C-056-19

         C-056-19             

Sentencia C-056/19    

REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL-Exequibilidad de normas que determinan criterios   para la definición del sujeto activo del impuesto de industria y comercio     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia   constitucional    

EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido    

El principio de equidad tributaria de   que trata el artículo 363 de la Constitución opera como límite a la potestad   impositiva del Legislador, aunque también es expresión concreta del principio de   igualdad. En líneas generales, el contenido de ese principio refiere a la   prohibición que el orden jurídico imponga obligaciones excesivas o beneficios   desbordados al contribuyente.    

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical     

La equidad tributaria, a su vez, tiene dos   variables: (i) la equidad horizontal, según la cual el sistema tributario debe   tratar de idéntica manera a las personas que, antes de tributar, gozan de la   misma capacidad económica, de modo tal que queden situadas en el mismo nivel   después de pagar sus contribuciones; y (ii) la equidad vertical, identificada   con la exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de   forma que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota de   impuesto.    

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Modos en que se configura su vulneración    

PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Alcance/PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Equidad, progresividad y eficiencia    

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos    

PRINCIPIO DE CERTEZA   TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria    

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA   EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la   administración    

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA   EN OBLIGACIONES SUSTANCIALES-Determinación política de los   elementos del tributo está sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos esenciales    

La jurisprudencia constitucional identifica los elementos   esenciales del ICA, a saber: (i) es un impuesto de carácter municipal; (ii) el   hecho gravado consiste en las actividades comerciales, industriales y de   servicio; (iii) el factor territorial determina cuál es el municipio llamado a   cobrar el tributo, criterio que radica en el hecho en que las actividades   mencionadas “se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones   municipales; (iii) conforme la exposición de motivos de la Ley 14 de 1983, el   ICA técnicamente no recae sobre artículos sino sobre actividades que se   benefician de los recursos, la infraestructura y el mercado de los municipios y   son fuente de riqueza.    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

CONSEJO DE ESTADO-Pronunciamientos   relacionados con la doble tributación en impuesto de industria y comercio    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Carácter municipal    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Factor territorial como determinante del sujeto activo    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Criterio   identificador del sujeto activo    

Referencia: Expediente D-12418    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 343 (parcial) de la Ley 1819 de 2016 “por medio de la cual se adopta   una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha   contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”    

Demandante: Silvio Caicedo Solís    

Magistrada ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil   diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside,   Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo   Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento   de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos   en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en   el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Silvio Caicedo Solís   presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 343 (parcial) la Ley 1819 de 2016.    

El asunto fue repartido a la Magistrada Ponente   en la sesión de la Sala Plena del 10 de noviembre de 2017. Mediante auto del   21 de noviembre de 2017, la demanda fue admitida. En consecuencia, se ordenó   (i) fijar en lista la norma acusada; (ii) comunicar el presente proceso a las   autoridades que estuvieron vinculadas con la expedición de la Ley 1819 de 2016;   (iii) correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; y (iv)   invitar a participar en el trámite a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Colombiana de   Municipios, a la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, a la Asociación   Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, a la Cámara Colombiana de Comercio   Electrónico, y a las facultades de derecho de las universidades de los Andes,   Externado, de Antioquia, Javeriana, de Nariño, Nacional y del Rosario    

Según lo decidido por la Sala Plena de la Corte   Constitucional en el Auto 305 del 21 de junio de 2017 (M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado), los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad   fueron suspendidos a partir de la fecha mencionada y hasta tanto la Sala Plena   decidiera levantarlos en cada asunto y conforme a la planeación que formule la   Presidencia de la Corte.  Para este caso, la suspensión de términos fue   levantada por la Sala Plena mediante Auto 483 del 1° de agosto de 2018.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en   referencia.    

II.           TEXTO DE LA NORMA   DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la   norma acusada, conforme a su publicación en el   Diario Oficial No. 50.101 del 29 de diciembre de 2016 y subrayándose los   apartados demandados.      

“Ley 1819 de 2016    

(diciembre 29)    

Por medio de la cual se adopta una reforma   tributaria excepcional, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la   evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones    

(…)    

Artículo 343. Territorialidad del impuesto de   industria y comercio.  El impuesto de industria y comercio se causa a favor del municipio en el cual se   realice la actividad gravada, bajo las siguientes reglas:    

Se mantienen las reglas especiales de causación   para el sector financiero señaladas en el artículo 211 del Decreto ley 1333 de   1986 y de servicios públicos domiciliarios previstas en la Ley 383 de 1997.    

1. En la actividad industrial se mantiene la   regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y se entiende que la   comercialización de productos por él elaborados es la culminación de su   actividad industrial y por tanto no causa el impuesto como actividad comercial   en cabeza del mismo.    

2. En la actividad comercial se tendrán en   cuenta las siguientes reglas:    

a) Si la actividad se realiza en un   establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de venta, se   entenderá realizada en el municipio en donde estos se encuentren;    

b) Si la actividad se realiza en un municipio   en donde no existe establecimiento de comercio ni puntos de venta, la actividad   se entenderá realizada en el municipio en donde se perfecciona la venta. Por   tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se   convienen el precio y la cosa vendida;    

c) Las ventas directas al consumidor a través   de correo, catálogos, compras en línea, tele ventas y ventas electrónicas se   entenderán gravadas en el municipio que corresponda al lugar de despacho de la   mercancía;    

 d) En la actividad de inversionistas, los   ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito donde se encuentra   ubicada la sede de la sociedad donde se poseen las inversiones.    

3. En la actividad de servicios, el ingreso se   entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la prestación del mismo, salvo   en los siguientes casos:    

a) En la actividad de transporte el ingreso se   entenderá percibido en el municipio o distrito desde donde se despacha el bien,   mercancía o persona;    

b) En los servicios de televisión e Internet   por suscripción y telefonía fija, el ingreso se entiende percibido en el   municipio en el que se encuentre el suscriptor del servicio, según el lugar   informado en el respectivo contrato;    

c) En el servicio de telefonía móvil,   navegación móvil y servicio de datos, el ingreso se entiende percibido en el   domicilio principal del usuario que registre al momento de la suscripción del   contrato o en el documento de actualización. Las empresas de telefonía móvil   deberán llevar un registro de ingresos discriminados por cada municipio o   distrito, conforme la regla aquí establecida. El valor de ingresos cuya   jurisdicción no pueda establecerse se distribuirá proporcionalmente en el total   de municipios según su participación en los ingresos ya distribuidos. Lo   previsto en este literal entrará en vigencia a partir del 1° de enero de 2018.    

En las actividades desarrolladas a través de   patrimonios autónomos el impuesto se causa a favor del municipio donde se   realicen, sobre la base gravable general y a la tarifa de la actividad   ejercida.”    

III.       LA DEMANDA    

Para sustentar esta conclusión, la demanda   ofrece los argumentos siguientes:    

3.1. En cuanto al primer cargo llama la   atención que en la iniciativa original sobre la materia, presentada por el   Gobierno Nacional, se planteaba que tratándose de ventas directas al consumidor   mediante mecanismos tecnológicos, la actividad comercial gravada se fijaba en el   municipio que correspondiese al lugar de entrega de la mercancía.  Con   todo, durante el debate legislativo esta fórmula fue modificada a favor del   municipio de despacho de los bienes.    

Esta regla, sumada a la contenida en el literal   (b) del artículo acusado, contrarían lo que la demanda define como principio de   territorialidad del impuesto de industria y comercio (en adelante ICA), derivado   del artículo 287 Superior.  El actor, basado en la postura jurisprudencial   del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sostiene que el ICA debe   causarse en el lugar donde se origina el ingreso, el cual identifica con el   sitio en donde se entregan las mercancías, pues es en ese sitio en que se   originan los recursos que benefician a quien comercializa, lo que a su vez   supone que se trata de montos que se han derivado de la infraestructura y el   mercado en donde se ubica el comprador de los bienes, pues fue allí donde los   obtuvo. Como lo señala la demanda “en concreto, el impuesto de ICA es el   gravamen que se debe pagar a la respectiva entidad territorial por la generación   de ingresos obtenidos en su jurisdicción, tomando en cuenta que el sujeto que   realiza la actividad comercial aprovecha el mercado municipal, es decir percibe   los ingresos de quienes en condición de compradores se encuentra ubicados en el   municipio, lo que implica que si se utiliza el territorio de un municipio para   obtener una renta se debe pagar un impuesto por ello.”    

Para el actor, el principio de territorialidad   del tributo implica que el ICA debe causarse a favor del municipio en cuya   jurisdicción son obtenidos los respectivos recursos o, lo que es lo mismo, el   municipio donde se encuentra ubicado el comprador. De lo contrario se desconoce   la propiedad que sobre sus ingresos tienen las entidades territoriales.  En   la medida en que las normas acusadas hacen que el ICA se cobre por parte de   municipios diferentes, en un caso donde se perfecciona la venta y en el otro en   el lugar de despacho de las mercancías, se vulnera el principio mencionado.  Por   ende, si se identifica a la actividad comercial con la “realización de los   actos de comercio, lo que determina la territorialidad del impuesto y que en   consecuencia, las personas que comercialicen sus productos, independientemente   del sitio donde tengan su establecimiento o coordinen sus actividades   comerciales, deberán pagar en todos esos municipios el ICA, en proporción a la   riqueza que le genere cada uno de ellos, es decir sobre los ingresos percibidos   en el respectivo municipio”.    

3.2.  El actor considera que los numerales   acusados desconocen los principios de legalidad y certeza del tributo, debido a   que prevén expresiones indefinidas, que impiden determinar con precisión la   jurisdicción del municipio en que se causa el ICA.  Así, en el caso del   literal (b) acusado, los conceptos “lugar donde se perfecciona la venta”   o donde  “se convienen el precio y la cosa vendida”, no son unívocos, por lo que   deberá tenerse en cuenta, en cada caso en particular, el lugar donde se llevó a   cabo la venta o se realizó la actividad comercial.  Resalta que esta   indefinición ha llevado a innumerables controversias ante la jurisdicción   contenciosa administrativa, circunstancia que demuestra la vulneración de los   mencionados principios del sistema tributario. Esto más aún si se tiene en   cuenta que el criterio de lugar donde se conviene el precio y la cosa vendida es   ajeno al lugar en donde debe hacerse exigible el ICA, esto es, a juicio del   demandante, donde se materializa la venta y no donde se perfecciona el contrato   correspondiente.    

Respecto del literal (c) considera que concurre   una situación similar. Esto debido a que la definición sobre el sitio de   despacho de la mercancía queda sometido a la decisión del responsable del   impuesto: “si desde el municipio donde ejerce su actividad comercial, es   decir donde se verifica la información o confirmación de la compra de manera   virtual, o desde el municipio donde se almacena la mercancía para la venta, o   sea donde supuestamente se “despacha” la mercancía, sitios que pueden ser   coincidentes o no, pero que normalmente en las ventas por internet no lo son.”    

3.3. Por último, la demanda pone de presente   que, conforme a la jurisprudencia constitucional y en particular las   consideraciones realizadas en la sentencia C-397 de 2011, el principio de   reciprocidad se deriva de los principios de justicia y equidad tributarias,   previstos por el artículo 95-9 de la Constitución y que para el caso se traducen   en la compensación entre el deber de tributar y los beneficios que recibe el   contribuyente por parte del Estado.    

Este principio es desconocido por las normas   acusadas, puesto que a pesar que los ingresos derivados de la comercialización   de las mercancías se originan en el municipio donde reside el comprador de los   bienes, el lugar que fijan las normas acusadas para la causación del ICA es   diferente. Por ende, los municipios en donde se perfecciona la venta o se   realiza el despacho de las mercaderías se verían ilegítimamente beneficiados por   la infraestructura y el mercado de las localidades donde se origina la riqueza   obtenida mediante la comercialización. Esto en detrimento del equilibrio de las   cargas públicas y de la obligación constitucional de dotar de recursos a los   municipios, en particular aquellos de menores ingresos, los cuales se ven   privados de obtener rentas fiscales derivadas de montos generados en sus propias   economías.    

IV.        INTERVENCIONES    

4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El Ministerio de Hacienda, a través de   apoderado judicial, presentó escrito en el que solicita a la Corte que declare   la EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados.     

En primera medida, el Ministerio señaló que la demanda   no cumple con los requisitos de claridad, especificidad, certeza y suficiencia,   toda vez que esta no contiene un verdadero concepto de la violación, pues el   demandante no expone cuáles son los elementos conceptuales de las normas   constitucionales que considera vulnerados. Así mismo, añadió que la demanda   plantea problemas de aplicación de la ley, que no pueden conducir a su   inconstitucionalidad.    

Sumado a lo anterior, en la intervención se indicó que   los cargos formulados por el actor carecen de pertinencia, en la medida en la   que, con el propósito de estructurar los cargos de inconstitucionalidad,   confronta el contenido de las disposiciones acusadas frente a una norma de rango   legal (artículo 32 de la Ley 14 de 1983), con lo cual el actor presentó   apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan de la lectura de los   preceptos demandados.    

Asimismo, el Ministerio recalcó que el objetivo de las   normas acusadas era precisamente evitar abusos en las interpretaciones   subjetivas respecto a la territorialidad del impuesto y se enmarca en la amplia   potestad de configuración normativa en materia tributaria con la que cuenta el   Congreso para definir los elementos de los tributos, en especial de las   condiciones de causación de los mismos.    

Aunado a lo anterior, la entidad interviniente afirmó   que el diseño de las disposiciones acusadas responde al desarrollo   jurisprudencial realizado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional,   según el cual el elemento fundamental para la causación del ICA en actividades   comerciales es la jurisdicción donde se conviene el precio y la cosa vendida, es   decir, donde concurren los elementos esenciales del contrato de compraventa.   Así, el Ministerio consideró que el hecho que el actor prefiera un criterio de   territorialidad distinto al acogido por la ley, demuestra que la demanda no   recae sobre verdaderos argumentos de constitucionalidad sino sobre preferencias   subjetivas del actor, que desconocen el amplio margen de configuración normativa   del Legislador en la materia.    

Finalmente, respecto al cargo por violación al   principio de reciprocidad, el Ministerio consideró que lo que buscan las   normas demandadas es precisamente asegurar el recaudo para los municipios donde   efectivamente se ejecuten las actividades comerciales, y así evitar   interpretaciones arbitrarias tanto de las administraciones territoriales como de   los contribuyentes.    

En conclusión, el Ministerio considera que las   disposiciones demandadas responden al llamado de la sentencia C-121 de 2006, en   el que la Corte manifestó la conveniencia de la expedición de normas legales que   señalen pautas relativas al factor territorial como determinante del sujeto   activo del ICA, con el propósito de evitar conflictos entre las administraciones   territoriales y los contribuyentes.    

4.2. Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales    

Mediante comunicación suscrita por apoderado   judicial, la DIAN solicita a la Corte que adopte un fallo INHIBITORIO   ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de forma subsidiaria declare la   EXEQUIBILIDAD  de la disposición demandada.    

Para la DIAN, el escrito presentado por el actor no cumple con los   requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad, suficiencia y   pertinencia para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad. En   primer lugar, la DIAN consideró que la demanda no es clara,   por cuanto las razones que esboza el demandante son ambiguas e incoherentes y   conllevan a que no se entienda específicamente cuál es la vulneración jurídica   constitucional. Así, refiere que el escrito señala razones dispersas de carácter   político y según las cuales pareciese que la legalidad de la norma no concuerda   con los conceptos del accionante, pero no se atiende a una posible   inconstitucionalidad.    

En segundo lugar, estableció que el   escrito de inconstitucionalidad también echa de menos el requisito de certeza,   pues de aquel solo se desprenden inferencias o argumentos subjetivos frente a   las normas transcritas, que constituyen meras inquietudes, sospechas o   conjeturas respecto de la norma acusada.    

En tercer lugar, señaló que la demanda   no es específica, toda vez que los argumentos resultan   indeterminados, indirectos, abstractos y totalmente globales. Lo anterior por   cuanto no relaciona de manera directa dichos argumentos con las disposiciones   que acusa, al señalar las supuestas violaciones a la Constitución sin dar   explicaciones respecto de las normas transgredidas. Según la DIAN, el demandante   solo aportó argumentos referentes a los ingresos de los municipios, sin   presentar soporte legal para sus acusaciones de inconstitucionalidad.    

En cuarto lugar, el interviniente aduce   que no se cumple con el requisito de pertinencia, pues argumenta que las   afirmaciones en las que se soporta la demanda representan puntos de vista   subjetivos de carácter político que pertenecen a la esfera interna del   demandante.    

En quinto lugar, refiere que no se cumple   con el requisito de suficiencia, en tanto y cuanto no se presentaron   motivos jurídicos válidos para ser tenidos en cuenta en la confrontación de las   normas constitucionales con la disposición acusada.    

Finalmente, el escrito de intervención   estableció que, en desarrollo del principio de legalidad, el Congreso tiene la   facultad de determinar la territorialidad del tributo a través de una ley, lo   cual en efecto sucedió en el caso de la norma acusada. Así, la DIAN consideró   que el demandante no puede desconocer el interés del Legislador en regular la   materia, pues en este caso se encuentra señalado con plena claridad cuáles son   los parámetros para determinar el lugar en el que se debe tributar el ICA.    

4.3. Ministerio del Interior    

La Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio   del Interior solicita a la Corte que se INHIBA de fallar ante la   ineptitud de la demanda o, en su defecto, declare la EXEQUIBILIDAD de las   expresiones acusadas.    

En primer lugar, el Ministerio   señaló que la norma demandada tiene como fin terminar con las controversias que   existían respecto a la territorialidad para el pago del ICA, frente a lo cual la   norma les resulta clara en establecer las reglas para el pago de dicho gravamen.    

En segundo lugar, se refirió al   cargo por violación a los principios de legalidad y certeza,   frente a lo cual el Ministerio estableció que dicha vulneración no se presenta,   pues las normas acusadas resultan claras.    

En tercer lugar, respecto al cargo   por violación al principio de reciprocidad, la entidad interviniente   aclara que la norma acusada no privilegia a un determinado municipio respecto de   otros, pues simplemente establece normas para aclarar las reglas aplicables al   ICA y permite generar orden y uniformidad con respecto al pago de dicho   impuesto, frente al surgimiento de nuevos mecanismos de comercio. A su vez,   añadió que los municipios receptores de las mercancías también son   beneficiarios, por cuanto se fomenta el movimiento de la economía local, a   través de los servicios del correo y los empleos de las personas que se ven   involucradas en la recepción y distribución de aquellas.    

Finalmente, el Ministerio consideró   que los cargos formulados en la demanda no cumplen con los requisitos   establecidos en la jurisprudencia para la procedencia de la acción de   inconstitucionalidad, pues el fundamento de aquellos recae en la particular   interpretación que el demandante hace de la norma acusada y de sus nociones   respecto al pago del ICA. Por lo anterior, solicitó a la Corte declararse   inhibida para resolver de fondo la demanda de la referencia o, en subsidio,   declarar la exequibilidad de la norma demandada, al considerar que la   vulneración de los preceptos constitucionales alegada por el actor no deja de   ser meramente hipotética.    

4.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

El ICDT formula concepto preparado por el   doctor Juan Rafael Bravo Arteaga, quien considera que las disposiciones acusadas   son EXEQUIBLES.    

No obstante lo anterior, cinco integrantes[1]  del Instituto decidieron enviar una comunicación en la que aclaraban el voto   respecto al concepto presentado. Los argumentos para dicha aclaración se   presentarán con posterioridad a referir aquellos que fueron aprobados por los   miembros del Consejo Directivo de dicha institución.    

4.5.1      Concepto aprobado por el Consejo Directivo   del Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

En primera medida, el Instituto consideró   relevante delimitar a qué circunstancias específicas se refiere la norma. En ese   sentido, señaló lo siguiente:    

El literal (b) se refiere fundamentalmente   a los contribuyentes que tienen una oficina para atender su negocio, desde la   cual se formulan las ofertas de bienes para la venta y reciben las respuestas de   los destinatarios de la oferta.    

El literal (c) se refiere específicamente   a casos en los cuales el contribuyente dispone (i) de medios tecnológicos para   ofrecer la venta de bienes y (ii) de un lugar desde el cual se despacha la   mercancía, lo cual, según su criterio, induce a pensar que dispone por lo menos   de un lugar desde el cual compra la mercancía que vende, la mantiene en   inventario, la ofrece y la envía a los clientes.    

Ahora bien, una vez realizados estos   planteamientos preliminares, el interviniente procedió a referirse a los cargos,   de acuerdo con el aparte específico de la norma frente a los cuales se   argumentaba la inconstitucionalidad.    

Así, con respecto a la acusación contra el   literal (b) del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, referente a la falta de   claridad respecto al lugar “donde se perfecciona la venta” o “donde se   convienen el precio y la cosa vendida”, el Instituto considero que dicho   cargo carece de fundamento. Principalmente, se refirió al artículo 864 del   Código de Comercio, que en su inciso 1º establece en qué lugar y en qué momento   se entiende celebrado un contrato, al disponer que “se entenderá celebrado en   el lugar de residencia del proponente y en el momento en que éste reciba la   aceptación de la propuesta”. Por lo anterior, consideró que, en los casos en   los que las partes se encuentran en lugares diferentes, el contrato se entiende   celebrado en el lugar en el que está el oferente y en el momento en el que   recibe la aceptación de la otra parte. También puede ocurrir que las partes   convengan en un sitio en el que se entienda celebrado el negocio jurídico, caso   en el que se aplicará lo estipulado por las partes.    

En relación con la acusación contra   el literal (c) del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, según la cual la norma   es inconstitucional por cuanto el impuesto debería causarse en el municipio en   donde se materializa la venta, esto es, donde se entrega la cosa vendida pues es   allí el lugar en el que se genera el ingreso; el Instituto difiere de lo   expuesto en la demanda. En ese sentido, considera que para determinar el   territorio donde se genera la obligación tributaria, es preciso tener en cuenta   (a) qué parte es el contribuyente de industria y comercio, (b) en qué consiste   el hecho gravado por el impuesto y (c) cuál es la causa jurídica del ingreso que   recibe el vendedor.    

Con respecto al primer punto a determinar,   estableció que el contribuyente del ICA es el vendedor, razón por la cual   resulta importante tener en cuenta la actividad desarrollada por éste como la   cuestión principal, y no el pago del precio que realiza el comprador.    

Por otro lado, frente al segundo punto a   determinar, indicó que el hecho gravado con ese tributo consiste en la   realización de actividades industriales, comerciales o de servicios por parte   del contribuyente. Consideró entonces lógico que el Legislador hubiese   establecido que el impuesto se causa en el lugar del despacho de la mercancía y   no en el lugar de la entrega, puesto que en el primero es donde principalmente   se desarrolla la actividad del contribuyente.    

Por último, frente al tercer punto a   determinar, se estableció que la verdadera causa jurídica del ingreso que recibe   el vendedor no está en la voluntad de pagar por parte del comprador, sino en el   cumplimiento de la obligación de transmitir la propiedad de la cosa vendida por   parte del vendedor.    

En ese sentido, el Instituto señaló que si   el derecho de un determinado municipio a percibir el ICA obedece a la   circunstancia que el contribuyente ha utilizado la infraestructura del   territorio municipal para obtener su ingreso, lo cierto es que dicha situación   se predica, en mayor grado, de la infraestructura del municipio donde se   despacha la mercancía, que también es el lugar donde tiene la bodega donde   almacena y conserva los productos.    

Con todo, el ICDT considera que se deben   negar las pretensiones de la demanda y declarar la constitucionalidad de la   misma.    

4.5.2      Aclaración de voto de algunos miembros del   Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

En contraposición a lo señalado por el concepto   aprobado por la mayoría del Consejo Directivo del Instituto, algunos miembros   del mismo aclararon el voto en los siguientes términos:    

En primer lugar, se indicó que las previsiones acusadas   contemplan unas reglas que, en la práctica, pueden resultar ambiguas y que se   pueden prestar para la manipulación del lugar en el que se lleva a cabo el hecho   generador. Así, consideraron que, en lo sustancial, dos operaciones de venta que   pueden tener idénticas connotaciones y un mismo objeto, pueden terminar gravadas   en lugares diferentes, dependiendo si se realizaron por la vía de los mecanismos   contemplados en el literal (c) de la norma o no. En su criterio, esto puede   generar tratamientos disímiles para situaciones que pueden ser comparables.    

En segundo lugar, en lo referente a la regla dispuesta   en el literal (b), que otorga la potestad de gravar al municipio donde se   convengan “el precio y la cosa vendida”, se aleja de las condiciones   económicas actuales, en las que resulta cada vez más difícil establecer el lugar   en el que las partes de un contrato de compraventa han llegado al acuerdo sobre   los elementos esenciales, dada la incidencia de las tecnologías de la   información y las telecomunicaciones.    

Así, el escrito de aclaración de voto concluye que los   dos literales demandados, en la práctica, pueden comportar que la determinación   del municipio en el que se tiene la potestad de gravar con ICA una determinada   transacción, quede a la completa voluntad de las partes que intervienen en la   misma, lo cual podría desconocer el principio de certeza y legalidad de los   tributos.    

4.5. Universidad de Antioquia    

El profesor Luquegi Gil Neira, Decano de la   Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, formula intervención donde   expresa varios argumentos sobre la demanda.    

Respecto de los argumentos   relacionados con la incongruencia del proyecto de ley y la exposición de motivos   frente al texto definitivo, el interviniente consideró que esta discusión no   tiene ninguna relevancia constitucional, en tanto el Congreso no está en la   obligación de mantener la congruencia con el texto presentado por el Gobierno   Nacional. De entender lo contrario, se desconocería el principio democrático y   se llegaría al absurdo de entender al Congreso como una entidad con una función   notarial frente a los proyectos de ley presentados por el Gobierno Nacional para   su consideración. En ese sentido, dispuso que la discusión se debe plantear en   términos de establecer si la norma vulnera preceptos constitucionales que   conlleven a su declaratoria de inconstitucionalidad.    

Ahora bien, en lo referido a la supuesta   violación de los principios de territorialidad, legalidad, certeza y   reciprocidad por parte de los apartes acusados del artículo 343 de la Ley   1819 de 2016, el interviniente sostiene que el Legislador es libre de regular el   tema, teniendo en cuenta que la misma Corte Constitucional se abstuvo de definir   cualquier criterio respecto a la territorialidad del ICA en la sentencia C-121   de 2006, por considerar que era un asunto de competencia del Congreso.    

Frente al principio de territorialidad,   la Universidad consideró que la norma acusada es una herramienta interpretativa   que le permite a los municipios tener mayor claridad sobre los tributos que   puede obtener. A su vez, a pesar de que considera que el interviniente   interpreta que la norma interfiere en la posibilidad que tiene un concejo   municipal de cambiar la regla sobre territorialidad, lo cierto es que dicha   limitación no es abusiva del poder tributario derivado y se justifica en la   mayor certeza que brinda al contribuyente y que le permite evitar casos de doble   tributación.    

En cuanto a los principios de legalidad   y certeza, el escrito de intervención desarrolló un argumento alrededor del   hecho que, si bien la norma puede ser problemática en su aplicación, no   significa que estos problemas tengan relevancia constitucional. Así, explica que   no se evidencia incumplimiento de la reserva de ley por parte del Legislador,   pues fue aquel quien, en virtud del poder tributario originario, está facultado   para establecer los elementos del tributo, lo cual incluye la posibilidad de   determinar de manera anticipada la forma en la que se deberá interpretar alguno   de los elementos identificados en la norma.    

Sobre el particular, añadió que no se   observa una injerencia inconstitucional al poder tributario derivado de los   concejos municipales, que les impidiese ejercer su potestad constitucional. De   hecho, señaló que algunos municipios se verán afectados y otros se verán   beneficiados ante la determinación del Congreso, razón misma que llevó a la   Corte, en sentencia C-121 de 2006, a establecer que era necesario un   pronunciamiento de aquel frente a la territorialidad del ICA para otorgar mayor   certeza ante dicho elemento.    

En este sentido, y contrario a lo expuesto   por el demandante, la Universidad de Antioquia consideró que la disposición   acusada contribuye, aunque sea en parte, a resolver asuntos relacionados con la   discusión en torno a la realización de la actividad comercial para la   determinación del sujeto activo del ICA. Con ello, asegura que el sistema   jurídico adquiere mayor certeza en un tema complejo que atañe a la demanda de la   referencia, y cosa muy distinta es que el demandante no esté de acuerdo con   dichas disposiciones.    

Con todo, el escrito de intervención se   basa en un argumento principal, relativo a la ausencia de relevancia   constitucional de la discusión presentada por el demandante. Así, si bien la   Universidad señala que no está de acuerdo con la posición asumida por el   Legislador frente a este punto, lo cierto es que dicha decisión permitió evitar   que los contribuyentes y las administraciones territoriales tuviesen que   enfrentar los dilemas relacionados con la territorialidad del ICA.    

El Director Jurídico de la Federación   Colombiana de Municipios solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLES los   apartes acusados.    

La Federación se suma a lo expuesto en la   demanda, principalmente a lo referente a que los apartes acusados están   redactados de tal forma que un municipio es privado de la posibilidad de   recaudar impuestos por una actividad, pese a que los ingresos se generen en su   territorio. Así, señala que esta circunstancia permite que el impuesto se pague   en el municipio donde está el establecimiento del vendedor, pese a que se trata   de un territorio diferente a aquel en el que se produjo el ingreso.    

Adicionalmente, realiza una transcripción   de las sentencias C-121 de 2006 y C-414 de 2012, con el propósito de indicar que   las normas acusadas contrarían lo expuesto por esta Corporación en dichas   providencias.    

Aunado a lo anterior, la Federación   argumentó que los apartes demandados efectivamente redundan en menoscabo de los   fiscos de algunos municipios, en tanto permiten que se tribute en un lugar por   ingresos percibidos en otro. En cualquier caso, consideró que el hecho de exigir   que el comerciante tenga establecimiento o punto de venta para arraigar allí el   tributo es contrario a la jurisprudencia, que hace énfasis en que lo que se   grava con el ICA es la actividad, no de manera alguna el establecimiento.    

Lo mismo ocurre cuando se privilegia el   lugar de despacho de la mercancía en las ventas por correo, catálogos en línea,   televentas y ventas electrónicas, lo que podría conllevar a que las   transacciones realizadas por una persona residente en Colombia con una persona   ubicada en Taiwán o Corea, tribute en esos países y no en el territorio   nacional.    

Por su parte, frente al cargo por   violación al principio de certeza, la Federación consideró que los apartes   acusados son tan ininteligibles, que han llevado a la Dirección de Apoyo Fiscal   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a expresar que “el contribuyente   debe determinar a partir de su forma de operación el municipio en donde se   entiende perfeccionada cada venta”[2],   lo cual es evidentemente contrario a la claridad que se debe predicar en materia   tributaria pues deja al arbitrio del contribuyente la decisión sobre el   municipio que debe recibir el pago del ICA.    

Posteriormente, el escrito de intervención   realiza unas consideraciones sobre el ICA, manifestando que se trata del   impuesto que mayor proporción en el recaudo genera para los territorios. Sin   embargo, añadieron que se refleja una concentración importante del mismo en las   diez primeras ciudades del país, con el 70,4%, y en el resto del país   corresponde al 29,6%, del recaudo.    

Agregó que el surgimiento de nuevas   tecnologías ha generado la creación de actividades, como las operaciones por   internet, el comercio electrónico, las ventas por catálogo, entre otras. Con   respecto a lo anterior, la Federación sugiere que ante la existencia de vacíos   legales, las múltiples interpretaciones y los litigios, se ha generado una   enorme inseguridad jurídica frente al recaudo de este impuesto de carácter   territorial. Sobre el particular, y a partir de una interpretación realizada por   el Consejo de Estado, estuvieron de acuerdo con la postura del demandante que   estableció que el ingreso se genera en la jurisdicción del municipio en el que   se encuentra el comprador, pues es aquel territorio el que facilita su   infraestructura para la ejecución del negocio y, por lo tanto, debe corresponder   a la jurisdicción que realice el cobro del ICA en proporción al ingreso allí   generado.    

Concluyó que la legislación tributaria   debe contribuir con la viabilidad fiscal de los municipios y que debe buscar   favorecer a la mayoría de los mismos. Adicionalmente, la Federación añadió que   la interpretación del demandado facilitaría el cumplimiento de las obligaciones   tributarias de los contribuyentes, redundando en un mayor aprovechamiento de la   riqueza para fines distributivos.    

4.7. Federación Nacional de Comerciantes –   FENALCO    

El Presidente de FENALCO presenta intervención   ante la Corte, con el objeto de defender la EXEQUIBILIDAD de las normas   demandadas.    

Contrario a lo señalado por el demandante,   FENALCO considera que la interpretación buscada por aquel resulta irracional,   por cuanto los comerciantes que realizan actividades de mayoreo no solo tienen   que pagar el impuesto del lugar en el que se encuentra su domicilio principal o   desde donde se realizan los despachos, sino que dicha interpretación implicaría   que deberá pagar el impuesto en todas las ciudades destinatarias de las   mercancías que distribuyen. Esto resulta ilógico, afirma el interviniente, si se   tiene en cuenta que en el país hay 1.101 municipios, según la división político   administrativa de Colombia.    

Adicionalmente, aduce que en el trámite de   la última reforma tributaria se intentó dar claridad al elemento de   territorialidad del ICA, pero la norma finalmente dejó abierta la posibilidad   para que cada ente territorial interpretase a su discrecionalidad cuál es el   lugar de perfeccionamiento del contrato de compraventa, cuyo tenor debía ser   absolutamente inequívoco.    

A estos efectos, señaló que la   jurisprudencia ha sido reiterativa en establecer que no se pueden gravar las   actividades realizadas en un determinado municipio sujetas a gravamen en   cualquiera otra localidad, aduciendo que en esta última se destina o consume el   producto, en la medida en la que el hecho generador de este impuesto no es el   consumo de bienes o servicios, sino el desarrollo de la actividad comercial.    

En ese orden de ideas, FENALCO argumenta   que el hecho generador del ICA se ha visto desnaturalizado por la indebida   aplicación del principio de territorialidad en las actividades comerciales, que   conlleva a una posible doble tributación sobre un mismo hecho generador, lo cual   está proscrito por la Constitución.    

Además, considera que los apartes acusados   del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo 338 de la   Constitución Política, en el entendido en el que para las ventas realizadas en   municipios donde no hay establecimiento de comercio ni punto de venta, la norma   se torna ambigua y puede prestarse para que se presenten múltiples   interpretaciones atinentes a definir cuál es el lugar en el que efectivamente se   conviene el precio y la cosa. A modo de ejemplo, el interviniente pone de   presente una posible ambigüedad que se podría presentar cuando las ventas se   realizan a otros comercializadores mediante catálogos o televentas, con el   riesgo de gravar doblemente a los distribuidores.    

En otro orden de ideas, FENALCO manifiesta   que los principios aplicables a la actividad tributaria se deben ver reflejados   tanto en el diseño de los impuestos por el Legislador, como en su recaudo por la   administración. En este sentido, trajo a colación lo establecido por la Corte   Constitucional en sentencia C-261 de 2002, en la que se dispuso que la   eficiencia tributaria “se valora como un principio tributario que guía al   legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para   el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal”. Por tanto,   consideró que la eficiencia en el diseño de un impuesto se predica en la medida   en la que genere pocas distorsiones económicas, lo cual, en su criterio, no se   observa en la norma bajo estudio de constitucionalidad.    

Ahora bien, FENALCO también argumentó la   falta de claridad respecto de la territorialidad del ICA y del hecho generador   en las actividades comerciales de mayoreo. Principalmente, consideró que el   hecho generador de este tributo se refiere específicamente a la realización de   actividades dentro de las respectivas jurisdicciones municipales, ya que su   origen es un gravamen de patente, esto es, que se cobra por el uso de la   infraestructura del municipio.    

Señala que el Congreso expidió la Ley 49   de 1990, que en su artículo 77 buscaba solucionar la controversia surgida   alrededor de la tributación de la actividad industrial y estableció:    

“Artículo 77. Impuesto industria y   comercio. Para el pago del impuesto de industria y comercio sobre las   actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en   el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo   como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la   producción.”    

A partir de lo anterior, se planteó la   necesidad de determinar, en el caso de actividades realizadas en diversas   jurisdicciones, el lugar donde se entiende realizado el ingreso, a fin de   cuantificar la base gravable sobre la que se debe liquidar el impuesto en cada   entidad municipal.    

Concluyó que, como fue interpretado por la   Corte Suprema de Justicia al resolver la acción de inconstitucionalidad del   citado artículo 77 frente al cálculo de la base gravable en la industria fabril[3],   el contribuyente debería tributar en el lugar donde se pacta el precio y la cosa   sin importar dónde se realice las ventas ni el medio, a no ser que tenga   establecimiento de comercio en otro municipio en cuyo caso allí tributaría como   comerciante por las ventas que realice.     

Finalmente, argumentó que la   interpretación adoptada por las entidades territoriales genera unas   consecuencias por la falta de claridad frente a la territorialidad del ICA para   los comerciantes mayoristas. Específicamente, refirió que, si se obliga al   comerciante mayorista a tributar en el lugar de destino del producto, esto   representará (i) una carga administrativa desproporcionada para los   comerciantes; (ii) una inequidad respecto a los municipios en los que los   mayoristas tienen sus establecimientos de comercio; (iii) un ataque a los   municipios que han establecido incentivos tributarios a las empresas para que se   establezcan en su territorio, y (iv) una discriminación hacia el comercio frente   a la industria.    

Por lo tanto, y con el propósito de evitar   los inconvenientes antes listados, FENALCO sugiere que se interprete el artículo   343 de la Ley 1819 de 2016, en el sentido en el que se asimile la actividad de   mayoreo o distribución a la de los industriales. Lo anterior para que el ICA se   pague en el lugar en el que la empresa tiene su establecimiento, desde el cual   se despacha la mercancía al almacén minorista.    

Con todo, a través de escrito enviado   posteriormente a la Corte y a manera de alcance a la primera intervención,   FENALCO solicita a la Corte Constitucional que se declare la constitucionalidad   de los literales (b) y (c) del numeral 2 del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016[4],   por considerar que dichas normas contribuyen a la claridad respecto del lugar en   el que se debe realizar el pago del ICA.    

4.8. Cámara Colombiana de Comercio Electrónico    

La Directora Ejecutiva de la Cámara Colombiana   de Comercio Electrónico presenta intervención en este proceso, en el que   solicita a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD de las normas   demandadas.    

Para sustentar su solicitud de exequibilidad, la CCCE   mencionó que la discusión respecto de la territorialidad del ICA no nace   particularmente por las ventas no presenciales, pues incluso antes del   surgimiento de las tecnologías que permitieron la venta por medios electrónicos   y de la Ley 1819 de 2016, ya existía la discusión sobre cuál era el municipio   con derecho a cobrar impuesto frente a tales actividades.    

En este sentido, el interviniente trajo a colación lo   dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-121 de 2006, en la que esta   Corporación se refirió a la territorialidad del ICA, indicando que, en el caso   de actividades comerciales e industriales, el contribuyente debía tributar en el   municipio que facilitó la infraestructura de servicios, mercado y recursos   físicos, que generaron ingresos por la actividad ejecutada.    

Como resultado de la problemática presentada, el   Legislador consideró pertinente incluir, con carácter obligatorio, los criterios   tendientes a definir la jurisdicción con derecho a exigir el impuesto sobre los   ingresos por las actividades gravadas con ICA, rescatando en el artículo 343 de   la Ley 1819 de 2016, los criterios jurisprudenciales mencionados anteriormente.    

Así, la CCCE consideró que el literal (c) del numeral 2   del artículo 343 no viola el principio de territorialidad y que, por el   contrario, lo que hace es reafirmarlo, pues el Congreso cumple con el deber   constitucional de certeza del tributo. De hecho, la norma permitió resolver las   constantes controversias que se generan entre los diferentes entes territoriales   frente al lugar donde se entiende realizado el ingreso, así como los graves   perjuicios que ello genera ante el contribuyente.    

A este respecto, existe unanimidad en que el hecho   imponible es la realización de la actividad que en este caso, la CCCE consideró   que corresponde a lo siguiente:    

“Para el caso de las ventas por Internet, el criterio   determinante para configurar donde se grava el impuesto de Industria y Comercio,   es aquel del lugar desde donde se despacha la mercancía, lo cual en nuestra   consideración le da total certeza del lugar donde queda gravado el tributo y   donde deberá realizarse su pago. En materia de ventas a través de Internet, es   fácil concluir que los municipios de destino o de entrega de la mercancía, no   tienen ninguna relación con el criterio determinante que consiste en el   municipio donde materialmente se desarrolla la actividad comercial. Muchas   empresas que venden por Comercio Electrónico a través de Internet, no tienen   presencia o nunca han realizado la más mínima gestión o actividad comercial en   sitios desde donde se hace el pedido o dónde es entregada la mercancía, razón   por la cual mal podría gravarse el ICA en dicho territorio.”[5]    

Ahora bien, con respecto al cargo por violación al   principio de reciprocidad, la Cámara aclaró que la norma impugnada de   ninguna manera lo viola, en la medida en la que no está excluyendo el deber de   financiación de los gastos e inversiones públicas sino que, por el contrario,   determinó de manera más precisa y certera el lugar dónde se causa y debe pagarse   el tributo, con el propósito de que el contribuyente realice el pago y no haya   lugar a interpretaciones o ambigüedades respecto a su cumplimiento.    

4.9. Intervenciones ciudadanas    

4.9.1. Los ciudadanos Jhonier Vallejo López y   Juan Fernando Giraldo Nauffal solicitan a la Corte que adopte un fallo   INHIBITORIO  ante la ineptitud de la demanda o, de manera subsidiaria, declare la   EXEQUIBILIDAD  de las expresiones demandadas.    

En relación con el cargo por el presunto   desconocimiento del principio de territorialidad, a partir de los criterios que   sobre el mismo ofrece la sentencia C-121 de 2006, los intervinientes   consideraron que la Corte debe declararse inhibida, pues el demandante no expone   de manera precisa cuáles son los parámetros definidos en la providencia citada y   si los mismos están contenidos en la parte resolutiva o motiva y, en este último   caso, si hacen parte de la ratio decidendi de la sentencia. Así, teniendo   en cuenta que se trata de un cargo por desconocimiento de una sentencia de   constitucionalidad proferida por esta Corporación, el accionante estaba en la   obligación de sustentar si se trataba de desconocimiento de la parte resolutiva   o, en su defecto, indicar la regla de interpretación contenida en la parte   motiva.    

Con respecto a los cargos por vulneración de los   principios constitucionales que rigen el sistema impositivo, por un lado, y de   los principios de consecutividad e identidad flexible, por el otro, los   intervinientes consideraron que dichos cargos no cumplen con los requisitos   establecidos en la jurisprudencia para su aptitud. En ese sentido, frente al   primero, observan que el actor no señala de manera concreta cuál es la norma   constitucional que consagra los principios que rigen el sistema impositivo y   cuál es la razón que permita concluir que la norma acusada los vulnera. Por otro   lado, con respecto a la violación de la consecutividad e identidad flexible,   indicaron que el demandante se limita a indicar las alteraciones sufridas por el   texto a lo largo del debate, sin señalar por qué tales modificaciones no guardan   relación de conexidad temática o justificar en qué medida se incumplieron los   debates reglamentarios.    

De otra parte, en lo referente al cargo por violación   al principio de territorialidad del ICA, señalan los intervinientes que el   demandante realiza una interpretación errónea de la sentencia C-121 de 2006.   Sobre este particular, precisaron que la Corte Constitucional, mediante dicha   providencia, reafirmó el criterio de territorialidad según el cual el impuesto   se causa a favor del municipio en donde se ejerzan o realicen las actividades   comerciales, y no en el lugar donde se obtengan los ingresos, como lo afirma el   demandante.    

A su vez, añadieron que esta Corporación dispuso que   era “conveniente la expedición de normas legales que con carácter general   señalen pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones relativas al factor   territorial como determinante del sujeto activo del impuesto de industria y   comercio”. Esto implica que existe un margen de libertad legislativa en la   definición de los criterios de territorialidad del ICA, los cuales se ejercen   por el Congreso con la expedición de la norma acusada.    

Por último, frente a ese cargo, señalaron que el   demandante fundamenta el cargo de violación al principio de territorialidad en   un análisis descontextualizado de la sentencia C-121 de 2006, por lo que   incumple con el requisito de pertinencia constitucional y la Corte debería   declararse inhibida frente a ese cargo.    

Por otro lado, los intervinientes consideran que el   demandante parte de una interpretación errónea acerca del lugar donde se   entiende realizado el hecho generador del ICA en las actividades comerciales   reguladas por la norma acusada. A este respecto, señalaron que, para determinar   cuándo se configuró el acuerdo sobre la cosa y el precio, se requiere el   consentimiento de las partes sobre dichos elementos. La formación de dicho   consentimiento requiere de dos actos simples unilaterales que deben converger,   que consisten en la oferta y la aceptación. De igual modo, éstos últimos deben   cumplir con unas características intrínsecas a su naturaleza, que de   modificarse, resultarían en un acto jurídico diferente.    

Al igual que la oferta, señalaron los intervinientes,   la aceptación debe cumplir con ser pura, simple y oportuna, pues si ante una   propuesta de negocio se manifiestan reservas o se acepta de manera condicionada,   dichas manifestaciones unilaterales de voluntad (oferta y aceptación) no   convergen y no se puede formar el consentimiento. De hecho, si se cumplen   determinados requisitos, la manifestación de voluntad del destinatario de la   oferta puede considerarse una contrapropuesta, caso en el cual se entiende que   el comprador formuló una nueva oferta de negocio según el artículo 855 del   Código de Comercio. En este evento, si la nueva propuesta planteada por el   comprador es aceptada por el vendedor de manera pura, simple y oportuna, el   contrato se entenderá perfeccionado en el lugar de residencia del proponente, es   decir, del comprador.    

Con todo, según los intervinientes, la anterior   argumentación demuestra que existen diversos supuestos donde el tributo se causa   en la jurisdicción correspondiente al lugar de residencia del comprador. Así las   cosas, consideran que los municipios donde se realice la actividad comercial por   vendedores que no tengan establecimiento o punto de venta, podrán determinar y   exigir el pago del tributo en el evento en el que el comprador asentado en dicha   entidad sea quien realice la oferta y por tanto adquiera la condición de   proponente.    

Al final, los ciudadanos Vallejo y Naufall consideraron   que el cargo planteado por el actor parte de una interpretación equivocada de la   norma, por lo que se incumple el requisito de certeza y la Corte   Constitucional debe declararse inhibida para conocer del fondo respecto al   mismo.    

Posteriormente, los intervinientes se refieren al   cargo por violación de los principios tributarios de legalidad y certeza.   Sobre este asunto, refieren que las normas acusadas satisfacen plenamente dichos   principios, pues el alcance de las expresiones es determinable a través de otras   normas jurídicas o de su simple interpretación gramatical.    

De hecho, señalan que la expresión “donde se   perfecciona la venta” y “donde se convienen el precio y la cosa vendida”  hacen referencia a la formación del consentimiento que se logra mediante la   oferta y la aceptación, las cuales se encuentran reguladas en los artículos 845   a 860 del Código de Comercio. Por su parte, el artículo 864 del estatuto   comercial dispone que el contrato se entiende celebrado en el lugar de   residencia del proponente y en el momento en que éste reciba la aceptación de la   propuesta.    

De acuerdo con lo anterior, concluyeron que el   Legislador, en su amplio poder de configuración legislativa de la obligación   tributaria, determinó con precisión el aspecto espacial del elemento objetivo   del hecho generador del ICA en los apartes demandados. Así, el sujeto activo es   completamente determinable y corresponderá, en el primer evento, al municipio en   donde se encuentra ubicado el proponente una vez recibe la aceptación de la   oferta y, en el segundo evento, al municipio desde el que se envía o remite la   mercancía vendida.    

Finalmente, los intervinientes consideraron que no   se viola el principio de reciprocidad del tributo, pues la infraestructura   que se utiliza de manera preponderante en la realización de la actividad es la   del municipio donde el vendedor tiene la oficina, establecimiento, punto de   venta y bodega, siendo esta la entidad que, en reciprocidad, está llamada a   percibir el tributo.    

4.9.2. El ciudadano Héctor Mauricio Mayorga   Arango formula intervención que defiende la EXEQUIBILIDAD de las   disposiciones acusadas.    

Consideró importante aclarar, en primera medida, que el   punto de conexión que genera la territorialidad del ICA, es la utilización de la   infraestructura del territorio en el que se desarrolla la actividad comercial, y   no como lo interpreta el demandante cuando sostiene que se trata del municipio   de entrega de la mercancía o en donde se generan los ingresos. En su criterio,   dicho concepto resulta errado, pues el ICA grava la actividad comercial y no la   generación de ingresos.    

Posteriormente, procedió el interviniente a realizar un   cuadro comparativo del contenido de la sentencia C-121 de 2006, el cual   contrapone con lo dispuesto en la demanda de inconstitucionalidad.   Particularmente, consideró lo siguiente:    

(i)    El municipio que genera y es fuente   de riqueza es aquél que le permita desarrollar la actividad de servicios,   independientemente del lugar donde esté ubicada la clientela.    

(ii)El   elemento configurativo de un establecimiento virtual está dado por el punto de   conexión con el territorio que le permite desarrollar e interrelacionar el mundo   virtual con el mundo real, lo cual queda concretado en la logística de salida.    

(iii)           La materia imponible del tributo es   la venta no la compra, por lo que debe medirse en donde se ejerce la actividad   comercial para vender y no el lugar de entrega del producto. Considerar lo   contrario sería proponer un nuevo hecho generador y modificar la materia   imponible.    

A partir de lo anterior, el interviniente considera que   la demanda se basa en una interpretación personal del demandante, carente de   apego a las disposiciones legales y jurisprudenciales, que constituye el reflejo   de lo que ocurre en la práctica en los municipios, en donde se pretende gravar   en su jurisdicción actividades que no tienen lugar dentro de su territorio, a   través de una interpretación “acomodaticia”.    

Por otro lado, respecto a la razonabilidad de la   norma, encontró el interviniente que, por tratarse de una actividad   comercial que depende del cliente, resulta razonable que la regla adoptada por   el Legislador atienda al elemento diferenciador del comercio electrónico, que   consiste en la logística del envío de las mercancías ordenada. Así, se definió   el lugar de causación como el lugar donde se organizan los pedidos, se acopia la   mercancía y esta se despacha, lo cual reconoce que es allí donde se aprovecha la   jurisdicción para atender al mercado de clientes.    

V.           CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, a través   del concepto número 6468 del 2 de octubre de 2018, solicita a la Corte que   adopte un FALLO INHIBITORIO ante la ineptitud sustantiva de la demanda   respecto del literal (b) del numeral 2º del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016,   ante la falta de certeza en la formulación del cargo por violación al principio   de territorialidad. Por su parte, solicitó la declaración de EXEQUIBILIDAD  del literal (b) frente al cargo por violación al principio de certeza   tributaria. Finalmente, solicitó la EXEQUIBILIDAD del literal (c) de la   norma acusada, pero únicamente por los cargos formulados en la demanda de la   referencia.    

5.1. En primer lugar, el Ministerio   Público procedió a analizar las razones por las cuales la demanda resulta inepta   frente al cargo contra el literal (b) acusado, ante la falta de certeza en las   razones que sustentan la formulación del mismo, por violación del principio de   territorialidad. En ese sentido, consideró que no es cierto que el aparte   demandado permita inferir que la causación del ICA se produce en el municipio   donde el responsable de dicho tributo tiene su establecimiento o sede comercial   y, a partir de esa interpretación, derivar la inconstitucionalidad de la norma.   Según ello, lo que el actor indica en la demanda es que el impuesto se causa en   el municipio en donde se hace la entrega de la cosa vendida, partiendo de la   base que la entrega de la misma es lo que permite que se haga efectiva la venta   y, en esa medida, se trata del hecho que causa el impuesto.    

A partir de lo anterior, la Procuraduría considera que   la demanda parte de una interpretación de la norma que no es cierta, por lo que   solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de   fondo el cargo contra el literal (b) del numeral 2º del artículo 343 de la Ley   1819 de 2016, en relación con el cargo de violación al principio de   territorialidad establecido en el artículo 287 de la Constitución.    

5.2. En segundo lugar, el Ministerio Público también   desarrolló los argumentos para defender la constitucionalidad del literal (b)   frente al cargo por violación al principio de territorialidad, en caso de   que esta Corporación decidiese conocer de fondo dicho asunto.    

Así, se refiere a la potestad del Congreso para crear   los impuestos, incluidos los de propiedad de los entes territoriales, frente a   la cual goza de una amplia libertad de configuración. Como consecuencia de lo   anterior, los entes territoriales deciden si imponen o no los tributos, cuya   propiedad de los recursos recaudados les pertenece, aunque dicho ejercicio debe   realizarse en los términos definidos por el Legislador, incluido lo   correspondiente a la propiedad de los mismos. Lo anterior por cuanto la   autonomía de la cual gozan las entidades territoriales para la gestión de sus   intereses, se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley.    

A su vez, indicó que el artículo 343 de la Ley 1819 de   2016 estableció las pautas concretas que definen a cual municipio pertenece el   ICA y, para el caso que motiva la demanda, lo hizo en función de los contratos   de compraventa, razón por la cual la Procuraduría entró a analizar en qué   consiste esa forma de pacto o convención.    

Por la anterior, solicita de manera subsidiaria a la   petición de inhibición, que la Corte Constitucional declare la exequibilidad del   literal (b) del numeral 2º del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016.    

5.3. En tercer lugar, la Procuraduría procede a   analizar el cargo presentado en contra del literal (c) del numeral 2 del   artículo 343, específicamente en lo referente a la violación del principio de   territorialidad. Para ello acude a argumentos más concretos del orden   constitucional, al señalar que dicha disposición estaba sustentada en el   principio de eficiencia tributaria. Lo anterior por considerar que resultaría   dispendioso y costoso para los municipios donde se entreguen pocas cantidades de   bienes vendidos a través de sistemas de televentas, electrónicos o similares,   realizar el cobro judicial o coactivo del impuesto en cabeza de un evasor del   ICA, a sabiendas que está en la obligación de cobrarlo.    

También señaló que, si se acude a la interpretación del   demandante, se puede comprometer el derecho que asiste a los compradores de   obtener los suministros que a bien tengan, porque a un vendedor de esa   naturaleza le puede resultar más costoso realizar los trámites para el pago del   ICA en el municipio de entrega de la cosa vendida, y decida no vender por ese   motivo.    

Finalmente, señaló que la norma estimula tanto el   ingreso en las arcas públicas del municipio donde se despachan las mercancías   vendidas, así como la generación de empleo en el mismo. De hecho, el Ministerio   Público consideró que la medida va en consonancia con el principio de eficiencia   tributaria, pues es un solo municipio el que controla toda la actividad   comercial de despacho de mercancías vendidas.    

Con todo lo anterior, la Procuraduría solicitó a la   Corte Constitucional declarar la exequibilidad del literal (c) del numeral 2º   del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016.    

5.4. En cuarto lugar, en relación con el cargo por   violación al principio de certeza tributaria en contra de los literales (b)   y (c) del numeral 2º del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016. Tras realizar un   análisis del concepto de certeza tributaria, encontró la Procuraduría que en el   caso no hay compromiso de dicho principio en relación con las normas demandadas,   pues en las mismas se define con claridad meridiana la propiedad de los ingresos   del ICA mediante la causación de dicho impuesto. Así, la norma estableció que el   ICA se causa a favor del municipio donde se perfecciona la venta (el lugar en el   que se conviene el precio y la cosa vendida), cuando la actividad comercial del   sujeto obligado se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de   comercio ni puntos de venta. A su vez, la norma dispuso a favor del municipio   donde corresponde al lugar del despacho de la mercancía, cuando se trate de   ventas directas al consumidor a través de correo, catálogos, compras en línea,   televentas y ventas electrónicas.    

Ahora bien, otra cosa sería que, cuando hay claridad y   certeza en la norma tributaria, los comportamientos elusivos o evasivos no son   responsabilidad del Legislador, sino de los sujetos pasivos de la obligación   tributaria, y corresponde al sujeto activo a desarrollar el principio de   eficiencia tributaria, ejerciendo su autoridad por vía administrativa o   judicial.    

Así, solicitó a la Corte que declare la   constitucionalidad de los literales (b) y (c) del numeral 2º del artículo 343 de   la Ley 1819 de 2016 en relación con el cargo analizado.    

VI.            CONSIDERACIONES DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo   241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la   constitucionalidad del artículo 343 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, pues se   trata de una previsión que hace parte de una Ley de la República y que es   acusada por su contenido material.    

Asunto preliminar. Existencia de cargo de   inconstitucionalidad    

2. De manera previa al análisis de fondo y de   acuerdo con lo solicitado por algunos intervinientes, la Corte debe determinar,   de manera preliminar, si los argumentos planteados en la demanda configuran un   cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser decidido de fondo por la Sala.     

En efecto, el Ministerio de Hacienda, la DIAN,   el Ministerio del Interior y dos de los intervinientes ciudadanos consideran que   el cargo es inepto, puesto que está basado en consideraciones subjetivas del   actor sobre el contenido de la norma acusada, las cuales a su vez sustenta en   razones que no son de naturaleza constitucional, sino de conveniencia o   relativas a presuntas consecuencias desfavorables para las finanzas de las   entidades territoriales.  Asimismo, advierten que los cargos están   fundamentados en la presunta vulneración de contenidos de rango legal y no de   naturaleza constitucional, lo que hace impertinente la acusación formulada. Del   mismo modo, señalan que la argumentación es insuficiente, bien porque deja de   exponer todos los elementos de juicio necesarios, en particular respecto de qué   disposiciones constitucionales resultan vulneradas, o bien porque se sostiene en   la contradicción entre la norma acusada y el precedente constitucional, sin   precisar cuál es el contenido de esa jurisprudencia.    

3. La jurisprudencia reiterada de la Corte determina que los cargos de   constitucionalidad deben cumplir con un grupo de requisitos argumentativos   mínimos, los cuales son indispensables para contar con los elementos de juicio   necesarios para adoptar un pronunciamiento de fondo.  Sobre este particular   existe un precedente estable y reiterado, el cual es retomado en la presente   decisión[6].    

Al   respecto, se parte de advertir que el numeral 3º del artículo 2º del Decreto   2067 de 1991 dispone como requisito de la demanda de inconstitucionalidad el   planteamiento de las razones por las cuales se considera que la norma acusada   viola la Constitución. La jurisprudencia constitucional, en cuanto a este   requisito, ha considerado de manera sistemática que estas razones deben cumplir   con condiciones argumentativas mínimas, que si bien no corresponden a una carga   procesal sometida a formalismos o consideraciones técnico jurídicas   particulares, son imprescindibles para que la Corte pueda adoptar un fallo de   fondo. Así, la sentencia C-1052 de 2001[7],  a través de reglas jurisprudenciales que se han mantenido inalteradas,   determinó que los argumentos que sustentan el cargo deben cumplir con   condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[8]      

3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una   coherencia argumentativa tal, que permite a la Corte identificar con nitidez el   contenido de la censura y su justificación. Aunque en razón del carácter público   de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una   técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por   ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan   los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.    

3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que   los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida   en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,   implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que   exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad   cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto   acusado.    

3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene   al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las   normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere,   en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean   precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se   fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su   inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales”[9]  que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se   acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se   desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].”[11]    

3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en   tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto   es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se   expone y se enfrenta al precepto demandado.”[12].  En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o   doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por   parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y   concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas   inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de   pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.    

3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la   jurisprudencia como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad   guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos   de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra   parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo   de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren   prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la   Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [13]    

4. Contrario a como lo plantean los intervinientes y el Ministerio   Público, la Sala advierte que en el presente caso concurren las condiciones   mínimas argumentativas antes reseñadas.  Para ello, debe tenerse en cuenta   que buena parte de las solicitudes de inhibición no están dirigidas a cuestionar   la aptitud de los cargos propuestos, sino la premisa sobre la cual descansa la   demanda, consistente en que, para el actor, el municipio beneficiario del ICA,   tratándose de actividades comerciales de compraventa de bienes, debe ser el   lugar donde reside el comprador, pues es allí donde se generan los recursos de   los que se lucra el vendedor.  En ese sentido, las objeciones formuladas   están, en realidad, enfocadas a cuestionar el fondo de la cuestión, por lo que   escapan del ámbito propio de la admisibilidad de la demanda.    

5. De otro lado, la Corte considera que los argumentos del libelo con   ciertos, puesto que del texto de las normas acusadas se colige que el   municipio donde reside el comprador no necesariamente corresponde al lugar donde   se perfecciona la venta o donde se realiza el despacho de las mercancías,   respectivamente. De allí que sea viable argumentar, como lo hace el actor, que   se afecte el interés de dichos municipios y, con ello, las normas   constitucionales que prevén los principios de equidad y justicia tributaria, que   en concepto del demandante exigen que sean las localidades donde se obtiene el   ingreso las que deban tener la condición de sujeto activo del ICA. Sobre este   particular y habida cuenta el cuestionamiento planteado por la Procuraduría   General, la Sala encuentra que si bien es cierto que el sitio de   perfeccionamiento del contrato de compraventa no necesariamente coincide con el   municipio donde se ubica el vendedor, en todo caso la norma acusada no   identifica al sujeto activo como el lugar donde se entregan las mercaderías.   Así, en la medida en que la demanda sostiene que los principios mencionados   exigen que sea ese municipio y no otro el que tenga la condición de sujeto   activo del ICA, entonces la acusación encuentra sentido de cara a la literalidad   de los apartes normativos demandados.  Esto debido a que dichos contenidos no   imponen el deber que el municipio titular del ingreso fiscal sea aquel en donde   reside el comprador de las mercancías.    

6. Los cargos propuestos son claros, puesto que la acusación se   comprende con facilidad, al punto que la totalidad de los intervinientes y el   Procurador General expresan opiniones sustantivas sobre la materia. En efecto, a   juicio del demandante el municipio beneficiario del ICA debe ser, en todos los   casos, aquel donde reside el comprador, pues es en este donde se derivan los   recursos con los que se pagan los bienes respectivos. De lo contrario, se   estaría otorgando el ingreso fiscal a un municipio diferente a la jurisdicción   donde se originan los recursos que paga el comprador de los bienes, lo que para   el actor es inequitativo e injusto, por lo que se contrapone con lo previsto en   los artículos 95-9 y 363 de la Constitución.    

Así, como las normas acusadas prevén fórmulas opuestas, esto es, que   radican el impuesto en otros lugares, se violan las normas constitucionales.    Asimismo, debido a que los conceptos de “lugar donde se perfecciona la venta” o   “lugar de despacho” no son para el actor unívocos, se afectan los principios de   certeza y legalidad del tributo.  Como se observa, censuras de este   carácter son fácilmente identificables y que guardan relevancia constitucional,   puesto que el actor (i) presenta argumentos para demostrar que los conceptos   jurídicos mencionados son vagos y ambiguos, de modo que (ii) desconocen la   obligación constitucional para el Legislador de definir los elementos   estructurales de los tributos.    

Acerca de este último aspecto debe también la Corte resaltar que basta   que se acuse un concepto jurídico como potencialmente indeterminado y que esa   acusación sea razonable, para que se estructure el cargo por vulneración de los   principios de certeza y equidad tributaria. Asunto diferente es que, luego de   ejercido el control de constitucionalidad, se llegue a la conclusión que el   concepto resulte determinable a partir de su propia interpretación o con apoyo   en otros contenidos normativos que circunscriban su genuino sentido. Sin   embargo, este análisis pertenece al fondo del asunto y, por ende, es ajeno al   ámbito de admisibilidad.    

En el caso analizado, la acusación del actor es razonable, lo que motivó   que varios de los intervinientes y el Procurador General expresasen puntos de   vista sustantivos y divergentes sobre la materia, defendiéndose bien la   posibilidad de que los conceptos acusados fuesen debidamente concretizados, o   bien su indefinición resultase contraria a los principios de certeza y legalidad   tributarias.    

7. La especificidad y la pertinencia de los cargos se   demuestra por el hecho que el actor, en cada uno de ellos, vincula la censura   con normas constitucionales.  Así, el primer cargo está relacionado, a   juicio de la demanda, tanto con las previsiones superiores que asignan a las   entidades territoriales la gestión de sus propios recursos (artículos 95-9 y 363   de la Constitución), como los principios de equidad y justicia tributaria   (artículo 338 de la Constitución), según se ha explicado en precedencia.     

Varios de los intervinientes consideran que los cargos son   impertinentes, puesto que se basan, en realidad, en la opinión subjetiva del   demandante acerca de cómo debería definirse el sujeto activo del ICA,   perspectiva que haría parte de un juicio sobre la conveniencia de la medida   legislativa y no sobre su constitucionalidad.  Por ende, no plantea un   debate constitucional, sino una crítica subjetiva acerca de cómo el Congreso   definió la materia.  La Corte no coincide con esta conclusión, pues la   misma deja de tener en cuenta un aspecto contenido en la demanda, relativo a que   el criterio de distribución que defiende el demandante se basa en un   razonamiento que vincula a los artículos superiores antes mencionados.    

Para el demandante, los principios de equidad y justicia del sistema   tributario exigen un arreglo equitativo en la asignación de las cargas públicas,   según el cual el municipio en donde se originan los recursos deba corresponder   al que resulte beneficiario de los ingresos fiscales generados por el ICA.  La   Sala observa que varios de los intervinientes cuestionan esta conclusión y, en   cambio, consideran que (i) la distribución en comento hace parte del amplio   margen de configuración en materia tributaria, por lo que bajo el mismo criterio   de justicia y equidad, es razonable la definición que sobre el sujeto activo del   ICA hizo el Legislador; o (ii) que el debate planteado es de carácter   estrictamente legal. Es evidente que estos cuestionamientos no están dirigidos a   desvirtuar la aptitud del cargo, sino a expresar argumentos sustantivos sobre la   constitucionalidad del precepto.     

Sobre este particular, la Corte resalta que varios de los intervinientes   confunden los planos de admisibilidad y del estudio de fondo. Ello con base en   expresar que como existe una lectura diferente de las normas acusadas, respecto   de la planteada en la demanda, o que el criterio de justicia que fundamenta la   censura es equivocado, entonces el cargo es incierto o impertinente. Esta visión   intenta, de manera errónea, utilizar el cuestionamiento sobre la solidez   argumentativa del cargo para expresar críticas sustantivas sobre la materia   analizada las cuales, se insiste, pertenecen al análisis de fondo. A su vez,   aunque es cierto que la demanda hace algunas referencias a disposiciones legales   para ilustrar el contenido de la censura, en todo caso ello no desvirtúa la   naturaleza constitucional de la acusación, basado en la mención y uso de los   mencionados principios por parte del accionante.    

A su vez, el segundo cargo sobre la presunta falta de definición de los   conceptos que determinan el lugar de causación del impuesto y, con ello, el   municipio beneficiario del ICA, está basado en la presunta vulneración de los   principios de certeza y legalidad del tributo, los cuales también tienen   naturaleza constitucional. Esto debido a que se fundan en el presunto   incumplimiento del deber del Legislador de prever, de manera determinada y   precisa, los elementos estructurales del ICA, en particular los criterios que   sirven para la identificación del sujeto activo del tributo.    

En relación con este cargo, la Corte también encuentra que varios de los   intervinientes cuestionan la aptitud de la demanda a partir de argumentos que   son propios del análisis de fondo. Con este fin sostienen que, contrario a lo   planteado por el actor, las expresiones acusadas no son vagas o ambiguas, sino   que se muestran inequívocas, de modo que la censura es inepta. Como es sencillo   advertir, esta es un razonamiento que cuestiona el mérito del asunto, pues no   pone en duda la estructura de la acusación planteada, sino que expresa   contraargumentos contra la conclusión que expresa el demandante.    Inclusive, si se aceptase que el cuestionamiento refiere a asuntos de   admisibilidad del cargo, tendría que forzosamente llegarse a la conclusión que   cuando la censura por violación de los principios de legalidad y certeza   tributaria no deriva en la inexequibilidad del precepto, entonces el cargo   planteado es inepto.  Esta afirmación se muestra problemática y, a su vez,   comprueba la indebida yuxtaposición de los planos sobre la admisibilidad y el   estudio de mérito sobre la demanda.    

8. Por último, aunque si bien es cierto la demanda no abunda en razones   para sustentar la acusación, la misma es suficiente para construir cargos   de constitucionalidad discernibles. De un lado, el actor presenta una   argumentación dirigida a demostrar que los principios de equidad y justicia   tributaria exigen que, tratándose del ICA, el municipio beneficiario del   impuesto debe ser aquel donde se originan los recursos, que el demandante   identifica con el lugar de residencia del comprador del bien. De otro, la   demanda expresa varias razones que justifican la presunta indefinición de los   conceptos “lugar donde se perfecciona la venta” y “sitio de despacho”, los   cuales son utilizados por las normas acusadas para la determinación del   municipio donde se causa el ICA. Del mismo modo, la demanda hace uso de algunos   apartes jurisprudenciales, tanto de esta Corte como del Consejo de Estado, que   concurren en el sustento de los cargos, en particular con el fin de demostrar   que es una materia discutida, donde se muestra necesario su definición por parte   del juez constitucional.      

En ese sentido, habiéndose acreditado el cumplimiento de los requisitos   argumentativos del cargo de constitucionalidad, procede la Sala a identificar   los problemas jurídicos objeto de la decisión, así como la metodología del   presente fallo.    

Problemas jurídicos y metodología de la decisión    

9. El actor en su demanda, como ya se ha indicado, expresa tres cargos   diferenciados: (i) vulneración del principio de territorialidad del tributo, el   cual vincula tanto a los principios de equidad y justicia tributaria como a la   propiedad que ejercen las entidades territoriales sobre sus propios recursos,   entre ellos el ICA; (ii) desconocimiento de los principios de certeza y   legalidad de los tributos, ante la presunta indefinición de los conceptos   utilizados por las normas acusadas para la fijación de criterios de   identificación del sujeto activo del ICA; y (iii) afectación de lo que denomina   como principio de reciprocidad, el cual también vincula a los principios de   equidad y justicia tributaria, por la vía de la necesidad que los ingresos   derivados del ICA beneficien al municipio donde se originaron.  Debe aclararse   por la Corte que si bien la demanda ofrece algunos argumentos relativos a las   modificaciones que sufrió la iniciativa que dio lugar a la ley parcialmente   acusada, los mismos tienen un propósito eminentemente explicativo y no son   formulados por el demandante con el ánimo de sustentar un cargo de   inconstitucionalidad sobre el procedimiento legislativo, como de forma errónea   lo comprendieron algunos intervinientes.    

Hecha esta precisión, la Sala advierte que las censuras contenidas en la   demanda pueden agruparse en dos acusaciones concretas. En primer lugar, los   cuestionamientos por afectación de los principios de territorialidad y de   reciprocidad refieren a una misma cuestión, relativa a la presunta afectación de   los principios de equidad y justicia del sistema tributario, previstos en los   artículos 95-9 y 363 de la Constitución. Esto debido a que en los eventos   regulados en las disposiciones demandadas, el ICA se causa en un municipio   diferente a aquel en que reside el comprador, lugar que, en criterio del actor,   es donde se originan los recursos derivados de la comercialización de los bienes   y, por lo mismo, donde deben irrogarse los beneficios fiscales del tributo.    

En segundo término, la censura fundada en la presunta vulneración de los   principios de certeza y legalidad del tributo, previstos por el artículo 338 de   la Constitución, conforman un cargo autónomo, el cual será analizado de esa   manera por la Corte.    

Ante estas censuras, la mayoría de los intervinientes y el Procurador   General consideran que las normas son exequibles. Estiman que no existe un   mandato constitucional que obligue a que sea el municipio donde reside el   comprador el que se beneficie del recaudo del ICA. Antes bien, advierten que la   norma acusada tiene por objeto precisar la territorialidad de dicho ingreso   tributario, asunto que incluso había sido requerido por la jurisprudencia   constitucional, al analizar las normas que anteriormente regulaban la materia y   que carecían de reglas particulares respecto de aquellos eventos en que el lugar   de compra y de entrega de la mercancía no eran coincidentes.  Agregan que   existe un precedente identificable, tanto constitucional como contencioso   administrativo, el cual establece que el criterio relevante para la   identificación del lugar de causación del impuesto es el sitio donde se adelanta   la actividad comercial, el cual no necesariamente debe coincidir con el   municipio donde reside el comprador o se entregan las mercancías. Por último,   exponen que la materia objeto de demanda hace parte del amplio margen de   configuración legislativa y, en la medida en que acoge el criterio de desarrollo   de la actividad comercial como factor dirimente para la territorialidad del ICA,   se muestra razonable y proporcionado.    

10. En consecuencia, la Sala deberá pronunciarse sobre dos problemas   jurídicos diferenciados, a saber:    

¿Se vulneran los principios de equidad y justicia tributarias, previstos   en los artículos 95-9 y 363 de la Constitución, cuando el Legislador dispone, en   los casos en que (i) el vendedor carezca de establecimiento de comercio o punto   de venta en el municipio donde se realiza la actividad comercial; y (ii) cuando   la venta se adelanta a través de ventas por catálogo, comercio electrónico o por   correo; el municipio beneficiario del ICA sea diferente al sitio donde reside el   comprador de las mercancías?    

¿Los conceptos “municipio donde se perfecciona la venta” y   “lugar de despacho de la mercancía”, en tanto variables para la definición   del municipio beneficiario del ICA, son indeterminados e indeterminables y, en   consecuencia, vulneran los principios de certeza y legalidad tributarias,   dispuestos por el artículo 338 de la Constitución?    

11. Para resolver estos asuntos, la Corte adoptará la siguiente   metodología: iniciará con un estudio sobre el precedente constitucional acerca   de los principios de equidad y justicia del sistema tributario, al igual que   sobre los principios de certeza y legalidad del tributo.  Luego, hará una   caracterización acerca del impuesto de industria y comercio, en particular sobre   su tratamiento jurisprudencial en lo que respecta a las reglas sobre   territorialidad, conforme a las decisiones que al respecto han adoptado tanto la   Corte Constitucional como el Consejo de Estado.  Finalmente, a partir de   las conclusiones que se deriven de los anteriores análisis, la Sala resolverá   los cargos propuestos.    

Los principios de equidad y justicia del sistema   tributario    

12. El artículo 95-9 de la Constitución dispone como uno de los deberes   de la persona y el ciudadano el de contribuir el financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.  De   la misma forma, el artículo 363 determina que el sistema tributario se funda en   los principios de equidad, eficiencia y progresividad, así como en la   prohibición de retroactividad.  A partir de estas previsiones, sumadas al valor   orientador de la justicia, propio del Estado Social de Derecho, la Corte   identifica en su jurisprudencia los principios de equidad y justicia del   mencionado sistema.    

Sobre el contenido y alcance de esos principios existe un precedente   consolidado y estable, el cual se reitera en la presente sentencia, a partir de   la síntesis planteada en uno de los fallos recientes sobre la materia[15].    

13.   El principio de equidad tributaria de que trata el artículo 363 de la   Constitución opera como límite a la potestad impositiva del Legislador[16], aunque también   es expresión concreta del principio de igualdad[17]. En líneas generales, el   contenido de ese principio refiere a la prohibición que el orden jurídico   imponga obligaciones excesivas o beneficios desbordados al contribuyente. En   términos de la jurisprudencia, la equidad tributaria consiste en “un criterio   con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios   o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya   cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio   es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en   razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.[18]     

La   equidad tributaria, a su vez, tiene dos variables: (i) la equidad horizontal,   según la cual el sistema tributario debe tratar de idéntica manera a las   personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo   tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones; y   (ii) la equidad vertical, identificada con la exigencia de progresividad, que   ordena distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor   capacidad económica soporten una mayor cuota de impuesto.[19]    

Estas dos versiones se identifican, del mismo modo, con una compresión   estructural e individual de la equidad tributaria. En ese sentido, aunque en los   términos del artículo 363 de la Constitución, la equidad es un principio que   informa el sistema tributario en su conjunto, su componente horizontal es   eminentemente relacional y se funda en la comparación entre capacidades   económicas de los sujetos pasivos del tributo. En cambio, el componente vertical   guarda identidad de propósitos con el principio de progresividad tributaria, el   cual se predica no de los contribuyentes individualmente considerados, sino del   sistema impositivo en su conjunto[20].    

La   jurisprudencia, del mismo modo, ha identificado determinados supuestos que, sin   tener carácter taxativo, configuran vulneraciones al principio de equidad   tributaria[21].    

13.2. El segundo supuesto opera cuando la regulación grava de manera disímil a   sujetos o situaciones jurídicas análogas, sin que concurra una justificación   constitucionalmente atendible para ello. Así, en la sentencia C-748 de 2009[23]   se concluyó que se vulneraba el principio de equidad tributaria al otorgarse   beneficios tributarios a los magistrados de tribunal, con exclusión de otros   funcionarios judiciales que históricamente habían recibido el mismo tratamiento   legal, tanto de índole laboral como administrativo y tributario.    

13.3. El tercer supuesto de afectación del principio de equidad, identificado   por la jurisprudencia constitucional, es cuando el tributo es o tiene   implicaciones confiscatorias. Ello sucede en el caso que la obligación fiscal   implique una expropiación de facto de la propiedad privada o de los beneficios   de la iniciativa económica de los particulares. Esto en razón a que dicha   actividad productiva deba destinarse exclusivamente al pago del tributo,   impidiéndose el logro de ganancia para el sujeto pasivo del mismo.[24] A este respecto, debe   tenerse en cuenta que el efecto confiscatorio en mención opera cuando el   impuesto genera un impacto desproporcionado en el patrimonio del contribuyente,   con efectos claramente expropiatorios. Así, previsiones que establezcan   tratamientos fiscales más gravosos o que deroguen beneficios impositivos, pero   que carezcan de la entidad señalada y estén dirigidas a la satisfacción de fines   constitucionalmente valiosos, no generan una infracción del principio de equidad   tributaria[25].    

13.4. Finalmente, un cuarto supuesto de vulneración de la equidad tributaria   detectado por la jurisprudencia constitucional, este con un carácter más   general, consiste en la prescripción por el Legislador de tratamientos jurídicos   irrazonables, bien porque la obligación fiscal se base en criterios abiertamente   inequitativos, infundados o que privilegian al contribuyente moroso y en   perjuicio de quienes cumplieron oportunamente con el deber constitucional de   concurrir con el financiamiento de los gastos del Estado. Para la Corte,   “[l]a equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de   igualdad en las cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para   ver reducida la carga tributaria. La ley posterior retroactivamente está   produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo tributario que se supone   fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de la carga tributaria   paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos   reales respecto de quienes observaron la ley.”[26]    

14.   Por último, el precedente analizado caracteriza al principio de justicia   tributaria, como un mandato más general, que obliga al Legislador, no   obstante es titular de una competencia amplia para definir las obligaciones   tributarias, a abstenerse de imponer previsiones incompatibles con la defensa de   un orden justo, lo cual tiene un vínculo intrínseco con el tratamiento   equitativo entre contribuyentes y hechos generadores del tributo, así como con   la eficacia en el recaudo fiscal. En términos de la jurisprudencia   constitucional “[e]l principio de justicia tributaria, por su parte,   ha sido interpretado como una síntesis de todas las exigencias constitucionales   que enmarcan el ejercicio del poder impositivo del Estado (CP art 95-9). Además   de incorporar las exigencias de equidad y progresividad antes mencionadas,   también reclama un sistema tributario eficiente, capaz de asegurar un efectivo   control de la recaudación de los dineros públicos. Así pues, al lado de la   equidad y la progresividad, la eficiencia también constituye un componente   medular de la justicia tributaria, dado que la ineficiencia en el recaudo de los   tributos puede generar una injusta distribución de la carga fiscal, en tanto el   incumplimiento de sus obligaciones impositivas por parte de algunos   contribuyentes conduce a que el sostenimiento de los gastos e inversiones   públicas sólo se haga a costa de los contribuyentes cumplidos.[27]”[28]    

15.   A partir de lo expuesto, la Sala concluye que el principio de igualdad, así como   los principios de equidad y justicia tributaria, operan como marco para la   acción del Legislador en materia impositiva. Sin embargo, en la medida en que el   Congreso tiene un amplio margen de configuración sobre este asunto, la   inconstitucionalidad de las previsiones legales debe sustentarse no solo en la   acreditación de un tratamiento diverso entre contribuyentes o situaciones   jurídicas, sino que el mismo debe ser injustificado, manifiestamente   desproporcionado o contrario al régimen constitucional que informa al sistema   tributario[29].    

De   otro lado y con miras a la decisión del asunto planteado, también debe la Corte   señalar que mientras el principio de equidad tributaria está vinculado a la   evaluación de la capacidad económica del contribuyente, a fin que concurra una   directa proporción entre el ingreso y la carga tributaria, el principio de   justicia tributaria tiene un carácter más general, pues no solo evalúa dicha   perspectiva desde el punto de vista relacional e individual, sino también desde   uno sistemático, donde tiene un lugar central la garantía del recaudo eficiente   de los tributos.    

Si   se parte de la premisa, comúnmente aceptada tanto la disciplina económica como   en la jurisprudencia constitucional, según la cual uno de los mecanismos más   eficaces para la intervención del Estado en la economía son los tributos[30],   entonces el principio de justicia tributaria cobra diversas dimensiones. Se   afecta dicho principio cuando, entre otras circunstancias (i) se establecen   reglas que dificultan la eficiencia en el recaudo, al punto de imponer barreras   para la financiación de los gastos del Estado; (ii) la regulación legal es   incompatible con la progresividad que guía al sistema tributario en su conjunto;   o (iii) la imposición del tributo involucra el desconocimiento de la   necesidad de compensar los costos sociales que se derivan del ejercicio de la   actividad económica gravada.    

16.   Sobre este último particular, la Corte considera que se desconoce el principio   de justicia tributaria cuando a pesar que determinada actividad económica   involucra el uso de recursos naturales o de otra índole o, de manera general, se   beneficia de un mercado en particular, el régimen fiscal no refleja en modo   alguno una medida de compensación para dichos costos.  Es claro que el   poder impositivo del Estado y, en particular, su altísima capacidad de   intervención en la economía a través del sistema tributario, no puede ser   utilizado de manera tal que prive a las comunidades involucradas en la actividad   económica gravada de fórmulas de compensación para los costos en que incurren o,   de una manera más general, que genere desbalances en el mercado con un nivel de   intensidad que lleven a resultados materialmente injustos en términos   distributivos.    

Bajo esta lógica, mecanismos como la tributación ambiental, generalmente   conocida como “impuestos verdes” resultan prima facie constitucionales,   en tanto desarrollo válidos del principio de justicia tributaria[31].   Ello debido a que un ingreso fiscal que tenga por objeto (i) retribuir el costo   que en términos de contaminación y uso de recursos naturales o (ii) generar   desincentivos para aquellas actividades con un alto costo social, mayor a los   beneficios que irrogan a la economía y a la sociedad, es intrínsecamente justo y   compatible con la fundamentación constitucional del sistema tributario. Sin   embargo, es importante anotar que el vínculo entre el principio de justicia   tributaria y la compensación de costos mencionada puede lograrse a través de   diversas vías, debido al amplio margen de configuración que tiene el Legislador   sobre la materia.  Por ende, lo que se exige es que el sistema tributario,   en su conjunto, termine por definir un arreglo distributivo injusto para las   comunidades o mercados afectados, sin que ello signifique que los costos deban   compensarse a través de un ingreso tributario particular y concreto.    

17.   En conclusión, la distinción básica entre los principios de equidad y justicia   tributaria consiste en que mientras el primero se ocupa esencialmente de la   correlación entre capacidad económica e imposición de cargas impositivas, el   segundo opera como parámetro general del sistema tributario, el cual obliga   tanto a la eficacia del recaudo, como al imperativo constitucional que el   ejercicio de la potestad tributaria no implique una distribución manifiestamente   injusta de las cargas públicas o la imposición de barreras para la compensación   de los costos sociales derivados de las actividades económicas gravadas.    

Los principios de certeza y legalidad tributaria    

18.   Mientras los principios de equidad y justicia tributaria versan sobre los   resultados distributivos del ejercicio de la actividad fiscal del Estado, los   principios de certeza y legalidad tributaria están sustentados en el vínculo   entre dicha función del Legislador y la legitimidad democrática, que para el   caso significa que sea el órgano de representación popular el que defina, de   manera suficiente, los elementos estructurales de los tributos.    

De manera similar al análisis anterior, la Corte evidencia que sobre   esta materia existe un precedente constitucional consolidado y estable.  En   esa medida, se reiterarán las reglas principales que se derivan del mismo, a   partir de una reciente recopilación sobre la materia[32].    

19. La reserva legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de   legitimidad democrática para las normas de índole fiscal, es una de las   características definitorias del Estado constitucional.  En efecto, el   proyecto político liberal que lo precedió tuvo entre sus bases, en particular   para el caso estadounidense, el principio de no taxation without   representation, el cual está enfocado a imponer como condición para la   validez de la obligación tributaria la existencia de un procedimiento   democrático participativo, así como la concurrencia de los sujetos destinatarios   de los impuestos en dicho proceso de formulación normativa.    

A partir de esta premisa, la Constitución establece reglas precisas que   confiere al Congreso la competencia amplia, exclusiva y general, para definir   los impuestos.  Así, el artículo 150-12 confiere al Legislativo la función   de establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente, las de carácter   parafiscal.  En el mismo sentido y de una manera más precisa, su artículo   338 fija las reglas que gobiernan el principio de legalidad tributaria, a saber   (i) que salvo en los casos en que concurran estados de excepción[33], solamente el   Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y   municipales, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo,   debe también tenerse en cuenta que, conforme los artículos 300-4 y 313-4, las   entidades territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado   por la Constitución y la ley[34];   (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar directamente los   sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los   impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones   públicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la   tarifa de las mismas, a condición que aquellas hayan definido el método y el   sistema para su cálculo; y (iii) las normas que determinen contribuciones   fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no   pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la   vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.  Esta regla corresponde   al principio de irretroactividad de las normas tributarias.    

20. Concurre un grupo significativo de sentencias de la Corte que han   definido el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria.  Por   ende, para efectos metodológicos se reiterarán las reglas fijadas por esos   precedentes, a partir de tres ejes definidos: las funciones del principio, su   relación con la certeza tributaria y los escenarios en los que válidamente puede   diferirse a las autoridades gubernamentales la definición concreta de elementos   del tributo.    

21. En cuanto a lo primero, se ha indicado que el principio de legalidad   tributaria descansa sobre la exigencia de una deliberación democrática   suficiente y plural, en la cual estén representados las diferentes instancias   interesadas en la definición de las obligaciones fiscales.  Con todo, la   jurisprudencia constitucional identifica[35] funciones   precisas del principio, a saber:    

21.1. Materializa el principio de predeterminación del tributo, el cual   impone a las corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus   competencias, la obligación de definir, mediante normas previas y ciertas, los   elementos de la obligación fiscal antes señalados.  Esto, por supuesto, sin   perjuicio de la habilitación constitucional para que las autoridades fijen las   tarifas de las tasas y contribuciones especiales, así como los supuestos en   donde resulta válido que el Gobierno determine algunos aspectos específicos del   tributo correspondiente.    

21.3. En la medida en que las competencias fiscales de los entes   territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal, el   principio de legalidad tributaria también cumple propósitos de garantía del   principio de unidad económica, a través del cual se coordinan dichas   competencias concurrentes entre los niveles central y local del Estado, en   búsqueda de la coherencia en el ejercicio del poder impositivo.  Sobre este   particular, expresa la Corte que “corresponderá entonces al Congreso de la   República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de   los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada   caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución   de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos   distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro   de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de   autorización. (…) De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso   determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden   territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del   artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los   acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y   las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.”[36]    

21.4. La legalidad del tributo se predica de las diferentes modalidades   de ingresos tributarios, bien sean impuestos, tasas, contribuciones o tributos   sui generis. No obstante, desde la Constitución si se advierten niveles   diferenciados en el grado de definición exigido.  Así, mientras los   elementos esenciales de los ingresos nacionales deben ser definidos de manera   “clara e inequívoca” por el Legislador, en el caso de los gravámenes   territoriales, la ley se limita a autorizar la creación del ingreso fiscal a   través de la prefiguración de sus aspectos básicos, los cuales son concretizados   por las asambleas y concejos.  Así, se reafirman los elementos centrales de   la legalidad tributaria, a saber: (i) la necesaria representación popular en el   establecimiento de los tributos; (ii) la certeza del tributo, que implica la   fijación clara y precisa de todos y cada uno de los elementos del mismo; (iii)   la ausencia de soberanía fiscal en cabeza de las entidades territoriales; y (iv)   la posibilidad de que las entidades territoriales, con base en su autonomía,   regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley[37].    

22. Ahora bien, el principio en comento está intrínsecamente relacionado   con la certeza tributaria. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado   que si bien las normas fiscales, y en general, toda disposición jurídica,   conserva un grado de indefinición derivada del hecho de estar expresada en   lenguaje natural, en todo caso resulta necesario que el Legislador fije, de la   manera más precisa posible, los elementos estructurales de los tributos, a   efectos de cumplir con el mandato que se deriva del principio de legalidad   objeto de examen.  En otras palabras, el mandato constitucional que se   deriva del principio de certeza consiste no en la definición legal absoluta de   los elementos del tributo, sino en la prohibición de su indefinición, contraria   a lo preceptuado en el artículo 338 de la Constitución.  Como lo ha   señalado este Tribunal, “[l]a Constitución establece entonces que la   ley debe fijar directamente los elementos esenciales del tributo, pero no   cualquier definición basta para satisfacer el principio de legalidad. Una   abierta imprecisión en el diseño de la obligación implica que las autoridades   encargadas de ejecutarla serán las llamadas a completar los vacíos o   indeterminaciones de la regulación legal, con lo cual estas terminarían   definiendo a su vez aspectos esenciales de los elementos constitutivos del   gravamen cuyo establecimiento es competencia del Congreso. Por tanto, estos   elementos deben fijarse de modo suficientemente claro y cierto. No obstante, la   Corte ha sostenido de manera consistente que las normas jurídicas, al estar   formuladas en lenguaje natural, están expuestas a situaciones de ambigüedad y   vaguedad.[38]  Si, entonces, cualquier imprecisión fuera suficiente para declarar   inconstitucional una norma, se llegaría a la consecuencia irrazonable de reducir   drásticamente el poder tributario de los órganos de representación popular   pluralistas, al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en   el lenguaje ordinario, y pese a la importancia que tiene este instrumento en el   Estado Social de Derecho.[39]  Así, para asegurar un ámbito de certeza suficiente en todo tributo, la   jurisprudencia ha señalado que una imprecisión en la regulación de los elementos   esenciales del tributo es inconstitucional, sólo “si éstos se tornan   irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible   encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser   [su] s elementos esenciales”.[40]”[41]    

En consecuencia, la inexequibilidad por infracción del principio de   certeza tributaria concurre cuando de la prescripción dispuesta por el   Legislador no sea posible dilucidar el contenido del elemento estructural del   tributo.  Como lo ha considerado este Tribunal, “solo cuando la falta de   claridad sea insuperable se origina la inconstitucionalidad de la norma que   determina los elementos de la obligación tributaria”[42]    

23. El tercer aspecto consiste en definir en qué escenarios y bajo qué   condiciones resulta válido que el reglamento defina aspectos específicos del   tributo.  Sobre el particular debe partirse de la base que si bien el   principio de certeza tributaria obliga a que sean los órganos colegiados de   elección popular los que definan los elementos estructurales del tributo,   concurren (i) asuntos técnicos asociados a esos elementos que, por su   especificidad, son inasibles por la generalidad propia de las normas dispuestas   por el Congreso; o (ii) variables asociadas a los elementos del tributo que,   debido a su dinámica y necesidad de periódica actualización, deben ser diferidas   a disposiciones reglamentarias.  En estos casos, resulta válido el   diferimiento a las autoridades gubernamentales de la función de definir tales   aspectos, dentro del marco que la ley fije para el efecto.    

Sobre este precedente, en la sentencia C-585 de 2015[43], al   recopilar las reglas jurisprudenciales sobre la materia, fueron identificados   los supuestos en donde se considera válida la delegación a la administración de   aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos,   respecto de los elementos definidos por el Legislador, las cuales ahora se   reiteran.    

22.1. En primer lugar, la reglamentación de las obligaciones formales en   materia tributaria pueden diferirse al reglamento, entendiéndose dichas   obligaciones como aquellas actividades sobre recaudo, liquidación,   determinación, discusión y administración de los tributos.  Ello siempre y   cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los derechos   fundamentales; y (ii) tengan carácter excepcional.    

Correlativamente a esta posibilidad, se violan los principios de   legalidad y certeza tributaria cuando se delega a la administración elementos   esenciales a las obligaciones tributarias sustantivas. En ese sentido, se   infringe la Constitución cuando el Legislador confiere a las autoridades   gubernamentales la competencia para definir uno de los elementos estructurales   del tributo, salvo que se trate de aquellos casos en los que la administración   define la tarifa de las tasas o contribuciones, pero bajo el método y el sistema   establecido en la ley.    

22.2. La jurisprudencia de la Corte contempla que los aspectos técnicos   o variables económicas sujetas a actualización permanente, son aquellos asuntos   que válida y usualmente son delegados a la definición mediante reglamento. Así,  “en esos eventos, dado que se trata de realidades difícilmente aprehensibles   de forma definitiva e instantánea en un precepto legal, y a que se requiere un   nivel de detalle y actualización incompatibles con los caracteres de la ley, el   legislador puede delegar la concreción de los elementos definidos en abstracto   en la ley a las autoridades administrativas con la competencia jurídica, técnica   y epistemológica adecuadas. La Constitución se ubica entonces en un punto   intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue la   competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los elementos   esenciales del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el Gobierno la   reglamentación de aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren actualidad y   detalle, sin desconocer que inciden en la base gravable.”[44]    

Es con base en esta consideración, que la Corte ha avalado la   constitucionalidad de normas que difieren a las autoridades administrativas (i)   la definición periódica del precio de un bien, como elemento para la   conformación de la base gravable de una contribución parafiscal[45]; (ii) la   determinación del avalúo de los bienes inmuebles, como variable económica para   la determinación de la base gravable del impuesto predial y conforme a los   rangos autorizados por el Legislador a las autoridades territoriales[46]; (iii) la   identificación, a partir de las directrices fijadas por los organismos de   control, del valor patrimonial de títulos, bonos y seguros de vida, como activos   integrantes de la base gravable para el impuesto a la renta[47];   y (iv) la determinación de la base gravable del impuesto sobre las ventas,   tratándose de operaciones de importación de bienes excluidos, en tanto la misma   disposición legal había señalado que dicha definición debía realizarse con   arreglo a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en   el costo de producción de bienes de la misma clase y de origen nacional[48].    

23. Con base en estas decisiones, la Corte concluyó en la citada   sentencia C-585 de 2015 que (i) tratándose de aspectos u obligaciones   formales, el Legislador puede delegar en la administración la regulación de   trámites administrativos para la ejecución de las normas tributarias, siempre   que no comprometan derechos fundamentales y se trate de una facultad   excepcional, relacionados con el recaudo y sus circunstancias, la liquidación,   discusión y administración de ciertos tributos; (ii) en el caso de la regulación   de obligaciones sustanciales impuestas por el poder tributario, el principio de   legalidad y certeza tributaria obliga a que sean definidos por el Congreso.    Ello sin perjuicio que se difiera en el reglamento la concreción de las   variables económicas que inciden en la conformación específica de los elementos   estructurales del tributo de que se trate. Por ende (a) la ley debe determinar   directamente los elementos del tributo, pero esto no le impide remitir a   nociones que tengan una contrapartida variable en la realidad económica (por   ejemplo, a precios, a valores, a índices de bursatilidad), aunque su expresión   concreta le corresponda a la administración, pues en tales eventos las reglas   técnicas permiten aplicar los conceptos empleados con un alto nivel de certeza;   (b) si bien no es preciso que se defina estrictamente en la ley el mecanismo   para medir o expresar esa variable, sí se debe  determinar  por el   Legislador la forma en que la autoridad administrativa debe fijar dicho   mecanismo,  lo cual significa que debe haber pautas, criterios o estándares   generales incluso flexibles, que orienten la reglamentación de la materia; y (c)   en ningún caso la ley puede facultar al Ejecutivo para cambiar o introducir   elementos nuevos a las reglas dispuestas por la Ley.    

24. A su vez, otras decisiones de la Corte[49] han planteado   supuestos de validez de la asignación de competencias al reglamento para la   definición de obligaciones tributarias, bajo las siguientes categorías:    

24.1. Datos técnicos o económicos cuya concreción no pueda realizarse   por la misma ley, como sucede con los casos antes enunciados de fijación de   parámetros para la valoración de activos, avalúos catastrales, certificación de   precios o índice de bursatilidad de acciones.  En cada uno de estos   eventos, el precedente jurisprudencial ha identificado que se trata de elementos   variables, que por esta razón no pueden ser predefinidos por el Legislador, pero   que son en todo caso determinables, debido a que responden a realidades técnicas   susceptibles de concreción cierta. Es decir, aunque en dichos casos se reconoce   a la administración un margen de apreciación para la determinación de la   variable, concurre un marco predeterminado para su definición.    

24.2. Conceptos que no obstante carecer de carácter unívoco en la   ciencia económica, resulten determinables a partir de ciertos parámetros.    

25. Conforme las reglas anteriores, la Corte reafirma que la   determinación de los elementos esenciales del tributo, o del método y el sistema   de las tasas y las contribuciones, recae en la órbita exclusiva de los cuerpos   de representación popular y, en particular, del Legislador.  Con todo,   variables técnicas o económicas pueden ser válidamente adscritas para su   definición por las autoridades gubernamentales, siempre y cuando cumplan dos   condiciones: (i) que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su   necesidad de continua actualización, no puedan ser previstos de antemano y de   manera precisa por la ley; y (ii) que en todo caso existe una parámetro que   defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien sea porque   el mismo ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un   parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica.    

El impuesto de industria y comercio y su tratamiento   jurisprudencial en cuanto a su territorialidad    

26. El impuesto de industria y comercio es un ingreso tributario de   carácter territorial y, por ende, configura un ingreso endógeno de los entes   locales. Este rubro, como lo explican los intervinientes en el presente proceso,   tiene un lugar central en las finanzas territoriales, en particular en aquellos   municipios donde se realizan las actividades económicas objeto de gravamen.     

El hecho económico gravado, como se deriva de la denominación misma del   tributo, es el ejercicio directo o indirecto de actividades industriales,    comerciales o de servicios en el correspondiente municipio. El artículo 32 de   la Ley 14 de 1983 determina que el ICA “recaerá, en cuanto a la materia   imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio   que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa   o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho,   ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles   determinados, con establecimiento de comercio o sin ellos.”    

A partir de estas definiciones, la jurisprudencia constitucional   identifica[50]  los elementos esenciales del ICA, a saber: (i) es un impuesto de carácter   municipal; (ii) el hecho gravado consiste en las actividades comerciales,   industriales y de servicio; (iii) el factor territorial determina cuál es el   municipio llamado a cobrar el tributo, criterio que radica en el hecho en que   las actividades mencionadas “se ejerzan o realicen en las respectivas   jurisdicciones municipales; (iii) conforme la exposición de motivos de la   Ley 14 de 1983, el ICA técnicamente no recae sobre artículos sino sobre   actividades que se benefician de los recursos, la infraestructura y el mercado   de los municipios y son fuente de riqueza.    

27. Como se observa en el asunto objeto de examen, el factor territorial   del hecho generador del ICA es materia objeto de controversia.  En efecto,   tratándose de mercados simples, en donde las actividades de producción,   comercialización y consumo de los bienes y servicios se llevan a cabo en el   mismo municipio, no existe duda acerca de quién es el sujeto activo del tributo.    Sin embargo, en las sociedades contemporáneas esta situación dista de concurrir,   pues en la mayoría de las relaciones comerciales participan diversos municipios,   lo que podría implicar una falta de precisión de la norma legal analizada, en   tanto es plenamente posible que la ejecución o realización de la actividad   comercial o de servicios se predique de más de una jurisdicción.  Esta   situación, además, resulta agravada cuando el proceso de comercialización   prescinde de espacios físicos, como sucede con las diferentes formas de ventas a   distancia, entre ellas el comercio electrónico.    

Esta problemática fue la que motivó la demanda contra apartes de los   artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, resuelta por la Corte mediante la  sentencia C-121 de 2006[51].   En esa oportunidad, el actor consideró, entre otros asuntos,[52] que esas disposiciones,   que en esencia reproducen lo anteriormente enunciado, en el sentido que el ICA   recae sobre las actividades que se ejerzan o se realicen en las respectivas   jurisdicciones municipales, vulneraban tanto la certeza tributaria como el   principio de Estado unitario.  Lo primero debido a que ante la evidente   ambigüedad en el concepto sobre el lugar de ejercicio de la actividad, las   normas acusadas no permitían identificar con la suficiente precisión el sujeto   activo del tributo.  Lo segundo, en razón a que al ser el ICA un impuesto   municipal y advertida la ambigüedad mencionada, la definición concreta de los   anteriores elementos recaería en los órganos representativos territoriales, lo   cual haría que el impuesto fuese cobrado de maneras diversas a lo largo del país   y de acuerdo con la particular comprensión que de la norma acusada hiciese cada   municipio y con el riesgo de generar doble tributación.    

28. Para resolver este asunto y luego de recapitular el precedente sobre   la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria y los   principios de legalidad y certeza del sistema impositivo, la Corte partió de   advertir que concurrían otras normas respecto de hechos gravables específicos   como generación de energía, actividades industriales y la prestación de   servicios públicos domiciliarios, donde se fijaron previsiones más precisas   sobre la identificación del sujeto activo del ICA. Sin embargo, la regla general   demandada sí fijaba un criterio más amplio y, por lo mismo, menos definido.    

Con todo, consideró que una regulación de este carácter no vulneraba el   principio de Estado unitario, puesto que hace parte de la amplia competencia del   Legislador en materia fiscal determinar los elementos esenciales de los   tributos, pudiendo incluso establecer fórmulas amplias que fuesen luego   concretizadas por las entidades territoriales, en los casos de los ingresos   endógenos de estas.  A su vez, de esta manera se evitaba vaciar la   competencia constitucional de los entes locales, situación que se derivaría de   la delimitación precisa de los elementos que conforman el ICA en tanto tributo   municipal.    

29. La sentencia en comento también llamó la atención respecto de que,   debido a la amplitud de la mencionada fórmula legal, se generaron múltiples   conflictos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, derivados del hecho   de que la dispar regulación territorial sobre el ICA llevaba a que en casos   concretos se estuviese ante escenarios de doble tributación.  Ello   explicado por la existencia de normas concurrentes de diversos municipios que   terminaban por gravar el mismo hecho económico.    

Acerca de este aspecto, la Corte reconstruyó la línea jurisprudencial   del Consejo de Estado sobre la materia, a partir de la cual llegó a la   conclusión que el lugar donde se ejerce la actividad comercial y, en particular,   el sitio de fabricación o producción del bien o servicio, es el factor dirimente   para determinar el sujeto activo del ICA. Por lo tanto, aquellas regulaciones   municipales que identificaban al sujeto activo como el municipio donde se   realiza la venta, inducían a una doble tributación en contra del contribuyente,   quien pagaría el tributo tanto en el lugar donde se produce el bien o servicio   (y donde se utiliza el mercado e infraestructura respectivos), como el municipio   donde se comercializa el bien.  Esto más aun cuando el concejo municipal definía   una fórmula amplia de responsabilidad tributaria, que grave con el ICA todas las   compras que se realicen en el municipio, de manera indiscriminada[53]    

Debido a la importancia que tienen estos argumentos, la Sala considera   importante transcribirlos in extenso    

“[E]l Consejo de Estado se ha pronunciado, no ya sobre la legalidad de   acuerdos municipales o distritales relativos al impuesto de industria y   comercio, sino sobre actos administrativos oficiales, proferidos por las   administraciones municipales o distritales, en los cuales se liquidaban   impuestos a cargo de ciertos contribuyentes. En estas oportunidades, el Consejo   ha buscado evitar la posibilidad de doble tributación; como ejemplos de ese tipo   de decisiones de la Sección Cuarta, se presentan las siguientes:    

* En decisión de enero 24 de 1992, se sostuvo   que en el caso de la actividad industrial, ésta termina con la venta y   comercialización del producto, razón por la cual no podía establecerse un   impuesto sobre la producción y otro sobre su comercialización ya que ello   implicaría una doble tributación.  La base gravable de la actividad   industrial, con relación al sujeto pasivo, sólo podía determinarse por el   volumen de ingresos relacionados con la venta de su producción dentro de los   límites territoriales del municipio y en consecuencia el municipio no podía   gravar con el impuesto de industria y comercio las ventas realizadas por el   contribuyente en establecimientos comerciales ubicados en municipios diferentes.   (Sección Cuarta. Sentencia de  92/01/24, C.P Carmelo Martínez Conn. Actor:   Facomec Rad. 2958)    

* En pronunciamiento de  28 de febrero de   1992, la Sección Cuarta sostuvo, en cambio, que si bien era cierto que de   conformidad con el Acuerdo 47 del Concejo Municipal de Medellín, constituían   materia imponible del impuesto de industria y comercio, “las actividades   comerciales”, no podía pasarse por alto el hecho de que “la actividad   industrial”, de conformidad con el Ley 14 de 1983, artículo 32, también   constituía materia imponible del tributo, y que si la misma se realizaba en otro   municipio diferente a donde se lleva a cabo la comercialización de esa   actividad, la territorialidad del tributo  correspondía al municipio en   donde se realizaba la actividad principal que constituía materia imponible,   independientemente de los municipios en los cuales se efectuaran las   correspondientes ventas, pues en este evento estas eran parte de dicha actividad   industrial. (Sentencia de  92/02/28. Sección Cuarta.   C.P   Carmelo Martínez Conn. Actor Industria Colombiana de Llantas.  Rad. 3140.)    

* Más adelante, en similar sentido al del fallo   anterior, en pronunciamiento vertido en la Sentencia de fecha 93/11/29, sostuvo   el Consejo que “para los efectos de la labor de interpretación de la Ley 14 de   1983 no se considera acertado separar la “venta” como un hecho aparte distinto   de la “producción” para justificar el criterio de que cada uno de ellos   caracteriza dos actividades gravables distintas ejercidas por el mismo sujeto.    La venta del producto es la culminación del proceso económico del industrial,   pero no es actividad adicional o diferente de la fabricación del mismo.  El   producir por producir no es actividad industrial en sentido económico o fiscal;   la actividad es industrial y la medida del impuesto adoptada por el legislador   es la venta de productos, pero ello no significa que de industrial que es, lo   convierta en comercial.” (Sentencia de  93/11/29. Sección Cuarta.  C.P   Consuelo Sarria Olcos. Actor Legislación Económica S.A. Rad.   4960)    

* Posteriormente, en Sentencia del 24 de junio   de 1994,  tras la expedición de la Ley 49 de 1990 (cuyo artículo 77 precisó   que refiriéndose a actividades industriales, el municipio llamado a cobrar el   tributo era aquel donde se encontrara ubicada la fábrica o planta industrial),   el Consejo reiteró que, conforme a dicha norma, el impuesto de industria y   comercio por la actividad industrial debía ser cancelado en municipio donde   estuviera la planta industrial, teniendo como base los ingresos brutos   provenientes de su comercialización. En efecto, al respecto se dijo en tal   pronunciamiento: “En conclusión y sin que constituya un cambio de jurisprudencia   de la Corporación sino la aplicación de la nueva regulación legal contenida en   la ley 49 de 1990 es necesario darle cumplimiento al art. 77 de dicha norma.   No puede dejar de observarse la insuficiencia de la norma que regula a partir de   1990 esta materia, porque si bien se solucionó el problema de la conformación de   la base gravable para las actividades industriales en los municipios donde está    ubicada la planta industrial, se dejó sin definición alguna el aspecto atinente   a las ventas que el mismo industrial realice en municipios diferentes a aquel de   las sede fabril y por lo tanto, podría presentarse el problema de un gravamen   que se aplicara sobre la misma base y con respecto a la misma actividad y   operación económica, en el evento en que resultara válido el gravamen que   impusieran los municipios diferentes al de la sede industrial por la venta de la   producción, alegando que se trata del ejercicio de una actividad comercial.”   (Negrillas fuera del original) (Sentencia de 94/06/24 Sección Cuarta. C.P.   Guillermo Chahín Lizcano. Actor CIA. Colombiana de alimentos. Rad. 5474) Nótese   cómo la Sección Cuarta considera insuficiente la nueva norma tendiente a definir   el sujeto activo del impuesto de industria y comercio.    

Ahora bien, esta interpretación jurisprudencial   de los fallos últimamente citados sistemáticamente se ha venido reiterando, como   puede apreciarse en los últimos pronunciamientos al respecto, que   insistentemente se refieren a que la actividad industrial necesariamente   requiere la comercialización de la producción, porque se fabrica no para   conservar el producto, sino para que salga al mercado, por lo cual la   comercialización constituye una de las etapas del proceso industrial y por ello   cuando el fabricante vende su  producto no se despoja de su naturaleza de   industrial, sino que culmina el ciclo normal de la fabricación, de lo cual se   concluye que el industrial tributa en el municipio de la sede fabril, teniendo   como base gravable los ingresos provenientes de la comercialización de la   producción.[54]    

5.4.5 Otros asuntos relacionados con la   determinación del sujeto activo del impuesto de industria y comercio, han sido   los relativos a tópicos como estos: (i) Que la labor de coordinación que tienen   los representantes de ventas o visitadores médicos no es suficiente para   entender que se realiza una actividad comercial, pues es en la sede industrial   en donde el producto se comercializa, y por lo tanto es allí donde se tributa;   (ii) que la sola tenencia de una agencia comercial no puede ser considerada como   la infraestructura a través de la cual se comercializa; (iii) que los   “representantes de ventas” de una sociedad que actúan en otro municipio distinto   a la sede fabril,  no son demostrativos de la actividad comercial objeto   del gravamen, para efectos de determinar el sujeto activo del impuesto, etc…[55]”  (Subrayas originales).    

30. Con base en estas consideraciones, la Corte concluyó que la norma   acusada era inexequible. Para ello recordó que la violación del principio de   certeza y legalidad tributaria depende de que concurra la “oscuridad   invencible del texto legal”. En el caso analizado, las diferentes   interpretaciones no se habían originado por el texto mismo, sino a partir de las   diversas comprensiones que del mismo habían realizado los distintos concejos   municipales.  A su vez, dichos entendimientos habían sido objeto de armonización   mediante un grupo de decisiones del Consejo de Estado, las cuales habían fijado   criterios para el efecto, particularmente relacionados con la primacía del   municipio donde se produce el bien o servicio.  Así, “la Jurisdicción contenciosa ha acudido a diversos   criterios interpretativos,   que atienden especialmente a los  principios de justicia y equidad   tributaria. Así por ejemplo,  como arriba se vio, fue la jurisprudencia de   esta jurisdicción la que primero explicó que la actividad industrial debía   entenderse cumplida en la sede fabril, y que la misma involucraba la   comercialización el producto industrial, criterio que fue recogido   posteriormente por la Ley 49 de 1970.   (…)  Lo anterior lleva a concluir que, como lo afirman algunos de los   intervinientes,  los problemas interpretativos que denuncia la demanda no   provienen tanto de lo que la norma prescribe, sino más bien de la forma en que   la misma ha sido desarrollada o aplicada. No obstante, debe admitirse que el   carácter absolutamente general de las pautas fijadas por el legislador en el   artículo 32, ahora bajo examen, en especial en lo relativo al señalamiento del   factor territorial como elemento determinante del sujeto activo del tributo, ha   llevado a la necesidad de interpretarlo en el momento de su aplicación, en   especial en aquellos casos conflictivos en los cuales alguno de los elementos de   la actividad gravada tiene implicaciones en varios municipios. Sin embargo,   estima la Corte que dicha labor interpretativa ha sido posible, es decir, que a    partir de lo que genéricamente dispone la disposición han podido los tribunales,   el Consejo de Estado y las autoridades administrativas establecer el factor   territorial  determinante del sujeto activo del tributo, por lo cual no   puede afirmarse que la indeterminación de la norma sea de tal magnitud que   equivalga a un oscuridad o confusión total.”[56]     

31.  Con todo, el mismo fallo concluyó que a pesar que de que   cláusulas generales de este tenor, susceptibles de ser definidas mediante una   labor interpretativa y mediadas por el carácter autoritativo de las decisiones   judiciales, son compatibles con la Constitución, este hecho no obsta para que   fuera plenamente posible, e incluso aconsejable, que el Legislador, titular de   la potestad amplia en materia de regulación tributaria, fije fórmulas más   precisas para la determinación del sujeto activo del ICA.  Esto en particular   respecto de situaciones en donde resulta más difícil determinar el sujeto activo   del tributo, como sucede con la actividad de transporte, el comercio electrónico   o las actividades sobre intangibles, la actividad industrial que se desarrolla   en varios municipios o ciertos casos de prestación de servicios personales. En   estos eventos, “para que la solución de estos conflictos no se produzca por   la vía de la interpretación de la ley en sede judicial, como se viene   presentando hasta ahora, es conveniente la expedición de normas legales que con   carácter general señalen pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones   relativas al factor territorial como determinante del sujeto activo del impuesto   de industria y comercio, para evitar situaciones de doble tributación por el   mismo hecho económico, o conflictos entre las administraciones municipales y los   contribuyentes, suscitados por la actuación administrativa a la hora de liquidar   el tributo de industria y comercio, en aquellos casos en los cuales las   actividades gravadas presentan elementos que se vinculan a más de un municipio.”        

32.  Por último, la Corte también evidencia que el balance   jurisprudencial planteado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre los   criterios para la territorialidad del ICA se mantienen inalterado hasta la   actualidad, como lo demuestra el análisis de la jurisprudencia más reciente de   ese alto tribunal.    

Sobre el particular, resulta ilustrativa la sentencia del 18 de octubre   de 2018[57],   en la cual el Consejo de Estado resolvió en segunda instancia la demanda   presentada por una empresa productora de textiles contra el Distrito Capital de   Bogotá.  La entidad territorial profirió emplazamiento para el pago del ICA   por parte de la empresa y respecto de varios periodos gravables, luego siendo   multada por no declarar el mencionado impuesto. La empresa consideró que las   actuaciones de la administración distrital eran nulas, puesto que está   localizada en el municipio de Soacha (Cundinamarca) y aunque buena parte de su   producción se vende en Bogotá, dichas ventas son concertadas a través de agentes   comerciales, que luego retornan a la sede de la empresa donde se formalizan los   pedidos y se expiden las facturas correspondientes. Por esta razón, había pagado   el ICA a favor del municipio de Soacha y no a Bogotá, como lo pretendía el   Distrito.    

El Tribunal de instancia consideró que los actos administrativos eran   legales, en tanto lo requerido por el Distrito refería a aquellos recursos   percibidos por bienes confeccionados por terceros y comercializados en Bogotá.    La empresa impugnó la decisión al considerar que si bien dicha comercialización   había tenido lugar, en todo caso el lugar de perfeccionamiento de la venta fue   Soacha.    

Para resolver la apelación, la Sección Cuarta partió de recordar que   “[e]s criterio uniforme y consolidado de la Sala[58], que   su causación, cuando se trata de actividades comerciales de venta de bienes,   tiene lugar en el sitio en que concurren los elementos del contrato de   compraventa, esto es, el precio, el plazo de pago y la cosa que se vende. Así   mismo, que para determinar la jurisdicción en que se configura la obligación   tributaria, no resulta relevante establecer el lugar desde el cual se realizan   los pedidos[59].”  A esta regla se suma otra, también   contenida en el precedente contencioso, según la cual “la labor que efectúan   los agentes de venta es de coordinación, distinta por demás, a la de   comercialización de bienes, y que por lo tanto, aquella no genera el tributo[60].”    

33.   A partir de estas consideraciones, el Consejo de Estado advirtió que el factor   dirimente para resolver acerca de la territorialidad del ICA es el lugar donde   se perfecciona la venta, sitio que no está predeterminado y cuya definición, por   lo tanto, depende de un análisis de carácter probatorio. En el caso examinado,   se encontró que el lugar donde se perfeccionaban las ventas era Soacha, pues   allí se suscribían las facturas respectivas y, adicionalmente, se verificaba que   la totalidad de las ventas a nivel nacional de la empresa había sido reportada   como base gravable del ICA pagado a Soacha, por lo que el emplazamiento para   pago en Bogotá constituiría doble tributación. En términos de la sentencia, se   encontraban probados dos hechos que hacían nulos los actos administrativos   distritales: (i) las gestiones adelantadas en Bogotá no implicaban el ejercicio   de actividad comercial en esta ciudad, pues las labores que se desarrollaban   allí son de coordinación y promoción de productos al igual que asesorías y toma   de pedidos de los clientes, para ser solicitados y despachados desde el   municipio de Soacha; y (ii) la empresa tiene registrado en Soacha su   establecimiento de comercio y presentó en ese municipio las declaraciones del   impuesto de industria y comercio por los años gravables discutidos, en las   cuales incluyó como gravados los ingresos que el Distrito Capital le adicionó en   los actos demandados, por lo tanto, no puede este último gravarlos en su   jurisdicción, pues con ello desconoce el principio de territorialidad del   gravamen, y la prohibición de doble imposición tributaria.    

De   esta manera, el Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su   lugar, negó la nulidad de los actos administrativos atacados.    

34.   Con base en las consideraciones planteadas, la Corte advierte que en relación   con el tema de la definición de la territorialidad del tributo, el análisis   jurisprudencial expuesto permite concluir lo siguiente:    

34.1. El ICA es un impuesto de carácter municipal, por lo cual la definición   general de los elementos esenciales del tributo corresponde al Legislador, la   cual debe ser objeto de concreción por parte de los concejos municipales y   distritales, en razón del carácter endógeno que tiene ese ingreso fiscal para   los territorios.    

34.2. Resulta válido, desde la perspectiva constitucional, que dichos elementos   esenciales se regulen de manera amplia, a condición de que resulta definibles a   partir de criterios razonables. Incluso, una regulación legal precisa de los   elementos esenciales del ICA contradice la Constitución, debido a que vaciaría   la competencia de las entidades territoriales para administrar sus recursos y   establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, en los   términos del numeral tercero del artículo 287 de la Carta Política.    

34.3. En cuanto al factor territorial, la legislación aplicable señala que el   sujeto activo corresponde al municipio donde se realice directa o indirectamente   la actividad industrial, comercial y de servicios sujeta a gravamen.  Por   ende, debe resaltarse que el ICA es un impuesto que grava la actividad, no el   bien o servicio respectivo.    

34.4. La normativa previa a las disposiciones objeto de demanda presentaba una   amplia generalidad sobre la territorialidad del ICA, esto es, la definición del   municipio que es sujeto activo del tributo.  Esto debido a que es usual que   la actividad comercial o de servicios se adelante en más de una localidad.    Esta indefinición dio lugar a diversas decisiones judiciales por parte de la   jurisdicción contenciosa administrativa, las cuales han resuelto el asunto con   base en el uso de los principios de equidad y justicia del sistema tributario.    A partir de estos elementos, se concluye que el criterio identificador es el   sitio donde se produce el bien o servicio, o el lugar donde se perfecciona la   venta.     

Por   ende, la definición del sujeto activo en cada caso concreto pasa por análisis de   índole esencialmente probatoria, el cual también incluye la definición sobre el   municipio respecto del cual el contribuyente declaró sus ingresos.  De la misma   manera, también se ha considerado que cuando las autoridades locales gravan   indiscriminadamente con el ICA a las compras realizadas en el municipio,   desconocen tanto los criterios mencionados como los principios de equidad y   justicia tributaria.  Esto último bajo el criterio que el lugar de   producción es el que usualmente brinda la infraestructura y el mercado para el   desarrollo de la actividad gravada. Adicionalmente, en esos eventos se   incurriría en doble tributación, la cual también está proscrita a partir de los   mismos principios.    

34.5. La Corte ha avalado la constitucionalidad de fórmulas amplias para la   estipulación de los elementos esenciales del ICA, a condición que sean   determinables en casos concretos por los concejos municipales o distritales.    Con todo, también advierte que la validez de dichas estipulaciones no es   incompatible con la posibilidad que el Legislador determine reglas más precisas   que, sin que signifiquen el vaciamiento de la competencia de los concejos   municipales y distritales, solucionen aspectos sobre la determinación del sujeto   activo, en particular respecto de actividades comerciales y de servicios   diferentes a las tradicionales, como el comercio electrónico o las ventas   mediante servicios de correo.    

36.   A partir de estas consideraciones, la Sala resolverá los problemas jurídicos   materia de decisión, conforme a la metodología prevista en los fundamentos   jurídicos 10 y 11 de esta sentencia.    

Solución de los problemas jurídicos    

37.   De manera preliminar, la Corte considera importante destacar que la disposición   en donde se encuentran los literales acusados tiene por objeto, precisamente,   otorgar un mayor grado de precisión a los criterios para la definición del   sujeto activo del ICA.    

En   efecto, el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 estipula un grupo de reglas sobre   la identificación del municipio receptor del ICA, fundadas en la naturaleza de   la actividad correspondiente. Así, en el caso de la actividad industrial, se   mantiene la regulación legal preexistente, la cual estipula que el ICA se pagará   en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial,   entendiéndose que la comercialización de productos es el culminación de la   mencionada actividad y, por tanto, no causa el impuesto como actividad comercial   en cabeza del mismo contribuyente, manteniéndose exclusivamente la naturaleza   industrial de impuesto.    

Respecto de la actividad comercial, son varias las reglas aplicables, entre   ellas las dos objeto de demanda en esta oportunidad. De este modo (i) si la   actividad se realiza en un establecimiento abierto al público o en puntos de   venta, se entenderá realizada en el municipio donde se encuentren; y (ii) cuando   la actividad se realice en un municipio en donde no existe establecimiento de   comercio ni puntos de vista, la misma se entenderá realizada en el lugar donde   se perfecciona la venta, municipio que será sujeto activo del ICA al haberse   convenido en su jurisdicción cosa y precio; (iii) en el caso de ventas directas   al consumidor a través de correo, catálogos, compras en línea, tele ventas y   ventas electrónicas se entenderán gravadas en el municipio que corresponda al   lugar de despacho de la mercancía; y (iv) en la actividad de los inversionistas,   el municipio o distrito que obra como sujeto activo del ICA será aquel donde se   encuentra ubicada la sede de la sociedad donde se poseen las inversiones.    

Asimismo, la norma prevé la regla general de territorialidad para el caso de las   actividades de servicio, así como reglas particulares respecto de transporte,   servicios de telecomunicaciones, así como para las actividades desarrolladas   bajo patrimonios autónomos.    

De   este modo, es claro que de acuerdo con la actual regulación, existen fórmulas de   definición de territorialidad del ICA mucho más precisas que las contenidas en   la normativa anterior, la cual se limitaba a indicar que el impuesto se causaba   a favor del municipio en donde se llevara a cabo la actividad industrial,   comercial y de servicios.    

38.   Como se indicó en precedencia, los problemas jurídicos planteados en la demanda   versan sobre la presunta vulneración de los principios de equidad y justicia   tributaria, de un lado, y de certeza y legalidad del tributo, de otro.  No   obstante, razones metodológicas llevan a la Sala a concluir pertinente ocuparse   primeramente del segundo problema jurídico. Esto debido a que de no superarse el   análisis sobre la certidumbre en la definición de los elementos esenciales del   ICA en los casos analizados, los mismos resultarían inexequibles, por lo que un   estudio ulterior resultaría innecesario.    

Los preceptos acusados no son incompatibles con los principios de certeza y   legalidad del tributo    

39.    El punto de partida para el estudio sobre la presunta afectación de los   principios de certeza y legalidad del tributo en el caso analizado está en   insistir en la naturaleza territorial del ICA.  Por lo tanto, resulta claro   que una regulación exhaustiva y casuística de la materia vaciaría el ámbito de   concretización que sobre los elementos esenciales del tributo tienen los   concejos municipales y distritales. En otras palabras, la exhaustividad   pretendida por el actor se opondría a la Constitución, al desconocer lo previsto   en el artículo 287 y según lo explicado en fundamentos jurídicos anteriores.    

En   ese sentido, las reglas acusadas resultarán exequibles si el elemento esencial   del tributo, en este caso la definición del sujeto activo del ICA, a pesar de   que sea amplio en su formulación, pueda ser determinable a partir de un   ejercicio interpretativo.    

De   otro lado, también debe tenerse en cuenta que una regulación exhaustiva sobre la   materia, que prescriba todas las circunstancias en donde se aplique la regla   analizada, es un objetivo de imposible cumplimiento, al menos por dos tipos de   razones de índole teórico. En primer lugar, la dinámica propia de los mercados   contemporáneos hace que continuamente se ofrezcan nuevas modalidades de   comercialización, de modo que la regulación casuística, además de su invalidez   constitucional por las razones anotadas, se mostraría caduca en su aplicación,   lo cual plantearía nuevos y continuos problemas frente a la certeza en la   definición del sujeto activo. En segundo término, las expresiones jurídicas   tienen las condiciones de ambigüedad y vaguedad propias del lenguaje natural, lo   cual involucra la permanencia de un margen de irreductibilidad en la definición,   que no puede ser eliminado mediante definiciones más precisas[61].    

Además, también debe tenerse en cuenta que incluso cuando no sea posible definir   probatoriamente el sitio donde se perfecciona la venta, el ordenamiento jurídico   ofrece presunciones que resultan útiles para el efecto.  Así, como lo   señaló uno de los intervinientes, el artículo 864 del Código de Comercio dispone   que el contrato comercial “se entenderá celebrado en el lugar de residencia   del proponente y en el momento en que éste reciba la aceptación de la propuesta”.    En la medida en que la compraventa de bienes es un contrato, la regulación   citada resulta aplicable.     

La   Corte concuerda con varios intervinientes y con el Procurador General, en el   sentido que quien formula y acepta la propuesta de contrato no necesariamente   coincide con el vendedor y comprador, en tanto habrán casos en los que existen   contrapropuestas que modifiquen la asignación de roles en el contrato, para   efectos de la aplicación de la presunción en comento.  Sin embargo, esta   circunstancia no afecta la certidumbre sobre la estipulación legal del sujeto   activo del ICA, sino que refiere a una comprobación probatoria que, se insiste,   debe resolverse en cada caso concreto.    

41.   Ahora bien, en lo que respecta al literal (c), el concepto “lugar de   despacho”, aunque amplio, también es determinable a partir de un ejercicio   probatorio, de manera similar a como sucede en el caso anterior. En efecto, como   lo plantean los intervinientes, las ventas directas suponen la existencia de un   sitio de acopio y almacenamiento, donde luego los bienes respectivos son   remitidos al consumidor final, lugar que corresponderá al municipio sujeto   activo del ICA.    

En   la determinación de ese lugar concurren diversos aspectos que facilitan su   definición en cada evento del lugar de despacho, conforme a diversas fuentes   normativas, entre ellas (i) la identificación de las partes en el respectivo   contrato de transporte; y (ii) los datos de contactos del vendedor, exigidos por   las normas que regulan las ventas a distancia y que imponen la obligación del   suministro de tales datos como garantía a favor de la eficacia de los derechos   del consumidor[62].    

Asimismo, se insiste en que la definición concreta del asunto queda en la órbita   de la decisión política de los concejos municipales y distritales, habida cuenta   la naturaleza territorial del tributo analizado. Por lo tanto, a condición que   se cumpla con las exigencias del marco legal y los principios constitucionales   del sistema tributario, en particular la prohibición de doble tributación, los   municipios y distritos pueden hacer más específicas las reglas para el cobro del   ICA frente a ventas a distancia despachadas desde sus respectivas   jurisdicciones.    

42.   Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la respuesta al primer problema   jurídico es negativa, puesto que si bien es válido el argumento según el cual   las expresiones utilizadas por el Legislador para definir el sujeto activo del   ICA en los casos analizados son amplias, esta condición no es incompatible con   los principios de certeza y legalidad del tributo, en tanto (i) los conceptos   pueden ser determinados a partir de un ejercicio probatorio; (ii) concurren   otras normas legales y reglamentarias que son útiles para concretar dicha   definición en cada caso; y en cualquier circunstancia (iii) un grado de   generalidad del precepto es imperativo en términos de preservación de las   competencias constitucionales de los concejos municipales y distritales en la   determinación concreta del ICA.    

Resuelto este primer aspecto, pasa la Sala a decidir acerca del segundo problema   jurídico, vinculado a la alegada vulneración de los principios de equidad y   justicia tributaria.    

Las normas acusadas no generan un tratamiento fiscal inequitativo o injusto para   los municipios    

43.   Para solucionar este aspecto debe recordarse que la premisa sobre la cual el   demandante sustenta el cargo propuesto consiste en que, tratándose del ICA, el   sujeto activo debe ser aquel municipio respecto del cual el comerciante obtiene   un beneficio por el uso de sus recursos, infraestructura o, en un sentido más   amplio, del mercado correspondiente.    

Por   ende, en la medida en que se presupone que el ingreso económico que recibe el   vendedor se origina en el municipio donde reside el comprador, entonces es en   esta jurisdicción donde debe causarse el impuesto, pues los recursos de los que   se lucra quien ejerce la actividad industrial provienen de dicha jurisdicción.    

Además, el contribuyente obtiene beneficios de la infraestructura y el mercado   del municipio donde está radicado el comprador, de modo que una distribución   justa y equitativa del ingreso fiscal debe asignarle a esa localidad la   condición de sujeto activo del ICA. Por lo tanto, como las normas acusadas no   identifican dicho sujeto activo de esta manera, comportan un tratamiento   inequitativo para dichas entidades territoriales. Esto en razón a que asignan el   recurso fiscal a una localidad diferente a aquella en la cual se obtienen los   ingresos por la venta de las mercaderías, desconociéndose con ello la   territorialidad del ICA, vinculada con los principios en comento y conforme lo   explicado en los fundamentos jurídicos anteriores.       

La   Corte encuentra que, al margen del análisis sobre la veracidad o la   aceptabilidad del argumento planteado, es evidente que idéntico razonamiento   puede plantearse respecto de los municipios en los cuales se produce la   mercancía, que luego es remitida al comprador ubicado en otra jurisdicción donde   el empresario o comerciante no tiene punto de venta o establecimiento.  En   efecto, si se parte de la base que la actividad comercial comprende   necesariamente la producción y/o acopio del respectivo producto, el comerciante   hace uso de los recursos del municipio en el que fabrica o desde el cual provee   el respectivo bien.  Es allí donde se evidencia, en todos los casos, el   aprovechamiento de la infraestructura, la contratación de personal, la   generación de costos ambientales al municipio productor, etc.  Mientras   tanto, el uso de los recursos del mercado donde se ubica el vendedor es   contingente, pues depende del grado de participación del mismo en la actividad   comercial.  Así por ejemplo, para la Sala es claro que el envío de agentes   comerciales a otro municipio, con el fin de promocionar los productos y   concertar pedidos, no es una actividad que involucre un costo para el municipio   a donde se envían dichos bienes, o cuando menos uno que sea equiparable al que   incurre el municipio en donde esos mismos productos son elaborados o acopiados.    

Es   por esta misma razón que la jurisprudencia contenciosa administrativa es unánime   al considerar que el sitio de entrega de las mercaderías no constituye un   criterio para definir la territorialidad del ICA, puesto que a partir de razones   precisamente basadas en el contenido y alcance de los principios de equidad y   justicia del sistema tributario, la determinación del sujeto activo debe   corresponder al lugar donde se realiza la comercialización y se aprovechan los   recursos, el cual no guarda identidad con el municipio donde se encuentra el   consumidor.    

44.   En ese orden de ideas, se está ante un asunto en donde concurren razones   constitucionales admisibles para asignar el ICA a determinado municipio   participante de la actividad comercial, siempre y cuando se cumplan con las   condiciones anotadas, a las cuales se les suma la prohibición de doble   tributación.  En consecuencia, se trata de un tópico adscrito al amplio margen   de configuración del Legislador en materia tributaria, cuya definición queda en   manos del debate democrático y circunscrito únicamente al cumplimiento de las   reglas constitucionales y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.    

45.   Con base en estas consideraciones y respecto del cargo formulado contra el   literal (b) del numeral segundo del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, se   parte de considerar, como acertadamente lo plantean varios de los   intervinientes, que el lugar donde se perfecciona la venta al convenirse el   precio y la cosa vendida, no necesariamente coincide con el municipio de   domicilio del vendedor, como parece comprenderlo el demandante. Sin embargo, no   existe un mandato constitucional o un criterio de razón suficiente para que el   Congreso esté compelido a asignar la condición de sujeto activo al municipio del   domicilio del comprador, según las razones anotadas.     

Nótese que aunque la argumentación planteada en la demanda es razonable, en el   sentido que pueden existir casos en donde el uso de la infraestructura y, en   general, la imposición de costos al municipio donde reside el comprador,   justificaría beneficiar a esa jurisdicción con los recursos del ICA, también   concurren razones evidentes, vinculadas a los principios de justicia y equidad   tributaria, que otorgan validez a la decisión legislativa de conferir tales   ingresos fiscales al municipio de perfeccionamiento de la venta o aquel desde   donde se despachan las mercaderías.  Por ende, es una materia que, se   insiste, pertenece al amplio margen de configuración normativa del Congreso   respecto de la regulación impositiva.    

De   esta manera, la previsión antes señalada no incorpora, de por sí, una afectación   de los principios de equidad y justicia tributaria, pues para ello habría que   haberse demostrado que el lugar donde se perfecciona la venta es por completo   ajeno a los sitios donde se desarrolla la actividad comercial, lo cual no solo   no está probado, sino que resulta contraevidente.    

Razonabilidad y proporcionalidad de la medida    

46.   Por último, en lo que tiene que ver con la proporcionalidad de la medida, la   finalidad de la norma, que es establecer una regla para la identificación del   sujeto activo del ICA, no está constitucionalmente prohibida y, a su vez, es   potencialmente adecuada para el efecto, en cuanto fija un parámetro para que   tanto los concejos como las autoridades judiciales, estas últimas en caso de   contención sobre la materia, puedan identificar qué entidad territorial es el   sujeto activo del tributo en cada caso. Sobre la proporcionalidad en sentido   estricto, basta reiterar que no existe un mandato constitucional que exija que   la identificación del sujeto activo sea del modo defendido por el actor y que, a   su vez, la determinación realizada por el Legislador, a partir del lugar donde   se perfecciona la venta, no es arbitraria.    

Consideraciones similares son predicables de la acusación contra el   literal (c) de la norma antes mencionada.  En el caso de las ventas a   distancia, es razonable considerar que el municipio desde donde se despacha la   mercancía indudablemente participa de la actividad comercial, lo cual es el   criterio para la identificación del sujeto activo del ICA.     

Del mismo modo, esa asignación de la territorialidad del tributo es apta   para cumplir con un fin de seguridad jurídica que no solo no está prohibido,   sino que resulta aconsejable conforme lo expresó la Corte en la sentencia C-121   de 2006, antes reseñada.  De allí que se esté ante una válida expresión del   poder regulador del Congreso respecto de los elementos esenciales de los   ingresos fiscales.    

47. Adicionalmente, debe también la Corte resaltar que imponer al   Congreso la obligación de asignar la condición de sujeto activo del ICA al   municipio donde reside el consumidor del bien o servicio, atentaría contra los   principios de equidad y justicia tributaria, por dos tipos de razones.  Lo   primero, como se ha indicado, porque el grado de participación de dicha   jurisdicción, en términos de utilización del mercado correspondiente, es   contingente y por lo general sustantivamente menor al del municipio donde se   fabrica o acopia el bien.  Lo segundo, porque una fórmula como la planteada   conlleva serios inconvenientes en términos de eficiencia en el recaudo del   tributo.    

Sobre este último particular, la Sala concuerda con el argumento de   varios intervinientes, acerca de las complejidades que para el sistema   tributario generaría que aquellas empresas que envían sus productos a diversos   municipios del país tuvieran que contribuir por concepto de ICA a cada una de   esas localidades y conforme a las reglas particulares y concretas que cada   concejo municipal o distrital determine. Esto implicaría no solo costos   desproporcionados asociados a los ejercicios contables y administrativos a cargo   de los comerciantes, sino también un esfuerzo institucional igualmente excesivo,   puesto que los municipios receptores tendrían que, cuando menos, monitorear y   definir la cuantificación económica de cada compra realizada en su municipio, al   margen del lugar de origen del bien o servicio. Este escenario, tratándose de   ingresos fiscales de carácter territorial, se muestra particularmente   problemático.    

48. La Corte acepta la validez de lo planteado por algunos   intervinientes, acerca de las consecuencias fiscales desfavorables que la   regulación plantearía para aquellos municipios con una actividad industrial y   comercial incipiente, donde el recaudo por concepto de ICA es sustantivamente   menor al que perciben aquellas localidades que concentran dichas actividades.   Sin embargo, este desbalance no se deriva necesariamente de las reglas legales   en materia impositiva, sino en esencia de las inequidades en los niveles de   desarrollo económico entre las distintas regiones del país. Esta desigualdad,   aunque guarda una evidente relevancia constitucional, excede del ámbito propio   del ejercicio del control judicial ejercido en esta sentencia, fundado en el   reconocimiento de un amplio margen de configuración del Congreso respecto de la   materia analizada.    

48.  En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad, por los   cargos analizados en esta sentencia, de las expresiones legales acusadas en la   demanda de la referencia.    

Conclusión    

49. Las normas acusadas determinan los criterios para la definición del   sujeto activo del ICA, en los casos en que (i) la actividad comercial se realiza   en un municipio donde el contribuyente no tiene establecimiento de comercio ni   puntos de venta; o (ii) se trate de ventas a distancia.  En el primer caso,   la actividad comercial se entenderá realizada en el municipio donde se   perfeccione la venta, esto es, donde se convenga el precio y la cosa vendida:   esta entidad territorial tendrá la condición de sujeto activo. En el segundo   caso, el sujeto activo será aquel municipio que sea el lugar de despacho de las   mercancías.    

El actor considera que estas normas son inconstitucionales porque los   conceptos utilizados por el Legislador son vagos e indeterminados, lo que impide   que sirvan de criterios unívocos para la definición del sujeto activo del ICA,   circunstancia que hace a los preceptos incompatibles con los principios de   legalidad y certeza de los tributos.    

Igualmente, la demanda advierte que las normas acusadas, en la medida en   que disponen que el sujeto activo pueda ser un municipio diferente al lugar   donde son comprados los bienes, desconocen los principios de equidad y justicia   tributaria.  Advierte que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y   contenciosa administrativa sobre la territorialidad del ICA, el sujeto activo   del impuesto debe ser el municipio donde se originan los ingresos, que el actor   identifica con el lugar donde se localiza el comprador, pues es allí donde de   ordinario se obtienen tales recursos.    

50. La Corte evidencia que los apartes demandados son exequibles por los   cargos propuestos.  En cuanto al primer cargo, aunque los conceptos   acusados son amplios, (i) pueden ser objeto de definición concreta a partir de   un ejercicio interpretativo y al amparo de otros preceptos legales que les   confieran sentido; y (ii) en todo caso resulta necesario que el Legislativo   confiera un grado de amplitud a la definición de los criterios de los sujetos   activos de los impuestos municipales, pues de lo contrario vaciaría la   competencia normativa adscrita a los concejos.    

En cuanto al segundo cargo, la Sala encuentra que es válido el argumento   según el cual los principios de equidad y justicia tributaria implican la   necesidad de distribuir los beneficios derivados del ingreso fiscal territorial,   tratándose del ICA, de manera equitativa respecto de los municipios que incurren   en costos por la actividad comercial. Sin embargo, las normas analizadas no   contradicen dichos principios, puesto que la decisión legislativa de asignar la   condición de sujeto activo del ICA al municipio donde se perfecciona la venta o   se realiza el despacho de las mercancías, no se muestra irrazonable o   desproporcionada. Ello debido a que es evidente que dichas jurisdicciones están   involucradas en la actividad comercial respectiva, que es precisamente el   criterio base para la definición del sujeto activo del ICA.  De este modo,   el Congreso puede válidamente asignarles esa condición, sin que se evidencie que   la Constitución imponga el deber de realizar una distribución diferente de la   titularidad del tributo.    

En consecuencia, a partir de los cargos propuestos, los literales (b) y   (c) del numeral 2° del artículo 343 de la Ley 1819 de 2016 no se oponen a la   Carta Política.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia,   los literales (b) y (c) del numeral segundo del artículo 343 de la Ley 1819 de   2016, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se   fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y   se dictan otras disposiciones.”    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente por incapacidad    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 118-120. El   escrito de aclaración de voto fue radicado el 14 de marzo de 2018 y suscrito   por: Catalina Hoyos Jiménez, Paul Cahn-Speyer Wells, Eleonora Lozano Rodríguez,   Ruth Yamile Salcedo Younes y José Andrés Romero Tarazona.    

[2] Concepto 21343 de   2017 de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, citado por la Federación Colombiana de Municipios, Folio 46.    

[3] El   interviniente cita la sentencia del 17 de octubre de 1991, en la que la Corte   Suprema de Justicia resolvió una acción de inconstitucionalidad contra el   artículo 77 de la Ley 49 de 1990.    

[4] Pretensión   establecida en el escrito de aclaración en el marco de la intervención   presentada por FENALCO respecto de la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia. Dicho escrito de aclaración fue radicado en la Secretaría General de   la Corte el 19 de julio de 2018.    

[5] Escrito de   intervención de la CCCE, Folio 161.    

[6] Sentencia C-082 de   2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[7] M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[8] La síntesis   planteada en esta decisión es tomada de la sentencia C-370 de 2006 (M.P. M.J.   Cepeda, J. Córdoba, R. Escobar, M.G. Monroy, A. Tafur y C.I. Vargas)    

[9] Estos son los   defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha   señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada   presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las   sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998   (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380   de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz),   entre varios pronunciamientos.    

[11] Cfr. Corte   Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico 3.4.2.    

[12] Ibídem.    

[13] Ibídem.    

[14] Nótese que en el   apartado de la demanda en el que desarrolla la afectación del principio de   territorialidad, el actor plantea argumentos que están unívocamente enfocados a   cuestionar la distribución que se origina al negar a los municipios donde se   realiza la compra de la condición de sujetos activos del ICA. De este modo, en   la demanda se expresa que “tratándose de ventas efectuadas por medios   electrónicos estas “se entenderán gravadas en el municipio que corresponda al   lugar del despacho de la mercancía”, puesto que en este evento el impuesto se   causa en el lugar de despacho de la mercancía, lo que implica que en todos los   casos el municipio que va a percibir el gravamen será aquel en el cual se   encuentra el establecimiento o sede social del responsable del ICA, y no el   municipio donde se materializa la venta, esto es donde se originan los recursos   gravados.|| En efecto es obvio, tal como está concebida la regla, que si   la venta se realiza por internet, el ámbito espacial en el que el sujeto   responsable del ICA ejerce su actividad comercial no solo corresponde al lugar   de despacho de la mercancía, sin que abarca todo el territorio nacional, es   decir que todos los ingresos que perciba en desarrollo de dicha actividad van a   tributar en el municipio donde tiene su sede comercial, y que los municipios   donde se materializa la venta, en ningún caso percibirán el impuesto generado   por las ventas realizadas en su jurisdicción, o lo que es lo mismo, se despoja   al municipio de su facultad y derecho a recaudar y administrar los recursos   tributarios que constitucional y legalmente le fueron asignados para el cabal   cumplimiento de sus funciones.”       

[15] Sentencia C-060 de   2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta decisión se analizó la   constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1819 de 2016, entre ellos las   reglas sobre conciliación en materia tributaria. Una de las materias analizadas   fue la compatibilidad entre dichas disposiciones y el principio de equidad   tributaria, en particular respecto del tratamiento jurídico entre contribuyentes   morosos y cumplidos.  Este mismo grupo de reglas fue reiterado en la   sentencia C-119 de 2018, M.P, Gloria Stella Ortiz Delgado, la cual declaró la   exequibilidad condicionada de las reglas de la Ley 1819 de 2016 que impedían a   los trabajadores independientes descontar del impuesto de renta los costos y   gastos en que incurren para el desarrollo de sus labores.  Uno de los   argumentos que tuvo en cuenta la Corte es que impedir esa detracción desconocía   los principios de equidad y justicia tributarias.    

[16] “EL principio   de equidad tributaria constituye una manifestación de la igualdad en el campo   impositivo. Como consecuencia, muchas demandas de inconstitucionalidad en   materia tributaria señalan una vulneración conjunta de estos dos preceptos. La   configuración de este tipo de cargos explica que, en varias ocasiones, la Corte   haya analizado los casos sin determinar claramente sus fronteras. El contorno   difuso de estos postulados llevó a la sentencia C-1107 de 2001  a dar   pautas de distinción y afirmó que, mientras el derecho a la igualdad corresponde   a un criterio universal de protección, el principio de equidad adquiere una   especial relevancia en el ámbito tributario, como límite al ejercicio de la   potestad de configuración normativa del Legislador en la financiación del   Estado.” Sentencia C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[17] Sentencia C-643 de   2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, citada en la sentencia C-010 de 2018, M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[18] Sentencia T-734 de   2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en las sentencias C-169 de 2014, MP.   María Victoria Calle Correa y C-600 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[19] Sentencia C-600 de   2015.    

[20] “El principio   de progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en   el sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos   los niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del   contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha   superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y   perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los   gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor entre   mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.”  Sentencia C-643 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en la sentencia   C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[21] La recopilación de   variables de afectación de la equidad tributaria, en los tres primeros   supuestos, es tomada de la sentencia C-010 de 2018, antes citada.    

[22] M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[23] M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[24] Sentencia C-619 de   2014, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[25] Sentencia C-1003   de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[26] Sentencia C-511 de   1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  (En esta sentencia, la Corte   Constitucional declaró la inexequibilidad de un conjunto de normas que   prescribían saneamientos fiscales y redenciones de las obligaciones tributarias   a cargo de personas morosas en el pago de ciertos impuestos).    

[27]  Sobre los alcances del principio de justicia tributaria ver sentencias C-690 de   1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-252 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes   Muñoz), C-1060ª de 2001 (CP Lucy Cruz de Quiñonez).    

[28] Sentencia C-492 de   2015, antes citada.    

[29] Hasta este apartado   la síntesis jurisprudencial ofrecida por las sentencias C-060 de 2018 y C-119 de   2018.    

[30] “La Corte   Constitucional es consciente de que las modificaciones que se hacen a las normas   tributarias y, en general, las políticas de intervención económica que se   adelantan, afectan directa o indirectamente, a algunos individuos y benefician,   directa o indirectamente, a otros. En un Estado social de derecho, las políticas   de intervención, incluidas las tributarias, no son económicamente neutrales; por   el contrario, ellas persiguen fines particulares, para lo cual se alteran las   condiciones económicas de los particulares. Esto es consustancial al ejercicio   de las facultades de intervención del Estado en la economía, las cuales están   expresamente autorizadas por la Constitución.” Sentencia C-007-02,   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[31] Acerca del vínculo   entre mecanismos de tributación ambiental, entre otras herramientas para la   moficación de comportamientos de los agentes de mercado en la economía, puede   consultarse: Ogus, Anthony (1999) Nudging and Rectifying: The Use of Fiscal   Instruments for Regulatory Purposes. Legal Studies 19(2), 245-266.    

[32] Sentencia C-060 de   2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta decisión se estudió la   constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 1819 de 2016, entre ellas   una que otorgaba al Gobierno Nacional la competencia para determinar la   disminución del porcentaje de costo presuntivo de la base gravable del impuesto   de la renta, derivado de actividades vinculadas al cultivo de café.  La   Corte declaró la inexequibilidad del precepto, al considerar que era contrario   al principio de legalidad tributaria.    

[33] Esta es la   interpretación que la Corte realiza de la expresión “en tiempo de paz”,   prevista en el artículo 338 de la Constitución.  Sentencias C-416 de 1993,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-134 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo,   entre otras.    

[34] Sentencia C-987 de   1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[35] Esta relación de   funciones es sistematizada en la sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo   Montealegre Lynett. Igualmente, sobre la materia puede analizarse la   recopilación planteada en las sentencias C-891 de 2012, M.P. Jorge Pretelt   Chaljub, y C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[36] Sentencia C-227 de   2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[37] Sentencias C-594   de 2010 y C-615 de 2013, ambas M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[38] Genaro Carrió, por   ejemplo, dice que “[…] todas las palabras que usamos para hablar del mundo que   nos rodea, y de nosotros mismos, son, al menos, potencialmente vagas”. Carrió,   Genaro R.: “Sobre los lenguajes naturales”, en Notas sobre Derecho y lenguaje,   4ª edición, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994, p. 34. Alf Ross asegura por su   parte “[…] que la mayor parte de las palabras son ambiguas, y que todas las   palabras son vagas, esto es, que su campo de referencia es indefinido”. Ross,   Alf: Sobre el Derecho y la justicia, Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición,   Buenos Aires, Eudeba, 2005, p. 170.    

[39]  Sentencia C-714 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso,   se demandaba por supuesta falta de claridad una norma tributaria que creaba una   exención deducción por la inversión en “activos fijos reales productivos”.   La Corte declaró exequible la disposición, y al definir los alcances del   principio de certeza y predeterminación fiscal, sostuvo: “[…] una reacción […]   podría llevar a interpretar el principio de legalidad tributaria en un sentido   tan estricto y riguroso, que prohibiría cualquier tipo de imprecisión en el acto   tributario general, así fuera mínima o superable con arreglo a otros elementos   derivados del contexto normativo y situacional en que el referido acto se   expidió. Pero, en ese caso, en aras de evitar un vaciamiento del principio de   legalidad por la vía de admitir regulaciones indeterminadas o abiertas,   prácticamente termina por eliminarse el poder tributario que la Carta le   confiere a los órganos de representación popular pluralistas, pues les exige un   grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario en el   que se expresa la ley, que a menudo le depara al intérprete encargado de   aplicarla o ejecutarla varias alternativas de entendimiento”.    

[40] Sentencia C-253 de   1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la Corte consideró   que una norma tributaria, que regulaba uno de los elementos esenciales de una   contribución parafiscal, no violaba el principio de certeza tributaria, por   cuanto si bien acarreaba problemas de interpretación, estos no eran insuperables   con arreglo a criterios razonables de interpretación.    

[41] Sentencia C-585 de   2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[42] Sentencia C-891 de   2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub.    

[43] M.P. María   Victoria Calle Correa.    

[44] Sentencia C-585 de   2015, antes citada.    

[45] Sentencias C-040   de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.     

[47] Sentencia C-583 de   1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[48] Sentencia C-597 de   2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[49] C-690 de 2003,   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[50] Sentencias C-121 de   2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, reiterada en la decisión C-260 de 2015,   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado    

[51] M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[52] La demanda también   se enfocó a cuestionar que la definición de “actividad comercial” se hiciera a   partir de la remisión a una cláusula abierta del Código de Comercio, lo cual a   juicio del actor afectaba la certeza tributaria, esta vez respecto de la   concreción del hecho generador.  Con todo, este asunto no guarda relación   con la materia analizada en el presente caso, por lo que no será objeto de   síntesis.    

[53] Sobre este   particular, la sentencia del 24 de noviembre de 2000 de la Sección Cuarta del   Consejo de Estado, radicación 7600123240001999061201–10889, M.P. Daniel Manrique   Guzmán, citada por el fallo C-121 de 2006, es expresa en afirmar, refiriéndose a   la regulación sobre ICA del municipio de Santiago de Cali, que “es claro para   la Sala que cuando la norma demandada dispone que la retención del impuesto de   industria y comercio se practicará  ‘por todas las compras de bienes o   servicios’  y que además comprende los pagos o abonos en cuenta efectuados   dentro de la jurisdicción del municipio de Santiago de Cali, sin tener en cuenta   además si el proveedor tiene o no agencia o sucursal en él, se está imponiendo   el recaudo frente a un hecho que no configura legalmente  ‘el hecho   generador’  del impuesto de industria y comercio, frente a unos    ‘sujetos pasivos’  no previstos en la ley, y además se pretende gravar con   el impuesto las actividades ejercidas en  ‘otras jurisdicciones   municipales’, so pretexto de establecer el sistema de retención, lo que   implicaría el recaudo de tributos generados por fuera de la órbita municipal,   desconociendo así el principio de territorialidad del impuesto de industria y   comercio.”    

[54] Sentencias   recientes sobre este punto son, entre otras, la de 19 de mayo de 2005,   Radicación   14582, C.P María Inés Ortiz Barbosa, Actor ICO PINTURAS S.A.; la de 23 de junio   de 2005, radicación 13844, C.P. Ligia López Díaz, Actor Cementos del Nare S.A.    

[55] Al respecto se   pueden ver las sentencias de 05/05/19, radicación 14582;  o la de   05/07/28, radicación 14876.    

[56] Sentencia C-121 de   2006, fundamento jurídico 5.6.    

[57] Consejo de Estado,   Sección Cuarta. Radicación 25000-23-37-000-2014-00810-01(22416). M.P. Jorge   Octavio Ramírez Ramírez.    

[58] Sentencia de veintiocho (28) de julio de dos mil   cinco (2005), Radicación número: 05001-23-24-000-1998-01089-01(13885), C.P. Dr.   Héctor J. Romero Díaz.    

[59] Sentencia ibídem.    

[60] Sentencia de dos (2) de abril de dos mil nueve   (2009). Radicación número: 17001-23-31-000-2003-00027-01(17197). C.P. Dr. Héctor   J. Romero Díaz.    

[61] Como es bien sabido   en la teoría jurídica, las expresiones jurídicas, al estar escritas en lenguaje   natural, comparten las características de vaguedad, ambigüedad y, de manera   general, de textura abierta (Value-openess). Esto debido a que,   respectivamente, los límites del ámbito de aplicación de los conceptos jurídicos   no está estrictamente definido, las expresiones lingüísticas tienen varios   significados concurrentes o se trata de conceptos como “justo”, “injusto”,   “indebido”, etc., que pueden tener varios significados, teóricos y léxicos, los   cuales deben ser definidos a través de una labor de balanceo en cada caso.    Sobre el particular Vid. Peczenik, Aleksander (2009) On Law and Reason.    Springer, Lexington KY, 16-18.    

[62] Sobre el   particular, el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 1480 de 2011 – Estatuto del   Consumidor, define a las ventas a distancia como “las realizadas sin que el   consumidor tenga contacto directo con el producto que adquiere, que se da por   medios, tales como correo, teléfono, catálogo o vía comercio electrónico.”  El parágrafo del artículo 46 de la misma Ley encargó al Gobierno Nacional de   reglamentar las ventas a distancia, lo cual fue llevado a cabo mediante el   Decreto 1499 de 2014, cuyo artículo 9° estipula lo siguiente:    

Artículo 9°.   Contenido mínimo de los contratos de ventas que utilizan métodos no   tradicionales o a distancia. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley   1480 de 2011, los contratos de ventas no tradicionales o a distancia deberán   incorporar como mínimo las siguientes condiciones:    

1. Identidad del vendedor y su   información de contacto.    

2. Características esenciales del   producto.    

3. El precio, conforme con las   reglas previstas en el artículo 26 de la Ley 1480 de 2011.    

4. Los gastos de entrega y   transporte, cuando corresponda.    

5. Las formas de pago que se pueden   utilizar.    

6. Las modalidades de entrega del   bien o prestación del servicio.    

7. La fecha de entrega o de inicio   de la prestación del servicio, cuando corresponda. Salvo pacto en contrario, el   vendedor deberá entregar el bien o iniciar la prestación del servicio a más   tardar en el plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la   celebración del contrato.    

8. Información suficiente sobre las   condiciones y modalidades de ejercicio de los derechos de retracto y reversión   del pago, de acuerdo con lo establecido en los artículos 47 y 51 de la Ley 1480   de 2011.    

9. La identificación e información   de contacto del prestador de los servicios posventa, así como la forma de   acceder a dichos servicios.    

10. Las condiciones de terminación   cuando se trate de contratos de duración indeterminada o superiores a un año.    

11. Las cláusulas y condiciones   relativas a renovación automática o permanencia mínima, esta última en caso de   que proceda en los términos del artículo 41 de la Ley 1480 de 2011, las cuales   deberán constar en documento aparte y ser aceptadas expresamente por el   consumidor.    

Parágrafo 1°. Cuando en algún sector   de la economía exista regulación especial en la que se establezcan condiciones   contractuales aplicables a ventas que utilizan métodos no tradicionales o a   distancia, y diferentes de las indicadas en este artículo, las contenidas en el   régimen especial se aplicarán de manera preferente. En lo no previsto en el   régimen especial en materia de ventas que utilizan métodos no tradicionales o a   distancia, se aplicarán de manera suplementaria las condiciones establecidas en   el presente artículo.    

Parágrafo 2°. El vendedor deberá   utilizar mecanismos que permitan conservar la constancia de la aceptación o   consentimiento expreso de las condiciones del contrato por parte del consumidor.    

Parágrafo 3°. De conformidad con lo   previsto en el artículo 35 de la Ley 1480 de 2011, en ningún caso la falta de   respuesta a la oferta de venta no tradicional o a distancia podrá considerarse   como aceptación de la misma.”