C-082-14

           C-082-14             

Sentencia C-082/14    

REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Entrega gratuita al Distrito de Buenaventura   de inmueble donde funcionó la estación de Ferrocarriles Nacionales    

ENTREGA GRATUITA AL DISTRITO DE BUENAVENTURA   DE INMUEBLE DONDE FUNCIONO LA ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES-No   vulnera el atributo constitucional de inalienabilidad, toda vez que conserva el   mismo carácter de bien público    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VICIOS DE FORMA-Término de caducidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos   para estructurar cargo por violación    

Para que la Corte pueda   entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere   que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera   precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese,   así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de   contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden   a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el   primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de   constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de   identidad y de consecutividad.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   Y SU OBLIGATORIA OBSERVANCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia   constitucional    

DOMINIO SOBRE BIENES-Tipos/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES   FISCALES-Definición/BIENES DE USO PUBLICO-Definición/BIENES   CULTURALES-Naturaleza pública/PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Inalienables,   inembargables e imprescriptibles/BIENES CULTURALES DE LA NACION-Protección  especial    

CONSTITUCION CULTURAL-Concepto    

PATRIMONIO CULTURAL   DE LA NACION-Contenido y alcance/PATRIMONIO CULTURAL DE LA   NACION-Importancia    

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Mandatos constitucionales para su protección    

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración de bien conlleva restricciones e   imposición de cargas    

La jurisprudencia constitucional ha destacado que “la   declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la   Nación lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e   imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta   Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello, incluye, por supuesto,   el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de la conservación y   protección”. No obstante, las referidas restricciones encuentran plena   justificación constitucional, precisamente, en razón a lo importante que resulta   para el Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y el cuidado   del patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en   consideración que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como   tal, posee manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas,   conservadas y divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la identidad   cultural nacional,  en el presente y en el futuro.    

PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA   NACION-Bienes que lo   conforman    

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES DE   INTERES CULTURAL-Pueden   pertenecer, según el caso, a la Nación, entidades públicas o a personas   naturales o jurídicas de derecho privado    

BIENES DE INTERES CULTURAL-Procedimiento para su declaratoria     

BIENES DE INTERES CULTURAL-Privilegios y restricciones que implica su   declaración    

El hecho de que un bien sea declarado de interés   cultural implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i)   el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se requiera, entendido   éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual   se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y   sostenibilidad en el tiempo; (ii) su incorporación al Registro de Instrumentos   Públicos, para lo cual, la autoridad que efectúe la declaratoria de un bien   inmueble de interés cultural lo informará a la correspondiente Oficina de   Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la anotación   en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se   incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y   Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido; (iii) la   incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los   planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos   relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés   cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya   hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv) la   prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e   inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a   constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar,   modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y   distritos: (v) la posibilidad de intervención, de conformidad con el Plan   Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido, para efectos de   conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento,   desplazamiento o subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del   Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien   de interés cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial   correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural del ámbito   territorial; (vi) la prohibición de exportación de bienes muebles de interés   cultural, salvo la posibilidad de exportación temporal, por un plazo que no   exceda de tres años, con el único fin de ser exhibidos al público o estudiados   científicamente, la cual debe contar con la autorización de la autoridad   cultural competente; (vii) tratándose de bienes muebles, la posibilidad de su   enajenación, caso en el cual deberá ofrecerse en primer término a la autoridad   que haya efectuado la respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera   opción de adquisición directamente o a través de cualquier otra entidad estatal,   según coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la   declaratoria; (viii) la posibilidad de transferencia de dominio a cualquier   título de bienes de interés cultural de propiedad privada, evento en el cual la   misma deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado   como tal y en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de celebrado el   respectivo negocio jurídico.    

BIENES INMUEBLES DE INTERES CULTURAL DE NATURALEZA PUBLICA-Corresponde al   Estado el deber de mantener su dominio/BIENES INMUEBLES DECLARADOS COMO DE   INTERES CULTURAL EN MANOS DE PARTICULARES-Corresponde al legislador establecer   mecanismos para su readquisición por parte del Estado    

BIENES DE INTERES CULTURAL-Categorías    

INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD E   IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Alcance y límites/ATRIBUTO DE   INALIENABILIDAD A BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Finalidad    

ESTACIONES DEL FERROCARRIL EXISTENTES EN   COLOMBIA-Naturaleza   jurídica/ESTACIONES DEL FERROCARRIL EN COLOMBIA-Monumento nacional    

Referencia: expediente D-9668    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en   contra de los artículos115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se   expide el Régimen para los Distritos Especiales”.    

Gloria Lucía Guevara Nieves    

Magistrado ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C.,    doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, la ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves demandó los artículos 115,   116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los   Distritos Especiales”.    

Por Auto del 9 de julio de 2013, el Magistrado   Sustanciador decidió admitir la demanda en lo relacionado con la presunta   vulneración de los artículos 63, 72 y 157 de la Constitución Política, e   inadmitirla respecto de la acusación relacionada con la supuesta violación del   artículo 287 de la Carta, en este último caso, por no reunir los requisitos   exigidos para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad.    

En consecuencia, y de acuerdo con lo establecido en el   artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le otorgó a la ciudadana el término de   tres días para que procediera a corregir la demanda. El 17 de julio de 2013, la   Secretaría General de la Corte Constitucional informó al despacho que el término   de ejecutoria del citado proveído había vencido en silencio.    

Así las cosas, mediante Auto de 25 de julio de 2013, el   Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda respecto de la acusación   formulada por la presunta vulneración del artículo 287 de la Constitución   Política. En el mismo auto se ordenó la fijación en lista del proceso por el   término de diez días y se dispuso correr traslado al señor Procurador General de   la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Finalmente, se ordenó   comunicar la presente demanda al Presidente del Congreso de la República, a los   Ministerios del Interior, de Cultura y de Comercio Exterior, al Departamento   Nacional de Planeación, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca,   al Distrito de Buenaventura, al Director de la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, y a las Universidades Javeriana, Del Rosario, Libre, Nacional y   Del Atlántico, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del   proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las   normas acusadas.    

Vencido el término de ejecutoria de esta providencia,   la demandante no formuló recurso alguno.    

Así las cosas, cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte   Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

II. TEXTO DE LAS   NORMAS  DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de las   disposiciones demandadas:    

“LEY 1617 DE 2013    

(febrero 5)    

Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de   2013    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Régimen para los   Distritos Especiales.    

[…] ARTÍCULO 115. Autorizase a la   Nación-Ministerio de Comercio Exterior para entregar, gratuitamente, al Distrito   de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca, sin más   trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de   operaciones.    

Para el desarrollo de lo previsto en el   presente artículo, el Ministerio de Comercio Exterior, pagará todos los   impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal, departamental o nacional,   incluidos el impuesto predial y los derechos notariales y demás erogaciones. El   lote se le entregará a la alcaldía de Buenaventura debidamente saneado   fiscalmente.    

PARÁGRAFO 1o. El inmueble se destinará   exclusivamente a actividades económicas relacionadas con la expansión portuaria,   el desarrollo logístico y la exportación de bienes o servicios en la ciudad de   Buenaventura.    

PARÁGRAFO 2o.   El Inmueble le será entregado a la Alcaldía de Buenaventura, por parte de la   Nación-Ministerio de Comercio Exterior en un plazo no mayor de cuatro meses   después de sancionada esta ley, quien suscribirá las respectivas escrituras   públicas de transferencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.    

ARTÍCULO 116.Autorizase a la Nación-Ministerio de   Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble   donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicado en el   distrito, sin más trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para   este tipo de operaciones.    

PARÁGRAFO 1o.   El inmueble cedido a la Alcaldía de Buenaventura seguirá conservando su   importancia como patrimonio histórico y su uso estará destinado a que funcione   allí el Centro Histórico del municipio de Buenaventura y el Centro de   Convenciones, Información y Documentación del Pacífico”.    

Para el desarrollo de lo previsto en el   presente artículo, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC),   pagará todos los impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal,   departamental o nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos   notariales y demás erogaciones. Los bienes inmuebles se le entregarán al   municipio de Buenaventura, a través de la alcaldía debidamente saneados   fiscalmente.    

PARÁGRAFO 1o. Todas las inversiones que la   Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca, haya realizado utilizando los   bienes muebles o inmuebles citados en este artículo les serán entregados al   municipio de Buenaventura, debidamente indexados y con todos los rendimientos   financieros generados hasta la fecha formal de entrega que no puede superar los   cuatro meses, contados a partir de la fecha de sanción de esta ley.”    

III. LA DEMANDA    

La ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves plantea   específicamente dos cargos de inconstitucionalidad en contra de las normas   acusadas.    

1.   El primero de ellos se relaciona con la supuesta violación de los numerales 2° y   3° del artículo 157 de la Constitución Política, como consecuencia de algunos   vicios en los que habría incurrido el Legislador al momento de expedir los   artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013. Dicha acusación es planteada en   la demanda en los siguientes términos:    

1.1. Cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de la   Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad    

La demandante sostiene que una revisión de las Gacetas   del Congreso donde consta el trámite legislativo que se surtió en el caso de las   citadas normas[1], permite concluir que sus textos no   fueron aprobados en los cuatro debates reglamentarios, sino que “solo   vinieron a ser incorporados en el informe de ponencia para primer debate de la   Comisión Primera Constitucional Permanente de Senado”[2]  (Gaceta del Congreso No. 645 de 27 de septiembre de 2012).    

En este sentido, el tema que se trata en las normas   acusadas -este es, la transferencia a título gratuito a la Alcaldía de   Buenaventura de los inmuebles donde funcionaron la extinta Zona Franca y la   Estación de los Ferrocarriles Nacionales, así como de los bienes muebles e   inmuebles a que se refiere el artículo 117 que aquí se acusa-, no habrían sido   aprobados, conocidos ni tampoco discutidos en la Cámara de Representantes.    

De ahí que, para la actora, no fueron cumplidos los   requisitos y trámites previstos en materia de aprobación de normas legales, en   particular, el principio de consecutividad, razón por la cual las disposiciones   acusadas son inconstitucionales.    

2.  El segundo cargo que se plantea en la demanda, se dirige a cuestionar el   contenido normativo del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, el cual es acusado   por la actora de vulnerarlos artículos 63 y 72 de la Constitución Política.    

2.1. Cargo contra el artículo 116 de la Ley 1617 de   2013, por la presunta violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución   Política    

El artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 establece una   autorización para que la Nación-Ministerio de Cultura entregue gratuitamente a   la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los   Ferrocarriles Nacionales en ese municipio, bien que, según afirma la accionante,   fue declarado Monumento Nacional mediante el Decreto 0746 de 1996.    

Para la actora, esa circunstancia implica que el   inmueble en cuestión tiene la condición de bien de interés cultural del ámbito   nacional, tal y como lo dispone la Ley 397 de 1997[3],   y, por tanto, es inembargable, imprescriptible e inalienable.    

En ese sentido, el legislador no podía autorizar la   donación de ese bien a favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco la   concesión de las facultades de administración a una entidad territorial[4],   toda vez que ello resulta contrario a los artículos 63 y 72 de la Carta, los   cuales prevén la prohibición de enajenación de los bienes que hacen parte del   patrimonio cultural de la Nación.    

En consecuencia, para la demandante el artículo 116 de   la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible.    

IV.   INTERVENCIONES    

1. Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la   Corte Constitucional que se declare inhibida para decidir de fondo la demanda.   En subsidio, pidió que las normas acusadas sean declaradas exequibles.    

A juicio del interviniente, la demanda formulada por la   accionante no cumple con los presupuestos necesarios para que esta Corporación   pueda efectuar el juicio de constitucionalidad, toda vez que en ella solo se   plantearon una serie de consideraciones de carácter subjetivo, sin que se haya   concretado el concepto de la violación de las normas de la Carta.    

No obstante esta consideración, y en cuanto al cargo   relacionado con el supuesto vicio de procedimiento en el que se habría incurrido   en el trámite de la Ley, el interviniente sostiene que el tema general del   proyecto implica la discusión de una amplia gama de aspectos dentro de los que,   evidentemente, se encuentra el relativo a los bienes de uso público. Según su   entender, es en ese contexto general en el que debe analizarse si la materia que   tratan las normas acusadas fue o no debatida como corresponde en el Congreso de   la República.    

Así, para el representante del Departamento Nacional de   Planeación, en este caso “la ponencia para primer debate incorpora una serie   de aportes a la iniciativa entre los que cabe incluir la integración de   disposiciones relativas al desarrollo económico y social del Distrito portuario,   biodiverso, industrial y económico de Buenaventura (art. 7) y con relación a los   bienes de uso público (art. 63).[5]  […] Teniendo en cuenta lo anterior, la discusión según la cual en una norma   destinada a regular el régimen de los distritos especiales no sería admisible   una regulación específica en materia de bienes de uso público o de patrimonio o   interés cultural a nivel territorial, debe revisarse en función del trámite y la   evolución de las temáticas tratadas de tal forma que se pueda establecer si una   de sus normas guarda secuencia con la materia del proyecto, su objetivo y   finalidad.”[6]    

Por último, y en cuanto al cargo relativo a la   violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución, el interviniente sostiene   que el legislador es competente y autónomo para determinar cuáles son las   herramientas que brindará a los distritos especiales. De ahí que, a su juicio,   no existen argumentos jurídicos válidos para que se concluya la prosperidad del   cargo.    

2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo    

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo   concentra su intervención en el artículo 115 de la Ley 1617 de 2013, norma que   el interviniente acusa de contener graves equívocos que impiden cumplir con lo   previsto en la disposición acusada.    

El artículo en cuestión contempla una autorización para   que la Nación-Ministerio de Comercio Exterior, entregue gratuitamente al   Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca.    

Sin embargo, según afirma el interviniente, con la   expedición de la Ley 790 de 2002,el Ministerio de Comercio Exterior fue   fusionado con el de Desarrollo Económico, para crear el ahora Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo, por lo que la autoridad a la que se refiere el   artículo 115 acusado ya no existe. Esa circunstancia, a su juicio, impide que se   dé cumplimiento a lo previsto en la norma objeto de reproche.    

Pero, adicionalmente, el interviniente indica que,   dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 708 de 2001, la   Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo “resolvió transferir a la   Nación-Ministerio del Transporte el derecho de pleno dominio que tenía sobre el   inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. […], ubicado en el   municipio de Buenaventura, en donde funcionó la Zona Franca”[7].   Y, posteriormente, mediante la Resolución No. 1095 de 25 de marzo de 2009, esa   entidad lo transfirió al Instituto Colombiano de Vías – INVIAS. Todos estos   actos se encuentran debidamente registrados en la matrícula inmobiliaria del   inmueble.    

Así las cosas, concluye que “la autorización que   impone la ley a un Ministerio, hoy inexistente de entregar un inmueble que no le   pertenece, al parecer, no fue objeto de debate; de lo contrario, los autores   hubiesen advertido las inconsistencias de índole legal existentes, aunado a ello   la imposibilidad material de cumplir la autorización, por carecer realmente de   objeto, en tanto que el inmueble aludido, no es de propiedad del hoy, Ministerio   de Comercio Industria y Turismo.”[8]    

3. Academia Colombiana de Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través de   uno de sus miembros, se pronunció en relación con la demanda que dio origen a   este proceso.    

En cuanto al cargo formulado contra el artículo 116 de   la Ley 1617 de 2013, el interviniente empieza por realizar un análisis de las   principales características de los bienes de uso público y de aquellos que hacen   parte del patrimonio cultural de la Nación. A partir de esas reflexiones, afirma   que la Estación de Ferrocarriles Nacionales ubicada en la ciudad de   Buenaventura, efectivamente hace parte de ese patrimonio y que, por tanto, tiene   la condición de ser inembargable, inalienable e imprescriptible.    

Así, si bien es posible realizar transferencias de   bienes entre entidades públicas, siempre que el Congreso lo autorice[9],   cuando se trata de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación   hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden ser   transferidos a ningún título.    

Por tal razón, a juicio del interviniente el artículo   116 de la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible, por ser contrario al   principio de inalienabilidad de los bienes que conforman la identidad nacional.    

Finalmente, y en relación con el cargo relativo a los   supuestos vicios de trámite en los que se habría incurrido en la expedición de   los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, el interviniente manifiesta   que no puede efectuar pronunciamiento alguno por no tener acceso a las pruebas   que sobre el particular reposan en el expediente.    

4. Alcaldía Distrital de Buenaventura    

Mediante apoderado judicial, la Alcaldía Distrital de   Buenaventura solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de las   disposiciones acusadas.    

En cuanto al cargo relativo a la supuesta vulneración   de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, el interviniente sostiene   que las limitaciones de enajenación y transferencia del derecho a la propiedad   previstas en las normas constitucionales señaladas, no le son aplicables a los   bienes a los que se refieren los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de   2013.    

A su juicio, el predio al que se refiere el artículo   115 acusado es un bien fiscal de propiedad de la Nación, ahora usufructuado por   el INVIAS; y aquellos a los que alude el artículo 117 de la Ley 1617 de 2013,   también tienen la condición de ser bienes fiscales de propiedad de la Nación o   de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.      

En ese sentido, el cargo planteado por la actora carece   de fundamento.    

De otro lado, y en relación con los supuestos errores   de forma en los que se habría incurrido al momento de expedir los artículos   acusados, el interviniente sostiene que no cuenta con los elementos probatorios   necesarios para defender la constitucionalidad de las normas en cuestión, razón   por la cual afirma atenerse a lo que determine la Corte Constitucional en   relación con este tema.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

El 16 de septiembre de 2013 del señor Procurador   General de la Nación rindió el concepto a su cargo.    

En su escrito, afirma que si bien es cierto que los   bienes que forman parte del patrimonio cultural de la Nación son inalienables,   por lo que están por fuera del tráfico comercial propio del derecho privado,   ello no quiere decir que no puedan ser objeto de disposición legal dentro del   derecho de propiedad pública. De hecho, el artículo 10 de la Ley 397 de 1997,   norma que establece los parámetros administrativos sobre la inalienabilidad,   inembargabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de interés cultural,   expresamente establece la posibilidad de que se presente la enajenación de ese   tipo de bienes entre entidades públicas.    

En todo caso, advierte el señor Procurador que en tanto   ese inmueble no pierde su condición de bien nacional y patrimonio cultural de la   Nación, “cualquier disposición posterior en materia de derecho de propiedad   pública que le asiste (uso, goce o disposición), debe ser decidida directamente   por la misma ley y no por normas del orden distrital, porque así lo disponen los   artículos 63 y 72 de la Carta Política”[10].    

En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional que   declare la exequibilidad del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, haciendo la   precisión de que las decisiones que se adopten con posterioridad en relación con   la propiedad pública del inmueble, deben ser adoptadas directamente por el   legislador.    

En cuanto al cargo relacionado con los vicios de   trámite en los que se habría incurrido en la aprobación de los artículos 115,   116 y 117 acusados, el representante del Ministerio Público sostiene que este   cargo carece del requisito de claridad necesario para que sea posible proferir   una decisión de fondo.    

En su criterio, al momento de plantear su acusación la   demandante terminó por confundir el principio de consecutividad en el trámite de   los proyectos de ley (artículo 157 de la Constitución Política), con el de   unidad de materia (artículos 158 y 160 de la Carta).    

Además, si bien la actora sostuvo que los artículos   acusados apenas vinieron a ser introducidos en la ponencia para primer debate en   el Senado de la República, no expuso las razones por las cuales debe   considerarse que ellos eran en sí mismos el tema central del proyecto que dio   origen a la Ley 1617 de 2013, lo que permitiría sustentar un cargo por violación   del principio de consecutividad. Y tampoco demostró que ellos no pudieran ser   incluidos en el régimen de los Distritos Especiales, de manera que se hubiera   vulnerado el principio de unidad de materia.    

Por lo demás, a juicio del señor Procurador, las   afirmaciones de la actora desconocen el hecho cierto de que, por expresa   autorización constitucional, los proyectos de ley pueden ser objeto de   modificaciones en el transcurso de su trámite.    

En consecuencia, para el representante del Ministerio   Público la Corte debe declararse inhibida para conocer de este asunto. No   obstante, en caso de que decida pronunciarse de fondo, el señor Procurador   solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.     

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia y oportunidad de la presente acción de   inconstitucionalidad    

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es   competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula   contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013.    

1.2. El primero de los cargos que se presenta frente a   las citadas disposiciones se funda en la aparente ocurrencia de un vicio de   forma durante su trámite legislativo.    

1.3. A este respecto, debe destacar la Corte que, por   expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las   acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por   vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la   publicación del respectivo acto jurídico.    

1.4. En torno a esta exigencia   constitucional, la jurisprudencia ha tenido oportunidad de precisar que con ella   se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de   las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en   que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso   formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar   previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la   norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento   de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”[11].    

1.5. En el asunto sometido a examen,    observa la Sala que la acusación que por vicios de forma se formula contra los   artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013 fue presentada en término, ya   que la citada ley se publicó en el Diario Oficial N° 48.695 del 5 de febrero de   2013, y la demanda fue recibida en la Corte Constitucional el día 16 de mayo de   2013, es decir, dentro del término de un año a que hace mención la disposición   constitucional citada.    

1.6. Por este aspecto, se cumple entonces la   previsión Superior para ejercer la acción de inconstitucionalidad, por lo que la   Corte es competente para decidir sobre la presente demanda.    

2. El asunto bajo revisión    

2.1. En la demanda que se estudia la actora formula dos   cargos concretos de inconstitucionalidad:    

–      Un primer cargo, dirigido de manera conjunta contra los   artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta ocurrencia de   un vicio de procedimiento en su formación, consistente en que sus textos no   surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues los mismos fueron introducidos   en el curso del tercer debate en el Senado de la República, como artículos   nuevos, violando el principio de consecutividad.    

–      Y un segundo cargo, dirigido exclusivamente contra el contenido   material del artículo 116 de la referida ley, por considerar la actora que dicha   norma, al autorizar a la Nación – Ministerio de Cultura a entregar gratuitamente   al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la estación de los   Ferrocarriles Nacionales ubicado en dicho distrito, desconoce los artículos 63 y   72 de la Carta Política, los cuales prohíben la enajenación de los bienes que   hacen parte del patrimonio cultural del Estado, atributo que le fue reconocido   al referido bien por expresa disposición del Decreto 0746 de 1996.    

2.2. En punto al cargo por vicios de   procedimiento, el Ministerio Público y un grupo de intervinientes le solicitan a   la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, tras denunciar la falta   de presupuestos procesales en la formulación de la acusación. Al respecto,   explican que de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, para   estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de   consecutividad, es necesario que el demandante acredite, no sólo que las normas   impugnadas son nuevas y que no surtieron los cuatro debates, sino que su   contenido normativo no guarde relación de conexidad alguna con los ejes   temáticos del proyecto de ley al cual se insertan, aspecto este último que no   fue considerado en la demanda.    

2.3. Frente a la acusación formulada contra   el contenido material del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, un grupo de   intervinientes, entre los que se cuentan el Ministerio Público y el Distrito de   Buenaventura, coinciden en solicitarle a la Corte que declare su exequibilidad,   pues, según su entender, la prohibición constitucional de enajenación que pesa   sobre los bienes culturales que pertenecen a la Nación, solo busca impedir la   transferencia de dicho bienes a manos de particulares, pudiendo por tanto ser   objeto de disposición dentro del ámbito de lo público.    

2.4. En contra de la posición mayoritaria,   quien interviene en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia   considera que la norma debe ser declarada inexequible, pues tratándose de bienes   que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, hay una expresa   prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden ser transferidos a   ningún título.    

2.5. A partir del contenido de la demanda y de lo   expuesto por los distintos intervinientes, debe iniciar la Corte por establecer   si, en relación con el cargo formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la   Ley 1617 de 2013 por la presunta violación del principio de consecutividad, la   demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley   y la jurisprudencia constitucional.    

3. Primer cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de   la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad    

3.1. Ineptitud sustantiva de la demanda    

3.1.1. Como ya ha sido señalado, la actora formula un   primer cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 115, 116 y 117 de la   Ley 1617 de 2013, los cuales autorizan a la Nación, a través de los ministerios   de Comercio Exterior y Cultura y del Departamento Nacional de Planeación, para   entregar gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la   extinta zona franca (art. 115), el inmueble donde funcionó la estación de los   Ferrocarriles Nacionales ubicada en dicho distrito (art. 116), y los bienes   muebles e inmuebles que fueron adquiridos por la Corporación Autónoma Regional   del Valle del Cauca por encargo de la Nación (art. 117). Sobre tales normas,   sostiene que sus textos no surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues los   mismos fueron introducidos como artículos nuevos en el curso del tercer debate   en el Senado de la República, sin que los temas en ellos contenidos hubiesen   sido considerados en las instancias parlamentarias anteriores.    

3.1.2. En relación con dicha acusación, destaca la   Corte que, en efecto, a través de ella se plantea la existencia de un vicio de   inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad.   No obstante, a partir de un detenido estudio del contenido de la demanda, la   Corporación coincide con la posición adoptada por el Ministerio Público y   algunos intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no cumple con   los requisitos mínimos de procedibilidad en razón a que no desarrolla con   especificidad  y suficiencia el cargo en que se fundamenta.    

3.1.3. Para explicar su posición, inicia la   Corte por recordar que, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera   reiterada que, para que exista demanda en forma y la Corporación pueda proferir   la respectiva decisión de fondo, es necesario que el escrito de acusación   contenga no solo(i) las normas que se acusan como inconstitucionales y   (ii)  las disposiciones superiores que se estiman violadas, sino también, (iii)  las razones o motivos por los cuales la preceptiva impugnada viola la   Constitución.    

3.1.4. Frente al último de los citados   requisitos, este Tribunal ha destacado que el mismo le impone al ciudadano que   hace uso de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente   formal, en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo   concreto de inconstitucionalidad en contra de la norma acusada, el cual a su vez   debe estar sustentado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes”[12], que a su vez permitan plantear   una verdadera controversia de tipo constitucional.    

3.1.5. Ahora bien, siguiendo las reglas   constitucionales y legales aplicables al procedimiento legislativo, esta   Corporación ha precisado que el trámite de aprobación de la ley o acto   legislativo debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad   relativa o flexible, “en virtud de los cuales se exige al Congreso, por un   lado, someter los distintos temas de un proyecto a los debates reglamentarios, y   por el otro, que las modificaciones y adiciones incorporadas guarden relación de   conexidad con los asuntos tratados en las etapas precedentes”[13].    

3.1.6. Tratándose de proyectos de ley, los principios   de consecutividad e identidad relativa encuentran fundamento en el artículo 157[14]  de la Carta, el cual impone como condición necesaria para que un proyecto se   convierta en ley que el mismo surta un total de cuatro debates en Comisiones y   Plenarias, e igualmente, en los artículos 160 y 161 del mismo ordenamiento   Superior, en concordancia con los artículos 177 y 178 del Reglamento del   Congreso (Ley 5ª de 1992), que permiten introducir modificaciones, adiciones y   supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en las Cámaras,   siempre que ellas se refieran a temas o asuntos que hayan sido previamente   considerados durante el primer debate en comisión, previendo a su vez el   procedimiento para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los   textos legales aprobados en una y otra instancia legislativa.    

3.1.7. Con base en tales mandatos, la   jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, para que un cargo de   inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad cumpla con   los requisitos de especificidad y suficiencia y se considere   sustancialmente apto, es necesario que el demandante acredite “no sólo que el   artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión   alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél   resulta absolutamente novedoso al continente normativo”[15].    

3.1.8. Ha explicado la Corte que la   exigencia de dicho presupuesto resulta a todas luces razonable, pues, si por   expresa disposición constitucional y legal el legislador se encuentra facultado   para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley   durante el segundo debate en cámaras (C.P. art. 160), existiendo además la   posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ellas (C.P. art. 161),   la solo verificación sobre la ocurrencia de una modificación, adición o   supresión, por sí misma, no puede constituir un vicio de procedimiento contrario   a la Constitución.    

3.1.9. Como lo ha señalado de manera   reiterada la jurisprudencia constitucional[16], si bien el principio de consecutividad   implica que todo proyecto deba surtir los debates exigidos en la Constitución y   la ley, y que los temas propuestos efectivamente se discutan, en ningún caso   dicho principio busca que el proyecto se mantenga idéntico e inmodificable a lo   largo del trámite legislativo, porque exigir tal exactitud sería contrario a la   facultad reconocida al Congreso de introducir cambios a los proyectos en los   términos del artículo 160 Superior.    

3.1.10. En ese sentido, el planteamiento de   una acusación por violación del principio de consecutividad pasa no sólo por   señalar que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo   aprobado en la comisión, pues se puede tratar de una modificación o adición   autorizada por la Constitución y la ley. Se requiere, además, acreditar que tal   novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o   que, en su defecto, es contraria a lo resuelto en dicha instancia legislativa,   con lo cual, surge para el demandante “la obligación de tener que demostrar el   alcance verdaderamente novedoso de la norma acusada frente al proyecto del que   hace parte, permitiendo así configurar el mínimo de sospecha requerido para   someter la medida al juicio de inconstitucionalidad”.    

3.1.11. El aludido presupuesto de   procedibilidad, fue ampliamente explicado por la Corte en la Sentencia C-992 de   2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la   Ley 633 de 2001, a la que se le imputaban distintos vicios de trámite en su   formación, entre ellos, el relacionado con la falta de debate de algunos de sus   contenidos normativos. En dicho fallo, la Corte fue clara en precisar que, de   acuerdo a la regulación constitucional y legal aplicable al trámite legislativo,   para cumplir con el requisito de suficiencia del cargo por violación del   principio de consecutividad, es deber del demandante explicar, así sea de forma   sucinta, los motivos o razones por los que considera que un determinado   contenido normativo corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo debatido en   las instancias anteriores. Al respecto dijo la Corte:    

“Se tiene entonces que, no basta con   establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo   aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o   adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario   además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se   acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el   primer debate o que es contraria a lo allí decidido.    

De esta manera, para estructurar un cargo   por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se   limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan   adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que   ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del   Congreso.    

Para que la Corte pueda entrar a realizar un   examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla   las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos   normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera   sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las   razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos   nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer   debate.    

La pretensión así estructurada comporta un   verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz   de los principios de identidad y de consecutividad.    

3.1.12. En la misma providencia, la   Corporación destacó que la exigencia impuesta al demandante, de explicar por qué   el texto acusado no guarda relación de conexidad alguna con el proyecto al cual   se integra, responde no sólo a la manera como el propio ordenamiento jurídico   regula el proceso formativo de la ley, sino también, al carácter rogado y no   oficioso del control de constitucionalidad por vicios de forma. Bajo esa óptica,   se destacó en el fallo que, de proceder al estudio del cargo sin evaluar el   presupuesto de la conexidad temática, la Corte estaría excediendo el ámbito   propio de sus competencias, toda vez que, a partir de una acusación precaria e   insuficiente, estaría llevando a cabo una revisión oficiosa acerca del   procedimiento legislativo de una ley o acto legislativo, para efectos de   establecer posibles irregularidades en las que se pudo incurrir durante su   proceso de formación y expedición, aspecto que no le corresponde evaluar   directamente a la Corporación en el ejercicio de sus funciones constitucionales.   Al respecto, se anotó en la referida Sentencia C-992 de 2001:    

“En general, de aceptarse la pretensión del   actor sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la   comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en   segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de   los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias,   para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación de   conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general   si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a   tal variación.    

Sin embargo, uno de los elementos centrales   del sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es,   precisamente, el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su   competencia, cuando se demande una norma por virtud de la acción pública de   inconstitucionalidad, se deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados   por el demandante.    

Como en el presente caso, respecto de los   presuntos vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante   no presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá   de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto”.    

3.1.13. La posición adoptada en la citada Sentencia   C-992 de 2001, ha sido acogida y reiterada por la Corporación, entre muchas   otras, en las Sentencias C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de 2005, C-292 de   2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011 y C-894 de 2012, en donde, de manera   uniforme, este Tribunal ha insistido en sostener que, para estructurar   debidamente un cargo por violación del principio de consecutividad, el   demandante tiene la carga mínima de explicar por qué el contenido acusado no   guarda una relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en primer   debate de la respectiva comisión o los surtidos en la otra Cámara.    

3.1.14. En ese orden de ideas, siguiendo el precedente   constitucional sobre la materia, debe concluir la Corte que, para que un cargo   por violación del principio de consecutividad se considere sustancialmente    apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y   pertinencia, es necesario que el demandante: (i)identifique el   texto nuevo o adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale,    así sea de forma sucinta, las razones por la cuales el artículo nuevo o   modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con   los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte.    

3.1.15. Aplicando tales criterios al caso concreto, la   Sala encuentra que la demanda bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez   que, conforme se mencionó inicialmente, en relación con el cargo de   inconstitucionalidad formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley   1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad, la   misma no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.   Ello, en razón a que la actora, en el escrito de acusación, se limita a señalar   que las citadas disposiciones fueron introducidas como artículos nuevos en el   curso del tercer debate sin que sus temas fueran considerados en las instancias   parlamentarias anteriores, omitiendo explicar, a si fuera en forma sucinta, las   razones o motivos por los cuales considera que sus textos son ajenos a las   materias que habían sido objeto de previo debate así como a la finalidad y   objetivo de la ley a la que se integran.    

3.1.16. En efecto, aun cuando la demandante   cita algunas Gacetas del Congreso para afirmar su posición de que “los temas   desarrollados en los artículos 115, 116 y 117 no fueron contemplados en las   versiones aprobadas en primero y segundo debate en la Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Honorable Cámara de Representantes ni en la   respectiva plenaria…”, en ninguna parte del escrito acusatorio señala en qué   medida los textos impugnados afectan la esencia de lo aprobado en los dos   primeros debates o, en su defecto, constituyen temas nuevos que no guardan   relación de conexidad temática con lo previamente discutido y con los objetivos   y propósitos perseguidos por la Ley 1617 de 2013.    

3.1.17. En ese orden, en la demanda no se   acredita que la inclusión de las disposiciones impugnadas en el curso del tercer   debate en el Senado, es contraria a la facultad que el artículo 160 de la   Constitución le reconoce al Congreso de la República de introducir   modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos sometidos a su   consideración, con lo cual, se advierte que la acusación presenta serias   falencias en su formulación, pues, no define ni muestra en forma clara la manera   como las normas acusadas vulneran la Constitución (ausencia de especificidad),   ni tampoco contiene todos los elementos fácticos que son necesarios para   adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma tal que se despierte por   lo menos una sospecha o duda mínima sobre la validez de los preceptos acusados   (falta de suficiencia).    

3.1.18. Así las cosas, la Corte se inhibirá   de analizar de fondo el cargo por violación del principio de consecutividad   formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, y así lo   señalará expresamente en la parte resolutiva del presente fallo.    

4. Segundo cargo contra el contenido material del   artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación de los artículos   63 y 72 de la Constitución Política    

4.2. Para la demandante, la citada disposición   desconoce el carácter jurídico inalienable que los artículos 63 y 72 de la   Constitución Política le reconocen a los bienes públicos que hacen parte del   patrimonio cultural de la Nación, pues, teniendo la estación de ferrocarril   ubicada en el Distrito de Buenaventura tal condición, no podía el legislador   autorizar su donación por parte del Ministerio de Cultura en favor de la   Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco otorgar las facultades de administración a   esa entidad territorial, sin violar la prohibición constitucional de enajenación   que recae sobre dicho bien.    

4.3. De acuerdo con el Ministerio Público y   la mayoría de intervinientes, la acusación debe ser desestimada, toda vez que la   prohibición constitucional de enajenación que pesa sobre los bienes culturales   de propiedad de la Nación, solo busca impedir su transferencia a manos de   particulares, pudiendo por tanto ser objeto de disposición dentro del ámbito de   lo público. En contra de dicha posición se manifiesta el representante de la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, quien coincide con la demandante en   considerar que, tratándose de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de   la Nación, éstos son, por expresa prohibición constitucional, inenajenables, por   lo que no pueden ser transferidos ni siquiera entre entidades públicas.    

4.4. En relación con el planteamiento de   este segundo cargo, la Corte encuentra que la demanda cumple con los requisitos   mínimos de procedibilidad, toda vez que, aun cuando en la formulación de la   acusación no se abunda en argumentos y explicaciones, aquella si cuenta con un   nivel mínimo de coherencia que permite estructurar por lo menos un cargo   concreto de inconstitucionalidad y llevar a cabo una confrontación objetiva   entre la norma acusada y la Constitución.    

4.5. En ese contexto, el problema   constitucional que plantea la demanda es el de establecer si la norma acusada,   al autorizar a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para entregar   gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la   Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, desconoce el   carácter inalienable del patrimonio cultural de la Nación, conforme lo establece   específicamente el artículo 72 de la Carta Política.    

4.6. Para efectos de   resolver el problema jurídico planteado, previamente, la Corte considera   necesario hacer algunas precisiones en torno a los temas referentes a: (i)  la naturaleza pública de los bienes culturales,(ii) la   protección del patrimonio cultural de la Nación y (iii) los   alcances y límites del atributo de inalienabilidad que pesa sobre los bienes que   hacen parte del patrimonio cultural de la Nación.    

5. La naturaleza pública de   los bienes culturales    

5.1. Conforme lo ha destacado esta   Corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, existen dos tipos de   dominio sobre los bienes: el dominio privado y el dominio público[17].    

5.2. El dominio privado,   protegido por el artículo 58 de la Carta Política y regulado por la ley, hace   referencia a la propiedad privada, esto es, a los bienes que se encuentran bajo   el dominio exclusivo de sus dueños o propietarios, entendiendo por dominio   “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella   arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”[18].    

5.3. En relación con el   dominio público, que interesa a esta causa, el artículo 102 de la Constitución   Política prescribe que “el territorio, con los bienes públicos que de él   forman parte, pertenecen a la Nación”. Con respecto a dicho mandato, la   jurisprudencia constitucional ha destacado que el mismo presenta dos   dimensiones. Por una parte, “es un reconocimiento genérico del concepto   tradicional de ‘dominio eminente’, como expresión de la soberanía del Estado y   de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privado- e   imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento   de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha   impuesto[19]”[20].  Y, por la otra, “consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos   que forman parte del territorio, lo cual es‘expresión de una característica   patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho   público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación’[21]”[22].    

5.4. A partir del contenido de la   disposición constitucional citada y del alcance a él reconocido, también la jurisprudencia ha destacado que   son dos las clases de bienes que le pertenecen a la Nación: (i) el   territorio y (ii) los bienes públicos que de él forman parte.    

5.5. En cuanto al territorio, a él se refiere de manera   específica el artículo 101 de la Constitución Política, el cual consagra la   forma como deben ser fijados los límites de Colombia y la manera como pueden ser   modificados, ocupándose también de enunciar algunos de los elementos del   territorio de la Nación, como son: “además del territorio continental, el   archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y la Isla de Malpelo, y   demás islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen”, así como   también “el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma   continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la   órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa,   de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta   de normas internacionales”.    

5.6. Con respecto a los bienes públicos que   hacen parte del territorio, la Corte, siguiendo los lineamientos de la   legislación civil[23], ha destacado que son los demás bienes, en particular   los de naturaleza inmueble, cuyo titular del derecho de dominio es la República.   Estos bienes públicos, a su vez, se clasifican en dos grandes   categorías: los bienes   fiscales y los bienes de uso público.    

Al primer grupo, al de los bienes   fiscales, pertenecen aquellos bienes que se encuentran en cabeza de las   entidades de derecho público y que, por lo general, están destinados al   cumplimiento de las funciones estatales a ellas instituidas. Por su propia   naturaleza, el uso de tales bienes no les corresponde a los ciudadanos, pues,   según fue mencionado, los mismos son utilizados de forma directa por las   autoridades estatales en el giro ordinario de sus actividades públicas, lo que a   su vez explica que sobre ellos el Estado tenga pleno derecho de dominio,   “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[24]. Según lo ha   precisado esta Corporación, aun cuando no se destinen el cumplimiento de   funciones públicas, por excepción, hacen parte de esta categoría los llamados   bienes fiscales adjudicables, “es decir, los que la Nación conserva ‘con el   fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos   exigidos por la ley’[25],   dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[26].    

En contraste con lo anterior, del segundo grupo, de los   bienes de uso público, hacen parte los bienes cuyo uso, goce y disfrute pertenece a la comunidad y se encuentran a   su servicio en forma permanente, tal como ocurre con las calles, plazas, parques,   puentes, caminos, etc.Conforme   con su destinación, los bienes de uso público se caracterizan porque “están   afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se   rigen por normas especiales”[27],   razón por la cual  el dominio estatal sobre   dichos bienes se manifiesta “con medidas de protección y preservación para   asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las   necesidades de la comunidad”[28].  Con respecto   a los bienes de uso público, en consideración a la utilidad que prestan en   beneficio común, el artículo 63 de la Carta Política les reconoce, además, la   condición de “inalienables, imprescriptibles e inembargables”.    

5.7. La jurisprudencia constitucional ha destacado que   a la clasificación general de los bienes públicos, en fiscales y de uso público,   se pueden agregar otras categorías de bienes que por sus condiciones y   características particulares, representan un valor especial para el Estado y la   sociedad. Con respecto a algunos de dichos bienes, es la propia Constitución la   que se ocupa de ellos, disponiendo su pertenencia a la Nación.    

5.8. Tal es el caso, por ejemplo, de los bienes   culturales, cuya categoría es reconocida directamente por el artículo 72 de   la Carta, el cual establece que “[e]l patrimonio arqueológico y otros bienes   culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son   inalienables, inembargables e imprescriptibles”. Como se explicará en detalle en el   siguiente apartado, hacen parte de los bienes culturales de la Nación, entre   otros, los bienes muebles e inmuebles, de naturaleza pública o privada,  a   los que se les atribuye un especial interés, sea éste histórico, artístico,   científico, estético o simbólico, en ámbitos tales como el arquitectónico,   urbanístico, arqueológico, museológico o antropológico.    

Esta categoría de bienes, sobre los   cuales el Estado debe tener una vocación de dominio y pertenencia, además de   tener la condición de   inalienables, inembargables e imprescriptibles, son objeto de una protección especial   por parte del Estado, conforme a los parámetros y reglas que define la ley.    

6. La Protección del patrimonio cultural de   la Nación    

6.1. Esta Corporación ha tenido oportunidad   de referirse al tema de la cultura y sus distintas manifestaciones, así como   también a los mecanismos estatuidos para la protección del patrimonio cultural   colombiano.    

6.3. En contraposición con lo anterior, la   Constitución Política de 1991 le dedica un amplio espacio a la cultura. Con un   propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus distintas   manifestaciones, y como expresión de la diversidad de las comunidades, de la   riqueza humana y social de los pueblos y como instrumento para construir   sociedades organizadas, la cultura es reconocida por la actual Carta Política   como un pilar fundamental del Estado y como valor, principio, derecho y deber   que requiere especial protección, fomento y divulgación por parte de las   autoridades públicas e incluso por los particulares.    

6.4. A este respecto, la Corte ha señalado   que es amplio el conjunto de disposiciones constitucionales que protegen la   cultura, su diversidad y el patrimonio cultural como valores esenciales de la   Nación, lo que le ha permitido a dicho bloque normativo recibir el calificativo   de “Constitución Cultural”.    

6.5. Conforme con ello, de manera general,   la cultura encuentra fundamento constitucional: (i) en el artículo   2º, que señala como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos   en la vida cultural de la Nación; (ii) en los artículos 7º y 8º,   que le imponen al Estado el deber de proteger la diversidad y las riquezas   culturales de la Nación; (iii) en el artículo 44, que define la   cultura como un derecho fundamental de los niños; (iv)  en el artículo 67, que reconoce la educación como un derecho que busca afianzar   los valores culturales de la Nación; (v) en el artículo 70, que   obliga al Estado a promover y fomentar el acceso a la cultura de los   colombianos, y que reconoce la cultura en sus diversas manifestaciones como   fundamento de la nacionalidad; (vi) en el artículo 71 que también   le impone al Estado la obligación de crear incentivos para fomentar las   manifestaciones culturales; (vii) en artículo 95-8 que señala como   uno de los deberes de la persona y el ciudadano la protección de los recursos   culturales y naturales; y (viii) en los artículos 311 y 313-9, que   encomiendan de manera especial a los municipios, el mejoramiento social y   cultural de sus habitantes.    

6.6. En lo que se refiere específicamente a   la defensa del patrimonio cultural y arqueológico y al régimen constitucional de   protección, su fundamento surge directamente del (ix) artículo 63,   en el que se consagra que el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás   bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables;   y, de manera especial, del (x) artículo 72, que prevé que el   patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, al tiempo   que establece que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que   conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,   inembargables e imprescriptibles. En plena armonía con las citadas   disposiciones, (xi) el artículo 313-10 del mismo ordenamiento   Superior, le atribuye a los Concejos Municipales la función de expedir las   normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio   ecológico y cultural del municipio, mientras que (xii)  el articulo 333 deja en manos de la ley la delimitación del alcance de la   libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el   patrimonio cultural de la Nación.    

6.7. Según lo ha destacado esta Corporación,   el conjunto de disposiciones constitucionales citadas muestran que, sin lugar a   dudas, “la protección del patrimonio cultural de la Nación tiene especial   relevancia en la Constitución, en tanto que éste constituye un signo o una   expresión de la cultura humana, de un tiempo, de circunstancias o modalidades de   vida que se reflejan en el territorio, pero que desbordan sus límites y   dimensiones[30]”, para lo cual, “la salvaguarda estatal   del patrimonio cultural de la Nación tiene sentido en cuanto, después de un   proceso de formación, transformación y apropiación, expresa la identidad de un   grupo social en un momento histórico”[31].    

6.8. Acorde con ello, en diversas   oportunidades, la Corte ha resaltado, no sólo la importancia del referido   régimen constitucional de protección, sino también  la  obligación que   asiste a todos, y en particular al Estado, de asegurar la conservación y   recuperación de los bienes que conforman dicho patrimonio cultural y   arqueológico. Ha recordado este Tribunal que, para tales efectos, es la propia   Carta Política la que le impone al Estado el deber de proteger el patrimonio   cultural de la Nación (C.P. art. 72), al tiempo que le reconoce a los bienes que   hacen parte del mismo el carácter de inalienables, inembargables e   imprescriptibles.[32]    

6.9. A propósito de tales medidas, la   jurisprudencia constitucional ha destacado que “la declaración de un bien como   parte integrante del patrimonio cultural de la Nación lleva consigo una serie de   restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los   propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su   disponibilidad y ello, incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de   darse al bien para efectos de la conservación y protección”[33].   No obstante, las referidas restricciones encuentran plena justificación   constitucional, precisamente, en razón a lo importante que resulta para el   Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y el cuidado del   patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en consideración   que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como tal, posee   manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas, conservadas y   divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la identidad cultural   nacional,  en el presente y en el futuro.    

6.10. Ahora bien, aun cuando es claro que la   promoción de la cultura y la protección del patrimonio cultural de la Nación   tiene especial relevancia en la Constitución, muestra de lo cual un número   importante de sus disposiciones se refieren al tema, también es cierto que la   Carta no desarrolla de manera específica y detallada las reglas y principios que   fueron fijadas por ella. De ahí que, como ya lo ha puntualizado este Tribunal[34],   corresponda al legislador, dentro del marco de la Constitución, reglamentar la   materia, haciendo uso de su libertad de configuración política y de las   atribuciones especiales que le han sido reconocidas, entre otros, por el   artículo 63, que expresamente le atribuye a la ley la determinación de los   bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y por el artículo   72, que también difiere a la ley el establecimiento de los mecanismos que   permitan readquirir los bienes que integran el patrimonio arqueológico y   cultural, cuando éstos se encuentren en manos de los particulares.    

6.11. En desarrollo de los mandatos   constitucionales a los que se ha hecho expresa referencia, y en ejercicio de sus   competencias, el legislador expidió la Ley 397 de 1997, la cual, con las   modificaciones que le fueron introducidas por la Ley 1185 de 2008, se ocupa de   definir los objetivos de la política estatal en materia de protección del   patrimonio  cultural y arqueológico de la Nación, disponiendo a su vez la   creación del Ministerio de la Cultura, como órgano rector en la materia.    

6.12. Dicha ley, en su artículo 1°, define   la cultura como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales,   intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y comprende,   más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de   valores, tradiciones y creencias”.    

6.13. De igual manera, el artículo 4°   establece la forma como se integra el patrimonio cultural de la Nación. Al   respecto, la preceptiva citada dispone que el patrimonio cultural de la Nación   está constituido por “todos los bienes materiales, las manifestaciones   inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son   expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las   lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la   tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los   hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los   que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico,   científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico,   urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico,   testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico”.    

La misma norma precisa los objetivos   principales de la política estatal en relación con el patrimonio cultural de la   Nación, señalado al respecto que éstos se concentran en la salvaguardia,   protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo,   con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional,   tanto en el presente como en el futuro. También define el ámbito de aplicación   de la ley, disponiendo que ésta se aplica a los bienes del patrimonio cultural   de la Nación que sean declarados como bienes de interés cultural en el   caso de bienes materiales, y para las manifestaciones incluidas en la Lista   Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, conforme a los criterios de   valoración y los requisitos que reglamente para todo el territorio nacional el   Ministerio de Cultura.    

En ese contexto, la preceptiva señala   igualmente que se consideran como bienes de interés cultural[35]  de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los   territorios indígenas o de las comunidades negras y, en consecuencia, quedan   sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como   monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica,   conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la   promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las   autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento   territorial. Así mismo, considera como bienes de interés cultural del ámbito   nacional los bienes del patrimonio arqueológico.    

En cuanto a la Propiedad del Patrimonio   Cultural de la Nación, señala el mismo artículo 4° que los bienes del patrimonio   cultural de la Nación, así como los bienes de interés cultural pueden   pertenecer, según el caso, a la Nación, a entidades públicas de cualquier orden   o a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Aclarando que los bienes   que conforman el patrimonio arqueológico pertenecen a la Nación y se rigen por   las normas especiales sobre la materia.    

6.14. El artículo 5°, por su parte, regula   lo relacionado con el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación,   previendo que el mismo “está constituido por el conjunto de instancias   públicas del nivel nacional y territorial que ejercen competencias sobre el   patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y manifestaciones del   patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural y sus   propietarios, usufructuarios a cualquier título y tenedores, por las   manifestaciones incorporadas a la Lista Representativa de Patrimonio Cultural   Inmaterial, por el conjunto de instancias y procesos de desarrollo   institucional, planificación, información, y por las competencias y obligaciones   públicas y de los particulares, articulados entre sí, que posibilitan la   protección, salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y   divulgación del patrimonio cultural de la Nación”. De acuerdo con ello,   dispone que son entidades públicas del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural   de la Nación, el Ministerio de Cultura -quien tiene a su cargo la labor de   coordinación-, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo   General de la Nación, el Instituto Caro y Cuervo, el Consejo Nacional de   Patrimonio Cultural, los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio   Cultural y, en general, las entidades estatales que a nivel nacional y   territorial desarrollen, financien, fomenten o ejecuten actividades referentes   al patrimonio cultural de la Nación.    

6.15. El artículo 6°, ibídem, se ocupa de   los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, señalando que son todos   aquellos vestigios producto de la actividad humana y aquellos restos orgánicos e   inorgánicos que, mediante los métodos y técnicas propios de la arqueología y   otras ciencias afines, permiten reconstruir y dar a conocer los orígenes y las   trayectorias socioculturales pasadas y garantizan su conservación y   restauración. Para la preservación de los bienes integrantes del patrimonio   paleontológico se aplicarán los mismos instrumentos establecidos para el   patrimonio arqueológico. La norma precisa, de conformidad con los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, que los bienes   del patrimonio arqueológico pertenecen a la Nación y son inalienables,   imprescriptibles e inembargables. Destaca que el Instituto Colombiano de   Antropología e Historia, ICANH, es la institución competente en el territorio   nacional para el manejo del patrimonio arqueológico, y que ésta podrá autorizar   a las personas naturales o jurídicas para ejercer la tenencia de los bienes del   patrimonio arqueológico, siempre que estas cumplan con las obligaciones de   registro, manejo y seguridad de dichos bienes que determine el Instituto.    

6.16. En el artículo 8° se  fija el   procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural[36].   Dicho texto prevé que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y   previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural[37],   es el responsable de la declaratoria y del manejo de los bienes de interés   cultural del ámbito nacional.    

Conforme con ello, la norma dispone que son   bienes de interés cultural del ámbito nacional los declarados como tales por la   ley, el Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, en lo de su   competencia, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad   en todo el territorio nacional.    

La misma preceptiva prevé que a las   entidades territoriales, con base en los principios de descentralización,   autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo de los   bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de   los territorios indígenas y de las comunidades negras -de que trata la Ley 70 de   1993-, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas,   previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de   Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso   de los distritos. Ello, sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan   ser declarados bienes de interés cultural del ámbito Nacional por el Ministerio   de Cultura, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital   de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate.    

Acorde con lo expresado, el referido   artículo 8° dispone que para la declaratoria y el manejo de los bienes de   interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles   nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas,   previendo a su vez que los planes de desarrollo de las entidades territoriales   deben tener en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del   patrimonio cultural.    

6.17. En desarrollo del artículo 72 de la   Constitución Política, el artículo 10 de la citada ley señala que los bienes de   interés cultural de propiedad de entidades públicas, son inembargables,   imprescriptibles e inalienables, facultando, a través de su parágrafo único, al   Ministerio de Cultura para autorizar, en casos excepcionales, la enajenación o   el préstamo de bienes de interés cultural del ámbito nacional entre entidades   públicas. Sobre el particular, la norma aclara que las alcaldías, gobernaciones   y autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras serán las   encargadas de dar aplicación a lo previsto en el referido parágrafo respecto de   los bienes de interés cultural declarados por ellas[38].    

6.18. Cabe destacar finalmente, que en el   artículo 11 del ordenamiento legal en referencia, se fija el régimen especial de   protección al que están sometidos los bienes de interés cultural. De acuerdo con   dicha norma, el hecho de que un bien sea declarado de interés cultural implica,   entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i)  el Plan Especial de Manejo y Protección               -PEMP-, cuando se requiera, entendido éste como el instrumento de gestión del   patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias   para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo; (ii)   su incorporación al Registro de Instrumentos Públicos, para lo cual, la   autoridad que efectúe la declaratoria de un bien inmueble de interés cultural lo   informará a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a   efectos de que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria   correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del   Plan Especial de Manejo y Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese   requerido; (iii)  la incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los   planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos   relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés   cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya   hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv)  la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas   e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a   constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar,   modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y   distritos: (v) la posibilidad de intervención, de conformidad con   el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido, para efectos de   conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento,   desplazamiento o subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del   Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien   de interés cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial   correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural del ámbito   territorial; (vi) la prohibición de exportación de bienes muebles   de interés cultural, salvo la posibilidad de exportación temporal, por un plazo   que no exceda de tres años, con el único fin de ser exhibidos al público o   estudiados científicamente, la cual debe contar con la autorización de la   autoridad cultural competente; (vii)  tratándose de bienes muebles, la posibilidad de su enajenación, caso en el cual   deberá ofrecerse en primer término a la autoridad que haya efectuado la   respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición   directamente o a través de cualquier otra entidad estatal, según coordinación   que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la declaratoria;   (viii) la posibilidad de transferencia de dominio a cualquier título de   bienes de interés cultural de propiedad privada, evento en el cual la misma   deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado como   tal y en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de celebrado el   respectivo negocio jurídico.    

6.19. Del análisis sistemático de las   disposiciones  constitucionales y legales  a que se ha hecho   referencia, y dentro del propósito de orientar la decisión por tomar en esta   causa, se colige que el patrimonio cultural de la Nación se encuentran bajo la   protección del Estado (C.P. art. 72), y el mismo está constituido por    todos los bienes de naturaleza pública o privada a que hace referencia expresa   el artículo 4° de la Ley 397 de 1997, entre los que se cuentan los bienes   materiales muebles e inmuebles a los que se les atribuye, entre otros, especial   interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como   el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical,   audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico,   museológico o antropológico.    

6.20. En la medida en que por expresa   disposición constitucional los bienes inmuebles declarados como de interés   cultural “pertenecen a la Nación”, le corresponde al Estado, en el caso   de que los mismos sean de naturaleza pública, el deber de mantener su dominio,   para lo cual es la propia Carta Política las que le reconoce la condición de   “inalienables, inembargables e imprescriptibles”(C.P. art. 72). Asimismo, en   caso de que tales bienes se encuentren en manos de particulares, debe el   legislador establecer los mecanismos necesarios para su readquisición por parte   del Estado (C.P. art. 72), quedando en todo caso sometidos al régimen especial   previsto en la Ley 397 de 1997.    

6.21. De igual manera, dentro de los bienes   que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, la Constitución y la ley   diferencian (i) los bienes que integran el patrimonio arqueológico de la   Nación (C.P: arts. 63 y 72), y (ii) los bienes culturales que    conforman la identidad nacional (C.P. art. 72). Con respecto a los dos grupos de   bienes, no  se requieren que los mismos sean declarados como tales para que   tengan el carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles.   Igualmente, las dos categorías de bienes pueden tener la condición de “bienes   de interés cultural” de los ámbitos nacional, departamental, distrital,   municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras y, en   consecuencia, quedan sujetos al régimen especial previsto en la Ley 397 de 1997.    

7. La inalienabilidad del patrimonio   cultural de la Nación. Alcance y límites    

7.1. Como ya ha sido señalado, los bienes   culturales que conforman la identidad nacional y hacen parte del patrimonio   cultural de la Nación, son, por expresa disposición constitucional,   “inalienables, inembargables e imprescriptibles” (C.P. art. 72). Esta   Corporación ha tenido oportunidad de explicar el alcance de los referidos   atributos, de la siguiente manera:    

“a) Inalienables: significa que no se pueden negociar,   esto es, vender, donar, permutar, etc.    

b) Inembargables: esta característica se desprende de   la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser   objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.    

c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del   dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el   régimen común, terminarían por imponerse  por el transcurso del tiempo, se   ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la   imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que   están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos   privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad   particular de alguno o algunos de los asociados”.[39]    

7.2. Siguiendo lo dicho por la   jurisprudencia citada, los bienes que integran el patrimonio cultural de la   Nación son inalienables y, por tanto, no puede ser objeto de enajenación o   negociación, lo cual a su vez se traduce en que no puede ser vendidos, donados   ni permutados.    

En efecto, de acuerdo con la doctrina   especializada, la prohibición de inalienabilidad que de manera general recae   sobre los bienes públicos, y en particular sobre los bienes culturales,   significa que esa categoría de bienes no pueden venderse o traspasarse mientras   se encuentren afectados a la utilidad pública a la que hayan sido destinados.   Tal característica de inalienabilidad supone, entonces, una limitación de las   competencias de la administración, concretamente en el ámbito negocial, derivada   de la condición extracomercial del dominio público, cuyo incumplimiento, a su   vez, conlleva la nulidad absoluta del contrato de enajenación por falta de   objeto.    

7.3. No obstante, considera la Corte que el   significado que en términos generales se reconoce a la prohibición de   inalienabilidad, debe entenderse comprendida en el contexto de la finalidad que   persigue el régimen constitucional de protección del patrimonio cultural y   arqueológico de la Nación, cual es la preservación, recuperación y conservación   de los bienes que lo integran. Si ello es así, la condición de inalienabilidad a   que alude el artículo 72 Superior, respecto de los bienes culturales de   propiedad pública, lo que persigue en realidad es su exclusión del tráfico   jurídico propio del derecho privado y, por esa vía, impedir que tales bienes   pasen a manos de particulares o se mantengan en ellas, dentro del    propósito de garantizar el estatus de protección estatal que su condición les   reconoce.    

7.4. En ese sentido, la transferencia o   reasignación de bienes culturales que por razones de interés general pueda tener   lugar entre entidades públicas, para su manejo y administración, no se entiende   comprendida en la prohibición de inalienabilidad, toda vez que el bien cultural   continúa en el ámbito de la propiedad pública y conserva su condición y   atributos, aspectos que, precisamente, son lo que justifican la inclusión de la   referida prohibición constitucional. Ese ha sido el entendimiento que el   legislador le ha reconocido a la referida prohibición, concretamente, en el   artículo 10° de la Ley 397 de 1997, el cual, al tiempo que establece los   atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de los   bienes culturales de propiedad estatal, incluye la posibilidad de su enajenación   entre entidades públicas. La citada norma prevé expresamente:    

“ARTICULO 10. INEMBARGABILIDAD,   IMPRESCRIPTIBILIDAD E INALIENABILIDAD. Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1185   de 2008. Los bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas, son   inembargables, imprescriptibles e inalienables.    

PARÁGRAFO 1º. El Ministerio de Cultura autorizará, en   casos excepcionales, la enajenación o el préstamo de bienes de interés cultural   del ámbito nacional entre entidades públicas. Las alcaldías, gobernaciones y   autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que   trata la Ley 70 de 1993, serán las encargadas de dar aplicación a lo previsto en   este parágrafo respecto de los bienes de interés cultural declarados por ellas”.    

7.5.  Y es que, según está previsto en   el artículo 4° de la citada Ley  397 de 1997,  desde el punto de vista   de la propiedad, los bienes del patrimonio cultural de la Nación pueden   pertenecer, según el caso, a la Nación, a entidades públicas de cualquier orden   o a personas naturales o jurídicas de derecho privado. A partir de dicha   clasificación, el mandato constitucional de inalienabilidad, se extiende sobre   todos los bienes públicos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación,   independientemente de la autoridad a la que pertenezcan, sea ésta del nivel   central o territorial, en el sentido de que ninguno de ellos puede ser   enajenado, pero siempre dentro del propósito de impedir que tales bienes puedan   ser objeto de actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad   del bien a favor de particulares. De ese modo, la inalienabilidad a que hace   referencia expresa el artículo 72 de la Carta, tiene un alcance relativo y no   absoluto, en cuanto se dirige a impedir la transferencia de los bienes que   forman parte del patrimonio cultural a los particulares, siendo posible que el   Estado pueda disponer de tales bienes dentro del ámbito de la propiedad estatal   a través de su reasignación entre entidades públicas.     

7.6. La jurisprudencia de esta Corporación   ha señalado, que la protección al patrimonio cultural y arqueológico de la   Nación que prohíja la Constitución, no se agota con el hecho de que ciertos   bienes sean declarados como parte de dicho patrimonio. La misma se extiende   también, al propósito de lograr que los bienes a los que se les ha reconocido   alguna de tales condiciones, sean recuperados y permanezcan en manos del Estado.   A este último cometido es que apunta la prohibición de inalienabilidad prevista   en el precitado artículo 72 Superior, pues, como se mencionó, a través de ella   se garantiza que los bienes públicos que hacen parte del patrimonio cultural de   la Nación no puedan ser negociados o comercializados con particulares y se   mantengan siempre en la órbita estatal o pública.    

7.7. Dicha interpretación surge   directamente del texto del propio artículo 72 de la Carta. En efecto,   inicialmente, y de manera general, la norma le asigna al Estado, entendido éste   como el conjunto de todas las autoridades públicas, la protección del patrimonio   cultural de la Nación. Dentro de ese propósito, como medida de protección,   dispone a su vez que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que   conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,   inembargables e imprescriptibles. Conforme con tal mandato, finalmente, la   aludida disposición faculta al legislador para establecer los mecanismos que   permitan readquirir tales bienes cuando se encuentren en manos de particulares.   Pues bien, una   lectura sistemática de las anteriores premisas, vistos a luz del propósito   perseguido por la disposición superior a la que se integran, no deja duda acerca   de su objetivo, cual es el comprometer a todas las autoridades públicas en la   defensa y protección del patrimonio cultural, procurando a su vez que dichos   bienes se encuentren bajo el dominio público y no salgan del mismo, lo cual se   logra, como se ha dicho, excluyéndolos del comercio y del patrimonio privado,   conforme a los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad que   aquellos detentan.    

7.8. La lectura anterior coincide plenamente   con los motivos que fueron tenidos en cuenta por el Constituyente de 1991 para   aprobar el contenido del artículo 72 de la actual Carta Política. En efecto,   durante los debates en la Comisión Primera, en el punto relacionado con los   atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad a favor de   los bienes que hacen parte del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación,   se señaló por parte de los constituyentes que la finalidad de su inclusión en la   nueva Carta se relacionaba con la necesidad de buscar que tales bienes fueran de   propiedad de la Nación y no estuvieran en manos de los particulares. Sobre el   punto, se expresó:    

“…el  patrimonio cultural normalmente depredado   en Colombia, sin ninguna clase de contemplaciones, con la total desidia del   Gobierno, se han destruidos monumentos maravillosos de épocas coloniales… el   patrimonio artístico de las iglesias que contienen obras valiosas    artísticas de la colonia, de la manera más normal son saqueadas, son robadas,   los cuadros desaparecen y no hay nadie que responda.”    

“…los Gobiernos tienen que disponer de los   mecanismos necesarios para la protección de este patrimonio, no podemos seguir   permitiendo que se siga comercializando sin ninguna protección. Es importante   que tomemos consciencia del valor del patrimonio”    

(…)    

 “…el estado deberá promover la   readquisición de aquellos bienes del patrimonio arqueológico de la Nación que   por alguna circunstancia está en manos de particulares.[40]”    

7.9. También la plenaria de la Asamblea Nacional   Constituyente, coincidió en señalar que los atributos de inalienabilidad,   inembargabilidad e imprescriptibilidad a favor de los bienes que hacen parte del   patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, tenían justificación en la   medida de lograr que el Estado se hiciera a la propiedad de dichos bienes y no   fuera posible su tráfico entre particulares. Se manifestó al respecto:    

“Del patrimonio cultural. La preservación del   patrimonio cultural en todas sus formas, queda bajo la protección del Estado.   Ello abarca no sólo el arquitectónico, los objetos artísticos, documentos y   testimonios de valor histórico, sino el conjunto de bienes que expresan nuestra   cultura, en alguna de sus manifestaciones. El artículo pone énfasis especial en   el patrimonio arqueológico, el cual se reputa como bien de la Nación con   carácter inalienable, inembargable e imprescriptible. Así mismo, se autoriza a   la ley para reglamentar los derechos especiales que puedan tener las comunidades   étnicas en lo referente a las riquezas arqueológicas.    

El espíritu de las normas que protegen y   tutelan el derecho a la cultura, es el de fomentar la actividad y la   investigación tanto de la ciencia, como de la tecnología y salvaguardar el   patrimonio histórico de la República”[41].    

(…)    

 “En relación con el patrimonio cultural me   permito sugerir que no se refiera tanto al patrimonio arqueológicos, sino que se   extienda  también en la parte que dice: que la ley extenderá también sus   mecanismos para que el Gobierno pueda readquirir los bienes, no sólo los   arqueológicos sino los bienes del patrimonio cultural de la Nación y que se   encuentran en manos de particulares, y en el exterior para evitar su salida del   país y para su conservación.”    

7.10. De igual manera, la jurisprudencia constitucional   ha entendido que el atributo de inalienabilidad reconocido por el artículo 72   Superior a los bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, tiene   como finalidad la exclusión de dicho bienes del tráfico propio del derecho   privado. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-474 de 2003, la Corte conoció de   una demanda formulada contra el artículo 9° de la Ley 397 de 1997 que regulaba   lo referente al patrimonio cultural sumergido. En esa oportunidad, la acusación   se concentró en el aparte de la norma que le permitía al denunciante de un   rescate, cuando el mismo se producía en las coordenadas geográficas por él   indicadas, tener derecho “a un porcentaje del valor bruto de las especies   náufragas…”. Analizando dicho texto, desde la perspectiva de establecer si   el mismo violaba la prohibición constitucional de inalienabilidad, la Corte hizo   el siguiente razonamiento: “un bien que integra el patrimonio arqueológico y   cultural de la Nación, al ser inalienable, no puede ser negociado, ni vendido,   ni donado, ni permutado. Por consiguiente, si la expresión acusada autorizara la   transferencia a los particulares, a título de recompensa, de bienes que integran   ese patrimonio, entonces sería inexequible”. A partir del referido razonamiento,   se puso de presente en el citado fallo que, en relación con los bienes que   integran el patrimonio cultural  sumergido, no había duda sobre la   imposibilidad de disponer de los mismos por parte del particular que denuncie el   hallazgo, dado que tales bienes están cubiertos por los atributos de   inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. De ese modo, no   obstante encontrar que la acusación partía de una interpretación equivocada de   la norma, por razones de seguridad jurídica, la Corte procedió a declarar la   exequibilidad condicionada de la expresión “éste tendrá derecho a un   porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”, en el entendido de   que el denunciante tiene derecho a una compensación, que sea un equivalente del   valor de las especies náufragas, pero no tiene derecho a reclamar un porcentaje   de las especies náufragas que integran el patrimonio arqueológico y cultural   nacional.    

Asimismo, en la Sentencia T-314 de 2012, al resolver   una acción de tutela relacionada con el derecho a la vivienda digna y la   ocupación de bienes pertenecientes al Estado, la Corte tuvo oportunidad de   referirse de manera general  a la prohibición constitucional que pesa sobre   los bienes públicos, en el sentido de ser éstos “inalienables, inembargables e imprescriptibles”. En dicho fallo, esta Corporación precisó que, dado   que tales bienes se destinan a cumplir fines de utilidad pública, la referida   prohibición se dirige de manera especial a evitar su apropiación por parte de   particulares, es decir, a impedir que los bienes de propiedad del Estado, entre   los que se cuentan los bienes culturales, puedan pasar a manos privadas y perder   su finalidad y destinación pública. Sobre el punto, destacó la Corte:    

         “En este orden de ideas, es claro que por estar bajo la   tutela jurídica del Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales son   objeto de protección legal frente a eventos en los cuales los particulares   pretendan apropiarse de ellos. Es por ello que para evitar estas situaciones, la   misma Carta Política señala en su artículo 63, que todos los bienes de uso   público del Estado ‘son inalienables, inembargables e imprescriptibles’, en   razón a que están destinados a cumplir fines de utilidad pública en distintos   niveles: los bienes de uso público tienen como finalidad  estar a   disposición de los habitantes del país de modo general y los bienes fiscales   constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios   estatales. De este modo, al impedir que los particulares se apropien de los   bienes fiscales, ‘se asegura o garantiza la capacidad fiscal para atender las   necesidades de la comunidad’[42].”    

7.11. En ese sentido, es claro que la   lectura que surge de artículo 72 Superior, en cuanto a la regla que le reconoce   a los bienes que integran el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, el   carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles, es la de que a   través de tales atributos se buscan impedir que los referidos bienes puedan   circular en la órbita del comercio y del patrimonio privado y puedan permanecer   en cabeza de los particulares. Tal interpretación es concordante con el mandato   previsto en la propia norma, mediante el cual se faculta a la ley para   establecer los mecanismos que permitan readquirir los bienes que integran el   patrimonio arqueológico y cultural de la Nación cuando se encuentren en manos de   particulares.    

7.12. En la Sentencia C-366 de 2000, la   Corte afirmó que, “al referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger   el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades   territoriales y no sólo al poder central. Existiendo, por tanto, una competencia   compartida entre unas y otras”[43]. De ese modo, si la función de   protección del patrimonio cultural de la Nación se radica en cabeza de todas las   autoridades públicas, las medidas que con ese fin se establezcan, como ocurre   con la prohibición constitucional de inalienabilidad, no pueden estar dirigidas   a dificultar el cumplimiento de tal objetivo, lo cual tiene lugar si se entiende   que la aplicación de dicha prohibición se extiende más allá del comerció   privado, es decir, si también se aplica al traslado de bienes culturales entre   autoridades públicas para efectos de su manejo y administración.    

7.13. En efecto, si todas las autoridades   públicas, tanto del nivel central como del nivel territorial, tienen el deber   constitucional de proteger el patrimonio cultural de la Nación, es admisible que   el Estado, por razones de interés general, pueda disponer de los bienes que   hacen parte de dicho patrimonio, dentro del ámbito de la propiedad pública,   mediante la reasignación de su manejo y administración entre entidades   estatales, sin que ello implique desconocimiento de la prohibición   constitucional de inalienabilidad que pesa sobre tales bienes.    

7.14. Así las cosas, cabe concluir, que la prohibición de inalienabilidad a que   hace referencia expresa el artículo 72 de la Constitución Política, en   concordancia con el artículo 63 del mismo ordenamiento Superior, respecto de los   bienes culturales, sólo opera frente a la privatización del dominio público y,   por tanto, no impide la sucesión o transmisión en la titularidad del dominio   entre entidades del sector público.    

8. Naturaleza jurídica del conjunto de Estaciones del   Ferrocarril existentes en el país y constitucionalidad de la norma impugnada    

8.1. Como ya ha sido señalado, la norma sometida a   revisión en la presente causa es el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, “Por   la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”. Dicha ley   contiene las disposiciones que conforman el Estatuto Político, Administrativo y   Fiscal de las mencionadas entidades territoriales, siendo su objetivo, dotar a   los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan   cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el   desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la   calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de los recursos   y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias   especiales que éstos presentan.    

8.2. Dentro de los temas de que se ocupa la citada ley,   se encuentran los referentes al fomento de la cultura y a la protección,   recuperación y fomento de los bienes que integran el patrimonio artístico,   histórico y cultural de los distritos (Título IV). En ese contexto, la ley   adopta algunas medidas específicas respecto de los Distritos de Barranquilla,   Buenaventura, Cartagena de Indias y Santa Marta (Título V), siendo éste el   escenario regulatorio donde tiene cabida la norma acusada.     

8.3. Ciertamente, a través del artículo 116 de la Ley   1617 de 2013, se autoriza a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para   entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó   la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, sin más   trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de   operaciones. Precisa la citada disposición, que el inmueble cedido a la Alcaldía   de Buenaventura seguirá conservando su importancia como patrimonio histórico y   su uso estará destinado a que funcione allí el Centro Histórico del municipio de   Buenaventura y el Centro de Convenciones, Información y Documentación del   Pacífico.    

8.4. Con respecto a las “las Estaciones del   Ferrocarril existentes en el país”, incluyendo la ubicada en el Distrito de   Buenaventura, destaca la Corte que las mismas fueron declaradas “Monumento   Nacional” por el artículo 1° del Decreto 0746 de 1996, como reconocimiento a   “sus valores estéticos, históricos, testimoniales y documentales, además de su   singularidad y representatividad…”, siendo tales estaciones bienes públicos a cargo del   Ministerio de Cultura.    

8.6. Teniendo en cuenta que el inmueble donde funcionó   la Estación de los Ferrocarriles Nacionales en el Distrito de Buenaventura, hace   parte del patrimonio cultural de la Nación, el demandante cuestiona la validez   del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, pues, a su juicio, el legislador no   podía autorizar la donación de dicho bien por parte del Ministerio de Cultura en   favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco otorgar las facultades de   administración a esa entidad territorial, sin violar la prohibición   constitucional de enajenación que recae sobre esa categoría de bienes públicos.    

8.7. No obstante lo anterior, la Corte considera que,   contrario a lo sostenido en la demanda, la norma acusada no viola el atributo   constitucional de inalienabilidad por el hecho de haber autorizado a la   Nación-Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcandía de   Buenaventura el inmueble donde funcionó la estación  de los Ferrocarriles   Nacionales ubicado en dicha ciudad. Ello, en razón a que esa cesión o traspaso   se produce dentro del ámbito de la propiedad pública, sin alterar las   condiciones jurídicas del bien, manteniendo éste los atributos de inalienable,   inembargable e imprescriptible y su condición de bien cultural.    

8.8. Según quedo anotado en el apartado   anterior, la inalienabilidad a que hace referencia expresa el artículo 72 de la   Carta, tiene un alcance relativo y no absoluto, en cuanto se dirige a impedir la   transferencia de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a los   particulares, siendo posible que el Estado pueda disponer de tales bienes dentro   del ámbito de la propiedad estatal, a través de su reasignación entre entidades   públicas, sin que ello conlleve  un desconocimiento del referido atributo   de inalienabilidad.     

8.9. En ese sentido, reitera la Sala, la prohibición constitucional de inalienabilidad que   pesa sobre los bienes inmuebles que hacen parte del patrimonio cultural de la   Nación, sólo está llamada a producir efectos jurídicos frente a posibles   privatizaciones del dominio público, y no frente a la sucesión o transmisión de   la titularidad del dominio entre entidades públicas de los distintos órdenes.    

8.10. Siendo ello así, la transferencia o   reasignación de bienes culturales, que por razones de interés general puede   tener lugar entre entidades públicas, para su manejo y administración, no se   entiende comprendida en la prohibición de inalienabilidad, toda vez que el bien   cultural continúa en el ámbito de la propiedad pública y conserva su condición y   atributos, circunstancia que, conforme fue explicado, es la que tiene lugar en   el caso de la norma acusada.    

8.11. En relación con esto último, cabe observar que la   autorización que otorga la ley a la Nación-Ministerio de Cultura para entregar   gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la   Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, no altera en   manera alguna su condición de bien cultural de naturaleza pública que hace parte   del patrimonio cultural de la Nación. En relación con dicho aspecto, es menester   resaltar que la norma acusada, al tiempo que autoriza la entrega gratuita del   inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en   el Distrito de Buenaventura, también precisa que el referido inmueble   “seguirá conservando su importancia como patrimonio histórico”, lo que   reafirma su naturaleza jurídica de bien nacional que hace parte del patrimonio   cultural de la Nación, condición que, además, solo puede ser modificada por la   propia ley y no por disposiciones de otro orden.    

8.12. Con fundamento en las consideraciones   que han sido expuestas, la Corte procederá a declarar exequible el artículo 116   de la Ley 1617 de 2013, pero únicamente por el cargo examinado en este fallo.    

VII.  DECISIÓN    

Con base en las consideraciones anteriores,   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.-        Declarar   EXEQUIBLE el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide   el Régimen para los Distritos Especiales”, por los cargos examinados en esta   sentencia.     

SEGUNDO.- INHIBIRSE  para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de los artículos115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013,   “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”, en   relación con los cargos por vicios de procedimiento formulados en su contra, por   presentarse el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda.           

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrada    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE   VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-082/14    

PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES   DECLARADOS MONUMENTO NACIONAL EN RELACION CON EL REGIMEN PARA DISTRITOS   ESPECIALES-Naturaleza y   alcance (Aclaración de voto)    

ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES DE   BUENAVENTURA-No es bien   público cualquiera en la medida que fue declarado Monumento Nacional (Aclaración   de voto)/ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES DE BUENAVENTURA-Bien   público del patrimonio cultural de la Nación inembargable, inalienable e   imprescriptible (Aclaración de voto)    

BIENES DECLARADOS MONUMENTO NACIONAL-No pueden ser transferidos a ningún título   en observancia del principio de inalienabilidad (Aclaración de voto)    

BIENES DE INTERES CULTURAL-Sistema especial de prerrogativas y   atributos dado su valor histórico y cultural (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-9668    

Demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de   2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos   Especiales”.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO    

Con el respeto que merecen las decisiones   de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con   lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.    

1.   El estudio del   presente caso llevó a la Corte a realizar un análisis de las principales   características de los bienes de uso público y de aquellos que hacen parte del   patrimonio cultural de la Nación, que por su naturaleza son inalienables,   inembargables e imprescriptibles. En particular, se debatió sobre el alcance del   artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 según el cual se autoriza a la Nación a    entregar gratuitamente a la alcaldía de Buenaventura el inmueble donde   funcionó -en su momento- la Estación de los Ferrocarriles Nacionales del   Distrito Especial con la única condición de ser usado y conservado como Centro   Histórico de Buenaventura.    

Ahora bien, es   importante reseñar que la Estación de los Ferrocarriles Nacionales que   funcionaba en Buenaventura no es un bien público cualquiera, en la medida en que   fue declarado “Monumento Nacional” mediante Decreto 0746 de 1996 como   reconocimiento a “sus valores estéticos, históricos, testimoniales y   documentales, además de su singularidad y representatitvidad” y, en   consecuencia, fue puesto a cargo del Ministerio de Cultura en tanto bien público   integrante del patrimonio cultural de la Nación y por esta misma razón,   inembargable, inalienable e imprescriptible.    

2.   Establecido lo   anterior, si bien es posible realizar transferencias de bienes entre entidades   públicas, siempre que el Congreso lo autorice, cuando se trata de inmuebles que   hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, como la mencionada Estación de   Ferrocarril, hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que dichos   bienes no pueden ser transferidos a ningún título en observancia del principio   de inalienabilidad.    

En este sentido, no debe olvidarse que la   Ley 397 de 1997[44]  o “Ley General de Cultura” reguló qué es y cómo está integrado el patrimonio   cultural de la Nación y su sistema general de protección y salvaguarda de   conformidad con los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución Política. Bajo este   entendido, le otorgó a los bienes de interés cultural un sistema especial de   prerrogativas y atributos, dado su valor histórico y cultural, lo que los hace   estar por fuera del comercio y de la transferencia a otras entidades nacionales,   territoriales, distritales, municipales y departamentales.    

3. En conclusión, considero que la norma   acusada ha debido declararse exequible condicionada respecto del artículo 116,   en la medida en que la entrega del inmueble reseñado a la alcaldía de   Buenaventura, no permite que la Nación siga siendo titular del bien, por lo que   la opción más viable habría resultado siendo la de transferir únicamente su administración. De otro modo, se   fraccionaría el concepto de Nación como un todo, permitiendo que un Distrito   Especial -en este caso, Buenaventura- se apropie de un bien de interés cultural,   que por sus características es inembargable, inalienable e imprescriptible.    

En todo caso, resulta de la mayor   importancia resaltar que en tanto el inmueble continuará siendo bien nacional y   patrimonio cultural de la Nación, cualquier disposición posterior en materia de   derecho de propiedad pública que le asiste (uso, goce o disposición), debería   ser adoptada directamente por el legislador y no por el Distrito Especial de   Buenaventura.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

[1] La demandante se refiere específicamente a   las Gacetas Nos. 142 de 12 de abril de 2012, 235 de 15 de mayo de 2012, 901 de 7   de diciembre de 2012 y 929 de 12 de diciembre de 2012.    

[2] Folio 3 del cuaderno principal.    

[3]En este punto la demandante cita algunos   apartes de las sentencias C-183 de 2003 y C-474 de ese mismo año.    

[4] Para fundamentar su posición, la accionante   se refiere al concepto 1548 de 2004, proferido por la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado.    

[5]Folio 36 del cuaderno principal.    

[6]Folio 37 del cuaderno principal.    

[7] Folio 47 del cuaderno principal. Allí se   indica que esa transferencia se realizó mediante la Resolución No. 0659 de 12 de   abril de 2007.    

[8] Ibídem.    

[9]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,   concepto de 15 de diciembre de 2004.    

[10]Folio 113 del cuaderno principal.    

[11] Sentencia C-975 de 2002.    

[12] Sentencia C-1052 de 2001.    

[14]Sobre el principio de consecutividad, en la Sentencia   C-1147 de 2003, la Corte hizo la siguiente precisión: “A propósito de la   interpretación hecha al contenido del artículo 157 antes citado, esta   Corporación ha sostenido que éste impone una condición necesaria para que un   proyecto se convierta en ley, cuál es la de que el mismo surta un total de   cuatro debates, que además deben darse completos e integrales para que lo   aprobado o improbado tenga plena validez. Se exceptúan de dicha exigencia tan   sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara,   que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992,   tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para   dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones   (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la   República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado   proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).(…)   Según lo expresado por la jurisprudencia, a un cuando en los dos supuestos   anteriores se prevé una excepción – de interpretación restrictiva- a la regla   general, de manera que los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en   este último caso todos y cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e   integral, con el fin de que el contenido normativo que ha sido sometido al   trámite legislativo especial pueda entenderse válidamente aprobado”.    

[15]Sentencia C-292 de 2007.    

[16]Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las   Sentencia C-1147 de 2003, C-1124 de 2004 y C-598 de 2011.    

[17]Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes   Sentencias: T-508 de 1992,  T-566 de 1992, T-081 de 1993, T-292 de 1993,    T-150 de 1995,C-595 de 1995, T-617 de 1995,C-183 de   2003, C-189 de 2006, T-1013 de 2010 y C-255 de 2012.    

[18]Artículo 669 del Código Civil.    

[19]Cfr., Corte   Constitucional, Sentencias C-060 de 1993, C-595 de 1995 y C-536 de 1997.    

[20]Sentencia C-255 de 2012.    

[21] Corte Constitucional,   Sentencia C-060 de 1993. La Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 1942   de 1992, “por el cual se dictan normas sobre reservas y adjudicación de terrenos   baldíos”, expedido por el Gobierno al amparo de un Estado de Conmoción Interior.    

[22]Sentencia C-255 de 2012.    

[23] El artículo 674 del   Código Civil consagra la distinción entre bienes de uso público y bienes   fiscales en los siguientes términos: “Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo   dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los   habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se   llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del Territorio. //   Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se   llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”.    

[24] Corte Constitucional,   Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.    

[25] Corte Constitucional,   Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina   también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un   derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,    José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.    

[26]Sentencia C-255 de 2012.    

[27]Sentencia C-595 de 1995.    

[28]Sentencia C-536 de 1997.    

[29] C-366 de 2000.    

[30] Sentencia C-742 de 2006.    

[31] Sentencia Ibídem.    

[32] Ver Sentencia C-474 de 2003, así como, entre otras,    las sentencias C-339 de 2002. Fundamento 6.2,         C-091 de 2001, y 366 de 2000.    

[33]Sentencia C-366 de 2000. Reiterada, entre otras, en las   Sentencias C-091 de 2001, C-339 de 2002, C-474 de 2003 y C-742 de 2006.    

[34] Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las   Sentencias C-474 de 2003 y C-742 de 2006.    

[35]El propio artículo 4° dispone que: “La   declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de una   manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial es el   acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento   previsto en esta ley, la autoridad nacional o las autoridades territoriales,   indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes,   según sus competencias, determinan que un bien o manifestación del patrimonio   cultural de la Nación queda cobijado por el Régimen Especial de Protección o de   Salvaguardia previsto en la presente ley”.    

[36]El artículo 8° establece el procedimiento   que debe seguirse para la declaratoria de los bienes de interés cultural, de la   siguiente manera: “1. El bien de que se trate se incluirá en una Lista   Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural por la autoridad   competente de efectuar la declaratoria. // 2. Con base en la lista de que trata   el numeral anterior, la autoridad competente para la declaratoria definirá si el   bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección. // 3. Una vez cumplido el   procedimiento descrito en los dos numerales anteriores, el Consejo Nacional de   Patrimonio Cultural respecto de los bienes del ámbito nacional, o el respectivo   Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, según el caso, emitirá   su concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo y Protección si   el bien lo requiriere. // 4. Si el concepto del respectivo Consejo de Patrimonio   Cultural fuere favorable, la autoridad efectuará la declaratoria y en el mismo   acto aprobará el Plan Especial de Manejo y Protección si este se requiriere. // PARÁGRAFO 1o. En caso de que la   declaratoria de que trata este artículo surgiere de iniciativa privada o   particular se seguirá el mismo procedimiento, en cuyo caso el particular   solicitante presentará el respectivo Plan Especial de Manejo y Protección si   este se requiriese, y este será sometido a revisión del respectivo Consejo de   Patrimonio Cultural. // PARÁGRAFO 2o.Revocatoria. La revocatoria del acto de declaratoria de   bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido,   previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el   caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron lugar a la   declaratoria. Tratándose de la revocatoria de declaratorias de monumentos   nacionales o bienes de interés cultural efectuadas por el Ministerio de   Educación, la revocatoria corresponderá al Ministerio de Cultura.”    

[37]El artículo 7° de la Ley 397 de 1997 regula   lo relacionado con el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, en los siguientes   términos: ARTICULO 7o. CONSEJO NACIONAL DE PATRIMONIO CULTURAL. <Artículo   modificado por el artículo 4 de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el   siguiente:> A partir de la vigencia de la presente ley, el Consejo de Monumentos   Nacionales se denominará Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, y será el   órgano encargado de asesorar al Gobierno Nacional en cuanto a la salvaguardia,   protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación. // a) Integración del   Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. El Consejo Nacional de Patrimonio   Cultural estará integrado de la siguiente forma: // 1. El Ministro de Cultura o   su delegado, quien lo presidirá. // 2. El Ministro de Comercio, Industria y   Turismo o su delegado. // 3. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial o su delegado. // 4. El Decano de la Facultad de Artes de la   Universidad Nacional de Colombia o su delegado. // 5. El Presidente de la   Academia Colombiana de Historia o su delegado. // 6. El Presidente de la   Academia Colombiana de la Lengua o su delegado. // 7. El Presidente de la   Sociedad Colombiana de Arquitectos o su delegado. // 8. Un representante de las   Universidades que tengan departamentos encargados del estudio del patrimonio   cultural. // 9. Tres (3) expertos distinguidos en el ámbito de la salvaguardia o   conservación del patrimonio cultural designados por el Ministro de Cultura. //   10. El Director del Instituto Colombiano de Antropología e Historia o su   delegado. // 11. El Director del Instituto Caro y Cuervo o su delegado. // 12.   El Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura, quien participará en las   sesiones con voz pero sin voto y ejercerá la Secretaría Técnica del Consejo   Nacional de Patrimonio Cultural. // 13. <Numeral adicionado por el artículo 76   del Decreto 763 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El Director del   Archivo General de la Nación o su delegado. // El Gobierno Nacional establecerá   las funciones del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural y reglamentará lo   pertinente al régimen de sesiones, período, quórum y honorarios de los miembros   de dichos Consejos, así como lo relacionado con las Secretarías Técnicas de los   mismos y sus funciones. Del mismo modo podrá, mediante decreto, ampliar la   representación de otras entidades estatales o sectores privados, a efectos de   contar con expertos en el manejo integral del patrimonio cultural de carácter   material e inmaterial; // b) Consejos Departamentales de Patrimonio Cultural.   Créanse los Consejos Departamentales de Patrimonio Cultural en cada uno de los   departamentos, los cuales cumplirán respecto del patrimonio cultural del ámbito   territorial y de los bienes de interés cultural del ámbito departamental,   municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata   la Ley 70 de 1993, funciones análogas al Consejo Nacional de Patrimonio   Cultural; // c) Consejos Distritales de Patrimonio Cultural. Créanse los   Consejos Distritales de Patrimonio Cultural en cada uno de los Distritos, los   cuales cumplirán respecto del patrimonio cultural y bienes de interés cultural   del ámbito distrital, funciones análogas al Consejo Nacional de Patrimonio   Cultural. // PARÁGRAFO 1o. La   composición de los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio Cultural   será definida por las autoridades departamentales y distritales, según el caso.   Para el efecto se considerarán las características del patrimonio cultural en el   respectivo Departamento o Distrito y se dará participación a expertos en el   campo del patrimonio mueble e inmueble, en el del patrimonio cultural   inmaterial, y a las entidades públicas e instituciones académicas especializadas   en estos campos. En todo caso, cuando en una determinada jurisdicción   territorial haya comunidades indígenas o negras asentadas, se dará participación   al menos a un representante de las mismas. // PARÁGRAFO 2o. A las sesiones de   los Consejos de que trata este artículo podrán ser invitados con voz pero sin   voto, los funcionarios públicos y las demás personas que aquellos estimen   conveniente. // PARÁGRAFOTRANSITORIO. Los Departamentos y/o Distritos dispondrán de seis   meses para dar cumplimiento a las disposiciones previstas en este artículo,   contados a partir de la promulgación de la ley.    

[38]El artículo 10° de la Ley 397 de 1997,   faculta a las alcaldías, gobernaciones y autoridades de los territorios   indígenas y de las comunidades negras a autorizar a las entidades públicas   propietarias de bienes de interés cultural para darlos en comodato a entidades   privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, hasta por el término de   cinco años prorrogables con sujeción a lo previsto en el artículo 355 de la   Constitución Política, celebrar convenios interadministrativos y de asociación   en la forma prevista en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 o en las   normas que los modifiquen o sustituyan, y en general, celebrar cualquier tipo de   contrato, incluido el de concesión, que implique la entrega de dichos bienes a   particulares, siempre que cualquiera de las modalidades que se utilice se dirija   a proveer y garantizar lo necesario para la protección, recuperación,   conservación, sostenibilidad y divulgación de los mismos, sin afectar su   inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.    

[40] Extracto de la obra “Corte   Constitucional, Constitución Política de Colombia, Antecedentes articulo 71 y   72, Asamblea Nacional Constituyente”.    

[41]Gaceta Constitucional 82 de 1991    

[42]  Sentencia C-530 de 1996, op. cit., pág. 16.    

[43] Sentencia C-366 de 2000.    

[44] Por la cual se   dictan normas sobre el Patrimonio Cultural y se crea e! Ministerio de Cultura.