C-083-15

           C-083-15             

Sentencia C-083/15    

La Corte estudió el cargo sobre posible violación del   derecho al debido proceso administrativo, teniendo en cuenta el legítimo margen   de configuración normativa reconocido al legislador en estas materias, a partir   de lo cual adelantó un test de razonabilidad de intensidad intermedia. Como   producto de su estudio, la Sala encontró que los cambios que en relación con   estas actuaciones introdujo la Ley 1474 de 2011 persiguen una finalidad   constitucionalmente válida (agilidad y eficacia de los procesos de   responsabilidad fiscal), que la medida en cuestión es idónea para el logro de   ese propósito, pero que puede ser considerada desproporcionada en cuanto a sus   gravosas consecuencias, pues la presencia del apoderado debidamente reconocido   es usualmente considerada suficiente, tanto en cuanto expresión del interés del   investigado por participar de la actuación, como en lo relacionado con la debida   garantía de sus derechos. En razón a lo anterior, la Corte decidió declarar   exequible el inciso acusado, siempre y cuando los efectos desfavorables en él   previstos no se generen en los casos en que, aunque a la audiencia no asista el   investigado, sí lo haga el apoderado previa y debidamente reconocido.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

Como lo ha mencionado la jurisprudencia de esta   Corporación en múltiples ocasiones, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,   fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de   inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las   mismas, entre otros aspectos, que señalen (i) las disposiciones legales contra   las que dirigen la acusación, (ii) las preceptivas constitucionales que   considera violadas y (iii) que expliquen las razones o motivos por los cuales   estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

Los cargos que presenten los ciudadanos en contra de   las normas acusadas deben estar apoyados en razones “claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes” que permitan controvertir a la luz de la   Carta Política, la disposición legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser   descritas de la   siguiente manera: (a)   claridad, que supone la   existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan. (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una   proposición jurídica real y existente “y no simplemente sobre una deducida por   el actor” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el   objeto concreto de la demanda. (c) Las   razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la   norma demandada,   definiendo con claridad la manera como la disposición acusada desconoce la Carta   Política, formulando, “por lo menos un cargo constitucional concreto contra la   norma demandada”. (d) La pertinencia, significa que el vicio que aparentemente   se desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es   decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior, que se   enfrenta al precepto demandado. Y por último, (e) la suficiencia, que guarda   relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto   del precepto demandado, que despierten por lo menos una duda mínima, sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada.    

NORMA LEGAL-Ante duda   sobre su comprensión debe fijarse alcance    

NORMA ACUSADA-Determinación   en ciertas situaciones de interpretación vinculante/CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD-Delimitación en ciertas situaciones de posibilidades   razonables de interpretación    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos internacionales    

DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO   PROCESO-Garantías    

La Corte Constitucional ha definido este   derecho, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a   través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una   actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus   derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Entre las garantías generales que hacen   parte del derecho al debido proceso, pueden citarse, siguiendo en gran medida la   sentencia C-341 de 2014, entre otras, las siguientes: (i) El derecho a la   jurisdicción, que conlleva el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces   y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas; a lograr una pronta resolución judicial, a impugnar las decisiones ante autoridades   de jerarquía superior, – lo que incluiría  en ciertos casos el principio de   doble instancia-, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. (ii) El derecho   al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal   para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la   naturaleza de los hechos y la división del trabajo establecida por la   Constitución y la ley. (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo   de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión   favorable. De este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos   razonables, el derecho   al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea   necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de   las pruebas recaudadas,   a la buena fe y a la lealtad procesal. (iv) El derecho a un proceso público,   desarrollado con  prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas y que permita la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas   en esos procedimientos. (v) El derecho a la independencia judicial que solo es   efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la tarea de   administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al   Ejecutivo y al legislativo, y (vi) El derecho a la imparcialidad del juzgador, a   quien se le exige decidir con fundamento en los hechos y conforme al orden   jurídico, sin prevenciones o influencias ilícitas    

DEBIDO PROCESO   JUDICIAL-Extensión de las garantías al ámbito   administrativo, no implica una aplicación directa e idéntica de las exigencias   propias de la administración de justicia al ejercicio concreto de la función   pública    

PROCESO   JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/PROCESO   JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Estructuración como sistema de   garantías de derechos    

Entre el   proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se   derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero   busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la   supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por   objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés   general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en   general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la   necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida   social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.   No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de   los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de   los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que   conforman el debido proceso.    

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia sobre ámbito de aplicación del   debido proceso    

DEBIDO PROCESO-Cumplimiento de las garantías consagradas en la   Constitución, tiene diversos matices según el derecho que se trate    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Imposición de cargas procesales en   proceso verbal de responsabilidad fiscal/CARGAS PROCESALES IMPUESTAS POR EL   LEGISLADOR-Jurisprudencia constitucional    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales    

La jurisprudencia constitucional ha   sostenido que los principios que deben informar genéricamente el derecho   fundamental al debido proceso en materia administrativa, son entre otros, los   siguientes: (i) el principio de legalidad   y el acatamiento de las formas procesales administrativas previamente   establecidas; (ii) los principios de contradicción e imparcialidad a fin de   asegurar la protección  del derecho a la defensa de los ciudadanos en todas   sus formas, y (iii) el respeto general a los derechos fundamentales de   los asociados. Estas garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el   correcto y adecuado ejercicio de la función pública y a evitar posibles   actuaciones arbitrarias por parte de la administración.    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Distinción   entre garantías previas y garantías posteriores    

La jurisprudencia constitucional ha   diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al   debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se   relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la   expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales   como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez   natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la   imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro   lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de   cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los   recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa    

DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Alcance    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Formas propias de cada juicio    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/PROCESO-Finalidad/NORMA   PROCESAL-Finalidad    

Esta atribución constitucional es muy relevante,   teniendo en cuenta que es a partir de ella que el Legislador puede fijar las   reglas mediante las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso   (artículo 29 C.P.) y del acceso efectivo a la administración de justicia   (artículo 229 C.P.). Además, tales reglas consolidan la seguridad jurídica, la   racionalidad, el equilibrio y la finalidad de los procesos, y permiten   desarrollar el principio de legalidad en el Estado Social de Derecho. De hecho,   “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para   realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia   pacífica (Preámbulo y artículo 1 de la Carta)” de los asociados. Por ende, las normas procesales propenden   por asegurar la   celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y la protección de los   derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos   correspondientes.    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Etapas,   oportunidades y formalidades procesales, actuaciones que competen a las partes,   términos, medios de prueba, deberes y cargas procesales y recursos    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-No   es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO   JUDICIAL-Jurisprudencia   constitucional    

DEBIDO PROCESO-Formas propias   de cada juicio    

PROCESO-Deberes/PROCESO-Obligaciones/PROCESO-Cargas    

OBLIGACION   PROCESAL-Concepto y características    

CARGA   PROCESAL-Concepto y características    

CARGA PROCESAL-Consecuencias   por omisión de realización    

CARGA PROCESAL-Consecuencias de autorizar libremente su desconocimiento    

CARGA PROCESAL-Desconocimiento   de la Constitución cuando resulta desproporcionada, irrazonable o injusta    

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARGAS PROCESALES-Jurisprudencia   constitucional    

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad    

La función pública de vigilar la   gestión fiscal, sea de los servidores públicos, de los particulares o de las   entidades que manejan fondos o bienes públicos, tiene varios propósitos, como   los de: (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y   el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones   relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos; (iii)   verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines   del Estado.    

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/PROCESO DE RESPONSABILIDAD   FISCAL-Objeto    

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características    

Los procesos de responsabilidad fiscal, tanto el ordinario como el verbal,   en virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, que pueden   ser descritas así: (i) En primer lugar, el fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es   determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los   particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,   causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio   del Estado. (ii) Es   segundo lugar, los procesos de responsabilidad fiscal ordinario y el verbal, son   procesos netamente administrativos.   (iii)  Se trata además, de   procesos “esencialmente patrimoniales y no sancionatorios”. (iv) El proceso de   responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de 2000 y las leyes que la   modifican o complementan, como es el caso de la Ley 1474 de 2011. La Ley 610 de   2000 define el proceso de responsabilidad fiscal (art. 1) como el conjunto de   actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de   determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los   particulares, “cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de   ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al   patrimonio del Estado”. Son procesos que evalúan, “la conducta de los servidores   públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados para   administrar y manejar dineros públicos”. (v) Finalmente, el proceso de responsabilidad fiscal   ordinario, esto es, el establecido en la Ley 610 del 2000, así como su variante verbal consagrada en   la Ley 1474 de 2011,  son procesos que deben observar las garantías sustanciales y procesales propias   de los procesos administrativos. Estos procesos, limitan el ejercicio de los derechos y   libertades fundamentales, ya que despliegan una función pública, que no es   jurisdiccional, mediante actos y actuaciones de orden administrativo que hacen   responsable a un ciudadano y lo gravan con consecuencias jurídicas y   patrimoniales.    

GESTION FISCAL-Concepto    

DAÑO PATRIMONIAL-Concepto    

PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Propósito    

PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza y alcance    

PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas    

EFECTOS DE LA NO COMPARECENCIA DE   INVESTIGADO EN AUDIENCIAS DEL PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Juicio de razonabilidad    

Referencia: Expediente D-10346    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas   orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.    

Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón    

Magistrado ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C.,  veinticuatro (24) de febrero de dos mil   quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz   Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha   Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública prevista en los   artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, la ciudadana Paola Esmith Solano   Gualdrón presentó acción   pública de inconstitucionalidad en contra del literal d) del artículo 98 de la   Ley 1464 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los   mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la   efectividad del control de la gestión pública”.    

Mediante auto del 6 de agosto de 2014, la Magistrada   Sustanciadora admitió la demanda de la referencia, y dispuso que por Secretaría   General, se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el   traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su   competencia. En dicha providencia se ordenó además, de conformidad con el   artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, que se comunicara la iniciación del   proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y   que se informara de la admisión de la demanda a los Ministros de Hacienda y   Crédito Público, a la Contraloría General de la Nación y a los Directores de los   Departamentos Administrativos Nacional de Planeación y de la Función Pública.   Por último, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional de   Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana   y a las Universidades de Antioquia y Nariño, para que si lo estimaban   pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no del literal d)   del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.      

II.  NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto del artículo 98   de la Ley 1474 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 48.128 de 12 de julio de 2011, y se subraya el literal   demandado, así:    

LEY 1474 DE 2011    

ARTÍCULO 98. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE   RESPONSABILIDAD FISCAL. El   proceso verbal comprende las siguientes etapas:    

a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la   existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la   responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de   apertura e imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los   requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada   de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula   al garante.    

El auto de apertura e imputación indicará el lugar,   fecha y hora para dar inicio a la audiencia de descargos. Al día hábil siguiente   a la expedición del auto de apertura se remitirá la citación para notificar   personalmente esta providencia. Luego de surtida la notificación se citará a   audiencia de descargos a los presuntos responsables fiscales, a sus apoderados,   o al defensor de oficio si lo tuviere y al garante;    

b) El proceso para establecer la responsabilidad fiscal   se desarrollará en dos (2) audiencias públicas, la primera denominada de   Descargos y la segunda denominada de Decisión. En dichas audiencias se podrán   utilizar medios tecnológicos de comunicación como la videoconferencia y otros   que permitan la interacción virtual remota entre las partes y los funcionarios   investigadores;    

c) La audiencia de descargos será presidida en su   orden, por el funcionario del nivel directivo o ejecutivo competente o en   ausencia de este, por el funcionario designado para la sustanciación y práctica   de pruebas. La audiencia de decisión será presidida por el funcionario   competente para decidir;    

d) Una vez reconocida la personería jurídica del   apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán   válidas, aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. También se   instalarán y serán válidas las audiencias que se realicen sin la presencia del   garante.    

La ausencia injustificada del presunto responsable   fiscal, su apoderado o del defensor de oficio o del garante o de quien este haya   designado para que lo represente, a alguna de las sesiones de la audiencia,   cuando existan solicitudes pendientes de decidir, implicará el desistimiento y   archivo de la petición. En caso de inasistencia a la sesión en la que deba   sustentarse un recurso, este se declarará desierto.    

III. LA DEMANDA    

La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón   demanda el literal d) del artículo   98 de la Ley 1474 de 2011, por considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de   la Constitución, al desconocer los fines esenciales del Estado consagrados en la   Carta y el derecho al debido proceso del investigado, dentro del trámite   verbal  de responsabilidad fiscal.    

En opinión de la accionante, el objetivo del proceso de   responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los   servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión   fiscal o con ocasión de ésta, se cause por acción u omisión y en forma dolosa o   culposa, un daño patrimonial al Estado. El proceso de responsabilidad fiscal,   según comenta, es un proceso administrativo de competencia exclusiva de las   contralorías, creado por la Ley 610 de 2000, y que se rige hoy, en su variante   verbal, por la Ley 1474 de 2011, cuyo artículo 98 parcial se demanda en esta   oportunidad.    

Bajo el amparo de la Ley 610 de 2000 que regula el   proceso ordinario de responsabilidad fiscal, el derecho al debido proceso   del investigado se encuentra garantizado según la demandante, por los artículos   42[1] y 43[2] de ese   estatuto, que aseguran que el acusado sea oído en el proceso antes de que se   expida el auto de imputación rindiendo versión libre, caso en el cual podrá   designar abogado de confianza que lo represente. El Legislador impone a la   Contraloría en tales circunstancias, la imposibilidad de expedir el auto de   imputación, si al implicado no se le ha escuchado previamente o éste no cuenta   con apoderado de confianza o de oficio.    

En el procedimiento verbal de responsabilidad   fiscal, creado con la Ley 1474 de 2011, el artículo 98 demandado admite en el   literal d) inciso primero, que si la personería del apoderado se reconoce   en el proceso, las audiencias se instalarán y serán válidas, sin la presencia   del presunto responsable fiscal o del garante, bastando sólo la   presencia del apoderado de confianza, quién según el caso, se encargará de la   defensa técnica del investigado. Para la demandante, este aspecto no genera   objeción, porque se garantiza el debido proceso del convocado. Sin embargo, a su   juicio, el inciso segundo del literal d) del artículo 98, contradice la premisa   anterior, y es lesivo del derecho al debido proceso del presunto responsable   fiscal, ya que el inciso exige la presencia del acusado en todas las   audiencias, en desmedro de lo enunciado en el inciso previo del mismo literal,   so pena de la imposición de cargas procesales gravosas derivadas de su posible   inasistencia. Tales cargas, que significan el desistimiento de las solicitudes   pendientes y la declaración de desierto del recurso presentado, en caso de no   comparecencia, son además determinantes para el derecho de defensa del presunto   responsable fiscal. Por lo tanto, la  contradicción  normativa  que a su juicio   se deduce de las normas acusadas – en cuanto a la representación y la no   comparecencia del presunto responsable fiscal -, lesiona los derechos de defensa   del acusado, así como su derecho de contradicción y presunción de inocencia, ya   que designar un apoderado en los términos del inciso primero del literal d), no   contribuye en nada a garantizar los derechos del investigado.    

Por otra parte, la demandante sostiene también que el   literal d) impugnado, olvida que el proceso de responsabilidad fiscal verbal  se adelanta tan sólo en dos audiencias (descargos y decisión) que pueden o no   realizarse en una misma sesión. La audiencia de descargos, es el momento   procesal en donde se puede rendir versión libre, aceptar los cargos, celebrar un   acuerdo de pago, notificar medidas cautelares, denegar la práctica de pruebas,   etc. Por ende, al tener la Contraloría, en virtud del literal acusado, la   posibilidad de adelantar válidamente esas dos audiencias sin la presencia de   ninguno de los miembros de la parte procesal demandada, -es decir, sin el presunto responsable fiscal, su apoderado o el   defensor de oficio[3] o el garante o el representante como lo dice la norma -, el literal   que se acusa pone en entredicho la defensa material del investigado. A juicio de   la ciudadana, el permitir que se emita fallo con o sin responsabilidad fiscal   sin la presencia o participación de una de las partes procesales, – ya que desde   su lectura, el inciso mencionado admite la validez de la audiencia con la simple   presencia del funcionario de conocimiento de la Contraloría en caso de ausencia   de la parte acusada -, es claro que el derecho al debido proceso del investigado   se relativiza en su totalidad, desconociéndose con ello, el derecho la defensa   técnica, contradicción y presunción de inocencia del acusado.    

Finalmente concluye que ningún proceso sancionatorio en   nuestro ordenamiento jurídico puede adelantarse en debida forma, si no se ha   garantizado el derecho de defensa del investigado, sea a través de su apoderado   de confianza o de uno de oficio. Situación que no se evidencia en el proceso de   responsabilidad fiscal de carácter verbal. En los procesos penales y   disciplinarios, por ejemplo, según la demandante, si la persona acusada no   asiste y no presenta excusas a pesar de haber sido citada a la audiencia, se   designa un defensor de oficio que garantice sus derechos. En este caso, el proceso verbal que se cuestiona, le da plena validez a las audiencias aún   sin dicho defensor, lo que implica la consagración de facultades exorbitantes en   favor de la Contraloría, en desmedro de los derechos procesales del investigado.    

Por las razones anteriores, solicita que se declare la   inexequibilidad del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por   vulnerar los derechos al debido proceso y de defensa del acusado, en   contradicción con los artículos 2º y 29 de la Carta.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Contraloría General de la República.    

La Contraloría General de la República, actuando por   intermedio de apoderado, solicita la EXEQUIBILIDAD del literal d) del   artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, porque a su juicio, no lesiona en modo   alguno el derecho de defensa y contradicción de las partes, en el proceso verbal   de responsabilidad fiscal.    

Para sustentar esta afirmación, la entidad sostiene que   en el momento en que se aplica  el literal acusado, tanto el apoderado, como el   presunto responsable fiscal y la Compañía de seguros como garante, ya han sido   debidamente citados al proceso verbal y se les ha dado la oportunidad de hacerse   presentes en el trámite correspondiente. Por ende, si deciden hacer caso omiso   de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para defender sus   intereses, no puede afirmase con ello que se les desconozca su derecho de   defensa. En tal caso, deberán soportar las consecuencias de haber decidido no   asistir y de no ejercer su derecho oportunamente, “ya que la actuación sigue   su curso y no queda sometida a la presencia del tercero o del presunto   responsable fiscal”. Para la Contraloría, resultaría inadmisible en tales   casos, que “la renuencia a comparecer a una audiencia   pueda servir de medio para sustraerse de la obligación de responder por los   perjuicios derivados de su actuar, como gestores fiscales y garantes”.    

Al respecto, la Contraloría cita la sentencia C-543 de   2011 de la Corte Constitucional, relacionada con el estudio de una ley de   descongestión judicial, en la que a juicio del interviniente, esta Corporación   afirma que la inmediación en los procesos orales, tiene efectos profundos en la   administración de justicia, ya que a través de ella se busca que el proceso se   efectúe sin dilaciones injustificadas, cumpliendo con el principio de celeridad.   En tales casos, según se afirma, la sentencia sostiene que el derecho al debido   proceso no es absoluto y que en ciertos momentos puede verse confrontado con el   derecho al proceso sin dilaciones indebidas.    

Adicionalmente, la Contraloría sostiene que el   proceso verbal de responsabilidad fiscal consagrado en la Ley 1474 de 2011,   se ha elaborado con base en un esquema diferente al consagrado en la Ley 610 de   2000, al regular el proceso ordinario de responsabilidad fiscal.   Precisamente, en virtud de la cláusula de competencia legislativa que posee el   Congreso, éste ha querido darle al proceso verbal una mayor eficacia, animado   precisamente por el principio de celeridad.    

En lo que corresponde al derecho de defensa del   procesado, para la Contraloría éste encuentra pleno desarrollo, al permitírsele   rendir sus descargos en la primera oportunidad en que se traba el debate   probatorio. Es conocido en las contralorías del país, según se afirma, que el   nuevo esquema procesal de tipo verbal, se da en dos audiencias: descargos y   audiencia de decisión. La de descargos, es el momento procesal oportuno en donde   se oye libre y espontáneamente a los encausados (numeral 3º, art. 99 de   la Ley 1474 de 2011). De hecho, según señala el interviniente,  el literal   a) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, autoriza que para dictar auto de   apertura de imputación basta la existencia del daño patrimonial al Estado y un   elemento de prueba a nivel de imputación que comprometa al gestor fiscal, por lo   que no es “preciso guardar el requisito de citar a los procesados para oírlos   en declaración de manera previa”, en oposición a lo dispuesto para el   proceso ordinario, por el inciso segundo del artículo 42 de la Ley 610 de 2000.    

Así, en aras del principio de celeridad y para evitar   dilaciones infundadas, “se permite que ante la ausencia del presunto   responsable, su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean válidas   sin que ello constituya per se nulidad procesal por violación del debido   proceso o derecho de defensa” (Resaltado fuera del original).   Inclusive, el Legislador facultó a los directores del proceso para que ante la   ausencia injustificada de las partes, en caso de que se hayan interpuesto   recursos, éstos se declaren desiertos, al igual que si se presentaron   solicitudes previas, la no comparecencia implique el desistimiento y archivo de   la petición. A lo anterior se suma lo estipulado por el literal c) del artículo   100 de la Ley 1474 de 2011[4], que expresa   que si el garante en su calidad de tercero civilmente responsable o su   apoderado, previa citación, no acuden a la audiencia una vez instalada, se   allanarán a las decisiones que en la audiencia de descargos se profieran.   Situación distinta ocurre, según la Contraloría, “si el presunto responsable   no acude a la instalación de la audiencia de descargos, pues en este caso se le   deberá nombrar defensor de oficio”.    

Como el proceso oral supone continuidad y secuencia   inmediata, el aplazamiento es excepcional. Bajo ese supuesto, “la Contraloría   General de la República, como órgano de control, no se puede paralizar por la   inasistencia de un presunto responsable fiscal, o del garante,  sobretodo, porque se terminarían afectando los derechos de otros”.   (Resaltado fuera del original).    

Para darle celeridad al proceso verbal, la providencia   de apertura e imputación de responsabilidad fiscal y la que resuelve los   recursos de reposición y apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, se   notifican personalmente. Las demás providencias, se notifican por estrados, se   encuentren o no presentes en la audiencia los investigados. Igualmente, si   alguna de las partes no puede concurrir, así debe manifestarlo y aportar la   prueba para que se excuse. De lo contrario, asumirá las consecuencias legales de   su incumplimiento injustificado. La norma no sanciona o reprocha el simple hecho   de la inasistencia a la audiencia, sino la inasistencia que no sea justificada y   que dé cuenta de la omisión de la parte incumplida propiciada por una conducta   negligente.    

En ese entendido, de prosperar el cargo propuesto por   la ciudadana, la simple ausencia del presunto responsable “impediría en la   práctica un pronunciamiento de la Contraloría”, lo que a su juicio desconoce   que en otros procesos, la inasistencia injustificada se entiende también como   desistimiento de la pretensión.    

Para la Contraloría, en consecuencia, el cargo de   inconstitucionalidad contra el inciso en mención no está llamado a prosperar, ya   que tales normas no desconocen el derecho de defensa del actor, sino que tan   solo consagran un efecto jurídico, que se deriva de no asumir una carga procesal   impuesta, ante su incumplimiento injustificado. Por ende, una vez reconocida la   personería jurídica del apoderado del presunto responsable fiscal, las   audiencias se instalarán y serán válidas, aún sin su presencia. Su inasistencia   injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de defensa”.    

2. Ministerio de Justicia y del Derecho.    

El Ministerio de Justicia, actuando por intermedio de   apoderado, considera que el aparte acusado del artículo 98 de la Ley 1474 de   2011 debe ser declarado EXEQUIBLE. Las razones que sintetizan su postura,   son las siguientes:    

En primer lugar, estima el Ministerio de   Justicia que las medidas adoptadas por el Congreso en esta oportunidad, se   encuentran ajustadas a la naturaleza y carácter del proceso verbal de   responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que se trata de un proceso de   naturaleza oral, en donde las actuaciones se surten en las audiencias y las   decisiones se notifican en estrados. Desde esta perspectiva, si quien tiene el   deber de asistir a las audiencias no justifica su inasistencia, carga con las   consecuencias de ese incumplimiento.     

En segundo lugar, destaca que el Legislador en   materia procesal, tiene libertad de configuración, atendiendo los principios de   razonabilidad, proporcionalidad y debido proceso, que el Ministerio estima   garantizados en este caso. A su juicio, el proceso de responsabilidad fiscal es   un proceso administrativo, que no exige el rigorismo de un proceso como el   penal. Se trata de un proceso verbal, que busca solamente determinar la   responsabilidad del gestor fiscal; responsabilidad netamente patrimonial y que   no corresponde a una sanción. Este proceso sólo pretende la  reparación del daño   causado, por lo que no puede entenderse como una multa o como una sanción de   carácter patrimonial.    

En tercer lugar, el proceso verbal al que   pertenecen las normas acusadas, no es ajeno a la Carta, pues responde a los   principios de celeridad, publicidad y economía procesal, y su   aplicación no implica un menoscabo de las garantías del procesado. De   hecho, el literal acusado busca asegurar la celeridad del trámite, sin   sacrificar el debido proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo le   impone consecuencias a la inasistencia injustificada a las audiencias que se   surten dentro de  proceso verbal, por lo que la justificación a la no   comparecencia, hace inaplicable el segundo inciso del artículo demandado. En ese   sentido, el artículo 100 literal d) de la Ley 1474 de 2011, prevé que cuando   exista causa debidamente justificada para el efecto, se puedan suspender o   aplazar las audiencias. Además, el artículo 98 literal b), permite utilizar   medios tecnológicos en las audiencias, de ser el caso, por lo que las medidas   impuestas por la norma que se acusa se convierten en la última ratio, a   fin de evitar la inasistencia injustificada de las audiencias. Precisamente el   artículo 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las decisiones   que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos procesales   inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes en la   audiencia”, ya que es una carga procesal de las partes, acudir a ella.     

Finalmente, la posibilidad de justificar la   inasistencia para impedir la sanción, es una garantía al debido proceso. Por lo   que si existe un evento que suponga esa situación, se debe acreditar   fundadamente la prueba correspondiente, para evitar las consecuencias jurídicas   enunciadas.    

En mérito de lo anterior, se solicita que se declare   EXEQUIBLE  el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.    

3. Universidad Externado de Colombia    

Para la Universidad Externado de Colombia, a través de   su Centro de Estudios Fiscales, el literal d) acusado debe ser declarado   EXEQUIBLE. En efecto, considera la Universidad que los apartes demandados   del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011 no lesionan el derecho al debido proceso   del presunto responsable fiscal, por las razones que a continuación siguen:    

El literal d) del artículo 98 contempla situaciones   distintas. La primera de ellas hace referencia a que una vez se haya reconocido   personería jurídica al abogado de confianza del investigado, no será necesaria   la presencia del presunto responsable fiscal y las audiencias serán válidas. Tal   disposición no viola el debido proceso, pues el presunto responsable puede   asistir a otras audiencias, pero su ausencia no invalidará las sesiones. Lo   anterior, tiene como finalidad que el presunto responsable no frene el proceso   de responsabilidad fiscal, negándose a acudir a las audiencias. De no   contemplarse esta determinación, los procesos de responsabilidad fiscal nunca   terminarían. El debido proceso se respeta al garantizar que se reconozca la   personería jurídica del  apoderado del presunto responsable. Igual ocurre   con el garante, que es llamado al proceso para que: (i) niegue su   condición de garante; (ii)  niegue la responsabilidad del presunto responsable; (iii) y las dos   anteriores. La asistencia del garante no es obligatoria, por lo que su   inasistencia no viola el debido proceso.    

Para la Universidad interviniente, sin embargo, el   argumento de la actora sobre la contradicción normativa en este punto no es   cierto, pues la norma no señala que las audiencias serán válidas sin la   presencia del presunto responsable y su apoderado. La norma sólo afirma   que serán válidas sin la presencia del presunto responsable fiscal, por lo   que a contrario sensu, requieren por lo menos de la presencia del apoderado para   su validez.    

El segundo supuesto del literal d), hace alusión a una   consecuencia procesal que consagran distintos regímenes.  Por ejemplo los   artículos 17[5],   178[6], 192[7], 261[8], 292[9] de la Ley   1437 de 2011[10]  o los artículos 132[11],   236[12],   346[13],   347[14],   356[15],   358[16]  del C.P.C., con relación a diversas cargas procesales. En este caso, la parte   tiene la posibilidad de excusarse por la inasistencia. La consecuencia procesal   deviene solamente, de la inasistencia injustificada.    

Tampoco es cierto que esta norma contemple que la   audiencia sea válida sin la presencia del apoderado o presunto responsable   fiscal, sino que, si no asiste y se justifica, “se le aplicarán las   consecuencias ya descritas”.    

Por todo lo anterior, se solicita la EXEQUIBILIDAD   del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante concepto N° 5830 del 19 de septiembre del   2014, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se declare   INHIBIDA  para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.    

Para sustentar esta consideración, la Vista Fiscal   expone en primer lugar, varias de las apreciaciones jurisprudenciales que ha   esgrimido esta Corporación para expresar porqué los cargos de los demandantes   deben ser ciertos, suficientes, pertinentes, específicos y claros, para   adelantar un examen de constitucionalidad. Desde esa perspectiva, la   Procuraduría considera que los cargos que presenta la accionante en esta   oportunidad no cumplen con tales requerimientos, en la medida en que del texto   de la disposición acusada no se desprende la facultad de la Contraloría General   para proferir fallo sin la parte investigada, ya que en la estructura normativa   del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, regulado por la Ley 1474 de   2011, según indica, se establece precisamente lo contrario. De la lectura de   esta regulación, a su juicio, debe concluirse que la presencia del presunto   responsable fiscal constituye la regla para su trámite, ya sea para la audiencia   de descargos – artículo 100-, como en la audiencia de decisión – artículo 101.    

Así las cosas, la equivocación de la demanda, parte de   considerar que el inciso acusado en tanto hace mención a audiencias, se   refiere a las audiencias de descargos y de decisión, razón por la cual la   accionante deduce que sería posible que se dictara fallo sin audiencia de las   partes. Sin embargo, “lo cierto es que la norma se refiere a las sesiones de   las audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los   relacionados con los descargos o la decisión”, pues si bien es cierto que el   proceso se estructura en dos audiencias, esto no quiere decir que no puedan   realizarse  otras sesiones con el propósito de decidir, justamente, asuntos como la   resolución de ciertos aspectos pendientes o la sustentación de determinado   recurso.    

Por ende, a  juicio de la Vista Fiscal, la demanda   no cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad y   pertenencia, para suscitar un verdadero debate constitucional. El líbelo   adolece según la Vista Fiscal, de pertinencia, porque la violación de la   Constitución se estructura a partir de la comparación con otras normas de rango   legal y no constitucional. No hay claridad, porque la pretensión inicial   de la demanda parece recaer en el literal d) acusado en su conjunto, pero luego   se concentra en uno de sus apartes en particular. Frente al tema de la validez   de las sesiones, el jefe del Ministerio Público considera que el concepto de   violación adolece del requisito de especificidad, pues no se explica por   qué la contradicción entre los literales implica la violación al debido proceso.   En ese mismo sentido considera que tampoco se cumple con el requisito de   pertinencia, pues no se propone un auténtico debate constitucional, sino que   se trata de una simple antinomia de orden legal. También es una demanda que   carece de certeza, porque la lectura de la norma demandada, no se   desprende, de la proposición jurídica acusada. En consecuencia solicita a la   Corte Constitucional declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo, por   ineptitud de la demanda.        

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia.    

1.- De conformidad con lo   dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de   inconstitucionalidad que se formula contra el literal d) del artículo 98 de la   Ley 1474 de 2011.     

El asunto bajo revisión.    

2.- La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón solicita   que la Corte Constitucional declare inexequible el literal d) del artículo 98 de   la Ley 1474 de 2011, por   considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de la Constitución, en la medida en que tales apartes generan   una aparente contradicción normativa que afecta significativamente el derecho al   debido proceso del investigado. Así, estima contrario a la Carta que la   norma acusada, de un lado, confirme la validez de las audiencias que cuenten   sólo con la presencia del apoderado de confianza escogido por el imputado sin   que se requiera la comparecencia del presunto responsable fiscal -inciso   primero del literal d)-, pero del otro, exija también la comparecencia del   investigado  a tales audiencias, – inciso siguiente del mismo literal-, so pena de aplicarle   cargas procesales altamente significativas por su inasistencia.    

En segundo lugar, advierte que la norma demandada   valida las audiencias que se lleven a cabo en el proceso verbal de   responsabilidad fiscal, aún sin la presencia del presunto responsable,   su apoderado, o del defensor de oficio o del garante o de quien éste   haya designado para que lo represente, teniendo en cuenta que el proceso verbal   se tramita en sólo dos audiencias, y con la norma, se admiten plenamente los   efectos jurídicos y procesales de la no comparecencia de los investigados según   la ley, -tales como el desistimiento y archivo de una petición o la declaratoria   de desierto de un recurso-, lo que significa la toma efectiva de decisiones de   la Contraloría sin la presencia de una parte procesal en la audiencia   correspondiente, en desmedro del derecho de defensa y contradicción del   investigado.    

3-. Frente a las afirmaciones anteriores, los   intervinientes alegan la exequibilidad plena del literal mencionado, bajo el   supuesto de que no lesiona el derecho al debido proceso del presunto responsable   fiscal. En opinión de la Contraloría, no se viola el derecho de defensa del   acusado, ya que tanto éste como su apoderado y el garante, han sido convocados   oportunamente para hacerse presentes en las audiencias. Por lo que si deciden   hacer caso omiso de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para   defender sus intereses, deben entonces soportar las consecuencias de no haber   asistido a ellas. Estas normas permiten, a fin de asegurar la celeridad y para   evitar dilaciones infundadas, “que ante la ausencia del presunto responsable,   su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean válidas sin que ello   constituya per se nulidad procesal por violación del debido proceso o derecho de   defensa” [17].  Inclusive, el Legislador   facultó a los directores del proceso para que ante la ausencia injustificada de   las partes, en caso de que se hayan interpuesto recursos, éstos se declaren   desiertos, al igual que si se presentaron solicitudes previas, la no   comparecencia implique el desistimiento y archivo de la petición. A lo anterior   se suma lo estipulado para el garante o su apoderado (art. 100), quienes si no   acuden a la audiencia una vez instalada, se allanarán a las decisiones que en la   audiencia de descargos se profieran. Cosa diferente ocurre, según la   Contraloría, “si el presunto responsable no acude a la instalación de la   audiencia de descargos, pues en este caso se le deberá nombrar defensor de   oficio”. Para la Contraloría, la norma no reprocha el simple hecho de la   inasistencia a la audiencia, sino que la inasistencia no esté justificada y de   este modo se trate de una conducta negligente de la parte incumplida. La   inasistencia injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de   defensa”.    

Para la Universidad Externado de Colombia, en sentido   opuesto a lo enunciado por la demandante y la Contraloría, la norma acusada   no señala que las audiencias serán válidas sin la presencia del presunto   responsable y su apoderado. La norma sólo afirma que serán válidas sin la   presencia del presunto responsable fiscal, por lo que requieren para su   validez, por lo menos, de la presencia del apoderado del investigado.   Además, las cargas que se le imponen al investigado y al garante por la   inasistencia a las audiencias, están fundadas en la naturaleza del proceso   verbal y se trata de cargas procesales semejantes a las propuestas por el   Legislador en otros trámites.    

El Ministerio de Justicia, considera que con la norma   acusada no se viola el debido proceso del investigado, porque las medidas   impuestas por ella, se convierten en última ratio, a fin de evitar la   inasistencia injustificada de la parte acusada a las audiencias. El literal   demandado busca asegurar la celeridad del trámite, sin sacrificar el debido   proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo se le imponen tales   resultados ante una falta de comparecencia injustificada a las   audiencias, por lo que una excusa fundada, evita las consecuencias de la norma.   Además, el art. 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las   decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos   procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no   presentes en la audiencia”, por lo que existe una carga procesal  para las partes de acudir a la audiencia correspondiente.    

Por último, la Procuraduría General de la Nación,   solicita la inhibición de la Corte Constitucional frente a los cargos de la   demandante, por existir a su juicio ineptitud sustantiva de la demanda. Para la   Vista Fiscal, una lectura general de la Ley 1474 de 2011, permite desvirtuar lo   alegado por la accionante. Además, el inciso demandado en el que se aplican las cargas a la no   comparecencia, se refiere según la Procuraduría, a las sesiones de las   audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los relacionados   con los descargos o la decisión y no a las audiencias de descargos y   decisión en sí mismas consideradas, por lo que las afirmaciones de la demanda   relacionadas con la aparente violación del derecho de defensa del investigado,   carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia y exigen   de la Corte un pronunciamiento inhibitorio.    

4.- Descrito el debate jurídico   existente frente al inciso acusado, la Sala tomará en consideración la siguiente   metodología para proferir su decisión: en primer lugar y examinando lo planteado   por el jefe del Ministerio Público, la Corte determinará si los cargos   propuestos por la ciudadana ofrecen elementos jurídicos suficientes para un   análisis constitucional de fondo que permita adoptar una decisión sustantiva en   el presente proceso, o si, como lo sugiere la Vista Fiscal, se debe acudir a una   solución inhibitoria. De ser procedente un análisis constitucional de fondo, se   identificará el problema jurídico que se deberá resolver, se analizarán los   distintos elementos jurisprudenciales y legales que contribuyen a establecer un   contexto jurídico propicio y necesario para el estudio del problema propuesto y   a partir de esa reflexión, se procederá a resolver los cargos presentados por la   ciudadana en contra el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.    

Aptitud sustantiva de la demanda y límites al presente   estudio constitucional.      

5.- Como   lo ha mencionado la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples ocasiones,   el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos   mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a   los ciudadanos en la presentación de las mismas, entre otros aspectos, que   señalen (i)  las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación, (ii) las   preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) que expliquen   las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han   sido desconocidas.    

Frente a este último requisito, el deber para los   ciudadanos es el de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y   directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez   establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional   y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de   la ley y la Carta Política”.[18]    

Siguiendo estas pautas jurisprudenciales, los cargos   que presenten los ciudadanos en contra de las normas acusadas deben estar   apoyados en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes   y  suficientes”[19]  que permitan controvertir a la luz de la Carta Política, la disposición   legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser descritas de la siguiente manera: (a) claridad, que supone la existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite   comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan[20].   (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una proposición   jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor”  [21]  e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto   concreto de la demanda. (c) Las razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se   dirigen directamente contra la norma demandada, definiendo con claridad la manera como la disposición   acusada desconoce la Carta Política, formulando, “por lo menos un cargo   constitucional concreto contra la norma demandada”. (d) La pertinencia,   significa que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe   ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del   contenido de una norma Superior, que se enfrenta al precepto demandado. Y por   último, (e)  la suficiencia, que guarda relación con la exposición de todos los   elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el   estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado, que despierten   por lo menos  una duda mínima, sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[22].    

El éxito de los cargos en un juicio de   inconstitucionalidad, por consiguiente, dependerá en gran medida de que el actor tenga en consideración en su demanda, los   requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la   interpretación que sobre ellos ha adelantado la Corte Constitucional, a fin de   que se pueda adelantar un juicio de constitucionalidad realmente efectivo.    

6.- En esta oportunidad, el argumento principal de   la Vista Fiscal para considerar que la demanda es inepta y que se requiere un   pronunciamiento inhibitorio, parte de la idea de que: (i) las inquietudes   de la accionante frente al literal acusado se resuelven con una lectura   sistemática de la Ley 1474 de 2011; (ii) que las audiencias a las que la   ciudadana alude, acorde con el inciso segundo del literal d), no son las de   descargos y decisión del proceso de responsabilidad fiscal verbal, sino otras   audiencias posibles en el trámite, y (iii) que la contradicción entre los   incisos del literal que destaca la demandante, constituyen una mera antinomia de   orden estrictamente legal, sin incidencia constitucional, lo que le permite   inferir que no hay violación alguna a los derechos fundamentales del   investigado. Por estas razones, concluye que la demanda adolece de los   requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para   adelantar un estudio constitucional.    

No obstante, en contraposición   a lo sostenido por el Procurador, la Sala observa que los intervinientes – e   incluso a su modo la Vista Fiscal -, ofrecen en sus escritos argumentos que   antes que desestimar los cargos de inconstitucionalidad propuestos por la   demandante, se dirigen a defender, desde diferentes puntos de vista, la   exequibilidad de la norma acusada. Muchos de ellos, de hecho, consideran que la   previsión legal no viola el debido proceso del investigado, exponiendo   argumentos relacionados con la debida vinculación del presunto responsable   fiscal al trámite administrativo desde el  inicio; la naturaleza propia de los   procesos de carácter verbal, la legitimidad y finalidad de las cargas procesales   impuestas, la necesidad de celeridad, etc. La presentación de estos argumentos,   en consecuencia, no está dirigida a cuestionar la técnica de los cargos   presentados por la ciudadana, sino antes bien, a proponer razones de   constitucionalidad de las normas atacadas y en ocasiones, una determinada   hermenéutica que dé respuesta a las inquietudes constitucionales del   líbelo. Incluso la Vista Fiscal, propone una mirada particular al asunto de la   validez de las audiencias de la que habla el inciso segundo del literal acusado,   alegando que no se refieren en modo alguno a las audiencias de descargos o   decisión, sino a otras distintas, dentro del proceso verbal correspondiente.    

Así, los análisis presentados   por los intervinientes demuestran de su simple lectura, que los participantes   entendieron el problema constitucional planteado por la demandante y que su   acusación iba dirigida a cuestionar la exequibilidad del literal en mención por   la presunta violación al debido proceso y derecho de defensa del investigado.   Por ende, sus escritos se centraron en exponer diversas razones para dar cuenta   de la exequibilidad de las medidas legislativa cuestionadas. De lo que se   deduce, prima facie, que los cargos cumplieron, con las exigencias   constitucionales básicas.    

7.- Por otra parte, la Sala   considera que la lectura que hace la ciudadana del literal demandado, aunque   puede ser objeto de cuestionamientos jurídicos de diversa índole, no es de   ningún modo irrazonable. De hecho, algunas de las consideraciones que presenta   la Contraloría frente al artículo acusado, coinciden con las afirmaciones de la   demanda. En este sentido, la previsión legal que se acusa, de acuerdo con su   tenor literal y el primer cargo del líbelo, puede ser leída realmente como lo   plantea la ciudadana, esto es, de una manera en que resulte tanto innecesaria  como exigible, la comparecencia del investigado a las audiencias, una vez   se encuentre reconocida la personería jurídica de su abogado. En efecto, de   acuerdo con esta lectura factible de la norma, la mera presencia del apoderado   de confianza en las audiencias, en un primer análisis del literal, debería   excluir  en principio la aplicación de las importantes cargas procesales que propone el   artículo al investigado no compareciente, dado que el inciso primero del literal   acusado sostiene que la presencia del presunto responsable fiscal  no es requerida necesariamente en el proceso, una vez reconocida la personería   de su abogado, ya que la sola comparecencia del segundo da validez a las   audiencias. Una segunda lectura del literal, también posible y con énfasis en la   exégesis del inciso 2o de la norma atacada, reclamaría por el contrario, la   necesaria comparecencia tanto del investigado como del apoderado   a las audiencias, o del defensor de oficio del ser el caso, so pena de la   imposición de las cargas procesales enunciadas en el artículo, en desmedro de lo   dicho en el inciso primero del literal y eventualmente, del derecho de defensa   de un investigado que se guíe por lo dispuesto en el primer inciso en mención.    

En cuanto al segundo cargo,   relacionado con la validez de las audiencias, tampoco es insensata la lectura   inicial que realiza la demandante de la disposición acusada. A partir de su   texto, se puede evidenciar que la inasistencia del investigado, su   apoderado o el defensor de oficio o del garante o su representante a la   audiencia, genera cargas procesales importantes en contra del investigado,   que pueden imponerse, como lo reconoce la Contraloría en su escrito, en esa   misma audiencia, especialmente si el proceso de responsabilidad fiscal se surte   básicamente en dos audiencias, la de descargos y la de decisión. Ello implica   una toma de decisiones en principio válida en la audiencia mencionada, sin la   comparecencia de la parte investigada y en contradicción aparente con el numeral   primero del literal d) acusado, por lo que a juicio de la demandante, ello   afecta el derecho de defensa y la presunción de inocencia del presunto   responsable fiscal.    

No obstante, frente a este cargo   en particular, debe la Sala hacer las siguientes precisiones:    

Una lectura literal del inciso   primero del precepto demandado, establece claramente que reconocida la   personería jurídica del apoderado, las audiencias son válidas, aun sin la   presencia del investigado. Ello supone que la falta del  imputado no le   quita la validez a las mismas, porque la presencia del apoderado basta, para   lograr ese propósito. En ese sentido, una interpretación exegética de la norma   supondría, como lo analizan algunos de los intervinientes, que si la presencia   del apoderado es suficiente para darle validez a la audiencia, la ausencia,   incluso  del abogado de confianza, impediría llevar a cabo la audiencia correspondiente.   Esta lectura de la norma, que es plausible, se desprende del texto del mismo   precepto demandado y contrasta significativamente con la lectura de la   demandante, que no necesariamente surge, de la lectura literal de la norma   acusada.    

Ahora bien, la tesis que se   acaba de citar, no es compartida ni por la demandante, ni por la Contraloría,   quienes consideran que es plausible seguir adelante con las audiencias, aún sin   la presencia de la parte procesal investigada. Esta apreciación, paradójicamente   encuentra sustento parcial en otros fundamentos normativos de la misma Ley 1474   de 2011, que avalan la posibilidad de que se puedan tomar decisiones en la   audiencia, e incluso que estas sean notificadas, sin que se encuentren presentes   en ella las partes procesales[23].    

Sin embargo, revisada la Ley   1474 de 2011 de manera general y analizado el artículo objeto de estudio de   acuerdo con  ese ordenamiento, no encuentra la Corte que del precepto acusado en   concreto, se desprenda de manera directa una presunta validez de las demás   audiencias, sin la presencia de ninguno de los sujetos procesales. En   particular, porque existe paralelamente en el inciso primero del literal   acusado, una proposición normativa que parece contradecir de manera expresa esa   observación.    

Por consiguiente, ya que no es   posible hacer un estudio de constitucionalidad sobre las afirmaciones de la   demanda, que en el mejor de los casos son de derecho viviente, procederá la   Corte a declararse inhibida, en lo que concierne al segundo cargo de la   referencia.    

8.- Con todo, desestimado el segundo cargo   y revisada la pertinencia normativa del primero, debe señalar la Corte que el   cargo en mención sí le genera   a la Sala, en principio, una duda inicial sobre la presunción de   constitucionalidad del literal acusado en su conjunto. De hecho, un análisis del   cargo relacionado con la posible violación del derecho de defensa del   investigado a partir de la posible contradicción  que se evidencia en esa   norma, podría dar cuenta de un eventual desconocimiento del derecho al debido   proceso del presunto responsable fiscal, si se sopesan las aparentes   limitaciones que la ciudadana encuentra para el investigado, en el literal d)   del artículo que se demanda.    

En mérito de lo anterior, concluye esta   Corporación que la demanda de la referencia, en lo que respecta al primer cargo   soportado en la presunta contradicción normativa frente a la imposición de   cargas procesales, cumple con las exigencias jurisprudenciales previamente   destacadas para realizar un estudio de fondo. De hecho, en cuanto a los requisitos de claridad y   especificidad, el escrito permite identificar la inconformidad de la   accionante con el literal en mención y las razones de su acusación, las cuales   son coherentes y comprensibles bajo la idea de una presunta violación del   derecho al debido proceso del investigado en el proceso verbal de   responsabilidad fiscal. También se encuentra acreditado el requisito de   certeza, dado que el reproche se deriva del artículo 98 literal d) de la Ley   1474 de 2011 y de su tenor literal, en la medida en que la aparente   contradicción que destaca la accionante de la norma no es una lectura   irrazonable, sino que puede extraerse perfectamente de una lectura exegética de   la norma. A su vez, la demanda cumple con la exigencia de pertinencia,   porque los argumentos en los que se funda la demandante son de carácter   constitucional y en la sustentación del cargo designa como vulnerados   efectivamente los artículos 2, 29 de la Carta. Finalmente, los cargos están   acorde con la condición de suficiencia, en tanto que una vez realizada   una lectura integral de sus argumentos, la demanda ciudadana sí presenta   atributos suficientes para generar dudas sobre la presunción de   constitucionalidad del literal acusado y da cuenta de un posible problema   hermenéutico, que podrían suponer un desconocimiento o el compromiso real del   derecho de defensa de los investigados, en los procesos de responsabilidad   fiscal verbal.    

En consecuencia, aunque en principio no es labor de la   Corte Constitucional determinar necesariamente el sentido de las disposiciones   legales, pues ello es propio de los jueces ordinarios, en ocasiones, con el fin   de procurar la guarda de la Constitución, la Corte debe referirse al alcance de   las disposiciones sometidas a su conocimiento, en la medida en que el control de   constitucionalidad es de por si un juicio relacional de confrontación de normas   jurídicas con la Carta Política.    

De este modo,   cuando se dan varias lecturas factibles de la norma, el juez constitucional se   ve forzado a comprender y analizar el contenido y alcance real de las   disposiciones legales objeto de su control, y bajo ese entendido, puede   encontrarse con que una disposición ofrece varias aproximaciones, algunas   constitucionales y otras no, que deben ser analizadas[24].   En tales casos, si el precepto acusado ofrece distintas alternativas de lectura   y alguna de ellas resulta cuestionada por contrariar la Carta, es necesario que   la Corte delimite el marco de posibilidades razonables de interpretación de la   norma y sobre esa base funde su juicio de constitucionalidad[25]. Lo   anterior, termina siendo en cualquier caso, consustancial al juicio de   exequibilidad, en la medida en que el juez constitucional está en el deber de   adelantar una confrontación objetiva entre el texto legal impugnado y el   Estatuto Fundamental[26].    

9.- En este escenario y tomando en consideración el   principio pro actione, que no   autoriza desestimar una demanda ciudadana que expone argumentos suficientes para   un estudio constitucional, la Sala considera que la demanda es apta en lo   concerniente con el primer cargo presentado por la actora, y que las razones aducidas por la ciudadana   contra el aparte acusado del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por aparente   violación del debido proceso del investigado fiscal, son pertinentes y   suficientes para un estudio constitucional de fondo.    

10.- No obstante, la Corte destaca que dado que la demanda   ciudadana se concentra en esta oportunidad en la presunta vulneración del   derecho al debido proceso del investigado en el proceso de responsabilidad   fiscal verbal, la Sala limitará su estudio, a los cargos que el líbelo   propone frente a este particular sujeto procesal, en la medida en que no le   corresponde tomar decisiones constitucionales de oficio, con respecto a   elementos normativos que no han sido directamente  acusados.    

Lo anterior significa, en consecuencia,   que esta Sala no se pronunciará sobre la situación concreta del garante o de su   representante en el trámite de responsabilidad fiscal verbal, – a pesar de que   las normas acusadas hacen referencia también a este sujeto procesal -, habida   consideración que este obra en calidad de garante y no de infractor o de   responsable fiscal y en la medida en que el líbelo no cuestiona en modo alguno   su participación en el proceso de responsabilidad fiscal verbal.    

Problema Jurídico y metodología de la   decisión.    

11.- Estima la Corte que la presente acción de inconstitucionalidad, plantea   en consecuencia, el siguiente problema jurídico: ¿Viola o no el derecho al debido   proceso del investigado en el trámite verbal de responsabilidad fiscal   establecido en la Ley 1474 de 2011, la aparente contradicción normativa que   destaca la ciudadana entre los incisos primero y segundo del literal d) acusado,   al imponerle cargas gravosas a la inasistencia del acusado, a pesar de que el   inciso superior de esa norma, señala la validez de las audiencias   correspondientes, aún sin la presencia del presunto responsable fiscal?.    

12.- Para responder este interrogante esta Sala se concentrará inicialmente en el   estudio de los siguientes temas jurídicos: (a) el derecho al debido   proceso   administrativo y la libertad de   configuración del Legislador en materia procesal, en la medida en que el proceso   de responsabilidad fiscal tiene naturaleza administrativa; (b) la   potestad del Legislador de imponer cargas concretas a los sujetos procesales en los trámites por él   diseñados  y sus límites, dado que una   parte de los cuestionamientos de la demanda tienen que ver con la pertinencia de   la imposición de cargas procesales ante la ausencia del inculpado en una   audiencia específica;   (c)  la naturaleza general del   proceso de Responsabilidad Fiscal, para evidenciar el contexto normativo de la   norma acusada y   (d) las características del proceso de responsabilidad fiscal verbal, con el   objeto de entender su naturaleza y sus alcances.   A partir de este análisis preliminar, adelantará la Sala el examen de los cargos planteados en la   demanda.    

El debido proceso administrativo y la libertad de configuración del Legislador   en materia procesal.    

13.- Múltiples instrumentos internacionales de Derechos Humanos   ratificados por Colombia[27]  incluyen entre las garantías exigibles al Estado, la consagración y el respeto   por el derecho al debido proceso. El   artículo 29 de la Constitución Política Colombiana, de hecho, no solo consagra   tal derecho como fundamental, sino que reconoce además su aplicación a “toda   clase de actuaciones judiciales y administrativas”.    

Sobre el particular, la Corte Constitucional   en oportunidades previas, ha manifestado que el derecho al debido proceso,   además de ser un derecho, se instituye en la Carta Política como uno de los   pilares de nuestro Estado Social, en la medida en que   opera no sólo como una garantía para las libertades ciudadanas, sino como un contrapeso   al poder del Estado[28], – en particular al ius puniendi -[29], al someter las actuaciones judiciales y administrativas a los procedimientos y requisitos previamente   establecidos en la legislación, bajo el amparo del   principio de legalidad. En consideración a lo anterior, la Corte   Constitucional ha definido este derecho[30],   “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a   través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una   actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus   derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”[31]    

Entre las   garantías generales que hacen parte del derecho al debido proceso, pueden   citarse, siguiendo en gran medida la sentencia C-341 de 2014,   entre otras, las siguientes[32]:     

(i)       El derecho a la   jurisdicción[33],   que conlleva el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades   administrativas, a obtener decisiones motivadas; a lograr una pronta resolución judicial[34], a impugnar las decisiones ante autoridades   de jerarquía superior, – lo que incluiría  en ciertos casos el principio de   doble instancia[35]-,   y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.    

(ii)     El derecho al juez natural,   identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer   jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de   los hechos y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley.    

(iii)   El derecho a la defensa, entendido como el   empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una   decisión favorable. De este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos   razonables[36], el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la   preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado   cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de   las pruebas recaudadas[37],  a la buena fe y a la lealtad   procesal.    

(iv)  El   derecho a un proceso público,   desarrollado con prevalencia   de las garantías sustantivas y procesales requeridas[38] y que permita la   publicidad de las actuaciones y decisiones[39]  adoptadas en esos procedimientos.    

(v)     El derecho a la independencia judicial  que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la   tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas   atribuidas al Ejecutivo y al legislativo, y    

(vi)  El derecho a la imparcialidad del juzgador, a quien se le exige decidir con fundamento   en los hechos y conforme al orden jurídico, sin prevenciones o influencias   ilícitas.    

14.-   Con la Constitución Política de 1991, tales garantías del debido proceso   judicial general[40],   se extendieron también a las actuaciones administrativas[41], a fin de asegurar la protección del interés general y   el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función   pública[42]. De   este modo, muchos de los elementos que informan el derecho fundamental al debido   proceso se aplican también a toda clase de actuaciones que desarrollen las   autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones.    

No obstante, las garantías que se describen,   no fueron trasladadas de manera directa e irreflexiva del ámbito judicial al   administrativo, en la medida en que la función pública cuenta con otros   requerimientos adicionales de orden constitucional que deben ser tenidos en   cuenta, junto al debido proceso, en el ejercicio de tales atribuciones. En   efecto, las autoridades   administrativas están obligadas, además de respetar el debido proceso, a no   transgredir los principios  reguladores de la función pública, tales como   la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y   publicidad, definidos en el   artículo 209 de la Carta Política y desarrollados recientemente por el   Legislador en el artículo 3º del CPACA[43].   Por lo tanto, el respeto por   los derechos fundamentales de los asociados, – entre ellos el derecho al debido   proceso administrativo (art. 29[44]  C.P.)[45]-,   junto con los principios antes mencionados, – de acuerdo con los artículos 6º[46] y 209[47] de la   Constitución-, deben armonizarse necesariamente, en el cumplimiento de las   labores públicas.       

Por esta razón, la jurisprudencia   constitucional ha reconocido que la extensión de las garantías del debido   proceso judicial al ámbito administrativo, no implica una aplicación directa e   idéntica de las exigencias propias de la administración de justicia al ejercicio   concreto de la función pública[48].   La sentencia C-640 de 2002[49],   al comparar el debido proceso judicial con el administrativo, señaló   precisamente que:     

“Entre el proceso judicial y el   administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta   finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de   conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del   principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la   función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de   fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido   y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la   Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz   y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a   esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos   deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los   administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido   proceso”. (Subrayas fuera   del original).    

15.- Aunado a lo anterior, las exigencias en materia de   aplicación y garantía del debido proceso[50],   también pueden ser más rigurosas en algunos campos del Derecho en comparación   con otros. Aunque el debido proceso como imperativo constitucional es exigible    en  todos aquellos escenarios en los que los ciudadanos puedan verse   afectados por las actuaciones administrativas y judiciales, lo cierto es que los   objetivos, principios y diferencias que caracterizan cada régimen en particular,   exigen que en la interpretación de las garantías procesales se tomen en   consideración cada uno de los contextos en que se desarrollan y sus diferencias[51].    

Así, las garantías exigibles en el proceso penal, por   ejemplo, pueden contar con requerimientos procesales más rigurosos y exigentes   que otros procesos, dado el  significativo impacto que   tiene el derecho penal en la libertad personal[52] y otros derechos de los   individuos. No obstante, esta realidad no impide que los demás procesos cuenten   con garantías procesales mínimas propias.    

Sobre este particular, por ejemplo, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las garantías   judiciales mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos Humanos   (art. 8), sólo son aplicables a los procesos penales, o si por el contrario,   algunas de ellas pueden extenderse a los procedimientos administrativos. En   relación con los procesos administrativos, dijo ese tribunal en el Caso   Ivcher Bronstein vs. Perú[53], lo siguiente:    

“103. La Corte ha establecido que, a pesar   de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que   conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil,   laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas   en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por   ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos   reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento   respectivo”. (Resaltado fuera del original).    

Esta Corporación, en la sentencia C-341 de 2014[54] planteó en sus consideraciones una aproximación similar   a la anterior, en el sentido de reconocer que existen una variedad de reglas y   procedimientos civiles, administrativos, policivos, disciplinarios, etc., que   ante su diversidad, no requieren ser necesariamente asimilables al procedimiento   penal. Con todo, son procesos que deben ser contemplados y evaluados,   entonces, de acuerdo con sus propias reglas[55] procedimentales   mínimas.    

16.- Desde esta perspectiva, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido que los principios que deben informar   genéricamente el derecho fundamental al debido proceso en materia   administrativa, son entre otros, los siguientes: (i)  el principio de legalidad y el acatamiento de las formas procesales   administrativas previamente establecidas[56];  (ii) los principios de contradicción e imparcialidad a fin de asegurar la   protección  del derecho a la defensa de los ciudadanos en todas sus formas,   y (iii)  el respeto general a los derechos fundamentales de los asociados[57]. Estas   garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado   ejercicio de la función pública y a evitar posibles actuaciones arbitrarias por   parte de la administración.[58]    

En estas materias[59]  además, la Corte ha establecido una distinción entre las garantías previas y   posteriores que se siguen en el debido proceso administrativo[60].   Las primeras, se predican de la expedición y ejecución del acto administrativo y   las segundas se refieren a la posibilidad de cuestionar la decisión   administrativa por medio de los recursos administrativos y judiciales[61].  En la sentencia C-089 de 2011[62], la distinción que se   plantea en cuanto al derecho fundamental al debido proceso administrativo, se   explicó, de la siguiente manera:    

“[L]a jurisprudencia constitucional ha diferenciado   entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido   proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan   con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y   ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso   libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de   defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e   independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas   posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de   una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la   jurisdicción contenciosa administrativa.[63]    

17.- De esta forma, todas las   manifestaciones del ejercicio de la función pública, deben estar cobijadas,   entonces, por el derecho al debido proceso administrativo, entre ellas, la   formación y ejecución de actos administrativos, las peticiones presentadas por   los particulares, y los procesos que se adelanten por la Administración[64], de manera   tal que los ciudadanos puedan ejercer su legítimo derecho de defensa[65].    

En la   sentencia C-598 de 2011[66] la Corte sostuvo además, que tales   garantías buscan asegurar el ordenado funcionamiento del poder público, dar   validez y legitimidad a las  propias actuaciones administrativas, – que gozan   por demás de presunción de legalidad- y, resguardar el derecho a la seguridad   jurídica y a la defensa de los administrados.    

18.- Sobre este último punto, resulta   particularmente relevante recordar que el derecho al debido proceso, en general,   tiene una relación inescindible con el derecho de defensa, como ya lo ha   reconocido una decantada y consistente jurisprudencia constitucional[67]. Los ciudadanos afectados con las   decisiones judiciales o administrativas deben tener la oportunidad procesal de   enterarse debidamente de los procesos en curso y de sus decisiones; de presentar, solicitar y controvertir   pruebas; de intervenir en   igualdad de condiciones de los demás actores y en general, de hacer efectivo tal   derecho de defensa[68]. En la sentencia C-980 de 2010[69], la Sala Plena de esta Corporación señaló, entre otras   garantías al debido proceso administrativo que debían incluirse para asegurar la   defensa de los administrados, las siguientes:    

“[L]os derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación,   (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la   actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la   participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la   actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las   formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la   presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y   contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a   impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con   violación del debido proceso”.[70]     

19.- Ahora bien, teniendo en cuenta que las garantías   exigibles en los procesos administrativos requieren un reconocimiento previo en   la ley, esta Corte ha   destacado en múltiples oportunidades, que el Legislador se encuentra investido   de amplias facultades para configurar las ritualidades que deben regir cada procedimiento, según la naturaleza particular de cada uno   de ellos[71].   Lo anterior, de conformidad con los artículos 29 y 150,   numerales 1° y 2° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 86, 87, 228 y 229 superiores, que lo   facultan para establecer requisitos, tiempos, recursos, etc.[72], siempre y cuando al hacerlo, respete los principios y   valores constitucionales y obre conforme a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad[73].    

Esta atribución constitucional es muy relevante, teniendo en cuenta que   es a partir de ella que el Legislador puede fijar las reglas mediante las cuales   se asegura la plena efectividad del   derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y del acceso efectivo a   la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, tales reglas   consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y la finalidad   de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad en el Estado   Social de Derecho[74].   De hecho, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y   estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la   convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1 de la Carta)” [75] de los   asociados. Por ende, las normas   procesales propenden por asegurar la   celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y la protección de los   derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos   correspondientes[76].    

En desarrollo de esta competencia, el   Legislador puede, entre otros aspectos, determinar las autoridades competentes   para el trámite correspondiente -salvo competencias específicamente designadas   por la Constitución-; diseñar las etapas, oportunidades y formalidades   procesales, las actuaciones que competen a las partes, los términos[77], los medios de prueba,   los deberes y cargas procesales[78],   y los recursos pertinentes ante las autoridades judiciales y administrativas   correspondientes[79],   entre otros aspectos. Se trata de una competencia catalogada como amplia por la   jurisprudencia constitucional[80],   en consideración a las diferentes materias a las que puede aludir el Congreso en   su labor legislativa y a la significativa discrecionalidad que tiene para la   consolidación de los trámites correspondientes.    

20.- No obstante, esta   facultad no es tampoco absoluta o ilimitada[81]. El Legislador, como toda autoridad   pública, está sometido a las reglas democráticas, y tiene límites naturales a   sus atribuciones, consignados tanto en la Constitución Política, como en los instrumentos internacionales de   los cuales el Estado Colombiano es parte[82].    

En consecuencia, esta   Corporación ha reconocido en diversas oportunidades[83], que en la configuración legislativa de los   procesos tanto judiciales   como administrativos, el   Congreso debe respetar, tanto los principios y valores constitucionales – en especial los valores de   justicia, igualdad y orden justo[84]-, como  la vigencia de los derechos fundamentales de   los ciudadanos[85], – que en el caso procesal puede implicar derechos como   el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos   13, 29 y 229 C.P.)[86]-. También, los principios de primacía del derecho sustancial sobre las formas  (C.P., art. 228)[87], de razonabilidad[88] y proporcionalidad[89] en la definición de las reglas[90] y más   recientemente, el respeto por los principios de progresividad y no regresión[91].    

Frente al tema del debido proceso, la   sentencia C-555 de 2001[92], señaló en particular que:    

“[L]as leyes que establecen procedimientos, deben   propender por hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de   imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o   procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que   conforman la noción de debido proceso”.    

En igual sentido, en cuanto al respeto de   los principios de proporcionalidad y razonabilidad[93] en la configuración   legislativa de las reglas procesales, esta Corporación reconoció que parte de la   legitimidad de los trámites administrativos, se soporta precisamente en el   respeto por dichos principios[94].   Por consiguiente,  si la decisión del   Legislador resulta abusiva y arbitraria, debe ser retirada del ordenamiento   jurídico[95]. Desde esa perspectiva, la jurisprudencia de   esta Corporación, ha reconocido que la violación al debido proceso por parte del   Legislador,      

 “[…] no sólo [ocurre]   bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la   ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada,   sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada   frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[96].    

21.- Finalmente esta Corte ha señalado que   otro límite al Legislador en materia procesal, está en los principios de progresividad y no regresión, dado que   los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que una vez   alcanzada, debe ser tomada en consideración y reconocida por el Legislador.   Sobre este punto, la sentencia C-372 de 2011[97] de esta Corporación señaló que:    

“[L]a Sala recuerda que el Legislador ordinario,… en   ejercicio de su libertad de configuración, cuenta con una amplia gama de   atribuciones (…).    

“No obstante, esta competencia debe ser ejercida sin   desconocer la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los   principios y valores constitucionales, como los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, y el de progresividad y no regresión, entre otros;   estos principios constituyen entonces límites al ejercicio de su competencia”.   (Subrayas fuera del original).    

22.-  Por todo lo anterior, está claro que el desconocimiento del derecho al   debido proceso por parte del Legislador y de los principios y valores   anteriormente expuestos, supone un quebrantamiento de la Constitución Política,   al comprometer la legitimidad y legalidad de las disposiciones correspondientes.    

La Corte deberá entonces, en el análisis del caso   concreto, tomar en consideración las exigencias del derecho al debido proceso   administrativo enunciadas y verificar los alcances y límites de las competencias   del Legislador para regular los procesos, entre otros, el de responsabilidad   fiscal verbal.    

Las cargas procesales en los trámites diseñados   por el Legislador.    

23.- La Corte Constitucional ha precisado,   que dentro de las facultades que tiene el Legislador en el diseño de las   ritualidades procesales, conforme a lo revisado previamente, también tiene   competencia para establecer exigencias de conducta a las partes, al juez y incluso a terceros intervinientes en un   proceso, “consistentes en deberes, obligaciones y cargas (…),   siempre y cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y   obre conforme a los principios (…) de razonabilidad y proporcionalidad”[98].    

Por ende, el ejercicio de los derechos al   debido proceso y de acceso a la administración justicia, puede implicar   paralelamente, el desarrollo de responsabilidades que se consolidan tanto en el   ámbito procesal como en el sustancial[99].   Bajo ese supuesto, es válido entonces que en los diversos trámites judiciales,   la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones   jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos[100], que si   están sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan   plenamente legítimas[101].    

Lo anterior, encuentra justificación en los   deberes que la Constitución también le impone a los asociados de colaborar con   la justicia y de no abusar de sus derechos propios, elementos que se hacen   extensivos a los trámites procesales. Así, del artículo 95-7 superior, pueden   extraerse los deberes de actuar con diligencia en los procesos, de cumplir las   cargas procesales que el Legislador imponga y de actuar con lealtad dentro de   las ritualidades que se estipulen, a fin de respetar también el principio   general de buena fe recogido por el artículo 83 superior[102].    

24.- Ahora bien, como el Legislador puede imponer   cargas y obligaciones procesales, es importante establecer la distinción entre   unas y otras. Sobre la naturaleza de las cargas procesales y su   diferencia frente a los deberes u obligaciones de la misma índole, esta   Corporación en oportunidades previas, ha recogido las consideraciones que la   Corte Suprema de Justicia ha decantado para precisar el alcance de cada una de   estas categorías[103].Tales conceptos son diversos, sobre la base   de las siguientes razones:    

“Son deberes procesales  aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización   del proceso y que miran, unas veces al Juez (Art. 37 C. de P. C.), otras a las   partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona   en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la   clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de   1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales,   que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en   términos del artículo 6° del Código.    

Las obligaciones   procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial   impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena   en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de responsabilidad   procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. “El   daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que   se hace efectiva mediante la condenación en costas”.(“Fundamentos del Derecho   Procesal Civil”, número 130).    

Como se ve, las cargas   procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley   conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna   pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que   sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias   desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir   una sentencia adversa.”. (Subrayas fuera del original)[104].    

De lo anterior, puede concluirse que las cargas   procesales se destacan por: (i) ser de  cumplimiento facultativo de la   parte a la que se le imponen,  a pesar de que generalmente sirven a su propio interés;   (ii) carecer de carácter coactivo, de manera tal   que el juez no puede forzar u obligar al sujeto responsable a que se allane a su cumplimiento, lo que   las hace diferentes de la obligación procesal, y (iii) su inobservancia, acarrea para la parte   responsable, consecuencias negativas, que pueden ir “desde la preclusión de   una oportunidad o un derecho procesal, hasta la pérdida del derecho material…”[105].    

25.-   Las cargas procesales, bajo estos supuestos, se fundamentan como se dijo, en el   deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales (art. 95   de la C.P.). De allí que sea razonable que se impongan a las partes, incluso   para acceder a la justicia o durante el trámite del proceso, con el fin de darle   viabilidad a la gestión jurisdiccional y asegurar la efectividad y eficiencia de   la actividad procesal. Esas cargas son generalmente dispositivas, por lo que   habilitan a las partes para que realicen libremente alguna actividad procesal,   so pena de ver aparejadas consecuencias desfavorables en su contra, en caso de   omisión.    

Según lo ha señalado esta Corte en otros momentos, las  consecuencias nocivas para la parte   implicada, pueden significar preclusión de oportunidades o de derechos   procesales o materiales, teniendo en cuenta que el sometimiento a normas   adjetivas que son parte de un procedimiento jurídico en particular, no es   optativo[106].   De allí que la exigencia de acudir a la jurisdiccion en un término procesal   específico, o requerimientos particulares relacionados con la presentación de la   demanda, entre muchos   otros aspectos que pueden ser regulados, son cargas procesales que eventualmente y de manera   válida puede imponer el Legislador a los asociados, según las consideraciones   previamente expuestas[107].    

26.-   No obstante, esta Corporación ha sido clara en manifestar en otras   oportunidades, que la pretensión de evadir los compromisos preestablecidos por   las normas procesales bajo el argumento de que se ha incurrido en una imposición   indebida de cargas a los asociados, no es un criterio aceptado de manera   genérica por la Corte, salvo circunstancias muy particulares. En efecto,   favorecer el desconocimiento general de las responsabilidades procesales, no   puede ser nunca un objetivo constitucional último, en la medida en que un   propósito semejante atentaría contra los derechos y las garantías que dentro de   los mismos procedimientos se pretenden proteger, lo que no sólo afectaría las   actividades propias del aparato justicial[108],   – inmovibilizándolo eventualmente -, sino que comprometería las expectativas   ciudadanas de un juicio legítimo, justo y con garantías. También podría tener un   impacto negativo en el debido funcionamiento de la administración pública, para   el caso administrativo, lo que a la postre iría en perjuicio del interés general   de los asociados. De este modo, autorizar libremente el desconocimiento de las   cargas procesales, significaría facilitar que “se autoricen o pervivan   acciones indebidas en la juridicción o en los procesos en general, – incluso   alegando libremente la propia culpa o negligencia[109]-, lo que   repercutiría negativamente en la efectividad de los procesos; perspectiva que   inadmite el derecho y que por consiguiente desestima esta Corporación”[110].    

27.- Con todo,   recuerda la Sala que, en sentido contrario, aunque el Legislador tiene competencia para imponer cargas   dentro de los procesos, estas tampoco pueden ser desproporcionadas, irrazonables, injustas, o ajenas a la Constitución   Política. Si ese es el tipo de carga que se discute, el juez constitucional   puede intervenir, para determinar si los fines buscados por la norma son   constitucionales y si la carga impuesta resulta ser razonable y proporcional   respecto a los derechos consagrados en la norma superior[111].     

Siguiendo estas consideraciones, la   jurisprudencia constitucional ha evaluado en varias ocasiones la existencia de   cargas procesales específicas creadas por el Legislador en los términos   previamente enunciados, y ha dictaminado sobre ellas su exequibilidad o   inexequibilidad, siguiendo los lineamientos anteriores. Entre los casos   analizados por esta Corporación en los que se han demandado cargas procesales   impuestas, bajo la idea de que vulneran el derecho de defensa, el debido proceso   o la presunción de inocencia de alguna de las partes procesales, – elementos   relevantes acorde con los cargos específicos de la demanda que ahora nos ocupa-,   la Sala puede citar, entre otras, las siguientes providencias[112]:    

(a) En materia de cargas relacionadas con el deber de   cancelar previamente las obligaciones objeto de discusión en el proceso, a   fin de que una de las partes pueda ser oída dentro de él, la Corte ha   tenido pronunciamientos de diversa índole, admitiendo en general la   constitucionalidad de las cargas procesales impuestas por el Legislador, sobre   la base de su adecuada finalidad, su razonabilidad y su proporcionalidad.    

Dentro de las providencias que han   declarado la exequibilidad de las cargas correspondientes, podemos citar   como ejemplo, la sentencia C-070 de 1993[113], relacionada   con la obligación del demandado de pagar los cánones de arrendamiento o   demostrar su cancelación, si desea ser oído en el proceso de restitución de    inmueble arrendado[114].   También, la sentencia C-318 de 1998[115], relativa al   deber del demandante de constituir garantía bancaria o póliza de seguros  por el valor del impuesto impugnado, para demandar por vía judicial   precisamente, la imposición tributaria con la que no se está de acuerdo.    

En el mismo sentido, la Sala puede citar   la providencia C-886 de 2004[116],   que estudió  el deber del arrendatario de demostrar el pago de los   servicios públicos y expensas comunes correspondientes, si ellas eran una obligación contractual   estipulada, como requisito para ser oído en procesos de restitución de inmuebles   arrendados, por el no pago de los deberes enunciados.    

(b) En lo relacionado con cargas procesales relativas al pago de   expensas específicas, so pena de efectos procesales adversos para el   responsable, esta Corporación ha señalado que a pesar de la gratuidad de los   procesos judiciales, muchas expensas son legítimas y no lesionan, en principio,   los derechos fundamentales al debido proceso o acceso a la justicia, si son   razonables y proporcionadas.    

Al respecto, pueden citarse entre otras providencias   que han estimado constitucionales tales cargas, la sentencia C-1512 de   2000[117],   en la que la Corte Constitucional estudió una norma relacionada con la   declaratoria de desierto del recurso de apelación en materia civil, si el   apelante no suministraba las expensas necesarias para las copias  correspondientes, en un término prudencial de cinco días. También la   sentencia C-095 de 2001[118],   en la que esta Corporación revisó la obligación para el demandado de   prestar caución al inicio de un incidente de levantamiento de embargo y   secuestro, en el proceso civil, para su procedencia.    

Sobre este aspecto, sin embargo, también hay sentencias   de esta Corporación que han estimado inconstitucionales las cargas   procesales analizadas, porque el Legislador incumplió con alguno de límites   señalados con anterioridad. Un ejemplo de ello es la sentencia C-316 de 2002[119],   providencia en la que la Corte declaró la inexequibilidad de la fijación   de un monto mínimo exigido como caución prendaria para obtener la   libertad condicional en materia penal, teniendo en cuenta que la Corte encontró   que “la imposición de un requisito económico rígido y definido como criterio   para permitir el acceso de los particulares a la administración de justicia iba   en contra de las preceptivas constitucionales”, en la medida en que era una   “desproporción desconocer que la capacidad económica de muchos   colombianos se encuentra por debajo del monto señalado por la norma como cuantía   mínima de la caución prendaria”. (Resaltado fuera del original).    

(c) Por último, en el caso de las cargas procesales que exigen una   acción  concreta del responsable, so pena de efectos adversos dentro del proceso,   esta Corte ha manifestado igualmente, que tales cargas son en principio,   constitucionales, si responden como se ha dicho, a fines legítimos y a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

A título de ejemplo podemos citar algunas providencias   en las que esta Corporación ha avalado la constitucionalidad de las cargas   procesales, por cumplir con las exigencias constitucionales antedichas. Es el   caso de la sentencia   C-1104 de 2001[120], en la que la Corte estudió una norma en la   que se imponía la perención del proceso civil, como resultado de  la inacción de los demandantes en materia de notificación, o la sentencia  C-123 de 2003[121] en la que se estudió la carga impuesta al   demandante de impulsar el proceso contencioso administrativo, so pena   también  de perención, después de 6 meses de inmovilidad procesal.    

La   Corte conoció igualmente en la sentencia C-275 de 2006[122], una norma   que imponía a los demandantes, en los procesos civiles de declaración de   pertenencia, el deber de acompañar a la demanda, un certificado del   registrador de instrumentos públicos sobre el bien en comento, en el que   constaran los titulares de derechos reales sobre el bien o la inexistencia de   ninguno, exigencia que también se estimó constitucional.    

Con todo, existen también varios ejemplos de cargas   procesales estimadas inexequibles por esta Corporación, por incumplir con   las exigencias constitucionales inicialmente reseñadas. En la sentencia C-642   de 2002, por ejemplo, la Corte declaró la inconstitucionalidad  de un precepto que consagraba la exigencia de presentación personal de la   demanda contenciosa administrativa únicamente ante el secretario del Tribunal   competente. A juicio de esta Corte dicha norma carecía de un fin   constitucional legítimo, especialmente, cuando en otros procesos se permitía   libremente que la presentación personal se hiciera ante notario o ante otros   secretarios judiciales.    

En la sentencia C-662 de 2004[123]  la norma que evaluó la Corte imponía una carga procesal al demandado, al señalar que la prescripción   no se interrumpía y que operaba la caducidad, si el demandante desistía de la   demanda o se constituían otros supuestos de responsabilidad de ese sujeto   procesal. En esa   sentencia, la Corte señaló que “la carga procesal impuesta por la norma acusada, es   desproporcionada para el demandante, principalmente porque muchos factores   propios del trámite procesal, no dependen exclusivamente de él  y todas sus   consecuencias negativas sí le son plenamente aplicables”.     

En la sentencia C-670 de 2004, la Corte   también estimó ajeno al debido proceso, que en el trámite de restitución de   inmueble arrendado, los arrendadores, arrendatarios, codeudores y/o fiadores   no pudieran alegar ineficacia o indebida notificación sustancial o procesal,   sobre la base del deber de fijar como dirección de notificación, la que aparece   en el contrato de arrendamiento. En esa oportunidad la Corte consideró que:     

“La norma acusada le restringe a las   partes de manera absoluta, la posibilidad de invocar faltas o irregularidades de   carácter sustancial o procesal que pudieren hacer ineficaces o indebidos los   actos de notificación, y que bien podrían dar lugar a la  nulidad total o   parcial del proceso.(…)    

Finalmente en la sentencia C-203 de 2011[124]  se declaró inexequible también la expresión “no reúne los   requisitos, o” contemplada en el artículo 49, inciso 3º de la Ley 1395 de   2010, que impone al recurrente la carga de sustentar el recurso de casación  en tiempo y en debida forma, so pena de sancionar su inejecución con una multa de   cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales.   En este caso la Corte concluyó que aunque la amenaza de la sanción pecuniaria   podía resultar un medio idóneo para alcanzar la celeridad y eficacia del recurso   que se buscaba, ya que serían menos las demandas de casación que se presentarían   y sólo se haría cuando existiera una suerte de principio de certeza de que el   recurso sería admitido, esa medida no era necesaria y por el contrario afectaba   de manera desproporcionada el derecho a ejercer el recurso de casación, como   recurso constitucional, de desarrollo legal, comprometiéndose el debido proceso   y el acceso a la justicia.      

28.-  Una mirada a las anteriores   decisiones constitucionales, entonces, nos permite evidenciar, que esta   Corporación ha declarado en general la exequibilidad de ciertas cargas   procesales, dada su correspondencia con finalidades legítimas del Legislador,   fundadas en la necesidad de desarrollar valores constitucionales relevantes en   materia procesal y cuando estas han respondido a parámetros de razonabilidad y   proporcionalidad, haciendo efectivos los derechos fundamentales involucrados. En   sentido contrario, en algunas ocasiones, la Corte ha considerado   inconstitucionales, cargas procesales soportadas en finalidades poco claras o en   imposiciones desproporcionadas frente a los derechos de los asociados, que han   acabado por comprometer verdaderamente el derecho al debido proceso o al acceso   a la justicia de los involucrados. En tales casos, dichas normas han sido   retiradas del ordenamiento jurídico por su incompatibilidad con la Constitución.        

29.- Revisado el tema general del alcance   del derecho al debido proceso administrativo en nuestro ordenamiento  y de   la potestad del Legislador en materia de determinación de cargas procesales   específicas, entra la Corte a estudiar  a continuación el tema puntual de   la naturaleza particular del proceso de responsabilidad fiscal y su nueva   modalidad verbal.    

Naturaleza y alcance de la acción de responsabilidad fiscal.    

30.- La responsabilidad fiscal tiene origen Constitucional[125]. La   función pública de vigilar la gestión fiscal, sea la de los servidores del   Estado, los particulares o las entidades que manejan fondos o bienes públicos,   tiene varios propósitos constitucionales, entre otros, asegurar el cumplimiento   de los fines concebidos en los artículos 2º y 209 de la Carta, relacionados con:  (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la   transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en   las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y recursos   públicos, y (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la   Administración, para cumplir con los fines del Estado[126].    

Los procesos de responsabilidad fiscal en   consecuencia[127],   tienen su base constitucional en los artículos 268-5[128] y 272[129]  de la Constitución, que le asignan a el Contralor y a las contralorías, la   función de establecer la responsabilidad fiscal correspondiente. Así, dentro del   propósito de asegurar que el manejo del patrimonio estatal se desenvuelva en un   ámbito de moralidad, eficacia, economía y legalidad, la Carta de 1991 asignó a   los organismos relacionados con el control fiscal, autonomía administrativa,   presupuestal y técnica para lograr el cumplimiento, entre otras, de las   funciones tendientes a exigir a los responsables del manejo de los fondos o   bienes de la Nación una satisfactoria rendición de cuentas, de conformidad con   criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados, diseñados para el   efecto[130].    

Sobre esa base, el artículo 268 autoriza al Contralor General de la República  a   establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las   sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la   jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, “facultades   que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre   la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en   relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo.  Funciones   éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales (art. 272,   inc. 6º C.P.)”[131].    

En cuanto a la responsabilidad fiscal en sí misma   considerada, el Contralor General de la República y  los contralores   departamentales y municipales  están habilitados para determinar “la   responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo   de fondos y bienes públicos, cuando de su conducta – activa u omisiva – se   advierta un posible daño al patrimonio estatal”[132].    

Desde esta perspectiva, tanto el proceso ordinario de responsabilidad fiscal   contenido en la Ley 600 de 2000 como el proceso verbal de responsabilidad fiscal   contenido en la Ley 1474 de 2011, -que parcialmente se demanda en esta   oportunidad -, son procesos jurídicos diseñados por el Legislador, como   mecanismos para que el Estado obtenga directamente el resarcimiento frente a un daño patrimonial causado, y   que haya sido ocasionado por el servidor o ex servidor público, como   consecuencia de un inadecuado ejercicio de la gestión fiscal[133].    

31.- Así, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y   la jurisprudencia constitucional y administrativa, los procesos de responsabilidad fiscal, tanto el ordinario como el verbal, en   virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, que pueden   ser descritas   [134]  así:    

(i)      En primer lugar, el fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es   determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los   particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta[135], causen por acción u omisión y en forma   dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado[136].    

En la sentencia C-840 de 2001[137], la Corte   tuvo la oportunidad de estudiar una demanda dirigida precisamente contra el   artículo 1º de la Ley 610 de 2000 que define la procedencia de la acción de   responsabilidad fiscal, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con   ocasión de ella, se cause un daño patrimonial al Estado, por acción u   omisión dolosa o gravemente culposa de agente responsable. La expresión “o   con ocasión de ella” fue demandada en su oportunidad, bajo el supuesto de   vulnerar los artículos 90 y 267 de la Constitución, pues según el líbelo, con   ella se permitía a la contraloría adelantar procesos de responsabilidad fiscal   contra quienes no realizan de manera directa gestión fiscal, lo cual a su   juicio infringía el artículo 267 Superior, que establece que el control fiscal   se ejerce sobre la administración y los particulares o entidades que manejen   fondos o bienes de la Nación.    

La Corte Constitucional sostuvo en esa oportunidad que   la expresión acusada, efectivamente “ostenta   un rango derivado y dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente   dicha”, y que en   concordancia con el artículo 7º de la Ley 610 de 2000, únicamente procederá derivación de responsabilidad   fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios   de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables, por lo que se   requiere una conexidad próxima con la gestión fiscal. En este orden de ideas, la Corte declaró la   exequibilidad de la expresión “con ocasión de ésta”, contenida en el artículo 1   de la ley 610 de 2000, bajo el entendido “de que los actos que la   materialicen [la responsabilidad fiscal] comporten una relación de conexidad   próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”.    

De lo anterior puede colegirse, que la responsabilidad   fiscal no es necesariamente una acción dirigida indistintamente a todo   tipo de funcionarios públicos, particulares en el ejercicio de   funciones públicas o agentes que causen un daño patrimonial al Estado en   los términos descritos, so pena de desconocer las competencias penales, contencioso administrativas o disciplinarias   de otras autoridades. Para la procedencia de ésta acción, se requiere que los   asuntos en cuestión estén dentro de la órbita de las funciones de las   Contralorías, y que por consiguiente deban tratarse de asuntos conexos con la   gestión fiscal.    

(ii) Es segundo lugar, los  procesos de   responsabilidad fiscal ordinario y el verbal, son procesos netamente   administrativos[138],   que están a cargo de la   Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales y   municipales. Por ser asuntos   de este tipo, la decisión con la que termina el proceso de control fiscal, no   tiene el carácter de cosa juzgada que se predica de los procesos judiciales[139].   De allí que en ambos casos sea posible que el investigado pueda acudir a la justicia contencioso   administrativa, para cuestionar la legalidad del procedimiento administrativo y   de la decisión correspondiente expedida en ese trámite y proferida mediante acto   administrativo.    

(iii) Se   trata además, de procesos “esencialmente patrimoniales y no sancionatorios”[140].   La responsabilidad  que se declara es básicamente patrimonial, en la medida   en que a consecuencia de su determinación, el imputado debe resarcir el daño   causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización   pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal[141]. El   carácter patrimonial del daño, separa la responsabilidad fiscal de otros tipos   de responsabilidad, como la disciplinaria o la penal y se trata por lo tanto de   una responsabilidad independiente y autónoma, frente a esos otros procesos[142]. En la   responsabilidad disciplinaria el daño es extra patrimonial y en la fiscal no. De   la misma forma, la responsabilidad fiscal también resulta independiente de la   penal, siendo admisible, no obstante, “el fenómeno de la acumulación de   responsabilidades, fiscal, disciplinaria y penal”, aunque la Corte ha señalado   que si se persigue la indemnización de perjuicios a favor del Estado dentro del   proceso penal, “no es procedente al mismo tiempo obtener un reconocimiento de   tales perjuicios a través de un proceso fiscal”[143].    

(iv) El proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de   2000 y las leyes que la modifican o complementan, como es el caso de la Ley 1474   de 2011. La Ley 610 de 2000 define   el proceso de responsabilidad fiscal (art. 1) como el conjunto de actuaciones   administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y   establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,  “cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,   causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio   del Estado”[144].    

Son procesos que evalúan, “la conducta de los   servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados   para administrar y manejar dineros públicos”[145].    

Así, de conformidad con el artículo 3o de la Ley 610 de   2000, se entiende precisamente por “gestión fiscal”: “el conjunto de   actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores   públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o   fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,   conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,   adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a   la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines   esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,   economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad   y valoración de los costos ambientales”.    

(v) Finalmente, el proceso de responsabilidad fiscal   ordinario, esto es, el establecido en la Ley 610 del 2000, así como su variante verbal consagrada en   la Ley 1474 de 2011, son   procesos que deben observar las garantías sustanciales y procesales propias de   los procesos administrativos.   Estos procesos, limitan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales,   ya que despliegan una función pública, que no es jurisdiccional, mediante actos   y actuaciones de orden administrativo que hacen responsable a un ciudadano y lo   gravan con consecuencias jurídicas y patrimoniales. Por ende, la sentencia SU-620 de 1996 recordó   que el artículo 29 de la   Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la   observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales:    

“[L]egalidad, juez natural o legal   (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia,   derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso,   directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer   la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer   recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones   injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[147].    

Así, para que se configure la responsabilidad fiscal,   es necesaria la existencia de un nexo causal entre la conducta dolosa o   gravemente culposa del agente que ejerce gestión fiscal en los términos   señalados en la ley, así como un daño al patrimonio del Estado, aspectos que   deben ser probados en el proceso administrativo[148]  correspondiente, y al que le son aplicables, además de las exigencias al debido   proceso antes mencionadas, aquellas relacionadas con la función administrativa   contenidas en los artículos 209 de la Carta – igualdad, celeridad, eficiencia,   etc.-, en los términos señalados previamente en esta providencia.    

32.- Vista entonces la naturaleza y alcance general   de las acciones descritas, entra la Corte a revisar en particular, las   características del proceso de responsabilidad fiscal verbal.    

El proceso de responsabilidad fiscal verbal.    

33.- La Ley 1474 de 2011, demandada parcialmente en   esta oportunidad, tiene el propósito general de fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción, en nuestro   ordenamiento jurídico. Para el efecto, el  llamado coloquialmente “Estatuto   Anticorrupción”, establece una serie de medidas de carácter penal,   administrativo, disciplinario y fiscal, que buscan controlar ese fenómeno y   reforzar, a la par, las instituciones encargadas de determinar dicha   responsabilidad.      

El Legislador,   con el objeto de modernizar el sistema de Control Fiscal y buscar una mayor   eficacia y eficiencia en el control adelantado hasta el momento por medio de la   Ley 610 del 2000, creó el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal,   con el propósito de mejorar los resultados de ese control a nivel nacional,   teniendo en cuenta que gran parte de los procesos que se adelantaban hasta el   momento en esos casos, “no culmina[ban] con decisiones de responsabilidad   fiscal” y muchos terminaban por prescripción o caducidad, generando   pérdidas costosas para el Estado[149].   Por ello, a juicio del Legislador, era pertinente crear un procedimiento   verbal  para los procesos mencionados, a fin de dar celeridad a los mencionados   trámites, en particular en aquellos casos en que era factible considerar que   estaban dados todos los elementos para proferir imputación o si existía   flagrancia en la generación del daño[150].   El objetivo fundamental de esta medida, en consecuencia, fue el de buscar   reducir los términos y eliminar los trámites innecesarios en estos eventos[151], a través   de un procedimiento más expedito.    

34.- El nuevo proceso de responsabilidad   fiscal, en consecuencia, es un proceso oral consagrado en la Ley 1474 de   2011, en particular en el capítulo VIII, que empezó a aplicarse por la   Contraloría General de la Republica desde la entrada en vigencia de la Ley y en   el caso de las contralorías territoriales, a partir del 2012.    

Según el artículo 97 de la Ley 1474 de   2011, el proceso de responsabilidad fiscal es verbal y no ordinario  – es decir, que no se tramita bajo la Ley 610 de 2000 -, cuando del análisis del   dictamen, de las denuncias o por cualquier otro medio de control en que se   conozcan los hechos, se determine que es posible, con los elementos de juicio   existentes, proferir de una vez el auto de apertura e imputación   correspondiente. En los demás casos, el proceso se sigue cursando bajo el amparo   de la Ley 610 de 2000. No obstante, dicha ley, que es la legislación base del   proceso de responsabilidad fiscal, se sigue aplicando para el proceso verbal, de   manera supletoria, salvo determinaciones de la Ley 1474 de 2011 en contrario.    

Así, el proceso verbal que se describe, se   surte en las siguientes etapas:    

(i) Si se encuentra establecida objetivamente la   existencia de daño patrimonial y hay prueba que comprometa al gestor fiscal, el   funcionario competente puede expedir un auto de apertura de imputación de   responsabilidad fiscal, que debe ser motivado[152]. En este   auto, se señalarán las pruebas incorporadas al proceso, para que puedan ser   controvertidas por los imputados[153]  y simultáneamente, se puede proferir un auto decretando medidas cautelares[154]. Este auto   se notificará personalmente al presunto responsable fiscal, o a su apoderado o   defensor de oficio, según el caso[155].    

(ii)   El proceso de responsabilidad fiscal verbal, se desarrolla en dos audiencias:   Descargos y Decisión.  En el auto de apertura de imputación, se   indica el lugar, fecha y hora en que se llevará a cabo o se dará inicio a   la audiencia de Descargos[156].   Esa providencia se notifica personalmente y a partir de ella se cita al presunto   responsable fiscal, a su apoderado o al defensor de oficio si lo tuviere y al   garante, si se le hubiere vinculado en el auto de apertura de imputación[157].    

(iii) La Audiencia de Descargos se inicia en la   fecha y hora señalada en el auto de apertura de  imputación[158]. Está   precedida por el funcionario del nivel directivo o ejecutivo competente o en su   defecto, del funcionario designado para la práctica de pruebas y sustanciación[159].    

El objetivo de esta audiencia es que todos   los sujetos procesales puedan intervenir en ella, con todas las garantías   procesales, a fin de que ejerzan su derecho de defensa y presenten descargos a   la imputación, rindan versión libre, interpongan recursos de reposición o   nulidades, soliciten y controviertan pruebas, formulen recusaciones, acepten los   cargos y propongan formas de resarcimiento del daño etc.[160] Los   investigadores de la Contraloría podrán en esa audiencia, notificar medidas   cautelares, solicitar pruebas, decretar o denegar la práctica de pruebas,   declarar o denegar impedimentos, resolver nulidades, resolver recusaciones,   vincular a un nuevo presunto responsable, decidir acumulación de actuaciones y   decidir lo demás que sea conducente[161].    

Solamente en esta audiencia, los sujetos   procesales pueden aportar o solicitar pruebas[162]. Las   pruebas solicitadas y decretadas de oficio serán practicadas o negadas en la   misma diligencia[163].   Cuando se deniegue una prueba se puede presentar recurso de reposición, que se   interpone y resuelve en la misma audiencia[164].   Las pruebas decretadas en esta Audiencia, se pueden practicar dentro o fuera de   la misma[165].   La práctica de pruebas que no se puedan realizar en la misma audiencia será   decretada por un término máximo de un año, señalando el lugar y la fecha de su   práctica y se ordenará en consecuencia la suspensión de la audiencia[166].    

Quien preside la audiencia la declarará   abierta con la presencia del presunto responsable fiscal y su apoderado si lo   tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya designado para   su representación. Si el presunto responsable fiscal no acude a la audiencia, se   le designará un defensor de oficio[167].   Si es el garante o su apoderado, previa citación, son los que no acuden, se   allanarán a las decisiones que se profieran en la audiencia[168].    

(iv) La Audiencia de Decisión. La audiencia   de decisión debe ser presidida por el funcionario competente para decidir[169]. Este la   declarará abierta con la presencia del presunto responsable fiscal o su   apoderado, si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante o a quien se haya   designado para su presentación[170].   Los sujetos procesales pueden entonces exponer sus alegatos de conclusión sobre   los hechos objeto de imputación[171].   El funcionario determinará si existen pruebas del daño al patrimonio público, la   actuación del gestor fiscal a título de dolo o culpa grave, la relación de   causalidad correspondiente y determinará también si hay que pagar una suma   líquida de dinero por concepto de resarcimiento. Culminado lo anterior proferirá   fallo con o sin responsabilidad fiscal, de manera motivada. La audiencia se   podrá suspender por 20 días, al cabo de los cuales se reanudará para dictar el   fallo que se notificará en estrado[172].    

La cuantía del fallo con responsabilidad   fiscal se indexará a la fecha[173]  y se  entiende notificado en estrados en la audiencia, con independencia de   si el presunto responsable fiscal o su apoderado asisten o no a la misma[174]. Si el   responsable fiscal, su defensor, el apoderado de oficio o tercero declarado   civilmente responsable se encuentran en la Audiencia, pueden interponer recurso   de reposición o apelación en contra de la decisión final según fuere el caso,   que debe ser  sustentado dentro de los 10 días siguientes[175]. Esos   recursos se resuelven dentro de los dos meses siguientes contados desde la   sustentación[176]  y la providencia que resuelve estos recursos se notifica personalmente[177].    

35.- Se desataca del proceso verbal que se   describe, que éste efectivamente aumenta la celeridad del trámite de   responsabilidad;  da énfasis a la actividad oral de las partes  y de los   investigadores en las audiencias, y favorece el uso de medios tecnológicos en   ellas, para la interacción virtual remota de las partes y los funcionarios   investigadores[178].   Además, reconoce que si no se comparece a la audiencia, a pesar de haberse hecho   citación oportuna, se entiende surtida en ella la notificación correspondiente,   salvo que se pruebe fuerza mayor o caso fortuito, el cual se debe justificar en   los dos días siguientes de la fecha en que se profirió la decisión en la   audiencia, caso en el cual la notificación se realizará al día siguiente de   haberse aceptado la justificación. Lo mismo se aplica para los recursos a que   hubiese lugar[179].    

En este sentido resalta la Sala, que el   literal d) del artículo 100 de la Ley 1474 de 2011 dispone que cuando exista   causal debidamente justificada, se podrán suspender o aplazar las audiencias por   un término prudencial, señalándose el día y hora para su reanudación o   continuación, según el caso.    

De este modo, si bien el proceso verbal se   surte en dos audiencias, pueden éstas verse suspendidas y retomadas por variedad   de razones, como el decreto de pruebas, la interposición de recursos, la   presentación de excusas de asistencia justificadas, etc.      

36.- Así las   cosas, una vez revisados los pormenores de la ley acusada y las diferentes   características planteadas por el Legislador en la norma para lograr la   celeridad propuesta, corresponde ahora a la Corte analizar, con fundamento en   todas las consideraciones previas, los cargos de la demanda.    

Examen del   cargo de inconstitucionalidad formulado en el presente proceso.    

Análisis del cargo.    

El alcance de la norma   demandada.    

37-. El artículo 98 de la Ley   1474 de 2011[180],   en el que está incluido el literal acusado, describe de manera genérica las   etapas del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal y señala que éste se   tramitará en dos audiencias: la de Descargos y la de Decisión.    

Sobre esa base, el artículo   demandado sostiene que una vez reconocida la personería jurídica del apoderado   del presunto responsable fiscal, las “audiencias” se instalarán y serán válidas,   aún sin la presencia del investigado.    

Esto significa que todas las   audiencias que se lleven a cabo con el apoderado, tienen plenos efectos   procesales con su simple comparecencia, y dado que el artículo 98 de la Ley al   hablar de audiencias se refiere en concreto a las de Descargos y Decisión,   está claro que el inciso primero del literal d) también se refiere a ellas,   necesariamente.    

38.- Por otra parte, el inciso   segundo del literal acusado, consagra unas cargas procesales importantes ante la   ausencia injustificada “del responsable fiscal, su apoderado, o del defensor   de oficio”, a “algunas de las sesiones de audiencia”, cuando existan   solicitudes pendientes de decidir. En tales casos, la inasistencia tendrá como   consecuencia negativa para las partes procesales, el desistimiento de las   solicitudes pendientes y el archivo de la petición, o la declaratoria de   desierto de un recurso, si éste debía sustentarse.    

La expresión “algunas de las   sesiones de audiencia” contenida en el literal enunciado, a diferencia de lo   alegado por la Vista Fiscal en su escrito, no puede ser entendida como la   expresión de otro tipo de  audiencias distintas a la de Descargo o la de   Decisión, en la medida en que como explicó la Sala en el punto anterior, el   procedimiento de responsabilidad verbal se lleva a cabo a través de estas dos   audiencias, que terminan siendo  el eje central del proceso de   responsabilidad fiscal al que se alude en esta oportunidad. En consecuencia, la   expresión sólo se refiere a cualquiera de las sesiones que pueden   derivarse de tales audiencias de Descargos o de Decisión, sea porque éstas   fueron suspendidas y se reanudan nuevamente, o se establecieron nuevas fechas   para su celebración, etc.    

Ahora bien, aunque es cierto que   tales audiencias pueden verse eventualmente suspendidas o aplazadas conforme    al procedimiento establecido en esa misma ley, no por esta razón las audiencias   dejan de tener la naturaleza que les  fue asignada en el proceso. En otras   palabras, suspendidas o reanudadas, siguen siendo audiencias de continuación de   Descargos o de Decisión, y por ende se someten a las reglas propias diseñadas   para cada una de ellas, por el Legislador.    

39.- Así las cosas, la lectura   exegética de este literal, permite concluir que es cierto,  conforme a este   inciso en particular, que la no comparecencia del responsable fiscal y  su apoderado a “alguna de las sesiones de audiencia”, cuando existan   asuntos pendientes de decidir, da lugar a las cargas procesales expuestas.    

Una interpretación sistemática   de las normas correspondientes, parece corroborar esta consideración. Para el   caso de la Audiencia de Descargos y la descripción de lo que en ella ocurre, el   artículo 100 de la Ley 1474 de 2011, reconoce en el numeral a), que el   funcionario competente puede darle apertura a la mencionada audiencia, cuando   comparecen, el “presunto responsable fiscal y su apoderado”[181],   si lo tuviere, o el defensor de oficio de ser el caso. En otras palabras, por lo   menos para la audiencia de Descargos, la ley parece afirmar que sí es necesaria   la comparecencia tanto del representante como de su apoderado al proceso.    

No obstante, en la audiencia de   Decisión, según el artículo 101 de la Ley 1474 de 2011, literal a) que regula su   trámite, la audiencia se entiende abierta, con la presencia del “presunto   responsable fiscal o el apoderado, si lo tuviere o el   defensor de oficio”[182],   disposición que parecería suponer que no se requiere necesariamente para su   apertura, de la presencia concomitante del representante y su apoderado en esta   audiencia, sino que puede ausentarse perfectamente el indagado o el apoderado a   ella.     

La misma consideración anterior   se desprende de las reglas de notificación en este trámite procesal,  ya   que se considera surtida la notificación de las decisiones de apertura de   imputación de responsabilidad y la que resuelve los recursos de reposición y   apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, que requieren de   notificación personal, indistintamente de si la notificación se hace al   presunto responsable fiscal o  a su apoderado, según el   artículo 104 de la Ley 1474 de 2011[183].    

Lo anterior parece reflejar, que   si bien en algunos momentos procesales del trámite de responsabilidad fiscal   verbal, éste parece requerir necesariamente la comparecencia del  indagado   y su apoderado a las audiencias, en otros momentos, basta con la simple   comparecencia del apoderado para darle eficacia a las actuaciones procesales   relevantes.    

40.- La anterior lectura   sistemática de la norma acusada, le permite a la Sala afirmar, frente al primero   de los cargos de la demanda, que es cierto que existe una exigencia procesal   tanto para el imputado como su apoderado, de comparecer a las audiencias, a fin   de evitar las consecuencias negativas de la falta de presencia en ellas, como se   desprende de una lectura textual de la norma, no obstante afirmarse también, que   el solo reconocimiento de la personería jurídica de su apoderado en la   audiencia, le  da validez a las decisiones que allí se tomen. Este aspecto   demuestra que sí existe una contradicción entre los incisos primero y segundo   del mismo literal, en cuanto a la necesidad o no de comparecencia del imputado,   a todas las audiencias dentro del proceso, en particular frente a aquellas que   implican la imposición de cargas procesales que pueden afectar sus derechos de   defensa o debido proceso, una vez que se le ha reconocido la personería jurídica   al apoderado.    

Así, aunque algunos de los   intervinientes alegan que el inciso primero y segundo del literal acusado,   terminan siendo preceptos que responden a dos circunstancias diferentes dentro   del proceso verbal, para la Sala, ello no es cierto, ya que una interpretación   en conjunto del precepto demandado permite deducir, de un lado, que es viable   procesalmente que sólo el apoderado acuda a las audiencias para que ellas se   consideren válidas, en cuyo caso, el proceso debería seguir su curso normal y   todas sus etapas bajo esas circunstancias. Sin embargo, paradójicamente, así el   proceso esté siguiendo tal curso, la situación no libera al inculpado ausente,   de la imposición de las cargas previstas por la misma norma, a pesar de la   participación activa y legítima de su  apoderado en las audiencias, en   virtud del inciso segundo. Como se desprende de este razonamiento, parecería no   tener sentido que se continúe con la imposición de cargas procesales al   inculpado por su inasistencia a las audiencias correspondientes, de un lado,   cuando del otro, se le ha dado validez a las audiencias por mérito de la ley y   éstas siguen su curso, con base en la simple presencia del apoderado cuya   personería se ha reconocido en el proceso.    

En consecuencia, la   contradicción normativa que se destaca entre los incisos del literal enunciado   conforme a lo dicho hasta el momento, más que un mero problema hermenéutico,   evidencia una posible afectación al derecho al debido proceso del indagado,   quien confiando en la validez de la comparecencia de su apoderado al proceso,   puede resultar lesionado en su derecho defensa con la imposición de gravosas   cargas procesales, derivada de su inasistencia directa a las audiencias, aunque   no  así de su participación en el proceso a través de su representante   debidamente vinculado. Lo anterior, en claro reconocimiento de que las cargas   procesales que impone la norma, pueden incidir de manera determinante en la   suerte del trámite para el investigado fiscal.    

Tomando en consideración lo   anteriormente expuesto, la Corte evaluará a continuación, si realmente la   exigencia de la comparecencia a las audiencias tanto del imputado como de su   apoderado, – una vez su participación ha sido reconocida en el proceso-, so pena   de verse enfrentado a soportar cargas procesales importantes, viola o no el   derecho al debido proceso del indagado, cuando la misma norma expresamente   autoriza la validez de tales audiencias, con la presencia del apoderado, aún sin   la comparecencia del indagado. Esta exigencia en sí misma a las partes   procesales antes mencionadas, es una carga procesal que exige una actuación   particular de los administrados. Por consiguiente, y con fundamento en lo dicho   hasta el momento, la Corte analizará con fundamento en la libertad de   configuración del Legislador y sus límites constitucionales, si la carga de   exigir la comparecencia tanto del imputado como de su apoderado en los términos   mencionados, dentro del proceso de responsabilidad fiscal verbal, cumple con los   fines y las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad que se esperan de una   determinación procesal del Legislador.    

Exequibilidad condicionada del   literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.    

41.-. La Corte considera que existen interpretaciones del literal d) del artículo 98 de la   Ley 1474 de 2011 que sí vulneran el derecho al debido proceso del investigado y   por consiguiente, requieren que se adelante una lectura conforme a la   Constitución Política, con fundamento en las siguientes razones:    

(i) La jurisprudencia   constitucional ha sostenido que en los casos en los que la expedición de normas   por parte del Legislador limite derechos fundamentales de los asociados, es   necesario efectuar un juicio de razonabilidad sobre el precepto objeto de la   acusación, que permita ponderar los principios y derechos en juego y determinar   el grado de incidencia que la medida tiene con relación a las garantías   constitucionalmente reconocidas a todos los individuos.    

El juicio de   razonabilidad a realizar, en consecuencia, aunque parte del ejercicio de una   competencia específicamente otorgada por la Constitución al Legislador, a quien   que se le reconoce un amplio margen de configuración normativa para la   determinación de los procedimientos, como se ha visto, es un juicio de   intensidad intermedia, porque plantea a priori una problemática respecto   de la posible afectación de los derechos constitucionales fundamentales al   debido proceso y defensa del imputado en el proceso de responsabilidad fiscal   verbal, que por tratarse de un proceso de carácter  administrativo, exige   como ya se dijo, el respeto por el debido proceso consagrado por el artículo   29 superior y el reconocimiento de los principios establecidos en el artículo   209 de la Carta. Para dar respuesta a la tensión que se genera entre el respeto   por los derechos fundamentales de los ciudadanos y los deberes de celeridad y   eficacia propios de estos procesos administrativos, debe revisar la Corte   entonces la efectividad del Legislador en la armonización de estos deberes   constitucionales que en ocasiones, se encuentran enfrentados entre sí[184].     

Bajo estos supuestos, un   primer elemento del test de razonabilidad  a considerar, es la finalidad   de la medida que se impone en el literal cuestionado, a fin de conocer los   propósitos que el precepto enunciado persigue y si los intereses que busca   favorecer, son constitucionalmente relevantes. De acuerdo con la jurisprudencia,   el propósito que debe buscar la norma en estos casos, debe ser  importante, a   la luz de la Carta.    

En materia del proceso verbal de responsabilidad fiscal   al que pertenece el literal  cuestionado, está claro que conforme  a   los antecedentes legislativos de la Ley 1474 de 2011, el proceso fue concebido   con el interés principal de hacer del control fiscal, un mecanismo para vigilar   y sancionar la corrupción. Con ese objetivo, que es  claramente relevante,   el propósito del Legislador se concentró en proponer un proceso de   responsabilidad fiscal ágil y efectivo que le permitiera al Estado buscar el   resarcimiento de los daños patrimoniales de los que era objeto, frente al dolo o   culpa grave de sus funcionarios o particulares relacionados con el ejercicio de   la gestión fiscal, de una manera expedita. Sobre la base del principio de   eficacia y de celeridad administrativa, se diseñó entonces un proceso que bajo   al idea de la oralidad, promueve la verificación de las circunstancias que   configuran la responsabilidad fiscal de los investigados, de una manera más   ágil, en comparación al régimen de responsabilidad fiscal ordinario. Para la Corte, el procedimiento verbal   previsto, garantiza en efecto, una mayor eficiencia y celeridad al proceso de   responsabilidad fiscal, en la medida en que permite un desarrollo más ágil en la   investigación y juzgamiento de los imputados.    

Desde esa perspectiva, el literal d) de la   norma acusada, promueve la imposición de una carga procesal al imputado y a su   abogado, ante su no comparecencia a las audiencias correspondientes. Dicha   carga, promueve una participación directa de los sujetos que forman parte del   proceso, exigiendo su presencia activa en las audiencias, ante la inmediación de   las pruebas, de su contradicción y de la toma de  decisiones, por tratarse   de un proceso de naturaleza oral. Ello supone la propensión del Legislador a   favorecer, incentivar y asegurar en tales casos, la presencia de los sujetos   procesales en las audiencias correspondientes, a fin de lograr que los   presupuestos procesales de inmediación y celeridad procesal se cumplan en dichos   trámites. Por ende, la imposición de cargas procesales a la no comparecencia de   las partes a las audiencias en estos casos, supone el cumplimiento de ese   objetivo legítimo de favorecer la naturaleza del procesal oral en mención y su   finalidad. De este modo, el objetivo buscado por la   medida, – que no es otro que   el de asegurar  que los sujetos procesales concurran a las audiencias, al   ser éstas el eje del trámite de responsabilidad fiscal verbal, al agilizar el proceso e impedir dilaciones   injustificadas-,  propugna   por el desarrollo de los principios rectores de cumplida justicia, celeridad    y eficiencia, de los procesos administrativos    

Teniendo en cuenta entonces que el artículo 209 Superior dispone que    la función administrativa se encuentra al servicio del interés general y se   desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad,  eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la Corte ha reconocido, que en tanto los procesos   administrativos desarrollen los principios descritos, como ocurre en este caso,   cumplen con la exigencia de contar con una finalidad constitucionalmente   importante, en la medida en que responden al querer de la Constitución conforme   al artículo mencionado previamente y con las expectativas constitucionales que   desarrollan la función de control fiscal (art. 267 C.P.)    

(ii) El segundo elemento por   analizar a fin de determinar la proporcionalidad de la medida que se estudia, es su idoneidad para alcanzar la finalidad propuesta, esto es, agilizar el trámite   procesal de responsabilidad fiscal. Dado que en este caso se aplica un juicio   intermedio de proporcionalidad, la medida ha de ser efectivamente conducente   para el logro del fin propuesto, por lo que deberá existir un alto grado de   probabilidad de que a través de ella se pueda lograr el objetivo buscado.     

Para la Sala, la exigencia   procesal de comparecencia a las audiencias del imputado y su apoderado so pena   de la imposición de cargas procesales con efectos negativos frente a sus   solicitudes y recursos en el proceso,  es un mecanismo legal  apropiado para favorecer   la agilidad y celeridad del proceso, en la medida en que promueve la   participación de los sujetos en los trámites respectivos y asegura la   inmediación que fundamenta en general el proceso verbal de responsabilidad   fiscal.    

(iii) Finalmente,   al evaluarse si la medida es proporcionada, se debe establecer el balance   existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o   dificultades que ello ocasionaría.     

Bajo este supuesto, la demandante asegura que exigir la comparecencia a las   audiencias tanto del investigado como de su apoderado, so pena de la aplicación   de las cargas probatorias indicadas, cuando el mismo artículo autoriza la   validez de las audiencias solo con la comparecencia del apoderado, viola el   derecho al debido proceso del imputado porque autoriza la aplicación de las   cargas mencionadas al investigado, a pesar de la comparecencia de su apoderado.   La Sala comparte en general las apreciaciones de la demanda, por las siguientes   razones:    

– Si bien es cierto que en materia de   oralidad en los procedimientos administrativos, la Corte se ha pronunciado en   varias oportunidades, particularmente frente a procesos de  carácter   disciplinario[185], concluyendo que este tipo de   procedimientos en principio no vulneran la Carta, porque son trámites que se   crean conforme a  la libertad de configuración del Legislador y que   promueven la celeridad y eficacia de los procesos administrativos[186],   también ha reconocido que en cada caso en particular se debe observar si estos   procesos respetan las garantías constitucionales en materia de los derechos al   debido proceso y defensa.    

En este sentido, el hecho de   que un proceso se adelante preferentemente de manera oral y no de la forma   tradicional, no significa en modo alguno, el menoscabo en sí mismo del debido   proceso de las partes, pues todos los procesos deben estar soportados en el   respeto a las garantías  al debido proceso previamente descritas en esta   providencia y en el respeto también por las reglas constitucionales[187].   Por lo tanto, no debería existir una restricción per se de las garantías del   investigado, sobre la base de la modalidad de proceso que se lleve a cabo.    

–   Ahora bien, en este caso, como ya vimos, la carga de comparecencia que se le   impone a las partes, a las audiencias en el proceso verbal de responsabilidad   fiscal, es en principio razonable, ya que todo el proceso se teje a la luz de   dos audiencias orales, en las que se desarrollan la mayor parte de los trámites   procedimentales.    

Sobre este particular, esta Corporación ha reconocido que la fijación de   oportunidades procesales perentorias, como la comparecencia a audiencias en   momentos procesales específicos, cumple con una finalidad constitucional   relevante como es la de ordenación de los procesos, como medio para hacer   efectivo el derecho al acceso oportuno a la administración de justicia y en este   caso, a las dinámicas del proceso administrativo descrito[188],   en procura de que se menoscaben las aspiraciones sociales de justicia.    

En ese orden de ideas, ciertamente  la no comparecencia   de los sujetos procesales a las audiencias, desconoce en principio la esencia   del trámite en mención y compromete la viabilidad del proceso, por lo que   fomentar la participación de lo sujetos a través de tales cargas no desconoce en   principio, los derechos fundamentales de los involucrados.    

Con   todo, ya que los resultados negativos que la carga misma impone, no son un   asunto cuestionado en la demanda, la Sala se concentrará en el tema de la   exigencia de comparecencia tanto del investigado como del apoderado a las   audiencias y la razonabilidad o no de esta determinación del Legislador, que es   la que entra en contradicción, en principio, con el inciso primero del literal   demandado.    

En   estas materias, la Corte ha reconocido que los procesos administrativos no   tienen la misma rigurosidad que otro tipo de procesos, en cuanto a las   exigencias de defensa técnica[189].   Por ende, en principio, no es estrictamente necesario contar con un apoderado   judicial en todas las instancias de los procesos administrativos descritos,   aunque claramente, ante la inasistencia plena del imputado, es perentorio   nombrar un abogado de oficio, dada la necesidad de asegurar materialmente el   derecho de defensa del investigado. Esa exigencia procesal está estipulada en el   proceso verbal de responsabilidad fiscal, en el artículo 100 literal b) de la   Ley 1474 de 2011.    

No   obstante, la asistencia de apoderado de confianza, si bien es una garantía   reconocida en el proceso mencionado, no es una exigencia para el trámite   enunciado, ya que las normas propias del proceso de responsabilidad fiscal   reconocen la posibilidad de que éste se surta en principio con la mera presencia   del presunto responsable fiscal, de manera tal que la asistencia de su abogado   de confianza, termina siendo una decisión preferentemente facultativa del   investigado, tal y como lo reconocen los artículos 100[190]  y 101[191]  de la Ley 1474 de 2011.    

–   En ese orden de ideas, la necesaria comparecencia tanto del abogado de confianza   como del investigado fiscal a todas las audiencias del proceso, so pena de   soportar las cargas procesales indicadas en el literal acusado, no parece ser   una exigencia fundada en criterios de razonabilidad, al ser cotejada con el   inciso primero de la misma norma demandada. Las razones de lo anterior, se   soportan en los siguientes argumentos: (i) la presencia del   abogado de confianza en la audiencia, garantiza el derecho de defensa del   investigado. (ii) La simple comparecencia del abogado a las   audiencias le da la validez a las mismas, de acuerdo con las mismas   consideraciones del Legislador, que autoriza ese efecto por medio de  la   norma demandada, con lo que permite la continuación del proceso a pesar de la   inasistencia del investigado. En tales casos, su no comparecencia, una vez   reconocida la personería de su abogado, no debería ser gravada con cargas   procesales, ya que el fundamento de la carga pierde su razón de ser, si el   proceso sigue su curso. En consecuencia, la aplicación de la carga y los efectos   negativos para el investigado en tales situaciones, si afecta el derecho al   debido proceso del presunto responsable fiscal, sobre todo si se aviene al   reconocimiento que el mismo proceso le hace, de autorizar la validez de las   audiencias incluso sin su presencia.    

Podría alegarse, sin embargo, que no se trata de una carga desproporcionada para   el investigado, la acudir con su apoderado a las audiencias, porque en caso de   no poder asistir a ellas, puede solicitar cambios de fecha para su celebración[192]  o acudir a medios tecnológicos para comparecer al proceso y, en caso de fuerza   mayor ante su inasistencia, presentar las pruebas necesarias para que no se le   apliquen los efectos negativos previstos por el literal impugnado a sus   solicitudes. Si bien la Corte acepta que lo anterior, por sí solo, puede ser   cierto, al darle sentido a la primera parte del inciso demandado creado por el   Legislador, sigue existiendo la incongruencia de audiencias válidas con el   apoderado e imposición de cargas procesales ante la ausencia del presunto   responsable fiscal, en detrimento de los derechos del investigado.    

42.- Por consiguiente, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad    condicionada del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, en el   entendido de que las cargas de desistimiento y archivo de la petición o la   declaratoria de desierto del recurso que debe ser sustentado, no se le aplicarán   al presunto responsable fiscal, cuando en la audiencia correspondiente éste se   ausente y sólo comparezca su apoderado de confianza, cuya personería jurídica   haya sido debidamente reconocida en el proceso.    

VII.   DECISION    

En mérito de lo expuesto, la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE:    

DECLARAR   EXEQUIBLE, por el cargo estudiado en esta   providencia, el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, en el   entendido de que las cargas de desistimiento y archivo de la petición o la   declaratoria de desierto del recurso que debe ser sustentado, no se le aplicarán   al presunto responsable fiscal, cuando en la audiencia correspondiente éste no   asista y sólo comparezca su apoderado, cuya personería jurídica haya sido   debidamente reconocida en el proceso.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente en comisión    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-083/15    

Expediente D-10346    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas   orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.    

                

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Si bien comparto la decisión de mayoría consistente en   esclarecer, por vía de condicionamiento, uno de los supuestos previstos en el   inciso segundo del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2014, creo que   tal decisión resultaba innecesaria, por cuanto, una acertada lectura de la norma   permite arribar al mismo entendimiento que la Corte, dedujo, al modular su   sentido. En efecto, consideró la Corporación indispensable despejar toda   controversia en torno a si a la sesión de la audiencia iba el apoderado del   presunto responsable fiscal y no este último (no tienen que asistir ambos)   bastaba para impedir los efectos del desistimiento, el archivo de la petición o   la declaratoria de desierto del recurso de que allí se trata. Estimo que el   inciso en cuestión, sin condicionamiento, claramente permitía esa lectura.   Entiendo entonces que el condicionamiento sobraba. Pero, en últimas, no sin   dudas, me sumo a la decisión adoptada en aras de zanjar las posibles inquietudes   que puedan surgir sobre el punto.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-083/15    

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carga de asistencia a las audiencias intenta enfatizar en la dimensión de   la responsabilidad, cifrando un interés especial en que el presunto   responsable comparezca al proceso a responder personalmente y no solo   mediante abogado por el daño patrimonial que se le imputa en orden fiscal   (Aclaración de voto)    

EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN   AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Desistimiento tácito y archivo de   peticiones como medida puntual puede ser proporcionada cuando se hace valer   sobre quien no asiste injustificadamente a las audiencias del proceso   (Aclaración de voto)    

EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN   AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Resulta inconstitucional que desistimiento tácito,   fruto de la inasistencia del presunto responsable a las audiencias, recaiga   indiscriminadamente sobre la totalidad de las solicitudes pendientes  (Aclaración de voto)    

EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN   AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Admitir el desistimiento tácito e indiscriminado   de la totalidad de las peticiones pendientes supone una afectación amplia y   profunda en el derecho al debido proceso, pues puede terminar menoscabando por   completo el derecho de defensa (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10346    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas   orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.    

Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón    

Magistrado ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Suscribo esta decisión, pero considero necesario hacer   algunas precisiones conceptuales y por eso, con el debido respeto, aclaro el   voto.    

1. La norma acusada en esta ocasión establece que la   ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado, su   defensor de oficio o el garante o de quien haya sido designado para   representarlo, a alguna de las sesiones de las audiencias programadas en el   proceso de responsabilidad fiscal, implica el desistimiento tácito de las   solicitudes que haya presentado y estén pendientes de decisión, y el consecuente   archivo de la petición, e incluso la declaratoria de desierto del recurso que   debía sustentarse –literal d), inciso 2-. Esto significa que pueden operar el   desistimiento y el archivo de las solicitudes por resolverse siempre que de las   audiencias se ausente de forma injustificada el presunto responsable, con   independencia de si en su lugar asiste debidamente su apoderado. Considero que,   como estaba, la norma efectivamente presentaba entonces un problema de   inconstitucionalidad. No obstante, a mi juicio este problema debió ser   presentado con algunas distinciones que procedo a hacer.    

2. Creo que en este caso era necesario diferenciar tres   preguntas: una es si la carga de comparecer al proceso, que la norma le impone   al presunto responsable, es constitucional o no; la segunda es si, en caso de   que dicha carga sea constitucional y se incumpla, puede traer como consecuencia   “el desistimiento y archivo” de peticiones pendiente de resolverse; y la   tercera, es si estas consecuencias pueden aplicarse indiscriminadamente a la   totalidad de solicitudes por resolver, con independencia de cuáles sean. Debían   distinguirse estas cuestiones, pues cada una puede tener respuestas   independientes, y el legislador cuenta por tanto con limitaciones de distinto   grado respecto de cada una. Así, por ejemplo, en cuanto a la pregunta por la   constitucionalidad de la carga, a mi juicio es perfectamente constitucional   adjudicarle al presunto responsable la de asistir al proceso fiscal. Con ello se   busca determinar la comparecencia del involucrado al proceso, para que dé   públicamente cuenta de sus actuaciones como servidor o encargado de la   administración de recursos públicos. En un proceso de responsabilidad fiscal   puede decirse entonces que la carga de asistencia a las audiencias intenta   enfatizar en la dimensión de la responsabilidad, cifrando un interés   especial en que el presunto responsable comparezca al proceso a responder   personalmente –y no sólo mediante abogado- por el daño patrimonial que se le   imputa en orden fiscal.    

3. Ahora bien, en lo que atañe a la segunda pregunta,   relacionada con la constitucionalidad de una consecuencia de desistimiento   tácito y archivo de peticiones, como medida puntual me parece que puede llegar a   ser proporcionada cuando se hace valer sobre quien no asiste injustificadamente   a las audiencias del proceso. Podría serlo, particularmente, en los casos en que   el legislador considere que hay en la asistencia del implicado un valor   especial, siempre y cuando se muestre individualmente sobre qué ha de recaer   entonces, y se trate de una interferencia proporcionada en los derechos del   afectado. El desistimiento tácito ciertamente supone que si el presunto   responsable no cumple una carga menor, como es asistir al proceso y sin   necesidad de hacer manifestaciones de ninguna naturaleza, se puede ver sujeto a   la insatisfacción de un interés propio que podría llegar a ser el archivo de una   petición o un recurso que hubiese sido instaurado o que esté pendiente de   sustentación. Esto no me parece inconstitucional, en cuanto tal, cuando se trata   de un proceso de responsabilidad fiscal, que no supone por sí mismo una   privación de la libertad personal, o de los derechos políticos fundamentales.   Quizás en un contexto penal o disciplinario o de pérdida de investidura el   juicio deba ser necesariamente otro, pero en el fiscal mi opinión es que el   desistimiento como medida puntual, en ciertos casos, puede ser una medida   plausible para enfrentar –y en buena medida evitar- la inasistencia   injustificada a las audiencias.    

4. No obstante lo anterior, la respuesta a la tercera   pregunta debe ser afirmativa, y en consecuencia considero que resulta   inconstitucional que el desistimiento tácito, fruto de la inasistencia del   presunto responsable a las audiencias, recaiga indiscriminadamente sobre la   totalidad de las solicitudes pendientes. El desistimiento tácito, como   consecuencia de incumplir la carga de comparecencia al proceso, tiene distintas   implicaciones de constitucionalidad dependiendo de cuál sea el aspecto o la   solicitud que afecta. El problema de la norma acusada era entonces que extendía   el desistimiento, sin distinción, sobre todas “las solicitudes pendientes de   decidir”, sin hacer distinciones. No era por lo mismo claro cómo se podía   salvaguardar el derecho al debido proceso en tales casos, pues toda actuación de   defensa supone formular peticiones: la de excluir una prueba, la de valorarla de   un modo específico, la de exonerar de responsabilidad al procesado, la de   modular la cuantía de condena, la de escuchar determinados testimonios, la de   practicar ciertas pruebas, etc. ¿Cómo podría decretarse el desistimiento tácito   y el archivo de todas estas solicitudes, sin sacrificar el derecho al debido   proceso, cuando comparezca el apoderado?    

5. A mi juicio, admitir el desistimiento tácito e   indiscriminado de la totalidad de las peticiones pendientes supone una   afectación amplia y profunda en el derecho al debido proceso, pues puede   terminar menoscabando por completo el derecho de defensa. Si, por ejemplo, es a   la audiencia de decisión que el presunto responsable deja de comparecer,   entonces la consecuencia es que por ejemplo una solicitud de exoneración de   responsabilidad, o una de cuantificación de la misma por debajo de lo   establecido en los cargos, se supondría afectada por el desistimiento tácito y,   así, perdería todo sentido el derecho fundamental a la defensa, y esta acabaría   siendo puramente formal. Es plausible fijar consecuencias desfavorables para   quienes no comparezcan injustificadamente al proceso, si se estima que es   valiosa –como creo podría estimarse- la presencia del presunto responsable en el   trámite de responsabilidad fiscal. Pero creo que esas consecuencias   desfavorables deben tener algunas características, pues no pueden: (i) estar   previstas de un modo vago e impreciso, (ii) anular el derecho de defensa, (iii)   ni suponer tampoco la anulación de otros derechos fundamentales, como el de no   auto incriminarse.    

6. Luego desde mi perspectiva la sentencia acierta   cuando sostiene que si el defensor comparece, con independencia de si lo hace o   no el presunto responsable, no puede aplicarse el desistimiento tácito. Pero   considero que la razón es que este desistimiento está (i) regulado en términos   radicalmente imprecisos y totalizantes, (ii) y esto hace que tenga la   virtualidad de afectar, de forma global e indiscriminada, el derecho a la   defensa. Dejo en estos términos expresada mi aclaración.    

           

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-083/15    

EFECTOS DE LA INCOMPARECENCIA DEL   INVESTIGADO EN AUDIENCIAS DEL PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Decisión debió ser declarada de manera pura y simple   (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10346    

Demanda de inconstitucionalidad   contra el literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 201 L “Por la cual se dictan normas   orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción   y la efectividad del control de la gestión pública”.    

Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón    

Magistrada ponente:    

Con el respeto que merecen las decisiones de esta   Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con lo   decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.    

En esta oportunidad la Corte   estudiaba la constitucionalidad de una norma que establecía que la ausencia   injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado, su defensor de   oficio o el garante o de quien haya sido designado para representarlo, a alguna   de las sesiones de las audiencias programadas en el proceso de responsabilidad   fiscal, implicaba el desistimiento tácito de las solicitudes que habían   presentado y estuvieran pendientes de decisión, y el consecuente archivo de la   petición, e incluso la declaratoria de desierto del recurso que debía   sustentarse -literal d), inciso 2-.    

Lo anterior implicaba que podían operar el   desistimiento y el archivo de las solicitudes por resolverse siempre que de las   audiencias se ausentara de forma injustificada el presunto responsable, con   independencia de si en su lugar asistía debidamente su apoderado.    

Decidió la Sala condicionar la   norma demandada. De esta manera, consideró el Tribunal que se despejaba toda   duda sobre la interpretación constitucional de la misma. Sin embargo, un recto   entendimiento de la disposición acusada, a la luz de los principios   constitucionales, permitía también concluir que las cargas de desistimiento y   archivo de la petición o la declaratoria de desierto del recurso que debe ser   sustentado, no se le aplicarán al presunto responsable fiscal, cuando en la   audiencia correspondiente este no asista y solo comparezca su apoderado, cuya   personería jurídica haya sido debidamente reconocida en el proceso. Lo dicho: la   norma, sin condicionamiento, permitía esa lectura y debió ser declarada   constitucional de manera pura y simple. Sin embargo me adhiero a la posición   mayoritaria para superar cualquier duda en la interpretación constitucional de   la norma demandada.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1]Artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Garantía de   defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de   la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en   su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad   fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición   libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo   asista y lo represente durante el proceso, y así se le hará saber al   implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo   actuado.// En todo caso, no podrá dictarse auto de imputación de   responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido escuchado   previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea o no está   representado por un apoderado de oficio si no compareció a la diligencia o no   pudo ser localizado. (Los apartes subrayados fueron declarados exequibles   por la Corte en la sentencia C-131 de 2002). Las cursivas las destaca la   ciudadana en la demanda.    

[2]Artículo 43. Nombramiento de   apoderado de oficio. Si el implicado   no puede ser localizado o citado no comparece a rendir la versión, se le   nombrará apoderado de oficio con quien se continuará el trámite del proceso   (…).// Para este efecto podrán designarse miembros de los consultorios jurídicos   de las Facultades de Derecho legalmente reconocidas o de las listas de los   abogados inscritos en las listas de auxiliares de la justicia conforme a la ley,   quienes no podrán negarse a cumplir con este mandato so pena de incurrir en las   sanciones legales correspondientes.    

[3] El resaltado es de la demandante.    

[4] Artículo 100. Trámite de la audiencia de   descargos. La audiencia de descargos se tramitará: (…) c) Si el garante en   su calidad de tercero civilmente responsable, o su apoderado previa citación, no   acude a la audiencia, se allanarán a las decisiones que en la misma se   profieran; (…)     

[5] Declarado inexequible en la Sentencia   C-811 de 2011. M.P. Jorge Pretelt Chaljub    

[6] Artículo 178 C.P.A.   Desistimiento tácito. Transcurrido   un plazo de treinta (30) días sin que se hubiese realizado el acto necesario   para continuar el trámite de la demanda, del incidente o de cualquier otra   actuación que se promueva a instancia de parte, el Juez ordenará a la parte   interesada mediante auto que lo cumpla dentro de los quince (15) días   siguientes. (…) Vencido este último término sin que el demandante o quien   promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el acto   ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud, según el caso, y el   juez dispondrá la terminación del proceso o de la actuación correspondiente,   condenará en costas y perjuicios siempre que como consecuencia de la aplicación   de esta disposición haya lugar al levantamiento de medidas cautelares. (…)   Decretado el desistimiento tácito, la demanda podrá presentarse por segunda   vez, siempre que no haya operado la caducidad.    

[7]Artículo 192 C.P.A.   Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique   el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien   corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde   su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. (…)    // Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el   mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a   audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la   concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el   apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso. (…)    

[8]Artículo 261.   Interposición. El recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo   que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a   la ejecutoria de esta. (…) En el auto en el que el Tribunal, en Sala de   Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al   recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el   recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el   expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta   dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.    

[9] Artículo 292.   Apelación de la sentencia. El   recurso se interpondrá y sustentará ante él a quo en   el acto de notificación o dentro de los cinco (5) días siguientes, y se   concederá en el efecto suspensivo. Si el recurso no es sustentado   oportunamente el inferior lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia.    

[10] Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo.    

[12] En materia de pruebas periciales, si dentro del término señalado   no se consigna la suma para pagarles, “se considerará que quien pidió la prueba desiste de ella, a menos   que la otra parte provea lo necesario”.    

[13] Derogado por la Ley 1564 de 2012 Código   General del Proceso.    

[14] Derogado por la Ley 794 de 2003.    

[15] Envío de expedientes y copias y provisión   monetaria para el efecto.    

[16] Aparte demandado. Exequible condicionado   por la sentencia C-838 de 2013.    

[17] Subraya fuera del original.    

[18] Corte Constitucional. Sentencia C-561 de   2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[19] Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de   2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también   las sentencias C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-856 de 2005   M.P. Clara Inés Vargas y recientemente la sentencia C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[20] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[21] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[22] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[23] ARTÍCULO 104. NOTIFICACIÓN DE LAS   DECISIONES. Las decisiones que se profieran en el   curso del proceso verbal de responsabilidad fiscal, se notificarán en forma   personal, por aviso, por estrados o por conducta concluyente, con los siguientes   procedimientos: // b) Las   decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los   sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o   no presentes en la audiencia. En caso de no comparecer a la audiencia a   pesar de haberse hecho la citación oportunamente, se entenderá surtida la   notificación salvo que la ausencia se justifique por fuerza mayor o caso   fortuito dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en que se profirió la   decisión, caso en el cual la notificación se realizará al día siguiente de   haberse aceptado la justificación. En el mismo término se deberá hacer uso de   los recursos, si a ello hubiere lugar; (…)    

[24] La Corte en múltiples oportunidades ha adelantado   estudios similares. Ver las  sentencias C-109 de 1995, C-389 de 1996, C-488   de 2000, C-1255 de 2001, C-415 y C-426 de 2002, C-648 de 2002, C-128 de 2002,  C-901 de 2003    

[25] Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2002, M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[26] Corte Constitucional. Sentencia C-901 de   2003. Rodrigo Escobar Gil.    

[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Entre otros, la Declaración Universal de Derechos   Humanos – art. 10 y 11-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos   (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8.   Este derecho ha sido desarrollado también por la   jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de   Derechos Humanos en el caso Ivcher Bronstein, 2001, que ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y   administrativo. A este respecto también pueden verse las sentencias C-406 de   1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de   2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.    

[28] Corte Constitucional. Ver Sentencias C-331 de 2012. M.P Luis Ernesto Vargas Silva y C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle.    

[29] Corte Constitucional. Sentencia C-980 de   2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[31] Corte Constitucional. Sentencia C-980 de   2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[32] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Ver además, entre otras, las sentencias T-001 de 1993, T-345 de   1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, también las   sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597   de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.    

[33]Corte Constitucional. Sentencia C- 341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Ver   también las Sentencias C-053 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo y   C-259 de 1995, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.    

[34] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[35] Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[36] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[37] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de   1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[38] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de   1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[39] Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[40] Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[41] Ver entre otras las sentencias C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva;  C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-012   de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo    

[42] Corte Constitucional. C-034 de 2014.   M.P. María Victoria Calle    

[43] Artículo  3° CPACA. “Principios.   Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que   regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los   principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este   Código y en las leyes especiales. //Las actuaciones administrativas se   desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso,   igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad,   transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (…)”.    

[44] Artículo 29 C.P. “El debido proceso se aplicará a toda   clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”.    

[45]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[46] Artículo 6º C.P. “Los particulares sólo son responsables   ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores   públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el   ejercicio de sus funciones”.    

[47] Artículo 209 C.P. “La función administrativa está al   servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los   principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad   y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración   de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones   para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración   pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los   términos que señale la ley”.    

[48]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[49] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia C-640 de 2002 MP.   Marco Gerardo Monroy Cabra,  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir   un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo   demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de   recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el   procedimiento contencioso administrativo, implicaba una violación al debido   proceso, en sus facetas de pruebas y contradicción. /La Corte consideró que la   demanda carecía de certeza, al confundir el procedimiento administrativo   con el judicial.    

[50]Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo     

[51]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[52]Corte Constitucional.   Sentencia C-957 de 2011 M.P. y  C-248 de 2013, entre otras.    

[53] Caso Ivcher   Bronstein vs. Perú. Sentencia del 6 de febrero de 2001. La Corte Interamericana   estudió la vulneración del debido proceso administrativo, en un proceso de   revocatoria de la nacionalidad.    

[54] M.P. Mauricio González Cuervo    

[55] Corte Constitucional.   Sentencia C-248 de 2013. M.P.    

[56] Corte Constitucional. Sentencia C-034 de   2014. M.P. María Victoria Calle.    

[57] Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[58] Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de   1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de   2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.    

[59] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de   2014.M.P. Mauricio González Cuervo    

[60] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-315 de 2012. M.P.    

[61] Corte Constitucional. Sentencia C-1189 de   2005. M.P. Humberto Sierra Porto. Ver además, entre   otras, las Sentencias C-506   de 2002, C-929 de 2005 y C-983 de 2010.    

[62] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte hizo   una reflexión sobre si la solidaridad por multas en materia de infracciones de tránsito,   entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo   automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, era violatoria o   no del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y sobre si la   reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en el artículo   24 de la misma normativa, violaba también el debido proceso.    

[64] También ha reconocido ésta Corporación que el derecho al debido proceso administrativo cobra además una especial   relevancia constitucional, cuando se trata del desarrollo de facultades   sancionadoras de la Administración pública, ya que la Administración está   facultada para imponer sanciones, aunque debe hacerlo respetando los límites   constitucionales. En estos casos, a fin de garantizar el derecho de defensa de   los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las   garantías del debido proceso administrativo, en principio, todas aquellas que le   son inherentes al debido proceso en general. Recientemente en la sentencia C-593   de 2014 se reiteró  que “los principios de la presunción de inocencia,   el de in dubio pro reo, los derechos de contradicción y  de controversia de   las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege,   la prohibición contenida en  la fórmula non bis in ídem y el principio de   la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías constitucionales   que presiden la potestad sancionadora de la administración y el procedimiento   administrativo que se adelanta para ejercerla.” Ver sentencia C-506 de 2002.   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[65] Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2012. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[66] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[67] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia   C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle y Sentencia T-1263 de 2001 M.P.,   Jaime Córdoba Triviño.    

[68] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2002. M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[69] Cfr. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo    

[70] Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010. M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo.    

[71] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-886 de 2004.    

[72] Corte Constitucional. Sentencia C-598 de   2011. C-874 de 2003. M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[73] Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2001;  C-927 de   2000;  C-803 de 2000; C-742 de   1999; C-596 de 2000.    

[74] Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffestein.    

[75] Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 2001. M.P. José Gregorio   Hernández Galindo. Ver también sentencia C-316 de 2002. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[76] Corte Constitucional. Sentencia C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny   Yepes.    

[77] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[78] Corte Constitucional. Sentencia C-838 de   2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Relacionada con cargas procesales en el   Código de Procedimiento Civil.    

[79] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de   2014.M.P. Mauricio González Cuervo.    

[80] Corte Constitucional. Ver entre otras las siguientes sentencias:   C-327 de 1997; C-198 de 1998; C-814 de 2009; C-327 de 2011.    

[81] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-680 de 1998 y C-183 de   2007.    

[82] Corte Constitucional. Sentencia C-966  de 2012. M.P. María   Victoria Calle.    

[83] Corte Constitucional  Sentencia C-203   de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[84] Cfr. Sentencias C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub.   También la C-1512 de 2000 y C-012 de 2002.    

[86] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias  C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt   Chaljub. Ver además, entre otras, las sentencias T-323 de 1999, C-1512 de 2000, C-1335 de 2000;  C-1104 de 2001,   C-428 y C-973 de 2002, C-886 de 2004, C-1264 de 2005, C-692 de 2008 y C-980 de   2010.    

[87] Corte Constitucional Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver   recientemente la sentencia C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub    

[88] Corte Constitucional. Sentencia C-886 de 2004.    

[89] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de   2014.M.P. Mauricio González Cuervo    

[90] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas y  C-1512 de   2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[91] Corte Constitucional. Sentencia C- 372 de   2011. M.P.    

[92] Corte Constitucional. Sentencia C-555 de 2001. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[93] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014.M.P. Mauricio González   Cuervo    

[94] Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Sentencia   C-204 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.    

[95] Corte Constitucional. Sentencia C-314 de 2002 M.P. C-204 de 2003   M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-662 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y  C-471 de 2006.    

[96] Corte Constitucional. Sentencia C-925   de 1999, C-1512 de 2000, C-204 de 2003 y C-874 de 2003.    

[97] Corte Constitucional Sentencia C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub. En la sentencia   que se cita, se declaró inexequible la norma que   impuso una nueva cuantía en materia de casación laboral.    

[98] Corte Constitucional. Sentencia   C-204 de 2003    

[99] Corte Constitucional. Sentencia  C-095 de 2001. M.P. José Gregorio   Hernández.    

[100] Corte Constitucional. Sentencia  C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[101] Corte Constitucional. Sentencia C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes    

[102] Corte Constitucional. Sentencia C-803 de   2000. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[103]Corte Constitucional. Sentencia C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[104] Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17   de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX –   No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427. Citada por la sentencia  C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[105] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P Álvaro Tafur   Galvis    

[106] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[107] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-664   de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[108] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P .Clara Inés   Vargas.    

[109] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[110] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-664   de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[111] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-662   de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ver también sentencia C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-227   de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas    

[112]La Corte Constitucional  adelanta este recuento jurisprudencial,   partiendo de la investigación realizada en gran parte por las sentencias  C-279 de 2013 y  C-741 de 2013, ambas, del M.P. Jorge   Pretelt Chaljub. Ahora bien, una de las primeras sentencias que analizó el tema   de las cargas procesales, fue la sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa, al evaluar sucintamente el tema de las costas procesales vs la   gratuidad de la justicia, en la Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia.     

[113] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En la sentencia C-070 de 1993,   la Corte analizó la constitucionalidad del numeral 2° del parágrafo 2° del   artículo 424 del Código de Procedimiento Civil[113],   que señalaba que en los procesos de restitución de inmueble arrendado, si la   demanda se fundamentaba en la falta de pago, el demandado no sería oído en el   proceso sino hasta que demostrara que había consignado a órdenes del juzgado el   valor total de los cánones adeudados, o en su defecto, presentaran los   recibos de pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos   períodos, o las consignaciones efectuadas de acuerdo con la ley por los mismos   períodos. Esta carga impuesta al arrendatario, se demandó por considerarse   contraria al derecho al debido proceso del arrendatario, a su derecho de defensa   y su derecho al acceso a la justicia. En tal oportunidad, la Corte, declaró   exequible el precepto acusado, por considerar que la carga de probar el   pago, respondía a las reglas generales de distribución de la carga probatoria,   en la medida en que le era imposible al demandante probar el no pago. De allí   que no resultara ilegítima la inversión de la carga de la prueba en este caso.   Además, la carga de probar dicha erogación, no comprometía el núcleo esencial   del derecho al debido proceso del arrendatario, pues acreditar el cumplimiento   de su obligación previa, para ser oído, tenía finalidades razonables, y bastaba   con el simple cumplimiento de esta carga procesal, para acceder a la justicia.    

[114]M.P. Jorge Arango Mejía. Ver también la Sentencia C-056 de 1996.   En esa providencia esta Corporación analizó igualmente la constitucionalidad de   la obligación del arrendatario de consignar los cánones atrasados, para ser   oído durante el juicio. Los actores consideraban además, que la norma   transcrita vulneraba la prevalencia del derecho sustancial sobre las normas   adjetivas. En esa sentencia la Corte acogió lo dicho en la Sentencia C-070 de   1993. Agregó además, que la oposición a una demanda en la que se discute el   incumplimiento de una obligación contractual no puede tener el efecto negativo,   de liberar de esas obligaciones que precisamente se discuten, a quien las   debe cumplir. Estos mismos razonamientos fueron invocados en la Sentencia C-122   de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[115] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia, la Corte analizó la   exequibilidad del artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989 (Estatuto   Tributario). La norma se refería a la necesidad de constituir como caución,   una garantía bancaria o póliza de seguros, cuando se demandaba el monto del   impuesto liquidado por la administración, en la vía contencioso administrativa.   Los cargos se sustentaban en que estos requisitos impedían el acceso a la   administración de justicia y que eran violatorios del art. 29 C.N., en la medida   en que exigir una póliza tenía prácticamente el mismo efecto que exigir el pago   del impuesto impugnado. Para la Corte, el fin de la norma estaba  dirigido   a que el ciudadano no abusara del derecho de acción acudiendo de manera   injustificada a la administración de justicia, afectando la eficacia y   eficiencia de dicha administración y usando el derecho de acción como medio para   evadir sus obligaciones tributarias. Bajo ese supuesto  para la Corte   el fin era legítimo. No obstante, consideró que el establecimiento de una   cuantía fija para el efecto, – que si estaba prevista-, podría no ser razonable,   y por tanto, el juez contencioso debería regirse por lo preceptuado en el   artículo 140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir   el demandante para respaldar su pretensión. Se declaró entonces la   constitucionalidad condicionada. Esto mismo fue decidido para un caso similar en   la Sentencia C-319 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[116] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la Sentencia C-886 de 2004,   esta Corporación se ocupó del estudió de los artículos 37, 38 y 39 de la Ley 820   de 2003 referentes a la restitución del inmueble arrendado. El artículo 37 en   particular, establece que “Cualquiera que fuere la causal invocada, el   demandado deberá presentar la prueba de que se encuentra al día en el pago de   los servicios cosas o usos conexos y adicionales, siempre que, en virtud del   contrato haya asumido la obligación de pagarlos”. En este caso, para poder   ser oído, deberá presentar los documentos correspondientes que acrediten su   pago, dentro del término de treinta (30) días calendario contado a partir de la   fecha en que éste debía efectuarse oportunamente. La norma se demandó por   impedir el derecho de contradicción por motivos eminentemente económicos y   vulnerar con ello, el artículo 29 de la Constitución. Para la Corte, el   requisito exigido en la norma demandada tenía unas finalidades   constitucionalmente legítimas, fundadas en el objetivo del Legislador de reforma   los procesos de restitución de tenencia por arrendamiento y superar su lentitud,   el hecho de que los arrendatarios se abstuvieran de pagar los cánones causados   durante el proceso, y la necesidad de formar una cultura del pago de las   obligaciones por parte de los ciudadanos. Sobre la legitimidad del medio   empleado para alcanzar esos fines, la Corte acogió los fundamentos de las   sentencias C-070 de 1993 y C-056 de 1996 para exponer que, en principio la   exigencia de acreditar el pago para ser oído en juicio, no vulnera el debido   proceso siempre que sean medios adecuados para los fines establecidos con esa   medida. La Corte estableció que es razonable y proporcionado que se exija la   presentación de prueba de estar al día en el pago de los servicios para ser oído   en el proceso, si ese proceso se promovió de acuerdo a la causal referida a   la falta de cancelación de los servicios públicos o de las expensas comunes   pues de otra manera no habría proporción ni adecuación entre exigir esa   acreditación y cualquier otra causal de restitución.    

[117] M.P Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-1512 de 2000 la Corte estudió la constitucionalidad de un aparte del artículo 356 del   Código de Procedimiento Civil, que establecía que si   el apelante no suministraba las expensas necesarias para las copias   correspondientes dentro del término de cinco días a partir de la notificación del   auto,  el   recurso de apelación quedaría desierto. El demandante consideró que la   norma atacada vulneraba el derecho al debido proceso de las partes, porque se le   impedía en últimas a la persona recurrir y a los jueces culminar el trámite de   los recursos de apelación, en desmedro del debido proceso de las partes e   ignorando la primacía derecho sustancial sobre las formas. La Corte declaró la   constitucionalidad de la disposición en mención, porque estimó que el pago de   las copias para el trámite del recurso de apelación era una expensa autorizada   por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y avalada por la   jurisprudencia constitucional. Por ende se señaló que acudir a la Rama Judicial   supone a veces algunas erogaciones económicas para las partes, no obstante   principio la gratuidad de la justicia. El incumplimiento de tales cargas da   lugar a una situación desfavorable para el apelante – el recurso se declaraba   desierto, lo cual no constituye una decisión de fondo-, pero que ello no   vulneraba su derecho al debido proceso.    

[118] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En la sentencia  095   de 2001, se estudió la constitucionalidad del artículo 687, numeral 8° del   Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 1°, numeral 344 del   Decreto 2282 de 1989. En su parte demandada, la norma disponía que para el   inicio del incidente en el que un tercero solicita el levantamiento de embargo y   secuestro probando la posesión material, debería prestarse caución para   garantizar el pago de las costas y multas que llegaren a causarse. La Corte   encontró que la norma demandada tenía respaldo constitucional en la facultad de   configuración legislativa y buscaba la efectividad del derecho a acceder a la   administración de justicia (artículo 229). En este orden de ideas, la imposición   de requisitos o cargas procesales, si son prudentes, razonables,   proporcionadas y adecuadas a los propósitos que buscan, no violan la   Constitución sino que la desarrollan.    

[119] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[121] M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-123 de 2003 la   Corte declaró exequible el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, que imponía al demandante la   carga de impulsar el proceso, por lo cual si por un motivo diferente al   decreto de suspensión del proceso éste permaneciera seis meses en la secretaría   durante la primera o única instancia se decretaría la perención del proceso.   En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró que “el Legislador, según lo expresado, es   competente no solo para establecer la carga procesal de impulsar el proceso por   parte del demandante sino lo es también para deducir las consecuencias   jurídicas de la no impulsión (la perención) en que aquel incurra y por ende   bien puede así mismo determinar las condiciones de operación de los efectos.” (Subrayas fuera del original). En   la sentencia C-874 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra se demandó la   derogación de la perención en los procesos civiles y la Corte Constitucional consideró exequible la derogatoria de la misma, como   forma de terminación anormal del proceso.    

[122] M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia   C-275 de 2006, la Corte conoció de una acción de inconstitucionalidad en   contra de la expresión “A la demanda deberá acompañarse un certificado del   registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren   como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna   como tal”, del numeral 5° del artículo 407 del Código de Procedimiento   Civil,  acusada, entre otros motivos,   por desconocer el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el   formal, al imponer una carga gravosa a quienes intentaran comparecer al proceso    civil de declaración de pertenencia. Una vez analizada la razonabilidad y   proporcionalidad de la carga procesal, la Corte concluyó que la exigencia   indicada, obedece  a “una finalidad    constitucionalmente legítima  -a saber, asegurar la  primacía de los   principios de seguridad jurídica y de eficiencia, economía y celeridad   procesales, dando claridad frente a la situación de titularidad de derechos   reales principales sujetos a registro sobre el bien que se pretende obtener   mediante la prescripción adquisitiva”. Por ende, la carga de solicitar el   certificado y de aportar toda la información que  conoce  sobre el   bien para facilitar su identificación, le es exigible al demandante. No   obstante, para asegurar que el acceso a la justicia no quede truncado por causas   no oponibles al demandante, se declaró la exequibilidad condicionada de la   norma, en el entendido de que “Registrador de Instrumentos Públicos siempre deberá   responder a la petición de dicho certificado, de acuerdo con los datos que   posea, dentro del término establecido por el Código Contencioso Administrativo”.    

[123] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia C-662 de 2004, declaró inexequible el numeral 2 del artículo 91 del Código de   Procedimiento Civil, modificado por el artículo 11 de la ley 794 de 2003, sobre   la excepción de falta de jurisdicción prevista en el numeral 1º del artículo 97   del Código de Procedimiento Civil.     

[124] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[125] Cfr. Sentencia C-512 de 2013 M.P. Mauricio   González Cuervo.    

[126] Cfr. Sentencia C-512 de 2013 M.P. Mauricio   González Cuervo.    

[127] Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2013.M.P.Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[128]Artículo 268 C.P. “El Contralor General de la República  tendrá las siguientes   atribuciones: // 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión   fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y   ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. (…)”.    

[129] Artículo 272 C.P. La vigilancia de la gestión   fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías,   corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.    

[130] Corte Constitucional. Sentencia C- 540 de 1997. M.P. Hernando   Herrera Vergara    

[131] Corte Constitucional. Sentencia C-840 de   2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[132] Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2008.    

[133] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos   Mil Seis (2006). Radicación Número:   11001-03-06-000-2006-00015-00(1716)    

[134] Cfr. entre otras, la sentencia SU-620 de 1996. M.P.    

[135] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de   2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[136] Corte Constitucional. Sentencia T-151 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada    

[137] M.P. Jaime Araujo Rentería    

[138] Cfr. Sentencias C-046 de 1994, SU-620 de 1996, T-973 de 1999,   C-635 de 2000 yT-1318 de 2001.    

[139] Cfr. Sentencias C-189 de 1998 y C-635 de 2000.    

[140] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de   2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[141] Corte Constitucional. SU-620 de 1996,. M.P. Antonio Barrera   Carbonell  y T-151 de 2013 M.P.   Alexei Julio Estrada    

[142] Corte Constitucional. SU-620 de 1996,. M.P. Antonio Barrera   Carbonell      

[143] Ibídem.    

[144] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de   2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[145] Ibídem.    

[147] Cfr. Corte   Constitucional. Sentencia T-151 de   2013 M.P. Alexei Julio Estrada    

[148] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos   Mil Seis (2006). Radicación Número:   11001-03-06-000-2006-00015-00(1716)    

[149] Ver Exposición de Motivos del Proyecto de   Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la   Gaceta 607 de 2010.    

[150] Cfr. Exposición de Motivos del Proyecto de   Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la   Gaceta 607 de 2010.    

[151] Cfr. Exposición de Motivos del Proyecto de   Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la   Gaceta 607 de 2010.    

[152] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   a).    

[153] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.    

[154] Art. 103 de la Ley 1474 de 2011.    

[155] Art. 104 de la Ley 1473 de 2011. Literal   a)    

[156] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   a).    

[157] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   a).    

[158] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.    

[159] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   c).    

[160] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.    

[161] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.    

[162] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   e)    

[163] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   e)    

[164] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   e)    

[165] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011. Párrafo.    

[166] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   f)    

[167] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   b)    

[168] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal   c)    

[169] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   c).    

[170] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   a).    

[171] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   b).    

[172] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   d).    

[173] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   e).    

[174] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   e).    

[175] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal   d) y art. 102 inciso tercero.    

[176] Art. 102 de la Ley 1474 de 2011.    

[178] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal   b).    

[179] Art. 104 de la Ley 1473 de 2011. Literal   b)    

[180]Art. 98 Ley 1474 de 2011. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE   RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso verbal comprende las siguientes   etapas: // d) Una vez reconocida la personería jurídica del apoderado del   presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán válidas,   aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. También se instalarán   y serán válidas las audiencias que se realicen sin la presencia del garante.   //La ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado o del   defensor de oficio o del garante o de quien este haya designado para que lo   represente, a alguna de las sesiones de la audiencia, cuando existan   solicitudes pendientes de decidir, implicará el desistimiento y archivo de la   petición. En caso de inasistencia a la sesión en la que deba sustentarse un   recurso, este se declarará desierto.    

[181]ARTÍCULO 100. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE   DESCARGOS. La audiencia de descargos se tramitará   conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir   la audiencia, la declarará abierta con la presencia de los profesionales   técnicos de apoyo designados; el presunto responsable fiscal y su apoderado, si   lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya designado   para su representación; (…)”.    

[182] ARTÍCULO 101. TRÁMITE   DE LA AUDIENCIA DE DECISIÓN. La   audiencia de decisión se tramitará conforme a las siguientes reglas: //a) El   funcionario competente para presidir la audiencia de decisión, la declarará   abierta con la presencia del funcionario investigador fiscal, los profesionales   técnicos de apoyo designados, el presunto responsable fiscal o su apoderado,   si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante o a quien se haya   designado para su representación”;    

[183] ARTÍCULO 104. NOTIFICACIÓN DE LAS   DECISIONES. Las decisiones que se profieran en el   curso del proceso verbal de responsabilidad fiscal, se notificarán en forma   personal, por aviso, por estrados o por conducta concluyente, con los siguientes   procedimientos: //a) Se notificará personalmente al presunto responsable fiscal   o a su apoderado o defensor de oficio, según el caso, el auto de apertura e   imputación y la providencia que resuelve los recursos de reposición o de   apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal.    

[184] En la sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la   Corte estudia el tema de las tensiones entre el principio de celeridad y el   derecho de contradicción, en el marco del Sistema penal acusatorio.    

[185] Cfr. Sentencias C-1076 y C-1077 de 2002, C-1193 de 2008, C-763 de   2009 y C-242 de 2010.    

[186] Cfr. Sentencia C-1076 de 2002 y C-370 de   2012    

[187] Cfr. Sentencia C-242 de 2010.    

[188] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de  2011. M.P. Luis   Ernesto Vargas.    

[189] Corte Constitucional. Sentencia C-131 de 2002. M.P.  En esa   sentencia se dice lo siguiente: “La exigencia de la defensa técnica como derecho   fundamental ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal y ello es   comprensible pues la responsabilidad penal involucra la afección directa de   derechos fundamentales, circunstancia que conduce a que se intensifiquen al   máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto que se trata de   dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para colocarse en una   situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más drástico de que es   titular el Estado”.     

[190] ARTÍCULO 100. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE DESCARGOS. La audiencia de descargos se tramitará   conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir   la audiencia, la declarará abierta con la presencia de los profesionales   técnicos de apoyo designados; el presunto responsable fiscal y su apoderado,   si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya   designado para su representación; (…)”.    

[191] ARTÍCULO 101. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE DECISIÓN. La audiencia de decisión se tramitará   conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir   la audiencia de decisión, la declarará abierta con la presencia del funcionario   investigador fiscal, los profesionales técnicos de apoyo designados, el   presunto responsable fiscal o su apoderado, si lo tuviere, o el defensor   de oficio y el garante o a quien se haya designado para su representación”;    

[192] Artículo 100 literal d).