C-088-19

         C-088-19             

Sentencia C-088/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición   por ineptitud sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para su procedencia    

Referencia: Expediente D-12153    

Acción pública de inconstitucionalidad presentada por   Vivian Alvarado Baena contra los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87   y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.    

Magistrado ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente sentencia con base en los   fundamentos que se desarrollan a continuación.    

I. ANTECEDENTES    

1. Normas demandadas    

En   seguida se transcriben los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2   del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, demandados dentro del proceso de la   referencia[1]:    

“LEY 1801 DE 2016    

(Julio 29)    

Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de   2016    

‘Por la cual se expide el Código Nacional de   Policía y Convivencia’.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA: (…)    

Artículo 87. Requisitos para cumplir actividades   económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de   cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de   recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que   siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de   establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos   previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la   actividad económica los siguientes requisitos: (…)    

Durante la ejecución de la actividad económica deberá   cumplirse con los siguientes requisitos: (…)    

5. Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras   musicales causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes   sobre derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día.    

(…)    

Artículo 92. Comportamientos relacionados con el   cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica[2]. Los   siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad   afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: (…)    

2.   No presentar el comprobante de pago, cuando a ello hubiere lugar, de obras   musicales protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de   autor (…)”[3].    

2. Demanda de inconstitucionalidad y pretensiones    

2.1. El 16 de mayo de 2017, la ciudadana Vivian Alvarado Baena, representante de   la Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de Productores Audiovisuales de   Colombia –EGEDA Colombia-, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de   los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley   1801 de 2016[4], al considerar que   desconocen por omisión: (i) el principio de igualdad, y (ii) el deber del Estado   de proteger la propiedad intelectual.    

2.2. En concreto, en primer lugar, la actora afirmó que las normas acusadas   desconocen por omisión el principio de igualdad contemplado en el artículo 13   superior, pues establecen una diferenciación injustificada entre las   herramientas de protección de los derechos de derivados de las obras musicales y   de las obras audiovisuales, comoquiera que contemplan un mecanismo policivo que   facilita la gestión y el cobro de las prerrogativas patrimoniales que sólo es   aplicable a las primeras, a pesar de que ambas manifestaciones ostentan el mismo   estatus jurídico y son explotadas económicamente de manera semejante en los   establecimientos abiertos al público.    

2.3. En efecto, la demandante puso de presente que los derechos de autor   reconocen el ingenio y el talento expresados, entre otras manifestaciones, en   las obras musicales y audiovisuales, las cuales se encuentran protegidas en   igualdad de condiciones y sin distinción alguna, por el artículo 61 de la   Constitución, el Convenio de Berna para la Protección de las Obras Literarias y   Artísticas[5],   la Decisión Andina 351 de 1993 y la Ley 23 de 1982.    

2.5. En este sentido, la demandante sostuvo que si bien en la Sentencia C-509 de   2004, esta Corporación estimó que la protección diferenciada otorgada por la ley   a los derechos de autor patrimoniales derivados de las obras musicales, frente a   otro tipo de manifestaciones artísticas, era razonable debido a sus distintas   formas de difusión, lo cierto es que, al igual que las obras musicales, las   obras audiovisuales no requieren “necesaria y obligatoriamente un acto previo   de reproducción fáctica”, por lo que no resulta válida la distinción   efectuada en aquella oportunidad, en tanto que, “de hecho, las mismas, en la   gran mayoría de las veces, son comunicadas a partir de emisiones televisivas,   sin que sea necesario un acto previo de reproducción”.    

2.6. Así las cosas, la actora indicó que las normas demandadas introducen una “clara   y evidente discriminación a las obras audiovisuales”, toda vez que a pesar   de la semejanza en su comunicación pública con las obras musicales, el   legislador en dichas disposiciones contempló una herramienta de control policivo   efectiva y expedita, la cual sólo se encuentra a disposición de los titulares de   obras musicales, excluyendo a los titulares de obras audiovisuales, quienes   deben acudir para gestionar sus prerrogativas y cobros respectivos a las   instancias ordinarias, que no tienen el mismo alcance y nivel de persuasión.    

2.7. Por lo anterior, la demandante solicitó que este Tribunal profiera una   sentencia aditiva, en la cual declare que las disposiciones demandadas son   constitucionales en el entendido de que la protección policiva que consagran en   favor de los titulares de obras musicales es extensiva a los titulares de las   obras audiovisuales.    

2.8. En segundo lugar, la accionante señaló que las normas acusadas desconocen   el deber del Estado de proteger la propiedad intelectual contemplado en el   artículo 61 de la Constitución, por cuanto para permitir la explotación de obras   artísticas se refieren a la necesidad de acreditar el pago respectivo, ignorando   que el alcance de los derechos de autor no se centra en el cobro de una suma   dineraria determinada por el uso de una creación, sino que propende por la   consecución de la autorización previa y expresa del titular de los mismos para   el efecto, la cual puede estar o no supeditada a una contraprestación monetaria.    

2.9. Al respecto, la demandante expresó que según la Ley 23 de 1982 (artículos   3, 12 y 76) y la Decisión Andina 351 de 1993 (artículos 13 y 54), el contenido   patrimonial de los derechos de autor se concreta en el monopolio de la   explotación de la obra, el cual se encuentra determinado por la voluntad de su   titular, quien es el único facultado, ya sea directamente o a través de sus   representantes, para autorizar o prohibir cualquier uso o disposición, a título   oneroso o gratuito, de su bien intangible por parte de terceros.    

2.10. En este orden de ideas, la accionante consideró que “no tiene sentido”  que las normas demandadas establezcan que “la autoridad proceda a exigir el   pago, cuando lo que se requiere es la autorización de uso”, pues “la sola   exigencia del comprobante de pago a la que aluden las normas demandadas,   entrañan el desconocimiento de la naturaleza del derecho de autor como un   derecho de propiedad privada, pues desconoce que en todo caso, al titular del   derecho le asiste la facultad de autorizar (o prohibir) el uso de su bien   intangible (obra musical o audiovisual). Dicho de otra manera, el simple pago no   implica per se la autorización de uso. En la práctica, en ocasiones, la   autorización no requiere pago (caso de autorización gratuita) o el autor no está   dispuesto a autorizar un uso determinado que considera lesivo a sus derechos,   así el usuario esté dispuesto a pagar una suma importante de dinero”[7].    

2.11. En consecuencia, la actora pidió que esta Corporación profiera una   sentencia aditiva, en la cual declare que las normas acusadas son conformes a la   Carta Política bajo el entendido de que al referirse al pago, también hacen   alusión a la necesidad de contar con la autorización previa y expresa del   titular para explotar las obras respectivas.    

3. Trámite procesal    

Mediante Auto del 5 de junio de 2017[8],   el magistrado ponente: (i) admitió la demanda, y ordenó (ii) correr traslado de   la misma al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista las   disposiciones acusadas con el objeto de que fueran impugnadas o defendidas por   cualquier ciudadano, y (iii) comunicar del inicio del proceso a la Presidencia y   al Congreso de la República, así como a ciertas instituciones públicas y   privadas[9].    

4. Intervenciones ciudadanas    

4.1. La Dirección Nacional de Derechos de Autor[10], el Ministerio de Defensa[11], la Policía Nacional[12],   el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de   Colombia[13], el Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre[14]  y un grupo significativo de ciudadanos[15], solicitaron que la Corte   no acceda a las pretensiones de la demandante.    

4.2. En concreto, algunos de los intervinientes le pidieron a este Tribunal que   se inhiba de pronunciarse de fondo, porque la demanda no cumple con las cargas   argumentativas requeridas para desvirtuar la constitucionalidad de las   disposiciones cuestionadas[16], comoquiera que:    

(i) Al estructurarse el primer cargo en la   configuración de una omisión legislativa por el desconocimiento del principio de   igualdad, no se planteó con suficiencia y especificidad el criterio de   comparación entre las obras musicales y audiovisuales, pues se habla de manera   global y sin rigor de sus semejanzas, pero se ignoran las diferencias técnicas   de dichas expresiones que justifican la distinción efectuada por el legislador   en las disposiciones demandadas, tal y como lo puso de presente la Corte   Constitucional en la Sentencia C-509 de 2004.    

(ii) Al plantear el segundo cargo, si bien se señala   como desconocido el artículo 61 superior, lo cierto es que se utiliza como   parámetro de control de constitucionalidad la Decisión Andina 351 de 1993,   cuando la misma, en lo referente a los derechos patrimoniales de autor, no puede   considerarse como parte del bloque de constitucionalidad de conformidad con la   reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el particular.    

(iii) De manera parcializada, se entiende que con las   normas demandadas el legislador pretendió autorizar la comunicación pública de   obras artísticas sin autorización de su titular, así como sustituir los   mecanismos existentes ante la justicia ordinaria para que los interesados   procuren la recuperación patrimonial de la explotación de las mismas cuando no   se contó con su aval previo y expreso para el efecto, a pesar de que dichas   disposiciones no tienen tal alcance, porque sin alterar la regulación existente   y a título de control complementario, se limitan a permitirle a las autoridades   de policía exigir a los establecimientos donde se desarrollan actividades   privadas que transcienden a lo público la presentación del recibo de pago de   derechos de autor de obras musicales como presupuesto para su operación.    

4.3. A su vez, otros intervinientes le solicitaron a esta Corporación que   declare que las normas demandadas son exequibles sin condicionamiento alguno, ya   que no desconocen los postulados superiores, pues dada su razonabilidad se   enmarcan dentro del ejercicio legítimo de la libertad de configuración normativa   otorgada por la Constitución al Congreso de la República para expedir códigos y   regular la propiedad intelectual[17], aspectos sobre los   cuales el legislador tiene un amplio margen de acción que debe ser respetado por   el juez constitucional, máxime cuando las disposiciones cuestionadas:    

(i) No pretenden modificar el régimen de protección de   los derechos de autor, sino que, a partir de una perspectiva de política pública   sobre la convivencia y el control policivo, regulan las consecuencias de ciertas   conductas que se estiman adecuadas para propiciar el orden social e incentivar   las relaciones pacíficas.    

(ii) Constituyen limitaciones a las libertades   económicas, cuya expansión no puede pretenderse de manera arbitraria a través de   una orden judicial, toda vez que ello implicaría desconocer las complejas   dinámicas del mercado, las cuales han generado que en la actualidad: (a) el pago   por los derechos de autor sea concertado entre los titulares y los usuarios; (b)   en eventos excepcionales el Estado pueda fijar las tarifas que deben cancelarse   por la explotación de obras artísticas; y (c) existan asociaciones gestoras de   derechos de autor que pueden llegar a tener posiciones dominantes frente a los   consumidores.    

(iii) Si son moduladas conforme a lo solicitado en la   demanda, pueden afectar la gratuidad de la televisión pública nacional y, de   contera, el acceso a la información.    

(iv) Son una manifestación del poder de policía a cargo   del Congreso de la República quien, en ejercicio de su soberanía y   representación, determinó la forma en la que se deben utilizarse los recursos y   esfuerzos de la fuerza pública.    

4.4. Por su parte, la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (SAYCO)[18],   así como el ciudadano Gustavo Nieto Roa[19], solicitaron a la Corte   que acceda a las pretensiones de la demanda[20], argumentando que:    

(i) Las normas acusadas crean un mecanismo de   protección de los derechos patrimoniales de autor derivados de obras musicales,   excluyendo de su ámbito de salvaguarda a otros productos del intelecto humano   como las obras audiovisuales, sin que exista una justificación válida para el   efecto, pues en contraste a lo sostenido por la Corte en la Sentencia C-509 de   2004 para justificar tratos diferenciados, en la actualidad la mayoría de obras   (musicales o de otra clase), pueden comunicarse al público sin necesidad de   haber sido reproducidas previamente.    

(ii) En detrimento de la protección de los derechos de   autor derivada del artículo 61 superior, las disposiciones cuestionadas exigen   para el ejercicio de actividades económicas tener a disposición de las   autoridades el recibo de pago de los derechos de autor, cuando la esencia de   estas prerrogativas no es la retribución económica sino la posibilidad de   decidir sobre el alcance de la explotación de la obra correspondiente.    

5.1. El Procurador General de la Nación solicitó que la Corte se pronuncie de   fondo y declare la exequibilidad sin condicionamiento alguno de los numerales 5   del inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,   por las razones que se sintetizan a continuación[21].    

5.2. En primer lugar, el Ministerio Público explicó que si bien en el presente   caso se encuentran satisfechos los requisitos exigidos para predicar la   existencia de cosa juzgada material en sentido amplio frente a la Sentencia   C-509 de 2004[22],   lo cierto es que se torna procedente un nuevo juicio de constitucionalidad en   razón de la propuesta presentada por la accionante, según la cual, desde la   fecha de expedición de dicha providencia, han ocurrido cambios en la realidad   social, en especial, avances tecnológicos, que permiten la comunicación pública   de obras audiovisuales de una manera que puede, en principio, resultar   asimilable a la efectuada frente a las obras musicales.    

5.3. En segundo lugar, en relación con el primer cargo, el Ministerio Público   señaló que el control de constitucionalidad por violación del principio de   igualdad no puede ser ajeno al contexto en el cual se enmarcan las normas   enjuiciadas, por lo que, en el presente caso, no es dable inspeccionar la labor   legislativa para determinar una posible violación del principio de igualdad   partiendo del deber de protección de los derechos de autor, sino que tal tarea   debe efectuarse a partir del fin de la Ley 1801 de 2016, el cual es el   establecimiento de las condiciones mínimas de convivencia y el cumplimiento de   los deberes y obligaciones de las personas. En este sentido, la Vista Fiscal   expresó que:    

“Las normas acusadas propenden a un fin legítimo, cual   es el de establecer condiciones para la convivencia, empleando un medio   igualmente loable jurídicamente, al propiciar el cumplimiento de los deberes y   obligaciones que se deben observar en los establecimientos que ejecuten   públicamente obras musicales, particularmente en lo relativo al comprobante de   pago por concepto derechos de autor, y que en consonancia disponen un   comportamiento relacionado con el cumplimiento de la normatividad que afecta la   actividad económica”.    

5.4. Acto seguido, el Ministerio Público estimó que la exigencia por parte del   Congreso de la República para el ejercicio de la actividad económica consistente   en mantener y presentar el recibo de pago de los derechos de autor derivados   únicamente de obras musicales, no puede considerarse un ejercicio ilegitimo de   su margen de configuración legislativa. En efecto, la Vista Fiscal explicó que,   teniendo en cuenta que los derechos de autor están protegidos por distintos   instrumentos y mecanismos ordinarios consagrados en otras leyes, así como   advirtiendo las posibles limitaciones que generan las normas policivas en las   libertades económicas, no puede concluirse que a la luz de los mandatos   constitucionales era imperioso para el legislador incluir en las normas   demandadas la exigencia de mantener y presentar el recibo de pago de los   derechos audiovisuales para poder ejercer la actividad económica.    

5.5. En tercer lugar, bajo una argumentación similar, frente al segundo cargo,   el Procurador General de la Nación sostuvo que las disposiciones acusadas no   vulneran el deber de protección de la propiedad intelectual contenido en el   artículo 61 superior, pues corresponden al desarrollo constitucional del margen   de configuración legislativa para alcanzar el objetivo trazado (brindar   herramientas que conserven y favorezcan el bien supremo de la convivencia),   disponiendo de un mínimo de diligencia para quienes desarrollan actividades   económicas en establecimientos donde se ejecutan públicamente obras musicales   causantes de pago, sin que ello implique afectar el marco constitucional y legal   vigente, el cual incluye responsabilidades específicas para los establecimientos   frente a la explotación de obras del intelecto humano y mecanismos de protección   para los titulares de derechos de autor.    

II. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

En   virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente   para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas,   comoquiera que son disposiciones contenidas en una ley de la República[23].    

2. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda    

– Generalidades    

2.1. La Corte Constitucional ha establecido de manera reiterada que, aun cuando   la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen   unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio   dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Carta Política[24].   Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[25]  establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de   inconstitucionalidad:    

(i) El señalamiento de las normas acusadas, bien sea a   través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de la   publicación oficial de las mismas;    

(iii) La exposición de las razones por las cuales   dichos textos superiores se estiman violados;    

(iv) Cuando ello resultare aplicable, el señalamiento   del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y   la forma en que fue quebrantado; y    

(v) La razón por la cual esta Corporación es competente   para conocer de la demanda.    

2.2. En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha   insistido en que el demandante tiene el deber de formular un cargo concreto de   naturaleza constitucional contra la disposición acusada[26]. En este contexto, en la   Sentencia C-1052 de 2001[27],   esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.    

2.3. A ese respecto, en la Sentencia C-121 de 2018[28], esta Sala explicó que   las razones: “(i) son claras cuando existe un hilo conductor en   la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones en las que se soporta. (ii) Son ciertas cuando la   acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una   deducida por el actor o implícita. (iii) Son específicas cuando el   actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la   Carta Fundamental. (iv) Son pertinentes cuando se emplean   argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal,   doctrinal o de mera conveniencia. Y (v) son suficientes cuando la   acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de   suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las   disposiciones acusadas”[29].    

2.4. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si   el accionante ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría   una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada   jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y   conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia   para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en   la Sentencia C-447 de 1997[30],   se sostuvo que:    

“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no   solo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace   hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada   jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo.   En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las   funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la   integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos   del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar   oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los   ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede   adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en   debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.    

2.5. Ahora, si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda   se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite   que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[31], teniendo en cuenta que   en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas   que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un   análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Al   respecto, la Corte ha dicho que:    

“Si bien el momento procesal ideal para pronunciarse   sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se   decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la   garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones   demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de   proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con   mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos   en las demandas de inconstitucionalidad”[32].    

2.6. Adicionalmente, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de   afectar la garantía de acceso a la administración justicia contemplada en el   artículo 229 superior, constituye una herramienta idónea para preservar el   derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones   públicas en defensa de la Constitución[33], al tiempo que evita que   la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea   objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera   controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia   C-1298 de 2001[34],   lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los   textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda   que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.    

2.7. En el asunto sub-judice,   teniendo en cuenta que algunos de los intervinientes cuestionan la aptitud de la   demanda presentada por la ciudadana Vivian Alvarado Baena[35],   toda vez que estiman que el escrito introductorio no cumple con las cargas   argumentativas requeridas cuando se alega la configuración de omisiones   legislativas y se pretende una sentencia aditiva, la Sala considera pertinente   referirse brevemente sobre este punto.    

– La aptitud de la demanda y las   omisiones legislativas    

2.8. El control de constitucionalidad no solo procede sobre las acciones del   legislador, sino también frente a sus omisiones. De acuerdo con la   jurisprudencia de la Corte, se entiende por omisión la abstención del Congreso   de la República de “disponer lo prescrito por la Constitución”[36], por lo cual   su configuración exige que exista una norma superior que contemple un deber de   expedir un preciso marco regulatorio y que dicha obligación sea objeto de   incumplimiento por parte del legislador[37].    

2.9. Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha distinguido entre las   omisiones legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas.   En las primeras existe una falta de desarrollo total de un determinado precepto   constitucional; mientras que, en las segundas, el legislador excluye de un enunciado normativo un   ingrediente, consecuencia o condición que, a partir de un análisis global de su   contenido, permite concluir que su consagración resulta esencial para armonizar   el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución. Esto significa   que, por virtud de la actuación del legislador, se prescinde de una exigencia   derivada de la Carta, cuya falta de soporte textual genera un problema de   constitucionalidad[38].    

2.10. Obsérvese cómo, mientras en las omisiones   absolutas, no se ha producido ninguna disposición legal en relación con una   determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí   existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un   aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber   constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación, tan solo   es procedente el juicio de constitucionalidad respecto de omisiones relativas,   pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un referente   normativo que se pueda confrontar con la Constitución[39].    

2.11. La jurisprudencia sobre la omisión   legislativa relativa giró inicialmente alrededor del principio de igualdad, a   partir de la consideración según la cual el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador   regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener   en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar   incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia,   también se ha admitido que la omisión legislativa relativa ocurre cuando se deja   de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto   Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal de una determinada   materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas   vinculadas con la protección del derecho fundamental al debido proceso[40].    

2.12. Desde esta perspectiva, independientemente del   caso, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión legislativa   relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de regulación, la   existencia de un imperativo constitucional que exija regular el supuesto que se   considera omitido. Ello es así, porque cuando se acredita su ocurrencia se   produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo un papel ablatorio,   consistente en poner de manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad causada   por la omisión, sino también un papel reconstructivo, orientado a   incorporar la norma faltante para que la disposición incompleta resulte a tono   con la Constitución[41].    

2.13. Así pues, la labor de esta Corporación no es la   de cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse de regular una   determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino la de   reprochar el incumplimiento de una exigencia derivada de la Carta Política, cuya   falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce   un deber predeterminado por el Texto Superior. Este límite marca la legitimidad   del papel reconstructivo a cargo de la Corte, pues su rol se concreta en   defender la integridad y supremacía de la Constitución[42],   frente a un mandato imperativo que emana de la Norma Fundamental, y no en   cuestionar las razones de conveniencia que tenga el legislador para prescindir   del ámbito de regulación legal de una determinada materia, ya sea de forma total   o parcial[43].    

2.14. En desarrollo de lo expuesto, para efectos de   proceder al examen de constitucionalidad de disposiciones impugnadas por el   hecho de haber incurrido el Congreso de la República al expedirlas en alguna   omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento   de las siguientes condiciones:    

“(a) la existencia de una norma sobre la   cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias   jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya   determinado elemento o ingrediente normativo;    

(b)  que exista un deber   específico  impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido,   por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente   normativo del que carece la norma;    

(c)  que la exclusión de los casos   o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;    

(d)  que en los casos de exclusión,   la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a   los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.”[44].    

2.15. En   suma, para que una demanda por omisión legislativa relativa sea analizada y   decidida se requiere que el actor elabore un razonamiento jurídico, con base en   argumentos que cumplan las exigencias de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia, orientado a mostrar que el enunciado normativo   atacado, conforme a un criterio general de coherencia, excluye elementos que   tendrían que haber sido incorporados a la luz de la Carta Política. De lo   contrario, se configurará ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte deberá   declararse inhibida para fallar[45].    

– La ineptitud sustantiva de la demanda contra los   numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley   1801 de 2016    

2.17. Al respecto, la demandante llama la   atención de que en dichas disposiciones el legislador: (i) en virtud del   principio de igualdad contemplado en el artículo 13 superior, debió incluir la   exigencia de mantener y presentar el recibo de pago al día de los derechos de   autor por la reproducción de obras audiovisuales y no sólo limitarse a exigirlo   por la ejecución de obras musicales; y, (ii) en razón del deber de protección de   la propiedad intelectual consagrado en el artículo 61 de la Constitución, debió   no sólo exigir que se mantenga y presente el recibo de pago, sino también la   autorización previa y expresa del titular de los derechos de la obra que se   ejecuta. En este sentido, la actora le solicita a la Corte que profiera una   sentencia aditiva por medio de la cual se superen las referidas omisiones.    

2.18. A partir del conjunto de razones   expuestas, la Sala Plena de esta Corporación, tal como lo sostuvieron algunos de   los intervinientes[47], considera que la demanda   no cumple con las cargas argumentativas requeridas para que esta Corte emita un   pronunciamiento de fondo sobre los numerales 5 del inciso segundo del artículo   87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, según los fundamentos que se   desarrollan a continuación en relación con cada uno de los cargos propuestos en   el escrito introductorio por la ciudadana Vivian Alvarado Baena.    

– Análisis de aptitud del primer cargo: violación del principio de igualdad    

2.19. La Corte Constitucional ha resaltado que la igualdad, según se encuentra   contemplada en el artículo 13 superior, tiene un triple rol en el ordenamiento   jurídico: el de valor, el de principio y el de derecho[48].   En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines o propósitos, cuya   realización es exigible a todas las autoridades públicas y, en especial, al   legislador en el desarrollo de su labor de concreción de los textos   constitucionales. En su rol de principio, se ha considerado que opera como un   mandato de optimización que dispone un deber ser específico, que admite su   incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función legislativa o que habilita su uso como herramienta general en la   resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente,   en tanto derecho, se manifiesta en una facultad subjetiva que impone deberes de   abstención   –como la prohibición de discriminación–, al   mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la   consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad   manifiesta.    

2.20. Vista la igualdad como principio, su contenido puede aplicarse a múltiples   ámbitos del quehacer humano, y no solo a uno o alguno de ellos. Esta circunstancia, en lo que corresponde a   la igualdad de trato, comporta el surgimiento de dos mandatos específicos cuyo   origen responde al deber ser que le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes,   siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y  (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes[49].    

2.21. En este sentido, cuando se formula un cargo por   la violación del primer mandato del principio de igualdad, esta Sala ha   sostenido que es necesario adelantar un análisis tripartito que involucra: (i)   el examen del precepto demandado, (ii) la revisión del supuesto o régimen   jurídico respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado, y (iii)   la consideración del principio de igualdad propiamente dicha. Por ello, ante la   dificultad de este examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas   como el juicio integrado de igualdad[50].  Este se   compone de dos etapas. En la primera fase, se establece el criterio de comparación o   tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son   susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma   naturaleza. En esta parte,   asimismo, se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un   trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.    

2.22. Luego, se procede, como segunda parte de este   juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada,   esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a   partir de los mandatos consagrados en la Constitución. Este examen consiste en   valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida   estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto, se analizan   tres aspectos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii)   la relación entre el medio y el fin[51].    

2.23. Con base en lo anterior, en el asunto bajo examen, la Corte encuentra que   el primer cargo no tiene la   aptitud para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación,   comoquiera que la actora no desarrolla con certeza y suficiencia   en el escrito introductorio un criterio de comparación (tertium comparationis)   que permita sostener que el legislador, al expedir las normas demandadas, estaba   en la obligación de otorgarle el mismo trato a los titulares de obras musicales   y de obras audiovisuales.    

2.24. En efecto, en primer lugar, la Sala advierte que   el parámetro de comparación que la   demandante intenta estructurar en el escrito introductorio carece de certeza,   pues no tiene en cuenta el contexto normativo en el cual se encuentran   contenidas las disposiciones cuestionadas y, en consecuencia, les otorga a los   enunciados un alcance ajeno a su propósito y distorsiona el paragón que propone   para justificar el cargo de igualdad.    

2.25. Concretamente, la accionante estructura su argumentación bajo el entendido   de que las normas acusadas tienen como objetivo principal la protección de los   derechos de autor y que, en este sentido, resulta injustificado que sólo   contemplen como beneficiarios de la misma a los titulares de obras musicales,   excluyendo a los titulares de obras audiovisuales, quienes, a su juicio, se   encuentran en una situación asimilable[52].    

2.26. Sin embargo, la Corte llama la atención de que la finalidad principal de   las normas cuestionadas es propender desde el ámbito propio del derecho policivo   por brindar herramientas de control a las autoridades para conservar y favorecer   la convivencia y velar por el cumplimento de los deberes básicos de la vida en   sociedad[53], con lo cual, sólo de   manera colateral, dichas disposiciones pueden llegar a facilitar la protección   de los derechos de autor, que en todo caso, tienen su propio marco legal de   protección[54], el cual incluye   mecanismos dispuestos para asegurar su pleno ejercicio[55].    

2.27. En segundo lugar, esta Corporación considera necesario reconocer que, como   se pone de presente en la demanda, dados los avaneces tecnológicos, en la   actualidad[56], es posible afirmar que   la explotación de una obra sin la reproducción previa de ejemplares no es una   característica exclusiva de las manifestaciones musicales y que, por ello, la   distinción sostenida bajo dicho criterio por la Corte en la Sentencia C-509 de   2004[57] para justificar el trato   diferenciado entre ellas y otras clases de expresiones de intelecto, no es la   más apropiada en este momento.    

2.28. No obstante lo anterior, este Tribunal advierte que la explotación de la   obras musicales y audiovisuales se efectúa bajo dinámicas diferentes en razón   del desarrollo propio de cada uno de los mercados en los que se comercializan.   Así por ejemplo, la Corte observa que:    

(i) Una de las formas usuales de explotación de las   obras audiovisuales es por medio de su comunicación pública en televisión, la   cual está regulada en un conjunto de normas específicas que determinan en gran   manera la gestión y la protección de los derechos de autor. En efecto, el   derecho positivo contempla la existencia de: (a) entidades de regulación,   control y vigilancia especializadas como la Autoridad Nacional de Televisión y   la Comisión de Regulación de Comunicaciones[58], y (b) reglas de   propiedad intelectual aplicables exclusivamente a los miembros de la industria,   como la consagrada en el artículo 25 de la Ley 182 de 1995[59],   según la cual “previa autorización y pago de los derechos de autor   correspondientes (…) los operadores públicos, privados y comunitarios y los   concesionarios de espacios de televisión, podrán recibir y distribuir señales   codificadas”.    

(ii) La explotación de obras musicales, dada su   naturaleza, es el eje central de ciertos establecimientos de comercio como bares   o discotecas; en cambio, si bien la comunicación de las obras audiovisuales   puede llegar a tener el mismo impacto, lo cierto es que, por lo general, se   presenta de manera complementaria al servicio principal de los establecimientos,   entre otras cosas, por su duración y contenido (novelas, series, documentales,   etc.) o, en el caso de su comunicación pública en televisión, por las   limitaciones propias surgidas de la programación de los canales que se   sintonicen.    

2.29. En este sentido, para la Sala dichas diferencias relativas a las dinámicas   de los mercados en los cuales se explotan las obras musicales y audiovisuales   constituyen aspectos relevantes, que debieron ser analizadas en la demanda para   que la misma cumpliera con la carga argumentativa de suficiencia, pues   constituyen distinciones que podrían justificar la decisión del legislador de   exigir como presupuesto para la actividad económica contar con el recibo de pago   al día de los derechos de autor derivados de obras musicales, y no contemplar   tal exigencia frente a los derechos originados por la explotación de obras   audiovisuales.    

2.30. Así las cosas, como la viabilidad de un cargo por   violación del principio de igualdad, dadas sus implicaciones sobre la norma   acusada en el evento de resultar procedente (modulación), no puede estar   justificado en la simple manifestación de que las disposiciones objeto de   controversia establecen una discriminación y que, por ello, son contrarios al   artículo 13 superior, sino que está supeditado a que el demandante señale un   criterio de comparación que respalde su argumentación[60],   la Sala estima que el primer reproche presentado por la ciudadana Vivian   Alvarado Baena contra los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del   artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, no tiene la entidad para derivar en un fallo   de fondo.    

– Análisis de la aptitud del segundo cargo: violación del deber de protección de   la propiedad intelectual    

2.31. El artículo 61 de la Constitución establece que “el Estado protegerá la   propiedad intelectual”, de la cual hacen parte los derechos de autor[61],   así como estipula que el legislador será el encargado de determinar el tiempo y   las formalidades de dicha salvaguarda. En el mismo sentido, el numeral 24 del   artículo 150 de la Carta Política señala que le corresponde al Congreso de la   República hacer las leyes y, entre ellas, con carácter especial, expedir la   dirigida a “regular el régimen de propiedad intelectual, patentes y marcas y   las otras formas de propiedad industrial”.    

2.32. En torno al alcance de dichas disposiciones superiores, este Tribunal ha   resaltado que “el régimen de protección de los derechos de autor y los   derechos conexos se desenvuelve en el ámbito de la ley, y que la Constitución no   impone criterios rígidos, ni modalidades específicas de protección, ni excluye   la posibilidad de adoptar determinados sistemas, sino que deja un amplio margen   de configuración legislativa sobre el particular”[62].    

(i) Claridad, porque los argumentos expuestos   para sustentarla carecen de un hilo conductor que haga compresible la posición   sostenida. En concreto, no son inteligibles las razones por las cuáles se llega   a afirmar que a partir del referido deber general del Estado de proteger la   propiedad intelectual y de la designación del legislador para regular el alcance   de la misma, puede llegarse a concluir que el Congreso de la República, al   expedir un conjunto de normas de policía que regulan la actividad económica,   tenía el imperativo de establecer como control la exigencia de mantener y   presentar junto con el recibo de pago de los derechos de autor por la ejecución   de obras artísticas, la autorización previa y expresa del titular de las mismas.    

(ii) Especificidad, ya que no se demuestra que   los enunciados normativos demandados exhiban un problema concreto de validez   constitucional. En efecto, si bien en el escrito introductorio se señala que, en   virtud del artículo 61 superior, el Congreso de la República estaba en la   obligación de incluir en las normas demandadas que la ejecución de obras   artísticas en el desarrollo de actividades económicas debía ser necesariamente   controlada por las autoridades de policía mediante la exigencia a los   establecimientos respectivos de obtener la autorización del titular de los   derechos de autor de explotar sus creaciones y no sólo de presentar el recibo de   pago por concepto de los mismos, lo cierto es que en la demanda no se explica   cómo es posible extraer de la mencionada disposición de la Carta Política una   obligación tan concreta a cargo del legislador, cuando un análisis de su   literalidad permite advertir sin mayor esfuerzo que consagra un deber general de   protección de la propiedad intelectual, sin precisar las condiciones ni la forma   en la que debe cumplirse tal mandato.    

(iii) Pertinencia, toda vez que la demanda más   que plantear una cuestión de constitucionalidad, proyecta un problema de   conveniencia de la regulación adoptada por el Congreso de la República en los   enunciados normativos cuestionados. Concretamente, este Tribunal advierte que el   sustento del cargo se basa en la apreciación subjetiva de la actora, según la   cual “no tiene sentido” que las normas demandadas establezcan que “la   autoridad proceda a exigir el pago [de los derechos de autor], cuando lo   que se requiere es la autorización de uso” de la obra, ya que es “de la   naturaleza del derecho de autor (…) la facultad [del titular] de   autorizar (o prohibir) el uso de su bien intangible”. Empero, dicha posición   no es respalda en alguna norma del ordenamiento superior, toda vez que es   sustentada en lo dispuesto en la Ley 23 de 1982 y en la Decisión Andina 351 de   1993, que por su naturaleza no hacen parte del bloque de constitucionalidad[63].    

(iv) Suficiencia, por cuanto la acusación no es   formulada de manera completa y, en consecuencia, no es capaz de suscitar una   duda razonable sobre la necesidad de proferir una sentencia aditiva.   Específicamente, esta Corporación estima que como en la demandante plantea la   existencia de una omisión legislativa, resultaba un imperativo que demostrara la   existencia de un  “deber específico impuesto directamente   por el Constituyente al legislador que resulta omitido”, lo cual no es   acreditado en el escrito introductorio, pues a pesar de que se hace referencia   al mandato contemplado en el artículo 61 superior que contiene la obligación del   Estado de proteger la propiedad intelectual, como se infiere de lo sostenido   líneas atrás, se realiza una interpretación de dicha disposición que:  (a) desborda su alcance real, así como (b)   desconoce su relación con otras disposiciones superiores que también se refieren   a la materia, y cuya hermenéutica ha llevado a esta Corporación a sostener que   “la manera de proteger los derechos de propiedad intelectual, así como el diseño   de los mecanismos adecuados para el efecto, es potestad del legislador, a quien   la Constitución habilita para establecer las formalidades necesarias para hacer   efectiva esa protección”[64].    

2.34. Por lo anterior, ante la ineptitud   sustantiva de los dos cargos presentados en la demanda por Vivian Alvarado   Baena, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse de   fondo respecto de los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del   artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declararse INHIBIDA para emitir   un pronunciamiento de fondo respecto de los numerales 5 del inciso segundo del   artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, por ineptitud sustantiva   de la demanda.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ANEXO    

A continuación se trascriben in extenso  los artículos que contienen las expresiones demandadas dentro del proceso de la   referencia:    

LEY 1801 DE 2016    

(Julio 29)    

Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de   2016    

“Por la cual se expide el Código Nacional de   Policía y Convivencia”.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA: (…)    

Artículo 87. Requisitos para cumplir   actividades económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de   cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de   recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que   siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de   establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos   previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la   actividad económica los siguientes requisitos:    

1.  Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue   construida la edificación y su ubicación.    

2.  Mantener vigente la matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de la   respectiva jurisdicción donde se desarrolle la actividad.    

3.  La comunicación de la apertura del establecimiento, al comandante de estación o   subestación de Policía del lugar donde funciona el mismo, por el medio más   expedito o idóneo, que para tal efecto establezca la Policía Nacional.    

4.  Para la comercialización de equipos terminales móviles se deberá contar con el   permiso o autorización expedido por el Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones o su delegado.    

Durante la ejecución de la actividad   económica deberá cumplirse con los siguientes requisitos:    

1.  Las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva.    

2.  Cumplir con los horarios establecidos para la actividad económica desarrollada.    

3.  Las condiciones de seguridad, sanitarias y ambientales determinadas en el   régimen de Policía.    

4.  El objeto registrado en la matrícula mercantil y no desarrollar otra actividad   diferente.    

5.  Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales   causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre   derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día.    

6.  Para ofrecer los servicios de alojamiento al público u hospitalidad, se debe   contar con el registro nacional de turismo.    

Parágrafo 1. Los anteriores requisitos podrán ser   verificados por las autoridades de Policía en cualquier momento, para lo cual   estas podrán ingresar por iniciativa propia a los lugares señalados, siempre que   estén en desarrollo de sus actividades económicas.    

Parágrafo 2. Ninguna autoridad podrá exigir licencia,   permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de   actividades económicas salvo lo previsto en la ley[65].    

(…)    

Artículo 92. Comportamientos relacionados con el   cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica[66]. Los siguientes   comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la   actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:    

1. Vender,   procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o   contrariando las normas vigentes.    

2. No   presentar el comprobante de pago, cuando a ello hubiere lugar, de obras   musicales protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de   autor.    

3. No   comunicar previamente de la apertura del establecimiento, al comandante de   estación o subestación de policía de la jurisdicción, a fin de facilitar   posteriormente su labor de convivencia, de acuerdo al procedimiento que para tal   fin se establezca.    

4.  Quebrantar los horarios establecidos por el Alcalde.    

5.  Desarrollar actividades diferentes a las registradas en el objeto social de la   matrícula o registro mercantil.    

6. Permitir   el ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del   lugar.    

8.  Almacenar, elaborar, poseer, tener, facilitar, entregar, distribuir o   comercializar, bienes ilícitos, drogas o sustancias prohibidas por la   normatividad vigente o las autoridades competentes.    

9. Permitir o   facilitar el consumo de drogas o sustancias prohibidas por la normatividad   vigente o las autoridades competentes.    

10.  Propiciar la ocupación indebida del espacio público.    

11. Tolerar,   incitar, permitir, obligar o consentir actividades sexuales con niños, niñas y   adolescentes.    

12.  Incumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las   disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida   la edificación.    

13. Instalar   servicios eléctricos, hidráulicos u otros especiales, sin previa autorización   escrita de la empresa de servicios públicos respectiva.    

14. Arrendar   o facilitar un inmueble, contrariando las normas sobre el uso del suelo.    

15. Cuando en   el término de dos (2) años y en diferentes hechos, se incurra en dos o más   comportamientos contrarios a la convivencia que motivan la suspensión temporal   de actividad o la multa o se repita dicho comportamiento contrario en alguna de   ellas.    

16.  Desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos   establecidos en la normatividad vigente.    

17. Ofrecer   servicios que son prestados por las entidades de apoyo al tránsito, sin la   debida autorización, habilitación o reconocimiento por parte de las autoridades   o entidades competentes.    

Parágrafo 1. En los comportamientos   señalados en los numerales 7 y 11, se impondrán las medidas correctivas y se   pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para   aplicar lo establecido en las Leyes 679 de 2001, 1236 de 2008, 1329 de 2009 y las normas que las adicionen o modifiquen.    

Parágrafo 2. Quien incurra en uno o   más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las   siguientes medidas:    

        

Comportamientos                    

Medida correctiva a aplicar   

Numeral 1                    

Multa General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 2                    

Numeral 3                    

Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.   

Numeral 4                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 5                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 6                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 7                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.   

Numeral 8                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.   

Numeral 9                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.   

Numeral 10                    

Multa General tipo 2; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 11                    

Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de la actividad.   

Numeral 12                    

Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.   

Numeral 13                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 14                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 15                    

Suspensión definitiva de actividad.   

Numeral 16                    

Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.   

Numeral 17                    

Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.      

Parágrafo 3. Se mantendrá la   aplicación de las medidas correctivas si se continúa desarrollando en el lugar   la misma actividad económica que dio lugar a su imposición, aun cuando se   modifique o cambie la nomenclatura, el nombre del establecimiento, su razón   social, propietario, poseedor o tenedor del mismo.    

Parágrafo 4. Las medidas correctivas   mencionadas para el incumplimiento de los anteriores comportamientos, se   aplicarán, sin perjuicio de lo establecido en la legislación especial que regula   esas materias.    

Parágrafo 5. Cuando se aplique la   medida de suspensión temporal de actividad porque el responsable del   establecimiento no permitió el ingreso de autoridades de policía, la medida se   extenderá hasta tanto se autorice el ingreso de la autoridad que en ejercicio de   su función o actividad de policía, requiera hacerlo.    

Parágrafo 6. Quien en el término de un   año contado a partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno   de los comportamientos prohibidos en el presente artículo que dan lugar a la   medida de suspensión temporal, será objeto de suspensión definitiva de la   actividad[67].    

[1] La trascripción in extenso de los artículos que contienen   las expresiones demandadas puede consultarse en el anexo de la presente   providencia.    

[2] Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017,   “Por el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1801 de 2016 ‘por la cual se   expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’”.    

[3] Subrayado fuera del texto original.    

[4] Folios 1 a 19.    

[5] Incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 33 de   1987.    

[6] Al respecto, la accionante mencionó que la propia Dirección   Nacional de Derechos de Autor, consiente de la similitud que existe entre las   obras musicales y audiovisuales y del uso de ambas de manera generalizada en la   actividad comercial, ha instruido a los propietarios de establecimientos   abiertos al público sobre la necesidad de contar con los permisos respectivos y   pagar los derechos correspondientes.    

[8] Folios 40 a 44. Cabe resaltar que, en virtud de lo   dispuesto en el Decreto Ley 121 de 2017, los términos del presente proceso   estuvieron suspendidos entre el 21 de junio de 2017 y el 29 de agosto de 2018.   Cfr. Autos 305 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y 482 de 2018 (M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez) (Folios 316 y 372 a 373).    

[9] El proveído fue comunicado a: (i) la Dirección Nacional de   Derechos de Autor, (ii) el Ministerio de Justicia y del Derecho, (iii) la   Policía Nacional, (iv) las universidades Javeriana, Externado de Colombia, de   los Andes, de la Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquía, (v) la   Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de Productores de Audiovisuales de   Colombia, (vi) la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia, (vii) la   Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos, (viii) la   Sociedad Colombiana de Gestión Actores, (ix) la Asociación Colombiana de   Propiedad Intelectual, y (x) la Academia Colombiana de Jurisprudencia (folios 48   a 66).    

[10] Folios 227 a 232.    

[11] Folios 283 a 294.    

[12] Folios 237 a 244. Cabe resaltar que la Policía Nacional si bien   respaldó la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, señaló que un   análisis teleológico de las mismas permite inferir que la voluntad del   legislador fue salvaguardar las distintas manifestaciones artísticas y no sólo   las obras musicales, pues en dichas normas incluyó el enunciado: “protegidas   por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de autor”. En este   sentido, la entidad sugirió que este Tribunal podría acoger dicha hermenéutica   para atender las solicitudes de la demanda.    

[13] Folios 325 a 331.    

[14] Folios 271 a 275.    

[15] Los siguientes ciudadanos, a título personal o en su calidad de   miembros de distintas organizaciones, pidieron no acceder a las pretensiones de   la demanda: Gilberto Ruíz Bedoya (folios 155 a 156), Fabio Velásquez Arias   (folios 157 a 158), Adrián Cadena Rodríguez (folios 161 a 162), Diana Milena   Díaz Agudelo (folios 213 a 251), Arley Garzón (folios 312 a 315), Vanessa   Castaño Agudelo (folios 221 a 222), Isabel Peralta Mendieta (folios 194 a 195),   Carolina Becerra Vargas (folios 164 a 165), Diego Fernando Caicedo Trujillo   (folios 167 a 168), Mauricio Forero Olaya (Gerente de Radio Avenida, Radio   Ciudad Flandes y 90.5 FM Honda. Folios 169 a 170, 173 a 176, 181 a 182), Jairo   Díaz Hernández (folio 186), María Damaris Olaya Hernández (Gerente de 98.7 FM   Magdalena Medio. Folios 175 a 176), Edgar Suarez Gutiérrez (Diputado de la   Asamblea Departamental de Santander. Folios 159 a 160), Luisa Fernanda Sánchez   Restrepo (folios 67 a 68), Carlos Mario Medellín Cáceres (folios 187 a 192),   Aura Alejandra Archila Acevedo (folios 197 a 199), Juan Diego Barragán Mesa   (folios 317 a 324), Oscar Mauricio Toro Valencia (Personero Municipal de   Dosquebradas. Folios 177 a 180), Juan Camilo Castro Salcedo (Representante de   DirecTV. Folios 245 a 255), William Amaya Villota (folios 216 a 219), Rigoberto   Ramírez (Presidente de la Asociación del Comercio Unido del Espinal Tolima.   Folios 128 a 131), William Gómez Jiménez (Representante de la Asociación para el   Desarrollo Social Por Ti Colombia. Folios 205 a 212), Jorge Iván Ospina Gallego   (Asociación de Comerciantes de Rionegro. Folios 71 a 76), y Mónica Janeth Díaz   Muñoz (Representante Legal de la Asociación de Autores, Compositores,   Intérpretes y Músicos Colombianos. Folios 332 a 334).    

[16] Cfr. Intervenciones de Gilberto Ruíz Bedoya, Fabio Velásquez   Arias, Adrián Cadena Rodríguez, Diana Milena Díaz Agudelo, Mauricio Forero   Olaya, Jairo Díaz Hernández, María Damaris Olaya Hernández, Carlos Mario   Medellín Cáceres, Aura Alejandra Archila Acevedo, Luisa Fernanda Sánchez   Restrepo, Juan Diego Barragán Mesa, Rigoberto Ramírez, William Gómez Jiménez y   Juan Camilo Castro Salcedo.    

[17] Cfr. Intervenciones de la Dirección Nacional de Derechos de Autor,   el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el Departamento de Derecho   Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, el Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, Carlos Mario   Medellín Cáceres, Gilberto Ruíz Bedoya, Fabio Velásquez Arias, Adrián Cadena   Rodríguez, Diana Milena Díaz Agudelo, Arley Garzón, Vanessa Castaño Agudelo,   Mauricio Forero Olaya, Jairo Díaz Hernández, María Damaris Olaya Hernández,   Edgar Suarez Gutiérrez, Oscar Mauricio Toro Valencia, Aura Alejandra Archila   Acevedo, Juan Diego Barragán Mesa, Isabel Peralta Mendieta, Rigoberto Ramírez,   William Gómez Jiménez, Jorge Iván Ospina Gallego, William Amaya Villota, Mónica   Janeth Díaz Muñoz y Juan Camilo Castro Salcedo.    

[18] Folios 335 a 355.    

[19] Presidente de la Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de   Productores Audiovisuales de Colombia (EGEDA) (folios 223 a 226).    

[20] La Sociedad de Autores y Compositores de Colombia solicitó que la   modulación de las normas demandadas pretendida en la demanda no se circunscriba   a las obras audiovisuales, sino a todas las obras producto del intelecto humano.    

[21] Folios 352 a 371.    

[22] El Procurador resalta que en dicha providencia este Tribunal, en   atención a un cargo de igualdad similar al alegado por la actora, declaró la   exequibilidad de una norma que le exigía a los establecimientos abiertos al   público para el ejercicio del comercio el comprobante de pago de los derechos de   autor derivados de obras musicales excluyendo otro tipo de obras, al evidenciar   que dicho trato diferente resultaba razonable debido a la especificidad de forma   de difusión de aquellas.    

[23] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda   de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos   términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)   4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los   ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación”.    

[24] Cfr. Sentencia C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[25] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y   actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.    

[26] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-509 de 1996   (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y   C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).    

[27] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[28] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[29] Subrayado fuera del texto original.    

[30] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[31] Cfr. Artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.    

[32] Sentencia C-874 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En el mismo   sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007 (M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra), C-623 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-894 de 2009 (M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-055 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez) y C-281 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En esta última   expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio   donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de   procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de   la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón   por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la   Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo   sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra   las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”    

[33] Cfr. Artículos 40.6 y 241 de la Constitución.    

[34] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[35] Cfr. Supra I, 4.2.    

[36] Cfr. Sentencia C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).    

[37] Sentencia C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).    

[38] Cfr. Sentencia C-083 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[39] Cfr. Sentencia C-494 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[40] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997   (M.P. Hernando Herrera Vergara) y C-041 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra).    

[41] Cfr. Sentencia C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[42] Cfr. Artículo 241 de la Constitución.    

[43] Cfr. Sentencias C-083 de 2013 y C-494 de 2016 (M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez).    

[44] Sentencia C-352 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).    

[46] Supra I, 1.    

[47] Supra I, 4.2.    

[48] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 (M.P.   Huberto Antonio Sierra Porto) y C-250 de 2012 (M.P. Huberto Antonio Sierra   Porto).    

[49] Cfr. Sentencias C-862 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y   C-551 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[50] Cfr. Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).    

[51] Cabe aclarar que la Corte ha desarrollado este juicio a partir de   tres niveles de intensidad: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es   el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión,   este Tribunal ha fijado un conjunto de criterios, los cuales fueron detallados   en la Sentencia C-104 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[52] Supra I, 2.2. a 2.4.    

[53] La finalidad del contexto en el que se enmarca la norma demandada   fue expresamente establecida por el legislador en el artículo 1 de la ley, en la   cual se señala: “las disposiciones previstas en este Código son de carácter   preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en el   territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones   de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del   poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución   Política y el ordenamiento jurídico vigente”.    

[54] El marco general de protección de los derechos de autor   está definido en la Ley 23 de 1982.    

[55] Los mecanismos de protección de los derechos de autor se   encuentran contenidos en la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) y en   la Leyes 599 de 2000 y 906 de 2004 (Códigos Penal y de Procedimiento Penal).    

[56] Supra I, 2.5.    

[57] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En la providencia en mención, la   Corte se pronunció sobre el trato especial a las obras musicales dado en la Ley   232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de   los establecimientos comerciales”, en la que se establecía en su artículo 2º   que “es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos   abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…) (c) Para aquellos   establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causante de pago   por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la   autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de   1982 y demás normas complementarias”. Al respecto, este Tribunal sostuvo que   el tratamiento diferencial contemplado para las obras musicales frente a otras   expresiones del intelecto humano, estaba justificado en la forma específica de   difusión de las primeras. En concreto, se indicó que “el derecho patrimonial   de autor que corresponde a los creadores de obras musicales no puede   materializarse de la misma forma que se hace para autores de libros, programas   de computadora, obras fotográficas o audiovisuales. Mientras las primeras tienen   una forma de difusión masiva en establecimientos públicos, sin necesidad de   reproducir los ejemplares de la pieza musical que ha sido adquirida lícitamente   (derecho de comunicación pública) en los demás casos se requiere la reproducción   de la obra. Esta diferencia es absolutamente relevante pues marca el momento en   el cual el Estado puede ejercer un control para garantizar la plena observancia   de los derechos de autor y conexos”.    

[58] Cfr. Ley 1507 de 2012, “Por la cual se   establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en   materia de televisión y se dictan otras disposiciones”.    

[59] “Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se   formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se   conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y   actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los   servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones   en materia de telecomunicaciones”.    

[60] Cfr. Sentencias C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-715 de   2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-104 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez).    

[61] Al respecto, en la Sentencia C-975 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar   Gil), la Corte señaló que: “la propiedad intelectual comporta (…) aquella   disciplina normativa a través de la cual se busca proteger y asegurar las   creaciones intelectuales surgidas del esfuerzo, el trabajo o la destreza del   hombre, que en todos los casos son dignas de obtener el correspondiente   reconocimiento y salvaguarda jurídica. El concepto de propiedad intelectual,   abarca en un primer aspecto la propiedad industrial que se refiere esencialmente   a la protección de las invenciones, las marcas comerciales y de fábrica, los   diseños industriales, el nombre comercial, los modelos de utilidad, la enseña y   el control y represión de la competencia desleal; y en un segundo aspecto, el   derecho de autor, que comprende las obras literarias, científicas y artísticas,   otorgando también la debida protección a los artistas, intérpretes y   ejecutantes, a quienes son productores de fonogramas y a los propios organismos   de radiodifusión respeto de su emisión”.    

[62] Sentencia C-833 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre el   particular, cabe resaltar que cuando se trata de medidas de contenido económico,   como ocurre con los derechos patrimoniales de autor, el ámbito de definición del   legislativo es aún más amplio, pues su justificación también viene dada por la   búsqueda de los objetivos de intervención que se plasman en el artículo 334   Superior, como lo son, entre otros, mejorar la calidad de vida de los habitantes   o lograr que las personas de menores ingresos tengan acceso efectivo al conjunto   de bienes y servicios básicos.    

[63] Es pertinente señalar que la Decisión Andina 351 de 1993, en lo   referente a los derechos patrimoniales de autor no ha sido entendida por esta   Corporación como parte del bloque de constitucionalidad. En concreto, en las   Sentencias C-231 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-256 de 1998 (M.P.   Fabio Morón Díaz) se señaló que el derecho comunitario no hace parte de este   régimen especial, por cuanto no se acomoda a lo consagrado en el artículo 93 del   Texto Superior, ya que las decisiones que se expiden a nivel regional no buscan   regular derechos humanos, sino establecer condiciones para impulsar la   integración económica, comercial, aduanera, industrial y financiera de los   Países Miembros, es decir, consolidar un mercado común. Ello fue reiterado en la   Sentencia C-988 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), cuando se advirtió   que la finalidad de la Decisión 351 de 1993, “no es el reconocimiento de los   derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros,   monetarios, técnicos, etc., de donde surge que una prevalencia del derecho   comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el artículo   93 de la Carta, carece de sustento”.    

[64] Sentencia C-833 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).    

[65] Subrayado fuera del texto original.    

[66] Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017,   “Por el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1801 de 2016 ‘por la cual se   expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’”.    

[67] Subrayado fuera del texto original.