C-082-18

         C-082-18             

Sentencia C-082/18    

APOYO DE PARTICULARES A LAS AUTORIDADES DE POLICIA EN CASOS EN QUE   ESTE EN RIESGO INMINENTE LA VIDA E INTEGRIDAD DE UNA PERSONA-Exequibilidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE   VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Uso de la fuerza    

MONOPOLIO ESTATAL DE ARMAS-Alcance    

Para la Corte, “a la luz de   Constitución resulta francamente imposible hablar de un derecho fundamental o   constitucional a comprar, poseer o portar armas, ni un derecho adquirido a   conservar el permiso de porte o tenencia. En efecto, como resulta claro de la   jurisprudencia de la Corte, cuando las personas han obtenido dicho permiso, se   hacen acreedoras, simplemente, a un derecho precario, es decir, a un derecho que   puede ser limitado o suspendido, en cualquier momento por el Estado. En   consecuencia, nada obsta para que las autoridades competentes, en uso de las   facultades que les confiere la existencia del monopolio de las armas, suspendan   el porte de armas por parte de particulares cuando ello resulte necesario para   el logro de objetivos estatales.”    

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Protección de   los derechos fundamentales de los ciudadanos/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA   FUERZA PUBLICA-Soporte constitucional/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA   FUERZA PUBLICA-Excepción    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Comandante supremo de las Fuerzas Armadas    

DEBERES DE LA PERSONA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO   Y DEFENSA-Límites a imposición/FUERZA PUBLICA-Garante   de la convivencia ciudadana/FUERZA PUBLICA-Función no puede   trasladarse a los ciudadanos    

Para la Corte, “es claro que la Fuerza Pública es la garante del orden público, y   que no puede desprenderse de esa función y trasladarla a los particulares. Las   personas tienen ciertos deberes de colaboración en esta materia, que han sido   previstos por la propia Constitución (CP arts. 95 y 217), pero eso no significa   que la ley pueda convertirlos en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa   responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública. || En ese mismo orden de ideas, es   también evidente que existen facultades que son propias de la Fuerza Pública y   que tampoco pueden ser atribuidas a los particulares, como es el ejercicio de   labores de inteligencia o el desarrollo de actividades de patrullaje destinadas   a preservar el orden público. Y tampoco podría el Estado atribuir a los   particulares la posesión y uso de armas de tal calibre que pusieran en cuestión   la naturaleza exclusiva de la Fuerza Pública. Por ello esta Corporación había   señalado que no pueden nunca los particulares poseer ni portar armas de guerra   pues “admitir que un particular o un grupo de particulares posean y porten armas   de guerra equivale a crear un nuevo cuerpo de fuerza pública, con lo cual se   viola el principio de exclusividad de la fuerza pública consagrado por el   artículo 216 de la Carta””. Y por ello no se puede, en ningún momento, invocar   la democracia participativa para armar a la población, pues se estaría   desconociendo abiertamente el principio de exclusividad de la Fuerza Pública.”    

SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Se encuentra sujeto a la inspección, control y vigilancia del Estado    

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DEL ESTADO EN EL USO DE LA FUERZA-Alcance/PRINCIPIO   DE EXCLUSIVIDAD DEL ESTADO EN EL USO DE LA FUERZA-Se extiende al ejercicio   de labores de inteligencia y contrainteligencia    

FUNCION DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA-Concepto    

ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA-Sujeto a reserva de ley estatutaria    

PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Alcance    

HOSTILIDADES-Concepto     

PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Implica   mantener a los civiles al margen de actividades de inteligencia y   contrainteligencia    

Resulta claro para la   Corte que el principio de distinción implica mantener a los civiles al margen de   actividades de inteligencia y contrainteligencia, en tanto actividad que puede   hacer parte de los actos propios del conflicto y, por ende, que debe estar   concentrada en aquellas instancias estatales que ejercen el monopolio de la   fuerza legítima. Por supuesto, esta exclusión es compatible con la vigencia del   deber de los ciudadanos de respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la   independencia e integridad nacionales, en los términos del artículo 95-3 de la   Constitución.  Por ende, aunque todas las personas están llamadas a   suministrar la información que los órganos de seguridad requieran para el   cumplimiento de sus funciones y conforme al orden jurídico, este deber no se   extiende a desconcentrar en la población civil el ejercicio de las tareas   propias de inteligencia, pues ello desconocería precisos mandatos   constitucionales, entre ellos las normas que integran el DIH.    

PROMOCION DE GRUPOS ARMADOS PARAESTATALES-Modalidad de violación de los derechos   humanos    

PODER DE POLICIA-Concepto    

Facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de   carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la   República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes   constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas   correctivas en caso de su incumplimiento.    

FUNCION DE POLICIA-Concepto    

La jurisprudencia ha definido ese concepto como la concreción del poder   de policía, a través del ejercicio de las competencias y atribuciones legales y   constitucionales para hacer cumplir la ley.  Esto a través de la expedición   de reglamentos y actos administrativos, así como acciones policivas.  Esta   comprensión guarda unidad de sentido con lo previsto por el artículo 16 CNPC,   que contempla a la función de policía como la facultad de hacer cumplir las   órdenes dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de   reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia.    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto    

El artículo 20 CNPC define la actividad de policía   como “el ejercicio de materialización de los medios y medidas   correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y   reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para   concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la   función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es   una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de   preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la   alteren”.    

POLICIA NACIONAL-Características como régimen intermedio    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Principios   constitucionales    

La Corte insiste en que los principios constitucionales mínimos que guían   la actividad de la policía versan alrededor de (i) su sometimiento al principio   de legalidad; (ii) la necesidad de que su ejercicio tienda a asegurar el orden   público;  (iii) que su actuación y las medidas a adoptar se encuentren   limitadas a la conservación y restablecimiento de dicho orden; (iv) que las   medidas que tome deben ser proporcionales y razonables,  sin que puedan   entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su   limitación desproporcionada, (v) que no pueda imponerse discriminaciones   injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer   contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente   sus libertades, y (vii) que se encuentra sometida a los correspondientes   controles judiciales.    

POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Doble restricción    

Referencia: Expediente D-11946    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 169 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 “por el cual se   expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”    

Demandantes: Royer David Miranda Pérez y   Luzbin Oviedo Reyes    

Magistrada ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y   trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Royer   David Miranda Pérez y Luzbin Oviedo Reyes presentaron ante esta Corporación   demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 169 (parcial) de la Ley 1801   de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”    

El asunto fue repartido al Magistrado (E)   Aquiles Arrieta Gómez, en la sesión de la Sala Plena dela Corte del 15 de   febrero de 2017. A través de auto del 1º de marzo de 2017, la demanda fue   inadmitida debido a que los argumentos que servían de sustento al cargo de   inconstitucionalidad incumplían los requisitos de certeza y especificidad.    Subsanada oportunamente la demanda, fue admitida mediante auto del 14 de marzo   de 2016, para lo cual se ordenó (i) la fijación en lista de la norma acusada,   por el término de diez días; (ii) la comunicación sobre el proceso al Presidente   de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Defensa Nacional,   al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Policía Nacional; (iii) la   invitación a participar como intervinientes a las facultades de Derecho de las universidades de los Andes,   del Rosario, del Norte, de Antioquia, de Caldas y del Cauca; y (iv) dar traslado   al Procurador General de la Nación, a fin de que rindiese el concepto a su   cargo.    

La Magistrada Cristina Pardo Schlesinger   fue nombrada en dicho cargo y, en consecuencia, asumió el conocimiento de los   procesos que estaban en conocimiento del Magistrado en encargo.  El 19 de   mayo de 2017 formuló impedimento para conocer sobre el asunto de la referencia,   puesto que en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la   República tuvo conocimiento sobre la norma demandada y conceptuó sobre su   constitucionalidad.  Este impedimento fue aceptado por la Sala Plena de la   Corte, en sesión del 24 de mayo de 2017, repartiéndose el asunto a la Magistrada   Gloria Stella Ortiz Delgado, con el fin que presentara la ponencia respectiva.    

Según lo decidido por la Sala Plena de la   Corte Constitucional en el Auto 305 del 21 de junio de 2017 (M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado), los términos de los procesos ordinarios de   constitucionalidad fueron suspendidos a partir de la fecha mencionada y hasta   tanto la Sala Plena decidiera levantarlos en cada asunto y conforme a la   planeación que formule la Presidencia de la Corte.  Por ende, para el   expediente de la referencia, en la parte resolutiva de la presente decisión se   decidirá levantar la mencionada suspensión.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en   referencia.    

II.           TEXTO DE LA   NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de   la norma acusada, conforme a su publicación en el   Diario Oficial No. 49.949 del 29 de julio de 2016 y subrayándose el apartado   demandado.      

 “LEY 1801 DE 2016    

(julio 29)    

por la cual se expide el Código Nacional   de Policía.    

EL CONGRESO DE   COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 169. Apoyo urgente de los particulares. En casos en que esté en riesgo inminente la   vida e integridad de una persona, el personal uniformado de la Policía Nacional,   podría solicitar y exigir el apoyo de los particulares a las funciones y   actividades de Policía y hacer uso inmediato de sus bienes para atender la   necesidad requerida. Las personas sólo podrán excusar su apoyo cuando su vida e   integridad quede en inminente riesgo.    

III.       LA DEMANDA    

Los demandantes ofrecen dos cargos   diferenciados.  El primero fundado en la presunta violación de los   artículos 216 y 223 de la Constitución, y el segundo construido sobre la alegada   vulneración del artículo 189-3 de la Carta Política.    

3.1. La demanda parte de señalar que el   aparte acusado determina la posibilidad de que el personal uniformado de la   Policía Nacional solicite y exija apoyo de los particulares para el ejercicio de   las funciones y actividades de policía. Sin embargo, la previsión es de carácter   abierto e indeterminado, pues no define la naturaleza del apoyo, ni excluya la   alternativa que el mismo incorpore el uso de armas por parte de dichos   particulares.  Bajo esta última hipótesis, la norma acusada desconocería el   mandato constitucional que otorga a los integrantes de la fuerza pública el   monopolio exclusivo del uso legítimo de las armas. Esto a partir de dos normas   constitucionales específicas: (i) la que determina que la composición de la   fuerza pública es exclusiva de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,   estando los colombianos obligados a tomar las armas solo en el supuesto que   “las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y   las instituciones públicas” (artículo 216 de la Constitución; y (ii) la   prohibición que ninguna persona pueda poseer ni portar armas o explosivos sin   permiso de la autoridad competente (artículo 223 de la Carta).    

Resaltan que, como lo han documentado   diferentes fallos contra el Estado colombiano, proferidos por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos[1],   la previsión de normas abiertas y ambiguas de colaboración entre civiles e   integrantes de la fuerza pública, ha dado lugar a violaciones de derechos   humanos perpetradas por agentes paraestatales.  En ese sentido, la norma   acusada conlleva ese riesgo, al no definir las tareas y el ámbito de acción que   tendría el apoyo exigido por los integrantes de la Policía a los particulares.      

A partir de un argumento sistemático, los   demandantes señalan que los integrantes de la Policía Nacional ejercen las   actividades propias de la función de policía, la cual se distingue tanto de la   función como del poder de policía.  Dichas funciones no excluyen el uso de   la fuerza armada, conforme a las mismas disposiciones del Código Nacional de   Policía y Convivencia (en adelante CNPC), razón por la cual no resulta carente   de sentido que el apoyo al que se refiere la norma acusada pueda incluir el uso   de armas por parte de los particulares, cuando así se lo solicite el personal   uniformado de la Policía Nacional.  De la misma manera y fundándose en la   comprensión literal del precepto, para los demandantes es claro que el mismo   puede ser interpretado de dos maneras: la primera, según la cual el apoyo de los   particulares al personal uniformado de la Policía incluiría el uso de las armas.    La segunda que excluiría esa posibilidad, al contradecir las reglas   constitucionales que confieren a las autoridades estatales el monopolio del uso   de la fuerza.  En ese orden de ideas, se hace necesario el ejercicio del   control de constitucionalidad, a fin de excluir la primera posibilidad, por ser   contraria a la Carta.      

De otro lado, a partir de una   interpretación teleológica, la demanda sostiene que el uso de la fuerza con el   objetivo de mantener la convivencia ciudadana, es una medida extrema que, por lo   mismo, exige una adecuada calificación, la cual solo la tienen los servidores   públicos entrenados para el efecto. En consecuencia, se desconocen los fines de   la regulación de policía cuando se deja abierta a la posibilidad a que   particulares, en virtud del deber de colaboración antes señalado, accedan al uso   de las armas, perjudicándose el logro de la convivencia y el mantenimiento del   orden público.    

Por último, la demanda ofrece un argumento   de naturaleza histórica, que refiere a aquellas decisiones de la Corte y de   otros tribunales, que han cuestionado la validez constitucional de previsiones   que facilitaron el uso de la fuerza armada por particulares. Refiere a la sentencia C-572 de 1997, en   la cual la Corte declaró la inexequibilidad de normas que, con la intención de   salvaguardar el orden público, permitían a particulares cumplir con funciones de   vigilancia y de uso de armas, acciones privativas de la fuerza pública.    Asimismo, refieren a la decisión adoptada por la Corte IDH en el caso  “Masacre de Mapiripán v. Colombia”, en el que se tuvo dentro de los   hechos probados la connivencia entre grupos paramilitares y agentes del Estado,   en algunos casos amparados en normas legales que validaban actividades armadas   por parte de particulares.    

3.2.  Como segundo cargo, la demanda   sostiene que la expresión acusada desconoce el numeral 3º del artículo 189 de la   Constitución. Esto debido a que aunque esa norma reconoce la atribución del   Presidente de la República para dirigir la fuerza pública y disponer de ella   como su comandante supremo, el legislador se inmiscuye en dicha función, al   “determinar la forma en la cual la sociedad civil debe colaborar en las tareas   de la fuerza pública y hacer parte de ella, porque eso sólo corresponde al   presidente como Jefe de Estado (sic)”.    

IV.        INTERVENCIONES    

4.1. Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional    

El Ministerio de Defensa Nacional, a   través de apoderada judicial, y la Policía Nacional, mediante comunicación   suscrita por su Secretario General, presentaron sendas intervenciones en las que   solicitan a la Corte que se declare INHIBIDA para fallar ante la   ineptitud sustantiva de la demanda o, de manera subsidiaria, declare la EXEQUIBILIDAD del precepto   acusado.  En razón a que se trata de escritos análogos en su contenido, la   Corte sintetizará sus enunciados de manera conjunta.    

Luego de presentar una serie de argumentos   sobre los postulados en los que se fundamenta el CNPC y sus diferencias con la   legislación anterior sobre la materia, los intervinientes insisten en que la   finalidad de la normativa es de carácter preventivo, promotor de la convivencia   y no de índole punitivo, como sí lo era el Código Nacional de Policía de 1970.    En ese sentido, el cargo es inepto en tanto supone que la actividad de policía   tiene un carácter eminentemente represivo, fundado en el uso de las armas, y que   esas funciones, así consideradas, se transfieren a los particulares.  En   ese sentido, el cargo no cumple con las condiciones argumentativas previstas en   la jurisprudencia constitucional, puesto que los actores sustentan la demanda en   una premisa inexistente en la norma acusada, como es que la actividad de policía   suponga irremediablemente el uso de las armas y que el personal uniformado se   apoye en los particulares para ese uso.  Menos aún existe sustento normativo   para concluir que la disposición demandada, como lo hacen los accionantes,   promueva la conformación de grupos paraestatales.  Antes bien, una lectura   adecuada de la norma obliga a concluir que el apoyo que regula es aquel   necesario para el logro de la convivencia, no para el ejercicio de actividades   militares o bélicas en general.    

Conforme a los argumentos expuestos, los   intervinientes consideran que el cargo se fundamenta exclusivamente en una   premisa subjetiva de los demandantes, más no en una que plausiblemente pueda   derivarse de la norma acusada. A este respecto señalan que, en contrario, otras   expresiones contenidas en el artículo 169 del CNPC descartarían la   interpretación del precepto que ofrece la demanda.  Así, indican que dicha   norma “posee connotaciones que permiten descartar las interpretaciones del   actor, como son: “en casos en que esté en riesgo inminente la vida e integridad   de una persona”, es decir, es para socorrer o ayudar a esa persona en la   situación individual que está presentando; y cuando hace alusión al “empleo   inmediato de los bienes de los particulares”, es precisamente para finiquitar   ese apoyo con un traslado, un resguardo, una atención, y no como lo pretender   ver el actor, que la Policía le entregue los bienes del Estado para que el   particular los utilice y por eso llega a la conclusión que se trata de armas.”    

En lo que respecta a los argumentos dirigidos a   defender la constitucionalidad del aparte normativo demandado, los   intervinientes parten de sostener una premisa similar a la anteriormente   planteada, en el sentido de que la actividad de policía tiene por objeto el   aseguramiento de la convivencia a través de la prevención de la comisión de   delitos y, en general, de otros actos que atenten contra aquella.  Esto se   logra a través de diversas tareas, todas ellas enmarcadas en el deber de   solidaridad y asistencia a quienes están en situaciones de emergencia.    Para las autoridades intervinientes, esta comprensión de la norma acusada y su   contexto es incompatible con el uso de las armas por particulares, o menos aun   con la conformación de grupos armados paraestatales.    

La disposición demandada, en ese sentido, es   constitucional en la medida en que busca dos finalidades que son plenamente   compatibles con la Carta Política.  La primera es la eficacia del deber de   solidaridad, que en el caso analizado se traduce en el concurso de los   particulares en el auxilio de personas en situación de grave riesgo. La segunda   está vinculada al apoyo a las autoridades de policía, que se deriva de los   deberes de las personas de que trata el artículo 95-2 de la Constitución.    Los intervinientes, a partir de este entendimiento, destacan que el propósito de   la norma es de carácter altruista y en modo alguno puede considerarse como una   alternativa de delegación del uso de la fuerza hacia los particulares, o la   promoción de grupos paraestatales.    

4.2. Ministerio de Justicia y del Derecho    

La directora de la Dirección de Desarrollo del   Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho,   presenta escrito justificativo de la EXEQUIBILIDAD de la disposición   demandada.    

En lo que respecta al cargo por presunta   violación del artículo 189-3 de la Constitución, señala que debe desestimarse,   en razón a que está construido sobre una comprensión errónea de la norma   acusada. Esto debido a que, a juicio de los demandantes, el precepto implica que   los civiles adquieren, en virtud de la solicitud de apoyo que haga el personal   uniformado, la condición de parte de la fuerza pública.  Esta   interpretación carece de sustento en tanto la norma acusada no puede válidamente   comprenderse como una forma de investidura a los terceros como integrantes de la   fuerza pública. En ese sentido, es infundada la acusación según la cual el   efecto de la norma es usurpar la competencia del Presidente para organizar dicha   fuerza pública. Antes bien, para el Ministerio interviniente la norma se   fundamenta en el principio constitucional de solidaridad,  “que a su vez resulta del deber de corresponsabilidad del Estado y todos los   habitantes del país como pauta del comportamiento social que implica el apoyo   que se ha de prestar y en qué circunstancias especiales se convierte en un medio   efectivo para proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que se   vean afectadas por hechos que las colocan en una cierta debilidad y   vulnerabilidad manifiesta.”    

Frente al cargo por violación de los artículos   216 y 233 de la Constitución, el Ministerio considera que de dichos preceptos no   se deriva una prohibición absoluta que los ciudadanos usen las armas, sino que   antes bien esa posibilidad es factible derivar la obligación, también de   naturaleza constitucional, de que en aquellos casos en que se esté ante la   necesidad de defender la independencia nacional y las instituciones públicas,   los ciudadanos tomen las armas.  Para el interviniente, una de estas   hipótesis opera cuando se está ante la situación imperiosa descrita en la norma   acusada.  En este mismo caso extremo, tampoco podría concluirse la   existencia de un porte ilegal de armas, puesto que si el apoyo solicitado lo   hace la Policía y el mismo incluye excepcionalmente el uso de las armas por el   ciudadano, este estaría autorizado en tanto “herramienta para la necesaria   protección del mayor bien jurídico tutelado por el ordenamiento nacional”.    

4.3. Universidad del Rosario    

Paola Marcela Iregui Parra, Supervisora de la   Clínica Jurídica de Interés Público del Grupo de Acciones Públicas de la   Universidad del Rosario, en conjunto con los investigadores Andrés Felipe Martín   Parada, Stephanny Vera Rivera y Paulina Díaz Calle, formularon intervención ante   la Corte, la cual solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte   acusado.    

En primer lugar, señalan que la norma regula un   asunto en donde no resulta necesaria una previsión legal sobre el particular,   habida cuenta que la Constitución contiene tanto el deber de solidaridad como su   aplicación respecto de la protección de los derechos humanos. En segundo   término, los intervinientes resaltan que la posibilidad excepcional del uso de   las armas por parte de los ciudadanos, está circunscrito a los fines de que   trata el artículo 216 de la Constitución, dentro de los cuales no se encuadra el   previsto en la norma acusada, puesto que es diferente al de la defensa de la   independencia nacional o las instituciones públicas.     

Destacan que el enunciado normativo acusado es   ambiguo, puesto que el apoyo de los ciudadanos “cuando las circunstancias lo   ameriten”, no cierra en modo alguno la posibilidad que el mismo incluya el   uso de las armas. Esto en contradicción no solo de la Constitución, sino también   de normas de derechos humanos y del derecho internacional humanitario.  De la   misma manera, concuerdan con el demandante en el sentido que previsiones de esta   naturaleza han sido fuertemente cuestionadas por órganos de derechos humanos, al   dar lugar a la conformación de grupos armados paraestatales. Indican que “la   redacción de esta norma, al no tener límites, abre la puerta para que los   civiles se conviertan en grupos de apoyo policiales y parapoliciales.  Pero   esto no es lo más grave, ya que al permitir a los civiles el porte de armas,   como ha sucedido en el pasado, permite que estos empiecen a llevar la justicia   por su propia mano.”    

Finalmente, también consideran que se vulnera   el artículo 233 Constitucional, en la medida en que el efecto práctico de la   norma es que se confiere al personal uniformado de la policía la competencia   para conceder salvoconductos de facto a los ciudadanos, cuando en el   supuesto contenido en la norma demandada, autoricen el uso de las armas por   parte de civiles.  Esta situación resulta contraria a las normas   superiores, no solo por la irrazonabilidad de una autorización de este carácter,   sino también por la norma demandada no ofrece ningún parámetro para definir el   ámbito de apoyo de los particulares.    

4.4. Universidad de Caldas    

Los investigadores Laura Andrea Rocha Hurtado,   Natalia Aguirre Naranjo, Carlos Andrés Giraldo Cifuentes, Esteban Adolfo Castaño   Mosquera y Nicolás Villamil Ramírez, adscritos al Consultorio Jurídico y a la   Clínica Sociojurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas, formularon   intervención que defiende la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.    

Señalan que a pesar de algunas expresiones   subjetivas o ambiguas contenidas en la demanda, en la misma es posible   identificar un cargo que genera una duda mínima sobre la constitucionalidad del   precepto, de modo que es viable adoptar un fallo de fondo.    

La intervención indica que la norma demanda   desarrolla uno de los medios de policía. Esta actividad está centrada, con base   en las normas del CNPC, en el logro de la seguridad, la tranquilidad, la   protección del medio ambiente y la salud pública.  Sobre esta base, el   legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa sobre la materia,   siempre y cuando se trate de mecanismos que busquen asegurar los fines antes   señalados. En el caso analizado ello es así y, además, el precepto acusado   también se sustenta tanto en la competencia legislativa para promulgar códigos,   como en el deber ciudadano de colaborar con la debida administración de   justicia, previsto en el artículo 95-7 de la Constitución. Ello en especial si   la norma es interpretada de manera razonable, y no extrema como lo hacen los   demandantes.    

Sobre este último particular, los   intervinientes insisten en que, contrario a como lo entiende la demanda, la   disposición demandada sí plantea límites para su utilización, puesto que exige   que se trate de una situación urgente, excepcional y que la concurrencia de los   ciudadanos sea necesaria ante un riesgo inminente.  En ese orden de ideas, la   norma debe ser entendida bajo dos supuestos específicos: su condición de   desarrollo del principio de solidaridad, y aplicable únicamente en situaciones   de absoluta urgencia.    

Ahora bien, en lo que respecta a la presunta   violación del artículo 189-3 de la Constitución, los intervinientes sostienen   que la posición planteada por los demandantes es irrazonable, pues supone que   solo el Presidente puede dar órdenes dentro de un operativo policial.  De   allí que la norma acusada no sea inconstitucional por el motivo planteado, el   cual está basado en una comprensión errónea de la misma.    

Con base en los argumentos planteados, la   Universidad concluye que el precepto acusado no se opone a la Constitución. Sin   embargo, considera que es viable exhortar al Congreso, con el fin de que la   adicione de modo que se evite la interpretación maximalista que de la   disposición hace la demanda.    

4.5. Universidad Javeriana.    

La profesora Vanessa Suelt Cock, Directora del   Semillero de Investigación de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad   Javeriana, formula intervención en la que solicita a la Corte que declare la   EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma demandada.    

La Universidad parte de considerar que, como lo   señalan los actores, en Colombia existe un amplio contexto, documentado en   decisiones de tribunales internacionales e investigaciones domésticas, acerca   del uso irregular de la fuerza armada, en algunos casos fomentada por la   aquiescencia de agentes estatales.  Por lo tanto, dichos antecedentes deben   tenerse en cuenta para el presente análisis.    

Con base en ello, la interviniente considera   que la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de la expresión   acusada, de manera tal que el apoyo allí previsto a los integrantes de la   policía no permita, en ningún caso, que los miembros de esa entidad puedan   exigir o permitir el uso de armas por parte de particulares. Esto en el   entendido que la fuerza pública está, en los términos del artículo 216 de la   Constitución, integrada exclusivamente por las fuerzas militares y la Policía   Nacional. Así, destaca que “el hecho que la norma demandada no establezca   límites respecto de la intervención y funciones que debe desarrollar un   particular en su ejercicio de colaboración deja abierto el espacio para que se   pueda interpretar que este implica el uso de las armas, razón por la que se debe   hacer claridad y especificar que el apoyo a la fuerza pública por parte de los   particulares no puede incluir el uso de las armas. Lo anterior tiene fundamento   en la parte final del mismo artículo que establece el único evento en la que la   población está obligada a tomar las armas y, por otra, en que las funciones de   la policía no pueden ser trasladadas a los particulares que no tienen la   preparación psicológica, mental y física para esto.”    

Agrega que la jurisprudencia constitucional   sostiene que los ciudadanos tienen un deber de mantener el orden público de tipo   pasivo, esto es, de abstenerse de realizar determinadas conductas, pero no uno   de carácter activo. Así, la Corte ha entendido que los particulares no tienen   una obligación de actuar para la defensa del orden público. Esto implica, para   el caso analizado, que el deber de solidaridad que fundamenta la norma acusada   excluya el uso de las armas, ya que esa opción está restringida por la   Constitución en los casos de defensa de la independencia nacional y las   instituciones públicas.  Por esta razón es necesario el condicionamiento   propuesto, en tanto es imperativo que las actividades de colaboración de los   particulares con la fuerza pública estén detalladas de manera precisa,   evitándose de esa manera “la extralimitación en la intervención que ponga en   riesgo a los particulares.”    

V.           CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Viceprocurador General de la Nación, en   funciones de Procurador General, a través del concepto número 6310, recibido el   15 de mayo de 2017, solicita a la Corte que adopte un FALLO INHIBITORIO  ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la   CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de la norma acusada, en el entendido que   “dicho precepto no autoriza el uso de las armas por parte de los particulares”.    

5.1. En lo que respecta a la solicitud de   inhibición, el Ministerio Público considera que la demanda no cumple con el   requisito de certeza, propio de las condiciones argumentativas exigidas a la   acción pública de inconstitucionalidad. Esto debido a que una lectura   sistemática de la norma demandada, a la luz de las demás disposiciones del CNPC,   impide concluir que el apoyo por parte de los particulares involucre la   autorización para el uso de las armas.  En efecto, según lo regula el   artículo 20 de dicho Código, la actividad de policía es una labor material, no   jurídica, que tiene como finalidad preservar la convivencia y restablecer los   comportamientos que la alteren.  De la misma forma, el artículo 22 del CNPC   señala que la utilización de la fuerza legítima corresponde de manera exclusiva   a los miembros uniformados de la Policía Nacional, salvo en aquellos casos en lo   que de manera excepcional se requiera la asistencia militar.    

Por lo tanto, es el mismo Código el que   determina que el uso de la fuerza, concepto inclusive del uso de las armas, es   privativa del personal uniformado de la Policía, razón por la cual debe   forzosamente concluirse que el apoyo por parte de los particulares excluye   aquellas actividades que impliquen el uso de las armas.  De otro lado,   cuando la norma acusada refiere a las funciones de policía como objeto de apoyo   por parte de los particulares, no es viable concluir que la ley haya hecho   referencia a la función de policía, comprendida como la facultad de hacer   cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía.  En   ese sentido, la comprensión adecuada del precepto es que el legislador utilizó   esa expresión en concordancia con la expresión “actividades de policía”.    Por ende no es válido afirmar, como lo hacen los demandantes, que uno de los   efectos de la norma acusada sea investir a los particulares como titulares o   ejecutores de la función de policía.    

Adicionalmente, para la Procuraduría   General tampoco resultan claros ni suficientes los argumentos que sustentan la   acusación por la presunta violación de los artículos 189 y 223 de la   Constitución. Esto en la medida en   que no se exponen las razones que llevan a concluir que lo regulado por la norma   acusada desconoce la condición de director de la fuerza pública que tiene el   Presidente de la República.    

VI.            CONSIDERACIONES   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

En virtud de lo dispuesto en el artículo   241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la   constitucionalidad del artículo 169 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “por la   cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”, pues se trata   de una previsión que hace parte de una Ley de la República y que es acusada por   su contenido material.    

Consideraciones previas    

Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los   cargos propuestos    

2. La Procuraduría General de la Nación, al igual que   uno de los intervinientes, consideran que la Corte debe adoptar un fallo   inhibitorio, puesto que en su criterio la demanda se funda en una comprensión   inadecuada de la norma acusada.  Señalan que la lectura que hacen los   demandantes es aislada, por lo que la interpretación armónica del precepto con   las demás disposiciones del CNPC y, en particular, aquellas que determinan los   principios de la actividad de policía, permiten evidenciar que del precepto no   puede derivarse la autorización para una delegación general del uso de la fuerza   armada a favor de particulares.    

De otro lado, otros intervinientes y el Ministerio   Público indican que el cargo fundado en el presunto desconocimiento del artículo   189-3 de la Constitución también es inepto.  Ello debido a que no es viable   lógicamente sostener, a partir de lo previsto en la norma acusada, que se   encuentre interferida la función del Presidente de dirigir la fuerza pública y   disponer de ella como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República.   Además, la demanda no ofrece ninguna razón que sustente tal afirmación.    

3. Habida consideración que la aptitud de la demanda es   una de las condiciones para proferir una decisión de fondo sobre el asunto de la   referencia, la Corte asumirá esta materia de manera preliminar a la   identificación del problema jurídico y de la metodología de la presente   decisión.    

Sobre el particular, se parte de advertir que el   numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone como requisito de la   demanda de inconstitucionalidad el planteamiento de las razones por las cuales   se considera que la norma acusada viola la Constitución.  La jurisprudencia   constitucional, en cuanto a este requisito, ha considerado de manera sistemática   que estas razones deben cumplir con condiciones argumentativas mínimas, que si   bien no corresponden a una carga procesal sometida a formalismos o   consideraciones técnico jurídicas particulares, son imprescindibles para que la   Corte pueda adoptar un fallo de fondo.  Así, la sentencia C-1052 de 2001[2],  a través de reglas jurisprudenciales que se han mantenido inalteradas,   determinó que los argumentos que sustentan el cargo deben cumplir con   condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[3]      

3.1. La   claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia   argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de   la censura y su justificación.  Aunque en razón del carácter público de la   acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica   específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el   demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los   cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.    

3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace   referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa   efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,   inferida por el demandante,  implícita o que hace parte de normas que no   fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo   de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la   interpretación del texto acusado.    

3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda   contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de   las normas que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este requisito   refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante   sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se   fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su   inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales”[4]  que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se   acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se   desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[5].”[6]    

3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son   pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole   constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una   norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[7].   En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o   doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por   parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y   concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas   inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de   pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.    

3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la   jurisprudencia  como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad   guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos   de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra   parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo   de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren   prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la   Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [8]    

4. A partir de esta tipología, la primera censura de   ineptitud del cargo está basada en el presunto desconocimiento del requisito de   certeza.  En efecto, se considera que la norma no puede ser interpretada de   la manera como lo hacen los demandantes, pues ello desconocería tanto los   principios como los objetivos de la actividad de policía, en especial a la luz   de las previsiones del CNPC.     

La Sala se opone a esta conclusión y, en cambio,   considera que la aplicación de los principios pro actione y de eficacia   de la administración de justicia, implica sostener que se cumplen con las   condiciones argumentativas anteriormente descritas. En efecto, las razones   planteadas por los intervinientes y el Ministerio Público para concluir la   ineptitud del cargo no son asuntos que correspondan al análisis de   admisibilidad, sino que, antes bien, deben ser asumidos dentro del estudio de   fondo sobre la constitucionalidad del precepto.  Nótese que el razonamiento   planteando parte de advertir que si se contrasta la norma acusada con los   principios de la actividad de policía, planteados en el CNPC y en la misma   jurisprudencia constitucional, se llega a la conclusión que la norma no debe ser   interpretada de modo que autorice el uso de la fuerza armada por los   particulares.  En ese sentido, lo que sostienen los intervinientes no es   que el precepto no pueda ser comprendido de la forma en que lo hacen los   demandantes, sino que a partir del uso de un método de interpretación   sistemática y sumada a la comprensión que de la actividad de policía ha   realizado la jurisprudencia constitucional, es viable entender la disposición de   manera compatible con la Carta Política.  Este análisis, como se observa,   no cuestiona la aptitud del cargo sino que propone una alternativa de solución   al problema de constitucionalidad planteado. En otras palabras, el debate sobre   la validez de la interpretación expresada por los demandantes es un asunto que   claramente escapa al estudio de admisibilidad, por lo que debe resolverse de   fondo, puesto que será en ese ámbito en que se defina la compatibilidad de las   diversas opciones interpretativas con la Constitución.      

La acusación, de la misma forma, cumple con las   condiciones argumentativas expresadas en el fundamento jurídico anterior.    El cargo es cierto, pues en la medida en que la norma acusada no hace una   cualificación específica de las actividades objeto del deber de apoyo de los   particulares, no excluye desde su tenor literal el uso de la fuerza armada. La   acusación, igualmente, cumple con los requisitos de especificidad y pertinencia,   puesto que los demandantes construyen el cargo desde la perspectiva de la   violación de normas y principios constitucionales, en especial el monopolio   estatal del uso de la fuerza, a la vez que sustentan la acusación en argumentos   de naturaleza igualmente constitucional, vinculados tanto a la jurisprudencia de   esta Corte como a pronunciamientos del derecho internacional de los derechos   humanos.  Estas razones son, a su vez, suficientes y claras, de modo que   generan una duda mínima de la constitucionalidad del precepto, la cual permite   adelantar el respectivo control en sede jurisdiccional.    

5. Sin embargo, esta misma conclusión no es predicable   del cargo relativo a la presunta violación del artículo 189-3 de la   Constitución, pues se incumple con los requisitos de certeza y suficiencia.    El primero, debido a que la norma legal acusada no tiene por objeto regular la   función presidencial de suprema dirección de la fuerza pública, sino que se   centra en prever el deber de colaboración de los particulares a la policía, en   casos de emergencia.  De este precepto no es lógicamente posible concluir,   como erróneamente lo hacen los demandantes, que dicho apoyo supone una forma de   investidura de particulares como integrantes de la Policía Nacional, que toman   la forma de agentes armados excluidos de la subordinación que impone la citada   previsión constitucional.    

El segundo, porque la demanda se limita a dar por   sentado dicha consecuencia jurídica para los particulares que prestan el apoyo   al personal uniformado de la policía, sin exponer las razones que sustentan esa   particular interpretación. Contrario a la argumentación planteada para el primer   cargo, en el que se explicó a partir de razones históricas y de contexto cómo la   permisión indiscriminada del uso de la fuerza armada a los particulares había   incidido gravemente en distintos derechos y principios constitucionales, el   cargo objeto de análisis no expresa premisa alguna que permita evidenciar la   afectación del poder presidencial de que trata el artículo 189-3 de la   Constitución.  De allí que la Sala concuerde con los intervinientes que   consideran que existe ineptitud del cargo.    

En consecuencia, el control de constitucionalidad que   se adelantará en la presente sentencia versará exclusivamente sobre el primero   de los cargos propuestos en la demanda de la referencia.    

6. De acuerdo con las razones expuestas anteriormente,   corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿desconoce el   mandato constitucional de monopolio del uso de la fuerza armada por parte de la   fuerza pública, la norma del Código Nacional de Policía y Convivencia que impone   a los particulares el deber de apoyar al personal uniformado de la Policía   Nacional, en situaciones de emergencia, debido a que ese precepto no excluye la   posibilidad del uso de armamento y elementos análogos por los ciudadanos   depositarios del deber mencionado?    

Para resolver este asunto, la Sala adoptará la   siguiente metodología.  En primer lugar hará una exposición general sobre   el contenido y alcance del mandato de uso exclusivo de la fuerza armada por el   Estado, así como sus vínculos con la protección de los derechos fundamentales de   los ciudadanos. Luego, se recopilará el precedente constitucional sobre la   naturaleza de la actividad de policía y los principios que la guían. En tercer   lugar y a partir de las reglas jurisprudenciales que se deriven de las   anteriores temáticas, se resolverá el caso concreto.    

El principio de exclusividad del Estado en el uso de la   fuerza    

7. El artículo 223 de la Constitución consagra los   elementos sobre los cuales se estructura el mandato constitucional de uso   exclusivo de la fuerza por parte del Estado. Así, se establece que (i) solo el   Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos;   razón por la cual ninguna persona podrá poseerlos ni portarlos sin el uso de   autoridad competente; (ii) dicho permiso no podrá extenderse a los casos de   concurrencia a reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de corporación   públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas; y (iii)   los miembros de organismos de seguridad y cuerpos oficiales armados, de carácter   permanente, creados o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el   control del Gobierno, de conformidad con los principios y procedimientos que   aquélla señale.    

A estas previsiones debe sumarse lo previsto en el   artículo 216 de la Constitución, de acuerdo con el cual la fuerza pública está   integrada de manera exclusiva por las fuerzas militares y la Policía Nacional.     

Con base en estas disposiciones se encuentra que para   el caso del modelo constitucional colombiano, el titular exclusivo del uso   legítimo de las armas es el Estado, a través de los órganos que integran la   fuerza pública, instancias a las cuales la Constitución subordina al poder civil   del Gobierno y delimita de manera precisa su actuación con base en las reglas   que prevé el orden jurídico.  En efecto, mientras las fuerzas militares   tienen como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia,   la integridad del territorio nacional y del orden constitucional (Art. 217   Superior), la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza   civil, a cargo de la Nación, cuyo objetivo esencial es el mantenimiento de las   condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,   y para asegurar que los habitantes convivan en paz (Art. 218 Superior).    

Las previsiones constitucionales expuestas permiten   concluir, de manera preliminar, que el uso de la fuerza armada en Colombia está   concentrada en la fuerza pública y, si bien está permitido que otros órganos de   seguridad o cuerpos oficiales armados puedan portar armas, debe tratarse en todo   caso de entes con carácter permanente, creados o autorizados por la ley, y   sometidos al control del Gobierno y con base en los principios y reglas que   defina el Legislador.  En consecuencia, toda otra forma del uso de la   fuerza armada que no se someta a estas condiciones devendrá tanto ilegitima como   contraria a la Constitución.    

8. El monopolio del uso de la fuerza, como ha sido   definido en el constitucionalismo liberal, es una de las características   definitorias del Estado de Derecho. La concepción original de esta   característica se encuentra en la conocida explicación de Max Weber, según la   cual la existencia misma del Estado, en cuanto modalidad institucionalizada de   dominación, depende de conservar de manera exclusiva el uso de la fuerza que   sustenta, desde una perspectiva material, la coacción estatal; para luego buscar   legitimar ese dominio a partir del uso de herramientas que combinan rasgos   carismáticos, tradicionales o legales racionales.[9]    

En algunas decisiones de la Corte se ha compartido esta   comprensión clásica, bajo el argumento que el Derecho es un orden coactivo que,   de manera límite, puede hacerse exigible mediante el uso de la fuerza.  Por   lo tanto, con el fin de conformar una sociedad armónica, que proscriba las armas   como herramienta particular de resolución de las disputas, se hace   imprescindible la centralización del uso de la fuerza en el Estado, quien   también es titular de la función de producir el orden jurídico soportado, en su   ámbito coercitivo, por dicho uso.    

Sobre el particular, se ha considerado por este   Tribunal que “[l]as condiciones primordiales e indispensables para que   un ordenamiento jurídico exista son, de un lado, la existencia de un poder   estatal que imponga el cumplimiento de las normas frente a aquellas personas que   no estarían dispuestas a obedecer de manera espontánea y, del otro, la   existencia de una estructura estatal dispuesta a aplicar las normas jurídicas de   manera voluntaria. || Así como el Estado es una condición de posibilidad   del derecho, el poder efectivo es una condición de posibilidad del Estado. Un   régimen estatal se desnaturaliza cuando las normas que restringen el uso   indiscriminado de la violencia dejan de ser efectivas. Esto explica el hecho de   que todo Estado, por regla general, monopolice el ejercicio de la fuerza.”[10]    

9. A esta visión tradicional del monopolio del uso de   la fuerza, se adiciona otra, vinculada a la relación inescindible entre dicha   exclusividad con la democracia constitucional, comprendida como un régimen   dirigido a la limitación del poder mediante el orden jurídico.  En esencia,   esta comprensión contemporánea se funda en dos aspectos esenciales: el carácter   excepcional del uso de la fuerza y la necesidad correlativa que el mismo esté   estrechamente circunscrito al cumplimiento de reglas constitucionales y legales   para su ejercicio, así como a la permanente subordinación, control y vigilancia   por parte del Gobierno, en cuanto órgano de naturaleza civil.    

10. La comprensión en comento ha sido estructurada por   la jurisprudencia constitucional a partir del principio de exclusividad en el   uso de la fuerza. Sobre este particular, se parte de señalar, como ya se ha   indicado, que el ejercicio de la fuerza legítima es un monopolio exclusivo del   Estado, el cual se expresa mediante las fuerzas militares y de policía.  La   utilización de las armas, en ese sentido, es un poder originario del Estado y   asignado exclusivamente a la fuerza pública, por lo que la posibilidad de   autorización del mismo a los particulares genera un derecho precario.  Esto   conlleva, a su vez, dos consecuencias específicas: (i) que el derecho de   propiedad que ejerzan los particulares respecto a armamento y municiones está,   en toda circunstancia, circunscrito a la autorización limitada de su uso y   porte, otorgada por el Estado[11];   y (ii) que la vigencia de dicha autorización no solo dependa de factores   objetivos, sino que también pueda ser revocada o suspendida a partir de   criterios discrecionales de la Administración y vinculados a la seguridad   ciudadana o la conveniencia pública.[12]    

Para la Corte, “a la luz de Constitución resulta francamente imposible   hablar de un derecho fundamental o constitucional a comprar, poseer o portar   armas,  ni un derecho adquirido  a conservar el permiso de porte o   tenencia. En efecto, como resulta claro de la jurisprudencia de la Corte, cuando   las personas han obtenido dicho permiso, se hacen acreedoras, simplemente, a un   derecho precario, es decir, a un derecho que puede ser limitado o suspendido, en   cualquier momento por el Estado. En consecuencia, nada obsta para que las   autoridades competentes, en uso de las facultades que les confiere la existencia   del monopolio de las armas, suspendan el porte de armas por parte de   particulares cuando ello resulte necesario para el logro de objetivos   estatales.”[13]    

11. El ejercicio exclusivo del uso de la fuerza por   parte del Estado también se explica en términos de protección de los derechos   fundamentales de los ciudadanos, a partir de dos vías diferentes: evitar la   amenaza del derecho a la vida y a la integridad física que se deriva de la   posesión indiscriminada de armas de fuego; y garantizar que sean las autoridades   militares y de policía, limitadas en su actuación por el orden jurídico, las que   ejerzan excepcionalmente la fuerza armada.    

En cuanto a lo primero, la Corte ha recopilado en su jurisprudencia argumentos de naturaleza   empírica,[14]  de acuerdo con los cuales sostiene la existencia de una relación de   proporcionalidad directa entre la permisión amplia del porte de armas y el   riesgo de atentados a la vida y a la integridad física.  Por ende,   centralizar el monopolio del uso de la fuerza armada en los órganos militares y   policiales, disminuye el mencionado riesgo, a la vez que opera como un   desincentivo para la resolución violenta de los conflictos entre los   particulares. Adicionalmente, esta misma jurisprudencia ha identificado cómo el   uso de las armas opera como instrumento que incrementa los desequilibrios de   poder económico o político al interior de la sociedad, generalmente a favor de   grupos ilícitos.[15]    

Respecto de lo segundo, es evidente que una de las consecuencias de la   centralización del uso de la fuerza armada en el Estado, es que termina sujeta a   los propósitos y límites que impone el orden jurídico.  Además del   monopolio objeto de examen, el uso de las armas queda necesariamente sujeto a   condiciones de excepcionalidad estricta y proporcionalidad.  Quiere esto   decir que la actividad armada del Estado será compatible con la Constitución,   solo cuando (i) sea ejercida por los integrantes de la fuerza pública, así como   los servidores públicos a los cuales el Legislador haya investido para el   efecto; (ii) cumpla los propósitos que para la fuerza pública ha previsto la   Constitución; y (iii) se ejerza de manera imperiosa, esto es, cuando no exista   ninguna otra medida disuasoria que permita el cumplimiento de las normas legales   y, del mismo modo, se trate de un escenario donde resulte jurídicamente   admisible el uso de la fuerza; y (iv) dicho uso cumpla con criterios de   proporcionalidad, también en sentido estricto, lo que implica que solo pueda   llevarse a cabo en la medida absolutamente necesaria para confrontar la amenaza   a bienes constitucionales de la más alta entidad.    

12.   Finalmente, concurre un argumento normativo que otorga soporte constitucional al   principio de exclusividad, este con carácter concluyente y específico. En   efecto, recientemente fue adoptado el Acto Legislativo 5 del 29 de noviembre de   2017 “por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio   legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”.  Esta   reforma constitucional tiene por objeto incluir el artículo 22A a la   Constitución, de acuerdo con el cual “como una garantía de No Repetición y   con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso   de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza Pública, en todo   el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación, organización,   instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o   empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines   ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas,   paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de   seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes.”  Del   mismo modo, la enmienda invistió al Legislador de la competencia para regular   los tipos penales vinculados con las mencionadas conductas, así como las   sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes.    

Al   tratarse de una reforma constitucional adoptada mediante el procedimiento   previsto por el Acto Legislativo 1 de 2016, la mencionada enmienda fue objeto de   control automático de constitucionalidad, el cual se adelantó en la sentencia   C-076 de 2018[16].   En esta decisión se concluyó que la reforma reiteraba los diferentes contenidos   que otorgan sustento al monopolio de la fuerza en el Estado, esta vez a través   de una norma constitucional expresa, la cual prohíbe la conformación y estímulo   de grupos armados paraestatales. Con ello, a juicio de la Corte, se sentaban las   bases para la proscripción de fenómenos propios del conflicto armado y que   erosionaron el monopolio mencionado.    

Así, observa la Sala que desde la perspectiva constitucional la fijación del   principio de exclusividad en el uso de la fuerza no solo es un límite   transversal a la acción del Estado, sino también una regla superior específica,   que invalida de antemano toda forma ilegal de transferencia del uso de las armas   a los particulares.    

13.   Ahora bien, en lo que respecta al uso excepcional de armas por personas   diferentes a los integrantes de la fuerza pública, la Corte ha concluido su   validez constitucional, siempre y cuando resulten acreditados una serie de   requisitos.    

En   primer lugar, debe tenerse en cuenta que el uso de armas por los particulares,   como ya se ha indicado, opera solo bajo la autorización del Estado, quien   conserva un poder discrecional para conferir, suspender o retirar los permisos y   salvoconductos respectivos.  Esto en razón a que los particulares no pueden   ser considerados, en modo alguno, como titulares originarios de un derecho a   portar o usar las armas.    

En   segundo término, conforme al ordenamiento aplicable, los particulares solo   pueden ser autorizados para portar armas de uso civil, en oposición a aquellas   denominadas como armas de guerra, que por su potencial destructivo solo pueden   ser utilizadas por los integrantes de la fuerza pública.  Debe en todo caso   subrayarse que el Estado tiene el monopolio para el uso de todo tipo de   armamento y munición, pero para el caso de las armas de mayor capacidad,   subsiste la imposibilidad de autorización de uso a los particulares.  Así,   señala la Corte que “[t]ampoco   podría el Estado atribuir a los particulares la posesión y uso de armas de tal   calibre que pusieran en cuestión la naturaleza exclusiva de la Fuerza Pública[17],    pues “admitir que un particular o un grupo de particulares posean y porten armas   de guerra equivale a crear un nuevo cuerpo de fuerza pública”[18].”[19]    

14.   Finalmente, el uso de las armas por parte de particulares está autorizado   únicamente como uso singular y defensivo, sin que pueda en ninguna circunstancia   tornarse en un instrumento para la defensa colectiva de intereses, ni menos para   la conformación de fuerzas armadas paraestatales dirigidas a la preservación del   orden público o el ejercicio de actividades de inteligencia.      

Sobre este particular es importante advertir que si bien la jurisprudencia de la   Corte admitió en un primer momento la exequibilidad de normas que conformaran   cuerpos de vigilancia privada de carácter civil y con propósitos de defensa   colectiva, organizada y permanente, luego varió su postura para concluir la   inexequibilidad de normas que permitan que civiles ejerzan funciones de   mantenimiento del orden público o de inteligencia, al resultar contrarias al   principio de distinción propio del derecho internacional humanitario.    

En   efecto, la sentencia C-572 de 1997[20]  concluyó que la norma que regulaba los denominados servicios comunitarios de   vigilancia y seguridad privada era exequible, con base en dos premisas   esenciales: (i) la validez constitucional que la seguridad, en tanto servicio   público, pudiese ser prestada tanto por el Estado como por los particulares, en   este último caso bajo la dirección y vigilancia de aquel; y (ii) en que el deber   constitucional de solidaridad sustenta la posibilidad de que la comunidad se   organice para la prestación de servicios de seguridad privada, incluso de   carácter armado, pues de esta manera se apoyaba la acción estatal en contra del   delito y a favor de la preservación del orden público. Al respecto, la   mencionada sentencia estableció que “para hacer frente a esa agresión  colectiva,   organizada y permanente, la comunidad ejerce su derecho a la legítima defensa   también en forma colectiva, organizada y permanente. Colectiva, porque, al   basarse en la solidaridad social, se ejerce por todos los miembros de la   comunidad atacada o amenazada; organizada, porque supone un entendimiento entre   los miembros de la comunidad, a fin de cumplir coordinadamente los deberes    que impone la solidaridad, en lo que tiene que ver con la prevención y la   represión de los delitos. Y permanente, porque solamente así es eficaz para   responder a la agresión que también lo es.”    

15.    Esta regla fue modificada por la jurisprudencia de la Corte, habida cuenta que   se mostraba incompatible con las reglas superiores que concentran el uso de la   fuerza armada en el Estado y que, particularmente, otorgan carácter prevalente a   las normas del derecho internacional humanitario.    

Así, en la sentencia C-251 de 2002[21]  se declaró la inexequibilidad de la Ley que regulaba la organización y   funcionamiento de la seguridad y defensa nacional, normativa que tenía entre sus   propósitos la asignación de funciones de seguridad a la población civil.    Para la Corte, una norma de estas características era contraria al principio de   distinción entre civiles y combatientes, el cual impide que los particulares   sean inmersos en funciones propias del mantenimiento del orden público o la   participación en los conflictos armados.  En ese sentido, aunque resulta   aceptable que una estrategia estatal de seguridad y defensa pueda involucrar a   los particulares, por ejemplo a través de mecanismos de cooperación con la   administración de justicia o con la fuerza pública, tales modalidades de   ejercicio del deber de solidaridad no pueden contemplar la asignación de   funciones vinculadas al uso de la fuerza armada o a la inteligencia.  Por   ende, en términos de la mencionada sentencia, es contrario a la Constitución   “transformar a los particulares en espías al servicio del Estado, o en   sucedáneos de la fuerza pública. Esto significa entonces que las mencionadas   estrategias de seguridad y defensa  no pueden imponer deberes tales a la   población civil, que terminen involucrándola en el conflicto armado, ya que no   sólo se estaría afectando el principio de distinción derivado del derecho   internacional humanitario, sino que además se estaría desconociendo el mandato   constitucional, según el cual, las tareas de protección de la soberanía y el   orden público corresponden a la Fuerza Pública, y no a los particulares”    

16.   El involucramiento armado de la población civil, con base en la misma decisión,   también es incompatible con el principio de exclusividad en el uso de las armas,   conforme se ha explicado en precedencia.  La jurisprudencia constitucional   reconoce que para fundamentar esta conclusión es necesario ponderar entre el   deber constitucional de apoyo a las autoridades por los particulares y el   mencionado principio de distinción.     

Para resolver esta tensión se parte de considerar que el mantenimiento del   modelo democrático pasa, entre otros aspectos, por la conservación exclusiva del   uso de la fuerza en el Estado, evitándose de ese modo que la coacción armada se   descentralice y, con ello, se impida la paz social que busca garantizar el   Derecho. A su vez, este poder, para que sea genuinamente democrático, debe estar   supeditado a las autoridades civiles, puesto que las mismas sustentan su   legitimidad en el mandato del Pueblo, a la vez que están sometidas al   ordenamiento jurídico.  Por lo tanto, la aceptabilidad de la coacción   armada se fundamenta en que está subordinada a quienes ostentan legitimidad   política y, a su vez, su validez se funda en que la actuación de dichas   autoridades está delimitada y controlada por el orden jurídico y bajo un modelo   respetuoso de la separación de poderes.[22]    Dicha regulación, para el caso analizado, exige (i) el carácter excepcional y   proporcional del uso de la fuerza; y (ii) la prohibición particular de   descentralización de dicho uso de la fuerza, asunto que adquiere naturaleza   constitucional expresa y específica a través de lo regulado por el Acto   Legislativo 5 de 2017, según tuvo oportunidad de explicarse en precedencia.    

Según las previsiones constitucionales anteriormente planteadas, es al   Presidente de la República a quien corresponde la dirección y comando de la   fuerza pública, órgano que ejerce una función que no puede ser trasladada a los   particulares, sin con ello desconocer el principio de exclusividad en el uso de   la fuerza. A esta respecto, la Constitución dispone que en virtud del deber de   solidaridad social a través del ejercicio de acciones humanitarias ante   situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas,  así como   el apoyo a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener   la independencia y la integridad nacionales (Artículo 95, núm. 2 y 3 Superior),   es posible que la ley disponga determinados deberes puntuales de colaboración   para con la fuerza pública.  Sin embargo, los mismos no podrán extenderse a   aquellas actividades objeto del monopolio del principio de exclusividad en el   uso de las armas, el cual también se extiende a las labores de inteligencia.    Para la Corte, “es claro que la Fuerza Pública es la garante del orden   público, y que no puede desprenderse de esa función y trasladarla a los   particulares. Las personas tienen ciertos deberes de colaboración en esta   materia, que han sido previstos por la propia Constitución (CP arts. 95 y 217),   pero eso no significa que la ley pueda convertirlos en garantes de la seguridad   y la defensa, pues esa responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza   Pública. || En ese mismo orden de ideas, es también evidente que existen   facultades que son propias de la Fuerza Pública y que tampoco pueden ser   atribuidas a los particulares, como es el ejercicio de labores de inteligencia o   el desarrollo de actividades de patrullaje destinadas a preservar el orden   público. Y tampoco podría el Estado atribuir a los particulares la posesión y   uso de armas de tal calibre que pusieran en cuestión la naturaleza exclusiva de   la Fuerza Pública. Por ello esta Corporación había señalado que no pueden nunca   los particulares poseer ni portar armas de guerra pues “admitir que un   particular o un grupo de particulares posean y porten armas de guerra equivale a   crear un nuevo cuerpo de fuerza pública, con lo cual se viola el principio de   exclusividad de la fuerza pública consagrado por el artículo 216 de la Carta”[23]”. Y por   ello no se puede, en ningún momento, invocar la democracia participativa para   armar a la población, pues se estaría desconociendo abiertamente el principio de   exclusividad de la Fuerza Pública.”[24]    

17. De acuerdo con los argumentos expuestos, se tiene   que el ejercicio del uso de la fuerza armada, así como el ejercicio de labores   de inteligencia, es un asunto objeto de monopolio estatal dentro de una sociedad   democrática.  Por ende, los particulares solo pueden excepcionalmente   portar armas, bajo un derecho precario de autorización estatal, en todo caso   revocable u objeto de suspensión discrecional. Tales permisos tienen carácter   individual y están enfocado a actividades diferentes a la conservación del orden   público.    

Ahora bien, tanto la vigencia de la separación y   subordinación entre el poder civil y el militar, sumada a la aplicación del   principio de distinción que ofrece el derecho internacional humanitario, llevan   a considerar que la autorización para el porte de armas a favor de particulares,   además del carácter limitado antes expuesto, en ningún caso podrá comprenderse   como (i) una forma de descentralización general para el uso de las armas a favor   de personas diferentes a los integrantes de la fuerza pública; (ii) la   autorización para que los particulares usen las armas con destino a labores de   preservación del orden público, la convivencia ciudadana o la inteligencia, bien   sea de forma individual o colectiva, esto último a través de grupos   paraestatales.  Ello debido a que existe un mandato constitucional preciso,   que concentra estas actividades en los órganos previstos para el efecto y bajo   la suprema dirección del Gobierno.    

Esta posición, en todo caso, es compatible con la   posibilidad que la ley autorice el funcionamiento de empresas que presten   servicios de seguridad privada.  En estos casos, la operación de las mismas   opera por ministerio de la ley y bajo la estricta inspección, vigilancia y   control del Gobierno.  Asimismo, su objeto está dirigido a la protección de   la seguridad de la propiedad y de las personas,  incluso a través del uso de la   fuerza armada[25],   pero exclusivamente en el ámbito en que ofrezcan sus servicios, sin que ello   involucre en modo alguno el ejercicio de actividades de conservación del orden   público, funciones de inteligencia, ni mucho menos aquellas tareas vinculadas al   conflicto armado[26].    Ello sin perjuicio de la potencial colaboración a las autoridades por quienes   prestan el servicio de vigilancia privada, en cumplimiento de los deberes   constitucionales de que trata el artículo 93 de la Constitución y vinculados a   obrar conforme al principio de solidaridad a través de acciones humanitarias   ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.    Ello siempre y cuando ese deber de colaboración no involucre las actividades   mencionadas anteriormente y privativas de la fuerza pública.    

18. Adicionalmente, la Corte debe llamar la atención   acerca que el alcance del principio de exclusividad no se agota en la   restricción del uso de las armas, sino que, como se ha expresado en esta   sentencia, se extiende necesariamente al ejercicio de labores de inteligencia y   contrainteligencia. Esto a partir de dos argumentos definidos: (i) la índole   propia de dichas tareas, conforme lo regula el orden jurídico aplicable; y (ii)   los mandatos que se derivan del derecho internacional humanitario.    

18.1. En cuanto al primer aspecto, debe tenerse en   cuenta que el Legislador estatutario, mediante la Ley 1621 de 2013 definió a la   función de inteligencia y contrainteligencia como aquella que desarrollan los   organismos especializados del Estado del orden nacional, utilizando medios   humanos o técnicos para la recolección, procesamiento, análisis y difusión de   información, con el objetivo de proteger los derechos humanos, prevenir y   combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen   democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y la defensa   nacional, así como para los demás fines previstos en dicha normativa (Artículo   2°).    

Esta misma regulación vincula la función pública   mencionada al principio de exclusividad. En efecto, el artículo 3° de la Ley   1621 de 2013 determina que la función de inteligencia será ejercida por las   dependencias de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional organizadas para tal   fin, al igual que por la Unidad de Información y Análisis Financiero, y por los   demás organismos que faculte para ello la ley, como sucede con el Departamento   Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia, instituido mediante el   Decreto Ley 4179 de 2011.[27]    Con todo, es el mismo Legislador estatutario el que indica que estos   “organismos conforman la comunidad de inteligencia y son los únicos   autorizados para desarrollar actividades de inteligencia y   contrainteligencia”    

Concurre, en ese orden de ideas, un preciso mandato   legal que circunscribe el ejercicio de la función de inteligencia y   contrainteligencia en las autoridades antes mencionadas y cuya designación está   sometida a reserva de ley.  Quiere ello decir que las demás autoridades y   personas, en especial los particulares, no pueden válidamente ejercer dichas   tareas, so pena de desconocer el mandato estatutario.    

18.2. Esta exclusión también se explica en las   obligaciones que impone al Estado el derecho internacional humanitario. Como es   bien sabido, uno de los componentes esenciales del principio de distinción entre   civiles y combatientes radica en la obligatoria exclusión de aquellos del   conflicto armado, usualmente comprendido bajo el concepto de hostilidades.    En efecto, tratándose de conflictos armados no internacionales, el artículo   13-3 del Protocolo II a los Convenios de Ginebra dispone que las personas   civiles gozarán de la protección propia del DIH, salvo que participen   directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.    

De esta norma se derivan dos conclusiones importantes:   En primer lugar, que el ámbito de protección del derecho internacional   humanitario es una variable dependiente de la participación en las hostilidades.   En segundo término, que concurre un mandato general de exclusión de los civiles   de las hostilidades, precisamente con el fin de mantener el máximo grado de   protección de los no combatientes y, con ello, la mayor eficacia del principio   de distinción.    

Como lo explica el Comité Internacional de la Cruz   Roja, intérprete autorizado de las normas sobre derecho internacional   humanitario,  “para los efectos del principio de distinción en un conflicto armado no   internacional, todas las personas que no son miembros de las fuerzas armadas   estatales o de los grupos armados organizados de un parte en conflicto son   personas civiles y, por consiguiente, tienen derecho a protección contra los   ataques indirectos, salvo si participan directamente en las hostilidades y   mientras dure tal participación. En un conflicto armado no internacional, los   grupos armados organizados constituyen las fuerzas armadas de una parte no   estatal en conflicto y están integrados solo por personas cuya función continua   es participar directamente en las hostilidades (“función continua de combate”)”[28]    

En ese orden de ideas, la ausencia de participación en   las hostilidades es el factor que permite predicar la aplicación de las   garantías que el principio de distinción ofrece a la población civil no   combatiente.  A su turno, se advierte que la noción de hostilidades cubre   diferentes actividades propias del conflicto armado.  Como lo destaca la   doctrina, “el término “hostilidades” no puede ser restringido al combate   actual, la neutralización de un objetivo determinado o la muerte/captura de   determinada persona. Este concepto también acompasa ciertas actividades   logísticas, de inteligencia o preparatorias las cuales, tomadas en su conjunto,   conforman tareas beligerantes dirigidas a infligir daño al enemigo.    “Hostilidades”, para los propósitos del DIH, constituiría entonces la suma de   acciones hostiles o todos los actos dañinos al adversario.  La conducta   objeto de análisis tiene que estar dirigida hacia el enemigo o, al menos, debe   estar estrechamente vinculada con una acción en su contra. El concepto de   hostilidades, conforme su entendimiento en el DIH, tiene en consecuencia una   naturaleza más amplia que el simple uso de la fuerza e incluye todas las medidas   violentas o no, las cuales hagan parte integral de la misma operación militar,   dirigida a destruir la capacidad militar del enemigo o a obstaculizar sus   operaciones. En otras palabras, el término “hostilidades” puede ser equiparado   con el concepto tradicional de “actos de guerra”, en el cual su naturaleza o   propósito, y algunas veces en conjunción con otra acción, tienden a causar daño   en el personal o el equipo de la fuerza armada enemiga.”[29]    

Por lo tanto, resulta claro para la Corte que el   principio de distinción implica mantener a los civiles al margen de actividades   de inteligencia y contrainteligencia, en tanto actividad que puede hacer parte   de los actos propios del conflicto y, por ende, que debe estar concentrada en   aquellas instancias estatales que ejercen el monopolio de la fuerza legítima.   Por supuesto, esta exclusión es compatible con la vigencia del deber de los   ciudadanos de respetar y apoyar a las   autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la   independencia e integridad nacionales, en los términos del artículo 95-3 de la   Constitución.  Por ende, aunque todas las personas están llamadas a   suministrar la información que los órganos de seguridad requieran para el   cumplimiento de sus funciones y conforme al orden jurídico, este deber no se   extiende a desconcentrar en la población civil el ejercicio de las tareas   propias de inteligencia, pues ello desconocería precisos mandatos   constitucionales, entre ellos las normas que integran el DIH.    

La promoción de grupos armados paraestatales como   modalidad de violación de los derechos humanos    

19. Desde el ámbito interamericano de protección de los   derechos humanos también concurren elementos que sustentan la vigencia del   principio de exclusividad en el uso de la fuerza y, correlativamente, la   proscripción de modalidades de defensa colectiva armada por parte de   particulares.  En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en   la sentencia que resolvió el caso 19 comerciantes v. Colombia,   sostuvo que la autorización legal de grupos de autodefensa, con apoyo de   integrantes de las fuerzas armadas, configura un escenario propicio para la   violación de derechos humanos, en particular los derechos a la libertad   personal, la vida y la integridad personal.  Esto debido a que tales   grupos, sustentados en el acceso a las armas y la complicidad de miembros de la   fuerza pública, tienden a modificar su actuación de simple defensa a verdaderas   actividades delincuenciales, a través de la comisión de actos que atentan contra   las garantías mínimas de los ciudadanos.     

A este respecto, la sentencia en comento expresa que   “[l]os “grupos de autodefensa” se conformaron de manera legal al amparo   de las citadas normas, por lo cual contaban con el apoyo de las autoridades   estatales.  El Estado impulsó su creación entre la población civil, con los   fines principales de auxiliar a la Fuerza Pública en operaciones antisubversivas   y de defenderse de los grupos guerrilleros, es decir, en su concepción inicial   no tenían fines delictivos.  El Estado les otorgaba permisos para el porte   y tenencia de armas, así como apoyo logístico.  Sin embargo, muchos “grupos   de autodefensa” cambiaron sus objetivos y se convirtieron en grupos de   delincuencia, comúnmente llamados “paramilitares”.(…) En el presente   caso, las violaciones en perjuicio de los 19 comerciantes fueron perpetradas por    uno de esos grupos de “autodefensa” que derivó en un grupo “paramilitar”, en una   época en que el Estado no había tomado las medidas necesarias para prohibir,   prevenir y castigar adecuadamente las actividades delincuenciales de tales   grupos, a pesar de que ya eran notorias tales actividades. (…) A pesar   que Colombia alega que no tenía la política de incentivar la constitución de   tales grupos delincuenciales, ello no libera al Estado de la responsabilidad por   la interpretación que durante años se le dio al marco legal que amparó a tales   grupos “paramilitares”, por el uso desproporcionado dado al armamento que les   entregó y por no adoptar las medidas necesarias para prohibir, prevenir y   castigar adecuadamente las referidas actividades delincuenciales, aunado a que   las propias autoridades militares de Puerto Boyacá incentivaron al grupo de   “autodefensa” que tenía control en dicha zona a desarrollar una actitud ofensiva   ante los guerrilleros, tal y como sucedió en este caso, pues se consideraba que   los comerciantes brindaban colaboración a los grupos guerrilleros.”[30]     

20. Una argumentación de similares características fue   utilizada por la Corte IDH en el caso Masacre de Mapiripán v. Colombia.  Nuevamente, se concluyó la responsabilidad internacional del Estado en la   violación varios derechos humanos, puesto que si bien los hechos fueron   perpetrados por grupos paramilitares, el accionar de los mismos fue posible en   razón del apoyo de integrantes de las fuerzas armadas, así como por la omisión   de esas autoridades en prevenir las conductas, las cuales incluso alentaron las   acciones efectuadas por los mencionados grupos paraestatales.    

En términos del fallo mencionado “una vez   establecida la vinculación de las Fuerzas Armadas con ese grupo de paramilitares   al perpetrar la masacre cometida con base en el reconocimiento estatal de los   hechos y en el conjunto de pruebas allegadas al expediente, la Corte ha llegado   a la conclusión de que la responsabilidad internacional del Estado se ha   generado por un conjunto de acciones y omisiones de agentes estatales y de   particulares realizadas en forma coordinada, paralela o concatenada con el   propósito de perpetrar la masacre. En primer lugar, dichos agentes colaboraron   en forma directa e indirecta en los actos cometidos por los paramilitares y, en   segundo lugar, incurrieron en omisiones en su deber de protección de las   víctimas contra dichos actos y en su deber de investigar éstos efectivamente,   todo lo cual ha desembocado en violaciones de derechos humanos consagrados en la   Convención.  Es decir, puesto que los actos cometidos por los paramilitares   contra las víctimas del presente caso no pueden ser caracterizados como meros   hechos entre particulares, por estar vinculados con conductas activas y omisivas   de funcionarios estatales, la atribución de responsabilidad al Estado por dichos   actos radica en el incumplimiento de sus obligaciones convencionales erga omnes   de asegurar la efectividad de los derechos humanos en dichas relaciones   inter-individuales.”[31]    

21. Como se observa, las decisiones mencionadas   advierten que el apoyo estatal a grupos paramilitares que adelantan conductas   contrarias a los derechos humanos, particularmente la vida, la integridad física   y la libertad personal, conforman violaciones evidentes de dichos derechos.    No obstante, sobre esta materia la Corte debe hacer una distinción importante:   las sentencias de la Corte IDH han considerado que la violación de derechos por   parte del Estado y, por ende, su responsabilidad internacional, se deriva de (i)   su apoyo a grupos armados paramilitares, bien sea de forma directa o indirecta   mediante omisiones de prevención, investigación y sanción; y (ii) la comisión de   conductas por parte de esos grupos que violen los derechos humanos.      

Sin embargo, se encuentra que el estándar previsto en   la jurisprudencia constitucional es más alto, puesto que, como se explicó a   propósito del contenido y alcance del principio de exclusividad, concurre una   prohibición estricta de descentralización del uso de la fuerza armada a favor de   grupos particulares y con fines de inteligencia o preservación del orden   público, al margen del carácter delictuoso de las conductas que ejerzan en el   futuro dichos grupos.       

En consecuencia, la vulneración del principio de   exclusividad en el uso de la fuerza se genera por la simple delegación del uso   de la fuerza armada en grupos de particulares y para los propósitos mencionados.    Ello al margen de la índole de las conductas que realicen estos grupos.    Conforme lo explicado en esta sentencia, la autorización del uso de las armas a   particulares es un poder discrecional del Gobierno y dirigido exclusivamente a   propósitos distintos a la preservación del orden público, la seguridad ciudadana   o las labores de inteligencia. En estos supuestos concurre la acción exclusiva   de la fuerza pública o de aquellos órganos del Estado que el Legislador ha   investido para ese fin, bajo criterios de proporcionalidad y excepcionalidad en   el uso de la fuerza.    

La naturaleza constitucional de la actividad de la   Policía Nacional    

22.  La noción de policía, desde el punto de vista   del derecho administrativo, es compleja y requiere necesariamente distinguir   entre el poder, la función y la actividad de policía, así como la   conceptualización de la Policía Nacional. A este respecto concurren varias   decisiones de la Corte, razón por la cual se hará uso de la recapitulación   realizada en una de las sentencias más recientes sobre ese particular.[32]    

22.1.  El concepto de policía, en su acepción más   general, consiste en el conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas a   la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las personas.    Este concepto, según la comprensión tradicional que del mismo expone el derecho   administrativo, distingue entre el poder, la función y la actividad de policía.   El poder de policía es ejercido por el Congreso y consiste en la facultad   estatal de expedir normas jurídicas generales, obligatorias y vinculantes,   dirigidas al cumplimiento de los fines mencionados.[33]  Por   ende, la expedición del Código Nacional de Policía y Convivencia, al que   pertenece la norma objeto de análisis, es expresión del ejercicio de dicho   poder. Incluso, el artículo 11 de esa normatividad ofrece una definición al   respecto, al concebir el poder de policía como “facultad de expedir las normas en materia de Policía,   que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de   la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los   deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las   medidas correctivas en caso de su incumplimiento.”    

Asimismo, el CNPC reconoce un poder subsidiario de policía a las   asambleas departamentales y al concejo del Distrito Capital de Bogotá, en relación con aquellas materias excluidas de la   reserva de ley y que sean compatibles con esta y con la Constitución.[34]  De la misma forma, el artículo 13 del CNPC confiere poder residual de policía a   los demás concejos distritales y a los concejos municipales, con el fin que   regular comportamientos no regulados por la ley o los reglamentos   departamentales de policía, siempre cuando se ciñan a los medios, procedimientos   y medidas correctivas establecidas en el CNPC. Conforme a la misma normativa,   tanto en el caso del poder subsidiario como en el del residual de policía, los   órganos de elección popular antes mencionados tienen vedado (i) fijar   limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las   personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador; (ii)   establecer medios o medidas correctivas diferentes a las de origen legal; o   (iii) exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades   reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.    

22.2. Mientras el poder de policía es de carácter esencialmente normativo, la   función de policía tiene naturaleza ejecutiva.  La jurisprudencia ha   definido ese concepto como la concreción del poder de policía, a través del   ejercicio de las competencias y atribuciones legales y constitucionales para   hacer cumplir la ley.  Esto a través de la expedición de reglamentos y   actos administrativos, así como acciones policivas.  Esta comprensión   guarda unidad de sentido con lo previsto por el artículo 16 CNPC, que contempla   a la función de policía como la facultad de hacer cumplir las órdenes dictadas   en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de reglamentos   generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia.    

22.3. Finalmente, la actividad de policía radica en aquellas labores materiales   que desarrollan el poder y la función de policía.  En términos de la   jurisprudencia de la Corte, este concepto remite a la actividad a cargo de las   autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales,   administrativas y judiciales.  En similares términos, el artículo 20 CNPC   define la actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los medios y medidas   correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y   reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para   concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la   función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es   una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de   preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la   alteren”.    

23.   El objetivo constitucional de la Policía Nacional está enmarcado en la actividad   de policía.  Como se señaló en fundamentos jurídicos anteriores, el   artículo 218 de la Constitución define a dicha institución como un cuerpo armado   de naturaleza civil, perteneciente a la fuerza pública y cuyo fin primordial es   el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos   y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan   en paz.    

Es   con base en esta definición que decisiones anteriores de la Corte han vinculado   a la Policía Nacional con acciones eminentemente preventivas y desprovistas de   carácter castrense, dirigidas al manejo del orden público y, de manera   particular, al logro de la convivencia entre las personas, a través de la   preservación de la tranquilidad y seguridad públicas.     

24.   Conforme a esta premisa, se ha considerado por la jurisprudencia que la Policía   Nacional está ubicada en una zona intermedia en la que se yuxtaponen los   criterios de seguridad y defensa.[35]  Esto debido a que los integrantes de la Policía Nacional comparten varios   atributos con los demás miembros de la fuerza pública y, en particular, su   carácter no deliberante, la reserva legal sobre privación de grados y honores,   así como el reconocimiento de fuero penal.  No obstante, tanto la   naturaleza civil de la Policía Nacional, como su finalidad preventiva de las   conductas potencialmente atentatorias del orden público y la convivencia social,   imponen restricciones particulares en lo que respecta al uso de la fuerza   armada.[36]    

24.1. En primer lugar y de manera consonante con el principio de exclusividad,   desarrollado en la sección anterior de este fallo, además de ser excepcional, la   utilización de las armas en ejercicio de la actividad de policía es privativa   del personal uniformado de la Policía Nacional. Así, el artículo 22 CNPC dispone   que “la utilización de   la fuerza legítima corresponde de manera exclusiva, en el marco de este Código,   a los miembros uniformados de la Policía Nacional, de conformidad con el marco   jurídico vigente, salvo en aquellos casos en los que de manera excepcional se   requiera la asistencia militar.”    

Este argumento tiene como corolario la imposición de un juicio de   proporcionalidad estricto para el uso de la fuerza armada en el contexto de la   actividad policial.  Así, solo será constitucionalmente admisible dicho uso   cuando tenga carácter imperioso y se enmarque en una medida de última instancia   para el mantenimiento del orden público y la convivencia, en los términos antes   explicados.  De esta manera, la Corte insiste en que los principios   constitucionales mínimos que guían la actividad de la policía versan alrededor   de (i) su sometimiento al principio de legalidad; (ii) la necesidad de que su   ejercicio tienda a asegurar el orden público;  (iii) que su actuación y las   medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación y restablecimiento   de dicho orden; (iv) que las medidas que tome deben ser proporcionales y   razonables,  sin que puedan entonces traducirse en la supresión absoluta de   las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueda imponerse   discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva   debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce   legalmente sus libertades, y (vii) que se encuentra sometida a los   correspondientes controles judiciales.[37]    

24.2. En segundo término, al estar desprovista de la disciplina   castrense, no hay lugar a la aplicación en la Policía Nacional de la obediencia   debida, de manera tal que quienes ostentan materialmente el uso de la fuerza   armada están subordinados a sus superiores solo desde un punto de vista   funcional y administrativo, lo que implica su responsabilidad en la ejecución de   las órdenes que reciban.  Esta condición resulta particularmente importante   tratándose de la coacción mediante las armas, habida cuenta tanto su alto   potencial de interferencia con los derechos de las personas, como la mencionada   naturaleza excepcional en el caso estudiado, en consideración de la finalidad   preventiva de la actividad de policía.       

Sobre este último particular, la Corte ha anotado que el “fundamento   de la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución   funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización   de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser   expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo   necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio de   los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder militar y   su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de este   un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El   poder policivo, en cambio, dado su carácter meramente preventivo y la relativa   debilidad de su poder bélico, se encuentra en mejores condiciones para proteger   la libertad ciudadana.”[38]    

25.   En conclusión, la Policía Nacional, aunque hace parte de la noción de fuerza   pública, tiene naturaleza civil y su actividad está enfocada esencialmente a la   prevención de aquellas conductas que afectan el orden público o impiden la   convivencia entre las personas.  Por ende, el ejercicio de la actividad de   policía encuentra una doble restricción: de un lado, debe sujetarse a la   regulación que sobre la materia prevé la Constitución y la ley; de otro, debe   tender hacia el aseguramiento de los objetivos antes señalados.    

En   lo que tiene que ver con el uso de la fuerza, el contenido y alcance del   principio de exclusividad implica que las únicas personas autorizadas para su   porte y utilización son el personal uniformado de la Policía Nacional.    Esto no solo en razón del monopolio estatal de los elementos bélicos, sino   porque dichas autoridades están investidas de la actividad de policía por   ministerio de la Constitución y la ley y, en consecuencia, también están sujetas   a las condiciones y límites que les impone el carácter público de la función que   ejercen.     

Solución del cargo propuesto    

26.   El artículo 169 CNPC regula el apoyo urgente de los particulares al personal   uniformado de la Policía Nacional.  De acuerdo con este precepto, para que   proceda dicho apoyo debe estarse ante un supuesto fáctico específico, relativo   al riesgo eminente de la vida o integridad de una persona.  Ante el   cumplimiento de dicho supuesto, el mencionado personal “podría solicitar y exigir el apoyo de los   particulares a las funciones y actividades de Policía y hacer uso inmediato de   sus bienes para atender la necesidad requerida.”. Como se indicó en los antecedentes de esta sentencia,   la primera parte de esta afirmación es el objeto de la demanda.  Adicionalmente,   la norma establece una excepción al deber de apoyo, consistente en que “las   personas sólo podrán excusar su apoyo cuando su vida e integridad quede en   inminente riesgo.”    

Antes de decidir sobre el cargo contenido en la demanda de la   referencia, la Corte considera importante hacer algunas precisiones sobre la   adecuada comprensión del precepto legal en que se inserta el aparte acusado. En   primer lugar, se observa un error de técnica legislativa, en la medida en que se   establece que el personal uniformado de la Policía Nacional ejerce funciones de   policía, cuando en realidad la tarea que ejerce pertenece exclusivamente a la   actividad de policía, según fue explicado en el fundamento jurídico 23 de esta   decisión.  Sin embargo, este aspecto no incide en la debida interpretación   de la disposición, puesto que una comprensión sistemática de la misma con otras   previsiones del CNPC y, en particular el artículo 20 de esa normativa permite   concluir sin equívoco que la Policía Nacional solo ejerce tareas propias de la   noción de actividad de policía.    

En segundo término, la Corte encuentra que el contenido del deber de   apoyo es amplio. En efecto, la norma plantea dos modalidades de apoyo: una   genérica y otra específica.  La primera, consiste en la obligación de los   particulares de apoyar las actividades de policía cuando se dé el supuesto de   hecho de riesgo inminente de la vida o integridad de una persona.  La   segunda, refiere al deber del particular de permitir el uso inmediato de sus   bienes y con el fin de atender la necesidad requerida por la situación de riesgo   mencionada.    

27. El primer contenido normativo corresponde a lo cuestionado en esta   oportunidad.  En efecto, la Corte comparte con los demandantes la   conclusión en el sentido de que la norma impone un deber de apoyo indeterminado   hacia el personal uniformado de la Policía Nacional, que incluso podría incluir   el uso de la fuerza armada, en tanto se trata de un supuesto fáctico que la   norma no excluye expresamente.    

No obstante, contra esta conclusión podría argumentarse válidamente,   como lo hace la Procuraduría General, que una interpretación sistemática de la   norma llevaría a negar la posibilidad que el apoyo de los particulares pueda   incorporar el uso de la fuerza armada.  Al respecto, el artículo 22 CNPC   prevé que la “utilización de la fuerza legítima corresponde de manera   exclusiva, en el marco de este Código, a los miembros uniformados de la Policía   Nacional, de conformidad con el marco jurídico vigente, salvo en aquellos casos   en los que de manera excepcional se requiera la asistencia militar.”    También debe anotarse que esta misma consideración es compartida por el   Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual advierte que en la medida en que   la disposición demandada no establece una regla precisa de investidura a los   particulares del ejercicio de la fuerza, la misma resulta exequible por el cargo   planteado.    

La Corte comparte esta perspectiva de análisis, que imposibilita   comprender la norma como un aval para que, en virtud del deber de apoyo de los   particulares a la policía, aquellos puedan quedar investidos de la posibilidad   de portar armas. En efecto, esta comprensión es abiertamente incompatible con   previsiones constitucionales expresas y específicas, explicadas en este fallo,   que de manera concluyente asignan el monopolio del uso de la fuerza en el Estado   y, a su vez, proscriben una autorización genérica para el porte y uso de armas   por los particulares, al igual que el ejercicio de labores de inteligencia.    

A su vez, también se muestra evidente que la interpretación del precepto   acusado, en el entendido de que el apoyo de los particulares incluya el uso de   las fuerza, es contraria a los principios de exclusividad y de distinción.    

27.1. El principio de exclusividad centra en los integrantes de la   fuerza pública el monopolio del uso de las armas y explosivos. Esto implica,   como se explicó en precedencia, que la autorización que se otorga a los   particulares para el efecto es precaria, objeto de la discrecionalidad de las   autoridades y no puede ser extendida a labores propias de la conservación del   orden público.    

Así, en la medida en que el apoyo regulado en la norma acusada no se   contrae a dichas finalidades excepcionales de la autorización de uso de las   armas por los particulares, sino que en contrario remite al ejercicio de la   actividad de policía por el personal uniformado, entonces una comprensión que   faculte dicho uso por personas diferentes a los integrantes de la Policía   Nacional, deviene inconstitucional.    

Sobre este preciso particular también es importante destacar, en   respuesta de lo planteado por algunos de los intervinientes, que la obligación   de todos los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo   exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas,   previsto en el inciso segundo del artículo 216 de la Constitución, de ninguna   manera puede ser concebido como una excepción al principio de exclusividad.    En efecto, es claro que el cumplimiento de este mandato se ejecuta cuando los   ciudadanos son llamados a filas para que integren la fuerza pública, o cuando   voluntariamente ingresan a la misma para ejercer la actividad militar o policial   como ejercicio profesional.  Esta ha sido la conclusión de la Corte, al   expresar que “la obligación de tomar las armas impuesta por la norma   constitucional, implica la incorporación a la Fuerza Pública de la persona, que   se convierte entonces en un miembro de esas instituciones.”[39]    

En consecuencia, yerran los intervinientes al concluir que en virtud del   mandato constitucional previsto, se justifique la concurrencia de los   particulares en ejercicio de las actividades de policía.  En contrario,   esta previsión superior solo puede ser comprendida como el sustento para que el   Legislador disponga modalidades de servicio militar obligatorio, así como otras   formas de conscripción.  Sin embargo, esto debe hacerse bajo el   cumplimiento de las normas legales de incorporación, las cuales imponen al   ciudadano las obligaciones y límites propios del personal uniformado en tanto   servidor público. Además, el llamamiento extraordinario a filas, permitido por   la Constitución, tiene carácter excepcional y no puede ser comprendido como un   deber de exigibilidad ordinaria para los particulares.[40]    Esto sin perjuicio, por supuesto, del deber constitucional, este sí de carácter   permanente, de apoyar a las autoridades legítimamente constituidas, el cual   excluye el uso de las armas, según se ha señalado insistentemente en esta   decisión.    

27.2. El principio de distinción, de acuerdo con su comprensión   jurisprudencial expuesta por la Corte, implica la prohibición jurídica que los   civiles sean involucrados en los conflictos armados y, de manera más general, en   tareas de la preservación del orden público a través del uso de la fuerza, al   igual que en el ejercicio de labores de inteligencia.  Puesto que la norma   acusada refiere al apoyo al ejercicio de la actividad de policía, dicha   concurrencia debe limitarse a aquellas tareas supletorias y excepcionales que   pueden desarrollar válidamente los particulares, con exclusión del uso y porte   de armas y explosivos.    

28.  Por lo tanto, las previsiones   constitucionales antes explicadas, comprendidas a partir de su interpretación   sistemática, obligan a desechar por irrazonable la interpretación de la norma   acusada, en el sentido que autoriza a los particulares a portar armas como parte   del apoyo exigido a favor de la policía y en casos de emergencia.  Es por   esta irrazonabilidad que no resulta necesario adoptar un fallo de   inexequibilidad condicionada, puesto que el mismo es procedente ante la   existencia de dos interpretaciones razonables y concurrentes de la expresión   acusada, siendo solo una de ellas compatible con la Constitución. En el presente   caso, el escenario es diferente, puesto que si bien la interpretación propuesta   se mostró inicialmente aceptable para originar un debate sustantivo sobre la   exequibilidad del precepto demandado, luego de estudiar los fundamentos que   sustentan el monopolio del uso de la fuerza en el Estado, se llega a la unívoca   conclusión que tal hermenéutica es inadmisible.    

Sobre este particular, la Sala debe insistir en que la   exequibilidad condicionada tiene carácter excepcional y su justificación se basa   en la posibilidad que una norma legal pueda ser comprendida de maneras diversas,   siendo algunas de ellas incompatibles con la Carta. En el presente asunto, la   interpretación alternativa no es modo algo aceptable, lo que hace improcedente   el fallo condicionado.  En consecuencia, la Corte declarará la   exequibilidad de la disposición demandada.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   Pueblo, y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero:   LEVANTAR, en lo respecta   al expediente de la referencia, la suspensión de términos ordenada por la Sala   Plena de la Corte en el Auto 305 del 21 de junio de 2017.    

Segundo:   DECLARAR EXEQUIBLE la   expresión “podría   solicitar y exigir el apoyo de los particulares a las funciones y actividades de   Policía”, contenida en el   artículo 169 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en esta   sentencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] La demanda refiere   a los casos de Masacre de Mapiripán y Pueblo Bello.    

[2] M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[3] La síntesis   planteada en esta decisión es tomada de la sentencia C-370 de 2006 (M.P. M.J.   Cepeda, J. Córdoba, R. Escobar, M.G. Monroy, A. Tafur y C.I. Vargas)    

[4] Estos son los   defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha   señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada   presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las   sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998   (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380   de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz),   entre varios pronunciamientos.    

[5] Cfr. Corte   Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La   Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad   del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda   materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.    

[6] Cfr. Corte   Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico 3.4.2.    

[7] Ibídem.    

[8] Ibídem.    

[10] Sentencia C-296 de   1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[11] “La   Constitución de 1991 condicionó la posesión y la tenencia de todo tipo de armas   a la obtención de un permiso otorgado por la autoridad competente. En principio,   entonces, sólo el Estado puede poseer y portar armas por medio de su fuerza   pública (C.P. art. 216) y de los miembros de los organismos y cuerpos oficiales   de seguridad (C.P. art. 223) y para el cumplimiento de los fines consagrados en   la Constitución y en la ley. La posibilidad de que los particulares posean armas   deriva exclusivamente del permiso estatal.|| En este sentido ha sido claro para   esta Corporación que el artículo 223 crea un monopolio en cabeza del Estado, y   otorga a la ley la facultad de reglamentar todo lo que haga relación al uso,   posesión y porte de armas y municiones de guerra.” Sentencia C-296 de 1995 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[12] “En esa forma, es   el mismo Estado quien está habilitado para autorizar de manera excepcional y   bajo la potestad discrecional, titularidades privadas de porte y tenencia de   armas, municiones de guerra y explosivos; es decir, puede en ciertos y   determinados eventos, facultar a los particulares para su posesión y porte   mediante la supervisión de la respectiva autoridad como así lo dispone el   artículo 223 superior”. Subrayas originales Sentencia C-1145 de 2000 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[13] Sentencia C-1145   de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[14] “En   términos de eficacia, la gran mayoría de los estudios de sociología de la   violencia muestran de manera consistente cómo el sistema de control en la   posesión y tenencia de armas es más conveniente que el sistema de libertad. Se   puede demostrar cómo aquellos países que adoptan un régimen más laxo en el porte   de armas tienen mayores índices de homicidio, siendo este aumento una   consecuencia de aquél régimen. El caso de los Estados Unidos es paradigmático.   Se calcula que un millón de personas mueren cada año en ese país como   consecuencia del uso de armas de fuego. Esta cifra es siete veces mayor que la   que corresponde al Reino Unido. Se estima que las armas de fuego son la   principal causa de muerte de jóvenes entre 15 y 19 años en los Estados Unidos ([14]).   Esto explica la movilización de la opinión pública norteamericana en favor de   una reforma del sistema. En 1993 se aprobó la ley Brady según la cual se prohíbe   la venta de armas a todo aquel que no disponga de una licencia, a menos que se   lleve a cabo un sistema de controles sumamente estricto. Es importante tener en   cuenta que, no obstante que la Segunda Enmienda a la constitución de los Estados   unidos permite a los ciudadanos mantener y portar armas, la Corte Suprema ha   considerado que tal derecho no es de naturaleza individual y de alcance absoluto   o ilimitado. || Colombia también ha tenido un régimen laxo en materia de porte   de armas y sus consecuencias saltan a la vista. Mientras que en el período   1987-1992 la tasa de homicidios fue de 77.5 por cada 100.000 habitantes, en   Brasil fue de 24,6, en México de 20,6, en Nicaragua de 16,7, en Argentina de   12,4, en Ecuador de 11 y en los Estados Unidos de 8 ([14]).   Estadísticas oficiales del año 93 muestran cómo, si bien el enfrentamiento con   la guerrilla y el narcotráfico contribuyeron a elevar el índice de muertes   causadas por armas de fuego, cerca del 80% de los homicidios en Colombia    se produjeron en medio de la violencia cotidiana entre ciudadanos. El alcohol y   la presencia de armas de fuego en situaciones de conflicto cotidiano juegan una   papel esencial en el aumento de las probabilidades de desenlace fatal de los   conflictos.” Sentencia C-296 de 1995.    

[15] “Según   las estadísticas existentes, es posible sostener que el porte de armas promueve   la violencia, agrava las consecuencias de los enfrentamientos sociales e   introduce un factor de desigualdad en las relaciones entre particulares que no   pocas veces es utilizado para fortalecer poderes económicos, políticos o   sociales. Por eso los permisos para el porte de armas sólo pueden tener lugar en   casos excepcionales. Esto es, cuando se hayan descartado todas las demás   posibilidades de defensa legítima que el ordenamiento jurídico contempla para   los ciudadanos. || El argumento en virtud del cual es legítima la posesión de   armas por parte de los particulares en la medida en que éstas no están dirigidas   a la agresión sino a la defensa, está construido en una distinción infundada. En   efecto, el poder defensivo de las armas sólo se explica en medio de una   situación de disuasión en la cual cada una de las partes puede agredir al   adversario para causarle la muerte. De no ser así el arma no cumpliría su   objetivo. Si las armas llamadas defensivas no representaran un peligro para la   sociedad – como de hecho lo demuestran las investigaciones empíricas sobre el   tema – nadie se podría oponer a que los ciudadanos se armaran. Es justamente   porque el Estado tiene el deber constitucional de proteger la vida de las   personas que se limita la tenencia y el porte de armas. Porque se considera que,   salvo en casos excepcionales, la desprotección es mayor cuando las personas   disponen de armas.” Ibídem.     

[16] M.P. Alberto Rojas   Ríos.    

[17] La Corte  ha señalado que esta tesis no es   novedosa en el constitucionalismo colombiano pues la Corte Suprema de   Justicia, a propósito una demanda de inexequibilidad que se presentó contra   algunos artículos del Decreto 3398 de 1965 “Por el cual se organiza la Defensa   Nacional” y  de la Ley 48 de 1968 “Por la cual se adoptan como legislación   permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de   la República…” sostuvo también que no era posible que los particulares   tuviesen armas de guerra. Dijo entonces esa Corporación:    

Esta disposición   constitucional, que tiene su origen en la Carta de 1886, en su redacción   originaria, se explica por la necesidad de establecer el monopolio de las armas   de guerra, en cabeza del Gobierno, que es el responsable de mantener el orden   público y restablecerlo cuando fuere turbado, según lo señala la Carta Política.    Es además, una fórmula que tiene sentido histórico para superar graves   conflictos que afectaron las relaciones civiles entre los colombianos, y que   ahora adquiere una renovada significación ante los problemas que suscitan las   diversas formas de la actual violencia.”    

El gobierno   legítimo, por esta misma razón, es el único titular de este monopolio, sin que   le sea permitido por la Carta a cualquier otra persona o grupo detentar las que   se señalan como armas y municiones de guerra. En este sentido, la Corte   considera que el concepto de armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas, debe   corresponder al mismo que señala la Constitución en la norma que se transcribe,   y que ha sido desarrollado por disposiciones legales para distinguir con base en   criterios técnicos, que tienen relación con calibres, tamaños, potencias, usos   especializados, dotación, o propiedad, las armas que son de uso privativo de las   Fuerzas Armadas y las demás que pueden poseer los particulares. Sobre estas   últimas el ilustre exégeta de la Carta don José María Samper, advierte que ellas   se circunscriben a las que son de “uso común, individual o privado” (Derecho   Público Interno, Ed. Temis, página 363, 1981. reedición).”   Corte Suprema de Justicia. Sentencia Número 22 de mayo 25 de 1989. M.P. Fabio   Morón Díaz   Ver  A.V. Alejandro Martínez Caballero   a la Sentencia C-572/97.    

[18]  Sentencia C-572/97 M.P. Jorge Arango Mejía y  Alejandro Martínez Caballero.   Con salvamentos de voto.    Ver igualmente la Sentencia C-251/02    M.P. Eduardo Montealegre Lynett y  Clara Inés Vargas S.V. Rodrigo Escobar   Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[19] Sentencia C-404 de   2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Esta misma regla es planteada en la sentencia   C-296 de 1995, antes citada, cuando expresa que “Trasladar armas de guerra a un   sector de la población es tanto como renunciar a uno de los sustentos de poder   efectivo y se confunde con la cesión de una parte de la soberanía nacional. El   artículo 216 de la Constitución política establece que la fuerza pública “estará   integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.   Como lo ordenan los artículos 217 y 218 de la Carta son estas dos instituciones   las encargadas de proteger, respectivamente, la defensa de la soberanía, la   independencia, la integridad del territorio y del orden constitucional, así como   mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y   libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en   paz. En consecuencia, no podrán existir en Colombia civiles provistos de armas   de guerra, que sirven justamente a los fines arriba descritos, pues con ello se   viola el principio de la exclusividad consagrado en los artículos 216, 217 y 218   de la Carta”    

[20] M.P. Jorge Arango   Mejía y Alejandro Martínez Caballero.    

[21] M.P. Eduardo   Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.    

[22] Es un aspecto   comúnmente aceptado en la doctrina constitucional, que la existencia de un orden   jurídico que límite y valide la actuación de las autoridades públicas es uno de   los componentes esenciales y definitorios del Estado de Derecho. Para un ejemplo   en el derecho comparado. Vid. Bingham, Tom (2010) The Rule of Law.   Allen Lane. London, pp. 48-65.    

[23] Sentencia C-038 de   1995. Fundamento Jurídico No 11.  En el mismo sentido, ver sentencia C-296   de 1995. Fundamento Jurídico No X- 7.    

[24] Sentencia C-251 de   2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández).    

[25] “…los servicios de   vigilancia y seguridad privada comprenden actividades relacionadas con la   utilización de armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o   materiales, vehículos e instalaciones físicas, todos ellos encaminados a   prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad en lo   concerniente a la vida y los bienes propios o de terceros. || Su ejercicio está   ligado a la utilización de la fuerza en sus diversas manifestaciones, donde el   manejo de armas de fuego y de otros implementos ligados a la seguridad hace que   el riesgo de atentar contra la vida e integridad de seres humanos o de afectar   sus bienes materiales esté siempre latente. En otras palabras, la vigilancia y   seguridad privada es una actividad que por su naturaleza involucra elevadas   dosis de riesgo social.” Sentencia C-123 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio.    

[26] “El objeto de la   regulación de la vigilancia y seguridad a que se refieren tanto el Decreto 2453   de 1993, como el Decreto 356 de 1994, es la seguridad ciudadana ordinaria, no   asociada al conflicto armado. Se trata de la regulación de ciertas actividades   realizadas por los particulares, dirigidas a disminuir los riesgos personales   que puedan amenazar la vida, la integridad física o los bienes de las personas,   y cuyo empleo no implica una modificación de su estatus de población civil de   conformidad con el principio de distinción que consagra el derecho internacional   humanitario. También es preciso recordar que de conformidad con el artículo 223   Constitucional, el Estado tiene el monopolio del uso de la fuerza, y los   particulares sólo pueden poseer o portar armas con permiso de la autoridad   competente. Tal autorización no incluye en ningún caso, la posibilidad de que   los particulares tengan o porten de armas de guerra, o de uso exclusivo de la   Fuerza Pública. Por ello, ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar   o sustituir la actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas   armadas del Estado. Por lo mismo, tales servicios de seguridad privados se   adelantarán siempre en los términos del régimen legal vigente y dentro del pleno   respeto a la Constitución.” Sentencia C-995 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[27] Decreto Ley 4179 de   2011. Artículo 2° Objeto. La Dirección Nacional de Inteligencia   tendrá como objeto desarrollar actividades de inteligencia estratégica y   contrainteligencia para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos y   de las personas residentes en Colombia, prevenir y contrarrestar amenazas   internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el orden   constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional, así como cumplir con   los requerimientos que en materia de inteligencia le hagan el Presidente de la   República y el Alto Gobierno para el logro de los fines esenciales del Estado,   de conformidad con la ley.    

[28] Melzer, Nils (2010)   Guía para interpretar la noción de participación directa en las hostilidades   según el derecho internacional humanitario. Documento CICR, Ginebra.    

[29] Melzer, Nils (2008)   Targeted Killing in International Law. Oxford University Press, Oxford, pp.   325-334. Citado en: Ferraro, Tristan (2013) “The applicability and application   of international humanitarian law to multinational forces” International   Review of Red Cross. 95 (891/892), p. 586. (Traducción libre de la Corte).    

[30] Corte IDH. Caso 19   Comerciantes v. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 5 de julio   de 2004. Serie C No. 109, párrafos 118, 122 y 124.    

[31] Corte IDH. Caso de   la “Masacre de Mapiripán” v. Colombia. Sentencia del 15 de septiembre de 2005.   Serie C No. 134, párrafo 123.    

[32] Sentencia C-211 de   2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo.    

[33] Sentencia C-492 de   2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[34] CNPC.Artículo   12. Poder subsidiario de Policía. Las asambleas departamentales y el Concejo   Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial, ejercen un   poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no sean de   reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley.    

Estas corporaciones   en el ejercicio de poder subsidiario no podrán:    

1. Establecer   limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las   personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador.    

2. Establecer   medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador.    

3. Exigir   requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de   manera general, ni afectar los establecidos en la ley.    

Parágrafo 1°. El   Concejo Distrital de Bogotá podrá establecer formas de control policial sobre   las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio   ecológico y cultural.    

Parágrafo 2°. Las   normas de Policía y convivencia expedidas por el Concejo del Distrito Capital de   Bogotá no están subordinadas a las ordenanzas.    

[35] En este apartado se   recapitulan las reglas fijadas en la sentencia C-1214 de 2001, M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[36] “La Policía   Nacional se distingue entonces de las Fuerzas Militares por la ausencia de   disciplina castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica que los   inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que reciban. La   Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas   mas no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades   judiciales en ejercicio de la función de policía judicial.” Sentencia C-024 de   1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[37] Sentencias C-813 de   2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y C-241 de 2010, M.P. Juan Carlos   Henao Pérez.    

[38] Sentencia C-543 de   1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[39] Sentencia C-251 de   2002, antes citada.    

[40] “[E]se   deber constitucional de tomar las armas es exigible únicamente en situaciones   excepcionales, de especial peligro para la existencia de Colombia como nación   independiente, o para la continuidad de sus instituciones democráticas. Por   ello, el artículo 29 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, al regular   la movilización derivada del deber constitucional establecido en el artículo 216   superior, la limitó a los casos de guerra exterior, y estableció que “durante el   estado de guerra exterior el Gobierno podrá decretar la movilización nacional en   forma total o parcial, para adecuar a las necesidades de la guerra los recursos   y servicios requeridos.” La sentencia C-179 de 1994 declaró la exequibilidad de   esa figura, señalando que era un desarrollo del deber constitucional contenido   en el inciso 2o. del artículo 216 de la Carta. Por el contrario, la movilización   establecida por la ley acusada para el sistema de seguridad y defensa es un   proceso permanente, que opera en todo tiempo y lugar.” Ibídem.