C-084-19

         C-084-19             

Sentencia C-084/19    

REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL-Inexequibilidad   de contribución   especial para laudos arbitrales de contenido económico    

La Corte abordó el problema de si una norma que crea una   contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral,   introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los principios   de consecutividad e identidad flexible, en aquellos supuestos en los cuales la   correspondiente proposición formulada en primer debate, no ha sido objeto de   discusión y votación. Al resolver el cargo, la Sala encontró que la regla sobre   la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, como lo   exige  el artículo 157 de la C.P, no había sido objeto de deliberación y   votación en primer debate y, si bien guarda relación con las materias discutidas   y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de regulación autónoma y   separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y   Cámara. De esta forma, la Corte concluyó que la carga fiscal demandada   había sido incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los   principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y   160 de la C.P.).    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD   POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del   acto    

De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P.,   las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes   por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a   contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico.    

PRINCIPIO DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE   CONSECUTIVIDAD-Subreglas   constitucionales    

La jurisprudencia   ha precisado que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del   principio de consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas   durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando   el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí   se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto   para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o   adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha   tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de   procedimiento por elusión. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una   de carácter formal y otra de naturaleza material.    

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material    

La elusión se dice   formal cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación   de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un   momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre en todos aquellos   supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votación   del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias   incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de   aprobar o negar una iniciativa.    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance    

PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba   hacerse de manera rígida y literal    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o   supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad   flexible o relativa    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Relación    

PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la   inclusión de un tema nuevo    

(i) un artículo nuevo   no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar   sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que   desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto   siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;    (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un   artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original   para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.    

DESCONOCIMIENTO DE LOS   PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional    

Referencia: Expediente D-12537    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 364 de   la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria   estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la   elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”    

Demandante: Juan Pablo Cárdenas Mejía    

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá D.C., veintisiete (27)   de febrero de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la   Constitución Política, Juan Pablo Cárdenas Mejía   (Expediente D-12537) y María Angélica Nieto Amaya y otros (Expediente D-12547) demandaron la inconstitucionalidad del   artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una   reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha   contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.   Mediante Auto del 8 de febrero de 2018, el Despacho admitió   el cargo por violación al principio de consecutividad en el trámite legislativo,   formulada en la demanda contenida en el Expediente D-12537, e inadmitió los   demás cargos planteados, tanto en esta como en la demanda contenida en el   Expediente D-12547. Dado que los actores no subsanaron dentro del término   concedido, a través del Auto de 27 de febrero de 2018, se dispuso el rechazo de   los cargos inadmitidos.    

En la misma providencia anterior, el Despacho ordenó la   fijación en lista de la norma acusada, corrió traslado al   Procurador General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente   del Congreso, así como a los Ministros del Interior y   de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo. De igual   forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico,   conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a   participar a  las facultades de Derecho de las universidades del Norte,   Libre y Nacional de Colombia, del Cauca y de Antioquia. Con los mismos fines,   convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de   Derecho Procesal, al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de   la Cámara de Comercio de Cali, y a los Centros de Conciliación y Arbitraje de   las Cámaras de Comercio de Barranquilla, Bogotá y Medellín.    

Mediante Auto del   2 de marzo de 2018, el Despacho ordenó suspender los términos dentro de la   presente actuación, en aplicación del artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017 y,   posteriormente, mediante Auto del 4 de julio de 2018, la Sala Plena dispuso su   levantamiento. De esta forma, cumplidos los trámites previstos en el artículo   242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede este   Tribunal a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma acusada:    

“LEY 1819 DE 2016    

(diciembre 29)    

Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016    

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria   estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la   elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

(…)    

 ARTÍCULO 364. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA   LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.  Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a   cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se   ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales   mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del Sector   Justicia y de la Rama Judicial.    

Serán sujetos activos de la contribución especial el Consejo Superior de la   Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus   veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de   la Administración de Justicia.    

La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por   ejecución forzosa del correspondiente laudo.    

La base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos   ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La   tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto   del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales   vigentes.    

El pagador o tesorero de la entidad pública o particular deberá retener la   contribución al momento de efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo   consignará dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor   del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración   Judicial.    

PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el   proyecto de presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de   la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado   a fin de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con   las necesidades de las jurisdicciones que ellas representan”.    

III. LA DEMANDA    

El actor considera que la   disposición impugnada contraviene los principios  de consecutividad e   identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de ley   (Arts. 157 y 160 de la C.P.). Luego de ilustrar el alcance de tales normas en la   jurisprudencia de la Corte, afirma que es obligatorio que las iniciativas   legislativas surtan todos los debates previstos en Constitución, lo cual no   impide la introducción de modificaciones, las cuales, sin embargo, no pueden   consistir en textos sobre temas autónomos, nuevos o separables al del texto del   proyecto. Enseguida, señala que el precepto demandado adolece de vicios de   procedimiento en su formación, porque fue introducido como artículo nuevo en los   informes de ponencia para los debates de las plenarias de la Cámara de   Representantes y el Senado de la República, sin que se hubiera contemplado en el   proyecto de ley ni en las ponencias para primer debate, así como tampoco en las   sesiones conjuntas de las comisiones.    

El demandante argumenta que el   proyecto de ley versaba sobre el IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a   la gasolina y al carbono, el régimen tributario especial de las entidades sin   ánimo de lucro, el gravamen a los movimientos financieros, la contribución   parafiscal al combustible, los incentivos tributarios para cerrar las brechas de   desigualdad soecioeconómicas en las -ZOMAC, el procedimiento tributario, la   administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de pasivos   inexistentes, los tributos territoriales, las exenciones del tesoro nacional y   la creación de una Comisión Accidental de Compilación y Organización del Régimen   Tributario. De esta forma, argumenta que el artículo acusado no guarda relación   con las materias de que trataba el proyecto de ley, que en lo sustancial era una   regulación sobre impuestos y solo hacía referencia a una contribución para la   gasolina.    

De otra parte, añade que en el   texto aprobado para primer debate en las comisiones constitucionales de Senado y   Cámara se modificaron los artículos 18 a 22 de la Contribución Especial Arbitral   creada por la Ley 1743 de 2013. Sin embargo, indica que esta corresponde a una   materia distinta a la contribución sobre laudos que se impugna, pues el sujeto   pasivo, la base gravable y el hecho generador son distintos en cada caso.   Además, precisa que el tributo creado en la Ley de 2013 está dirigido a gravar   los centros de arbitraje, los árbitros y los secretarios sobre los ingresos que   perciben por su actividad. En cambio, indica que la contribución que se censura   grava el hecho de obtener a favor una condena a través de un laudo arbitral.    

Por último, el actor subraya   que las actas de comisiones conjuntas reunidas el 5 y 6 de diciembre de 2016 dan   cuenta de las proposiciones dejadas como constancias de los congresistas   Hernando José Padauí Álvarez y Germán Hoyos, en el sentido de crear una   contribución para laudos. No obstante, a su juicio, tales constancias no cumplen   con los principios de consecutividad e identidad flexible, “pues lo que se   requiere es que el tema haya sido debatido por la Comisión, lo que no ocurrió en   este caso”. Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015, en la cual,   resalta, la Corte estimó que no era suficiente “para cumplir el principio de   consecutividad que en las Comisiones se haya dejado una constancia sobre una   proposición que no fue objeto de debate y aprobación. Por consiguiente, la   constancia a la que se ha hecho referencia no demuestra que se haya cumplido el   principio de consecutividad”.    

Por lo expuesto, solicita a la   Corte la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada.    

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES    

Allegaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio   del Interior, las cámaras de comercio de Medellín, Cali y   Bogotá, la Universidad del Rosario, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el   Instituto Colombiano de Derecho Procesal y, en escritos separados, los   ciudadanos Juan Guillermo Mendoza Gómez y otros y Mónica Inés Hernández Gómez.    

4.1. Con   excepción del Ministerio del Interior, todos los intervinientes apoyan la tesis   de la impugnación. Indican que la contribución especial para laudos arbitrales   de contenido económico fue introducida de manera sorpresiva en las ponencias   para los debates en plenaria de Cámara y Senado, sin que se encontrara en el   proyecto de ley, en la exposición de motivos ni en las ponencias para primer   debate y, así mismo, sin que se hubiera discutido en las sesiones conjuntas de   las Comisiones. De igual forma, sostienen que no guarda relación con ninguno de   los temas contenidos en el proyecto de ley sometido a ambas cámaras y que es   distinta a la contribución especial arbitral. Afirman también que lo único que   al respecto se encuentra es la proposición presentada por dos congresistas, en   la cual se planteaba la creación de la contribución especial en reemplazo del   arancel judicial, pero que finalmente “quedó en una mera constancia de los   congresistas y no estuvo sujeto a discusión de los demás parlamentarios”.    

Esta perspectiva señala que, en todo caso,   las citadas manifestaciones no bastan para que se entiendan surtidos los   principios de consecutividad e identidad flexible y tampoco muestran que hubo   una discusión adecuada sobre la conveniencia y los impactos de la creación del   citado tributo, conforme al principio democrático y de representación popular,   cuando se someten asuntos tributarios a deliberación del Congreso. De igual   manera, plantea que no son claras las razones por las cuales fueron modificados   los términos iniciales de la proposición, la cual hacía referencia a una   contribución especial para sentencias judiciales y laudos arbitrales. En todo   caso, sostiene que el artículo demandado no guarda estrecha relación temática   clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con el contenido del título   del proyecto de ley ni con los temas sobre los que este trataba.    

En particular, se indica que en la citada   iniciativa no se estableció como objetivo la creación de tributos para la   financiación del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos aún, para gravar   a la parte resarcida en juicio arbitral, a quien simplemente se le reconocen sus   derechos.    

4.2. En oposición   al anterior punto de vista, el Ministerio del Interior afirma que desde el   primer debate del Proyecto de Ley se contempló en el artículo 105, que los   gastos que no cumplan con los requisitos   establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el impuesto sobre   la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes, entre los cuales   se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales diferentes a las   laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art. 107-1 del mismo   Estatuto. Posteriormente, señala, en la ponencia para segundo debate en Plenaria   de la Cámara de Representantes se incorporó la creación de la contribución   especial acusada y luego, la Comisión Tercera Constitucional Permanente y la   Plenaria del Senado de la República aprobaron, dentro del capítulo de   disposiciones varias, una contribución especial a cargo de los Centros de   Arbitraje.  De este modo, indica, “es evidente que la citada norma (sic)   desde el primer debate fue puesta a consideración la posibilidad de una   contribución especial para los laudos arbitrales de contenido económico”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal   correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto   previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, mediante el   cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.    

El Ministerio Público   hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de   consecutividad, identidad flexible e instrumentalidad de las formas, así como   del trámite legislativo que siguió el Proyecto que se convirtió en la Ley ahora   demandada.    

A continuación, indica   que ni en el proyecto de ley ni en el informe para primer y tercer debate se   incluyó ningún tema relacionado con la contribución especial acusada. Sin   embargo, afirma que durante las deliberaciones en las sesiones conjuntas, el   asunto de dicho tributo fue incluido como parte del debate y, en razón de las   múltiples proposiciones presentadas y la complejidad del tema, las comisiones   adoptaron como mecanismo de racionalización la lectura de esta y de otras   proposiciones, y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era   pertinente-, en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió.    

El Procurador General   plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la sesión conjunta   entre comisiones respecto de la contribución especial para laudos arbitrales y   sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate   o generar algún vicio al trámite que se adelantaba, atendía a la realidad   procedimental del debate en relación con el Proyecto de Ley. De este modo,   indica que el considerable número de proposiciones (más de 500, según el Acta 05   de 2016), el término faltante para la culminación del trámite, la   responsabilidad en relación con la incidencia que la aprobación de las   propuestas tendría en la ciudadanía y la manera en que se aprobó la introducción   de constancias y proposiciones (contando con la participación de los integrantes   de las Comisiones y con reglas aplicable para todos, según su mejor decisión),   permite concluir que el mecanismo adoptado precisamente tendía a garantizar las   condiciones para el debate y racionalizar el procedimiento legislativo.    

Así, señala que el   asunto relativo a la creación de la contribución demandada se incluyó en el   debate, fue leído y dejado a consideración de los congresistas, de modo que   materialmente en sus efectos, “la constancia podría ser asimilable a su no   aprobación”. No obstante, continua, la Célula Legislativa pretendía evitar   que la estimación de las propuestas fuera cerrada en esa sesión y se detuvo a   analizar la mejor forma de asegurar la observancia del principio de   consecutividad y la posibilidad la votación de la proposición de quienes así lo   quisieran.    

De esta forma,   manifiesta estar en desacuerdo con la demanda, pues considera que los objetivos   del Proyecto de Ley permitían incorporar la contribución especial creada en la   norma acusada. Estima que guarda univocidad temática con la esencia material del   proyecto, en la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural   que, entre sus objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es   decir, “generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo   sostenible y armónico de la actividad pública y privada”.    

El Procurador General   concluye que el artículo incorporado en la ponencia para segundo debate,   relativo a la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos   arbitrales de contenido económico, se refería a un asunto dejado a consideración   en el primer y tercer debate (sesiones conjuntas) en relación con el cual, ante   la realidad del procedimiento legislativo, los congresistas adoptaron un   mecanismo que les permitiera continuar sometiéndolo al análisis, y que además   guarda estrecha relación con el contenido del proyecto de ley inicialmente   presentado.       

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1. Competencia de la Corte    

1. De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P., las acciones públicas de   inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma   caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la   publicación del respectivo acto jurídico. En el presente caso, el demandante   plantea un cargo por vicios de forma contra el artículo 364 de la Ley 1819 de   2016, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 50.101 de 29 de diciembre de   2016. La acción se estima presentada en término, pues la demanda fue radicada el   14 de diciembre de 2017, por lo cual no había transcurrido el año a que hace   mención la  citada disposición constitucional.    

En consecuencia, considerado lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4   de la C.P., la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre   la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, en la medida en que el   precepto impugnado hace parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1819 de 2016.    

6.2. Problema jurídico y   estructura de la decisión    

2. En el artículo 364 de la Ley   1819 de 2016, mediante la cual se adoptó una “reforma tributaria estructural”,   el Legislador creó la contribución especial para laudos arbitrales de contenido   económico. El demandante afirma que esa disposición se introdujo como artículo   nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias de la Cámara de   Representantes y del Senado de la República, sin que se hubiera contemplado en   el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate. De la misma manera,   estima que no guarda relación con los asuntos discutidos y votados en las   sesiones conjuntas de las comisiones. Como consecuencia, sostiene que la norma   contraviene los principios constitucionales de consecutividad e identidad   flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de Ley (Arts. 157   y 160 de la C.P.).    

      

La mayoría de los   intervinientes apoya la tesis de la impugnación y considera que no se surtió   primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco tiene una relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con los   temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así   mismo, coincide en lo esencial con el actor en que al proponerse la iniciativa   destinada al establecimiento de la contribución especial arbitral, cercana al   tributo acusado, no se estableció que el objetivo era la   creación de cargas públicas para la financiación del Sector Justicia y de la   Rama Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida en un juicio   arbitral. En contraste, el Ministerio del Interior y el Procurador General de la   Nación defienden la constitucionalidad de la disposición impugnada.    

El Ministerio del Interior considera que el precepto censurado respetó   las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la   que se refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de   disposiciones como la de la contribución especial arbitral, a cargo de los   centros de arbitraje. Por su parte, el Ministerio Público estima que la norma   impugnada guarda univocidad temática con la esencia material del proyecto, en la   medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus   objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir,   “generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y   armónico de la actividad pública y privada”.    

3. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe   determinar si una norma que crea una   contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral,   introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los principios   de consecutividad e identidad flexible, cuando la respectiva proposición   formulada en primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de   la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i)  los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y (ii)  analizará la compatibilidad con estos del procedimiento que se siguió para el   establecimiento del artículo demandado.     

i. Los   principios de consecutividad e identidad flexible    

4. Los   principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del   papel de los órganos políticos y su carácter representativo y deliberativo en   una democracia constitucional. Así mismo, cobran una importancia notable, debido   al poder de creación normativa de nivel general que el propio sistema jurídico   confiere a los citados órganos. En tanto estándares de naturaleza procedimental,   concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad de las cámaras   legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes,   imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio   de representatividad y el respeto a las minorías[1].      

5. Así, el   artículo 157 de la Constitución establece la regla básica del trámite de los   proyectos de ley. Prevé que ningún   proyecto será ley sin (i) haber sido publicado oficialmente por el   Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido   aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada   Cámara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse   en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se   prevea en el Reglamento del Congreso, (iii) haber sido aprobado en cada   Cámara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.   Esta exigencia es conocida como el principio de consecutividad en el   procedimiento de formación de la Ley.    

Estrechamente vinculado a la norma anterior, el   artículo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el segundo   debate cada Cámara introduzca a los proyectos de ley las modificaciones,   adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia, al mismo tiempo   que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisión y en la plenaria   de cada Cámara, también se concede la potestad de introducir en segundo debate   modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer   debate, ya sea que este se haya surtido a través de sesión conjunta de las   comisiones o en la comisión constitucional permanente de la cámara   correspondiente[2].   Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia   posterior al primer debate, leída a la luz del artículo 157 de la C.P., ha dado   lugar al denominado principio de identidad flexible, en los términos en   que se explicará en breve.    

6. El principio de consecutividad implica una obligación con varias   modalidades. Comporta para las comisiones y las plenarias   de las cámaras legislativas el deber de estudiar y debatir todos los temas que   hayan sido puestos a su consideración. Se trata de una competencia y un deber   constitucional no susceptible de ser trasladado a otro órgano del Estado ni al   que tampoco pueden renunciar. Por lo tanto, la totalidad del articulado   propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisión   constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En el mismo   sentido, las proposiciones que se planteen en el curso del debate deben ser   objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida   retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (Art. 111 de la   Ley 5ª de 1992)[3].    

7. La jurisprudencia de este Tribunal ha puntualizado que el   principio de consecutividad se aplica a las proposiciones modificatorias,   aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las   distintas instancias legislativas, “ya que éstas también deben ser   consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto   en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme   decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su   respectiva modificación”[4].    Además, las comisiones y las plenarias no pueden, como se ha dicho, renunciar a   su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa   etapa del proceso legislativo, a un debate posterior ni si quiera por razones de   apremio o complejidad, ante la proximidad de la   expiración del tiempo correspondiente[5].    

8. Conforme a lo anterior, la jurisprudencia ha precisado que son   obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de   consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante   ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el ejercicio de sus   competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia   legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o   improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las   proposiciones que lo modifiquen o adicionen[6].   En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar,   se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por   elusión. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal   y otra de naturaleza material.    

9. La elusión se dice formal cuando alguna de las células legislativas   omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas   etapas del trámite a un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre   en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el   debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales   permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su   voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[7].    

10. Ahora bien, si el alcance del principio de consecutividad se entiende a   partir de una interpretación textual del artículo 157 de la C.P., todas y cada   una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a   nivel de comisiones y plenarias de las cámaras. En otros términos, el articulado   del proyecto de ley finalmente sancionado tendría que haber   sido debatido de forma sucesiva en tales células legislativas y, por ende, los   textos aprobados en primer debate deberían ser rígidamente los mismos votados en   el último y convertidos en Ley de la República. Esta interpretación, sin   embargo, no solo resultaría extraña a un escenario político deliberativo sino   que sería contraria a la referida posibilidad de introducir modificaciones al   proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente prevista en el   artículo 160 de la C.P.    

11. En estas condiciones, la aparente tensión anterior ha sido resuelta   mediante una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la C.P., a   partir del concepto de identidad flexible[8].   La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la   consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar   cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se   resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a los   cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia,   tema  o asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la   Constitución. Esto se explica bien con la noción de identidad flexible empleada   en la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se   exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o   identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia   común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación.    

12. Así, la exigencia derivada del   principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve   sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[9],   implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios   de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal   impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto[10]. Se   prohíbe la introducción de temas nuevos[11],   que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del   trámite[12]  o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en   las comisiones[13].   De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de identidad   flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en   conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera aislada[14].       

En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio de identidad   flexible implica identidad en el contenido material de las disposiciones y no   que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los   distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ha   advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de especificidad   imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no   previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha aclarado la   Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten en relación   con la materia sometida a regulación pero no en relación con cada uno de los   puntos susceptibles de abordar la materia[15].    

13. La relación material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a   un proyecto de ley, impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser   diferenciada del principio de unidad de materia, pese a la cercanía conceptual   que pueda propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de   materia persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto   correspondiente estén directamente relacionados con el tema general que les   provee cohesión. En cambio, el mandato de identidad relativa busca que los   cambios introducidos en las plenarias de las cámaras guarden relación con los   diversos temas o asuntos tratados y aprobados en primer debate. De esta forma,   los dos mandatos buscan garantizar el principio democrático y el régimen   jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Sin embargo,   mientras que la unidad de materia impide que en cualquier instancia legislativa   se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa,   incluso si se ha insistido en ellos a través de los diversos debates, el   principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en   plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y   votaron en primer debate[16].    

14. Frente   al problema de los supuestos en los cuales las modificaciones o adiciones a los   proyectos de ley en segundo debate presentan una relación material con el   contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate, la jurisprudencia   constitucional ha señalado que debe identificarse una conexidad clara y   específica[17],   estrecha[18],   necesaria y evidente[19].   Así mismo, ha planteado un conjunto de pautas orientadas a determinar los casos   de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley. En este sentido, ha   señalado: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo   puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[20];   (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida   dentro de lo previamente debatido;[21]    (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico;[22] (iv) no   constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación   que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en   torno a un tema[23].    

15. Ahora bien, un problema relevante, frente al cual en el presente proceso   se ha generado el principal desacuerdo, tiene que ver con los supuestos en los   cuales una norma introducida en segundo debate, guarda alguna relación   con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas   en primer debate. No se trata de una relación general con el Proyecto de Ley, a   lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, sino de casos en que   pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los   temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer   debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en   otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo   debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

16. A la luz de la jurisprudencia constitucional, la respuesta a lo anterior   ha consistido en que se desconocen los referidos principios si, no obstante la   norma novedosa tiene proximidad temática con los asuntos discutidos y votados en   primer debate, implica en lo fundamental una materia autónoma  e independiente de aquellos[24].   El precepto incorporado en plenarias no es totalmente extraño a los temas del   proyecto de ley conocidos en primer debate. Sin embargo, por sus   características, en realidad plantea un objeto material de regulación   sustancialmente distinto, de tal manera que “su temática le brinda cierta   autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente”[25].    

En consecuencia,   la Corte ha considerado que pese a que los temas alrededor de los cuales han   girado las iniciativas en primer debate han sido debidamente discutidos y   votados, respecto de la norma novedosa se produce una elusión material del   debate, porque sobre la materia que ella implica las comisiones constitucionales   permanentes o las plenarias no han cumplido el deber de manifestar su voluntad   política en el sentido de aprobarla o negarla[26]. Este   criterio puede apreciarse en varios pronunciamientos, particularmente en materia   tributaria.    

16.1. En   la Sentencia C-1113 de 2003[27],   la Sala Plena estudió una demanda contra el artículo 112 de la Ley 788 de   2002, mediante la cual se expidieron normas en materia tributaria y penal del   orden nacional y territorial. La disposición impugnada establecía la Cuenta   Única Notarial, con el fin de realizar el recaudo de los derechos que por   todo concepto recibieran o recaudaran los notarios del país, en desarrollo de   las funciones asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio   notarial y de registro de instrumentos públicos. Según el demandante, la norma   no figuraba “en el proyecto inicialmente presentado al Congreso, ni en la   publicación previa al debate en la comisión respectiva, ni en los primeros y   segundos debates”.    

La Corte encontró que el precepto no había sido   discutido durante los primeros tres debates, sino solamente en el cuarto, en   plenaria de la Cámara de Representantes, y luego había resultado aprobado en el   informe de conciliación por las plenarias de la Cámara de Representantes y del   Senado de la República. Advirtió que la norma estaba relacionada con la materia   tributaria de la Ley, por cuanto regulaba   un procedimiento a cargo de los notarios en relación con la forma como deben   depositarse los ingresos que por todo concepto reciban, que surge, en    razón de la función de responsable del recaudo de impuestos y aportes. Sin   embargo, sostuvo la Sala que la Cuenta Única Notarial era un tema   específico,  autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002, por lo cual debió   ser objeto de debate tanto por las comisiones constitucionales permanente como   por las plenarias de ambas cámaras. Como así no ocurrió, la Sala determinó que   se habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible y   declaró inexequible la norma demandada.    

 16.2. En la   Sentencia C-312 de 2004[28],   la Corte  analizó la constitucionalidad de varios apartados del artículo 44   de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se introdujeron algunas modificaciones   al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. El artículo parcialmente atacado   regulaba  las   facultades del Gobierno nacional para señalar las condiciones generales y   uniformes de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito   ‑SOAT‑, las tarifas máximas que pueden cobrarse y el valor de la contribución   parafiscal al Fondo de Solidaridad y Garantía. Según la demanda, específicamente   respecto de esta contribución, se habían desconocido los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

El actor sostenía que en el texto   originalmente presentado por el Gobierno no se hacía referencia a dicha   contribución, tampoco fue incluida en la ponencia para primer debate ni objeto   de discusión y votación en las comisiones. Así mismo, indicaba que los   parágrafos relativos al tributo habían sido parte de una proposición aditiva   presentada en la plenaria del Senado, donde fueron aprobados, pero señalaba que   no habían sido objeto de debate ni de votación en la plenaria de la Cámara de   Representantes. Además, según el demandante, la disposición cuestionada   establecía un gravamen de carácter parafiscal, con destino a la financiación de   uno de los subsistemas de seguridad social, “cuya única relación con el   seguro comentado [SOAT], es que la prima del mismo se utilizó como base para la   determinación del tributo”.    

Al analizar el cargo, la Corte   advirtió que el texto inicial del artículo controvertido, en general se ocupaba   de ordenar al Gobierno la fijación de las condiciones generales de   las  pólizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las tarifas   máximas que podían cobrarse por ese concepto. En este sentido, indicó que   el texto final del artículo acusado, en cuanto incluyó la contribución al Fondo   de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de   Accidentes de Tránsito, era una materia que “por sí misma tiene autonomía y   relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que   de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza   correspondiente. Tanto es así, que esta puede subsistir, sin la inclusión   de tal contribución y la manera de calcularla. Es decir, estas últimas no   pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de seguro. El   establecimiento de esa contribución podría ser objeto de una norma separada y   autónoma”.    

De la misma manera, la Sala   consideró que la exoneración de la contribución a cualquier   institución o fondo de las primas del Seguro Obligatorio de Accidentes de   Tránsito a la que se refería el parágrafo 1º, era una excepción a la inclusión   en las tarifas del valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y   a la manera de calcularla, por lo cual, resultaba afectada por el mismo vicio.   Subrayó que tal excepción introducida en el parágrafo no podría tener existencia   si lo que se agregó a su texto por el Senado de la República no se hubiere   incluido en la norma aludida. De esta manera, concluyó que los contenidos   normativos introducidos sin haberse discutido ni votado por la Comisión Tercera   de la Cámara de Representantes, por la Plenaria de esa Corporación y la Comisión   Tercera del Senado, habían desconocido los principios de consecutividad e   identidad flexible y, como consecuencia, dispuso declararlos inexequibles.    

16.3. En   el mismo año, en la Sentencia C-370 de 2004[29],   la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 3 de la Ley 818   de 2003, mediante la cual se dictaron diversas normas tributarias,   particularmente en materia del IVA y del impuesto a la renta. El demandante   consideraba que dichas disposiciones no habían sido “planteadas de forma   directa o indirecta, en los proyectos de Ley publicados por el Congreso, ni para   los primeros debates ni para las plenarias: «simplemente aparecieron en el texto   final del texto de la Ley aprobada por el Legislativo»”.    

La Sala Plena encontró que la regla   censurada había sido objeto de una proposición supresiva en el debate surtido   ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, la cual aprobó   efectivamente su eliminación, y que posteriormente, resultó introducida en la   Plenaria de la misma Cámara. A continuación, advirtió que se refería a una   exención sobre la renta líquida gravable generada por el aprovechamiento de   nuevos cultivos de tardío rendimiento en ciertos productos. Por esta razón,   consideró que se trataba de un tema autónomo de “contenido jurídico propio”,   por lo que al haber sido aprobada su eliminación por la Comisión de la Cámara,   su contenido temático no había sido debatido ni aprobado en dicha célula   legislativa y, por consiguiente, había tenido lugar una elusión material del   debate. Como resultado, procedió a declarar su inexequibilidad.    

16.4. Con posterioridad, en la Sentencia C-726 de 2015[30], la Corte   analizó una demanda contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de   2014, mediante la cual se introdujeron varias modificaciones al Estatuto   Tributario, en especial destinadas a crear mecanismos de lucha contra la evasión   fiscal. Las disposiciones impugnadas establecían la contribución parafiscal a   combustible y sus elementos estructurales. A juicio del actor, tales preceptos   habían sido aprobados con desconocimiento de los principios de consecutividad e   identidad flexible debido a que no formaron parte del texto   radicado por el Gobierno, ni estaban incluidos en la ponencia para primer debate   de las comisiones conjuntas, sino que fueron incorporadas   como artículos nuevos en segundo debate. La Corte consideró que le asistía razón   al actor.    

Indicó que las   normas censuradas habían sido introducidas en la Plenaria del Senado, pero que   no se habían discutido en primer debate de las comisiones conjuntas   constitucionales permanentes de Cámara y de Senado. De otra parte, planteó que   la Ley buscaba modificar rentas existentes y crear nuevos tributos para   controlar la evasión   fiscal y para la generación de ingresos suficientes para el sostenimiento de gastos   públicos. Por el contrario, indicó que el tema principal del tributo acusado era   financiar el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), para   atenuar las fluctuaciones en los precios de los mismos.    

En el mismo   sentido, señaló que el impuesto nacional a la gasolina, sobre cuya modificación   de sus elementos estructurales se había deliberado y votado en primer debate,   constituía un tributo autónomo y distinto de la exacción   demandada, de modo que “las modificaciones al impuesto nacional a la gasolina   de ninguna manera justificaban la creación de un tributo nuevo y completamente   diferente como es la contribución parafiscal impugnada”. Por último, también   consideró que si bien la exposición de motivos del proyecto de ley daba cuenta   de la disminución en las rentas derivadas del petróleo debido a la baja de los   precios internacionales, tal argumento justificaba la consecución de ingresos   presupuestales adicionales, pero no la contribución acusada, pues en ningún   momento se había hecho referencia a la necesidad de su creación.    

Así, en el presente   caso, si bien es cierto, desde el punto de vista del sector económico regulado y   de las condiciones y el contexto que motivaron la reforma, la detracción   controvertida podía mantener cierta relación con las materias discutidas y   votadas en primer debate, la Sala consideró que se trataba de un tema nuevo o,   en otros términos, separable de aquellos. La Sentencia realizó un análisis   orientado a mostrar que la norma, pese a la eventual proximidad con los temas   del proyecto en el ámbito fiscal señalada por algunos intervinientes, en   realidad planteaba un objeto material de regulación sustancialmente distinto.   Como consecuencia, concluyó que se habían desconocido los principios de   consecutividad e identidad flexible y declaró inexequible las normas demandadas.        

17. En este orden de ideas,   particularmente en materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha   mostrado que no obstante existir alguna relación, si la modificación introducida   en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una materia autónoma,   independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate,   hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se   ha eludido materialmente la deliberación[31].   Cuando una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe   haberse debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se   desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible.    

El anterior   criterio se ha afianzado, como se ha señalado, en especial en materia   tributaria. En este ámbito del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia   constitucional ha reconocido de forma pacífica y retirada la importancia del   principio democrático, en virtud del cual, la creación de las contribuciones   públicas y sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los órganos   de representación popular. Esta concepción tiene fundamento en una de las   primeras garantías políticas, que luego adquiere fuerza normativa en la Carta   Magna de 1215, según la cual, no pueden existir tributos sin representación[32].     

De esta forma, en el marco del debate parlamentario, la máxima de la   representación política supone un conjunto de reglas procedimentales. Las reglas   procedimentales son condiciones esenciales en la formación libre de la voluntad   de las cámaras legislativas y constituyen una garantía del debate y de procesos   deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos. De ahí que en el ámbito   tributario, en el cual se maximizan las exigencias del principio democrático,   los principios de consecutividad e identidad flexible permitan la introducción,   en segundo de debate, adiciones y supresiones a los proyectos de Ley, solo si   tales modificaciones no comportan una materia de regulación separable, autónoma   o independiente.    

18. Recapitulando lo indicado   en esta sección, la armonización de los principios de consecutividad e identidad   flexible, en materia tributaria, (i) implican que los temas, asuntos o   materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en   el artículo 157 de al C.P. o, en casos extraordinarios, en la sesión conjunta de   las comisiones permanentes de cada Cámara y las sesiones plenarias de ambas   células legislativas. (ii) En consecuencia, las modificaciones   incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una relación   sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese a existir   alguna relación, la nueva norma comporta una materia autónoma, independiente o   separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que   podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la   deliberación y la manifestación de la voluntad política sobre la iniciativa.   (iv) En estos casos, la regla nueva exige una específica deliberación y votación   sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

ii. La introducción del artículo 364 de la Ley 1819 de   2016 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible    

19. A juicio de la Corte, la contribución especial para laudos   arbitrales de contenido económico, sancionada como artículo 364 de la Ley 1819   de 2016, fue incorporada en segundo debate del trámite legislativo con   desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La   Sala encuentra que les asiste razón al demandante y a la gran mayoría de intervinientes. El artículo discutido no fue objeto   de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con los   temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una materia de   regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones   conjuntas de Senado y Cámara. A continuación, la Sala explicará los fundamentos   de esta conclusión, para lo cual, en primer lugar, mostrará que la norma no fue   considerada por las citadas células legislativas y, en segundo lugar, explicará   por qué el tributo acusado constituye un tema independiente de los estudiados y   votados en primer debate.    

20.  El 19 de   octubre de 2016, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda,   radicó con mensaje de urgencia en la Cámara de Representantes el proyecto de   ley, “por medio del cual se adopta una reforma tributaria estructural, se   fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y   se dictan otras disposiciones”. La iniciativa fue publicada en la Gaceta del   Congreso No. 894 de 2016 y en sus diversas partes se ocupaba del IVA y los   impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, del régimen   tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, del gravamen a los   movimientos financieros, de la contribución parafiscal al combustible, de los   incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioeconómicas   en las -ZOMAC, del procedimiento tributario, la administración tributaria, la   omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, de los tributos   territoriales, de las exenciones del tesoro nacional y de la creación de una   Comisión Accidental de Compilación, así como de la Organización del Régimen   Tributario.    

De este modo,   en los temas generales que estructuraron el Proyecto de Ley no había mención   alguna al tributo o contribución para laudos arbitrales de contenido económico.   Tampoco en las específicas disposiciones normativas propuestas ni en la   exposición de motivos se abordó una regulación asociada específicamente a dicha   materia.    

21. Con miras a   llevar a cabo las primeras deliberaciones, se elaboraron los correspondientes   informes de ponencia, con modificaciones y ajustes al proyecto inicial, los   cuales fueron publicados en las gacetas del Congreso 1088 de 2016, 1091 de 2016,   1061 de 2016 Cámara y 1090 de 2016 (f. 139), 1092 de 2016 y 1093 de 2016 Senado.   En estos informes no se propuso discutir nada relativo a la contribución   especial cuestionada. A la postre, en razón del mensaje de urgencia, las   comisiones terceras de Senado y Cámara sesionaron conjuntamente y el 6 de   diciembre de 2016 aprobaron un primer articulado, publicado en las gacetas del   Congreso de la República 1155 de 2016 Cámara y 1157 de 2016 Senado.    

En los textos   aprobados a comienzos de diciembre de 2016 tampoco se observa norma alguna sobre   la contribución especial para laudos arbitrales. De otra parte, en desarrollo de   las sesiones conjuntas de las comisiones y de la votación, dos congresistas   formularon sendas proposiciones que finalmente fueron dejadas como constancias,   de acuerdo con el Acta 05 del 6 de diciembre de 2016, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 263 de 2017 (p. 46):    

Hace uso de la   palabra el Representante Alejandro Carlos Chacón Camargo:    

Presidente, le   pido el favor, si me dejan a mí para que no vuelva a pasar lo mismo, me deja   coordinar el debate. Entonces si me deja Presidente, le pongo un poco de   instrucción al tema.    

Primero. ¿Existe,   doctora Elizabeth, Secretaria de la Comisión y Secretario, proposiciones que   hayan sido avaladas por el Gobierno?    

Hace uso de la   palabra la señora Secretaria, doctora Elizabeth Martínez Barrera:    

 Sí, señor Ponente.    

Hace uso de la   palabra el Representante  Alejandro Carlos Chacón Camargo:    

¿Cuáles Secretaria   tienen aval del Gobierno?    

Me dicen que   ninguna está avalada por el Gobierno. Entonces continúo.    

Proposiciones:    

La justicia   requiere una forma de financiación que genere una base presupuestal. Nosotros   queremos proponer que se cree una contribución especial para laudos arbitrales y   sentencias condenatorias, verificando y pudiendo reemplazarlo con lo que   llamamos el arancel judicial, que fui uno de los Coordinadores y Ponentes.   Quiero dejarlo como constancia y lo leí, salió la primera.    

El Senador Hoyos,   quiere hablar sobre lo mismo.    

Hace uso de la   palabra el señor Presidente,  Hernando José Padauí Álvarez:    

Tiene la palabra   el Senador Germán Hoyos.    

Hace uso de la   palabra el honorable Representante Germán Darío Hoyos:    

Gracias señor   Presidente.    

Sobre ese   mismo tema Presidente, en el Senado de la República también habíamos radicado   una proposición en ese mismo sentido, en la cual se crea una contribución   especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de contenido   económico. Esto era lo que antes se llamaba el arancel judicial y como hay una   coincidencia muy especial y creo que es por la cercanía que tenemos acá con el   Coordinador de Ponentes de Cámara, quiero decirle que los Senadores también   habíamos radicado una en ese mismo sentido y también la dejamos como constancia   para que en la ponencia, para segundo debate la evaluemos. Está firmada por los   Senadores.    

Muchas gracias,   señor Presidente.    

22.   Posteriormente, el Proyecto de Ley pasó a la plenaria de la Cámara de   Representantes para recibir segundo debate. En este contexto, sobre la base de   la proposición anterior, en el respectivo informe de ponencia, publicado en la   Gaceta del Congreso 1158 del 19 de diciembre de 2016, se propuso la creación de   la contribución especial demandada, en los siguientes términos:    

III)   PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes   proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud de   los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un   resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria:    

14.   Disposiciones varias:    

-Adicionar un artículo nuevo para crear una contribución especial para laudos   arbitrales y sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío   Hoyos).    

C. REUNIONES DE PONENTES Y COORDINADORES. Los ponentes y coordinadores nos reunimos con el equipo técnico del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con el de la DIAN los días 12, 13,   14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2016, con el fin de preparar la presente   ponencia y en específico, para estudiar cada una de las proposiciones que fueron   dejadas como constancia por los Honorables Congresistas durante el primer   debate. A continuación se presenta una síntesis de los principales temas   abordados, de acuerdo con las proposiciones radicadas.      

8.   Disposiciones varias:    

Se revisa en detalle la proposición sobre la contribución para laudos   arbitrales, y se encontró que esta es viable en la medida en que tiene una base   para no afectar los pleitos o sentencias de bajo monto. Los ponentes consideran   que no se trata de una limitación al acceso a la justicia o una violación al   principio de gratuidad de la justicia, pues el gravamen solo se causa cuando   prosperan las pretensiones. En ese sentido, la justicia conserva su carácter   gratuito y puede ser plenamente accesible. Por otra parte, no se gravan las   sentencias de tutela, las laborales y de familia, por lo cual se salvaguardan   las decisiones judiciales que se pronuncian sobre asuntos de protección   constitucional.    

(…)    

III.   JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las reuniones   celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de Hacienda y   Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente ponencia, se   encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el primer   debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las siguientes   modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, con   fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación frente a cada   artículo objeto de modificación.    

(…)    

ARTÍCULO NUEVO Se propone incluir un artículo nuevo que establezca todos los   elementos de la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos   arbitrales de contenido económico para garantizar recursos para la financiación   del Sector Justicia y de la Rama Judicial.    

TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE ANTE LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE   REPRESENTANTES PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO “Por   medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los   mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan   otras disposiciones” El Congreso de Colombia DECRETA    

(…)    

ARTÍCULO NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO   ECONÓMICO. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido   económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a   cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios   mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la   financación del Sector Jusiticia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de   la contribución especial el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección   Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al   Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de   Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o   por ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la   contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el   correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el   dos por ciento (2%)    

En   todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil   (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la   entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de   efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los   tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de   la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. PARÁGRAFO. El   Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de   presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin de   asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las   necesidades de las jurisdicciones que ellas representan.    

23. Sometido a   debate y votación, el tributo sobre laudos de contenido económico fue aprobado   por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 20 de diciembre de 2016,   conforme puede observarse en la Gaceta del Congreso 1179 de 2016.    

24. Por su parte,   en el informe ponencia para debate en la Plenaria del Senado de la República,   también fue incluido un artículo sobre la contribución especial para laudos   arbitrales, según consta en la Gaceta del Congreso 1158 de 2016:    

III)   PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes   proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud de   los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un   resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria:      

14.   Disposiciones varias:    

Adicionar un artículo nuevo para crear una contribución -especial para laudos   arbitrales y sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío   Hoyos).    

Modificar el artículo 135 de la Ley 6 de 1992 sobre el aporte especial para la   administración de justicia; modificar el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 sobre   la contribución de los contratos con entidades estatales o públicas; crear una   contribución especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de   contenido económico; modificar el artículo 7 de la Ley 11 de 1987 sobre   impuestos para el Fondo de Modernización, Descongestión y Bienestar de la   Administración de la Justicia (H.R. Sara Elena Piedrahita Lyons y otros).    

III.   JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las reuniones   celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de Hacienda y   Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente ponencia, se   encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el primer   debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las siguientes   modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, con   fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación frente a cada   artículo objeto de modificación.    

ARTÍCULO NUEVO Se propone incluir un artículo nuevo que establezca todos los   elementos de la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos   arbitrales de contenido económico para garantizar recursos para la financiación   del Sector Justicia y de la Rama Judicial.    

TEXTO PROPUESTO PARA CUARTO DEBATE ANTE LA PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA   REPÚBLICA PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO    

ARTÍCULO NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO   ECONÓMICO. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido   económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a   cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios   mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la   financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de   la contribución especial el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección   Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al   Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de   Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o   por ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la   contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el   correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el   dos por ciento (2%).    

En   todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil   (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la   entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de   efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los   tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de   la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.    

PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el   proyecto de presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de   la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado   a fin de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con   las necesidades de las jurisdicciones que ellas representan.    

25. El tributo   sobre los laudos arbitrales de carácter económico fue votado y aprobado por la   Plenaria del Senado el 27 de diciembre de 2016, como se observa en el Gaceta del   Congreso 1174 de 2016.    

26. Por último,   dadas las discrepancias entre los textos finalmente acogidos en las plenarias de   las cámaras, el proyecto se sometió a conciliación, el cual fue discutido y   aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 28 de diciembre de   2016, como consta en la Gaceta del Congreso 60 de 2017, y el mismo día, por la   Plenaria del Senado de la República, de acuerdo con la Gaceta del Congreso 41 de   2017.    

27. En este orden de ideas,   la Corte constata que, como lo señala el actor, el artículo acusado fue   introducido en los informes de ponencia para los debates de las plenarias de la   Cámara de Representantes y el Senado de la República, sin que se hubiera   contemplado en el proyecto de Ley ni en las sesiones conjuntas de las   comisiones.    

El Procurador General de la Nación señala que sobre la contribución   especial acusada se dejaron unas constancias en primer debate, lo cual se   traduce en que las comisiones constitucionales permanentes se ocuparon de la   regulación demandada. Conforme a los apartes transcritos, la Sala Plena   evidencia que, en efecto, la necesidad de creación de la contribución especial para laudos de   contenido económico fue mencionada en las deliberaciones de las sesiones   conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara, a través de dos proposiciones   que asumieron la forma de constancias. No existe evidencia, sin embargo, de que   estas proposiciones hayan sido sometidas a debate y votación, como lo prescribe    el artículo 157 de la Constitución.    

28. El principio de consecutividad implica que las   comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas tienen el deber de   debatir y expresar su voluntad política sobre todos los temas puestos a su   consideración. De esta forma, los artículos contenidos en la ponencia   presentada, así como las proposiciones que surjan han de ser sometidos a   deliberación y votación, salvo que el autor de la iniciativa decida retirarla   antes de ser estudiada. Por esta razón, la Sala Plena ha sostenido que una   proposición dejada simplemente como constancia en   primer debate, no satisface el principio de consecutividad,   pues las materias respecto de las cuales se exige continuidad deben haber sido   debatidas y votadas en ambas instancias legislativas (Art. 157 de la C.P.)[33].    

29. En el   presente asunto, el artículo incorporado en la Plenaria de Senado y Cámara,   sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico   corresponde a las constancias dejadas en desarrollo de las sesiones conjuntas de   las comisiones. No obstante, las respectivas proposiciones no fueron objeto de   deliberación ni tampoco de votación sino que quedaron reducidas a dos   constancias. Pese a la importancia  que estas tienen en la dinámica del   trámite legislativo, es evidente que no reemplazan ni pueden suplir de ninguna   manera el debate parlamentario y el lugar que este ocupa en los procedimientos   democráticos (Art. 157 de la C.P.).    

30. Uno de   los congresistas que dejó la constancia sobre la necesidad de la contribución   para los laudos de contenido económico manifestó que el propósito de formular la   proposición en estos términos era proponer su “evaluación” en segundo   debate. Sin embargo, como se indicó en las consideraciones, cuando se dejan de   discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en una instancia   legislativa posterior, las comisiones constitucionales permanentes difieren   indebidamente su competencia a la plenaria de las cámaras, con lo cual eluden la   materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente de dar primer   debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones de Senado y Cámara, en   consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia con el objetivo de   volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su obligación   inmediata de someter a deliberación y votación en las propias sesiones conjuntas   la materia sobre la cual, consideraban, era necesario legislar, pues así lo   imponía el artículo 157 de la Constitución.    

31. El Procurador   General argumenta, así mismo, que en razón de las múltiples proposiciones   presentadas y la complejidad del tema, las comisiones adoptaron como mecanismo   de racionalización del procedimiento legislativo la lectura de las proposiciones   y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era pertinente-,   en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió. Por esta razón,   plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la sesión conjunta   entre comisiones respecto de la contribución especial para laudos arbitrales y   sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate   o generar algún vicio al trámite que se adelantaba, atendía a la realidad   procedimental del debate en relación con el Proyecto de Ley. La Corte no   comparte el planteamiento del Ministerio Público.    

32. Si bien es   cierto fueron planteadas alrededor de quinientas proposiciones, el mecanismo de   racionalización del trámite no consistió en dejarlas en su totalidad en forma de   constancia. Como lo pone de manifiesto el informe de ponencia para segundo   debate en Plenaria de la Cámara de Representantes, algunas de las proposiciones   fueron acogidas por los coordinadores y ponentes en el texto de la ponencia para   primer debate, publicada en la Gaceta del Congreso número 1088 el 5 de diciembre   de 2016. Otras proposiciones en cambio, fueron discutidas y votadas durante el   debate. Y, finalmente, hubo un grupo de proposiciones que fueron dejadas como   constancia a solicitud de los congresistas que las radicaron[34].    

Lo anterior   significa que en desarrollo del primer debate se hicieron proposiciones que,   conforme al artículo 157 de la Constitución., fueron sometidas a discusión y a   votación. Lo propio pudo haberse realizado con la proposición relativa a la   contribución para los laudos arbitrales de contenido económico, si se   consideraba que eran conveniente introducir una regulación al respecto dentro   del Proyecto de Ley que se estudiaba. El argumento que se examina resulta   improcedente, además, porque al hilo de las subreglas explicadas, razones de   apremio, tiempo o complejidad no justifican una excepción al deber que tienen   las comisiones constitucionales permanentes de deliberar y votar los proyectos   de ley. Por el contrario, si en estas circunstancias se intenta emplear las   constancias para supuestamente mantener la consecutividad de la propuesta, en   realidad la(s) comisión(es) eluden la   materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente.    

33. Ahora bien, la Corte   observa además que la carga fiscal demandada no guarda un vínculo sustantivo con   las materias debatidas y votadas en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara.   Para empezar, el Proyecto original presentado por el Gobierno Nacional se   ocupaba del IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al   carbono, del régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro,   del gravamen a los movimientos financieros, de la contribución parafiscal al   combustible, de los incentivos tributarios para cerrar las brechas de   desigualdad soecioeconómicas en las ZOMAC, del procedimiento tributario, de la   administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de pasivos   inexistentes, de los tributos territoriales, de las exenciones del tesoro   nacional y de la creación de una Comisión Accidental de Compilación, así como de   la Organización del Régimen Tributario.    

En criterio de la Sala,   ninguno de los temas anteriores se encuentra sustantivamente vinculado con la contribución especial   para laudos arbitrales de contenido económico, introducido en segundo debate. No se   observa que esta última norma constituya el desarrollo de uno de dichos temas o   que se encuentre de alguna otra forma ligada al modo en que tales asuntos pueden   ser regulados. Si se analiza con detenimiento, uno de los objetivos de la   reforma tributaria de 2016 no consistió en los gravámenes a los usuarios de   mecanismos alternativos de solución de conflictos en general y mucho menos, de   la justicia arbitral en particular, o en reestablecer algo cercano o en alguna   medida semejante al arancel judicial.    

34. Además, si bien la   legislación de la que hace parte la norma demandada se concibió y expidió como   una reforma tributaria, esto en sí mismo no hace que la contribución especial   controvertida, dado su carácter de carga fiscal, mantenga una relación de   identidad con los ejes temáticos de dicha normatividad. Precisamente, el   Procurador General de la Nación afirma que  existe “univocidad temática   con la esencia material del proyecto”, en tanto “se trata de un reforma   tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló «elevar el recaudo a   su nivel potencial», es decir, «generar los mayores recursos posible que   permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada».   No se puede, sin embargo, confundir la unidad de materia con la identidad   relativa. La identidad flexible es más estricta que la unidad de materia, según   se mostró en el fundamento jurídico 13, pese a que los dos   principios buscan garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de   formación de las leyes diseñado por el Constituyente.    

El principio de unidad de materia persigue que los   artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén relacionados   con el tema general y abstracto que les provee cohesión. En cambio, el mandato   de identidad relativa busca que los cambios introducidos por las plenarias de   las cámaras guarden una relación sustantiva con los núcleos temáticos o asuntos   debatidos y aprobados en primer debate. Implica un vínculo sustantivo entre   los asuntos discutidos y votados en primer debate y los cambios incorporados por   las plenarias de las cámaras legislativas. Una relación material de este tipo   entre el Proyecto de Ley original, del que se ocuparon las comisiones en primer   debate, y la contribución especial para laudos arbitrales de contenido   económico, no se observa, por las razones indicadas. Pero, en especial, tampoco   se aprecia un vínculo sustantivo entre el tributo demandado y las materias   discutidas en esa instancia legislativa, producto de la ponencia para primer   debate discutida por las comisiones conjuntas, como lo sugiere el Ministerio del   Interior.      

35. La citada   Entidad considera que la materia a la   que se refiere la contribución especial para laudos de contenido económico sí   fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de normas como la que   reformó la contribución especial a cargo de los centros de arbitraje. Sobre este   planteamiento, debe observarse lo siguiente. En las ponencias para primer debate   en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicadas en   las gacetas del Congreso 1088 de 2016, Cámara, y 1090 de 2016 Senado, se   propusieron dos normas que no figuraban en el Proyecto de Ley radicado por el   Gobierno Nacional. Por un lado, una modificación a la contribución especial   arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Por el otro, un cambio al aporte   especial para la administración de justicia, establecido mediante el artículo   135 de la Ley 6 de 1992. Ambas normas fueron discutidas y aprobadas en   comisiones conjuntas, cursaron todo el trámite legislativo y fueron sancionadas   en los artículos 364 y 363 de la Ley 1819 de 2016.     

36. La contribución especial arbitral,   conforme se incorporó en el informe de ponencia y finalmente se aprobó, se causa   a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino a la financiación   del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Se encuentra a cargo de los Centros   de Arbitraje, los árbitros y los secretarios y se genera cada vez que sean   pagados los gastos fijados en cada proceso y, en el caso de los árbitros y   secretarios, cuando se profiera el laudo que ponga fin al proceso. Se gravan los   ingresos recibidos por los Centros de Arbitraje, por concepto de gastos de   funcionamiento del tribunal arbitral respectivo, y los honorarios efectivamente   recibidos por árbitros y secretarios. Por su parte, el aporte especial para la   administración de justicia es un tributo especial, sobre los   ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos   que reciban, destinados a la financiación del Sector Justicia y de la Rama   Judicial.    

La contribución especial para laudos   arbitrales de contenido económico, demandada dentro del presente proceso, a su   vez, es una exacción a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio   autónomo a cuyo favor se ordene en un laudo el pago de valor superior a setenta   y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El destino de estos   recaudos es la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial y son   sujetos activos el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial, o quien haga sus veces. Se gravan a través de esta   carga los ingresos derivados de los pagos ordenados a quienes han resultado   favorecidos por un lado arbitral, en decisiones de estricto contenido económico.    

37. Pues bien, si se lleva a cabo un análisis, no sobre la base del   principio de unidad de materia sino de identidad flexible, es posible advertir   una relación entre la norma sobre la contribución para laudos arbitrales de   contenido económico, de un lado, y la contribución especial arbitral y el aporte   a la administración de justicia, del otro. En efecto, al margen de que se trata   de dos tipos de cargas fiscales con distinta estructura, se puede identificar al   menos un punto de encuentro representativo, pues en los tres casos los dineros   recaudados están destinados a la financiación del Sector Justicia y de la Rama   Judicial. En este sentido, en principio, desde un punto de vista material, tales   cargas parecieran converger en el propósito común del Legislador, de buscar   recursos para alimentar ese específico gasto de funcionamiento del Estado.    

La Corte encuentra, sin embargo, que la contribución especial para   laudos arbitrales de contenido económico, en lo fundamental planteaba en   realidad una materia autónoma y distinta de regulación, de modo que no puede   entenderse debatido y votado en primer debate por el hecho de haberse deliberado   y aprobado la contribución especial arbitral y el aporte especial para la   administración de justicia. En criterio de la Sala, dados los sujetos pasivos   definidos, la contribución acusada tenía como tema esencial la imposición de   cargas fiscales en el acceso de los ciudadanos a la administración de justicia,   incluso si la norma discutida se refería a un mecanismo alternativo y si la   obligación de pagarla surgía con la expedición del laudo. En otras palabras,   mediante la norma impugnada, se adoptó una decisión legislativa nueva en el   plano fiscal, que impacta el ejercicio del derecho de acceso a la administración   de justicia, y que conforme a la Constitución, es una función pública que puede   ser ejercida por el Estado o, transitoriamente, por particulares.    

De esta manera, en el marco del trámite legislativo, cuando se   introdujo la norma en segundo debate, esta trajo consigo un tema adicional a la   búsqueda de ingresos para el sostenimiento del Sector Justicia y de la Rama   Judicial. La proposición de crear el tributo impugnado introdujo en la discusión   del proyecto de ley un problema no considerado antes, relativo a si debía, o no,   gravarse el acceso al servicio general de administración de justicia. En este   sentido, al amparo del principio democrático, el debate en juego se extendió a   una política fiscal distinta, no contenida ni siquiera en el Proyecto de Ley,   asociada a las cargas públicas en el ámbito de la administración de justicia.    

Así, la citada materia era, evidentemente, un tema autónomo e   independiente de los discutidos en primer debate y, en particular, del tema que   subyace a la contribución especial arbitral y el aporte especial a la   administración de justicia, de modo que sobre aquél se eludió materialmente el   primer debate. Como se indicó en los fundamentos de esta Sentencia, las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley   deben guardar un vínculo sustantivo con las materias objeto de deliberación y   votación en primer debate. En consecuencia, si pese a existir alguna relación, la nueva norma comporta una materia   autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer   debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en   realidad se ha eludido la deliberación y la manifestación de la voluntad   política sobre la iniciativa.    

38. La Corte, por último, no   visualiza relación alguna entre la contribución especial para laudos arbitrales   de contenido económico y la norma que, afirma el Ministerio del Interior, se   contempló desde el el primer debate del Proyecto de Ley,   relativa a que los gastos que no cumplan con los   requisitos establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el   impuesto sobre la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes,   entre los cuales se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales   diferentes a las laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art.   107-1 del mismo Estatuto.    

Como resulta evidente, no obstante el artículo   105 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo   61 de la Ley 1819 de 2016, hace mención a las   condenas derivadas de procesos arbitrales, como elemento relevante para el   cálculo final del impuesto sobre la renta y complementarios, precisamente se   trata de una norma emitida en el marco de las deducciones que reconoce el   Legislador en la fijación de la base gravable del tributo a la renta. Por el   contrario, la norma acusada establece una exacción completamente distinta, con   las características indicadas en el fundamento anterior que, por lo tanto, de   ninguna manera guarda relación alguna de conexidad evidente y estrecha con el   precepto a que hace mención el interviniente.      

39. En este orden de ideas, la Corte concluye que la norma objetada no   fue considerada por las comisiones de Senado y Cámara en primer debate. Así   mismo, observa que, si bien guarda relación con los temas discutidos y votados   en esa instancia legislativa, constituye una materia de regulación autónoma y   separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y   Cámara. Por esta razón, las comisiones de Senado y Cámara eludieron   materialmente dar primer debate al tema de la contribución demandada. En   consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que la disposición censurada   fue incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios   constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la   C.P.) y, por lo tanto, habrá de ser declarada inexequible.    

iii. Síntesis   de la decisión     

40. El demandante acusó de   inconstitucional el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, que estableció la   contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Sostuvo que   la norma se introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para las   sesiones plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República,   sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las ponencias para   primer debate. De la misma manera, estimó que no guardaba relación con los   asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones.  Como   consecuencia, planteó que la norma contravenía los principios constitucionales   de consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de   los proyectos de Ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.).    

La mayoría de los   intervinientes apoyaron la tesis de la impugnación y afirmaron que no se había   surtido primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco guardaba una relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con   los temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así   mismo, coincidieron en lo fundamental con el actor en que al proponerse la   iniciativa destinada al establecimiento de la contribución especial arbitrarla   tampoco se estableció que el objetivo fuera la creación de   tributos para la financiación del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos   aún, para gravar a la parte resarcida en juicio arbitral. En contraste, el   Ministerio del Interior y el Procurador General de la Nación defendieron la   constitucionalidad de la disposición impugnada.    

El Ministerio del Interior consideró que el precepto censurado respetó   las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la   que se refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de   normas como la de la contribución especial a cargo de los centros de arbitraje.    

Por su parte, el Ministerio Público estimó que la norma guardaba univocidad   temática con la esencia material del proyecto, en la medida en que se trataba de   un reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló “elevar el   recaudo a su nivel potencial”, es decir, “generar los mayores recursos   posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública   y privada”.    

La Corte   entonces abordó el problema de si una norma que crea una contribución especial a cargo de un grupo   de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del trámite   legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, en   aquellos supuestos en los cuales la correspondiente proposición formulada en   primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Al resolver el cargo,   la Sala encontró que la   regla sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido   económico, como lo exige  el artículo 157 de la C.P, no había sido objeto de   deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con las   materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de   regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones   conjuntas de Senado y Cámara.    

De esta forma,   la Corte concluyó que la carga fiscal demandada había sido incorporada, debatida   y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de   consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.).    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de   Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual   se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para   la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   cúmplase y archívese el expediente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En la   Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n   las democracias constitucionales en general, y específicamente en el   constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los   procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a   esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la   voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que   además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son   entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y   negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la   opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas   políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones   son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las   democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un   modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos   legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo   únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las   fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del   Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y   debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas   posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”.    

[2] Sobre los casos en los cuales   la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la Corte ha precisado: “[s]e   exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las   Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en   el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos:   (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por   solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de   urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo   conocido por el Congreso (C.P. art. 163). // Según lo expresado por la   jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prevé una   excepción – de interpretación restrictiva- a la regla general, de manera que los   cuatro debates quedan reducidos a tres, también en este último caso todos y cada   uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el   contenido normativo que ha sido sometido al trámite legislativo especial pueda   entenderse válidamente aprobado. Sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo   Escobar Gil.      

[3] Sentencia   C-1113 de 2003. M.P.   Álvaro Tafur Galvis. La Corte también ha precisado que resulta contrario   al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto   propuesto en las comisiones no se le proporcione el trámite correspondiente,   sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara. En tal   caso, se ha considerado que la comisión correspondiente renuncia a su   competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con lo cual impide   que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en   desconocimiento del artículo 157, inciso 2º de la C.P. Ver Sentencia C-208 de   2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[4]  Sentencias C-1040 de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar   Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur   Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; y C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[5] Sentencias C-1041   de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés   Vargas Hernández y C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[6] Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa; C-015 de   2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003.  M.P. Jaime Córdoba Triviño;    C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos normativos generales,   destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo pueden llegar a ser   válidamente sancionados como tales si han sido sometidos al mínimo de   deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P. La consecutividad, como se   ha indicado, tiene un importante valor en términos de representación democrática   y de legitimidad de las opciones políticas adoptadas. “Estas exigencias en el debate parlamentario   revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a   la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso   de formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la   controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento   representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo   con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión   constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede   convertirse en ley de la República”. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro   Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Sala Plena subrayó: “[e]n un régimen   democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto   éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace   efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya   que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y   resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la   confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio   en el Congreso de la República”.    

[7] Sentencia   C-370 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[8] La Corte   ha señalado respecto de la interpretación de los artículos 157 y 160 de la C.P.:   “… podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta   Política… generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras   se permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo   debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto   surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la república.    Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta incompatibilidad entre ambas   disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y   legitimidad democrática que adquieren las plenarias respecto a las comisiones.    Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los   parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de   cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al proyecto aprobado.    Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de   cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es   totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de las   leyes”. Sentencia C-839 de 2003.  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[9]  Sentencias   C-942 de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[10] Sentencia C-141 de   2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[11]  Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo   Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[12] Sentencia C-537 de   2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13] Sentencias C-226 de 2004.   M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas   Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P.    Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis,   la Sala Plena sostuvo: “[e]l concepto de identidad  implica que entre   los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo   artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante   el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las   modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160   C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional   permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o   modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de   consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el   debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo”.   Ver, así mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de   2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[14]  Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara   Inés Vargas Hernández.    

[15]  Sentencias C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000.   M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-801 de 2003. M.P. Jaime   Córdoba Triviño y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. “En   consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de   2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los   proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en   una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite   precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que   constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón   por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido   dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la   respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite   ordinario de aprobación desde el primer debate”. Sentencias C-539 de 2005.   M.P. Álvaro Tafur Galvis, citada en la Sentencia C-469 de 2011. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub; C-1056 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-312 de   2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica   Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P.   Jaime Córdoba Triviño; C- 801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-839 de   2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[16] Sentencias C-1147   de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[17] Sentencia   C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo   Beltrán Sierra.    

[18] Sentencia   C-1147 de 2003. M.P.   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[19] Sentencia   C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005.   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[20] Corte   Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este   caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003   (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas   en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo   parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en   comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue   incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia   para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada   laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de   conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es   aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado   inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la   jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.    

[21] Sentencia   C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[22] Sentencia   C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequi­bilidad de   una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto   nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.    

[23]  Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P.   Clara Inés Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[24] Sentencia   C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[25] Sentencia   C-370 de 2004. MM.PP.  Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur   Galvis.    

[26] Ibíd.    

[28] M.P. Alfredo   Beltrán Sierra.    

[29]   MM.PP.  Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.    

[30] M.P. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[31] Debe   clarificarse que el requisito del debate en el trámite   legislativo no es equivalente a la existencia de intervenciones en pro o en   contra del contenido de una propuesta, ni tampoco exige la participación de un   número determinado de congresistas en la discusión formalmente abierta. La Corte   ha sido reiterativa en que en esto no radica la existencia del debate. Lo que la   deliberación comporta es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión   para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca.   Correlativamente, es incompatible con el debate que se pase   de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la   oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de   2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[32]  Sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996. M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084 de 1995.   M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-873 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra;   y  C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[33]Así, por   ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte   resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002,   sobre la definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para   el apoyo al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al   Código Sustantivo del Trabajo.  El demandante sostenía que el citado   artículo no había sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en   sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por esta razón,   afirmaba que se habían desconocido los principios de consecutividad e identidad   flexible. La Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto, no había   hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las   comisiones constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó que en   desarrollo del primer debate había sido dejada como constancia y, luego,   incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de   Representantes como en el Senado, células legislativas en las cuales resultó   aprobada. En estas condiciones, la Corte consideró que se había violado el   principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate.    Sostuvo que el debate en el trámite de los proyectos de ley “no puede   limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que   consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una   decisión de improbar o no una norma legal propuesta”. En consecuencia,   afirmó que no se había cumplido con el mandato constitucional del artículo 157   de la C.P. y declaró inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento   en su formación. En el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime   Córdoba Triviño), la Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley   797 de 2003, mediante el cual se establecía que quien devengara una mesada   pensional de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el   50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en   el marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas   sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el   actor argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de   conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado   por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había   cumplido.  La Corte evidenció que en sesiones conjuntas de las comisiones   de Cámara y Senado la norma demandada había sido propuesta, pero no debatida ni   aprobada. Constató, además, que junto con otros artículos, había sido dejada   como constancia al momento de la discusión del articulado general y que la   discusión y votación fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas   cámaras legislativas. Posteriormente la disposición no fue debatida ni aprobada   en la Plenaria del Senado, pero sí en la de la Cámara de Representantes y la   correspondiente discrepancia fue sometida a comisión accidental de conciliación,   texto único que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La   Sala sostuvo que el precepto impugnado había violado el principio de   consecutividad porque las comisiones séptimas constitucionales conjuntas   renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo   propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las   plenarias de cada cámara. Indicó que debieron decidir sobre su aprobación o   negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de   la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara   su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo.   Sin embargo, “ninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de   consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones séptimas   conjuntas” y, en cambio, “renunciaron a sus competencias de origen   constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada   fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en últimas,   vició el trámite legislativo…”. De esta forma, la Corte declaró inexequible   la norma acusada.    

[34] Gaceta del   Congreso 1158 de 2016, p. 4.