proporcionalidad sin afectar principios y   derechos Superiores, en especial, recalca en que no viola el principio de   reparación integral porque la víctima obtiene el pago completo de la   indemnización.    

Advierte que una interpretación sistemática del inciso acusado con el   artículo 225 del CPACA, que refiere a la posibilidad de que quien afirme tener   derecho legal o contractual de exigir de un tercero el pago que tuviere que   hacer como resultado de la sentencia condenatoria, hace que la regla de la   solidaridad continúe vigente, pues de otra forma el legislador no hubiese   concedido al Estado la alternativa de llamar en garantía cuando quiera que fuese   demandado para obtener la reparación integral del daño antijurídico, tal y como   se dispone en el citado artículo.      

Para concluir indica que el cargo por violación del principio de igualdad   se agota en su contenido, por cuanto al constatarse que el Legislador en forma   intencional suprimió la propuesta de eliminar la solidaridad del inciso acusado,   las interpretaciones expuestas en la demanda devienen en inexistentes, además de   reafirmar que para efectos de valorar la adecuación del precepto legal comentado   al texto Superior, no puede partirse de la premisa de que el Estado debe recibir   el mismo trato que los particulares, ya que se tratan de regímenes de   responsabilidad diferenciados con justificación.    

2.2.          Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal -ICDP-    

El Presidente del ICDP[13]  remite a la Corte el concepto emitido por uno de sus miembros[14],   en el cual solicita declarar, en primer lugar, la ineptitud sustancial de la   demanda porque “se trata más de una interpretación subjetiva que hace el   actor (sic), de la que no puede inferirse que los actos de los particulares no   originan responsabilidad del Estado, cuando estos resulten de la omisión de las   autoridades en el cumplimiento de sus funciones, pero tampoco que en cualquier   caso el Estado deba responder por la acción de particulares, pues esas cargas   desmedidas al Estado rompen el equilibrio y estiman la irresponsabilidad de los   individuos y crean expectativas insostenibles de protección a largo plazo”.   En ese sentido, el ICDP considera que los cargos formulados parten de una   interpretación que no se desprende del artículo 140-4 del CPACA, “en tanto el   demandante centra su disertación en suposiciones y opiniones personales que no   son el texto de la norma”.    

En segundo lugar, solicitan declarar la exequibilidad del precepto   demandado, por cuanto en la concurrencia de responsabilidad entre el Estado y el   particular, aquel no puede convertirse en asegurador universal de los siniestros   y de cualquier daño mediante la figura de la solidaridad sin distingos, sino que   es necesario que exista un nexo causal que le sea imputable y la existencia del   daño antijurídico. Precisa que la norma censurada lo que pretende es deslindar   la responsabilidad del Estado y la del particular, situación que no riñe con la   Constitución Política y que debe confiarse a la jurisprudencia el desarrollo de   la interpretación en cada caso.       

2.3.          De la Universidad Libre de Bogotá    

El   Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de   Colombia – Seccional Bogotá[15],   pide declarar la exequibilidad del precepto demandado “bajo el entendido, que   le corresponde al juez contencioso, dentro de su discrecionalidad, apreciar el   caso concreto y el régimen de responsabilidad aplicable, decidir si la   satisfacción de la obligación es conjunta o solidaria. Pero no es admisible en   un Estado social de derecho imponerle el pago de los daños acaecidos, por culpa   del particular, exclusivamente al Estado”.    

En criterio   del Observatorio, los demandantes hacen una interpretación errónea del artículo   90 de la Constitución Política, porque a partir de la cláusula general de   responsabilidad no se puede considerar que en todos los casos en que el Estado   genere un daño, debe pagarlo sin condiciones. Indica que justamente la norma   demandada busca especificar en uno de los medios de control, que todo hecho   dañoso originado en un ámbito de la responsabilidad extracontractual y en el   cual se logre probar la injerencia de una entidad pública y de un particular,   debe ser reparado por ambos causantes del daño, según la tasación que haga el   juez. Explica que de esa forma se protegen los intereses patrimoniales del   Estado sin desconocer el derecho a la reparación integral.    

Manifiesta   que la figura de tasar la responsabilidad en la incidencia del daño haría   configurar la obligación fijada en la sentencia de dos formas: (i) como   una obligación pura y simple para cada parte condenada; y, (ii) como una   obligación conjunta porque cada parte solo se obliga a pagar al acreedor el   monto que el juez le impone, quedando satisfecho el pago. Plantea que en cada   caso el juez es libre de apreciar los hechos, las pruebas del nexo causal, la   causación del daño y cómo debe repararse, incluso es a quien le corresponde   señalar si el pago de la indemnización es solidario o conjunto, pues considera   que “la norma no prohíbe taxativamente la solidaridad, lo que si impera es el   deber de tasar el grado de responsabilidad en la injerencia del daño, más no   cómo ha de ser pagado, aunque de la tasación pueda derivarse consecuentemente   quiénes y cómo van a pagar”.    

Aduce que   la finalidad del inciso 4° del artículo 140 del CPACA, es que el particular que   concurre en el Estado en la causación del daño, responda por éste bien sea   mediante el llamamiento en garantía o el denominado fuero de atracción, y   eliminar la premisa de que el Estado siempre es el único llamado a responder y   reparar todos los daños. Precisa que la inexequibilidad de la norma llevaría al   absurdo de que el particular quede exonerado de asumir su responsabilidad en la   causación del daño.    

La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[16]  pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso 4º del artículo 140   del CPACA porque en su sentir, además de apoyar los argumentos que exponen los   demandantes, existen tres razones adicionales que pretenden reforzar la posición   principal de la demanda.    

En primer lugar, señala que la responsabilidad solidaria del Estado   representa un estándar jurídico e integra el bloque dogmático del derecho   administrativo colombiano. Plantea que el Estado social de derecho proclamado   por la Constitución Política de 1991, solo encuentra efectividad material en el   hecho de la reparación solidaria e integral del daño causado por el Estado en   sus agentes, espíritu que además estima como iluminador de la Ley 1437 de 2011.   Por consiguiente, el inciso 4º demandado le resulta incoherente porque el   artículo 90 Superior llama a ser interpretado bajo el modelo de la   responsabilidad solidaria, es decir que la responsabilidad del Estado solo se   concreta cuando se suprimen todas las limitaciones de la legislación que no   permiten hacer efectiva la reparación integral del daño. Considera que el Estado   tiene una solvencia indiscutible que lo lleva a poder cumplir con el   total del pago de una indemnización, ya que de lo contrario el acreedor queda   desprotegido con una sentencia favorable pero imposible de ejecutar. Por ello,   precisa que la responsabilidad solidaria restablece el equilibrio entre el   Estado y el particular que ejerce una función impartida por aquel.    

Indica que la norma demandada implica un retroceso en materia de   responsabilidad patrimonial del Estado, por cuanto éste solo respondería por el   porcentaje mínimo de su participación en la causación del daño, y no por la   totalidad del daño en forma solidaria, lo que desconoce la reparación integral a   las víctimas.      

En segundo lugar, esgrime que la responsabilidad solidaria de la   administración es ius commune a la luz del derecho administrativo   comparado, porque en la mayoría de los sistemas “puros y mestizos” se ha   preferido la solidaridad con el fin de garantizar la reparación integral a la   víctima. Por ejemplo, indica que la jurisprudencia francesa ha construido una   teoría de la responsabilidad del Estado denominada como “le cumul de   responsabilités” en la cual se manifiesta un alto grado de flexibilidad y de   favorabilidad hacía las víctimas cuando existe acumulación de responsabilidades   entre el Estado y el particular. Así, la responsabilidad administrativa en ese   sistema se presenta bajo la fórmula de una relación triangular entre la víctima,   el servicio administrativo y el agente (funcionario, delegado o concesionario),   en donde la equidad está representada en una reparación integral y efectiva de   los perjuicios sufridos partiendo de la teoría de la causalidad adecuada. Señala   que esta fórmula es la que debe orientar el caso colombiano, por cuanto estamos   en presencia de una responsabilidad objetiva del Estado desde la teoría de la   falla del servicio, en la cual no importa el nivel de participación de los   agentes con o sin culpa. De allí que fraccionar la responsabilidad del Estado y   delegar al juez los criterios para determinar la proporción de la   responsabilidad, crea zonas grises de no reparación o de irresponsabilidad   estatal.    

En tercero lugar, aduce que la responsabilidad solidaria del Estado es un   estándar regional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos -SIDH- y del   control de convencionalidad. Al respecto, señala que la noción de reparación   integral del daño (art. 63.1 de la CADH) guarda relación con el contenido   jurídico (pecuniario), moral (verdad) y ético (memoria), aspectos en los cuales   la solidaridad del Estado resulta relevante porque busca proteger los derechos   de las víctimas. Expone que el inciso demandado pone en seria duda la   efectividad del estándar internacional creado por el SIDH respecto de la   reparación integral de las víctimas por parte de violaciones del Estado a los   derechos humanos, pues quedaría parcialmente exonerado al fraccionarse la   responsabilidad.    

Por tal razón considera que el inciso 4º acusado se debe reorientar cuando   sea interpretado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, devolviéndole el   sentido de responsabilidad solidaria que el derecho administrativo y la   jurisprudencia del Consejo de Estado habían establecido, creando un criterio de   llamamiento en garantía del Estado a los particulares para evitar que el   Estado termine respondiendo por todos los daños  que causan agentes o mandatarios suyos.    

Por último, la Universidad interviniente señala que si la norma no es   inconstitucional, se declare exequible condicionada haciendo una interpretación   mínima en la cual reivindique la solidaridad como elemento integral de la   responsabilidad del Estado, pero dejando al Consejo de Estado la libertad de   establecer el desarrollo y la completa interpretación del inciso acusado.        

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:    

El Procurador   General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los   artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del   trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que se declare inhibida   para pronunciarse de fondo respecto de la demanda presentada contra el inciso 4°   del artículo 140 del CPACA, en razón de la ineptitud sustancial de la misma.    

Sobre el   punto, señala que la demanda incumple el requisito de certeza porque los   demandantes construyeron su acusación a partir de una proposición normativa que   no se encuentra en el texto de la disposición acusada. Indica que el núcleo   argumentativo de la demanda tiene su base en la interpretación de la expresión “en   la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de   ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la   ocurrencia del daño”, pues según los actores, la facultad que tiene el juez   para determinar la proporción en la causación del daño por la cual debe   responder tanto la entidad pública como el particular, admite tres   interpretaciones así: (i) la existencia de una obligación conjunta en los   casos en que en la causación del daño hubiesen intervenido una entidad pública y   un particular; (ii) la existencia de una obligación solidaria como   garantía a las víctimas, de conformidad con el artículo 2344 del Código Civil;   y, (iii) que la norma no contiene una regla específica respecto de la   naturaleza de la obligación, razón por la cual el juez tiene discrecionalidad   para determinarla.    

No obstante,   para el Ministerio Público la norma acusada no establece de forma concreta la   naturaleza de la exigibilidad de la obligación de pagar la indemnización, sino   que simplemente dispone que el juez la determinará a partir de la influencia de   cada uno de los causantes del daño. Lo anterior porque (i) durante el   trámite legislativo la previsión expresa respecto a que la obligación sería   conjunta y no se daría aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344   del Código Civil, fue eliminada por voluntad expresa del legislador, y en ese   sentido, considera que el deber de establecer porcentualmente la incidencia del   particular y del agente estatal en la causación del daño no implica que la norma   esté haciendo referencia a la forma en la cual la obligación de indemnizar se   hace exigible; y, (ii) el inciso demandado no establece una cláusula de   exclusión respecto de la aplicación del artículo 2344 del Código Civil, razón   por la cual el juez de lo contencioso administrativo podrá dar aplicación a la   solidaridad en los casos que valore y determine.    

En   conclusión, la Vista Fiscal insiste en que es posible que el juez determine la   proporción en la cual es responsable el particular y el agente estatal debido a   su incidencia en el daño, pero de ello no se sigue que el juez no pueda   determinar que el demandante tenga la posibilidad de cobrar la totalidad del   crédito a alguno de los deudores solidarios, justamente porque la incidencia en   la causación del daño no es igual a la forma y a la naturaleza de hacer exigible   la obligación.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia de la Corte    

1. De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la   demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse   contra un aparte de una Ley de la República.    

Cuestión   preliminar: Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para   proferir fallo de mérito. Estudio sobre la aptitud de la demanda.    

2. Según fue   reseñado en los antecedentes, varios intervinientes y el Ministerio Público   solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir decisión de fondo   respecto del inciso 4º del artículo 140 del CPACA. En primer lugar señalan que   la demanda incumple los requisitos de certeza y pertinencia al   partir de interpretaciones subjetivas que no se desprenden del contenido   verificable de la norma demanda ya que, de acuerdo a algunos intervinientes, en   el trámite legislativo se eliminó la frase que establecía que en los casos de   concausalidad del daño entre una entidad pública y el Estado no procedía la   aplicación de la solidaridad establecida en el artículo 2344 del Código Civil,   por lo cual el juez contencioso administrativo puede establecer la solidaridad   en el plano de las condenas por responsabilidad extracontractual del Estado,   mientras que para otros intervinientes como la Agencia de Defensa Jurídica del   Estado, la norma fija al juez contencioso administrativo el deber de determinar   las proporciones por las cuales la entidad pública y el particular deben   responder a la víctima que ejerce el medio de control de reparación directa,   tratándose de una obligación conjunta entre los coparticipes y no como la   interpretan los demandantes.    

En segundo   lugar, consideran que el cargo de inconstitucional referente a la presunta   violación de la cláusula general de responsabilidad incumple el requisito de   especificidad,  por cuanto los demandantes plantean que el Estado debe responder por todo   perjuicio generado a los víctimas, sin explicar cómo la norma demandada   desconoce los artículos 90, 2 y 58 de la Constitución.    

En tercer   lugar, estiman que el cargo de inconstitucionalidad relacionado con la   vulneración del principio de igualdad es impertinente toda vez que el   trato desigual no se predica de la norma demandada y los escenarios propuestos   no se encuentran en circunstancias idénticas jurídica ni fácticamente, sumado a   que es insuficiente porque los actores no expusieron todos los elementos   necesarios para adelantar un juicio de igualdad en los estrictos términos   fijados por la jurisprudencia constitucional.    

Y en cuarto   lugar, tanto la Agencia de Defensa Jurídica del Estado como la UARIV aducen que   el cargo por desconocimiento del derecho constitucional a la reparación integral   de las víctimas es impertinente porque parte de un criterio de   solidaridad ambiguo radicado en la concepción social y no en el contexto de las   obligaciones, e insuficiente porque no expone razones tendientes a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad del inciso acusado.    

3. Para   atender estos cuatro argumentos previos, la Corte recordará los requisitos   formales que establece el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia   constitucional, para estructurar un cargo de inconstitucionalidad. Luego   analizará el alcance del inciso 4º del artículo 140 del CPACA a partir de los   criterios de interpretación histórico y literal. Posteriormente, con base en los   requisitos formales y el alcance de la norma, abordará el estudio concreto de   aquellos argumentos con el fin de determinar si los cargos que presentan los   demandantes son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo. Solo sí ese   estudio es superado, planteará el problema jurídico y emprenderá el análisis de   los mismos desde una perspectiva constitucional.        

Requisitos   formales para calificar la aptitud de un cargo de inconstitucionalidad.   Reiteración de jurisprudencia.      

4. El artículo   2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad   del cargo de inconstitucionalidad.  Dentro de ellas se encuentra la   formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual   la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos   sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda   ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un   pronunciamiento de fondo.     

                   

Estos   requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el   cargo de constitucionalidad.[17]     

4.1. La   claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia   argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de   la censura y su justificación.  Aunque merced el carácter público de la   acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica   específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el   demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los   cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.    

4.2. La   certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los   cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la   disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,    implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que   exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad   cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto   acusado.    

4.3. El   requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al   menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas   que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este requisito refiere,   en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean   precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se   fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su   inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales”[18]  que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se   acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se   desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[19].”[20]    

4.4. Las   razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén   construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados  “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se   enfrenta al precepto demandado.”[21].   En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o   doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por   parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y   concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas   inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de   pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.    

                           

4.5. Por   último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como   la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en   primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos   y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto   del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al   magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que   inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[22]    

En palabras   expresadas por el Pleno de la Corte en la sentencia C-050 de 2015[23], la   suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de   una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad   del enunciado normativo demandado. De esta   manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda   pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del   ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional   que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales   del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el   adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.    

5. El   cumplimiento de todos estos requisitos aseguran que la Corte cuente con   herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto   dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma   legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito. Cuando estos   requisitos se incumplen, la Corte debe declararse inhibida para fallar por   ineptitud sustancial de la demanda, ante la inexistencia de un verdadero cargo   de inconstitucionalidad.     

Análisis del alcance de la norma demandada a partir de los   criterios de interpretación histórico y literal    

6. En el siguiente acápite la Corte procederá a   realizar la interpretación histórica y literal del precepto demandado, con el   fin de brindar una comprensión integral del mismo que oriente el desarrollo del   debate constitucional y el estudio concreto de los cargos propuestos en la   demanda.     

7. Según ha entendido la jurisprudencia constitucional,   la interpretación histórica  consiste en analizar las propuestas y los debates que se dieron en el proceso de   reforma legal para reconstruir de esta manera la intención aproximada del   legislador ordinario.    

8. Durante el trámite legislativo del proyecto de Ley   198 de 2009 Senado – 315 de 2009 Cámara, presentado conjuntamente por el   Gobierno Nacional y el Consejo de Estado, el texto original radicado ante la   Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado señalaba en el artículo   137, frente a la reparación directa, que la persona interesada podría demandar   directamente que fuese declarada la responsabilidad y la reparación integral del   daño cuando la causa correspondiera a una acción, una omisión, o una operación   administrativa, o una ocupación temporal y permanente de un inmueble, imputable   a una entidad pública o a un particular en ejercicio de funciones propias del   Estado. Esa posibilidad de demandar también se le brindó a la entidad pública   perjudicada con la actuación de otra entidad pública, para que obtuviera la   correspondiente reparación[24].    

10. Solo hasta el informe de ponencia correspondiente   al tercer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara,   el renumerado artículo 140 que refería a la reparación directa, incluyó dentro   de su texto un inciso (el 3º) con la siguiente redacción: “En todos los casos en los que en la causación del daño estén   involucrados particulares y entidades estatales o diversas entidades estatales,   en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una   de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la   ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la   solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil”[27].    

Llama la atención que en esa oportunidad el Consejo de Estado   dentro del pliego de modificaciones que propuso a la Comisión Primera de la   Cámara, solicitó retomar la redacción de la norma de reparación directa del   proyecto originalmente radicado “por   cuanto resulta más precisa al momento de definir esta pretensión en el contexto   de la responsabilidad extracontractual que le incumbe al Estado por los daños   antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las   autoridades públicas (artículos 2°, 6°, y 90   C. P.), mientras que los cambios aparentemente terminológicos que le fueron   introducidos desvertebran en gran medida el proyecto en esta materia”[28].   Obsérvese entonces que nada se indicó sobre la propuesta de adición de un inciso   a ese artículo, tema que tampoco abordaron los ponentes al explicar el pliego de   modificaciones que propusieron. Es decir, la inclusión del señalado inciso   dentro del renumerado artículo 140, carece de una motivación específica que   permita consultar el espíritu preciso con el cual el legislador pretendió su   redacción.    

A pesar de   ello, de la simple lectura del mismo se deduce que la voluntad del legislador se   orientó a que en los casos de responsabilidad extracontractual concausal entre   el Estado y un particular, el juez imperativamente determinará en el   fallo la proporción por la cual cada parte deberá reparar, constituyéndose así   en una división de la condena. Además, de forma expresa estableció en ese   momento una cláusula prohibiendo la aplicación de la figura de la solidaridad   contemplada en el artículo 2344 del Código Civil.    

Justamente,   la inclusión del nuevo inciso en el renumerado artículo 140 del proyecto de Ley   315 de 2010 Cámara, no fue objeto de debate específico ni de oposición en la   Comisión Primera de la Cámara, por lo cual su votación y aprobación en bloque   con los demás artículos de la iniciativa, se dio de acuerdo con el texto que fue   propuesto en el informe de ponencia[29].     

11. En el   cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el informe de   ponencia planteó frente al artículo 140 sobre reparación directa, una nueva   redacción a partir del artículo 90 de la Constitución Política[30],  “(…) con el fin de que se entienda que comprende todas las causas que dan   lugar a pretender la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos   producidos por la acción u omisión de sus agentes. Además, en el último   inciso -el demandado en esta oportunidad-, se cambia la   denominación de entidades estatales por entidades públicas, porque esta última   es la que se acoge en el Código; y se suprime la expresión o diversas   entidades estatales, dado que el tesoro público es uno solo y de todas maneras   si se persigue la responsabilidad del Estado a través de diversas entidades,   pues ellas son las llamadas a responder con cargo a aquel” (Negrillas   nuestras). Allí se mantuvo la idea de que en los temas de responsabilidad   concausal del daño entre el particular y el Estado, se fijaría la proporción por   la cual cada parte debía reparar, y que la obligación sería conjunta quedando   prohibido aplicar la solidaridad que establece el artículo 2344 del Código   Civil.      

Sin embargo,   durante el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión del   29 de noviembre de 2010, el representante Didier Burgos Ramírez radicó   proposición solicitando, sin exponer argumentos, la eliminación completa del   inciso final del artículo 140 del proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara, pero contó   con el aval de los ponentes solo para eliminar la última frase referente a que   “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista   en el artículo 2344 del Código Civil”. Por consiguiente, una vez fue   sometida a votación la proposición avalada, se aprobó el artículo eliminando   aquella frase del último inciso[31].   El texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara fue acogido en las   votaciones del informe de conciliación en ambas cámaras, por lo cual la frase   “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista   en el artículo 2344 del Código Civil” no quedó consignada en texto de la ley   sancionada que finalmente fue publicado en el Diario Oficial No. 47.956 del 18   de enero de 2011.      

Justamente   esa situación fue objeto de análisis por esta Corporación en la sentencia C-644   de 2011[32].   En esa oportunidad un ciudadano demandó las expresiones “o a un particular   que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” y “[l]a   obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el   artículo 2344 del Código Civil”, considerando que ésta última hacía parte   del artículo 140 del CPACA. La Corte se declaró inhibida para resolver respecto   de la última frase en comento, al verificar que la misma no hacía parte del   ordenamiento jurídico porque fue eliminada en el trámite legislativo y no está   incorporada en el texto definitivo de la Ley 1437 de 2011.    

12. Del   recuento histórico se evidencia una dificultad en determinar la voluntad   explícita del legislador al introducir el texto del inciso demandado. No   obstante, es posible deducir que su intención aproximada se orientó en el   siguiente sentido: (i)  en todos los casos en los que exista concausalidad entre el Estado y un   particular que causan un daño que deba ser reparado al haberse demostrado la   responsabilidad extracontractual, el juez debe adelantar un juicio de proporción   de acuerdo al análisis fáctico, probatorio y jurídico que imponga cada situación   según los diferentes criterios de imputación de responsabilidad;  (ii) por la proporción determinada, deberá responder cada una de las   partes –Estado y particular- convirtiéndose en divisible la condena entre los   codeudores; y, (iii) al eliminar el legislador en último debate la   cláusula que prohibía dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, se   concluye que la norma demandada no implica la exclusión o eliminación de la   responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un   particular en la causación del daño. De allí que el juez en su sentencia pueda   dar aplicación a la solidaridad en los casos que valore necesarios, siguiendo   las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente.    

13. Ahora   bien, la anterior interpretación histórica ayuda a comprender el contenido   literal de la norma. La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no   establece una cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría   surgir entre el Estado y en particular concausantes de un daño, ni indica la   forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima,   simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de   proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en   la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios   y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la   consecuente obligación de reparar.       

Estudio   sobre la aptitud de los cargos invocados en la presente demanda de   inconstitucionalidad    

14. Habiendo   establecido que el alcance histórico y literal del precepto demandado se   circunscribe a que en materia de responsabilidad extracontractual concausal   entre el Estado y un particular, el juez en su sentencia debe realizar el juicio   de proporción teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en   la ocurrencia del daño, juicio que no excluye dar aplicación a la solidaridad   y que regula la división de la condena entre los codeudores llamados a   reparar, corresponde a la Sala analizar la aptitud de los cargos de   inconstitucionalidad.    

                            

Ineptitud sustancial del cargo que plantea la violación de la cláusula general   de responsabilidad (artículo 90 de la CP), de la garantía de la propiedad   privada y el patrimonio (artículos 2 y 58 de la CP).    

                                                                                            

15. Como   quedo reseñado en los antecedentes, los demandantes consideran que el inciso   censurado quebranta el marco constitucional denominado cláusula general de   responsabilidad del Estado, porque en los supuestos en los que el Estado cause   el daño en concurrencia con un tercero la obligación de indemnizar que le   asiste, y que a la luz de la Constitución Política no tiene ningúna excepción,   se vería parcelada por cuanto sólo tendría que responder por la parte del daño   que el juez fije en la sentencia condenatoria. En criterio de los autores, la   norma elimina la solidaridad en el pago de las reparaciones afectando a las   víctimas ante el establecimiento de obligaciones conjuntas.    

De allí   plantean que la jurisprudencia del Consejo de Estado al haber reconocido que   existe solidaridad entre los responsables concausantes de un daño con base en el   artículo 2344 del Código Civil, creó una protección para que el perjudicado   logre una íntegra y efectiva reparación del daño causado, situación que no se   cumple cuando se establece la obligación de reparar de forma individual y   conjunta. Por consiguiente, estiman que el Estado debe reparar la totalidad del   daño antijurídico que como consecuencia de su actuación haya causado según   establece la cláusula general de responsabilidad, sin importar la incidencia o   proporción de su actuación en la producción del daño, o si concurre la   participación de un tercero ajeno a la Administración.    

16. Al   realizar el estudio de aptitud de este cargo, la Corte encuentra que el mismo es   inepto sustancialmente por incumplir el requisito de certeza, toda vez   que se estructura a partir de una estipulación que no corresponde al precepto   normativo efectivamente contenido en la disposición acusada, sino que se deriva   de una particular interpretación de los demandantes que impide adelantar el   juicio de constitucionalidad.    

En primer   lugar, los actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA   elimina la solidaridad en el pago de las reparaciones derivadas de la   concausalidad entre el Estado y el particular convirtiendo la obligación de   resarcir el daño en una de naturaleza conjunta, lectura que resulta errada y   subjetiva pues del contenido legal verificable de la norma no se desprende esa   conclusión. Significa lo anterior que parten de una proposición jurídica   inexistente que no está prevista en el texto que se acusa.     

Como se   indicó, la interpretación histórica y literal del inciso 4º permite afirmar que   el legislador al eliminar en último debate la cláusula que prohibía dar   aplicación al artículo 2344 del Código Civil, eliminó la exclusión de la   responsabilidad solidaria del Estado en casos de concurrencia con un particular   en la causación del daño. De esta forma, es posible que en la actualidad el juez   a partir de una valoración fáctica, probatoria y jurídica según el título de   imputación que revele cada caso concreto, aplique la solidaridad de acuerdo con   las reglas trazadas por la doctrina judicial del derecho viviente fijadas por el   Consejo de Estado.    

En segundo   lugar, también realizan una interpretación subjetiva al señalar que el juicio de   proporción deriva en el establecimiento de una obligación conjunta de reparar a   la víctima, tema que tampoco no se desprende de la lectura del precepto   censurado porque tal juicio lo que regula son las obligaciones divisibles entre   los codeudores sin que allí se advierta la forma cómo se hace exigible el pago   frente a la víctima o perjudicado. Justamente, esa definición corresponde   hacerla al juez contencioso administrativo ya que de la norma no se deriva que   la responsabilidad conjunta sea aplicable en todos los casos.    

17. Así   mismo, el cargo carece de especificidad porque al fundamentarse en una   proposición jurídica inexistente, no es posible establecer una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política que permita concretar la acusación.    

18.   Igualmente, el cargo resulta impertinente porque, además de partir de una   interpretación subjetiva que no se desprende del contenido legal verificable de   la norma, realiza una apreciación incorrecta de la cláusula general de   responsabilidad del Estado definida en el artículo 90 de la Constitución   Política, que obra como parámetro de control.      

Al respecto,   en múltiples sentencias[33]  esta Corporación ha señalado que el mandato imperativo que ordena al Estado   responder patrimonialmente por los daños antijurídicos, parten de la base de   aquellos daños antijurídicos que le sean fáctica y jurídicamente imputados por   acción u omisión de las autoridades públicas o sus agentes en sentido amplio   –que incluye ciertos particulares-, y respecto de los cuales exista una relación   de causalidad material entre el daño antijurídico imputado al Estado y la acción   u omisión de la autoridad pública o de sus agentes que lo hacen acreedor del   deber de resarcir el daño ocasionado, según defina el juez en el marco de un   proceso judicial. Por consiguiente, imponer una presunción general de que el   Estado debe responder por todos los daños que se causen derivados de la   responsabilidad concausal que surja con un particular, como lo hacen los   demandantes, es desdibujar el contenido y la interpretación autorizada del   parámetro de control que consagra el inciso 1º del artículo 90 Superior.    

19. Con ese   horizonte, la Corte estima que el primer cargo de inconstitucionalidad indicado   en la demanda es inepto porque incumple los requisitos mínimos de certeza,   especificidad y pertinencia que se exigen para habilitar un pronunciamiento   de mérito por parte de este Tribunal Constitucional, motivo por el cual emitirá   una decisión inhibitoria al respecto.    

Ineptitud sustancial del cargo que predica la violación del principio de   igualdad (artículo 13 de la Constitución Política).    

20. Los   actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA desconoce el   principio de igualdad (art. 13 Superior) porque el presupuesto universal de que   quien comete un hecho dañoso que le resulte imputable debe repararlo en su   integridad, no se predica en la redacción del precepto acusado generando una   desigualdad injustificada. Para explicar el cargo, plantean dos escenarios   señalando que se trata de “sujetos que presentan rasgos exactamente iguales”,   pero que debido a la norma reciben un trato diferenciado. Así, presentan como   primer escenario la responsabilidad concausal entre el Estado y un   particular, y entre dos o más entidades del Estado que causan un daño, indicando   que frente a la primera se eliminó la solidaridad entre concausante y se   estableció una carga procesal a la víctima de vincular al particular, mientras   que en la segunda cualquiera de las dos entidades públicas responde por el 100%   del daño que se le cause a la víctima. En el segundo escenario el extremo   de comparación se funda en la responsabilidad civil extracontractual entre   particulares a quienes se les aplica la figura de la solidaridad contemplada en   el artículo 2344 del Código Civil, y esa misma responsabilidad existente entre   el Estado y un particular donde la obligación indemnizatoria se estableció como   conjunta.    

                                                                                   

21. Revisado   el contenido de la demanda y los argumentos de algunas intervenciones, la Sala   constata que esta acusación incumple los requisitos de certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación del cargo,   ante lo cual la Corte debe inhibirse.    

22. Para   fundamentar lo anterior, recuerda que los cargos por violación del   principio-derecho a la igualdad deben “señalar con claridad los grupos   involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la   vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento   distinto al contenido en las normas acusadas”[34].   De tal forma, uno de los principales supuestos para adelantar el juicio de   igualdad es que los extremos a comparar presenten rasgos similares y que el   trato desigual se predique de la norma demandada.    

                                       

23. En el   presente caso se advierte que los planteamientos de los actores carecen de   certeza  en la medida que construyen el presunto trato diferenciado sobre la premisa   errada de que la norma acusada eliminó la solidaridad entre los concausantes del   daño cuando interviene una entidad pública y un particular. Como se ha   explicado, aducir que el inciso demandado es inconstitucional porque eliminó la   responsabilidad solidaria del Estado al impedir la aplicación del artículo 2344   del Código Civil, parte de una proposición jurídica inexistente porque se trata   de una interpretación subjetiva que no está prevista en el contenido normativo   censurado. El legislador al eliminar del precepto la frase que establecía la   obligación como conjunta y prohibía la aplicación de la solidaridad consagrada   en el artículo 2344 del Código Civil, permitió seguir dando aplicación a dicho   artículo según determine el juez en su sentencia.    

24. Lo   anterior conlleva a la Sala a considerar que los argumentos del cargo son   impertinentes  porque el alegado trato desigual que indican introdujo la norma, es inexistente,   sumado a que los grupos de comparación no son asimilables.      

En el primer   escenario el tratamiento que recibe la responsabilidad extracontractual del   Estado cuando existe concausalidad entre dos entidades públicas, es diferente a   cuando esa concausalidad se predica con un particular. Mientras que en aquella   el Estado responde de forma objetiva y asume la responsabilidad integral de   carácter institucional frente a la víctima pagando la totalidad del perjuicio   causado, para luego ejercer la acción de repetición en contra de su agente o   lograr el reembolso de lo pagado, en el caso de la concausalidad derivada del   daño ocasionado por un particular y el Estado, éste asume la responsabilidad por   el daño antijurídico que le fue imputado mediante providencia judicial. Si el   juez fija la reparación de forma solidaria frente a la víctima, lo que establece   el artículo acusado es una obligación divisible que permite al Estado perseguir   al particular por la suma o porcentaje del perjuicio que no estaba obligado a   asumir.    

Situación   similar se predica del segundo escenario que plantean, por cuanto se trata de   dos regímenes de responsabilidad diferentes a partir de los títulos de   imputación. Por consiguiente, lo anterior impide realizar una oposición objetiva   y verificable con el artículo 13 de la Carta Política.    

25. Sumado a   ello, el cargo propuesto incumple el requisito de especificidad porque   parte de argumentos vagos, indeterminados y que realizan a partir de una   interpretación subjetiva de la norma, pues del texto del inciso demandado no se   deprende el aludido trato desigual en los escenarios planteados. Y finalmente,   la acusación también incumple el requisito de suficiencia habida cuenta   que no expone todos los elementos de juicio necesarios para adelantar el estudio   de igualdad con argumentos de fondo, pues los actores olvidaron señalar qué   justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la norma que estiman   desigual y sustentar esa postura con planteamientos suficientes.        

Ineptitud sustancial del cargo que plantea el desconocimiento del derecho   constitucional a la reparación integral de las víctimas (artículos 1, 2, 29, 93,   229 y 250 de la Constitución).      

27. Los   actores plantean que la norma acusada desconoce el derecho constitucional a la   reparación integral de las víctimas, a partir de una lectura sistemática del   contenido de los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política.    

                            

Esgrimen que   el derecho fundamental a la reparación integral del daño pretende garantizar a   las víctimas la restitución al estado en el que se encontraban antes de la   lesión, de manera que la reparación debe responder a los criterios de   integralidad, equidad, plenitud y efectividad, más aún cuando se trata de un   daño causado por el Estado en concurrencia con un particular.    

Indican que   el juez al establecer la obligación de reparar de forma conjunta, es   decir, fijando las proporciones por las cuales responde cada uno de los   implicados frente a la víctima en la reparación directa, mengua el derecho de   ésta a obtener la efectividad de la garantía de reparación integral pues el   resarcimiento dependería de que cada condenado de manera conjunta cumpla con la   parte que debe indemnizar, lo cual señalan como un retroceso en la protección de   derechos ya que tradicionalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha   aplicado en esos casos especiales la solidaridad, brindando una ventaja de   reparación a la víctima para que pueda solicitar a uno de los obligados el pago   total del perjuicio causado.    

En ese   sentido, consideran que la garantía de reparación integral es desconocida por el   inciso 4º del artículo 140 del CPACA, ante la imposibilidad que tendría la   víctima de hacer efectiva la sentencia, esto es, obtener del particular   condenado y del Estado por separado, el pago total del perjuicio causado, pues   dependería de la liquidez y solvencia de cada uno de los condenados.      

Señalan que en el marco de la violación de derechos humanos como el Estado   es el único garante de estos últimos, no es posible que en el supuesto de que   resulte condenado a pagar los perjuicios en los que ha mediado su   responsabilidad junto a la de un tercero, su responsabilidad disminuya hasta el   punto de solo hacérsele exigible una parte de la condena impuesta, por cuanto es   finalmente el Estado en virtud de los artículo 1º y 2º de la Constitución, el   que tiene la obligación de garantizar la vida, honra y bienes de todos sus   administrados, situación que lo convierte en garante de éstos últimos.    

28. Al igual   que los cargos anteriores, la Sala considera que los planteamientos que exponen   los demandantes incumplen el requisito de certeza, por cuanto se apoyan   en un contenido normativo que no se desprende del texto de la disposición   censurada. Por el contrario, corresponde a una interpretación subjetiva según la   cual, el inciso 4º del artículo 140 del CPACA establece la obligación de reparar   a la víctima de forma conjunta según la proporción fijada por el juez en su   sentencia cuando existe concausalidad en la comisión del daño entre una entidad   pública y un particular, situación que en criterio de aquellos implica un   retroceso porque abandona la aplicación de la solidaridad en perjuicio de la   víctima o afectado.    

Como se ha   indicado, la interpretación histórica y literal del mencionado inciso permite a   la Sala señalar que éste no fija un cláusula de exclusión de la responsabilidad   solidaria que podría surgir entre el Estado y en particular concausantes de un   daño, ni indica la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a   la víctima. De su contenido se desprende el deber que tiene el juez de realizar   en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal   en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los   elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la   responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar, sin que   ello implique, como lo afirman los actores, definir una obligación conjunta de   resarcimiento del daño en detrimento de los intereses y la efectiva reparación   integral al perjudicado.    

Entonces,   para la Sala resulta adecuado reiterar que el juicio de proporción que fija la   norma demandada no implica la exclusión ni la derogatoria tácita o parcial de la   posibilidad de dar aplicación a la solidaridad según defina el juez contencioso   administrativo siguiendo las reglas trazadas en el derecho viviente, sino que   regula la división de la condena entre los codeudores llamados a reparar   de acuerdo al título de imputación y a la naturaleza de la responsabilidad que   determine el operador judicial, con la consecuente exigibilidad de la obligación   de pagar la indemnización a la víctima.    

Siendo ello   así, la Corte advierte que el tercer cargo de inconstitucionalidad no cuestiona   un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado,   sino que parte de una proposición jurídica inexistente porque del inciso 4º del   artículo 140 del CPACA no se deriva la responsabilidad conjunta como regla   general aplicable a todos los casos donde concurra el Estado y un particular en   la causación del daño.    

29. De allí   que el tercer cargo de inconstitucionalidad que se invoca incumpla los   requisitos de especificidad y pertinencia, habida cuenta que   resulta imposible establecer una oposición objetiva y verificable entre el texto   del inciso censurado como lo entienden subjetivamente los demandantes, y los   artículos que armonizan el derecho fundamental a la reparación integral de las   víctimas. Es más, si lo que se pretende lograr es una interpretación legal, ésta   escapa de la competencia de este Tribunal porque corresponde adelantarla al   Consejo de Estado como órgano límite de la jurisdicción contencioso   administrativa.    

30. En este   orden de ideas, la falta de estructuración del cargo acogiendo los requisitos   mínimos que ha establecido la jurisprudencia constitucional para abordar de   fondo el planteamiento, imponen a la Sala inhibirse de resolver el mismo por   ineptitud sustancial de la demanda.        

Conclusiones    

31. De   acuerdo a lo expuesto en líneas precedentes, la Corte luego de emplear los   criterios de interpretación histórico y literal, definió que el inciso 4º del   artículo 140 del CPACA no implica la exclusión o eliminación de la   responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un   particular en la causación del daño derivado de la responsabilidad   extracontractual. De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la   solidaridad que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que   valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del   derecho viviente.    

Además, dicho   inciso no define la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente   a la víctima; simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia   el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la   omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos,   probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad   extracontractual y la consecuente obligación de reparar. Tal juicio lo que   regula es la división de la condena entre los codeudores llamados a resarcir el   daño ocasionado.    

                            

32. Partiendo   de ese alcance de la norma, la Sala concluyó que los cargos que plantea la   demanda relacionados con (i) la presunta violación de la cláusula general   de responsabilidad del Estado, de la garantía de la propiedad privada y el   patrimonio (arts. 90, 2 y 58 de la Constitución), (ii) el presunto   quebranto del principio de igualdad (art. 13 Superior); y, (iii) el   presunto desconocimiento del derecho fundamental a la reparación integral de las   víctimas (arts. 1, 2, 29, 93, 229 y 250 ibídem), incumplen los requisitos de   certeza, especificidad y pertinencia porque se fundamentan en un contenido   normativo que no forma parte del inciso 4º del artículo 140 del CPACA, sino que   se deriva de una particular interpretación de los demandantes, razón por la cual   no es posible hacer la confrontación con los preceptos constitucionales que se   invocan. En este orden, se impone dictar un fallo inhibitorio por ineptitud   sustancial de la demanda.     

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en   relación con el inciso 4º del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la   cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”, por ineptitud sustancial de la demanda respecto de los   cargos invocados.       

Notifíquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)     

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado     

Con aclaración de voto    

 GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

 JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Magistrado    

      

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

      

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-055/16    

TIPO DE   OBLIGACION A PARTIR DEL INCISO 4 DEL ARTICULO 40 DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO   ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Aclaración de voto)    

SOLIDARIDAD   CON FUENTE JURISPRUDENCIAL (Aclaración de voto)    

APTITUD DE   LA DEMANDA POR INTERPRETACION DE LA NORMA (Aclaración de voto)    

REPARACION   DIRECTA EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-El asunto constitucional no ha sido aún resuelto y cualquier   ciudadano podrá demandar de nuevo la norma por considerar que la solidaridad   contraría la Constitución Política (Aclaración de voto)      

MP. Luis Ernesto   Vargas Silva    

D-10882    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso 4° del artículo 140 de la Ley 1437 de   2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

Demandantes:   Vanessa Suelt Cock y otros.    

Sin desconocer la respetabilidad de las decisiones adoptadas por la   Sala Plena de la Corte Constitucional, expreso mi desacuerdo parcial con la   argumentación utilizada por la sentencia C-055 de 2016 en la que, a pesar de no   haber una decisión de fondo, que produzca efectos de cosa juzgada, sí se realizó   una interpretación de la norma demandada y se incluyeron afirmaciones que no   comparto. En primer lugar se concluyó, de manera rápida, que la norma demandada   no había excluido la solidaridad en la obligación de pagar la condena en   responsabilidad (I). En segundo lugar se sostuvo que quedaba a la   discrecionalidad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cada   caso, escoger si la condena era solidaria o conjunta (II). En tercer lugar,   fruto de las dos primeras afirmaciones, se concluyó que la demanda era inepta   (III). Procedo a explicar las razones de mi respetuoso disentimiento.    

I. EL TIPO DE OBLIGACIÓN A PARTIR   DEL INCISO 4 DEL ART. 140 DEL CPACA    

 El inciso demandado dispone que “En   todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados   particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción   por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia   causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. Frente a esta   disposición, la sentencia concluyó que el legislador no tomó partido respecto de   la naturaleza de la obligación que surge de la corresponsabilidad de una entidad   estatal y un particular. Para llegar a esta conclusión, se acude a una   interpretación histórica del procedimiento legislativo de donde se advierte que   a pesar de que existía en el proyecto de artículo una exclusión expresa de la   solidaridad, dicha exclusión fue suprimida en el trámite legislativo, lo que   indicaría que el inciso demandado no excluyó la solidaridad sino que pretendió   que, en el evento en el que la obligación sea solidaria, por economía procesal,   ya exista certeza respecto de la proporción del todo que corresponde al Estado y   al particular, en las relaciones internas posteriores al pago.    

Llegar a tal conclusión no es   fácil, ni es pacífica, ya que existen sólidos argumentos para sostener, como lo   hizo la sentencia, que el legislador no excluyó la solidaridad   jurisprudencialmente aplicada, pero también para afirmar, por el contrario, que   la norma sí prohibió la aplicación analógica del artículo 2344 del Código Civil.    

Para sostener que se mantiene la   solidaridad se puede recurrir a los siguientes argumentos:    

1. Que en el   trámite legislativo se abandonó la norma que expresamente excluía la   solidaridad.    

2. Que la   solidaridad protege a las víctimas.    

3. Que la norma   que obliga al juez a determinar la proporción de la obligación para cada uno de   los concausantes sólo se refiere a las relaciones internas de la solidaridad,   para efectos de la subrogación que resulta de la solidaridad pasiva.     

Se trata de una interpretación   lógica, compartida por algunos miembros de la comisión redactora del proyecto de   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA[35]  y por autores que acuden a una interpretación teleológica, de acuerdo con la   protección de las víctimas[36].    

Sin embargo, también existen   razones sólidas para llegar a la conclusión contraria, es decir, que la norma, a   pesar de no excluir expresamente la solidaridad tradicional de la jurisprudencia   administrativa, sí produjo el mismo efecto:    

1. La   estructura misma de las obligaciones solidarias por pasiva se opone a la   determinación, respecto de los acreedores, de la proporción de la deuda que le   corresponde a cada deudor, algo que es propio de las obligaciones conjuntas,   conjuntivas o dividuas[37].   La interpretación de una obligación así formulada debe conducir a concluir que   la obligación es conjunta-divisible y no solidaria y, por lo tanto, no era   necesario que el legislador mantuviera la exclusión expresa de la solidaridad,   ya que al obligar al juez a determinar la proporción a la que se obliga cada uno   de los corresponsables, excluyó la solidaridad. Si en un contrato se incluyera   una cláusula que determine que los deudores se obligan cada uno en determinada   proporción del todo, cualquier juez interpretaría que la intención de los   cocontratantes no fue crear una obligación solidaria, sino una obligación   conjuntiva o dividua, en la que a cada uno de ellos sólo se le puede exigir la   parte o proporción a la que se obligó[38].    

2. La finalidad   de protección del patrimonio público explica que el legislador, con este   contenido normativo, haya determinado que la corresponsabilidad del Estado, con   un particular, no es solidaria. Ya la doctrina autorizada ha denunciado los   efectos negativos que genera la solidaridad en las condenas en   corresponsabilidad con particulares ya que, independientemente del grado de   participación de la entidad estatal en la causación del perjuicio, siempre   termina el Estado pagando el 100% de la condena[39]  y se enfrenta a la imposibilidad real, no jurídica, para recuperar la parte   pagada de más[40].    

3. La   solidaridad en la responsabilidad del Estado contraría el artículo 90 de la   Constitución ya que éste solamente obliga al Estado a responder por los daños   antijurídicos causados por la acción u omisión de sus agentes, no a responder   por los daños antijurídicos causados por particulares en coparticipación con el   Estado. Entender que el Estado en su posición de garante debe pagar la totalidad   de la condena, para proteger a las víctimas, podría justificarse eventualmente   en el principio de solidaridad (artículo 1 de la Constitución), pero de manera   alguna en el artículo 90 de la Constitución.    

El mismo cuerpo de la sentencia   reconoce que “12. Del recuento histórico se evidencia una dificultad en   determinar la voluntad explícita del legislador al introducir el texto del   inciso demandado”. No debe dejarse pasar por alto que una vez fue expedida   la Ley 1437, el Consejo de Estado realizó un seminario internacional de   presentación del Código, en el que el consejero de Estado encargado de explicar   esta norma, explicó y justificó que se hubiera excluido, en adelante, la   solidaridad en las condenas de corresponsabilidad del Estado con particulares[41].    

Con este panorama, resulta   bastante discutible la conclusión a la que llegó la presente sentencia según la   cual “La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no establece   una cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría surgir   entre el Estado y en (sic) particular concausantes de un daño”. Al no   existir cosa juzgada a este respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado se   encuentra habilitada para interpretar la norma de manera diferente.    

II. LA SOLIDARIDAD CON FUENTE   JURISPRUDENCIAL    

La presente sentencia considera   que al no desprenderse claramente del inciso demandado del artículo 140 del   CPACA si la obligación que surge de la condena en corresponsabilidad del Estado   y de un particular es una obligación conjunta o solidaria, le corresponderá al   juez de lo contencioso administrativo, en cada caso, escoger la forma de la   obligación que impone. En este sentido se afirma que “De esta forma, es   posible que en la actualidad el juez (…) aplique la solidaridad de   acuerdo con las reglas trazadas por la doctrina judicial del derecho viviente   fijadas por el Consejo de Estado” y lo reitera en las conclusiones “De   allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad  que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que valore   necesarios” (negrillas no originales).    

Dejar en las manos del juez la   escogencia discrecional de si la obligación que impone es conjunta o solidaria   contraría de manera grave el derecho colombiano de las obligaciones. En efecto,   el artículo 1568 del Código Civil colombiano toma partido, en las relaciones   civiles, en cuanto a si la solidaridad es la regla o la excepción. De acuerdo   con esta norma, la solidaridad no se presume y solamente puede tener fuente en   la ley, la convención o el testamento. Esto quiere decir que la solidaridad no   puede tener por fuente válida la sentencia, lo que equivaldría a aceptar una   solidaridad jurisprudencial. La lectura del artículo 1568 del Código Civil es   suficientemente ilustrativa:    

“ARTICULO   1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído   por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada   uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota   en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho   para demandar su parte o cuota en el crédito.    

Pero en   virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de   los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces   la obligación es solidaria o in solidum.    

La   solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la   establece la ley”.    

El último inciso de la norma   dispone que la solidaridad debe ser expresamente declarada, pero esto no   significa que pueda ser el juez quien, sin sustento en la ley, la convención o   el testamento, pueda declararla. En este sentido el inciso fue explicado por la   Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia: “(…) cuando la   solidaridad no tiene por venero a la ley, sino el acto jurídico, es presupuesto   de su existencia que se haya establecido expresamente, pues así lo dice el   ordenamiento jurídico cuando preceptúa que “la solidaridad debe ser   expresamente declarada en todos los casos que no la establezca la ley” (art.   1568 inc. 3 del C. C). Por consiguiente, a falta de ley que consagre la   solidaridad, para que esta exista es necesario que el testador la consigne en su   testamento o que las partes la estipulen en la convención”.[42]    

Esta norma colombiana se dirige “en   la misma órbita del art. 1202 del Code civil fr., que aún más explícitamente   preceptúa: “La solidaridad no se presume; es menester que se la estipule   expresamente. Esta regla no deja de aplicarse sino en los casos en que la   solidaridad opera de pleno derecho en virtud de una disposición legal”[43].   Es cierto que el Código de Comercio establece una regla contraria, es decir,   la presunción de solidaridad en el artículo 825, pero “la solidaridad   presunta del Código de comercio se reduce al ámbito de las operaciones   mercantiles”[44]  y no se refiere a la responsabilidad extracontractual del Estado.    

En el ordenamiento jurídico   existen casos en los que la solidaridad ha sido impuesta por la ley. Por   ejemplo, en los artículos 115, 323, 354, 501, 632 y 863 del Código de Comercio;   la que se establece en el contexto de la insolvencia entre la sociedad   controlada y su matriz[45],   o la de los socios, administradores, revisores fiscales, y empleados por la   disminución de la prenda común de los acreedores[46];   la de los administradores de la sociedad por los perjuicios ocasionados por   actos de competencia o conflicto de interés con la sociedad administrada[47];   la de los consorciados o unidos temporalmente[48];   la que existe entre el interventor y el contratista y entre el ordenador del   gasto y el contratista por los perjuicios derivados del incumplimiento[49];   la que se estableció para el pago de la condena en responsabilidad fiscal[50];   y la prevista entre los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez[51].    

En estos términos, además de la   correcta interpretación del inciso 4 del artículo 140 del CPACA que implica que   se trata de una obligación en la que, frente a las pretensiones de cobrarle el   100% de la condena al Estado, éste podrá oponer el beneficio de división para   responder solamente por la parte que le corresponde, resulta equivocado afirmar   que el juez de lo contencioso administrativo pueda pasar por alto la norma legal   y establecer una solidaridad jurisprudencial cuando lo estime conveniente ya que   “por tratarse de reglas de excepción, las que imponen la solidaridad no se   pueden interpretar extensivamente por vía de analogía”[52],   como incluso lo ha venido haciendo de manera tradicional la jurisprudencia   administrativa[53].   Por esta razón, independientemente de la presente sentencia inhibitoria, se   espera un cambio de posición jurisprudencial en la Jurisdicción de lo   contencioso administrativo, que consulte el texto del inciso 4 del artículo 140   del CPACA.    

III. LA APTITUD DE LA DEMANDA POR   INTERPRETACIÓN DE LA NORMA    

Las sentencias inhibitorias deben   ser una verdadera excepción en cualquier proceso judicial, incluido por   supuesto, el que se desarrolla ante la Corte Constitucional. La demanda partía   de una de las interpretaciones que se le ha dado al inciso 4 del artículo 140   del CPACA, esto es, que suprimió la solidaridad en las condenas en   corresponsabilidad entre el Estado y uno o varios particulares. Luego de   verificar que la intención del Congreso de la República al redactar esta norma   no estaba claramente establecida en el debate legislativo, la sentencia adopta   una de las interpretaciones, contraria a la de la demanda y, por lo tanto,   concluye que el cargo carecía de certeza al haber otorgado un sentido equivocado   a la norma cuestionada. Se trata de un procedimiento legítimo y utilizado por   esta Corte para evitar desarrollar un juicio de constitucionalidad inane que   sólo conduzca a explicar el sentido de la norma; la Corte Constitucional es   garante de la supremacía constitucional, su función no es ser intérprete de   normas y absolver las dudas que en la materia les surjan a los ciudadanos.    

Ahora bien, en el presente caso la   interpretación dada por la demanda no era ilógica, a tal punto que, como quedó   evidenciado, incluso es compartida por miembros de la comisión que redactó el   CPACA y por autorizada doctrina. Esto quiere decir que lo que se imponía era   realizar un verdadero control de constitucionalidad  de las posibles   interpretaciones en cuanto ellas involucran problemas de constitucionalidad de   la norma: aquella que considera que el inciso excluyó la responsabilidad podría   pensarse que afecta los derechos de las víctimas, mientas que aquella que   considera que se mantuvo la solidaridad podría contrariar, entre otras normas,   el artículo 90 de la Constitución. No se trata del control de la   constitucionalidad de la jurisprudencia que aplica analógicamente la solidaridad   a la responsabilidad del Estado, sino de un control de una norma que permite   varias interpretaciones, las que podrían ser inconstitucionales. Esto fue lo que   hizo esta Corte al examinar si la teoría jurisprudencial de los móviles y las   finalidades, como interpretación del artículo 84 del Código Contencioso   Administrativo derogado, era constitucional. En ese momento se dijo:    

“3.8. No   obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción   pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la   interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos “está[n] involucrando un   problema de interpretación constitucional” (C-1436 de 2000) y el mismo se   origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El   hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o   significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de   indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus   diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera   relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden   resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores”: Corte   Constitucional, sentencia C-426 de 2002.    

En estos términos, una decisión de   constitucionalidad condicionada se imponía, no una inhibición, que resolviera   sobre la constitucionalidad de la solidaridad o de su exclusión. Por   consiguiente, el asunto constitucional no ha sido aún resuelto y cualquier   ciudadano podrá demandar de nuevo la norma por considerar que la solidaridad   contraría la Constitución Política.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

A LA SENTENCIA C-055/16    

Referencia: Expediente D-10882    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 140.4 de la Ley 1437 de 2011, “por el cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”    

Magistrado Ponente:    

Luis Ernesto Vargas Silva    

Con el acostumbrado respeto, expongo las   razones por las cuales me aparto de los fundamentos jurídicos de la sentencia   C-055 de 2016.    

Aunque comparto la   decisión de esta corporación de abstenerse de fallar sobre la constitucionalidad   del artículo 140.4 de la Ley 1437 de 2011, considero que la inhibición debió   fundarse, exclusivamente, en que los accionantes no justificaron adecuadamente   la línea hermenéutica de las disposiciones impugnadas con base en la cual se   estructuraron las acusaciones de la demanda, y no, como estimó la Sala Plena,   que la interpretación propuesta por los actores no fuese susceptible de   derivarse de la disposición impugnada.    

En efecto, en el fallo se sostuvo que no   había lugar a un pronunciamiento de fondo porque mientras a juicio de los   accionantes la inconstitucionalidad del precepto legal se originaba en que éste   excluía la responsabilidad solidaria del Estado frente a los daños antijurídicos   causados de manera concurrente con un particular, en realidad, la disposición no   establece la referida exclusión de la responsabilidad solidaria, y se   circunscribe, en cambio, a regular las relaciones económicas entre el mismo   Estado y el particular que provocó, junto con aquel, el daño antijurídico a un   tercero. En este entendido, habiéndose formulado los cargos a partir de una   comprensión manifiestamente inadecuada e inaceptable de la disposición legal   impugnada, no habría lugar a la revisión judicial propuesta en la demanda.    

Estimo que la abstención de la Corte no   debió fundamentarse en este argumento que asume como única posible la línea   hermenéutica anterior, cuando en realidad, el precepto admite otras   aproximaciones. Así las cosas, el déficit de la demanda consistió, en realidad,   en no justificar el entendimiento de la preceptiva legal, y en no proporcionar   una explicación plausible sobre la forma en que la línea interpretativa   corresponde, no a una mera hipótesis teórica, sino al entendimiento dominante en   la comunidad jurídica, teniendo en cuenta la relevancia del derecho viviente en   el control abstracto de constitucionalidad.    

Fecha ut supra,    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

[1] ARTICULO 2344. <RESPONSABILIDAD   SOLIDARIA>. Si de un delito o culpa ha   sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente   responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa, salvas las   excepciones de los artículos 2350 y 2355. // Todo fraude o dolo cometido por dos o más personas   produce la acción solidaria del precedente inciso.    

[2]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,   sentencias  dictadas en los procesos 11499 (CP Alier Eduardo Hernández   Enríquez, noviembre 11 de 1999), 1588 (CP Eduardo Suescún Monroy, febrero 24 de   1983), 9827 (CP Daniel Suárez Hernández, mayo 30 de 1995), 27434 (CP Mauricio   Fajardo Gómez, marzo 8 de 2007), 16530 (CP Mauricio Fajardo Gómez, marzo 26 de   2008), 27920 (CP Ramiro Saavedra Becerra, 22 de julio de 2009), 38341 (CP Ruth   Stella Correa Palacio, julio 19 de 2010), y 20474 (CP Carlos Alberto Zambrano   Barrera, marzo 7 de 2012).    

[3] Sentencia C-333 del 1° de agosto de 1996 (MP Alejandro Martínez   Caballero).    

[4] Dr. Fernando Arévalo Carrascal.    

[5]   “ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o   contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que   llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer   como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el   mismo proceso se resuelva sobre tal relación.    

El llamado,   dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de   quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma   forma que el demandante o el demandado.    

El escrito   de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos:    

1. El   nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí   al proceso.    

2. La   indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de   su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la   manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende   prestado por la sola presentación del escrito.    

3. Los   hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se   invoquen.    

4. La   dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su   apoderado recibirán notificaciones personales.    

El   llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la   Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen”.    

[6] Dra. Diana Marcela Cárdenas Ballesteros.    

[7] Dra. Adriana María Guillén Arango.    

[8] Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.    

[9] Dr. Álvaro Namén Vargas.    

[10] Dr. Luis Alberto Donoso Rincón.    

[11] Dr. Juan Bautista Parada Caicedo.    

[12] Dr. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.    

[13] Dr. Jairo Parra Quijano.    

[14] Dr. Edgardo Villamil Portilla.    

[15] A   través de su Director Dr. Jorge Kenneth Burbano Villamarín y los estudiantes   Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón.    

[16]   Por medio del profesor Grenfieth de Jesús Sierra Cadena, Coordinador del Área de   Derecho Administrativo.    

[17] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la   sentencia C-1052 de 2001.  Para el caso de presente decisión, se utiliza la   exposición efectuada por la decisión C-288 de 2012.    

[18] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de   la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad,   por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de   2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba   Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),   C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur   Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio   Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.    

[19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997 (MP Alejandro   Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo   sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley   1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.    

[20] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel   José Cepeda Espinosa).  Fundamento jurídico 3.4.2.    

[21] Ibídem.    

[22] Ibídem.    

[24] GC No. 1173 de 2009, pág 23.    

[25] GC No. 1210 de 2009 y GC No. 264 de 2010.    

[26] GC No. 264 de 2010 y GC No. 440 de 2010.    

[27] GC No. 683 de 2010, pág. 43.    

[28] GC No. 683 de 2010, pág. 7.    

[29] De ello dan cuenta las GC 629 de 2010 y GC 1124 de 2010.    

[30] En   la GC 951 de 2010, la redacción propuesta fue la siguiente: “Artículo   140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución   Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del   daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.    

De conformidad con el   inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea   un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o   permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa   imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una   expresa instrucción de la misma.    

Las entidades públicas   deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la   actuación de un particular o de otra entidad pública.    

En todos los casos en   los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades   públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe   responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o   la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se   dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”.    

[31] GC 28 de 2011.    

[32] MP Jorge Iván Palacio Palacio.    

[33] Por ejemplo se pueden consultar la sentencias C-333 de 1994 (MP   Alejandro Martínez Caballero), C-957 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y   C-410 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).     

[34] Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004, C-127 de 2006, C-1122   de 2008 y C-644 de 2011, entre otras.    

[35] “Doctora   Correa. Doctor Fajardo, en esta norma no se acaba para nada la solidaridad. Ahí   lo que queda demandado es el fenómeno de la co-demanda, ya que cuando el juez   demanda sencillamente pone a responder por todo, y dice cuánto le toca pagar al   particular”, Ruth Stella Correa en Memorias de la Ley 1437 de 2011,   Volumen III, Ministerio de Justicia, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo   Superior de la Judicatura, Bogotá, p. 622. “Doctor Zambrano. Realmente esta   es una frase que sí influye porque precisamente hay una voluntad expresa del   Congreso de excluir la idea de que no hay solidaridad”: William Zambrano,   ibídem.    

[36]   “(…)  la interpretación finalista de la norma permite afirmar la subsistencia de la   solidaridad en la responsabilidad estatal”, Carlos Betancur Jaramillo,   Derecho procesal administrativo, 8 edición 2013, Señal Editora, Medellín,   2013, p. 72.    

[37]  En una obligación conjunta “Por ejemplo, si A y B deben mil pesos a X y Z, en   forma tal que A responde de quinientos pesos y B de los otros quinientos, y que   X tenga derecho a setecientos pesos y Z a los trescientos restantes, la   obligación es conjunta”: Guillermo Ospina Fernández, Régimen General de   las Obligaciones, 7 edición, Temis, Bogotá, 2001, p. 24.    

[38]  La solidaridad “ “como no se presume, debe ser expresamente declarada” (Cas.   Civ. 17 de junio de 1941, LI, 565). 5.- No significa esto que para determinar el   establecimiento de la solidaridad deban usarse términos sacramentales, pues   pueden emplearse frases o locuciones que exterioricen o manifiesten la intención   clara de las partes de consagrarla, como por ejemplo, pactar que cada uno de los   deudores se obliga por el total de la obligación, o que cualquiera de los   acreedores puede exigir del deudor el pago total de la misma, etc. Pero, de   todos modos, no debe quedar duda de que fue voluntad de las partes pactar la   solidaridad”: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia   del 18 de septiembre de 1979, exp. 462062.    

[39] “Es   que hoy se inventa cualquier cosa para decir que el Estado también tuvo que ver   y así lograr que el Estado pague todo”: Ruth Stella Correa en   Memorias de la Ley 1437 de 2011, ob. cit., p. 620.    

[40]   “Sin duda la norma pretende la protección del patrimonio público, que en algunos   eventos podría verse afectado por la condena solidaria, cuando la entidad   respectiva, luego de pagar la totalidad de la condena a favor del perjudicado,   se encontraba con un particular insolvente frente al cual resultaba infructuosa,   en la práctica, una demanda posterior”: María Cecilia M´Causland Sánchez,   comentario en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, comentado y concordado, (José Luis Benavides – editor -),   Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p. 320.    

[41] “El   nuevo código pretende acabar, entonces, con la solidaridad que se ha venido   comúnmente aplicando en las  sentencias, quizá en una controvertida   aplicación del artículo 2344 del Código Civil al ámbito de la Administración   Pública. El hecho es que hay muchísimos casos en los que la participación del   Estado en la producción de un hecho dañoso es mínima, y en salvaguarda del   patrimonio estatal, la ley opta por la divisibilidad de la obligación y no por   la solidaridad, que se mira en este caso injusta para los intereses de la   comunidad que el Estado representa”: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas,   “Medios de control en la Ley 1437 de 2011” en Seminario internacional de   presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, Contraloría General de la   República y Consejo de Estado, p. 302    

[42] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 18 de   septiembre de 1979, exp. 462062.    

[43]  Fernando Hinestrosa, Tratado de las obligaciones, tomo I, Universidad   Externado de Colombia, Bogotá, 2002, p. 333.    

[44]   Ibídem,  p. 336.    

[45]  Artículo 61 de la Ley 1116 de 2006.    

[46]  Artículo 82 de la Ley 1116 de 2006.    

[47]  Artículo 1 del Decreto reglamentario 1925 de 2009.    

[48]  Artículo 7 de la Ley 80 de 1993    

[49]  Artículo 84 Parágrafo 3°, de la Ley 1474 de 2011, Estatuto anticorrupción.    

[50]   Artículo  119 de la Ley 1474 de 2011, Estatuto anticorrupción.    

[51]   Inciso 2 del art. 4 del Decreto 1352 de 2013.    

[52]   Fernando Hinestrosa, Tratado de las obligaciones, tomo I, ob. Cit., p.   336.    

[53]   Por ejemplo, como lo determinó en un caso de un estudiante de la Universidad   Nacional asesinado por particulares en la cafetería de la Universidad, en la que   se reprocha al ente público la falla del servicio en la vigilancia: “Así   ocurre en el subjudice puesto que a la producción del daño contribuyó tanto la   conducta de quienes dispararon contra el estudiante como también la falla en que   incurrieron los que prestaban el servicio de vigilancia de la Universidad,   circunstancia que impide entonces que se configure la causal invocada”:   Consejo de Estado, Secc. 3, Sub. C, Sentencia del 26 de febrero de 2014, exp.   25000-23-26-000-1997-14370-01 (30000), rad. 2073773 actor: Amilto Humberto Peña   Martínez y otros contra Universidad Nacional de Colombia.