C-078-18

         C-078-18             

Sentencia C-078/18    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE   LEY QUE AUTORIZA HONORARIOS A MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-De manera parcial asiste razón al Gobierno   Nacional    

JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-Reconocimiento de honorarios    

[E]n virtud   del principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades   territoriales, si bien el legislador es competente para regular el   reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha   carga a determinados municipios, en función de su población e incluso afectar de   manera parcial sus recursos, por cuanto se trata de una medida de intervención   desproporcionada en una fuente endógena de financiación.    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Reiteración de jurisprudencia    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite en el   Congreso de la República    

EDIL-Carácter remunerado o ad honorem/EDIL-Competencia para   establecer pago de honorarios    

INGRESOS   CORRIENTES-Características/INGRESOS CORRIENTES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención   excepcional del legislador    

[E]l artículo 362 de la Constitución   preceptúa que los bienes y rentas tributarias o no tributarias (ingresos   corrientes) de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan   de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares. De allí   que la intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos   propios es, por regla general, excepcional y limitada, pues al tenor del   artículo 287 Superior, la ley debe respetar la autonomía presupuestal y   financiera de las entidades territoriales.     

AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de   financiación    

Referencia: Expediente   OG-153    

Objeciones   Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por el   cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrado Ponente:    

Bogotá D.C., ocho   (8) de agosto de dos mil dieciocho (2018)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido,   Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo   Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando   Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, de los requisitos y   trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

 SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES     

1.                  Mediante oficio   recibido el día 14 de julio de 2017, el Secretario General del Senado de la   República remitió el Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por   el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, cuyo   artículo 2º fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de   inconstitucionalidad e inconveniencia, para que de conformidad con lo previsto   en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte   se pronuncie al respecto.    

2.    La Sala Plena en   sesión del veintiséis (26) de julio de los corrientes, procedió a efectuar el   respectivo reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente.    

3.     Por Auto del 31 de julio de 2017, el Magistrado   Sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los Secretarios   Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que   dentro del plazo de un (1) día remitiera las pruebas relacionadas con el   proyecto de norma objetado por el Gobierno Nacional.    

4.     Teniendo en cuenta que   durante el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información   solicitada para resolver las objeciones gubernamentales propuestas, por Auto 404[1] del 9 de agosto de 2017 la   Sala Plena dispuso abstenerse de decidir hasta tanto la totalidad de las mismas   fueran remitidas a esta Corporación.    

5.     Debido a que con   posterioridad al último requerimiento no se recibió por parte de los Secretarios   Generales de las Cámaras Legislativas la totalidad de las pruebas solicitadas,   por Autos del 20[2]  de septiembre de 2017 y del 31[3]  de mayo de 2018 fueron requeridas nuevamente.    

6.     Mediante Oficio   SGE – CS-2076-2018 del 7 de junio de 2018 el Secretario General del Senado de la   República allegó en medio magnético el Acta de Plenaria No. 84 del 14 de junio   de 2017, correspondiente a la Gaceta del Congreso número 049 de 2018.    

7.     Una vez allegadas   la totalidad de los elementos materiales de juicio requeridos, procede la Corte   a pronunciarse al respecto.    

A   continuación se transcribe el texto del proyecto de ley, se subraya el artículo   2º objetado por inconstitucionalidad:    

“PROYECTO LEY No. 54 de 2015 Senado,    

             267 DE 2016 Cámara.    

POR LA CUAL SE AUTORIZA EL RECONOCIMIENTO   DE HONORARIOS A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES DEL PAÍS, Y   SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:    

“Artículo 1o. Objeto. La presente ley tiene como   finalidad reconocer la actividad constitucional y legal que desarrollan los   miembros de las Juntas Administradoras Locales, autorizando a los alcaldes el   pago honorarios, y regulándoles su funcionamiento, exceptuándose lo ya   establecido para Bogotá, Distrito Capital en el Decreto número 1421 de 1993 y   sus demás normas reglamentarias.    

Artículo 2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se   modifica y adiciona, quedando así:    

Artículo 42. Juntas Administradoras   Locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta   Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9)   miembros, elegidos por votación popular para períodos de cuatro (4) años, que   deberán coincidir con el período del Alcalde y de los Concejos Municipales. Los   municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos,   establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en   cuenta el número de habitantes. Los municipios, cuya población sea superior a   cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros   de las juntas administradoras locales, los municipios con una población inferior   a cien mil (100.000) habitantes podrán establecer el pago de honorarios a los   miembros de las juntas administradoras locales. Los honorarios se establecerán   por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos municipales,   hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT, por asistencia a las   sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones previsto en esta   ley.    

Parágrafo 1o. La fuente de ingresos de la cual se genera   la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre   destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo   presupuesto.    

Parágrafo 2o. En aquellos municipios cuya población sea   superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad   social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de   cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto   implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la   suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente de   conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal.   En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán   de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También   deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley   136 de 1994.    

Las Juntas Administradoras Locales tendrán   hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la ausencia   injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la tercera   parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de los   beneficios contemplados en el presente artículo.    

Cuando concurran faltas absolutas de los   miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes   tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el   momento de su posesión y hasta que concluyan el período respectivo.    

Parágrafo 3o. En los Concejos de Gobierno Municipal,   deberá convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales,   escogido por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.    

Artículo 3o. El artículo 120 de la Ley 136 de 1994, quedará así:    

Artículo 120. Actos de las Juntas   Administradoras Locales. Los Actos Administrativos de las Juntas Administradoras   Locales se les denominarán Acuerdos locales.    

Por medio de los cuales se aprobarán entre   otros los planes estratégicos de desarrollo, la revisión y ajuste del   ordenamiento territorial sectorial de las respectivas comunas o corregimientos   según el caso, elaborado por el consejo consultivo de planeación de las comunas   o el corregimiento previamente revisados y viabilizados por la Secretaría de   Planeación Municipal; así mismo sesionarán conjuntamente con otras juntas   Administradoras Locales del municipio, para analizar y orientar soluciones a   temas o problemáticas que involucren a varias comunas.    

Los Planes de Desarrollo de las Comunas y   los Corregimientos serán insumo para la formulación de los Planes de Desarrollo   Municipal.    

Artículo 4o. El artículo 140 de la Ley 136 de 1994, quedará así:    

Artículo 140. Iniciativa ante las Juntas   Administradoras Locales. Los corregidores podrán presentar proyectos de Acuerdo   Local y propuestas ante las respectivas Juntas Administradoras Locales, en   relación con los asuntos de competencia de estas. Los miembros de las juntas   administradoras locales también podrán presentar proyectos de Acuerdo Local,   proponer y debatir todos los temas que les sean pertinentes, así como ejercer el   control político en la Comuna o Corregimiento respectivo, para tal fin, podrán   citar a los secretarios municipales, así como al Personero municipal, quienes   podrán delegar su participación en funcionarios de segundo nivel dentro de su   entidad; sin perjuicio de lo que la Constitución y la ley consagran y establecen   en materia de mecanismos de participación ciudadana.    

Artículo 5o. Lo no previsto en la presente ley, se   regirá por las normas establecidas para el funcionamiento de los Concejos   Municipales del país y la Ley 5a de 1992.    

Artículo 6o. Capacitación ediles. El Gobierno nacional   junto con las gobernaciones departamentales y los municipios, adelantarán   programas de capacitación y formación, para los miembros de las Juntas   Administradoras Locales en las diferentes comunas y corregimientos del país, con   el ánimo de asegurar la capacitación necesaria para el cumplimiento de sus   funciones.    

Artículo 7o. Vigencia. La presente ley rige a partir   del primero (1o) de enero del año 2018 y deroga todas las   disposiciones que le sean contrarias”.    

III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL    

Mediante   Oficio[4]  radicado en la Secretaría General del Senado el 22 de diciembre de 2016 el   Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y el Ministro de   Hacienda y Crédito Público, formuló una objeción por inconstitucionalidad contra   el artículo 2º del proyecto de ley, que modifica y adiciona el artículo 42 de la   Ley 1551 de 2012, por la supuesta vulneración de los artículos 287 y 362   Superiores, así como una por inconveniencia, por considerar que la medida genera   un impacto fiscal negativo.    

La Corte sólo es competente para pronunciarse sobre la primera de ellas   (Sentencia C-284/16).    

El   Gobierno Nacional sostiene que el artículo 2º del Proyecto de Ley número 54/2015   Senado- 267/2016 Cámara, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551   de 2012, vulnera los artículos 287 y 362 de la Carta Política[5], pues a su juicio   desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales para administrar sus   recursos, particularmente sus ingresos tributarios y no tributarios.    

Señala   que, en los términos del proyecto de ley, para los municipios cuya población sea   superior a cien mil (100.000) habitantes, será imperativo establecer el pago de   honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, los cuales   serán financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación.    

El   artículo 3º de la Ley 617 de 2000 prevé que los ingresos corrientes de libre   destinación son aquellos que no tienen destinación específica por destinación de   la ley o de acto administrativo.    

Precisa que la intervención del legislador respecto de la destinación de los   recursos propios de las entidades territoriales es, por regla general,   excepcional y limitada, pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe   respetar la autonomía de las entidades territoriales para administrar sus   recursos.    

A   juicio del Gobierno Nacional, el artículo 2º del proyecto de ley, que modifica y   adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, no satisface los requisitos que   exige la jurisprudencia constitucional para considerar que la intervención del   legislador en la destinación de los recursos, que son de propiedad de los entes   territoriales, en este caso de los municipios, se ajusta a la Constitución. En   palabras del Gobierno:    

“En   primer lugar, la Constitución no ordena ni autoriza expresamente que los   municipios reconozcan honorarios a los ediles. El artículo 323 de la   Constitución únicamente establece que “en cada una de las localidades habrá una   junta administradora elegida popularmente para periodos de cuatro años que   estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el consejo   distrital, atendida la población respectiva” (…)    

Así   mismo, en segundo lugar, es evidente que esta iniciativa legislativa tampoco   resulta necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la   estabilidad, macroeconómica interna o externa. Por el contrario, como se   desarrollará ampliamente en la objeción por inconveniencia, este proyecto de ley   genera un impacto fiscal negativo sobre las finanzas públicas.”[6]         

Para   tal efecto, señala que la Constitución no ordena ni autoriza expresamente que   los municipios reconozcan honorarios a los ediles y que si bien la medida busca   alcanzar un fin legítimo, como lo es reconocer la labor que realizan los ediles,   obligar a los municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)   habitantes a pagarles honorarios, no resulta estrictamente necesario. En ese   sentido, afirma que la medida no se ajusta a los principios de necesidad y   proporcionalidad. En palabras del Gobierno:    

“En   opinión del Gobierno Nacional, el artículo 2, que modifica y adiciona el   artículo 42 de la Ley 1551 de 2002, no satisface los requisitos que exige la   jurisprudencia para considerar que la intervención del Legislador en la   destinación de los recursos que son propiedad de los entes territoriales, en   este caso de los municipios, se ajusta a la Constitución.”    

(…)    

Es   evidente que esta iniciativa legislativa tampoco resulta necesaria para proteger   el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad macroeconómica interna o   externa. Por el contrario, como se desarrollará más ampliamente en la objeción   por inconveniencia, este proyecto de ley genera un impacto fiscal negativo sobre   las finanzas públicas”.[7]    

Afirma   que las rentas afectadas son rentas propias que de conformidad con el artículo   362 de la Constitución, gozan de las mismas garantías que la propiedad de los   particulares, en los términos del artículo 58 Superior.  A partir de lo   anterior, cita la sentencia C-219 de 1997, mediante la cual la Corte se refiere   a la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales.    

A   juicio del Gobierno Nacional, el reconocimiento del trabajo de los ediles puede   realizarse mediante otra clase de medidas, más respetuosas de la autonomía de   las entidades territoriales. Por ejemplo, estableciendo que cada una de ellas,   de acuerdo con su categoría, sus posibilidades materiales y su realidad   financiera, defina si corresponde pagarles honorarios.    

Invoca   la sentencia C-715 de 199, mediante la cual la corte consideró que el carácter   de ad honorem del trabajo de los ediles no vulnera los derecho al trabajo y a la   dignidad humana.    

Agrega   que el impacto fiscal que genera el proyecto de ley tiene importantes y   trascendentales repercusiones para los presupuestos locales, a saber:    

 “Como   ya se explicó, se calcula que la remuneración de los ediles tendrá un impacto   fiscal del orden de los $ 20.309 millones a $ 150.598 por vigencia fiscal, según   la composición de la Junta Administradora Local”.    

De tal   suerte que para el Gobierno la norma resulta desproporcionada, al generar una   afectación mayor al principio de autonomía presupuestal de los municipios, por   cuanto los beneficios que esta reporta no suplen ni son equivalentes a dicho   grado de afectación.    

IV.   ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES    

Los Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel   Enrique Rosero y el Representante Óscar Hernán Sánchez, presentaron un informe[8] a las Plenarias de Senado   y Cámara de Representantes, en el que deciden no acoger las objeciones   gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 414 de 2017).    

Indican que el artículo 3º de la Ley 617 de   2000 dispone que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales   deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de los   cuales en la actualidad se pagan los honorarios de los Concejales, funcionarios   que sólo hasta 1994 empezaron a percibir remuneración.    

Al respecto, el artículo 66 de la Ley 136 de   1994 estableció que las entidades territoriales causarían honorarios a favor de   sus Concejales, dependiendo de la categoría de cada municipio. Dicho artículo   fue objeto de pronunciamiento por la Corte en sentencias C-316 de 1996, C-007 de   1996, C-231 de 1995, C-1513 de 2000 y C-541 de 2001.    

Al mismo tiempo, la Corte Constitucional en   Sentencia C-715 de 1998 declaró exequible el inciso segundo del artículo 119 de   la Ley 136 de 1994, según la cual “los miembros de las Juntas Administradoras   Locales cumplirán sus funciones ad honorem”, aclarando que el Congreso de la   República, en el marco de sus funciones constitucionales, era el llamado a   regular lo relacionado con el pago de honorarios a los ediles.    

Agregan que el proyecto de ley busca   reivindicar la labor de los ediles en Colombia, quienes representan la primera   base de la democracia participativa, en el sentido de acercar a los ciudadanos a   la administración pública.    

En cuanto a las razones del legislador para   establecer la fórmula de la obligatoriedad señalan que el pago de honorarios a   los ediles es una disposición similar a la establecida en el parágrafo primero   del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, la cual establece la obligatoriedad para   los municipios con más de 100.000 habitantes de garantizar el pago de seguridad   social a los ediles.    

En lo que atañe al argumento técnico   relacionado con la categorización de los municipios y su capacidad para asumir   el pago de los honorarios de los ediles los congresistas afirman:    

“El   argumento técnico de la disposición contenida en el proyecto de ley obedeció al   rango de clasificación, el desarrollo municipal y el desempeño fiscal de los   municipios con más de 100.000 habitantes, los cuales según el Departamento   Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en proyecciones del 2016   representan 61 municipios, excluyendo Bogotá. Según análisis de los resultados   del informe presentado por el Departamento Nacional de Planeación sobre el   desempeño fiscal y municipal para el 2015:    

De   los 62 municipios en el país con más de 100.000 habitantes, 13 tienen un rango   de clasificación solvente, un desarrollo robusto y un desempeño fiscal arriba de   83 puntos (El promedio de desempeño fiscal es de 89 puntos).    

En   este mismo sentido 46 municipios tienen un rango de clasificación sostenible, de   los cuales 19 tienen un desarrollo robusto y un desempeño fiscal arriba de 74   puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos municipios de 78 puntos). Los   27 municipios restantes tienen un desarrollo intermedio y un desempeño fiscal   arriba de 73 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos municipios es de   75 puntos).    

De   los municipios restantes uno (1) tiene clasificación vulnerable y el otro en   riesgo, sin embargo, el desempeño fiscal promedio es de 60 puntos. (Ver anexo)    

Por   las anteriores razones consideramos que no es procedente la objeción de   inconstitucionalidad, dado el fundamento hermenéutico de primer nivel de la   Honorable Corte Constitucional que tiene fuerza vinculante”.    

V.   INTERVENCIÓN CIUDADANA    

Por   Auto del 31 de julio de 2018 se asumió el conocimiento de las objeciones   presidenciales al Proyecto de   Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual se autoriza el   reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras   Locales del país y se dictan otras disposiciones”. En la misma decisión, se   ordenó por Secretaria General fijar en lista el proyecto de ley objetado para   efectos de la intervención ciudadana, de conformidad con lo previsto en el   artículo 32 del Decreto Ley 2067 de 1991.    

La única intervención recibida fue presentada por la Federación Nacional de   Ediles de Colombia, la cual solicitó dar celeridad al estudio del asunto y,   consecuentemente, declarar la exequibilidad del proyecto de ley objetado.     

El   Procurador General de la Nación, mediante concepto número 6364 del 25 de julio   de 2017, solicitó a la Corte lo siguiente:    

“PRIMERO.   Declarar INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por   inconstitucionalidad formuladas en contra del Proyecto de Ley No. 267/16 Cámara-   54/2015 Senado “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los   miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras   disposiciones”.    

SEGUNDO. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA  del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 267/16 Cámara- 54/2015 Senado “Por la   cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, en el   entendido de que los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, que cuenten   con más de cien mil habitantes, no pueden exceder el 42% de los recursos que   perciba por concepto de Sistema General de Participaciones de Propósito   General”.    

En lo que respecta a los aspectos formales de   las objeciones gubernamentales, la el Ministerio Público considera que se   encuentran cumplidos, ya que fueron suscritas por el Gobierno Nacional y   formuladas dentro de los límites temporales.    

Respecto al fondo del asunto, asegura que la   Constitución guarda silencio en relación con la remuneración de los ediles,   siendo un asunto de reserva de ley (art. 150 Superior).    

Explica que, a pesar de su diferente labor, la   naturaleza jurídica de la vinculación con el Estado de los ediles es similar a   la de los concejales, ya que en ambos casos se trata de una Corporación plural   representativa de elección popular. En tal sentido, señala que no le asiste la   razón al Gobierno Nacional cuando afirma que al legislador no le está permitido   regular el pago de honorarios a los integrantes de las Juntas Administradoras   Locales, porque al hacerlo vulnera la autonomía de las entidades territoriales.    

Sostiene que los honorarios de los ediles son   una especie de gastos de funcionamiento que pueden ser solventados con los   ingresos de libre destinación, siempre y cuando sean las autoridades municipales   quienes los determinen, lo cual no es óbice para que el legislador establezca un   marco general dentro del cual éstas actúen.    

Afirma que la Constitución no define los   ingresos corrientes de libre destinación, siendo entonces una tarea del   legislador, quien lo hizo mediante el artículo 3º de la Ley 617 de 2000. Los   honorarios, a su vez, al ser gastos de funcionamiento de las entidades   territoriales, deben ser solventados con los ingresos corrientes de libre   destinación, sin que con ello se transgreda su autonomía. Sobre este aspecto   afirma:    

“…al   disponer que la fuentes de ingresos de la cual se genera la financiación de los   honorarios deben ser los corrientes de libre destinación, conforme a lo que   establezcan los alcaldes y los concejos municipales, el legislador no trasgrede   sus límites constitucionales en materia de regulación de aspectos financieros en   las entidades territoriales, pues que, como se vio, este tipo de ingresos están   compuestos tanto por recursos endógenos como exógenos, de tal forma que el   legislador optó por una fórmula intermedia en su intervención, de acuerdo con la   cual la ley establece la obligatoriedad del pago de los honorarios para algunos   municipios, en un rango dentro del cual las autoridades locales tienen   iniciativa”.    

Con todo, asegura la existencia de un “reparo   constitucional”, que si bien no fue explícito en el escrito de objeciones   presidenciales, si se deriva de estas, consistente en que lo allí dispuesto no   tuvo en cuenta la regla constitucional establecida en el artículo 357, según la   cual los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta,   pueden destinar libremente para gastos de inversión y funcionamiento de la   administración municipal hasta un 42% de los recursos que perciban por concepto   del Sistema General de Participaciones de Propósito General.    

Al respecto explica que la Ley 617 de 2000   categorizó los municipios, teniendo en cuenta su población e ingresos corrientes   de libre destinación, aclarando que en caso de no concordancia, el criterio   principal son los ingresos. A su vez, el artículo 2º del proyecto de ley, no   tiene en cuenta el criterio presupuestal, “motivo por el cual existe la   posibilidad de que algunos municipios obligados a pagar honorarios a los ediles   pertenezcan a categorías inferiores”. Al respecto se pronunció en los   siguientes términos:    

“En   caso de que existan municipios de cien mil habitantes que pertenezcan a las   categorías cuarta, quinta y sexta, los gastos de funcionamiento, dentro de los   cuales se incluyen los honorarios de los ediles, no pueden exceder el 42% de los   recursos que perciba por concepto del Sistema General de Participaciones de   Propósito General, cuando estos sean parte de los ingresos corrientes de libre   destinación”.    

VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1. COMPETENCIA    

La Corte Constitucional es competente para   conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno   Nacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8   constitucionales, así como el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.    

2.   DEL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES    

El artículo 241.8 de la Constitución Política   establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la   constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el   Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia comprende también la   revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, según jurisprudencia   reiterada de esta Corporación[9].    

2.1. Oportunidad de las objeciones    

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 166[10] de la Constitución, “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver   con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”.  Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace   referencia tal disposición son hábiles y no calendario[11].    

El día 29 de noviembre de 2016 fue sometido a   discusión y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, el   Informe de Conciliación al proyecto de Ley 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el   cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones (Gacetas   del Congreso núms. 1191 de 2016 y 91 de 2017). El proyecto de ley cuenta con   siete (7) artículos.    

El 14 de diciembre de 2016 el proyecto de Ley   de la referencia fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República para que el Presidente   procediera a su sanción u objeción. El 22 de diciembre de 2016, el Gobierno   Nacional devolvió el proyecto de Ley al Senado de la República y formuló   objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia. Lo anterior significa que   las objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional dentro del término de   seis (6) días hábiles contados a partir de la recepción del proyecto de Ley.     

A la luz de lo anterior, las objeciones por   inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de ley objeto de estudio   fueron formuladas oportunamente dentro del término de los seis (6) hábiles   previsto en el artículo 166 de la Carta Política.    

2.2. Trámite de las objeciones    

De conformidad con el artículo 197 de la Ley 5   de 1992, “Si el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la   Cámara en que tuvo origen”.    

En el presente caso dicho requisito se cumplió.   El proyecto de Ley y las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional fueron   enviados al Senado de la República, cámara en la cual tuvo origen dicho   proyecto, según consta en el Oficio OFI16-00121323/JMSC 110200 del 22 de   diciembre de 2016, suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de   Hacienda y Crédito Público.    

El texto de dicha objeción fue publicado en la   Gaceta del Congreso núm. 184 del 28 de marzo de 2017.    

Ambas cámaras nombraron como miembros de la   Comisión Accidental para el estudio de las objeciones referenciadas a los   Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel Enrique Rosero y a los Representantes   Oscar Hernán Sánchez, Germán Navas Talero y Carlos Edward Osorio. Los   congresistas presentaron sus Informes sobre las objeciones formuladas por el   Gobierno Nacional el 31 de mayo de 2017 en cumplimiento de lo previsto en   artículo 199 de la Ley 5 de 1992.    

Los Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel   Enrique Rosero y el Representante Óscar Hernán Sánchez, presentaron un Informe a   las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, no acogiendo las objeciones   gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 414 de 2017). Por el contrario,   el Representante Germán Navas Talero presentó un informe acogiéndolas (Gaceta   del Congreso núm. 415 de 2017).    

El Informe de Objeciones Gubernamentales en el   Senado de la República fue anunciado para su votación en sesión Plenaria   del 13 de junio de 2017, según consta en el Acta Plenaria No. 83 publicada en la   Gaceta del Congreso No. 1169 de 2017.    

El Informe de Objeciones Gubernamentales fue   sometido a consideración del Senado de la República y aprobado el 14 de junio de   2017, según consta en el Acta Plenaria No. 84, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 49 de 2018. La votación de dicho informe, nominal y pública,   finalizó con 53 votos en favor de la aprobación del informe y, por lo tanto, de   la insistencia en el proyecto de ley.    

Según el Acta de Plenaria núm. 222 del 1 de   junio de 2017, se realizó el anuncio de votación del Informe de   Objeciones, cuyo texto fue sometido a consideración de la Plenaria de la Cámara   de Representantes y aprobado el 7 de junio de 2017, según consta en el Acta núm.   223, publicada en la Gaceta del Congreso No. 689. La votación de dicho   informe de manera nominal y pública, finalizó con 87 votos en favor de la   aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de Ley.    

El trámite del proyecto de ley se desarrolló   dentro del término previsto en el artículo 162[12]  Constitucional, esto es, en un lapso no superior de dos legislaturas. En efecto,   el proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por el   cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones fue radicado en la Secretaría General del   Senado el día 18 de agosto 2015 (Gaceta del Congreso núm. 603 del 20 de   agosto de 2015) y, finalmente, su informe final de conciliación fue aprobado   por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el   día 29 de noviembre de 2016.    

Al respecto de este trámite la Corte   Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:    

“El   término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre   las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término   con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte   en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las   objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse   por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma   adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir   el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación   extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso   tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas   adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno   Nacional”[13].    

De acuerdo con la consideración transcrita, el   trámite de las objeciones también se desarrolló dentro del término previsto en   el artículo 162 Superior. Esto es que tras formularse las objeciones, los   informes fueron publicados en las respectivas Gacetas del Congreso el 31 de mayo   de 2017. Finalmente, los Informes de las Objeciones fueron aprobados los días 14   de junio (Senado de la República) y 7 de junio (Cámara de Representantes) de   2017.    

Con base en el recuento del trámite seguido en   el Congreso de la República, la Sala concluye que no existió irregularidad   alguna en el procedimiento de las objeciones sub examine habida cuenta   que: (i) se formularon oportunamente; (ii) fueron remitidas a la Cámara en la   que el proyecto de Ley tuvo origen; (iii) se integró debidamente la Comisión   Accidental para su trámite; (iv) los Informes contienen las razones de la   objeción, así como las de la insistencia y fueron debidamente publicados; (v) se   realizaron los anuncios para los debates en debida forma; y, (vi) los informes   fueron sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por mayorías   absolutas, mediante votación nominal y pública.    

En consecuencia, la Sala procede a pronunciarse   sobre el análisis material de las objeciones formuladas por el Gobierno   Nacional.    

3. ANÁLISIS MATERIAL DE LAS OBJECIONES   GUBERNAMENTALES    

El Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y el   Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló una objeción por   inconstitucionalidad y una por inconveniencia contra el artículo 2º del proyecto   de ley, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, por la   supuesta vulneración de la autonomía territorial prevista en los artículos 287 y   362 Superiores, así como por generar un “impacto fiscal negativo”,   respectivamente. Como ya se dijo, la Corte sólo es competente para pronunciarse   sobre la primera de ellas (Sentencia C-284/16).    

Afirma   el Gobierno Nacional que el proyecto de ley bajo estudio contraría los artículos   287 y 362 constitucionales, pues se desconoce el derecho que tienen las   entidades territoriales para administrar sus recursos, particularmente sus   ingresos tributarios y no tributarios. En ese sentido, sostiene que, en los   términos del proyecto de ley, para los municipios cuya población sea superior a   cien mil (100.000) habitantes, será imperativo establecer el pago de honorarios   a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, los cuales serán   financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación y que la   intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos propios   de las entidades territoriales es, por regla general, excepcional y limitada,   pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la autonomía de   las entidades territoriales para administrar sus recursos.    

A   juicio del Gobierno Nacional, la disposición objetada no satisface los   requisitos que exige la jurisprudencia constitucional para considerar que la   intervención del legislador en la destinación de los recursos, que son de   propiedad de los entes territoriales, en este caso de los municipios, se ajusta   a la Constitución. Bajo esa perspectiva sostiene que, si bien la medida busca   alcanzar un fin legítimo, como lo es reconocer la labor que realizan los ediles,   obligar a los municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)   habitantes a pagarles honorarios, no resulta estrictamente necesario.    

A pesar de los argumentos del Gobierno, el   Congreso de la República insistió en la aprobación del artículo objetado con   fundamento en las razones que se sintetizan a continuación: (i) En la   actualidad, los honorarios de los Concejales se financian con los ingresos   corrientes de libre destinación de los municipios; (ii) la Corte Constitucional   en Sentencia C-715 de 1998 declaró exequible el inciso segundo del artículo 119   de la Ley 136 de 1994, según la cual “los miembros de las Juntas   Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad honorem”, aclarando que   el Congreso de la República, en el marco de sus funciones constitucionales, era   el llamado a regular lo relacionado con el pago de honorarios a los ediles;   (iii) el proyecto de ley busca reivindicar la labor de los ediles en Colombia,   quienes representan la primera base de la democracia participativa, en el   sentido de acercar a los ciudadanos a la administración pública; (iv) la   disposición objetada es acorde a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1551 de   2012, la cual establece la obligatoriedad para los municipios con más de 100.000   habitantes de garantizar el pago de seguridad social a los ediles; y, (v) la   norma se aplicaría a 61 municipios del país, excluyendo a Bogotá, de los cuales   13 tienen un rango de clasificación solvente, un desarrollo robusto y un   desempeño fiscal por encima de 83 puntos (El promedio de desempeño fiscal es de   89 puntos) (vi); 46 municipios del país tienen un rango de clasificación   sostenible, de los cuales 19 tienen un desarrollo robusto y un desempeño   fiscal arriba de 74 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos   municipios de 78 puntos); y los 27 municipios restantes tienen un desarrollo   intermedio y un desempeño fiscal superior a 73 puntos (el promedio de   desempeño fiscal para estos municipios es de 75 puntos); en tanto que sólo uno   tiene clasificación vulnerable  y el otro en riesgo, sin embargo, el desempeño fiscal promedio es de 60   puntos.    

El   Ministerio Público considera que no le asiste la razón al Gobierno Nacional, por   cuanto el Congreso de la República es competente para regular la materia   relacionada con el pago de honorarios a los ediles. Sin embargo, estima que la   Corte debe condicionar la exequibilidad de la disposición objetada, en el   entendido  “que los municipios de cuarta, quinta y   sexta categoría, que cuenten con más de cien mil habitantes, no pueden exceder   el 42% de los recursos que perciba por concepto de Sistema General de   Participaciones de Propósito General”.    

3.1. Problema jurídico    

En atención a la objeción gubernamental por   inconstitucionalidad formulada   contra el Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara “Por el cual se   autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, le corresponde a la Corte pronunciarse en   relación con el siguiente problema jurídico: ¿El legislador vulneró la autonomía   financiera de las entidades territoriales (arts. 287 y 362 Superiores) al   establecer la obligatoriedad de la asignación de honorarios para los ediles en   los municipios y distritos que cuenten con más de cien mil (100.000) habitantes,   con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación, establecidos en los   presupuestos de los respectivos municipios?    

Para   resolver este problema jurídico, la Sala se pronunciará sobre:       (i) el   contenido y el alcance de la disposición objetada; (ii) la competencia del   legislador para establecer el pago de honorarios a los ediles; (iii) la   Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas Administradoras   Locales; y, a partir de ello (iv) resolverá el caso concreto.    

3.2. Contenido y alcance de la disposición objetada    

El   Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara “Por el cual se   autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, tiene   como finalidad reconocer la labor que desarrollan los miembros de las Juntas Administradoras   Locales, autorizando a los alcaldes el pago honorarios, y regulándoles su   funcionamiento, exceptuándose lo ya establecido para Bogotá, Distrito Capital   (art. 1º).    

En su artículo 2º se modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012,   en los términos que se observan en el cuadro expuesto a continuación:    

        

Ley 1551 de 2012.                    

Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara.   

ARTÍCULO 42. Artículo 119 de la Ley 136 de 1994 quedará así:    

Artículo 119. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o corregimientos           habrá una Junta Administradora Local, integrada por no menos de tres (3) ni           más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de           cuatro (4) años que deberán coincidir con el período del alcalde y de los           Concejos Municipales.    

Los miembros de las Juntas Administradoras           Locales cumplirán sus funciones ad honorem.    

PARÁGRAFO 1o. En aquellos municipios cuya población sea superior a           cien mil (100.000), los Alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y           riesgos profesionales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un           (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación           laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza           de Seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el           reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia           pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los           beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá           suscribirles una Póliza de vida en los términos del artículo 68de la Ley 136 de 1994.    

Para tal efecto, los alcaldes observarán           estrictamente los lineamientos establecidos en el artículo 7o de la Ley 819 de 2003, determinando los           costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada           para el financiamiento de dicho costo.    

Las Juntas Administradoras Locales tendrán           hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; La ausencia           injustificada en cada periodo mensual de sesiones a por lo menos a la           tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local           de los beneficios contemplados en el presente artículo.    

Cuando concurran faltas absolutas de los           miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes           tendrán derecho a los Beneficios a que se refiere este artículo, desde el           momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo.    

PARÁGRAFO 2o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá           convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales, escogido           por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante los diez (10) años           siguientes a la expedición de la presente ley, los Concejos Municipales no           podrán aumentar por acuerdo el número de miembros de las Juntas           Administradoras Locales existentes.    

                     

Artículo 2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se modifica y adiciona,           quedando así:    

Artículo 42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las Comunas o           Corregimientos habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos           de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para           períodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el período del           Alcalde y de los Concejos Municipales. Los municipios, por iniciativa de sus           Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos, establecerán el número de           ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en cuenta el número de           habitantes. Los municipios, cuya población sea superior a cien mil (100.000)           habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros           de las juntas administradoras locales, los municipios con una población           inferior a cien mil (100.000) habitantes podrán establecer el           pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales. Los           honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo           de sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario           UVT, por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo           de sesiones previsto en esta ley.    

Parágrafo 1o. La fuente de ingresos de la cual se genera la           financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de           libre destinación    que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.    

Parágrafo 2o. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil           (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud           y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un           (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación           laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza           de Seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el           reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia           pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los           beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También           deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la           Ley 136 de 1994.    

Las Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20           extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual           de sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro           de la Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el           presente artículo.    

Cuando concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas           Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los           beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y           hasta que concluyan el período respectivo.    

Parágrafo 3o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al           representante de las Juntas Administradoras Locales, escogido por estas           entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.    

       

Como se puede observar, la novedad que   trae el proyecto de ley objetado consiste en pasar de un sistema fundado en la   gratuidad de la actividad de edil (ad honorem), a uno remunerado, bajo la   condición de que se trate de un municipio con una población superior a los cien   mil (100.000) habitantes. El pago de los honorarios se convierte así en un deber   para tales entidades territoriales. La fuente de ingresos que será afectada para   cubrir dichos emolumentos será aquella de los ingresos corrientes de libre   destinación.    

Para tales efectos, los honorarios se establecerán por iniciativa de los   alcaldes, mediante acuerdo del respectivo concejo municipal, hasta por dos (2)   Unidades de Valor Tributario UVT, por asistencia a las sesiones plenarias y a   comisiones, por el máximo de sesiones previsto en esta ley.    

Para el caso de los municipios, cuyas   poblaciones sean menores a los cien mil habitantes (100.000), en el proyecto de   ley se faculta a las entidades territoriales a pagarles a sus respectivos   ediles. Para ello, deberá seguirse el mismo trámite previsto para municipios de   más de cien mil habitantes (100.000), contando con la misma fuente de   financiación.    

La objeción gubernamental apunta a   cuestionar la obligatoriedad del pago de los honorarios a los ediles, para el   caso de los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000)   habitantes. A juicio del ejecutivo, sólo el sistema de autorizar al legislador a   los municipios, se acompasa con el principio de autonomía de las entidades   territoriales.    

Los demás artículos del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, versan sobre otros aspectos   del funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales (i.e. variedad de   actos, iniciativa de los Corregidores ante la JAL, remisión normativa,   capacitación a ediles y vigencia), los cuales no fueron objeto de oposición   alguna por parte del Gobierno Nacional.    

3.3. La competencia para establecer el pago de honorarios a los ediles    

La   Constitución guarda silencio en relación con la remuneración de los ediles, se   abstiene de establecer el carácter remunerado o ad honorem de sus   actividades. Tampoco radica en cabeza del Congreso o de las entidades   territoriales la competencia para regular el tema. Es así que el artículo 31[14] de la Constitución   relativo a las Juntas Administradoras Locales no regula el pago de honorarios a   los ediles. Por su parte, el artículo 300 de la Carta Política que versa sobre   las funciones de las Asambleas Departamentales tampoco le asigna esa atribución   a estas corporaciones, ni los artículos 305, 314 y 315 relativos a la órbita de   funciones de los Gobernadores, de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.    

Al no   estar regulado expresamente a nivel constitucional, esta Corporación ha señalado   que en principio es aplicable el concepto de cláusula general de competencia del   Congreso de la República “según la cual le corresponde al Congreso dictar las leyes en   todos aquellos asuntos que puedan ser materia de configuración normativa y cuya   regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso si   esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que le han sido   asignadas expresamente en el artículo 150 del Texto Superior”[15].    

A   partir de lo anterior, la Corte en sentencia C-715 de 1998, reiterada en   providencia C-313 de 2002, en relación con el pago de honorarios a los ediles se   pronunció en los siguientes términos:    

“En   virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o   ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en   el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324   de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital,   el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se   encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de   manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se   vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular”   (negrillas agregadas).    

Aunado   a lo anterior, es relevante señalar que a pesar de las diferencias en sus   labores, la naturaleza jurídica de la vinculación con el Estado de los ediles es   similar a la de los concejales, en cuanto que son miembros de una corporación de   elección popular del orden municipal. En ambos casos, se trata de servidores   públicos que no perciben un salario, ni prestaciones sociales. Tampoco cumplen   su función en virtud de un empleo, razón por la cual, en principio el legislador   está facultado para determinar se les fija honorarios o si permanecen con un   régimen ad honorem.    

En   tales términos, no le asiste la razón al Gobierno Nacional cuando afirma que al   legislador no le está permitido regular el pago de honorarios a los integrantes   de las Juntas Administradoras Locales, porque al hacerlo vulnera la autonomía de   las entidades territoriales. Dicha facultad es parte de la libertad de   configuración del legislador. Sin embargo, para ello debe atender no sólo el   marco de autonomía que la Constitución deposita en las entidades territoriales,   sino adicionalmente que estás también gozan de autonomía para regular ese tipo   de materias (Art. 287 C.P.). Al respecto, la Corte en la sentencia C- se   pronunció en los siguientes términos:    

“En   virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o   ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en   el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324   de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital,   el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra   en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera   remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se vulnera la   Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular. Se observa   por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al   legislador para “establecer categorías de municipios de acuerdo con su   población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y   señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”, norma   ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que   en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las Juntas   Administradoras Locales habida consideración de su número de habitantes, sus   recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para   esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia   el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.”       

No   obstante lo anterior, el artículo 313 de la Constitución reconoce la competencia   de los concejos para regular lo relativo a la estructura de la administración   municipal, de tal suerte que nada obsta para que estos regulen asuntos   relacionados con los ediles.    

3.4. La Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas   Administradoras Locales    

El   artículo 2º del proyecto de ley objetado prevé que los honorarios causados a   favor de los ediles de los municipios que cuenten con más de cien mil (100.000)   habitantes, serán cancelados con los ingresos corrientes de libre destinación   que el distrito o municipio   tenga establecidos en su respectivo presupuesto.    

El artículo 358[16]  de la Constitución dispone que los ingresos corrientes son los constituidos por   los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los recursos de capital.   Sin embargo, la Carta Política no define el concepto de “ingresos corrientes   de libre destinación”, asunto que le corresponde al legislador.    

En desarrollo de lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617 de   2000 dispone:    

“PARAGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende   por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas   las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por   ley o acto administrativo a un fin determinado”    

Esa   misma disposición establece que con los ingresos corrientes de libre destinación   deben financiarse los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de   tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes,   provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos   parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.”[17]    

En   sentencia C-579 de 2001 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 3º   de la Ley 617 de 2000, condicionando su exequibilidad a que se entendiera que la   palabra “acto administrativo” cobijaba únicamente a aquellos expedidos   por las corporaciones públicas del ámbito territorial, a saber: Asambleas   Departamentales y Concejos Municipales.    

En la   misma providencia, esta Corporación reiteró el diverso grado de intervención que   tiene el legislador en relación con las fuentes exógenas y endógenas de   financiación de las entidades territoriales:    

Las   primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las   entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las   regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención   del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación.    

(…)    

Los   recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación, o recursos propios   de las entidades territoriales, implican una mayor autonomía para éstas en   cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la   explotación de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias   propias. Estas últimas, de conformidad con el artículo 362 de la Carta, gozan de   las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, en los   términos del artículo 58 Superior.”    

Desde la sentencia C-423 de 1995 esta Corporación   señaló las propiedades de los ingresos corrientes, los cuales se caracterizan   por: (i) su regularidad, lo cual significa que son rentas percibidas con relativa estabilidad, y tienen vocación de   permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse con suficiente certidumbre;   (ii) su base de   cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos   públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque conforman una base aproximada, es sin embargo una base   cierta, que sirve de referente para la elaboración del presupuesto anual; y, (iv)  constituyen   disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender   actividades rutinarias.    

Los anteriores   criterios, que han sido empleados por la Corte en el control constitucional de   la clasificación legal de rentas públicas, por consiguiente, constituyen   parámetros para definir si además de los antes mencionados, existen otras   categorías de ingresos corrientes.[18]    

En sentencia   C-262 de 2015 la Corte sistematizó las reglas relativas a los límites que tiene   el Congreso de la República para   determinar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de   rentas endógenas, a saber: (i) el legislador puede intervenir en la destinación   de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza   expresamente, como ocurre con el artículo 317 Superior; (ii) una   interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa   para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad   constitucional o macroeconómica interna o externa[19];   (iii) es posible establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando   “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida   así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”; y (iv) en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe   también satisfacer un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y   proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los   supuestos anteriores.    

En conclusión:   el artículo 362 de la Constitución preceptúa que los bienes y rentas tributarias   o no tributarias (ingresos corrientes) de las entidades territoriales son de su   propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de   los particulares. De allí que la intervención del legislador respecto de la   destinación de los recursos propios es, por regla general, excepcional y   limitada, pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la   autonomía presupuestal y financiera de las entidades territoriales.    

3.5. Resolución del caso concreto    

El   Gobierno Nacional objeta por inconstitucional una parte del artículo 2º del   proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por el cual se   autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, pues a su   juicio desconoce los artículos 287 y 362 Superiores.    

El motivo de inconstitucionalidad alegado por el   Gobierno consiste en que el legislador no puede imponerle a los municipios,   cuyas poblaciones superaran los cien mil (100.000) habitantes, reconocer el pago   de honorarios a los ediles; por el contrario, considera que debe tratarse de una   autorización y no de una imposición.    

La Corte considera que le asiste la razón al Gobierno   Nacional, por las razones que se pasan a explicar:    

El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la   garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar sus intereses (Art.   288 Superior), para lo cual la Constitución garantiza que: (i) se gobiernen por   autoridades propias; (ii) ejerzan las competencias que les correspondan; (iii)   administren sus recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de   sus funciones; y (iv) participen en las rentas nacionales.    

El Estado descentralizado atenúa los excesos del modelo de Estado   rígidamente centralizado en el que todos los poderes públicos emanan de un único   centro de impulsión de autoridad, sin consultar las necesidades locales, la   idiosincrasia y el modus vivendi de cada comunidad humana. En el modelo   de Estado unitario descentralizado, con autonomía de las entidades territoriales   definido a partir de las muy precisas previsiones de los artículos 1, 287 y 288   Superiores, convergen principios constitucionales que a simple vista parecieran   contradictorios y que logran articularse a través de una interpretación   sistemática en la que, -como lo ha delineado la jurisprudencia reiterada de esta   Corporación-, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   (Art. 288 C.P.) trazan los límites competenciales de cada uno de los niveles   estaduales. Es así que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en busca de la   más amplia descentralización, estableció cláusulas elásticas de apertura   constitucional para que el modelo de ordenamiento territorial no fuera estático   y de manera gradual tendiera hacia la mayor autonomía posible de las entidades   territoriales.    

En perspectiva de lo anterior, tratándose de fuentes de financiación de   las entidades territoriales, la   jurisprudencia constitucional ha sido constante en clasificarlas, de acuerdo con   su origen y la competencia del legislador para intervenir en la fijación de su   destino como: rentas endógenas y rentas exógenas. Las primeras son aquellas que   por derecho propio corresponden a las entidades territoriales, las segundas son   cesiones de rentas que les hace la Nación.[20]    

En materia presupuestal, la Corte ha señalado que,   mientras que la administración y destinación de los recursos transferidos a las   entidades territoriales por la Nación admiten una amplia intervención del   legislador, los recursos propios de las entidades territoriales implican una   mayor autonomía de éstas en cuanto a su manejo.[21]    

Las rentas propias, como es el caso de los ingresos   corrientes de libre destinación (art. 3º de la Ley 617 de 2000), gozan de las   mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares (art. 362   C.P.). De allí que la intervención del legislador sobre las mismas, sea de   carácter excepcional y limitada, pues al tenor del artículo 287 Constitucional,   la ley debe respetar la autonomía financiera y presupuestal de las entidades   territoriales.    

El Ministerio Público considera que no le asiste la razón al Gobierno   Nacional, al considerar que el Congreso de la República es competente para   regular la materia relacionada con el pago de honorarios a los ediles y, por   tanto, las objeciones son infundadas. Sin embargo, estima que la Corte debe   condicionar la exequibilidad de la disposición objetada, en el entendido “que los municipios de cuarta, quinta y sexta   categoría, que cuenten con más de cien mil habitantes, no pueden exceder el 42%   de los recursos que perciba por concepto de Sistema General de Participaciones   de Propósito General.”    

El condicionamiento solicitado por el Procurador es   ajeno a la objeción propuesta, ya que se refiere al límite de los recursos de   los que pueden disponer las entidades territoriales y no propiamente a la   obligatoriedad en cuanto al pago de honorarios a los ediles como tal.      

La Corte encuentra que la disposición objetada no se   ajusta a los parámetros fijados en la Sentencia C-262 de 2015, por las   siguientes razones:    

·         El legislador puede intervenir en   la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o   autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317 Superior. En el   caso concreto, la Constitución no autoriza ni le ordena a los municipios   reconocer y pagar honorarios a los ediles.    

·         Una interferencia legislativa de   esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio   de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o   externa del país. Resulta evidente que la iniciativa legislativa, consistente en   obligar a los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000)   habitantes a pagar honorarios a los ediles, no está orientada a amparar el   patrimonio público o preservar la estabilidad constitucional o macroeconómica   interna o externa.    

·         Es posible establecer mediante ley   el destino de rentas endógenas cuando “las   condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender   el ámbito simplemente local o regional”[22]. El pago de honorarios a los ediles es un asunto que   no excede el ámbito municipal, razón por la cual tampoco se cumple esta tercera   condición.    

·         En cualquiera de   las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un   juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional para   perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. Si bien la   medida puede perseguir un fin legítimo, como lo es reconocer y dignificar la   labor que cumplen los ediles en el país, también lo es que no resulta necesaria,   por cuanto el mismo propósito puede alcanzarse empleando otros medios menos   gravosos en términos de respeto al principio de autonomía financiera y   presupuestal de las entidades territoriales. Así, en vez de constituirse en una   imposición para los municipios más poblados del país, podría tratarse de una   autorización, con lo cual, cada ente territorial decide, de forma autónoma, en   consideración a su categoría, realidad financiera y la complejidad de la labor   realizada, si reconoce y paga honorarios a sus ediles.    

En   conclusión: en virtud del principio de autonomía financiera y presupuestal de   las entidades territoriales, si bien el legislador es competente para regular el   reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha   carga a determinados municipios, en función de su población e incluso afectar de   manera parcial sus recursos, por cuanto se trata de una medida de intervención   desproporcionada en una fuente endógena de financiación.    

La jurisprudencia constitucional (Sentencias C-1513 de 2000, C-105   de 2004 y C-262 de 2015) ha sistematizado las reglas a partir de las cuales se fijan los límites que tiene   el Congreso de la República para determinar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el   carácter de rentas endógenas. Al aplicar dichos parámetros a la objeción formulada por el   Gobierno Nacional, la Corte encuentra que la medida de intervención del   legislador en una fuente endógena (ingresos corrientes de libre destinación) de   financiación de los municipios, cuyas poblaciones sobrepasen los cien mil   (100.000) habitantes, consistente en obligarlos a reconocer y pagar honorarios a   los ediles, no supera las reglas fijadas por esta Corte en la precitada   sentencia C-262 de 2015, por las siguientes razones: (i) el legislador   interfirió en la destinación de rentas territoriales que la Constitución no   autoriza ni ordena expresamente asumir a los municipios y a los distritos (pago   de honorarios a los ediles); (ii) la iniciativa legislativa dirigida a obligar   dichos entes territoriales y distritos con poblaciones superiores a los cien mil   (100.000) habitantes a pagar honorarios a los ediles, no está encaminada a   amparar el patrimonio público o preservar la estabilidad constitucional o   macroeconómica interna o externa, por lo que resulta inadmisible; (iii) el pago   de honorarios a los ediles es un asunto que no excede el ámbito municipal, razón   por la cual tampoco se cumple la tercera condición jurisprudencial; (iv) si bien   la medida persigue un fin legítimo, como lo es reconocer y dignificar la labor   que cumplen los ediles en el país, también lo es que no resulta necesaria ni   proporcionada, por cuanto el mismo propósito puede alcanzarse empleando otros   medios menos gravosos en términos de respeto al principio de autonomía   financiera y presupuestal de las entidades territoriales.      

4. Decisión a adoptar    

El Gobierno Nacional formuló una objeción puntal contra el artículo   2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual   se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,   consistente en que el legislador no puede obligar a los municipios, cuyas   poblaciones superen los cien mil (100.000) habitantes, a reconocer y pagarle   honorarios a los ediles.    

La Corte encontró que de manera parcial le asiste la   razón al Gobierno Nacional, por cuanto se trata de una medida de intervención   desproporcionada en una fuente endógena de financiamiento de los municipios   (ingresos corrientes de libre destinación), con lo cual se vulnera el principio   de autonomía de las entidades territoriales.    

Así las cosas, esta Corporación declara inexequible  la expresión “cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes,   establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras   locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000)   habitantes”  del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015   Senado- 267 Cámara. “Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios   a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras   disposiciones”.    

Para mayor claridad, el artículo 2º del Proyecto de Ley queda en los siguientes   términos:    

Artículo 2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se   modifica y adiciona, quedando así:    

Artículo 42. Juntas Administradoras   Locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta   Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9)   miembros, elegidos por votación popular para períodos de cuatro (4) años, que   deberán coincidir con el período del Alcalde y de los Concejos Municipales. Los   municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos,   establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en   cuenta el número de habitantes. Los municipios, cuya población sea superior a   cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros   de las juntas administradoras locales, los municipios con una población inferior   a cien mil (100.000) habitantes podrán establecer el pago de honorarios a   los miembros de las juntas administradoras locales. Los honorarios se   establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos   municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT, por asistencia   a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones previsto en   esta ley.    

Parágrafo 1o. La fuente de ingresos de la cual se genera   la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre   destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo   presupuesto.    

Parágrafo 2o. En aquellos municipios cuya población sea   superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad   social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de   cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto   implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la   suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente de   conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal.   En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán   de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También   deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley   136 de 1994.    

Las Juntas Administradoras Locales tendrán   hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la ausencia   injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la tercera   parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de los   beneficios contemplados en el presente artículo.    

Cuando concurran faltas absolutas de los   miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes   tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el   momento de su posesión y hasta que concluyan el período respectivo.    

Parágrafo 3o. En los Concejos de Gobierno Municipal,   deberá convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales,   escogido por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.    

5. Síntesis    

5.1. La disposición objetada.   El artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara,  “Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las   Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,   modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido de pasar de un sistema basado en la   gratuidad de la actividad de edil (ad honorem), a uno remunerado, bajo la   condición de que se trate de un municipio o un distrito con una población   superior a los cien mil (100.000) habitantes. El pago de los honorarios se   convierte así en un deber para dichas entidades territoriales. La fuente de   ingresos que será afectada para cubrir dichos emolumentos serán los ingresos   corrientes de libre destinación.    

Para el caso de los municipios cuyas   poblaciones sean menores a los cien mil (100.000) habitantes, en el proyecto de   ley se faculta a las entidades territoriales a pagarles a sus respectivos   ediles. Para ello, deberá seguirse el mismo trámite previsto para municipios de   más de cien mil (100.000) habitantes, contando con la misma fuente de   financiación.    

5.2. Contenido de la objeción   gubernamental por inconstitucionalidad. A juicio del Gobierno Nacional, la obligatoriedad del   pago de los honorarios a los ediles, para el caso de los municipios con   poblaciones superiores a los cien mil (100.000) habitantes, vulnera los   artículos 287 C.P. (autonomía territorial) y 362 C.P. (fuentes endógenas de   financiación).    

5.3. Insistencia del Congreso de la   República. El Congreso de la República insistió en la aprobación del artículo   objetado con fundamento en los siguientes argumentos: (i) En   la actualidad, los honorarios de los concejales se financian con los ingresos   corrientes de libre destinación de los municipios; (ii) La   Corte Constitucional, en sentencia C-715 de 1998 precisó que, en el marco de sus   funciones constitucionales, el legislador era el llamado a regular lo   relacionado con el pago de honorarios a los ediles; (iii) El   proyecto de ley busca reivindicar la labor de los ediles en Colombia, quienes   representan la primera base de la democracia participativa, en el sentido de   acercar a los ciudadanos a la administración pública; y, (iv)   La disposición objetada es acorde a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1551   de 2012, la cual establece la obligatoriedad para los municipios con más de cien   mil (100.000) habitantes de garantizar el pago de seguridad social a los ediles.    

5.4. Control formal sobre el trámite de las objeciones gubernamentales. La Corte constató que durante el trámite de   las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se respetaron todas las   previsiones superiores aplicables en la materia, esto es: (i) presentación en   término de las objeciones; (ii) conformación de una Comisión Accidental; (iii)   rendición ante las Plenarias de Senado y Cámara del Informe de Objeciones; (iv)   anuncio previo a la votación en Plenarias, (v) votaciones nominales y públicas   del Informe de Objeciones gubernamentales; y, (vi) remisión a la Corte   Constitucional.    

5.5. Problema jurídico. Una   vez superado el control formal, la Corte procedió a examinar el siguiente   problema jurídico: ¿El legislador vulneró la autonomía financiera de las   entidades territoriales (arts. 287 y 362 C.P.) al establecer la obligatoriedad   de la asignación de honorarios para los ediles en los municipios y distritos que   cuenten con más de cien mil (100.000) habitantes, con cargo a los ingresos   corrientes de libre destinación, establecidos en los presupuestos de los   respectivos municipios?    

5.6. Esquema de resolución. A   efectos de resolver el problema jurídico, la Corte agotó la siguiente   metodología: (i) examinó el contenido y el alcance de la disposición objetada;   (ii) analizó la competencia del legislador para establecer el pago de honorarios   a los ediles; (iii) estudió la financiación de los honorarios de los miembros de   las Juntas Administradoras Locales; y, a partir de ello, (iv) resolvió el caso   concreto.    

5.7. La competencia del legislador para establecer el pago de honorarios a los   ediles. De   acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencias C-715 de   1998 y C-313 de 2002), el legislador es competente para autorizar a los   municipios a reconocer y cancelar honorarios a los ediles. Lo anterior, con   fundamento en la cláusula general de competencia del Congreso de la República   (art. 150 C.P.). Así mismo, el artículo 313 de la Constitución reconoce la   competencia de los concejos para regular lo relativo a la estructura de la   administración municipal, de tal suerte que nada obsta para que estos regulen   asuntos relacionados con los ediles.    

5.8. La Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas   Administradoras Locales. El   artículo 2º del proyecto de ley objetado prevé que los honorarios que se causen   a favor de los ediles de los municipios que cuenten con más de cien mil   (100.000) habitantes, serán cancelados con los ingresos corrientes de libre   destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en   su respectivo presupuesto.    

El artículo 358 de la Constitución dispone que los ingresos corrientes son los   constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los   recursos de capital. Sin embargo, la Carta Política no define el concepto de “ingresos   corrientes de libre destinación”, asunto que le corresponde al legislador.    

De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617 de 2000[23] los ingresos corrientes de libre destinación   constituyen una fuente endógena de financiación de los municipios en Colombia.    

5.9. Límites constitucionales al legislador en materia   de fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades territoriales. La Corte Constitucional ha señalado que mientras que   la administración y destinación de los recursos transferidos a las entidades   territoriales por la Nación admiten una amplia intervención del legislador, sus   recursos propios implican un mayor grado de autonomía[24].   Al respecto, en sentencia C-262 de 2015, esta Corporación sistematizó las reglas a partir de las   cuales se fijan los límites que tiene el Congreso de la República para   determinar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de   rentas endógenas, estas son: (i) el legislador puede intervenir en la   destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o   autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317 Superior; (ii) una   interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa   para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad   constitucional o macroeconómica interna o externa[25];   (iii) es posible establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando   “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por   trascender el ámbito simplemente local o regional”; y (iv) en cualquiera de   las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer un juicio   de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida   para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores.    

5.10.   Resolución del caso concreto. La Corte   consideró que la medida de intervención del legislador en una fuente endógena   (ingresos corrientes de libre destinación) de financiación de los municipios,   cuyas poblaciones sobrepasen los cien mil (100.000) habitantes, consistente en   obligarlos a reconocer y pagar honorarios a los ediles, no supera los parámetros   fijados por esta Corporación en sentencia C-262 de 2015.    

5.11. Decisión: En virtud del   principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales,   la Corte encuentra que si bien el legislador es competente para regular el   reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha   carga a determinados municipios, en función de su población. Lo anterior, por   cuanto se trata de una medida de intervención desproporcionada en una fuente   endógena de financiación.    

Con base en lo anterior, esta Corporación   determinó la inexequibilidad de la expresión “cuya población sea superior a cien mil   (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros de las   juntas administradoras locales, los municipios con una población inferior a cien   mil (100.000) habitantes” del artículo   2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual se   autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas   Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”.    

VIII.  DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.-   LEVANTAR la suspensión de términos   decretada en este proceso por Auto del 9 de agosto de 2017.    

SEGUNDO.- Declarar PARCIALMENTE FUNDADA la   objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional contra el   artículo 2º del Proyecto de   Ley No. 54 de 2015 Senado de la República- 267 de 2016 Cámara de Representantes,  “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las   Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.   En consecuencia, se declara INEXEQUIBLE la expresión “cuya población   sea superior a cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios   a los miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una   población inferior a cien mil (100.000) habitantes” del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016 Cámara.    

TERCERO.- DESE cumplimiento a   lo dispuesto en los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto   Ley 2067 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Ausente con permiso    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 39-42.    

[2] Folios 59-61.    

[3] Folios 76-77.    

[4] Folios 99-109 cuaderno II.    

[5] Folio 47 Cuaderno 2.    

[6] Folio 101 Cuaderno 2    

[7] Folios 99-105 Cuaderno 2.    

[8] Por   el contrario, el Representante Germán Navas Talero rindió un informe acogiendo   las objeciones gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 415 de 2017).   Señala que el cambio introducido al texto del proyecto de ley durante su trámite   derivó en una invasión, por parte del legislador, de competencias que son   propias de las entidades territoriales, de tal suerte que la medida que en un   principio se consagró como una facultad, -que cada municipio determinaba si la   ejercía o no-, terminó por convertirse en una imposición legal que afecta el   núcleo esencial de la autonomía de los municipios. A juicio del Representante,   cada municipio debe decidir si establece una retribución a los ediles por su   asistencia a las sesiones de las Juntas Administradoras Locales, atendiendo a   sus propias posibilidades de financiamiento. Así mismo, sostiene que al tener   como fuente los ingresos corrientes de libre destinación, le es mucho más   restrictiva al legislador la posibilidad de forzar a los municipios a su   aplicación a una destinación específica, máxime si se tiene en cuenta que ya la   Corte Constitucional determinó que no vulneraba la Carta Política la ausencia de   pago a los ediles. Dicho informe fue negado, Folios 70-74 Cuaderno II.    

[9] Corte Constitucional.   Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.    

[10]   ARTICULO 166. El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con   objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de   diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y   hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.    

Si transcurridos los   indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones,   el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso   dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto   sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.    

[11] Corte Constitucional.   Sentencia C-028 de 1997.    

[12]   ARTICULO 162. Los proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en   una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras,   continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ningún   proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.    

[13] Corte Constitucional.   Sentencias C-593 de 2010, C-068, C-069 y C-885, estas últimas de 2004.    

[14]   ARTICULO  318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y   asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos   de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando   se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.    

En cada una de las comunas o   corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular,   integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las   siguientes funciones :    

1. Participar en la   elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y   social y de obras públicas.    

2. Vigilar y controlar la   prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las   inversiones que se realicen con recursos públicos.    

3. Formular propuestas de   inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales   encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.    

4. Distribuir las partidas   globales que les asigne el presupuesto municipal.    

5. Ejercer las funciones que   les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas   departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de   las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este   mismo determine.    

[15] Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2017.    

[16]ARTICULO    358. Para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores, entiéndese   por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no   tributarios con excepción de los recursos de capital.     

[17] Artículo 3º de la Ley 617 de 2000.    

[18] Corte Constitucional, sentencia C-1072   de 2002.    

[19]   Corte Constitucional, sentencia C-089 de 2001    

[20] Ver por ejemplo las   sentencias C-219 de 1997, C-702 de 1999, C-427 de 2002, C-937 de 2010, C-541 de   2011,  C-240 de 2011, C-l055 de 2012 y C-155 de 2016, entre muchas otras.    

[21] Corte Constitucional, Sentencia C-837 de 2001.    

[22] Corte Constitucional, Sentencia C-262 de   2015.    

[23]   “PARÁGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por   ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las   rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o   acto administrativo a un fin determinado”    

[24] Corte Constitucional, sentencia C-837 de 2001.    

[25]   Corte Constitucional, sentencia C-089 de 2001