C-088-18

         C-088-18             

Sentencia C-088/18    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto   de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

LIBERTAD ECONOMICA-Concepto/LIBERTAD   ECONOMICA-Ejercicio dentro de   límites del bien común    

De conformidad con el   artículo 333 de la C. P., la actividad económica privada es libre, dentro de los   límites del bien común. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que las   libertades económicas se traducen para los individuos en el derecho subjetivo de   realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias y   habilidades, con el propósito de generar, mantener o aumentar su patrimonio,   mediante la obtención de ganancias.    

LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto    

LIBERTAD DE EMPRESA-Núcleo esencial/LIBERTAD   DE EMPRESA-Contenido    

La jurisprudencia de la Corte ha subrayado, en todo caso, que   el núcleo esencial de la libertad de empresa comprende los derechos (i) a un tratamiento   igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la   misma posición; (ii) a concurrir al mercado o retirarse; (iii) a la no   interferencia del Estado en los asuntos internos de la empresa como la   organización y los métodos de gestión; (iv) a la libre iniciativa privada; (v) a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los   requisitos que exija la ley, y (vi) a recibir un lucro razonable por su actividad   económica.    

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Mandatos constitucionales    

MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance    

PRINCIPIO DE EFICACIA TRIBUTARIA-Colaboración de particulares en la actividad de   recaudo de los tributos    

RETENCION EN LA FUENTE-Concepto/RETENCION EN   LA FUENTE-Objeto/RETENCION EN LA FUENTE-No es un   impuesto sino un procedimiento para el recaudo tributario    

CARGAS PUBLICAS ORIENTADAS AL RECAUDO DE TRIBUTOS-Justificación   constitucional    

La Sala Plena reitera que (i) es   ajustada a la Constitución la imposición de cargas administrativo tributarias a   ciertos particulares, relacionadas con la retención y recaudo de exacciones, a   partir de su posición clave en la respectiva generación o recolección del   tributo; (ii) la   colaboración en dicha función pública encuentra justificación en el principio de   solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en el deber ciudadano de contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos   de equidad y justicia (Art. 95.9 de la C.P.); (iii) este deber implica no sólo la obligación de pagar   cumplidamente las deudas fiscales, sino también de colaborar a fin de que el   sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible, de manera que el   Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines   constitucionales.    

Referencia.: Expediente D-11958    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 (parcial) de   la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria   estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la   elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.    

Demandante: Jaime Andrés Girón Medina    

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá,   D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del   artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista   en el artículo 241.4 de la Constitución Política, Jaime   Andrés Girón Medina demandó la inconstitucionalidad del artículo 325   (parcial) de la Ley 1819 de 2016.   Mediante Auto de 2 de marzo de 2017, el entonces Magistrado Sustanciador decidió   admitir la demanda, dispuso su fijación en lista, corrió traslado al Procurador   General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente de la   República y al Presidente del Congreso, así como a los ministros del Interior,   de Hacienda y Crédito Público, y de Minas y Energía, al Director del   Departamento Administrativo de Planeación Nacional y al Superintendente de   Servicios Públicos Domiciliarios.    

 De   igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de   la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de   1991, invitó a participar a las facultades de derecho de las Universidades   Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre,   de Los Andes y del Rosario. Con los mismos fines, convocó a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a   la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresarios   de Colombia y a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica   –Asocodis–.                

A través del Auto 305 de 21 de junio de 2017, la Sala Plena ordenó   suspender los términos dentro de la presente actuación, en aplicación del   artículo 1 del Decreto Ley 889 de 2017. Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,   procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la   disposición acusada, resaltada en los fragmentos objeto de impugnación.    

“LEY 1819 DE 2016    

(diciembre 29)    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,   se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión   fiscal, y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

 ( . . . )    

ARTÍCULO 352. RECAUDO Y   FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o   Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante   las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras   de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la   factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente,   autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días   siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la   interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o   Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro   correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio   o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de   los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del   impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.    

( . . . )”    

III. LA DEMANDA    

3.1. El actor   sostiene que los apartados demandados vulneran la libertad de empresa. Con base   en jurisprudencia constitucional, indica que esta otorga a toda persona el   derecho a realizar una determinada actividad productiva y a destinar bienes de   cualquier tipo a ese propósito, con miras a crear, mantener e incrementar su   patrimonio y a obtener beneficios o ganancias, conforme a los modelos típicos de   organización del mundo moderno. Correlativamente, señala que las limitaciones a   dicho principio solo pueden consistir en razones asociadas al bien común, al   interés general o social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación, en   el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

En contraste, indica que los   fragmentos acusados   imponen a los comercializadores de energía eléctrica la obligación de recaudar   el impuesto sobre el servicio de alumbrado público y lo hacen sin   establecer contraprestación alguna. Al prever lo anterior, en su criterio se desconocen   el núcleo esencial del  mencionado principio, pues la carga carece de causa   jurídica y no tiene una justificación constitucionalmente válida. En su opinión,   se trasladan diversos gastos a unos particulares (de papelería, tinta,   correspondencia, del proceso administrativo y de “parametrización” de los   sistemas de facturación), sin que se logre de esa manera un mejor recaudo del   impuesto ni tampoco un mayor control de las obligaciones fiscales.    

3.2. En segundo   lugar, considera que las disposiciones censuradas atentan contra el orden   político, económico y social justo e igualitario establecido en el Preámbulo de   la Constitución. Si bien todos los colombianos están obligados a contribuir a la   financiación de los gastos del Estado, subraya que las empresas   comercializadoras de energía tendrían el deber de cubrir unos costos   adicionales, por cuanto habrían de asumir, de forma gratuita, la facturación y   recaudo de la exacción por alumbrado público. Estima que tal obligación debe   estar exclusivamente en cabeza de las entidades territoriales, las cuales tienen   la potestad de establecer y administrar sus propios tributos.    

3.3.   Adicionalmente, el demandante señala que las normas censuradas desconocen el fin   esencial del Estado, de garantizar la efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución (Art. 2º de la C.P.), pues se deja de   proteger la libertad de empresa. Así mismo, en su opinión se menoscaban el   derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), al crearse una carga para las   comercializadoras de energía eléctrica sin reconocérseles ninguna   contraprestación por los gastos en que incurran. Por esta misma razón, se   violarían los principios de equidad y eficiencia tributaria (Art. 363 de la   C.P.) y el mandato de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones   del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9 de la C.P).    

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES    

Presentaron intervenciones dentro del   presente proceso el Departamento Nacional de Planeación,   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Dirección de   Impuestos y Aduanas Nacionales, la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho   Tributario, la  Universidad Externado de Colombia, la Agencia Colombiana de Generadores de Energía   Eléctrica, Codensa, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y   Comunicaciones, la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica,   la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Asociación Nacional de   Alumbrado Público y el ciudadano Adiel Carrascal Ramos.    

Esencialmente tres posiciones se han   adoptado en torno al debate de constitucionalidad suscitado por la demanda. Un   grupo de intervinientes comparte la tesis de la impugnación y, en consecuencia,   considera que las normas acusadas son inconstitucionales sobre la base de   razones similares a las expuestas por el actor. Otro conjunto de intervenciones   considera que las disposiciones son compatibles con la Carta, debido a que no   comportan una intervención irrazonable en la libertad de empresa. Por último, varios   intervinientes creen que la interpretación de la cual parte el demandante es   equivocada, de manera que los cargos carecen de aptitud sustantiva o, en   cualquier caso, la violación alegada es inexistente. Los tres órdenes de   argumentos son básicamente los siguientes.      

4.1.    Con ligeras diferencias de énfasis, la primera posición sostiene que los   fragmentos demandados infringen la libre iniciativa privada y el derecho a   recibir un beneficio económico razonable, como elementos del núcleo esencial de   la libertad de empresa[1]. Señala   que se impone a las comercializadoras de energía eléctrica la obligación de   facturar y recaudar el impuesto de alumbrado público, sin tomar en consideración   su capacidad logística y las posibilidades reales de llevar a cabo esta   actividad[2]. Así   mismo, subraya que se establece la prestación gratuita de este servicio, lo cual   desconoce el sentido económico de la empresa y, en especial, que el cumplimiento   de la obligación apareja unos costos asociados que tendrían que ser asumidos por   las comercializadoras.    

Se argumenta que el recaudo del impuesto de alumbrado público supone gastos de   gestión contractual, jurídica, contable, documental, informática, bancaria, de   mensajería, administrativa y relativa a los seguros por manejo de recursos   públicos. Esto, pese a que no existe una causa constitucionalmente justificada   que legitime la carga impuesta a las empresas comercializadoras de energía, pues   no se logra un mejor recaudo de impuestos o mayor control al cumplimiento de los   deberes de los contribuyentes. En ese sentido, se afirma que se produce una   infracción a los principios de justicia, equidad y eficiencia tributarias, en la   medida en que se afecta la estabilidad financiera de las comercializadoras y se   desconoce que la configuración de los tributos y los instrumentos de recaudo   debe estar enmarcada dentro de los límites de la eficiencia económica.    

Por último, esta posición advierte que con anterioridad a la Ley demandada,   conforme a los artículos 29 de la Ley 1150 de 2007, 9 de la Resolución 043 de   1995 y 3 de la Resolución 122  de 2011 de la Comisión de Regulación de Gas   y Energía, las comercializadoras de energía eléctrica recaudaban el impuesto en   mención, pero dentro de los principios de autonomía de la voluntad, de   iniciativa privada y libertad de empresa. Aclara que se les reconocía unos   costos más un margen de intermediación por prestar el servicio. Por esta razón,   los intervinientes refieren que de no ser la norma declarada inexequible, a   futuro no sería viable dicha colaboración, dado que las comercializadoras no   estarían obligadas a asumir tales erogaciones.    

4.2.    En contraste, la segunda perspectiva considera que los apartados demandados no   restringen el núcleo esencial de la libertad de empresa, pues si bien limitan a   las comercializadoras la posibilidad de recibir lucro por el recaudo del   impuesto de alumbrado público, los costos en que incurren no son excesivamente   onerosos y, en todo caso, no se reducen los beneficios económicos que pueden   percibir de su propia actividad[3]. Afirma que la carga impuesta por el   Legislador no se encuentra prohibida por la Constitución y, antes bien, el   artículo 95.9 de la C.P. establece el deber de contribuir al sostenimiento de   las cargas públicas. Este deber, se subraya, no se limita al pago de impuestos,   sino que se extiende a las demás actuaciones que se requieran de los   particulares para la efectiva gestión del sistema tributario.    

Se destaca, así mismo, que la Corte ha encontrado ajustada a la Constitución la   atribución a varios agentes del mercado, sin ninguna compensación económica, de   la actividad de retención del impuesto sobre las ventas, con fundamento en el   principio de eficiencia tributaria y el no desconocimiento de la equidad y   progresividad fiscales. De otra parte, los intervinientes señalan que la norma   demandada no genera desigualdad porque se aplica a todas las comercializadoras y   el tratamiento es justificado en virtud de la efectividad del mecanismo de la   retención. Aclaran también que los segmentos censurados deben observarse en el   contexto normativo general sobre facturación conjunta, que permite a las   empresas comercializadoras de energía eléctrica cobrar el impuesto de alumbrado   solamente cuando equivalga al valor del costo en que se incurre por su   prestación.    

4.3.    Por último, la tercera aproximación considera que, contrario a lo que afirma el   actor, el Legislador no impuso la obligación de recaudar el impuesto de   alumbrado público a las comercializadoras de energía eléctrica[4]. Resalta que según el enunciado normativo,   las comercializadoras podrán actuar como agentes recaudadores del   impuesto, lo que implica que mientras los municipios y distritos tienen el deber   de efectuar el recaudo, esto es optativo y voluntario para las empresas. Algunos   de estos intervinientes, sin embargo, consideran que la norma es en efecto   potestativa, pero que la facultad no se consagra a favor de las   comercializadoras sino de las citadas entidades territoriales, a las cuales   entonces se les autoriza para llevar a cabo el recaudo mediante la colaboración   de particulares. De esta forma, en los primeros casos se solicita a la Corte   inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda[5]  y en los segundos declarar la exequibilidad de la norma impugnada[6].       

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

5.1. Mediante escrito   radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el   Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos   242.2 y 278.5 de la Constitución Política. En su escrito solicita a la Corte   declararse   inhibida en relación con el cargo por violación del derecho a la igualdad, pues   en su criterio el demandante no asumió la carga argumentativa mínima para sustentar el   desconocimiento de este mandato. En especial, indica que no desarrolló los   elementos del juicio de igualdad empleado en la jurisprudencia de la Corte, en   orden a demostrar la vulneración de este principio.    

Así concebida,   sostiene que la medida contenida en la norma supera el test de proporcionalidad.   Explica que, como expresión del margen de configuración normativo del Legislador   en materia tributaria, la disposición persigue el principio de eficiencia, que   supone lograr el mayor recaudo del tributo, con los menores costos de operación,   lo cual constituye una finalidad constitucionalmente legítima. Esta medida es a   su juicio idónea para alcanzar tales propósitos y, adicionalmente, es la más “benigna”   por cuanto no trae como consecuencia una anulación de los principios   supuestamente desconocidos sino una carga soportada en el principio de   solidaridad. Al respecto, indica que de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, la Ley puede autorizar a la administración para llamar a ciertos   asociados a colaborar en la función de recaudo, con fundamento en el citado   principio constitucional.    

VI. CONSIDERACIONES    Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1. Competencia    

1. La Corte   Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de   conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la   Constitución Política.    

6.2. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda    

2.    Antes de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario   determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes   sostienen que los cargos formulados parten de una interpretación equivocada del   artículo acusado y, por lo tanto, carecen de aptitud sustantiva para ser   estudiados. Otros comparten el sentido atribuido a la disposición por el actor,   pero consideran que el cargo por violación del derecho a la igualdad carece de   un mínimo desarrollo, lo que impide su análisis de fondo. Como consecuencia, se   solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito, en el   primer caso de forma total y en el segundo de manera parcial[7].    

3.  De   conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de   inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas   acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o   un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento   de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii)  las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv)  cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y  (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.    

A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de   inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra   las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones   constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha   considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para que se   ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que   realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión   constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la   necesidad de que los cargos sean claros, específicos,   pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.    

La  claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y   comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte   infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni   anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se   requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente   al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la   demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado   acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente   subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.    

La  especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la   censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un   problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa   consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean también   pertinentes y, por lo tanto, que planteen un juicio de contradicción   normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y que el   razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia   constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. Tampoco el cargo es   pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de   situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que   podría ser o es aplicada la disposición.    

Por último, la suficiencia implica que la demostración de los cargos   contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que   se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo   menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de   constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que   justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto   político del Legislador[8]. En los   anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad   satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que puede ser emitido un   pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la   Corte deberá declararse inhibida para fallar.    

4.  El   demandante acusa de inconstitucionales dos fragmentos del artículo 352 de la Ley   1819 de 2016, el cual establece la facturación y el recaudo del impuesto de   alumbrado público. La disposición se ubica en el “Capítulo IV” de la Ley,   titulado “Impuesto de Alumbrado Público”, Capítulo que a su vez compone   la “Parte XVI” de la regulación, destinada a los “Tributos Territoriales”.   De esta manera, de los artículos 349 a 352 del Capítulo IV se establecieron   algunos elementos de la obligación tributaria por alumbrado público, la   finalidad de los valores percibidos, el límite del valor del impuesto a cobrar,   normas sobre facturación y recaudo y preceptos para la transición de la   regulación.    

Como elementos relevantes, salvo el hecho generador, se previó que los elementos   estructurales del tributo por alumbrado público deben ser definidos por los   concejos municipales o distritales (Art. 349). Así mismo, se prescribió que los   ingresos recibidos se destinarán solamente a la prestación, mejora,   modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado, con   inclusión del suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y   desarrollo tecnológico asociado (Art. 350). Se incorporó también como límite a   lo que debe pagarse el valor total de los costos estimados de prestación en cada   componente del servicio (Art. 351).    

En lo que hace relación al artículo parcialmente demandado (Art. 352), no   obstante solo se acusaron las expresiones “o [c]omercializador de energía” y “el servicio o actividad de   facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo   preste”, debe partirse del contexto general de la disposición en aras de   determinar debidamente el alcance de la impugnación[9].   El Legislador previó que el recaudo del impuesto lo hará el municipio, el   distrito o el comercializador de energía y que podrá realizarse mediante las   facturas de servicios públicos domiciliarios. Señaló que las empresas   comercializadoras de energía pueden actuar como agentes recaudadores del   impuesto en la factura de energía y transferirán el recurso al prestador   correspondiente, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su   recaudo. Contempló, sin embargo, que el servicio o actividad de facturación y   recaudo del impuesto no tendrán ninguna contraprestación y que deberá   reglamentarse el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los   contribuyentes.    

De acuerdo con lo anterior, las labores de facturación y recepción de los   valores del impuesto de alumbrado público corresponden alternativamente a la   respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa   comercializadora de energía eléctrica domiciliaria que opere en la localidad, a   través de la factura del servicio. Esto significa que si la energía domiciliaria   es proporcionada por empresas particulares, el Legislador otorga la potestad al   municipio o distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la   respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al   prestador de luz pública autorizado por el ente territorial, dentro de los 45   días siguientes. En cualquier caso, esta actividad no dará lugar a retribución.    

De este modo, como lo indican algunos intervinientes, la norma no crea   directamente una obligación para las empresas de energía eléctrica. Sin embargo,   es claro que en todos aquellos eventos en los cuales estas provean el servicio   domiciliario, los distritos y municipios pueden continuar realizando el recaudo   del impuesto o decidir que sea efectuado por las comercializadoras. En este   sentido, pese a no establecer un deber directo, la norma confiere a los concejos   municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del tributo   de alumbrado público a las empresas de energía domiciliaria, a las cuales   corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la respectiva carga fijada por el ente   territorial.    

5. Precisado el sentido de la disposición   demandada, procede la Sala a determinar la aptitud de los cargos. El actor   sostiene que   al asignar a las empresas de energía eléctrica domiciliaria la labor de recaudo   del impuesto por alumbrado público y, en particular, al establecerla sin ninguna   contraprestación económica, los segmentos censurados vulneran la libertad de   empresa, el mandato de un orden económico y social justo (Preámbulo) y el fin   esencial del Estado, de garantizar la efectividad de los principios consagrados   en la Constitución (Art. 2 de la C.P.). Considera que también se infringe el   derecho a la igualdad y los principios de equidad, eficiencia y progresividad   tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la C.P.). Por último, afirma que son   incompatibles con el mandato de contribuir al financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9   de la C.P).    

6. A juicio   de la Corte, cuentan con aptitud sustantiva los cargos por violación a la   libertad de empresa (Art. 333 de la C.P.), y al deber ciudadano de contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de   justicia y equidad (Art. 95.9 de la C.P). Estos argumentos satisfacen los   requisitos de certeza y claridad, pues se comprende en qué   sentido, a juicio del actor, se produce la violación de las normas   constitucionales invocadas, al contemplarse la posibilidad de que, sin   contraprestación, se asigne a los comercializadores de energía la labor de   facturación y recaudo del tributo por alumbrado público. Si bien es cierto, los   segmentos acusados no imponen directamente dicha obligación, el cuestionamiento   del demandante esencialmente consiste en la presunta desproporción de la carga   que, en efecto, la norma permite imponer a las citadas empresas, el contenido de   este deber, el cual estima excesivo y contrario a la Constitución.    

Los cargos son, así mismo,   pertinentes  por cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u   oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con las normas   constitucionales citadas. Satisfacen también las exigencias de especificidad  y suficiencia, en la medida en que se estructuran en orden a mostrar el   presunto problema de inconstitucionalidad de los segmentos acusados y el actor   desarrolla elementalmente la impugnación en los términos indicados con   anterioridad.    

7. No ocurre lo   mismo, en cambio, con los cargos por violación del derecho a la igualdad (Art.   13 de la C.P.), de los principios de equidad, eficiencia, justicia y   progresividad tributarias (Art. 363 de la C.P.), del fin estatal de garantizar   la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2 de la   C.P.) y de la obligación de asegurar un orden económico y social justo   (Preámbulo).    

En primer lugar, como lo ha reiterado la Corte, cuando la demanda se   plantea   por violación del derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen,   de modo incompatible con la Constitución, grupos o individuos, el actor debe   plantear al menos (i) los términos de confrontación (personas, elementos,   hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada establece una   diferencia y las razones de su similitud), (ii) la explicación, mediante   argumentos constitucionales, acerca del presunto trato discriminatorio   introducido por las disposiciones acusadas y (iii) la razón precisa por   la cual, se alega, no existe una justificación constitucional de dicho   tratamiento distinto.    

La argumentación debe orientarse a demostrar que, a la luz de parámetros   objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir o excluir, a ese   subgrupo dentro del conjunto de los destinatarios comprendidos por la medida en   cuestión[10].   En el presente caso, el demandante no expone los elementos mínimos del test de   igualdad, que logren evidenciar elementalmente en qué sentido ha tenido lugar la   alegada lesión de ese derecho fundamental. Como consecuencia, el cargo no tiene   capacidad para motivar un examen de fondo por el presunto desconocimiento de ese   mandato.    

De forma análoga, en lo que hace relación a los principios de equidad,   eficiencia y progresividad tributarias, la censura tampoco reúne los requisitos   de aptitud sustantiva para ser examinada. Según ha sido sostenido por la Sala,   como   regla general, los principios que sujetan la potestad impositiva del Estado   enmarcan el sistema tributario en general y no las cargas fiscales o elementos   particulares del régimen impositivo. Esto implica que, en ciertas ocasiones,   alguno de tales principios podría ser realizado solo en alguna medida o, de   hecho, resultar parcialmente sacrificado, con el fin de que el sistema adquiera   un equilibrio entre ellos, siempre que la media especial sea razonable y se   encuentre constitucionalmente justificada[11].    

La anterior interacción entre la potestad fiscal del Estado y los principios   tributarios que la encauzan implica que cuando el demandante pretenda mostrar la   inconstitucionalidad de una norma por violación a cualquiera de tales   estándares, debe asumir una carga argumentativa con la capacidad suficiente para   evidenciar que la norma objetada introduce en el sistema tributario una dosis   manifiesta de regresividad. En este asunto, el actor considera que la carga de   facturación y recaudo, sin contraprestación alguna, en cabeza de las   comercializadoras de energía eléctrica, viola los citados principios. No   obstante, no solo no argumenta por qué esa medida introduce regresividad al   sistema tributario, sino que tampoco expone argumentos mínimos, precisos y   concretos dirigidos a mostrar de qué modo podría ser incompatible con tales   mandatos. En este sentido, el cargo carece de suficiencia.    

Por último, los argumentos según los cuales las   disposiciones demandadas violan el fin estatal de garantizar la efectividad de   los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2 de la C.P.) y la obligación   de asegurar un orden económico y social justo (Preámbulo) no constituyen cargos   autónomos e independientes. El demandante considera que se infringe el artículo   2 de la C.P. debido a que el Legislador deja de proteger la libertad de empresa    y, así mismo, se menoscaba el Preámbulo porque se impone una carga a los   particulares que no es equitativa ni justa. Tales acusaciones, como se observa,   en realidad reconducen a los cargos por violación a la libertad de empresa (Art.   333 de la C.P.), y a que la contribución al financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado sea realizada dentro de los conceptos de justicia y   equidad (Art. 95.9 de la C.P). Por consiguiente, dichas acusaciones no superan   tampoco el presupuesto de suficiencia.    

En este orden de ideas, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos   por infracción    del derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), de los principios de equidad,   eficiencia, justicia y progresividad tributarias (Art. 363 de la C.P.), del fin   estatal de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la   Constitución (Art. 2 de la C.P.) y de la obligación de asegurar un orden   económico y social justo (Preámbulo). La impugnación quedará circunscrita, en   consecuencia, a los cargos por violación a la libertad de empresa (Art. 333 de   la C.P.), y al deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e   inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9   de la C.P).    

6.3. Problema jurídico y estructura de la   decisión    

8. El artículo 352 de   la Ley 1819 de 2016   confiere a los municipios y distritos la posibilidad de designar como agentes   recaudadores del impuesto de alumbrado público, sin ninguna contraprestación, a   las empresas que suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria. El   demandante acusa de inconstitucional esta autorización, pues considera   que la carga genera gastos a las comercializadoras de energía y, pese a esto, la   actividad no les es retribuida. Por esta razón, en su criterio, la norma viola   la libertad de empresa, así como el deber de contribuir al financiamiento   de los gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.    

Unos intervinientes respaldan la demanda, en lo   esencial con apoyo en los mismos argumentos planteados por el actor. En   oposición, otros intervinientes aseguran que la carga en mención es compatible   con la Constitución, pues los costos que genera no son excesivamente onerosos y   la misma encuentra sustento en el deber constitucional de contribuir al   sostenimiento de los gastos del Estado, la cual no se limita al pago de   exacciones fiscales.    

9. En este orden de   ideas, la Sala deberá determinar si la actividad de recaudo del impuesto de   alumbrado público que, sin contraprestación, puede ser impuesta a las empresas   de energía eléctrica domiciliaria por los municipios y distritos, es contraria a  la   libertad de empresa y a la justicia y equidad bajo las cuales se debe contribuir   al financiamiento de los gastos del Estado. Con el propósito de ilustrar los   aspectos centrales del debate, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i)  el contenido del derecho a la libertad de empresa en la Constitución, (ii)  la libertad de configuración normativa del Legislador en materia tributaria,   (iii) la colaboración de agentes económicos en la actividad de recaudo de   los tributos, en el marco del principio de eficiencia tributaria y (iv)   la justificación constitucional de estas cargas públicas. Por último,   analizará la compatibilidad con la Constitución de los fragmentos normativos   demandados.    

6.4. Fundamentos    

i. El contenido   del derecho a la libertad de empresa en la Constitución    

10. De conformidad con el artículo 333   de la C. P., la actividad económica privada es libre, dentro de los límites del   bien común. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que las libertades   económicas se traducen para los individuos en el derecho subjetivo de realizar   actividades de carácter económico, según sus preferencias y habilidades, con el   propósito de generar, mantener o aumentar su patrimonio, mediante la obtención   de ganancias[12]. De   manera expresa, la Constitución Política protege en su artículo 333 la   iniciativa privada, también denominada libertad de empresa.    

La libertad de empresa implica la   posibilidad de incursionar en el mercado mediante la oferta, producción e   intercambio de bienes y servicios, conforme a los modelos de organización   típicos del mundo económico contemporáneo, con miras a la obtención de un   beneficio o ganancia[13]. Supone,   a su vez, la libertad contractual, que es la capacidad de celebrar los acuerdos   necesarios para el desarrollo de la actividad económica y la concurrencia al   mercado en condiciones de igualdad con los demás oferentes. Así mismo, permite   la destinación de recursos privados, por la vía del estímulo económico, a la   promoción de interés colectivos y la prestación de servicios públicos, lo cual   armoniza los intereses privados y la satisfacción de necesidades colectivas.    

Desde otro punto de vista, el derecho en   mención supone la manifestación de los valores de razonabilidad y eficiencia en   la gestión económica y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de   los individuos y la iniciativa privada[14]. Como   consecuencia, el Estado debe impedir que se obstruya o se restrinja la libertad   económica. Ha de evitar y controlar también cualquier abuso que personas o   empresas hagan de su posición dominante en el mercado.    

11. La iniciativa   privada comporta, sin embargo, también deberes. De conformidad con el artículo   333 de la C.P., dado que la empresa es la base del desarrollo, tiene una función   social que implica responsabilidades. De la misma manera, el Legislador debe   delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el   interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. En este   sentido, la Constitución establece que la libertad de empresa se garantiza   dentro de los   límites del bien común y del interés social y que el Estado se halla obligado a   intervenir y crear las condiciones necesarias para que éstas se materialicen en   armonía con los valores superiores previstos en la Carta.    

12.  La   jurisprudencia de la Corte ha subrayado, en todo caso, que el núcleo esencial de   la libertad de empresa comprende los derechos (i) a un   tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se   hallan en la misma posición; (ii) a concurrir al mercado o retirarse;   (iii)  a la no interferencia del Estado en los asuntos internos de la empresa como la   organización y los métodos de gestión; (iv) a la libre iniciativa   privada;  (v) a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de   los requisitos que exija la ley, y (vi) a recibir un lucro razonable por   su actividad económica[15].    

ii. El margen de configuración normativa   del Legislador en materia tributaria    

13. Con base en los   artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, la jurisprudencia reiterada   de la Corte ha sostenido que el Legislador cuenta con libertad de configuración   normativa en materia tributaria. Dispone de un amplio margen para la creación,   modificación y supresión de los diversos tipos de gravámenes, para la fijación   de los elementos estructurales de los tributos (sujetos pasivos y activos, hecho   generador, base gravable y tarifa), los mecanismos y forma de recaudo, así como   para el establecimiento de formas de saneamiento fiscal[16].   Consecuentemente, en la política impositiva, el Congreso se encuentra sujeto   solamente a los derechos fundamentales y a los principios de equidad, justicia,   eficiencia, progresividad e irretroactividad, los cuales cimentan el sistema   tributario concebido por el Constituyente y enmarcan la obligación ciudadana de   contribuir a la financiación del Estado (Arts. 95.5 y 363 de la C.P.).    

14. Los gastos e   inversiones del Estado suponen un sistema tributario sólido, estructurado con   base en una política económica y de desarrollo clara. Sin embargo, el   cumplimiento óptimo de los fines estatales no implica solamente un modelo fiscal   robusto sino también un esquema de recaudo que garantice su eficiencia. De esto   depende que los recursos esperados de las contribuciones correspondan cada vez   más con los efectivamente percibidos. Por lo tanto, la libertad de configuración   normativa del Legislador en el campo tributario comprende la posibilidad del   diseño de las cargas fiscales pero, de igual manera, de los mecanismos   dispuestos para garantizar el ingreso efectivo del producto de las   contribuciones a las arcas estatales.    

El Legislador puede escoger las más variadas técnicas en orden a llevar a cabo   el cobro de los tributos, a reducir su evasión y elusión, y a asegurar en la   mayor medida posible su percepción por parte del Estado[17].   En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la potestad de   configuración del Congreso en el campo tributario comprende, por ejemplo, la “posibilidad   de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o   responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o retenciones)”.   De la misma manera, ha aseverado que le asiste la competencia general para,   entre otras, “prever los  procedimientos que permitan adelantar el cobro   coercitivo del mismo, a fin de que la obligación tributaria se transforme de una   mera exigencia legal en una realidad económica”[18].    

iii. La colaboración de particulares en la   actividad de recaudo de los tributos, en el marco del principio de eficiencia   tributaria    

15.  El   principio de eficiencia tributaria está ligado fundamentalmente al óptimo   recaudo de las cargas fiscales e implica también la implementación de mecanismos   idóneos en orden a prevenir la elusión y la evasión[19].   La eficiencia en el cobro de las contribuciones recoge dos principios de la   hacienda pública formulados clásicamente por Adam Smith. Por un lado, el   principio de economía de los tributos, según el cual, el Estado debe recaudar   los impuestos con el menor costo administrativo posible, a fin de que la   cantidad de dinero retirada a los contribuyentes sea aproximadamente la misma   que ingresa al tesoro público. De otro lado, el principio de la comodidad, de   acuerdo con el cual, toda contribución debe ser recaudada en la época y forma   que más convenga al contribuyente[20].    

La jurisprudencia constitucional ha traducido lo anterior en la tesis de que la   eficiencia tributaria conjuga la relación costo beneficio desde dos puntos de   vista: económico y social. Desde la perspectiva económica, la eficiencia alude a   un recurso técnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor recaudo   de tributos con el menor costo de operación. Desde el punto de vista social,   dicho principio comporta que las imposiciones sean aplicadas y recaudadas con el   menor costo social para el contribuyente, en el cumplimiento de su deber fiscal[21].    

16. Con el propósito   de lograr los mayores ingresos por concepto de tributos, a partir de bajos   gastos para el Estado y facilidades operativas para los sujetos pasivos, el   Legislador actúa frecuentemente a través de la colaboración de personas   naturales o jurídicas y, en especial, de particulares. Esto ocurre cuando   ciertos agentes desempeñan un papel clave en el flujo de recursos de los   contribuyentes, intervienen en las operaciones económicas gravadas o, debido a   la naturaleza su actividad económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda   eficaz en el proceso de recaudo. Uno de los mecanismos más utilizados por el   Legislador es, por ejemplo, la retención en la fuente aplicada a diversas   exacciones.        

El agente retenedor es una persona natural o jurídica sobre la cual el Estado   descarga el ejercicio de la función pública de recaudar y consignar a su nombre   los dineros materia del tributo. No es el sujeto pasivo de la relación   tributaria sino que coopera con el Estado en la labor de cobro o recaudo del   impuesto[24]. De esta   manera, en un primer momento, deduce a los contribuyentes potenciales la tarifa   de la exacción fijada en la Ley o una proporción específica destinada a ese fin.   En un segundo momento, debe declarar y consignar las sumas retenidas, en los   formularios, lugares y plazos establecidos en las normas rectoras[25].   De incumplir lo anterior, habrá lugar al pago de intereses y a sanciones,   incluso de carácter penal.    

iv. La justificación constitucional de las   cargas públicas orientadas al recaudo de los tributos    

17. La jurisprudencia   constitucional ha considerado que las labores públicas encomendadas a ciertos   agentes, a partir de   sus posibilidades de proporcionar una colaboración eficaz en el recaudo,   encuentran fundamento en varios mandatos constitucionales. De modo principal, el   deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado   dentro de los conceptos de equidad y justicia comporta no solamente la   obligación de cumplir las obligaciones tributarias. Abarca también la asunción   de responsabilidades tendientes al buen funcionamiento del sistema fiscal (Art.   95.9 de la C.P). La Corte también ha considerado que tales cargas se fundan en   los principios de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y de eficiencia tributaria   (Art. 363 de la C.P.)[26]    

18.  De   manera más específica, este Tribunal ha estimado que incluso cuando las cargas   en mención pueden traer consigo ciertos costos o resultar onerosas en alguna   medida para quienes deben asumirlas, cuentan con una justificación   constitucional suficiente. En la Sentencia C-150 de 1997[27],   la Corte analizó la demanda contra un fragmento del numeral 2, artículo 437-2,   del Estatuto Tributario que, entre los agentes de retención del IVA, contempla   aquellos definidos como responsables de este gravamen que, a su vez, sean   designados como retenedores en resoluciones de la DIAN. De acuerdo con el actor,   la norma desconocía el artículo 338 de la C.P., que establece que las leyes, las ordenanzas y los   acuerdos deben fijar directamente, entre otros elementos, los sujetos pasivos de   los tributos.    

Dado que el artículo 4 del Estatuto Tributario establece que para efectos del   IVA los vocablos “responsable” y “contribuyente” son equivalentes,   el demandante sostenía que como los agentes de retención son previamente   responsables del impuesto, también debían ser considerados contribuyentes y, por   lo tanto, su designación como retenedores no podía ser realizada mediante un   acto administrativo de la DIAN sino solo a través de una norma de carácter   legal. Al analizar la impugnación, la Corte concluyó que la regla demandada es   conforme con la Constitución. Precisó que la calidad de responsable del IVA ya   había sido definida por el propio Legislador en otras normas y que la   disposición acusada solo tenía efectos en relación con su designación como   agente retenedor. Precisó a este respecto que la retención en la fuente no   constituye un impuesto sino un instrumento para el recaudo de los tributos y, en   consecuencia, la regulación no podía ser censurada por violación al principio de   legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la C.P.    

Resuelto lo   anterior, sin embargo, la Sala Plena se planteó el interrogante de si era   aceptable y válido desde el punto de vista constitucional “restringir la   libertad de los sujetos económicos, imponiéndoles cargas de orden administrativo   tributario”. A continuación, explicó que, en efecto, estas medidas   legislativas encuentran fundamento en el principio y deber de solidaridad   consagrado en la Carta Política (Art.1 de la C.P.). Agregó que este estándar fue   concretado en el artículo 95.9 de la C.P. que prevé como obligación de todo   ciudadano “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del   Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Dicha norma, subrayó, “comporta   no sólo la obligación de pagar cumplidamente al Estado los tributos, sino   también el deber de colaborar para que el sistema tributario funcione de la   forma más eficiente posible (CP, art. 363), de manera que el Estado pueda contar   con los recursos necesarios para atender sus compromisos”.    

La Sentencia señaló   que la designación de agentes retenedores del impuesto sobre las ventas tiene la   finalidad de garantizar un mejor recaudo y resaltó que, conforme a la propia   Constitución (Art. 189.20), el Presidente de la República y sus agentes deben “velar   por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos…”   Indicó que no obstante la anterior obligación en cabeza del Ejecutivo, esto no   impide que el Legislador, por razones de eficiencia en la recolección de los   tributos, autorice a la Administración para llamar a los asociados que reúnan   determinadas condiciones a colaborar en la función del recaudo, con lo cual   simplemente se desarrolla la norma constitucional que establece el deber de   solidaridad de las personas y los ciudadanos en materia fiscal.     

 19. Con   posterioridad, en la Sentencia C-1144 de 2001[28],   la Corte analizó dos demandas contra el numeral 5 del artículo 437-2 del   Estatuto Tributario, que establece como agentes de retención del impuesto sobre   las ventas a “las entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus   asociaciones, en el momento del correspondiente pago o abono en cuenta a las   personas o establecimientos afiliados”. La norma censurada también prevé que   “[e]l valor del impuesto no hará parte de la base para determinar las   comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas débito y crédito”.    

De acuerdo con la   impugnación principal, la disposición imponía una carga desproporcionada a las   entidades emisoras de tarjetas de crédito y débito, en la medida en que   implicaba costos técnicos y de administración que desbordaban las obligaciones   generales de todo ciudadano, pues además se consagraba la prohibición para   aquellas de incluir el valor del IVA dentro de la base de liquidación de la   comisión económica que reciben. El actor consideraba que se designaba “un   agente retenedor de una escala mucho más amplia o universal, su implementación   posee unos costos que van más allá del deber propio de un administrado, hasta   convertirse en una carga supererogatoria que supone el desarrollo de programas   especiales de software, la alimentación de los equipos de hardware distribuidos   en el comercio, la asunción de cargas administrativas mayores, la capacitación a   los comercios, etc.” Como consecuencia, a juicio del demandante, la   regulación conllevaba una violación a la libertad de empresa y a la equidad   tributaria.    

La Sala Plena   planteó como problema jurídico si era “válido constitucionalmente restringir   la libertad de los sujetos económicos, imponiéndoles cargas de orden   administrativo tributario”. Al llevar a cabo el examen de la norma, concluyó   que la medida introducida por el Legislador era compatible con los mandatos   constitucionales invocados por el demandante. Reiteró el criterio de la   sentencia citada en el fundamento anterior y señaló que la carga pública   impuesta por el Legislador se fundaba en el principio constitucional de   solidaridad y en el deber ciudadano de contribuir al funcionamiento de los   gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad,   así como en los principios de equidad, eficiencia y progresividad del sistema   tributario (Arts. 95.9 y 363 de la C.P.).    

Específicamente   frente al argumento de que se trataba de una carga supererogatoria, sostuvo que   la jurisprudencia de la Corte había profundizado en los principios   constitucionales que amparan la potestad legislativa para designar agentes de   retención (en la sentencia citada en el fundamento anterior) y reiteró que los   deberes de financiación de los gastos e inversiones del Estado comportan no   solamente la obligación de pagar cumplidamente los tributos, sino también de   colaborar para que el sistema tributario funcione de la forma más eficiente   posible (Art. 363 de la C.P.)[29].   En este sentido, destacó que precisamente la designación de agentes retenedores   del impuesto a las ventas tiene la finalidad de garantizar una mejor y más   eficiente recolección de esa detracción.    

Como consecuencia   de lo anterior, la Sala sostuvo: “los ajustes en la organización   administrativa y en su sistema de apoyo informático que deban efectuar las   entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus asociaciones no son   desproporcionadas ni injustificadas, en la medida en que son inherentes al   cumplimiento de función económica y la solidaridad a la que están   constitucionalmente comprometidas”[30]. De esta   manera, consideró que el principio de equidad tributaria no resultaba en modo   alguno afectado.    

De otra parte, la Sentencia señaló que la medida juzgada   no desconocía tampoco la libertad de empresa. Esto, por cuanto   la carga que puede ser asignada por el Legislador a las entidades financieras   conforme a la regla analizada, “no altera las condiciones de ingreso,   permanencia o retiro del mercado, ni contiene cargas desproporcionadas e   injustificadas que desequilibren indebidamente su participación en la economía”.   La Corte precisó que la medida obedece a su real y efectiva presencia en   el mercado y a que cuando la transacción es hecha utilizando como medio de pago   las tarjetas crédito o débito, las entidades emisoras actúan en condiciones   privilegiadas en relación con la oportunidad y la inmediatez del recaudo del   IVA. Por esta razón, estimó razonable y proporcionado que el Legislador los   hubiera designado como agentes de retención, lo cual además fortalece el   cumplimiento de los principios de eficiencia y equidad tributarias.    

20. En este orden de ideas, la Sala Plena reitera   que  (i) es ajustada a la Constitución la imposición de cargas administrativo   tributarias a ciertos particulares, relacionadas con la retención y recaudo de   exacciones, a partir de su posición clave en la respectiva generación o   recolección del tributo; (ii) la colaboración en dicha función pública   encuentra justificación en el principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en   el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones   del Estado, dentro de los conceptos de equidad y justicia (Art. 95.9 de la   C.P.); (iii) este deber implica no sólo la obligación de pagar   cumplidamente las deudas fiscales, sino también de colaborar a fin de que el   sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible, de manera que el   Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines   constitucionales.    

v. La carga del recaudo del impuesto de alumbrado   público por empresas de energía eléctrica domiciliaria es compatible con la   Constitución    

21.  El   artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 confirió a los municipios y distritos la   posibilidad de asignar a las empresas que suministren la energía eléctrica   domiciliaria, la carga de recaudar el impuesto de alumbrado público en la   respectiva factura, sin ninguna contraprestación por esta labor. El demandante   considera que tal responsabilidad es desproporcionada, debido a los costos que   implica asumirla. Como consecuencia, afirma que resulta violatoria de la   libertad de empresa (Art. 333 de la C.P.) y de los conceptos de justicia y   equidad dentro de los cuales se debe contribuir a los gastos e inversiones del   Estado (Art. 95.9 de la C.P.).    

22.    Antes de la disposición impugnada se habían expedido varias normas en relación   con las labores de facturación y recaudo de la exacción por alumbrado público.   Así, con fundamento en los artículos 68 y siguientes de la Ley 142 de 1994[31],   la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, CREG) emitió la Resolución   043 de 1995. En su artículo 9, la CREG previó que el municipio era el responsable   del pago del suministro, mantenimiento y expansión del alumbrado público. A   continuación, estableció que podría “celebrar convenios con las empresas de   servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los   usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de las empresas   distribuidoras”. Señaló también que los convenios estipularían la forma de   manejo y administración de dichos recursos por parte de las empresas de   servicios públicos y que el municipio no podría recuperar más de los usuarios   que aquellos que pagara por el servicio, incluyendo expansión y mantenimiento.   La disposición, sin embargo, no preveía la posibilidad de que las   comercializadoras recibieran alguna compensación por el servicio de recaudo.      

Con posterioridad, en la Resolución 076 de 1997, la CREG complementó la   normatividad anterior y reiteró que “en virtud de los convenios entre las   empresas distribuidoras o comercializadoras de electricidad y los municipios…   aquellas podrán recaudar el impuesto o contribución de alumbrado público, si   para tal efecto están expresamente facultadas por el respectivo municipio”   (parágrafo del artículo 2º). Tampoco en este caso la CREG señaló que por el   servicio de recaudo de las tarifas por alumbrado público las empresas   comercializadoras de la energía domiciliaria recibirían algún valor  económico a   cambio.    

En el 2006, el Decreto   2424 fijó reglas para la contratación entre los municipios o distritos y las   empresas, del servicio de alumbrado público. En el artículo 9 se ratificó que   las entidades territoriales podrían cobrar el impuesto de alumbrado público en   las facturas de los servicios públicos domiciliarios, siempre que equivaliera al   valor del costo en que hubieran incurrido para la prestación del mismo (Art. 9).   Luego, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 estableció que la CREG regularía el   contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de   alumbrado público, con lo cual se introdujo la posibilidad de que las empresas   pudieran recibir una remuneración por la realización de esa labor.    

En cumplimiento de la previsión anterior, la CREG expidió la Resolución 122 de   2011, mediante la cual señaló la forma, plazo y condiciones de pago del servicio   de facturación y recaudo, así como los elementos mínimos del respectivo contrato   y las obligaciones de la entidad territorial y el prestador del servicio (Arts.   4 a 6). Como aspectos a resaltar, la normatividad indicó que la facturación se   llevaría a cabo en desprendible separable de la factura del servicio   domiciliario de energía y solo a los usuarios registrados en la base de datos de   la empresa. Luego, en la Resolución 005 de 2012, la CREG modificó algunas   disposiciones de la normatividad anterior, relacionadas con aspectos que debían   ser incluidos por las comercializadoras en la correspondiente factura, pero   mantuvo la contraprestación a favor de aquellas.    

23.    Pues bien, en oposición al artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 y las resoluciones   subsiguientes de la CREG, el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 confiere a los   municipios y distritos la competencia para asignar a las empresas que   suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria, la carga de recaudar   el impuesto de alumbrado público, sin ninguna contraprestación. Para el   demandante y algunos intervinientes, esta carga es desproporcionada dados los   costos que las referidas empresas tienen que asumir. Como consecuencia, se   desconocería el núcleo esencial de la libertad de empresa y la justicia y   equidad que deben enmarcar la obligación de contribuir a los gastos e   inversiones del Estado.    

24.  A   juicio de la Corte, no asiste razón a los argumentos de la impugnación,   destinados a demostrar la supuesta inconstitucionalidad de los fragmentos   acusados. Por una parte, encuentra que esta carga no interviene de ninguna   manera la libertad de empresa consagrada en la Constitución. Por la otra,   conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia, observa que, antes   que infringir, la medida analizada es precisamente una manifestación del   principio de solidaridad y de la obligación ciudadana de contribuir a los gastos   e inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y de equidad.    

25. No se desconoce el núcleo esencial de la   libertad de empresa de las comercializadoras de energía eléctrica, pues la norma   censurada no establece en realidad restricción alguna a ese derecho en general,   ni tampoco a alguno de los aspectos que conforman su núcleo esencial. La   disposición no proporciona un tratamiento discriminatorio entre empresarios o   competidores que se hallen en la misma posición, por cuanto a todas las empresas   de energía eléctrica que proporcionen el servicio domiciliario en el municipio o   distrito puede serles asignada la carga en mención.    

Así mismo, la obligación eventual de facturar y recaudar   las sumas por concepto de alumbrado público no interfiere el derecho de tales   empresas a concurrir al mercado o retirarse del mismo, a competir en paridad de   condiciones, ni comporta consecuencias sobre la libertad que poseen para   disponer de sus modelos de organización y gestión interna, así como de sus   técnicas para incursionar en el sector económico de su especialidad. En el mismo   sentido, la norma no establece limitaciones a la libre iniciativa privada, en la   medida en que la citada carga no coarta el desarrollo libre de esa prerrogativa,   según los modelos mercantiles de organización contemporáneos. Tampoco incide en   la posibilidad que les asiste de crear   establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos legales.    

Por último, la medida adoptada   en el precepto demandado no limita en realidad el derecho de las   comercializadoras a recibir un lucro razonable por su actividad económica, a   diferencia de lo que afirma el actor. El objeto social de aquellas se halla   ligado esencialmente a la prestación del servicio de energía eléctrica. En este   sentido, el eventual desarrollo de labores de recaudo tributario no interviene   en su derecho a obtener rendimientos por sus operaciones comerciales ordinarias.   No implica que la inversión de recursos particulares con fines de explotación,   en este caso en el sector de la energía eléctrica, no pueda tener como   contraprestación una ganancia. Esto es así elementalmente porque la medida   creada no consiste en realidad en una limitación a un derecho sino que es una   carga pública derivada del sistema tributario, que se impone en virtud del   principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.), como se mostrará en breve.     

27. La norma analizada confiere a los municipios y   distritos la competencia para designar como agentes recaudadores de la tarifa   por alumbrado público, sin contraprestación, a las empresas que suministren el   servicio de energía domiciliaria. En tales supuestos, las comercializadoras   deberán proceder al cobro de la detracción mediante la factura enviada a los   usuarios y luego están obligadas a transferir los recursos al prestador   correspondiente, dentro de los 45 días siguientes a su recaudo. Entiende aquí el   Legislador que las empresas de energía se encuentran en una situación   operativamente favorable para la percepción del impuesto.    

Como se indicó en los fundamentos de esta providencia, la libertad de   configuración del Legislador en el campo tributario comprende el diseño de los   mecanismos para garantizar el ingreso efectivo de las contribuciones a las arcas   estatales. El Congreso puede escoger las más variadas técnicas en orden a llevar   a cabo el cobro de los tributos, a reducir su evasión y elusión, y a asegurar en   la mayor medida posible su percepción[32].   De hecho, la referida potestad de configuración permite, por ejemplo, la “posibilidad   de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o   responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o retenciones)”.    

En el marco anterior, se mostró que el Legislador generalmente se beneficia de   la actividad de ciertos agentes que desempeñan un papel clave en el flujo de   recursos de los ciudadanos o que, debido a la naturaleza de su actividad   económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso de   recaudo. Se evidenció también que la retención en la fuente aplicada a diversas   cargas es una de las técnicas más comunes, la cual se basa en la absorción de   recursos en el momento mismo que ocurre el hecho generador, por ciertas personas   que intervienen en la operación económica gravada, con el propósito de   garantizar el pago de obligaciones fiscales en el periodo mismo de su causación.    

En el presente caso, mediante la norma demandada el Legislador creó un mecanismo   que tiende también a asegurar el ingreso al fisco de las contribuciones. La   medida es distinta a la retención en la fuente, pues las comercializadoras no   serán propiamente retenedoras. No obstante, mantiene apreciables rasgos de   identidad con esta herramienta. En lo fundamental, se funda también en la idea   de que los agentes a los cuales se les puede asignar la carga en cuestión ocupan   una posición económica clave respecto a los contribuyentes, de manera que se   hallan en posibilidad de brindar una colaboración eficaz en la recolección del   tributo. En la causación del impuesto de alumbrado público, en efecto, no   intervienen las proveedoras de energía domiciliaria. Sin embargo, estas   suministran un servicio que guarda una evidente relación de proximidad con el de   alumbrado público y, por esta razón, poseen experticia en el proceso de   facturación y cobro de ese específico tipo de prestación. Así mismo, por lo   general han estandarizado esta clase de procedimientos, a través de una   infraestructura administrativa propia, lo cual facilita la recepción de una   contribución masiva como la que se analiza.    

Adicionalmente, las empresas de energía eléctrica domiciliaria tienen una   relación comercial permanente con los usuarios (a la postre también sujetos   pasivos del impuesto de alumbrado público), pues periódicamente cobran y reciben   a través de una factura el costo del servicio que prestan. Todo lo anterior se   traduce en un método de recaudo del impuesto de alumbrado público que propicia   las condiciones para que, con poco esfuerzo administrativo del Estado y sin   procedimientos extraños a las operaciones corrientes de las citadas   comercializadoras, se facilite al contribuyente el pago de la obligación. Como   consecuencia, se garantiza en una medida importante la percepción de los   recursos esperados con la detracción. Por consiguiente, contrario a lo que   estima el actor, el recaudo del impuesto a través de la factura del servicio de   energía eléctrica domiciliaria favorece el cumplimiento ciudadano de los deberes fiscales.    

28. La medida juzgada   satisface especialmente una de las dimensiones del principio de eficiencia   tributaria, a la que se ha hecho referencia en este fallo, según la cual, toda obligación   fiscal debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al contribuyente   o, en términos jurisprudenciales, con el menor costo social posible para quien   debe asumirla. El recaudo del impuesto de alumbrado público en la factura   domiciliaria provee la posibilidad al sujeto pasivo de extinguir su deber a   través de la misma transacción ordinaria que realiza para sufragar el servicio   de energía eléctrica que disfruta en su domicilio. De esta manera, la   administración evita imponer trámites dispendiosos y costos adicionales para la   cancelación de la obligación, que a la postre podrían desestimular su recaudo,   además de fomentar de tal forma el pago cumplido de la contribución.    

 29.  En este orden de ideas, la posibilidad de que los proveedores de energía   eléctrica domiciliaria sean designados recaudadores del impuesto de alumbrado   público, sin contraprestación, se soporta en mandatos constitucionales claros.   En los fundamentos se insistió en la compatibilidad con la Carta de la   imposición de cargas administrativo tributarias a agentes económicos,   relacionadas con la retención y recaudo de exacciones, en razón de su posición   en la generación o recolección de las contribuciones. Se resaltó también que,   conforme a la jurisprudencia de la Corte, el desarrollo de esta función pública   se funda en el principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en la obligación   ciudadana de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del   Estado, dentro de los conceptos de equidad y justicia (Art. 95.9 de la C.P.).    

La anterior obligación, se subrayó, implica no sólo el   pago cumplido de las deudas fiscales, sino también la colaboración para que el   sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible. En este asunto,   como se dejó evidenciado en el fundamento anterior, la asunción de labores de   recaudo del impuesto por alumbrado público por parte de los comercializadores de   energía eléctrica domiciliaria presenta ventajas en términos del aseguramiento   de los ingresos públicos, de manera que la medida se sustenta en el principio de   eficiencia tributaria. Así mismo, se articula con la obligación de contribuir   con los gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, la cual   constituye una aplicación del principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.).    

30. Debe subrayarse   que la posibilidad de que las comercializadoras de energía   domiciliaria reciban algún valor económico a cambio de las labores de   facturación y recaudo no ha existido siempre y, de hecho, no fue contemplada en   las Resolución 043 de 1995 y 076 de 1997 de la CREG. Solo se permitió a partir   del   artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 y la Resolución 122 de 2011 de la CREG que le   dio cumplimiento. Sin embargo, de nuevo, al diseñar la detracción en el   “Capítulo IV” de la Ley 1819 de 2016, el Congreso de la República consideró que   la labor de recaudo era una carga pública susceptible de ser impuesta, sin   contraprestación, a las empresas que proporcionan la energía a los usuarios en   sus domicilios.      

El interviniente en representación de Codensa estima que la labor de recaudo de   las comercializadoras de energía eléctrica es demasiado costosa. En este   sentido, argumenta que los gastos operativos en los que mensualmente una empresa   tendría que incurrir al realizar tal actividad no estarían compensados ni   siquiera por los intereses que puede obtener, producto del dinero recolectado.   Al respecto, señala que la previsión contenida en el artículo acusado, que   permite a la empresa permanecer en poder del dinero recibido 45 días, no se   traduce en rendimientos suficientes en orden a retribuir la actividad   administrativa que se le encomienda.    

A juicio de la Sala, el argumento del interviniente no incide en la   constitucionalidad de la regla analizada. En primer lugar, los términos precisos   en los cuales se debe llevar a cabo la facturación y el recaudo del impuesto   deben ser definidos por los concejos de cada entidad territorial, en el marco de   su autonomía. Por lo tanto, detalles como, por ejemplo, el periodo de   facturación y recaudo del tributo a los usuarios (mensual, trimestral, semestral   o anual), la información que debe ser expresada en cada factura y si la tarifa   se debe, no, facturar en desprendible separable, depende de los términos en que   sea establecido el deber por cada municipio o distrito. Así, no se puede afirmar   ex ante que en realidad se trate de una obligación gravosa para las empresas   eventualmente responsables.    

En segundo lugar, la comercializadora de energía eléctrica debe transferir el   producto del impuesto dentro de los 45 días siguientes a su recaudo. En el   proyecto de Ley y en el texto aprobado por la respectiva Comisión de la Cámara   de Representantes se preveía que el recaudo del tributo por las empresas de   energía se haría,   de conformidad con las regulaciones de la Comisión para la Regulación de Energía   y Gas, CREG[33]. Esto   significa que, en principio, se contempló que pudiera continuar otorgándose una   contraprestación por dicha labor. Sin embargo, en la Plenaria de la Cámara de   Representantes se sustituyó la previsión anterior y finalmente se aprobó, tanto   en esa Célula Legislativa como en el Senado de la República, la norma que   permite a la empresa tener en su poder el dinero resultante del recaudo por un   término de 45 días[34].    

Dado que las sumas del tributo han de ser entregadas solamente en su valor   nominal, como reconoce el interviniente, los dineros recolectados causan unos   intereses que ingresan a las cuentas de la respectiva empresa. Precisamente   puede inferirse de forma razonable que el sentido de la regla que en el trámite   legislativo reemplazó la posibilidad de que la comercializadora recibiera una   retribución por el servicio de recaudo consiste en aliviar la carga que se   atribuye a las comercializadoras, a través de la percepción de unos intereses   durante cierto tiempo. El representante de Codensa estima, sin embargo, que   tales rendimientos son bajos y no alcanzan a constituir una retribución por la   labor desarrollada. A juicio de la Sala, este argumento pierde de vista el   propósito de la mencionada regla y, en especial, el sentido de la obligación que   se examina.    

Como se ha subrayado, del deber de facturar y recolectar el tributo de alumbrado   es una carga pública, que se impone en virtud del principio de solidaridad (Art.   1 de la C.P.) y de la obligación de contribuir a las inversiones y gastos del   Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art.95.9 de la C.P.). En   consecuencia, así como las obligaciones de retener y transferir el IVA que se   les asigna a determinados agentes económicos y de retener en la fuente y   entregar el impuesto a la renta que se impone a ciertos empleadores, no son   prestaciones por las cuales el Estado deba fijar expresamente una   contraprestación. Dichos deberes se asignan con fundamento en los citados   mandatos constitucionales, en virtud de las características de los destinatarios   de la norma y de su posición clave en la recolección del tributo.    

Debe precisarse, en todo caso, que la cantidad de rendimientos que pueden   recibir las comercializadoras de energía eléctrica, producto de los dineros que   reciben de la exacción fiscal, es una variable dependiente del monto que ingrese   por tal concepto a sus cuentas. Esto, a su vez, está relacionado con el número   de usuarios a quienes se les facture el impuesto, según el tamaño del respectivo   municipio o distrito. En tal sentido, tampoco en este caso es posible afirmar de   entrada que, incluso si dichas empresas no son “profesionales” en la colocación   de dinero, lo percibido en 45 días por concepto de intereses derivados de las   sumas recogidas sean siempre sumas no significativas.    

En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que la obligación de recaudo solo puede   imponerse a quienes suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria en   el municipio o distrito. Esto quiere decir que la carga debe ser soportada por   agentes que detentan una posición económicamente favorable en el mercado de los   servicios públicos domiciliarios, la cual les representa ganancias en el marco   de su actividad mercantil. Por lo tanto, si bien el Estado otorga la posibilidad   de imponerles un deber a tales empresas, ello se ve compensado en alguna medida   con el lucro que se les permite obtener como prestadores del servicio de energía   eléctrica domiciliaria de la respectiva localidad.    

Sobre la base de las razones indicadas en precedencia, así como se sostuvo en la   Sentencia C-1144 de 2001 (ver fundamento 19), en este caso la Sala considera que   los eventuales ajustes administrativos, de facturación y gestión, que deban   efectuar las comercializadoras del servicio de energía eléctrica domiciliaria,   como consecuencia de la norma, no resultan desproporcionados ni injustificados,   por cuanto son inherentes al cumplimiento de la función económica y a la   solidaridad a la que están constitucionalmente obligadas. La Corte recuerda que,   de conformidad con el artículo 333 de la C.P., la empresa es la base del   desarrollo y se garantiza en todas sus dimensiones, pero tiene también una   función social que implica obligaciones y supone responsabilidades públicas. Así   mismo, recalca que, conforme se dejó señalado, el Estado debe   intervenir y crear las condiciones necesarias para que las libertades económicas   se materialicen en armonía con los valores superiores previstos en la Carta.    

31.  En   consecuencia, la Sala concluye que los fragmentos normativos demandados resultan   ajustados a la Constitución y procederá a declarar su exequibilidad.    

VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en   nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Levantar la   suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto   305 de 21 de junio de 2017.    

Segundo.-    Declarar  EXEQUIBLES las expresiones “o Comercializador de energía” y “el servicio o actividad de   facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo   preste”, contenidas en el artículo 352 de la   Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria   estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la   elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, en relación con los cargos   analizados en esta sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Agencia Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica,   Codensa, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Asociación Nacional de   Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, y Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía   Eléctrica.    

[2] Se hace la salvedad que el Instituto Colombiano de   Derecho Tributario, si bien comparte en sustancia la posición que se describe,   considera ajustada a la Constitución la imposición a los particulares de deberes   tributarios instrumentales vinculados al cumplimiento de obligaciones fiscales   de terceros. Contrario a la Carta, en cambio, resulta en su criterio que ese   deber pueda generarse sin ninguna contraprestación.    

[3] Suscrita básicamente por la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia, el Departamento Nacional   de Planeación, la Asociación Nacional de Alumbrado Público y Adiel Carrascal   Ramos.    

[4]   Respaldada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la   Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y la Dirección de Impuestos y   Aduanas Nacionales.    

[5] Solicitud de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia.    

[6] En   este sentido se manifiesta la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La Universidad Externado   de Colombia defiende, en efecto, la exequibilidad de los fragmentos acusados,   pero una vez aclarado que la carga a la cual se refieren puede ser   impuesta por las entidades territoriales a las comercializadoras de energía   eléctrica domiciliaria.    

[7] Debe recordarse que si bien en la fase de admisión se   verifica que la demanda cumpla los requerimientos legales para ser estudiada   (artículo 6º del Decreto 2067 de 1991), esta es apenas una primera evaluación   sumaria de la impugnación que no compromete ni limita la competencia de la Sala   Plena al conocer del proceso. La Corte conserva la atribución de adelantar en la   sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad, pues antes que   nada le corresponde determinar si hay, o no, lugar a decidir de mérito el asunto   y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos. En este instante, además,   la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto que   aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de los   distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de   acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad,   participan en el debate una vez admitida la demanda”. Sentencia C-623 de   2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-031 de 2014. M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ver, así mismo, las Sentencias C-1115 de 2004.   M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de 2005. M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra; C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil;   C-929 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar   Gil; C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo.    

[8] Una explicación amplia de las exigencias que deben   cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[9] No hay lugar aquí a la integración de la unidad   normativa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la unidad   normativa es de carácter excepcional y solo procede cuando: i) se demande una   disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la   disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y,   finalmente, iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra   disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional. Cfr.   Sentencias C-881 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-619 de 2015.   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En este caso no concurre claramente la segunda   ni la tercera causal. Respecto a la primera, si bien es necesaria la lectura   integral del artículo censurado para la identificación adecuada de la   impugnación, los segmentos demandados se refieren, a una clase de personas   cobijadas por la norma (comercializadores de energía) y a una regulación   autónoma (sobre la no remuneración de las labores de facturación y recaudo), de   modo que el contenido prescriptivo es en ambos casos evidente y no surge la   necesidad de integrar la unidad normativa.    

[10] Cfr. Sentencias C-089 de 2016. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado; C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-257 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[11] Sentencias C-412 de 1996 y C-734 de 2002.    

[12] Cfr. la   Sentencia C-616 de 2001. M.P.  Rodrigo Escobar Gil.    

[13] Sentencia C-524 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En   esta decisión también se clarificó: “el término empresa en este contexto   parece por lo  tanto cubrir dos aspectos, el inicial – la iniciativa o   empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el   instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de   la  forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico   patrimonial y laboral”.    

[14] Cfr. Sentencia C-616 de 2001. M.P.  Rodrigo Escobar Gil.    

[15] Ver Sentencias C-263 de 2011. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub y C-264 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[16] Ver, por ejemplo, las Sentencias C-664 de 2009. M.P.   Juan Carlos Henao Pérez; C-222 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo;   C-508 de 2008. M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo; C-776 de 2003. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[17]   Sentencia C-543 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[18]   Sentencia C-543 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[19] Sentencia C-1714 de 2000. M.P. (e) Jairo Charry Rivas.    

[21] Cfr. Sentencias C-419 de 1995. M.P. Antonio   Barrera Carbonell; C-261 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-397 de   2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Este Tribunal también ha precisado que   la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta   distribución de la carga fiscal, pues el incumplimiento de algunos   contribuyentes conduce a que los gastos e inversiones públicas se hagan a costa   de los contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones. Cfr. a este   respecto las Sentencias C-690 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-252   de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1060 A de 2001. C.P. Lucy Cruz de   Quiñones y C-833 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[22]   Sentencia C-009 de 2003. M.P.   Jaime Araujo Rentería.    

[23] Sentencia C-445 de   1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[24] Sentencia C-1144   de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[25] Sentencia C-009 de   2003. M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[26] Ver Sentencias C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-150 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1144 de 2000. M. P.   Vladimiro Naranjo Mesa.    

[27] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[28] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[29] La Corte afirmó: “la Constitución Política consagra   el principio y deber de la solidaridad, como elemento vinculante para todos los   asociados. Este postulado señala que las personas y ciudadanos, en los términos   del artículo 95 de la Carta, están sujetos a una serie de obligaciones y   deberes, entre los cuales sobresale, para este propósito, el consagrado en el   numeral 9º que indica que las personas deben «contribuir al financiamiento de   los gastos e inversiones del Estado dentro del concepto y justicia social». En   este sentido la expresión «contribuir al financiamiento» incluye, además del   pago oportuno de las cargas tributarias, la participación en las actividades   tendientes a facilitar, acelerar y asegurar el recaudo oportuno de los impuestos”.     

[30]  La Corte advirtió que “razones de interés general… justifican la medida, en   cuyo cumplimiento las entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus   asociaciones han sido involucradas en el proceso, apoyadas en el principio y   deber de la solidaridad, en el postulado del interés general, en el deber de   contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, en la   función de recaudo y administración de las rentas y caudales públicos, y en los   principios de eficiencia, equidad y progresividad del sistema tributario,   consagrados ellos en los artículos 1º, 95 numeral 9, 189 numeral 20 y 363 de la   Constitución Política”.    

[31] “Por la cual se   establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras   disposiciones”. El artículo 73 de la Ley 134 de 1994 prevé: “[l]as comisiones de regulación tienen la función de   regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la   competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la   competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones   de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no   impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.   Para ello tendrá las siguientes funciones y facultades especiales…”     

[32]   Sentencia C-543 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[33] Gaceta del Congreso 1155, p. 101.    

[34]   Gacetas del Congreso 1185, p. 123, y 1180, p. 123.