C-092-18

         C-092-18             

Sentencia C-092/18     

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-Sanciones de la Superservicios    

[L]a Sala Plena observó que el   Congreso revivió un texto que había sido declarado inexequible previamente,   volviendo a dotar de efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la   Constitución había sido declarada por esta Corporación, lo cual es   constitucionalmente inadmisible.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de   violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

 ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Significado    

A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad   de empresa, a partir del cual la intensidad de la intervención del Estado se   fundamenta en la afectación potencial de otros principios y valores   constitucionales. En ese contexto, la intervención estatal lejos de ser una   característica de una economía planeada o centralizada, se justifica para   permitir que el mercado funcione, regulándolo en aquellos aspectos en los que no   es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la   existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes.    

LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-Regulación por el Estado    

REGULACION ECONOMICA-Concepto/REGULACION   ECONOMICA-Función/REGULACION ECONOMICA-Criterios    

DERECHO A   SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fundamental    

      

RENTAS DE   DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición    

[L]a Corte reitera la regla de   derecho fijada por la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual “el   artículo 359 de la Carta se refiere, exclusivamente, a rentas nacionales de   carácter tributario.    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Unidad de   materia    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de   identidad temática    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática   del Plan Nacional de Desarrollo    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación    

PRINCIPIOS   DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Carácter    

ACCION DE REPETICION-Definición    

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones/SUPERINTENDENCIA   DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Potestad   sancionatoria/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios    

MULTAS-Amplio margen de configuración   por el legislador/MULTAS- Valor     

[L]a Corte   encuentra que esa potestad es todavía más amplia cuando la sanción se ejerce   sobre actores que operan en sectores intensivos de capital, pues es lesivo para   la economía, que una empresa viole la ley, lucrándose de esa vulneración y, que   como consecuencia, el valor de la sanción sea tan bajo que pueda simplemente   incorporarse como un costo operativo, defraudándose con ello todo el sentido de   tener una potestad sancionadora.    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos para   su existencia    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL   MATERIAL-Alcance    

Referencia: Expediente D-11729    

Demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

Demandante: JULIANA GÓMEZ ZULUAGA    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D. C., tres (3) de octubre   de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo   Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria   Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y   Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcribe el   texto del artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país”.    

“LEY 1753 DE 2015    

(junio 9)    

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

[…]    

ARTÍCULO 208. SANCIONES DE LA SUPERSERVICIOS. Modifíquese el numeral 81.2 y   adiciónense dos parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales   quedarán así:    

“81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos   legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil   (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. Si el   infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro   de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le   aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Los recursos producto de las   multas que imponga esta Superintendencia ingresarán al Fondo Empresarial creado   por la Ley 812 de 2003. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra   quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción.   La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de   conformidad con el artículo 90 de la Constitución”.    

“Parágrafo 1o. Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del   presente artículo, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes   a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los criterios y la   metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentación   del Gobierno Nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto de la   infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el cual   se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio   obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se   hubiere obtenido producto de la infracción.    

La reglamentación también incorporará circunstancias de agravación y atenuación   como el factor de reincidencia, la existencia de antecedentes en relación con   incumplimiento de compromisos adquiridos o de órdenes de la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios y la colaboración con las autoridades en el   conocimiento o en la investigación de la conducta.    

PARÁGRAFO 2o. La facultad que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios para imponer una sanción por la violación del régimen de   prestación de los servicios públicos caducará transcurridos cinco (5) años de   haberse ejecutado la conducta violatoria o del último hecho constitutivo de la   misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto   administrativo sancionatorio haya sido notificado”.    

III.  LA DEMANDA    

La accionante considera que la norma demandada debe   declararse inexequible al contrariar la Constitución Política por vulnerar los   principios de: (i) reserva de ley, (ii) debido proceso, (iii) legalidad, (iv)   tipicidad, (v) libertad de empresa, (vi) responsabilidad, (vii) la prohibición   de destinación específica de los recursos, (viii) unidad de materia y (ix)   seguridad jurídica. A continuación se presentan los cargos específicos junto con   sus respectivos argumentos:    

1. Cargo por violación de las competencias que la Carta   Política le confiere al Congreso de la República    

El artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, en el parágrafo   primero señala que “el Gobierno Nacional dentro de los   seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley   reglamentará los criterios y la metodología para graduar y calcular las multas”. La violación de las competencias propias del Congreso se   presenta en tanto se le está confiriendo al Gobierno la definición de aspectos   esenciales del régimen sancionatorio en materia de servicios públicos   domiciliarios a través de una norma reglamentaria. Dicha competencia es   exclusiva del Congreso según el artículo 150 superior, el cual dispone que es él   quien debe expedir las normas a las cuales debe estar sujeto el Gobierno para   ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, al igual que las leyes de   intervención económica.    

“[n]o puede válidamente deferirse a   la facultad reglamentaria, la definición de los aspectos esenciales de una   materia que por expresa disposición constitucional compete exclusivamente al   legislador, como es el establecimiento de las normas bajo las cuales deben   ejercerse las funciones de inspección y vigilancia a cargo del ejecutivo, dentro   de las cuales se incluyen aquellas relativas al ejercicio de la potestad   sancionatoria en materia de servicios públicos domiciliarios”.    

La Corte Constitucional ha señalado que las infracciones “que pueden   ser objeto del ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa deben estar   descritas de manera completa, clara e inequívoca en ley, con su respectiva   sanción predeterminada”, desarrollando   los principios de tipicidad y reserva legal, pero, en este caso, la norma   demandada no contiene dichas infracciones. A su vez, la jurisprudencia establece   las diferencias entre sanciones penales y administrativas concluyendo que a   pesar de que los principios se deben aplicar de manera diferenciada en cuanto a   rigidez y rigurosidad, eso no implica que no sea necesaria una “descripción   legal y típica de la conducta”.    

Considera la demandante que “[l]a norma   demandada no debe ser declarada constitucional porque no establece una sanción   con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo   vía reglamentaria quien establezca la metodología”, la cual termina convirtiéndose en indeterminada por la excesiva   amplitud y libre configuración que se le otorga al Gobierno de imponer multas   hasta los $68.945.500.000.oo. De tal manera que no puede el legislador delegar   temas propios de ley, cuando al ejecutivo le concierne es emitir los actos de   ejecución de las leyes, más cuando se trata de intervención económica.    

Por otra parte, según la accionante, el artículo demandado   también vulnera el preámbulo de la Constitución teniendo en cuenta que éste se   promulgó dentro de un marco democrático, denominando a Colombia como un Estado   Social de Derecho, en donde el Congreso es el órgano de representación de los   ciudadanos y es el único legitimado para restringir las libertades de estos. En   este caso, se trata de determinar las conductas infractoras del régimen de   servicios públicos domiciliarios y la multa aplicable, lo cual implica   delegación de funciones propias del Congreso.    

2. Cargo por infracción al derecho fundamental al debido   proceso    

La demandante considera que “la   disposición demandada establece, desde su inicio hasta el final, un régimen   sancionatorio con un grado total de indeterminación. Así no se tiene certeza de   qué conducta amerita la imposición de la multa que puede ascender hasta   $68.945.400.000.oo. Contrariando los postulados constitucionales sobre el tema   sancionatorio”. Por esto es manifiesta la   vulneración al debido proceso como derecho consagrado en el artículo 29 de la   Constitución, en virtud del cual “nadie podrá ser juzgado sino   conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa”.    

A diferencia de la norma demandada, la anterior “sí   establecía un rango proporcional y razonable de movilidad para el operador de   máximo 2000 SMLMV. Así mismo señalaba los criterios de graduación dentro de los   cuales el operador debía establecer el monto, (…) aplicaba los parámetros de   proporcionalidad contemplados en el Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo, por lo tanto era constitucional y legal”, de tal manera que si se aplicara la norma acusada para imponer una   sanción, se le estaría vulnerando al ciudadano la materialización del debido   proceso por cuanto no existe ley y “porque el núcleo de la actuación se   determina por un acto administrativo, en este caso por reglamento, contrario al   mandato del artículo 29 Superior”.    

La demandante invoca la sentencia C-412 de 2015[1] mediante la cual la Corte Constitucional fijó los contenidos mínimos   que debe prever un régimen sancionatorio: “i)   determinar la conducta que contraría el ordenamiento jurídico; ii) configurar la   sanción a imponer en los casos en que se incurra la prohibición allí prevista;   iii) determinar por parte del legislador en la disposición respectiva la   autoridad policiva competente para imponer la sanción prevista en la ley; y iv)   que la facultad otorgada al gobierno nacional, tenga como finalidad específica   la aplicación de las sanciones previstas legalmente”. Del mismo modo cita la sentencia C-135 de 2016[2] que recoge lo señalado por la Corte sobre la flexibilidad del   legislador en materia sancionatoria concluyendo que “la Corte   reitera que la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de   derecho administrativo sancionador es compatible con la Constitución, siempre   que ésta característica no sea tan amplia ni extrema que permita la   arbitrariedad de la administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria   de las falta y de las sanciones, al terminar deslegalizada la materia sometida a   reserva de ley”. A partir de lo anterior, la   demandante considera que la flexibilidad del legislador es tan amplia y extrema   que abre la puerta a la arbitrariedad de la administración en el ejercicio de la   potestad reglamentaria de las faltas y sanciones, deslegalizando la materia   sometida a reserva de ley.    

Concluye este cargo indicando que según los planteamientos   expuestos por la Corte Constitucional, la norma demandada vulnera el derecho al   debido proceso pues “delegó en el gobierno la facultad de   reglamentar los criterios y la metodología propios del régimen sancionatorio de   los servicios públicos domiciliarios, sin establecer previamente un marco de   referencia legal claro, cierto y razonable, conforme al cual pueda sostenerse   que no existe margen alguno para la arbitrariedad por parte de la administración”.    

3. Cargo por limitación inconstitucional al principio de   libertad de empresa y al régimen económico    

La demandante señala que la norma acusada somete a sus   destinatarios a una medida que limita la libertad de empresa, no porque la   Constitución lo ordene, “sino por decisión del ejecutivo a   través de un decreto reglamentario en el cual se determinen los criterios y la   metodología para graduar y calcular tales multas”. Lo anterior se evidencia al establecer un régimen sancionatorio con   un “grado   alto de indeterminación, sin el cuidado y rigor que se requiere para la   expedición de una norma de intervención económica”, imponiendo límites a una actividad desarrollada por los particulares   que “requiere   de un mandato legal, claro y concreto”.    

El hecho de que el Gobierno Nacional pueda establecer multas   hasta por cien mil salarios mínimos a personas jurídicas, según criterios y   metodologías de graduación establecidos por él mismo, “vulnera el   modelo económico constitucional de libre empresa adoptado en la Constitución de   1991”, ya que los prestadores de servicios públicos domiciliarios   estarán sujetos a sanciones económicas gravosas previstas en un régimen   reglamentario “contrariando así la intención de la   Carta de minimizar la intervención del Estado en la prestación” de dichos servicios. En criterio de la demandante la libertad de   empresa consagrada en los artículos 333, 365 y 370 Superiores, se ve afectada   con la norma demandada, toda vez que la intención y garantía esencial de la   Carta es que “el empresario no se someta al arbitrio del ejecutivo en   materia sancionatoria, sino que lo esté solo a los mandatos de la ley”.    

4. Cargo por infracción al régimen constitucional de la   acción de repetición    

La acción de repetición consagrada en el artículo 208 de la   Ley 1753 de 2015 (norma demandada), autoriza a las empresas multadas a repetir   contra quienes realizaron los actos u omisiones que propiciaron la sanción. En   complemento de ello, se prevé el deber de repetir contra los servidores públicos   que por su acción u omisión causaron dicha sanción. Esta facultad contraría el   artículo 90 de la Constitución Política que permite únicamente la repetición   cuando se trate de condenas o sentencias que ordenen la reparación patrimonial   de un daño y “siempre y cuando, este haya sido   consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o agente   en cuestión”, no para   decisiones sancionatorias de naturaleza administrativa sin contenido   indemnizatorio o reparativo.    

5. Cargo por la creación inconstitucional de una renta   nacional con destinación específica aplicable a fines empresariales y no   sociales    

La disposición demandada señala que los recursos recaudados   deben ser destinados al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003, cuyo   objeto es apoyar a las empresas en los procesos liquidatorios ordenados por la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y financiar las actividades   profesionales requeridas para prestar apoyo económico, técnico y logístico a la   Superintendencia en los procesos de toma de posesión. Para la demandante, lo   anterior viola el artículo 359 de la Constitución porque “las multas,   entendidas como ingresos no tributarios, pertenecen a los ingresos corrientes de   la nación, con destino al presupuesto nacional en virtud de los principios   presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de caja. Así los   recursos públicos no pueden hacer parte de partidas o fondos específicos, salvo   las excepciones constitucionales”, en las cuales no encajan las finalidades del Fondo.    

6. Cargo por violación a la unidad de materia    

El artículo demandado hace parte de la Ley 1753 de 2015 por   la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, pero la norma   acusada es “una modificación al régimen sancionatorio de la Ley 142   de 1994, específicamente las multas”. El Plan   Nacional de Desarrollo tiene unos objetivos específicos como lo son “construir   una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del   gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares internacionales, y con   la visión de planificación de largo plazo prevista por los objetivos de   desarrollo sostenible. Sus estrategias transversales y regionales son la   competitividad e infraestructura estratégicas; la movilidad social; la   transformación del campo; la seguridad, justicia y democracia para la   construcción de paz; buen gobierno y el crecimiento verde”, y dentro de estas finalidades, no tiene cabida la reforma al régimen   sancionatorio de los servicios públicos domiciliarios, haciendo incongruente el   contenido de la ley con la modificación del régimen sancionatorio señalado. La   Corte Constitucional ha señalado la importancia de la unidad de materia, y   específicamente en la rigurosidad que debe seguirse en el Plan Nacional de   Desarrollo.    

Sobre el particular la demandante señala que, “al revisar   el artículo demandado con el resto del Plan se observa que no es un instrumento   del Plan nacional de Desarrollo. A su vez, no encaja en ninguna de las   estrategias del Plan y tampoco donde se incorporó, es decir, en el capítulo ‘Estrategia Territorial’. Toda vez que la norma acusada   modifica el régimen sancionatorio del sector de los servicios públicos   domiciliarios a nivel nacional. En conclusión, entre la disposición demandada y   los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional   de Desarrollo no existe una conexidad directa e inmediata”.    

Finalmente, concluye que además de lo anterior, y como un   argumento que refuerza la violación al principio de unidad de materia, la norma   demandada no hizo parte del proyecto inicial del Plan Nacional de Desarrollo   elaborado por Planeación Nacional, de tal manera, que la no incorporación   inicial demuestra que las sanciones no eran un asunto central de la planeación   para el cuatrienio presidencial 2014-2018.    

7. Cargo por infracción al principio de seguridad jurídica    

Para la demandante, la norma censurada es una regla “incierta e   impredecible” que al permitir una movilidad tan   amplia para determinar la multa, se posibilita la arbitrariedad,  toda vez   que la brecha entre mínimos y máximos sin criterios ni metodología determinados,   comporta una medida que vulnera la seguridad jurídica. En este caso, el “legislador   no establece en la norma demandada un rango razonable y proporcional para la   imposición de las sanciones e introduce esta norma inconstitucional en el Plan   Nacional de Desarrollo”.    

La seguridad jurídica es una garantía de certeza que impide   la existencia de abusos por parte de funcionarios ni situaciones de   indeterminación, difusas o indefinidas como lo ha indicado la Corte   Constitucional.[3] En este aspecto, indica que la norma demandada viola el principio de   seguridad jurídica porque no “da garantía de certeza a los agentes   de los servicios públicos domiciliarios”, pues la decisión sancionatoria estará determinada a la voluntad del   ejecutivo “el cual puede cambiar de criterio en cualquier momento   y expedir un decreto reglamentario que varíe los parámetros para la imposición   de la multa”, dejándolos sujetos a la   arbitrariedad y al cambio permanente.    

IV.  INTERVENCIONES    

1. Confederación Colombiana de   Consumidores    

Manifestó en su escrito que se abstienen de formular   concepto, ya que consideran que las entidades llamadas a responder son el   Departamento Nacional de Planeación y la Superintendencia de Industria y   Comercio.    

2. Presidencia de la República    

Intervino en el proceso y solicitó declarar la exequibilidad   de la norma acusada con base en los siguientes argumentos:    

2.1. Lo que el legislador encomendó al reglamento “no   es la definición de las conductas reprochables, ni la sanción imponible, ni el   procedimiento correspondiente, sino, meramente, la metodología para la   graduación de la multa” por lo que no se ha delegado un componente esencial   al tipo sancionatorio “sino un aspecto secundario que no forma parte del   núcleo de reserva que le pertenece de manera exclusiva al Congreso”. La   norma señala los elementos esenciales como la naturaleza de la sanción, los   montos máximos, sus destinatarios y, el parágrafo 1º indica los criterios a   tener en cuenta para establecer la metodología para graduar el valor de la   multa. La norma no delega la posibilidad de fijar las conductas sancionables ni   el procedimiento sancionatorio aplicable.    

El artículo demandado acoge la lista jurisprudencial que ha   sistematizado la Corte Constitucional sobre los elementos que debe regular el   legislador.[4]    

2.2. La demandante no sustentó debidamente los   argumentos relacionados con la inseguridad jurídica “y la severidad   desproporcionada de la conducta” lo que no permite adelantar un análisis de   fondo sobre la cuestión. Pero sí se puede decir que la demanda es un tanto   prematura, puesto que los temores evidenciados por la demandante se podrán   despejar cuando el Gobierno reglamente la materia.    

2.3. El cargo por violación al debido proceso, como lo   argumenta la demandante va dirigido a cuestionar la aplicabilidad de la norma   legal a situaciones concretas y no al contenido abstracto de la normativa. Por   esto, el cargo es incierto por no referirse directamente al texto legal sino a   aspectos extra normativos que dependen de la decisión de la autoridad   administrativa. Solicita que la Corte no se pronuncie sobre este cargo por   incertidumbre al no ser un reproche predicable del contenido normativo   abstracto.    

2.4.  Sobre el cargo de violación a la libertad de   empresa, considera el interviniente que los reproches esbozados están “dirigidos   principalmente a lo que habrá de ser el contenido del acto administrativo   regulatorio de la metodología de imposición de la multa y no al contenido   concreto de la disposición legal, pues tildan de inconstitucional una norma que   no existe, que el Gobierno todavía no ha expedido y que, cuando lo haga, tendrá   todas las garantías de control por parte de los jueces administrativos”. La   demandante no señaló argumentos que permitan concluir que esa regulación   terminará afectando la libertad de empresa en Colombia, por lo que solicita la   inhibición del tribunal frente a este cargo.    

2.5. Respecto de la prohibición de la existencia de   rentas con destinación específica cita la sentencia C-561 de 2015[5]  proferida por la Corte Constitucional, que declaró exequibles tres normas de la   Ley 1480 de 2011 que designaban a la Superintendencia de Industria y Comercio   como “beneficiaria directa de las multas impuestas a productores y   proveedores. En dicha ocasión, la Corte sostuvo, respondiendo al mismo argumento   de la demandante de hoy, que la prohibición de destinación específica de rentas   nacionales no se aplica a las multas pues estas no son ingresos de naturaleza   tributaria”.    

2.6. Sobre la supuesta violación al principio de   unidad de materia, señaló que la Ley 1753 de 2015 tiene incluidos sus objetivos   generales y las estrategias que definen el norte de los programas y proyectos   del plan, en un documento llamado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018: Todos por un nuevo país”, que contiene los ejes temáticos más   importantes de la Ley del Plan. La norma acusada “guarda relación directa con   una estrategia trasversal del Plan denominada Movilidad Social, que se articula   y complementa con la estrategia territorial, en orden a consolidar los tres   pilares fundamentales del plan, la paz, la educación y la equidad”. En dicha   estrategia el plan enfatizó en la importancia del fortalecimiento de la   prestación adecuada y oportuna de los servicios públicos en donde surge el tema   de aumentar el monto de las multas a los prestadores como “herramienta para   reducir las brechas poblacionales y territoriales y la construcción de ciudades   amables y sostenibles para la equidad”. De tal manera que si se declarara la   inexequibilidad de la norma esto “conduciría a un retroceso inmediato en la   consecución de los objetivos que apuntan a hacer más eficiente la prestación del   servicio público, pues estimularían el incumplimiento de los deberes de las   empresas de servicios ante la mansedumbre de las sanciones por su incumplimiento”.    

2.7. Finalmente, acerca del cargo por infracción del   principio de seguridad jurídica considera que se trata de una “acusación   contra la inexistencia actual de una regulación” del ámbito en el que debe   moverse el Gobierno. Como se espera que próximamente se expida la reglamentación   del Gobierno en la materia, será el momento adecuado para cuestionar “las   reglas específicas que determinen el cálculo de la multa. Mientras ello no   ocurra, los reproches deben considerarse inoportunos y prematuros”.    

3. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios    

Como interviniente dentro del proceso solicita la   declaratoria de exequibilidad de la norma con base en los siguientes argumentos:    

3.1. Respecto de los cargos primero y segundo indica   que “La reserva de ley flexibilizada limita la potestad reglamentaria pero no   genera infracción al debido proceso sancionador”. Invoca la sentencia C-135   de 2016[6]  de la cual extrae reglas y subreglas jurisprudenciales que tratan sobre la   facultad sancionatoria que fundamentan la capacidad del Estado, y más   específicamente, el correccional aplicado por la Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios. Dentro de dichas reglas, destaca la flexibilidad de los   principios de reserva de ley y tipicidad dentro del derecho administrativo   sancionador, “el cual permite al legislador crear leyes con un mayor grado de   generalidad, sin que ello implique en sí mismo la infracción de normas   superiores”, para llegar a concluir que en materia administrativa   sancionatoria “el legislador cuenta con la posibilidad de producir leyes más   generales, que podrán ser desarrolladas posteriormente por el ejecutivo sin que   ello conlleve una transgresión de los principios bajo estudio, siempre y cuando   se haya consagrado en la ley, el marco de referencia del derecho administrativo   sancionador”.    

De acuerdo con la anterior, considera que la demandante se   equivoca al leer la norma atacada, ya que su entendimiento no atiende que ésta   modifica sólo un numeral del artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y no todo el   texto legal, pues si se hace una lectura armónica y completa se encuentra que   hay una descripción de la conducta con un catálogo de sanciones. Sostiene que se   equivoca también al afirmar que vía reglamento se deben establecer los   parámetros esenciales de la sanción administrativa, toda vez que desde la   expedición de la ley mencionada, el legislador fijó dichos elementos básicos, de   tal manera que el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 se ajusta a la   Constitución Política “porque el precepto sólo le indica al ejecutivo que, en   uso de su facultad reglamentaria, establezca unos criterios y una metodología   que servirán para graduar y calcular el monto de la multa a imponer al infractor   del régimen de los servicios públicos domiciliarios y evitar así la   arbitrariedad de la Administración al momento de aplicar la sanción”,   teniendo en cuenta que los criterios a reglamentar son “el total de la multa,   situación que fue señalada por la Corte Constitucional, como no violatoria del   principio de reserva de ley,” cuando profirió la sentencia C-632 de 2011.[7]    

3.2. Sobre los cargos tercero y séptimo afirmó que “Las   sanciones que establece el legislador no implican per se violación a la libertad   de empresa”. Señala que el tope máximo de la multa a imponer (100.000 smlmv)   no correspondió a una actuación irracional o desproporcionada del legislador.   Sostiene que la demandante confunde los principios de proporcionalidad y   razonabilidad “con la que debe actuar el legislador al establecer medidas de   intervención estatal, con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que   tiene que aplicar el operador jurídico”, en este caso, la autoridad   administrativa cuando imponga la sanción.    

Añade que para que una medida de intervención estatal   contraríe los principios de proporcionalidad y razonabilidad debe ser contraria   a los siguientes preceptos constitucionales y jurisprudenciales:[8]  “(i) necesidad de que la medida esté en una ley; (ii) no afectación al núcleo   esencial de la libertad de empresa; (iii) los motivos que justifican la   limitación deben ser adecuados y suficientes; (iv) obediencia al principio de   solidaridad y (v) responder a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad   propiamente dichos”. Considera que tales presupuestos se cumplen en el   precepto demandado, especialmente en cuanto a la libertad de empresa, derecho   que no se afectó teniendo en cuenta que la creación de medidas correctivas no   viola ninguno de los componentes del núcleo esencial de la libertad de empresa,   pues lo que el legislador estableció una consecuencia jurídica “que opera   frente a aquellos prestadores que excedan los límites legales que les impone el   ordenamiento jurídico”.    

Indica que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional   el Estado es responsable de asegurar la prestación adecuada de los servicios   públicos a todos los habitantes del territorio nacional, ya que éstos se   encuentran en la esfera de lo público, además de que dichos servicios están   íntimamente ligados con la garantía de derechos fundamentales, razones que son   suficientes para que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios   cuente con las herramientas necesarias para garantizar su efectiva prestación.   De tal manera que los cargos señalados por la demandante están basados en   argumentos irrazonables, etéreos y subjetivos.    

3.3. Respecto del quinto cargo, el interviniente   afirma que “Las multas que impone la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios no tienen naturaleza tributaria”. Respecto a esto, el   interviniente recuerda que ya la Corte Constitucional señaló que el artículo 359   de la Constitución “se refiere única y exclusivamente a rentas nacionales que   tienen naturaleza tributaria”.[9]  Las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios   provienen del ejercicio de su potestad sancionatoria y no de ingresos   tributarios.    

3.4. Sobre el sexto cargo indica que “El control a   los prestadores de servicios públicos domiciliarios hace parte de las bases del   Plan Nacional de Desarrollo <Todos por un nuevo país>”. Esto por cuanto el   Gobierno Nacional se fundamentó en tres pilares para consolidar sus políticas de   cuatrienio (2014-2018), a saber: paz, equidad, educación y con base en ellos se   crearon las estrategias trasversales del Plan Nacional de Desarrollo “las   cuales contienen los objetivos específicos y las metas a cumplir durante los   siguientes cuatro años”. Los servicios públicos domiciliarios no escaparon   del Plan Nacional de Desarrollo, bajo el fundamento de equidad, se construyeron   tres de las estrategias transversales, las cuales desarrollan objetivos   específicos relacionados con la prestación de estos servicios.    

4. Instituto de Seguridad Jurídica y Probidad    

El Instituto de Seguridad Jurídica y Probidad intervino en el   proceso para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma   demandada, en los siguientes términos:    

4.1. El artículo demandado no guarda unidad de materia   con el Plan Nacional de Desarrollo, ya que es una “modificación aislada al   régimen sancionatorio definido en la Ley 142 de 1994”.    

4.2. Además de las infracciones señaladas en la   demanda, el artículo acusado viola el principio de proporcionalidad y   razonabilidad inmerso en todo derecho sancionatorio, “dado el alto grado de   imprecisión que por su intermedio se incorpora la norma no establece una sanción   con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo   quien vía reglamentaria establezca la metodología pudiéndose fijar una multa   exorbitante hasta de 100.000 salarios mínimos mensuales vigentes. No puede   dejarse al arbitrio del Ejecutivo, y menos al operador administrativo, la   facultad de imponer”. En ese sentido, las multas tan altas terminan por   convertirse en indeterminadas por la extrema amplitud y libre configuración del   Ejecutivo. Es el legislador quien debe dar las órdenes necesarias para cumplir   la ejecución de las leyes, más cuando se trata de contenidos de intervención   económica. La norma modificada “sí establecía un rango proporcional y   razonable de movilidad para el operador de máximo 2.000 SMLMV, así mismo, los   criterios de graduación dentro de los cuales el operador debía establecer el   monto. El arbitrio y discrecionalidad del operador eran mínimos”.    

5. Departamento Nacional de Planeación    

Intervino en el proceso para defender la constitucionalidad   de la norma demandada:    

5.1. Señala que la demanda es inepta respecto de los   cargos segundo, tercero y séptimo, en los siguientes términos: (i) El segundo   cargo carece de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,   ya que el demandante parte de una premisa errónea y falaz, debido a que lo   propuesto por el actor carece de un raciocinio ponderado entre la supuesta   violación del debido proceso y el contenido de la norma. Lo anterior, como   resultado de hacer un análisis sobre un supuesto inexistente como lo es “que   el decreto reglamentario va a tipificar conductas y sanciones para quien vulnere   el régimen legal de los servicios públicos, así mismo, desconoce que el debido   proceso se colige de una expresa actuación judicial o administrativa, no de una   mera apreciación subjetiva respecto de un hecho incierto”; (ii) El tercer   cargo sobre la libertad de empresa parte de un supuesto de hecho inexistente e   hipotético, pues “presume que todas la empresas van a quebrantar el régimen   legal de los servicios públicos domiciliarios y por ello le van a cercenar su   derecho”; (iii) El séptimo cargo acerca de una infracción al régimen de   seguridad jurídica no prevé los elementos necesarios para realizar un juicio de   constitucionalidad, en tanto no explica un fundamento legal, fáctico o técnico   que permita hacer éste análisis. Los conceptos de incertidumbre y arbitrariedad   no son suficientes porque “no es posible partir de apreciaciones subjetivas e   indeterminadas frente al alcance de una disposición como el artículo”   demandado, el cual dispuso un aumento en las multas y definió criterios para   graduarla.    

5.2. Respecto al primer y segundo cargo no existe   violación de los principios de reserva de ley ni debido proceso por cuanto: (i)   es la Ley 142 de 1994 “la que impone a todos los prestadores de servicios   públicos domiciliarios el marco legal para el adecuado desarrollo de esta   actividad”, por lo que la norma demandada no prevé que el decreto   reglamentario tipificará o creará conductas sancionables; (ii) el decreto   reglamentario sólo podrá reglamentar los criterios y la metodología para graduar   y calcular la multa, lo cual fue aceptado por la Corte Constitucional.[11]    

5.3. En lo concerniente a los cargos quinto y séptimo,   considera inexistente la violación del derecho a la libertad de empresa, así   como la consagración de normas que atenten contra la seguridad jurídica o que   sean arbitrarias, ya que para fijar la cuantía demandada por el actor “se   efectuó una comparación frente a disposiciones actualmente vigentes”, como   en efecto lo es la Ley 1340 de 2009, en la cual la Superintendencia de Industria   y Comercio puede imponer multas a personas naturales hasta por 2.000 smlmv y   jurídicas de 100.000 smlmv, lo cual demuestra razonabilidad y proporcionalidad   de la medida, en tanto las disposiciones hoy demandadas cuentan con la   suficiente trascendencia e importancia constitucionales como lo es la garantía   de una adecuada y oportuna prestación de los servicios públicos domiciliarios.    

5.4. En relación con el quinto cargo, considera que no   hay violación del artículo 359 de la Constitución, toda vez que la Corte   Constitucional desde sus inicios determinó que las rentas nacionales de   destinación específica son aquellas de naturaleza tributaria, de tal manera que   “se debe concluir que la posibilidad de que los recursos producto de las   multas que imponga la SSPD ingresen al Fondo Empresarial no implica una   vulneración de la Constitución”.    

5.5. En cuanto al sexto cargo, por supuesta violación   del principio legislativo de unidad de materia, el interviniente realiza el   examen sobre si se cumple este principio en la norma demandada respecto del Plan   Nacional de desarrollo, concluyendo que: (i) la disposición se encuentra   relacionada “de forma directa con la estrategia transversal de Movilidad   Social de manera articulada y complementaria con la estrategia territorial”,   la cual describe cómo lograr los objetivos sociales propuestos en el plan. Es   por esto que para lograr una efectiva prestación de los servicios públicos es   necesario que “los instrumentos de control creados por la ley a través de los   mecanismos sancionatorios debe ser fuerte y robusto para conminar a los   prestadores a una adecuada prestación del servicio y en caso de incumplimiento   poder imponer sanciones que conminen adecuadamente su cumplimiento, por lo cual,   la ampliación de la base de la multa a imponer (…) es directa e inmediata con   los objetivos y estrategias del Plan”; (ii) para que la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios contribuya a construir una Colombia en paz,   equitativa y educada es “imperativo que tenga herramientas sancionatorias   acordes a las realidades económicas y sociales del país”; (iii) la medida   adoptada en la disposición que se demanda, “guarda estrecha relación de   conexidad con este objetivo (prestación adecuada de servicios públicos   domiciliarios) trazado por el Plan Nacional de Desarrollo en el eje de movilidad   social, pues apunta a implementar mecanismos normativos para mejorar la   prestación de los servicios públicos domiciliarios.    

6. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI    

La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia   solicita se declare inexequible la norma demandada, con base en los siguientes   argumentos: (i) se viola el principio de unidad de materia, ya que dicho   precepto no guarda relación directa con los objetivos del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018, lo cual se verifica en que la disposición acusada no   aparece en la ponencia inicial del proyecto de ley y, (ii) se presenta una   vulneración del principio de legalidad “ya que dicho artículo deja al   reglamento la definición de aspectos sustanciales en materia sancionatoria, como   es la determinación de las circunstancias de agravación y atenuación”.    

Culmina su intervención refiriendo que la Corte   Constitucional en la sentencia C-699 de 2015, indicó que si alguna materia, por   intrascendente que sea, ya fue desarrollada legalmente, no puede ser objeto de   un reglamento.[12]    

7. Universidad del Rosario    

La Universidad del Rosario solicita a la Corte declarar la   inconstitucionalidad del precepto acusado con base en los siguientes   planteamientos: (i) el principio de reserva de ley es vulnerado por este   precepto, ya que se delega en el ejecutivo la función de definir la metodología   de graduación y cálculo de la multa vía reglamento, “lo que carece de toda   coherencia en el escenario teórico y práctico pues la rama ejecutiva, que a su   vez se compone de las superintendencias, no puede ser la llamada a imponer   sanciones propuestas por sí misma, de manera que lo lógico será que todo el   régimen sancionatorio sea propuesto por la rama legislativa”; (ii) lo   anterior también lleva a concluir que se viola el derecho al debido proceso al   no existir una preexistencia legal taxativa de las sanciones; (iii) la norma   demandada adolece de elementos esenciales como “(i) el procedimiento   sancionador; (ii) la definición misma de la sanción o los criterios para   determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla (…)”[13];   (iv) la norma contraría la Carta Política, toda vez que según el artículo   acusado los dineros captados como consecuencia de las multas no serán un ingreso   corriente de la Nación, sino que harán parte de un fondo específico. Esto riñe   con la Constitución pues ésta señala que se prohíbe la destinación específica de   rentas nacionales, en tanto “son ingresos no tributarios, de modo que están   destinadas a los ingresos corrientes de la nación, esto es al presupuesto   nacional”; (v) no hay unidad de materia entre la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo  y la modificación del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, lo que   se evidencia en la ausencia de una relación interna entre la norma demandada y   las demás de la ley.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación   solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 208   de la Ley 1753 de 2015 por violación del principio de unidad de materia. Como   petición subsidiaria, solicita declarar inexequible el apartado del artículo 208   que señala “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores   públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución” conforme a   lo decidido en la sentencia C-957 de 2014 y declarar exequibles la partes   restantes del mencionado artículo.    

1. El Jefe del Ministerio   Público considera que: (i) “la modificación al régimen sancionatorio previsto   en la Ley 142 de 1994, y específicamente en el tema de las multas, es un asunto   que, (…) efectivamente no tiene una correlación directa e inmediata con los   objetivos y pilares de la paz y la equidad del Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018, los cuales se materializan mediante la estrategia objetivo de   movilidad social de dicho plan”. Lo anterior, ya que al hacer una revisión   del pilar de equidad del Plan Nacional de Desarrollo y de las estrategias   propuestas para cumplir sus objetivos, “no [se] logra identificar una   correspondencia directa, (…) específicamente en cuanto se refiere al tema de   servicios públicos teniendo en cuenta la finalidad social que cumple”.   Explica que dentro de la estrategia de movilidad social con la que se busca   cumplir los objetivos de ese pilar hay seis propósitos particulares pero no   encuentra relación directa entre éstos y la norma demandada “lo que de hecho   explica que no existe referente normativo dentro de la parte general que permita   instrumentalizar o ejecutar de la parte general del PND”; (ii) en el trámite   legislativo la norma demandada no estuvo durante todo el debate del Plan   Nacional de Desarrollo.    

2. Existe cosa juzgada   respecto del aparte “La repetición será obligatoria cuando se trate de   servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”,   ya que en la sentencia C-957 de 2014[14]  se concluyó que este inciso era contrario a la Constitución y lo que hizo el   actual Plan Nacional de Desarrollo fue reproducir esa norma.    

3. Respecto del principio de   reserva de ley, considera el Ministerio Público que no se presenta vulneración,   puesto que en este caso el legislador sí estableció la regulación mínima en   materia sancionatoria previendo: (i) las conductas sancionables, (ii) el   procedimiento sancionador, (iii) el tipo de sanción a imponer y su cuantía y   (iv) el órgano encargado de imponer las sanciones por incumplimiento.    

5. Respecto del principio de   libertad de empresa considera que éste no se contraría con la norma demandada   porque (i) “las actividades que traen consigo una intervención del estado y   tienen una regulación específica constitucional (servicios públicos   domiciliarios) efectivamente constituyen un límite a la libertad económica y en   particular a la libertad de empresa”; (ii) “la facultad sancionatoria de   la mencionada superintendencia, a la que se refiere el artículo demandado, en   todo caso no puede ser vista a partir del ejercicio de la libertad económica, ya   que en el ámbito de la función pública se concentra en la organización y   regulación de la actividad reservada a su cargo, teniendo en cuenta los bienes   jurídicos que protege y el interés general que está de por medio”.    

6. La norma demandada no   contradice la Carta al establecer que los recursos recaudados como producto de   las multas impuestas deben ingresar al Fondo Empresarial creado por la Ley 812   de 2003, “toda vez que las multas hacen parte de los ingresos no tributarios,   lo que implica en consecuencia que no le es aplicable el mandato del artículo   359 Superior”.    

7. El precepto acusado no   viola el principio de seguridad jurídica, en la medida en que, éste como otros   principios en materia de derecho administrativo sancionatorio, se flexibilizan   así como también se reduce el grado de adecuación típica.    

VI. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre   la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 208 de la Ley   1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   “Todos por un nuevo país” , de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º   del artículo 241 de la Constitución Política.    

2. Problemas jurídicos y   metodología de la decisión    

Como se indicó en precedencia la   demandante dividió su escrito en siete aspectos, sin embargo, la Corte encuentra   que la argumentación realmente consiste en cuatro cargos, a saber: (i) en primer   término, la existencia de un vicio de forma por violación del principio de   unidad de materia, (ii) en segundo lugar, la configuración de cosa juzgada   constitucional absoluta frente a uno de los apartes normativos demandados, (iii)   en tercer lugar, la supuesta violación del principio de legalidad en materia   sancionatoria al haber realizado el legislador una delegación en favor del   Gobierno Nacional, y (iv) por último, el establecimiento de una renta nacional   de destinación específica.    

A partir de lo anterior, en la   presente sentencia, la Corte Constitucional deberá resolver los siguientes   problemas jurídicos:    

(i) ¿La determinación del   uso de los recursos derivados del cobro de las multas que impone una   Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y   control implica el establecimiento de una renta de destinación específica y, por   lo tanto, violatoria de la prohibición contenida en el artículo 359 de la   Constitución?    

(ii). ¿Se vulnera el   principio de unidad de materia en una ley aprobatoria del Plan Nacional de   Desarrollo, mediante el establecimiento de una facultad sancionatoria para una   Superintendencia, teniendo en cuenta que esa norma no  fue incluida en la   versión original del proyecto de ley presentado al Congreso?    

(iii). ¿Se infringen los   derechos al debido proceso (legalidad y tipicidad) y a la libertad de empresa,   con la delegación efectuada a favor del titular de la potestad reglamentaria   para la definición de los criterios exactos de tasación de las multas que puede   imponer una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección,   vigilancia y control?    

(iv). ¿Se desconoce el   artículo 243 de la Constitución cuando el legislador replica de manera idéntica   un texto normativo previamente declarado inexequible, sin que haya ocurrido un   cambio en las condiciones de hecho o de derecho que dieron lugar a dicha   decisión?    

Para resolver estos problemas, la   Corte se referirá por separado a cada uno de esos cuatro problemas jurídicos,   presentando en cada caso los argumentos de la demandante, evaluando la   jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia y confrontando con ello si   alguno de los cargos tiene vocación de prosperar. Al final se presentará una   síntesis de la decisión y se harán las declaraciones correspondientes.    

3. La Intervención del Estado en la Economía – Facultad   Sancionadora    

3.1. La jurisprudencia constitucional ha sido   constante al señalar que el modelo económico que consagra la Constitución es el   denominado de “Economía Social de Mercado”[15].   A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad de empresa, a partir del cual   la intensidad de la intervención del Estado se fundamenta en la afectación   potencial de otros principios y valores constitucionales. En ese contexto, la   intervención estatal lejos de ser una característica de una economía planeada o   centralizada, se justifica para permitir que el mercado funcione, regulándolo en   aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los   consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a   posiciones dominantes. En esas circunstancias, uno de los elementos que definen   la capacidad de intervención del Estado en la economía es la facultad   sancionadora. Al ejercerla, la administración opera en la doble perspectiva de   castigar las conductas que afectan a los consumidores, al mismo tiempo que   desincentiva la ocurrencia de hechos similares a los que dieron lugar a la   sanción. Por eso la intervención en la economía es tanto una facultad reglada   del Estado como una obligación que debe desplegarse para evitar una afectación   del interés colectivo materializada en una pérdida de derechos de los   consumidores.    

En ese orden de consideraciones, la facultad sancionadora   de una superintendencia, cuando hace parte de sus funciones de inspección,   vigilancia y control de un sector particular de la economía, es   constitucionalmente legítima.    

3.2. El principio de libertad económica contenido en la Constitución   tiene varias aristas que han sido reconocidas por la jurisprudencia de la Corte   Constitucional. Frente al caso particular de la prestación de servicios públicos   domiciliarios, el principio de libertad de empresa debe ser leído en dos esferas   diferentes. La primera, más amplia, que establece que cualquier persona   jurídica, independientemente de la nacionalidad de procedencia de su capital,   puede iniciar una empresa que preste servicios públicos domiciliarios. La   segunda, más restrictiva, en razón del interés general que está involucrado en   este tipo de actividades y sus afectaciones potenciales sobre los derechos   fundamentales, que lo somete a unos principios generales de prestación cuyo   correcto ejercicio está sujeto a la inspección, vigilancia y control.   Igualmente, en el diseño de esa segunda esfera, tanto el legislador como el   constituyente hicieron énfasis en la necesidad de asegurar que la prestación de   los servicios públicos domiciliarios estuviera siempre sujeta al cumplimiento de   unos principios que procuran el disfrute eficiente y efectivo del servicio   prestado.[16]    

3.3. Al referirse a las condiciones para el ejercicio de ciertas   actividades económicas, la Corte ha desarrollado una jurisprudencia constante   relativa a las razones constitucionales que avalan ciertas restricciones. Al   respecto, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:    

“El ejercicio de ciertas actividades económicas puede aparejar un   grave riesgo social o afectar arbitrariamente derechos de terceras personas. En   consecuencia, el artículo 26 de la Carta autoriza al legislador para exigir   determinados títulos de idoneidad a quienes quieran desempeñar actividades que   impliquen riesgo social y también, para establecer mecanismos de inspección y   vigilancia con el fin de evitar que resulten lesionados derechos de terceras   personas. Adicionalmente, el principio de solidaridad social – que se encuentra   reconocido, por ejemplo, en la función social de la empresa (C.P. art. 58 y 333)   -, permite que la ley establezca ciertas cargas especiales a quienes, por   desempeñar determinadas actividades económicas o profesionales, se encuentran   directamente comprometidos en la realización efectiva de los derechos de los   demás.    

Sobre las libertades económicas   baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que (i) se   encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro de los límites   del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los   conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad   económica es expresión de valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión   económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento   de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la   competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o   jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus   esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y   servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se   consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones;   (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez   constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de   determinar la conformidad de una intervención del legislador en las libertades   económicas.[17]    

En consonancia con la   consideración transcrita y refiriéndose a los límites constitucionales, la Corte   ha precisado que la garantía del cumplimiento de los fines de la Constitución,   permite la imposición de medidas restrictivas de esas libertades (ejemplo de las   cuales son las multas por prestación deficiente de los servicios públicos   domiciliarios) sujetas a que se impongan “en virtud de la ley y [deben]   obedecer a importantes propósitos constitucionales y a los principios de   proporcionalidad y razonabilidad.”[18]    

3.4. El concepto de regulación económica   tiene concepciones variadas. Selznick[19] se refiere al   control enfocado y sostenido que ejerce una agencia pública sobre actividades   que por su naturaleza son especialmente valoradas por la comunidad. Esta   concepción en jurisdicciones influenciadas por el derecho continental ha sido   más complejo, debido a las diferencias existentes, por ejemplo, en cuanto a las   particularidades de la estructura del Estado.[20]    

En Colombia, la función regulatoria pasa tanto   por la creación normativa como por garantizar el cumplimiento y está dividida   entre varias entidades para ciertos servicios públicos, como en efecto lo son   las comisiones de regulación y las superintendencias, autoridades que tienen a   su cargo aspectos puntuales que sumados configuran un todo consistente en la   actividad regulatoria del Estado.    

3.5. La regulación   económica de un sector cuya actividad industrial consiste en la prestación de   servicios públicos domiciliarios, parte de la creación de unos incentivos   económicos que tengan por objeto promover la prestación adecuada y eficiente de   esos servicios. La doctrina en materia regulatoria reconoce que la facultad   reguladora pasa por lo menos por asegurar el cumplimiento de cinco diversos   aspectos, a saber (i) hacer cumplir un mandato del legislador en cuanto a la   prestación del servicio. Ese mandato sirve como fundamento democrático de la   facultad regulatoria y opera, por lo tanto, como limitación al ejercicio   puramente libre de la autonomía de mercado por parte de un actor; (ii) la puesta   en marcha de un sistema de control sobre el regulador, en el cual éste asuma la   responsabilidad por sus acciones u omisiones; (iii) la generación de criterios   equitativos, justos y consistentes entre los actores del mercado regulado, de   manera que se asegure el respeto por el debido proceso de los sujetos de   regulación; (iv) la experticia del regulador en el mercado objetivo, y (v) la   primacía de la prestación eficiente de los servicios como criterio orientador de   todo el ejercicio regulatorio.[21]  A la luz de dichos criterios, la intervención del Estado en la economía no   solamente está plenamente justificada, sino que además responde a una verdadera   necesidad constitucional de proteger los derechos fundamentales de los usuarios.    

3.6. En esas   condiciones, el Estado debe proteger los intereses de los usuarios, poniendo en   práctica los esquemas que mejor se presten, proveyendo al mercado de la mayor   libertad posible e intervenir en busca de corregir fallas potenciales que   pudieran permitir a un prestador aumentar sus utilidades en desmedro de la   prestación del servicio. Bajo ese presupuesto, la regulación puede tener varias   aristas. Una regulación leve o suave, en la cual simplemente se fijan parámetros   de cumplimiento para el desarrollo de la labor empresarial y una regulación   fuerte, que es más intrusiva de la actividad comercial y que incluye tanto los   esquemas de sanción, como la facultad de asumir el control de las empresas   prestadoras de servicios públicos cuando quiera que ellas no cumplan o no puedan   cumplir las condiciones de prestación del servicio en detrimento de los   intereses de los usuarios. Al respecto, en sentencia C-616 de 2001 la Corte se   pronunció en los siguientes términos:    

“[L]a libertad económica permite también canalizar   recursos privados, por la vía del incentivo económico, hacia la promoción de   concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos. En esa   posibilidad se aprecia una opción, acogida por el constituyente, para hacer   compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad   económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas. Por ello, el   constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la libre concurrencia en   los servicios públicos, los cuales pueden prestarse por el Estado o por los   particulares, cada uno en el ámbito que le es propio, el cual, tratándose de   estos últimos, no es otro que el de la libertad de empresa y la libre   competencia. Sin embargo la Constitución ha previsto, para la preservación de   valores superiores, las posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza   labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de    instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los abusos y   deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente   cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos   concurran los particulares”[22]    

3.7. Posteriormente, y refiriéndose a las   particularidades de la función regulatoria estatal, en sentencia C-150 de 2003 la Corte se pronunció de la siguiente manera:    

“La regulación es   una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector   correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y   actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la   justifican en cada caso como a permitir el flujo de actividad socio-económica   respectivo.    

Para que el Estado pueda alcanzar los fines   constitucionales que se persiguen por medio de la regulación, es necesario que   esta función sea ejercida por órganos que tengan características institucionales   adecuadas para dar respuesta oportuna a los diversos problemas que se presentan   en los sectores regulados, de acuerdo con los parámetros fijados por el   legislador.”[23]    

3.8. La   jurisprudencia de la Corte ha puesto de presente que la potestad regulatoria implica una libertad relativamente amplia en cuanto a los   medios que están al alcance de las entidades gubernamentales encargadas de   ejercer la facultad regulatoria. Sin embargo, también ha señalado que una   regulación que genere incentivos perversos (es decir, aquellos que no propendan   por el bien común y la prestación efectiva y eficiente del servicio) y con ello   ponga en riesgo el goce efectivo de derechos fundamentales de los usuarios, pone   en tensión tal atribución con la Constitución, y podría conducir a su   inconstitucionalidad.    

3.9. Los servicios públicos domiciliarios están   directamente relacionados con la vida y la dignidad humana en varias esferas.   Por un lado, tienen relación directa con la salubridad pública y con el derecho   a gozar de un ambiente sano del que son titulares todos los ciudadanos. Es   decir, la prestación de servicios públicos domiciliarios hoy en día está   inherentemente vinculada con la existencia misma de la vida y la dignidad humana   al permitir a los usuarios, por ejemplo, cocinar en condiciones de seguridad y   salubridad y gozar de un espacio público limpio y ordenado, así como disfrutar   de adelantos tecnológicos que facilitan la vida.    

3.10. En ese contexto, la facultad administrativa   sancionadora en materia de los servicios públicos domiciliarios es   particularmente importante en el ámbito del ejercicio de la función de dirigir   la economía que la Constitución en su artículo 333 asigna al Estado. Dicha   importancia no es meramente simbólica. Por el contrario, la existencia de una   potestad sancionatoria en un sector con ese nivel de importancia en la   protección y materialización del disfrute efectivo de los derechos fundamentales   de los ciudadanos implica que esa facultad requiere un poder disuasorio, de   manera que confluyan en la sanción también las funciones retributiva y   correctiva de la pena que se reconocen en general en todas las esferas del   derecho sancionatorio.    

3.11. En múltiples oportunidades, la Corte   Constitucional ha señalado que el Congreso tiene un margen amplio de   configuración legislativa en materia de la determinación del valor de las multas   que pueden ser impuestas por el Estado a los particulares en ejercicio de la   potestad administrativa sancionadora.[24]  Ese valor tiene una relación directa e intrínseca con las prioridades de   política pública que está llamado a establecer el legislador. Adicionalmente, la   Corte encuentra que esa potestad es todavía más amplia cuando la sanción se   ejerce sobre actores que operan en sectores intensivos de capital,[25]  pues es lesivo para la economía, que una empresa viole la ley, lucrándose de esa   vulneración y, que como consecuencia, el valor de la sanción sea tan bajo que   pueda simplemente incorporarse como un costo operativo, defraudándose con ello   todo el sentido de tener una potestad sancionadora.    

3.12. Desde esta perspectiva, es claro que es   constitucionalmente aceptable que se impongan multas por la administración a   particulares por el incumplimiento de sus obligaciones en la prestación de un   servicio público domiciliario. Así mismo, que esas multas producto de la   libertad de configuración del legislador pueden ser elevadas, siendo esta es una   de las maneras de asegurar que los fines constitucionales de la sanción se   cumplen adecuadamente. Sin embargo, que la multa y su monto sean conceptualmente   aceptables no exime al Congreso, al establecerlas, de los mismos requisitos   exigidos para el establecimiento de normas sancionatorias que la Constitución y   la jurisprudencia han decantado.    

A partir de las anteriores consideraciones, la Corte   determinará si en el presente caso: (i) se quebrantó la prohibición   constitucional de crear rentas de destinación específica, (ii) se cumple el   principio de unidad de materia, (iii) si el Congreso excedió su facultad de   delegación en la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional y, con ello la   aplicación de la facultad sancionadora de la Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios viola el derecho al debido proceso.    

4. Sobre la creación de una renta de destinación   específica    

4.1. La demandante pone de presente la diferencia   que existe entre la redacción original del numeral 2 del artículo 81 de la Ley   142 de 1994 y la norma demandada en cuanto a la destinación de los recursos que   se obtengan del cobro de las multas impuestas por la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios. Al respecto, la norma original establecía que   “Las multas ingresarán al patrimonio de la   Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de   servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11.”, mientras que la norma modificada dispone que “Los   recursos producto de las multas que imponga esta Superintendencia ingresarán al   Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003.”    

En lo concerniente a esa   modificación, la actora afirma que crea una renta de destinación específica por   considerar que los ingresos no tributarios “pertenecen a los ingresos   corrientes de la Nación, con destino al presupuesto nacional en virtud de los   principios presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de   caja”.[26]    

4.2. Sobre este aspecto, la Corte coincide con el   concepto del Ministerio Público en el sentido que de conformidad con la   jurisprudencia consolidada de esta Corporación (sentencias C-1515 de 2000 y   C-561 de 2015[27]),   la prohibición del artículo 359 de la Constitución, debe ser leída e   interpretada de manera restrictiva, de forma tal que solamente cobija las rentas   nacionales de carácter tributario, excluyendo con ello las multas y las   contribuciones parafiscales, cuya destinación específica no está prohibida por   la Constitución.[28]    

Teniendo en cuenta que en el presente caso se trata de   multas, la Corte reitera la regla de derecho fijada por la jurisprudencia de   esta Corporación, según la cual “el artículo 359 de la Carta se refiere,   exclusivamente, a rentas nacionales de carácter tributario”[29]. Por   consiguiente, el cargo de inconstitucionalidad basado en la supuesta infracción   de la prohibición de establecer rentas de destinación específica contenida en el   artículo 359 de la Constitución no está llamado a prosperar.    

5. La unidad de materia en la ley del Plan Nacional de   Desarrollo    

5.2. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo cubre   por su naturaleza en materia de políticas públicas, un número amplio y genérico   de temas que corresponden a la variedad de planes y programas a los que se   supedita el Gobierno Nacional durante un cuatrienio. Sin embargo, tal amplitud   temática  no implica que el principio de unidad de materia no deba   aplicarse de manera estricta al análisis de constitucionalidad del contenido   específico del Plan Nacional de Desarrollo. Consecuente con esa particularidad,   la Corte ha desarrollado una jurisprudencia constante en cuanto al contenido del   principio de unidad de materia aplicado a la Ley aprobatoria del Plan Nacional   de Desarrollo:    

“[L]os   planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. Así, la   Constitución establece que la ley del plan debe contener no sólo los objetivos   generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse sino también “las   medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP art. 150   ord. 4º).  En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan   señala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los   objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también   “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5º lit. c), y   añade que el plan de inversiones debe incluir “la especificación de los   mecanismos idóneos para su ejecución” (art. 6º lit. d).    

Por   consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a   permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y   que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programación de   las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues,   según la Carta, “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución”   (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se   incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la   puesta en marcha del propio plan de desarrollo.”[31]    

5.3. En efecto, por virtud de la sentencia C-305 de 2004, la   Corte se pronunció sobre el alcance y fundamento del principio de unidad de   materia en la ley del plan nacional de desarrollo, en los siguientes términos:    

“[E]l principio de identidad   temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de   Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan   de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la función de planeación en sí   misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la presentación del   respectivo proyecto es gubernamental, por diseño constitucional la función de   planeación involucra no solamente al Congreso de la República, sino también a   diversas instancias administrativas nacionales y territoriales y a la Rama   Judicial.”[32]    

5.4. Como regla general, la Corte ha señalado que la relación   de unidad temática entre el plan de desarrollo como un todo y una disposición   específica, se desprende de la conexidad lógica que puede existir entre los   postulados de la parte general del plan con las normas que desarrollan esos   postulados procurando llevarlos a la realidad. En ese sentido, esta Corporación   ha señalado que las “disposiciones de carácter instrumental que no sean   inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos   contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no establezcan   condiciones suficientes para la materialización de las metas y objetivos   trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.”[33]    

En consonancia   con lo anterior, la Corte ha dicho que “las disposiciones contenidas en la   Ley del Plan que tengan un carácter simplemente normativo, no presupuestal, no   son por esa sola razón inconstitucionales; empero, en virtud de los principios   de coherencia y de unidad de materia, deben estar en una relación de conexidad   teleológica directa e inmediata con la Parte General y programática de la Ley   del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede contener cualquier norma jurídica, ni   su expedición es el momento de ejercer la potestad legislativa general   reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y   metas de la función de planificación.”[34]    

5.5. En sentencia C-016 de 2016, la Corte fijó los criterios   jurisprudenciales a partir de los cuales se evalúa si una medida contenida en el   Plan Nacional de Desarrollo desconoce el principio de unidad de materia. Por   considerarlas de suma pertinencia para la resolución del problema jurídico en   cuestión, a continuación se transcriben in extenso las reglas   jurisprudenciales fijadas en la providencia judicial en cita:    

“a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan   Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas   contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el   legislador para alcanzarlos.    

[…]    

b) El principio de unidad de materia impone que exista una conexión   teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del   Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene.    

[…]    

c) La conexión   estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y   propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así   como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad   a cargo de esta Corte, se apoya en varias razones.    

En primer   lugar, seguir los estándares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes   privaría -por el carácter multitemático de la Ley del Plan- de todo efecto útil   al artículo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los   mandatos que contiene y a las finalidades que persigue.[35]  Adicionalmente, teniendo en cuenta que el carácter dúctil que usualmente   caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio   democrático que se concreta en la libertad de configuración del Congreso de la   Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del   Plan se justifica debido a que dicho principio “se encuentra notoriamente   mermado”[36] en   tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación   del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término   para la aprobación del Plan es reducido.    

A tales   razones, considera la Corte, las acompaña una adicional. En efecto, la especial   posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan así como su   particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella   contenidos se relacionen directamente con la función de planeación. Se trata de   una ley que no solo se erige en criterio para determinar la validez de otras   leyes, sino que también tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que   sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución. Esa aplicación   prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las   normas instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan.             

[…]    

d) La fijación del contenido del principio de unidad de materia en los   anteriores términos se traduce en un control judicial más estricto encaminado a   establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con   las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no   simplemente eventual o mediato. El estándar de juzgamiento se hace más riguroso   y demanda de la Corte un especial cuidado a efectos de evitar que, al amparo de   la naturaleza temáticamente abierta de la ley del Plan, terminen incorporándose   disposiciones extrañas a los propósitos de la planeación.    

[…]     

e) El control judicial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de   Desarrollo se ha encontrado orientado por las pautas antes descritas. En su   aplicación, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban el principio de   unidad de materia normas incluidas en ese tipo de leyes (i) que definían “la estructura y el   funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en tanto no   tenían como propósito “planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto   público durante un cuatrienio, sino definir aspectos de elección y configuración   de esas corporaciones que no están inescindiblemente ligados al espíritu de la   ley y a los planes y programas propuestos”[37] (C-795   de 2004)[38];   (ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios públicos y   le conferían facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado que   ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hacían   referencia a tal materia[39] (C-539   de 2008); (iii) y que preveían la adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación   de la Nueva Sede del Congreso de la República en tanto la parte   general del Plan no aludía al mejoramiento de la planta física del Congreso[40] (C-539   de 2008).”[41]    

A partir de lo anterior,  se realizará el juicio de   conexidad entre la norma acusada y los contenidos generales   de la Ley 1753 de 2015.    

5.6. Juicio de conexidad   directa e inmediata entre la norma acusada y los contenidos generales de la Ley   1753 de 2015    

La Ley del Plan   Nacional de Desarrollo 1753 de 2015 prevé los propósitos y objetivos nacionales   de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo,   las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y   ambiental, así como los presupuestos plurianuales de los principales programas y   proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos   financieros requeridos para su ejecución.   Recientemente, a propósito de la sentencia C-047 de 2018 la Corte se refirió a   la naturaleza de los planes de desarrollo, en los siguientes términos:    

“El Plan Nacional de Desarrollo, regulado constitucionalmente en los   artículos 339 y siguientes de la Carta, constituye el mecanismo más importante   de planeación nacional tendiente al logro de los fines del Estado Social de   Derecho, por cuanto propende por el cumplimiento de los deberes sociales y, con   ello, por la vigencia y aplicación de la Constitución Política. En su   elaboración participan la rama ejecutiva y legislativa, puesto que el proyecto   de ley se presenta por iniciativa del Gobierno Nacional[42] y es   aprobado por el Congreso, conforme con “la Constitución Política (arts. 339 a   344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo   y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la   determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su   ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”   (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está   reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por cuanto éste dispone de   todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y   programas respectivos”[43].    

Se compone de dos   acápites, el primero, denominado “parte general”, alude a los propósitos y   objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción   estatal a mediano plazo, así como a las estrategias y orientaciones generales de   la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.   El segundo, llamado “plan de inversiones públicas” contiene los presupuestos   plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública   nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su   ejecución, en un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.    

La vigencia de   los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del   periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de   leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de   estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta   Política[44]  y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en   beneficio de las políticas públicas del Estado. Ejemplo de ello son los   artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Plan Nacional de Desarrollo,   2006-2010”, mediante los cuales se dispuso la creación de COLPENSIONES y la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social (UGPP), disposiciones analizadas por esta   Corporación y declaradas exequibles mediante la  Sentencia C-376 de 2008.   Así como el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por medio del cual se dispuso la creación   de una Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad   Social en Salud (SGSSS), disposición también declarada exequible en el   pronunciamiento de la Sentencia C-453 de 2016.”    

El artículo 208 inserto en la Ley del   Plan 1753 de 2015, es una norma instrumental de sanción, que se encuentra   contenida en el Capítulo VII sobre “Estrategia   Territorial: Ejes Articuladores del Desarrollo y Prioridades para la Gestión   Territorial.” Este artículo contentivo de un   enunciado general y dos parágrafos, en términos generales, modifica el numeral 81.2 y adiciona dos parágrafos al artículo 81 de la   Ley 142 de 1994, disposición que prevé una elevación   de las sanciones en materia de la prestación de servicios públicos   domiciliarios. Las sanciones que ahora se establecen son   multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales   mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil   (100.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas. De otra   parte finalizando el enunciado general, la norma   establece la obligatoriedad de la acción de repetición cuando se trate de   servidores públicos.    

El parágrafo 1º del artículo 208 de la   Ley 1753 de 2015 otorga facultades al Gobierno Nacional   para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la   presente ley reglamente los criterios y la metodología para graduar y calcular   las multas.    

Finalmente, el parágrafo 2º establece un   término de caducidad para imponer las sanciones por la   violación al régimen de prestación de los servicios públicos luego de cinco (5)   años de haberse ejecutado la conducta violatoria o del último hecho constitutivo   de la misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto   administrativo sancionatorio haya sido notificado.    

A partir del contenido desagregado del   artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, “Todos   por un nuevo país”, así como los objetivos y metas del Plan, procede la   Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre la norma   acusada y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.    

De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional a efectos de verificar la unidad de materia entre una medida   específica con la ley del Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporación debe   corroborar: (i) que se trate de disposiciones de carácter presupuestal, o   disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe   un vínculo o conexión entre los objetivos y metas contenidos en la parte general   del Plan o con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos;   (iii) la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos y   las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e   inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales.    

En este caso el control que debe   realizar la Corte para verificar si se cumple con el principio de unidad de   materia contenido en el artículo 158 de la Constitución, debe ser estricto a fin   de establecer si verdaderamente existe una relación de conexidad directa e   inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan y las   normas instrumentales. Es decir, que solo se incorporan para llenar vacíos   legislativos o actualizar normas que no tienen un vínculo directo con los ejes   estructurales del correspondiente plan nacional de desarrollo.    

La Corte evidencia que en el presente   caso no se cumplen los presupuestos básicos de la unidad de materia, toda vez   que las sanciones previstas en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 no tienen   relación material o causal con los objetivos y metas del Plan Nacional de   Desarrollo; su conjunción es apenas temática con algunos principios   transversales del Plan Nacional de Desarrollo, pero sin un vínculo directo y   verificable, estrecho e inmediato. Si bien las normas de orden   sancionatorio no son incompatibles con la ley del plan de desarrollo cuyo   carácter multitemático y heterogéneo permite la incorporación de diversas   materias, en principio no guardan una relación de afinidad temática con éste, ya   que están orientadas a la dirección de aspectos relativos a planeación de la   política macroeconómica del país. En ese sentido, la   elevación en el valor de las multas que hacen parte de la potestad sancionatoria   conferida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, carece de   articulación temática con los objetivos señalados en la ley y con los programas,   metas y estrategias señalados en el plan.    

En estas condiciones el artículo 208 no   tiene relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas,   metas y estrategias señalados en la Ley 1753 de 2015, porque ninguno de estos   hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras   de servicios públicos domiciliarios, todo lo cual conduce a la vulneración del   principio de unidad de materia.    

Al respecto, en reciente pronunciamiento   (sentencia C-008 de 2018), la Corte al resolver el problema jurídico consistente en determinar si los   artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, -ambos de contenido sancionatorio-   desconocían el principio de unidad de materia, se   pronunció en los siguientes términos:    

“La Corte ha establecido que en principio las normas de   contenido sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de   Desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta  que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen   este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el   sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la   conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la   sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe   comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los   objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se   incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o   relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el   principio de unidad de materia.” (Subrayas y   negrillas fuera de texto)    

Siguiendo dicho precedente la Corte   encuentra que en el presente caso se vulneró el principio de unidad de materia, puesto que no hay una relación teleológica directa y   expresa entre el propósito contemplado en las bases del Plan Nacional de   Desarrollo (es decir, entre uno de los ejes temáticos de la ley como un todo) y   la norma particular que se revisa. Se trata de una   disposición de carácter instrumental que fue introducida de manera aislada   durante el segundo debate en plenaria y que no guarda relación de causalidad y   afinidad temática con las políticas, las metas y los programas contenidos en la   Parte General del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo originalmente   presentado por el Gobierno. En efecto, el texto como fue aprobado por el   Congreso de la República no hacía parte del proyecto de ley original presentado   por el Gobierno Nacional para su aprobación, y es por eso el contenido del mismo   escapa a los objetivos establecidos en el documento de las bases del Plan   Nacional de Desarrollo.    

Sobre la relación de conexidad temática, en sentencia C-747   de 2012 esta Corporación señaló lo siguiente:    

“Además del contenido multitemático, el Plan Nacional de   Desarrollo transcurre en dimensiones temporales simultáneas, planteándose   objetivos de largo plazo y metas de mediano y corto plazo. Por eso, al referirse   a instrumentos específicos de acción, la jurisprudencia destaca los presupuestos   plurianuales que permiten la realización de objetivos de mediano y largo plazo   -trascendiendo la anualidad presupuestal- y las fuentes de financiación   -plurianuales o permanentes- para la ejecución de los programas así   presupuestados.     

5.2.2. Estas características especiales de la Ley del   Plan, en la cual coexisten objetivos y programas nacionales y sectoriales en la   parte general, con las normas instrumentales que integran el plan de   inversiones, conduce a que tales disposiciones instrumentales deberán   guardar relación de conexidad con los fines, objetivos, principios, bases y   programas generales del Plan, tal como lo ha expresado la jurisprudencia de esta   Corte:” (Subrayas y negrillas fuera de texto)    

En tales términos, la Sala Plena en esta ocasión reitera su   jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al   estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de   materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan   Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza   permanente, -como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaras-, en principio no debería   ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como lo es la ley del plan   de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por   su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificación   económica.    

En gracia de discusión se podría aducir   que lo que se pretende con la elevación de las multas y demás sanciones   establecidas en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 es que los servicios   públicos domiciliarios se presten de manera eficiente, sin embargo, ello no sólo   es propio de una ley con vocación de permanencia, como lo es por ejemplo, la Ley   142 de 1994, sino que, adicionalmente, ninguno de los pilares básicos del Plan   Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país” se relaciona   de manera directa e inmediata con la elevación en el canon de estas sanciones de   carácter administrativo. Sobre este último aspecto, la Sala Plena estima que las   normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática   con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en   el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es   precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de   ultima ratio  e inmediata injerencia en el ámbito de las libertades   (incluida la libertad de empresa) -con mayor o menor rigor invasivo-, no   deberían configurarse sin un estudio en el que se incluya su relación con la   norma general de planificación.    

En atención a que la norma demandada no   cumple con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad   de materia, y en consideración a que el control de constitucionalidad de este   tipo de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del   Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos   legislativos –o realizar reformas- que no tengan como objetivo verificable el de   cumplir con los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo, la   Corte declarará la inexequibilidad de la disposición acusada.    

6. Principio de legalidad    

6.1. La accionante también plantea un cargo por   violación del derecho fundamental al debido proceso. En términos generales, su   argumento se centra en la supuesta indeterminación del régimen sancionatorio, el   cual señala, impide conocer cuál es la consecuencia que conlleva para quien   realiza la conducta sancionable. Por esa razón, afirma, que se viola el artículo   29 de la Constitución en cuanto a la obligación de juzgar a los sujetos   destinatarios con sujeción a leyes que sean preexistentes al acto que se les   imputa.    

6.2. La construcción del cargo que hace la actora en   este caso es sustancialmente similar al que está relacionado con la violación   del principio de reserva de ley. En términos prácticos, se trata de un ataque   dual encaminado a hacer el mismo cuestionamiento a la norma demandada, esto es,   a señalar que la habilitación que realizó el legislador para que el Gobierno   Nacional reglamentara la graduación de las sanciones pecuniarias impuestas por   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios quebranta, por un lado,   el principio de reserva de ley que establece que los componentes de una sanción   deben estar contenidos en una norma de rango legal y, por otro lado, el   principio de legalidad que establece que esos componentes deben ser claros y   precisos, de manera que permitan al infractor calcular con claridad cuál es la   sanción a la que se expone el infractor de la norma.    

6.3. Precisamente por la similitud del cargo   presentado, la solución debe ser la misma. El principio de   legalidad alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la   descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las   sanciones a ser impuestas. En materia sancionatoria, este principio también se   materializa en la tipicidad, pero con una aplicación distinta a la que opera en   materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursión tan   significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales.    

Como es sabido el principio de legalidad   exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o   conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta-   con anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-.  Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la   Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie   podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa   (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que   determine la legalidad de dicha actuación.    

Por su parte, el principio de tipicidad   implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el   legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión   constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le   permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con   anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su   transgresión.    

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[45] en materia de   derecho administrativo sancionatorio, el legislador debe establecer unos   criterios generales para la graduación de la sanción, pero no tiene que hacer   una regulación exhaustiva al nivel de detalle, ya que para ello hay un marco   general legislativo que debe atender. Por eso, cuando se delega parte de la   regulación, el legislador le impone al Gobierno unas directrices suficientemente   claras que posteriormente puedan desarrollarse mediante actos administrativos.[46]  Es decir, una cosa es crear una norma que cumpla con los parámetros mínimos para   hacer parte del sistema jurídico y otra es que, precisamente por haber sido   diseñada en forma general y sin regular el detalle de su aplicación, esa norma   no pueda ser aplicada hasta tanto esas especificaciones no se produzcan.   Precisamente en razón de esa distinción, la inexistencia normativa del detalle   no impone la inconstitucionalidad de la facultad sancionatoria como un todo,   pero al momento en que se aplique, tendrá que hacerse a partir de unos criterios   definidos que permitan evaluar, ya no para la norma sino para el caso del sujeto   que es objeto del proceso sancionatorio, si la multa se le impuso a partir de   una norma clara, expresa y preexistente. Al respecto, en sentencia C-699 de 2015   la Corte se pronunció en los siguientes términos:    

“La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la   Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables   en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la   República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al   ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la   descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos   estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin   que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar,   suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las   garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le   está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia   sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo,   estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a   la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el   término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y   (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.”    

6.4. De manera específica con respecto a la facultad   sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, esta   Corporación al revisar el texto original del artículo 81 de la Ley 142 de 1994,   -posteriormente modificado por la norma que hoy se examina-, pese a que el tema   central de la discusión constitucional fue la obligación de iniciar la acción de   repetición en los casos en que las multas fueren impuestas a una empresa   prestadora de servicios públicos domiciliarios de carácter público, esta   Corporación realizó consideraciones relevantes sobre los fundamentos   constitucionales de la potestad sancionatoria de la Superintendencia. Al   respecto sostuvo la Corte:    

“En lo concerniente al control y vigilancia en materia de servicios públicos, la   Constitución fijó un reparto de competencias, entre el Congreso y el Presidente   de la República, que le permite al primero, según el artículo 150 numerales 8 y   23, “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el   ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la   Constitución” y específicamente “expedir las leyes que regirán el ejercicio de   las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.|| Por su   parte, el artículo 189-22 de la Carta, señala que le corresponde al Presidente   de la República ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los   servicios públicos. Mientras que el artículo 370 de la Constitución, para el   caso de los servicios públicos domiciliarios, establece que le compete al Primer   Mandatario con sujeción a la ley, ejercer por medio de la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, precisamente, el control, la inspección y   vigilancia de las entidades que los presten.” [47]    

6.5. En la misma   providencia, al referirse a las condiciones específicas que dan lugar a la   existencia de facultades sancionatorias en cabeza de la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, la Corte Constitucional se pronunció de la   siguiente manera:    

“En el caso particular de la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios, la Ley 142 de 1994 regula sus funciones de control y vigilancia   en materia de servicios públicos y la habilita para imponer sanciones ante las   infracciones de la ley. La potestad administrativa sancionatoria de la   Superintendencia, se consagra en los artículos 79 a 83 de la Ley 142 de 1994,   concediéndole tanto a la Superintendencia como al Superintendente, funciones   específicas.    

Entre las atribuciones que consagra el artículo 79 de la mencionada ley en   materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran entre otras: (i)   vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los   que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento   afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus   violaciones; (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las   empresas de servicios públicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones;   (iii) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las   quejas de los usuarios. Incluso el artículo 80-4 de esa misma ley, habilita a la   SSPD también, para (iv) sancionar a las empresas que no respondan en forma   oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.”    

“El artículo 81 de la Ley 142 de 1994, le otorga a la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios la facultad de imponer a quienes violen las   normas a las que deben estar sujetas, sanciones como amonestación, multas,   cierres de inmuebles, suspensión de actividades, orden de separar   administradores o empleados; solicitar el decreto de la caducidad de contratos,   prohibir prestar servicios, etc.,  según la naturaleza y la gravedad de la   falta.    

En cuanto a las multas, el artículo 81-2 de la Ley 142 de 1994 sostiene que la   Superintendencia podrá imponer multas hasta por el equivalente a 2000 salarios   mínimos mensuales y que la multa podrá ser graduada atendiendo al impacto de la   infracción sobre la buena marcha del servicio público. Si la infracción se   cometió durante varios años, el monto máximo previamente indicado, podrá   multiplicarse por el número de años. También se dice que  las multas   ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de   inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se   refiere el numeral 79.11.    

En el artículo 79-12 de la Ley 142 de 1994, se le conceden atribuciones a la   Superintendencia para adjudicar a las personas que iniciaron, impulsaron o   colaboraron en un procedimiento administrativo, tendiente a corregir violaciones   de las normas relacionadas especialmente con los servicios públicos, una parte   de las multas a la que se refiere el numeral 81.2 del artículo 81 de la Ley 142   de 1994, para resarcirlos por el tiempo, el esfuerzo y los gastos y costos en   que hayan incurrido o por los perjuicios que se les hayan ocasionado. Esta   adjudicación será obligatoria cuando la violación haya consistido en el uso   indebido o negligente de las facturas de servicios públicos, y la persona que   inició o colaboró en el procedimiento haya sido el perjudicado.” [48]    

6.6. El análisis del cumplimiento de los requisitos   mínimos del régimen sancionatorio de los servicios públicos domiciliarios exige   tener en cuenta que la norma demandada en este caso, si bien está incorporada en   el Plan Nacional de Desarrollo, modificó el artículo 81 de la Ley 142 de 1994,   de manera que se hizo parte del régimen general de los servicios públicos   domiciliarios. Por lo tanto, el análisis sobre cumplimiento de los requisitos   legislativos en materia sancionatoria tiene que incorporar todo el régimen y no   solamente el artículo demandado.    

Al respecto, cabe señalar que la Corte difiere de lo   planteado en su concepto por el señor Procurador General de la Nación al afirmar   que el legislador sí incluyó en el régimen general de los servicios públicos   domiciliarios las características mínimas que son constitucionalmente exigibles   para que se pueda establecer una medida sancionatoria.[49]    

Los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994 establecen   cuáles son las actividades que son objeto de la potestad sancionatoria de la   Superintendencia, a su turno el artículo 81 contiene las características   esenciales del régimen sancionatorio. De otra parte, el artículo 47 de la Ley   1437 de 2011 establece un procedimiento general para los procesos   administrativos sancionatorios que no están regulados por norma especial. Por su   parte, los elementos del tipo y su graduación están desarrollados en el Decreto   1158 de 2017.    

6.7. En ese sentido, torna evidente que el contenido   del parágrafo 1 de la norma demandada,[50] es un concepto   indeterminado en el esquema sancionatorio, por lo que corresponde a la Corte   analizar si tal habilitación constituye una violación del principio de legalidad   en materia sancionatoria.    

6.8. Precisados estos aspectos, la Sala Plena   observa que la norma existente antes de la modificación realizada en la ley   aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, establecía criterios de graduación   de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios, en los siguientes términos “El monto de la multa se graduará   atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio   público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante   varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el   número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para   determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que   se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén.”[51]    

6.9. Por el contrario, la norma demandada en este   caso aumentó el valor de las sanciones sin establecer un marco general de   graduación de las mismas, limitándose a delegar en el Gobierno Nacional la   expedición de una norma reglamentaria que estableciera las características   puntuales de la graduación de estas.    

Sobre el particular, el artículo 81 de la Ley 142 de 1994   establece: “En todo caso la reglamentación del Gobierno Nacional tendrá en   cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la prestación del   servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la infracción, el número   de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del   mercado o el beneficio económico que se hubiere obtenido producto de la   infracción. || La reglamentación también incorporará circunstancias de   agravación y atenuación como el factor de reincidencia, la existencia de   antecedentes en relación con incumplimiento de compromisos adquiridos o de   órdenes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la   colaboración con las autoridades en el conocimiento o en la investigación de la   conducta.”[52]    

6.10. Como se puede observar entonces, la   modificación de la norma preexistente sí implicó un cambio en la estructura de   la facultad sancionatoria. Ese cambio se hace evidente en la eliminación de los   factores de graduación que en términos generales se incorporaban en la ley. Sin   embargo, es evidente que el legislador renunció completamente a su facultad de   establecer las condiciones generales de definición del régimen, con lo cual la   habilitación que realizó el legislador implica un vaciamiento de su competencia   y, por ende, comporta una violación del principio de legalidad en materia   sancionatoria    

6.11. En la sentencia C-412 de 2015, mediante la   cual se efectuó control de constitucionalidad a otra disposición de la ley   aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declaró exequible la   expresión “el Gobierno Nacional reglamentará la materia” del artículo 106   de la Ley 1450 de 2011 que se refiere a la imposición de multas derivadas de la   explotación ilícita de minerales.[53]  En esa oportunidad, la Corte consideró que:    

“Así las cosas, de una lectura sistemática del   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende que el legislador estableció   una prohibición para la explotación de minerales, como   lo es la no utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las   actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional,   determinando que el incumplimiento de dicha prohibición da lugar, además, de las   correspondientes sanciones penales a otras de carácter administrativo, como el   decomiso de dichos bienes y la imposición de una multa hasta de mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes, que aplicará la autoridad policiva   correspondiente, facultando al Gobierno Nacional para que reglamente la materia   relacionada con la imposición de las sanciones allí previstas.    

Lo anterior, quiere decir que cuando el legislador   establece que el Gobierno Nacional reglamentará la materia, lo está facultando   para que bajo los parámetros previstos en la ley objeto de estudio, determine la   aplicación de las sanciones, a las personas que incurran en la comisión de las   conductas prohibidas y no para que de manera aislada y descontextualizada como   lo insinúa el actor, esto es, sin observancia del ordenamiento jurídico   preestablecido regule la materia contenida en la norma objeto de demanda.”[54]    

6.12. Como se puede verificar, los casos son   sustancialmente parecidos y, en ellos confluye la misma regla de derecho. Esto   es, que el principio de legalidad en materia sancionatoria no se quebranta   cuando el legislador encomienda al Gobierno Nacional la reglamentación de   componentes de una sanción, siempre y cuando esa reglamentación se haga sobre la   base de unos parámetros predefinidos en la ley que deban ser seguidos en la   reglamentación y que además sirvan como parámetro de un eventual control de   legalidad realizado por el juez contencioso administrativo.    

6.13. Es forzoso notar que el nuevo artículo   trasciende por muchos los límites en que estaba confinada la disposición   precedente. Para ser más preciso, el texto del numeral 2 del artículo 81 de la   Ley 142 de 1994 y del parágrafo 1 del mismo artículo 81, ambos tal como fueron   modificados por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, incorporan   una delegación in genere al Gobierno Nacional para que reglamente las   modalidades de graduación de las sanciones que impone la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspección,   vigilancia y control. Esa delegación, advierte la Sala es absoluta y permite que   la potestad reglamentaria se ejerza de manera absolutamente discrecional. En   esas condiciones, la Corte Constitucional no encuentra motivos para variar su   jurisprudencia con respecto a la razonabilidad constitucional de hacer   delegaciones al Gobierno Nacional para que reglamente aspectos puntuales de las   facultades administrativas sancionatorias, siempre y cuando esa habilitación se   haga estableciendo en la ley los parámetros generales para su realización. Es   decir, no se puede otorgar a la administración la potestad genérica de   establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas, pues se trata de una disposición de carácter sancionatorio que por   su naturaleza, en principio, tiene reserva de ley ordinaria, y debe en todo caso   respetar el debido proceso en punto a la legalidad y tipicidad, prevista en el   inciso 2º del artículo 29 de la Carta Política. Por la garantía del debido   proceso la determinación de los elementos del tipo, esto es: sujetos, objetos de   protección, conducta, etc.), se erigen en exigencias estrictas, que en este caso   no fueron previstos en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo.    

Como se puede verificar entonces la   norma demandada tiene el único propósito de elevar las sanciones de 2.000   salarios mínimos legales mensuales vigentes a 100.000 salarios mínimos legales   mensuales vigentes, sin establecer: (i) los bienes jurídicos protegidos, (ii)   los elementos del tipo disciplinario, (iii) el procedimiento administrativo   sancionatorio, y (iv) la graduación de las sanciones. Tampoco hace referencia   directa a cuál es el objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relación o   conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares   básicos y sus objetivos generales.    

Al respecto, cabe precisar que como   consecuencia de la habilitación contenida en el parágrafo 1º el Gobierno   Nacional expidió el Decreto 1158 de 2017 “Por el cual se adiciona el   Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar los criterios y metodología para   graduar y calcular las multas por parte de la Superintendencia de Servicios   Públicos Domiciliarios por infracciones relacionadas con los servicios públicos   domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo”. De acuerdo con dicha   normatividad, la conducta irregular del prestador del servicio público   domiciliario debe calificarse en una de tres categorías, las cuales establecen a   su vez los rangos de la multa a imponer. Al primer grupo pertenecen aquellas   infracciones relacionadas con respuestas inadecuadas o ausencia de respuesta a   las peticiones, quejas y recursos de los usuarios. El rango de sanciones oscila   entre uno y cien salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

En el segundo grupo se encuentran las infracciones   relacionadas con la violación del régimen jurídico, pero que no implican falla   en la prestación del servicio, en cuyo caso la multa varía entre uno y cincuenta   mil salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

7. Del principio de libertad de empresa    

                                                                                  

7.1. La actora presenta un tercer cargo, también   relacionado con la indeterminación legislativa de la potestad administrativa   sancionadora, y que relaciona con la supuesta violación del principio   constitucional de libertad de empresa y el régimen económico. El argumento de la   demandante consiste en que la indeterminación legislativa de todos los detalles   del régimen sancionatorio administrativo de los servicios públicos   domiciliarios, concatenada con el rango sustancial que existe entre los dos   extremos de la sanción, y con el valor gravoso de la sanción máxima que puede   ser impuesta, implica que el empresario queda sometido al arbitrio del ejecutivo   tanto en la determinación de aspectos sustanciales de la conducta sancionable,   como en el ejercicio mismo de imposición de la sanción. Así pues, el cargo de   nuevo se refiere a violaciones del principio de legalidad.    

7.2. Es cierto que adelantar una actividad comercial   que está potencialmente sujeta a la imposición de una sanción de 100.000   salarios mínimos legales vigentes requiere, por lo menos, que el empresario   pueda depositar su confianza y buena fe en conocer la realidad, sabiendo cuáles   actuaciones que lo pueden hacer acreedor de una sanción y cuáles actuaciones no   tienen ese efecto.    

7.3. El derecho sancionatorio es a grandes rasgos un   compendio normativo que establece cuáles son las actuaciones que la sociedad en   su conjunto encuentra reprochables y que, por lo tanto, son sujeto de algún tipo   de pena o sanción para quien las realiza. Precisamente por ello, cualquier   sanción penal o administrativa que se establezca en el sistema jurídico tiene   que partir siempre del supuesto, según el cual su imposición debe ser previsible   para el autor, quien debe tener la posibilidad de evaluar el costo que le   acarrea incurrir en la conducta considerada violatoria de bienes jurídicos   protegidos, ya sea en términos económicos, o bien en términos de su libertad   física.    

7.4. Sin embargo, la discusión en este caso no se   contrae a si esa certeza se le tiene que dar a los particulares potencialmente   destinatarios de las sanciones (pues claramente la respuesta es que sí, tal como   se desarrolló en el acápite de principio de legalidad), sino si esa certeza   tiene necesariamente que incorporarse con todo detalle en la ley sin que pueda   intervenir, como desarrollo de una regulación inicial, el Gobierno Nacional a   través de un acto administrativo que reglamente los postulados generales del   texto legislativo. La respuesta que se surge de la jurisprudencia a este   interrogante y que en el presente caso la Sala reitera es que si bien los   aspectos fundamentales de la sanción tienen que estar contenidos en una norma de   rango legal, ello no implica que exista una exigencia absoluta de incorporación   de todos los detalles en una ley, ni una prohibición de delegar en el Gobierno   el desarrollo de los aspectos que pueden establecerse de manera relativamente   abstracta. Así, la aplicación de una sanción debe estar siempre acompañada de un   desarrollo detallado de todos los elementos que la componen, pero su enunciación   legal, incluso si fuere inaplicable en un principio por no haberse construido   rigurosamente toda la sanción, no tiene como condición que todos esos detalles   estén también incorporados en la ley.    

7.5. Cuestión distinta sería la hipótesis en la que   sin más desarrollo normativo que los principios muy generales enunciados en la   ley, se iniciara un proceso administrativo sancionatorio en contra de una   persona que no hubiere podido calcular previamente la forma y monto de   imposición de la sanción. En tal caso, claramente se estaría frente a una   violación inadmisible de la libertad de empresa que estaría llamada a ser   controvertida judicialmente por el afectado. También sería diferente la   situación si la reglamentación emitida desconociera los parámetros legales, los   ampliara o hiciera cualquier cosa diferente a desarrollarlos, pues en ese caso   el sujeto se enfrentaría a una manifestación de la administración que   quebrantaría el principio democrático.    

7.6. El fin constitucional de proteger la prestación   adecuada de los servicios públicos domiciliarios mediante la imposición de   multas es legítimo, pues permite la materialización de los principios   constitucionales y legales destinados a proteger los derechos fundamentales de   los usuarios. En ese sentido, la facultad de imponer multas gravosas también   resulta constitucionalmente legítima, pues como se señaló en precedencia, la   imposición de multas económicamente cuantiosas es fundamental en un sector   intensivo en capital para hacer valer el elemento disuasivo de la sanción, ya   que lo que se busca es que los actores del mercado de los servicios públicos   domiciliarios tengan un incentivo económico (no ser sancionados pecuniariamente)   para prestar sus servicios de manera adecuada a la ley y las regulaciones   aplicables. Sin embargo, una medida de tal naturaleza debe ser aprobada por los   conductos deliberativos democráticos adecuados y no ser inserta de manera   aislada y coyuntural en el contexto de una ley ajena a tal finalidad.      

En este orden de consideraciones, la Sala Plena concluye   que si bien la norma demandada quebranta los principios de legalidad y tipicidad   que integran el debido proceso (art. 29 C.P.), no ocurre lo mismo con la   libertad de empresa (art. 333 C.P.).    

8. Repetición de normas previamente declaradas   inexequibles    

8.1. El principio de cosa juzgada constitucional   está consagrado en el artículo 243 de la Constitución, como una institución   conforme a la cual: “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido   material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras   subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la   confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”[55]  Esta norma se fundamenta:   (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que se sujeta a la   condición de Colombia como Estado Social de Derecho, (ii) en la obligación de   proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones   judiciales, (iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial, impidiendo   que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las reglas   vigentes, pueda reabrirse un debate, y (iv) en el deber de asegurar la   supremacía de la Constitución.[56]    

8.2. La cosa juzgada tiene unos propósitos esenciales,   de una parte, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional, pues   evita que una vez que se ha adoptado una decisión por la Corte Constitucional   sobre la incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda regresar   al orden jurídico. Y, de otra, desarrolla la interpretación autorizada de los   mandatos constitucionales, dotándolos de precisión, a la vez que previene sobre   interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, evitando que sean   asumidas por el Legislador al momento de concretar los mandatos superiores. De   esta manera, se  garantiza la seguridad jurídica, toda vez que las   decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga   omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores.[57]    

De allí que sus efectos impiden a los operadores judiciales   pronunciarse nuevamente sobre lo ya decidido o resuelto en providencias   constitucionales anteriores,[58]  o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han   sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas[59].   Dicho efecto protege la estabilidad de las sentencias judiciales y la seguridad   jurídica[60],   al prohibir a otras autoridades públicas la reproducción o aplicación del   contenido material de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de   fondo, como expresamente lo dispone el inciso 2º del artículo 243   constitucional.[61]    

8.3. Según la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, el fenómeno de cosa juzgada tiene dos requisitos generales: (i)   que se proponga evaluar el mismo contenido normativo de la misma proposición   normativa ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las   mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o   norma presuntamente vulnerada), estudiados en una sentencia anterior.[62]    

La cosa juzgada constitucional se predica tanto de las   sentencias que declaran la exequibilidad de la norma objeto de estudio,   como de las que resuelven su inexequibilidad. En estos casos sus efectos   no son iguales.[63]  A partir de esta distinción la Corte ha precisado que cuando se declara la   inexequibilidad de una norma, siempre se configura la cosa juzgada   constitucional absoluta, dado que el efecto de dicho pronunciamiento es expulsar   del ordenamiento jurídico los contenidos normativos contrarios a la Carta y, por   ende, no puede volver a ventilarse discusión alguna sobre su conformidad con el   Texto Superior. No obstante, en casos de inexequibilidad parcial o de   exequibilidad puede haber lugar al fenómeno de la cosa juzgada constitucional   relativa, en los eventos en los cuales la Corte hubiese limitado o restringido   su pronunciamiento al análisis de ciertos cargos, admitiendo la posibilidad de   nuevos juicios de constitucionalidad frente al mismo enunciado normativo, por   cargos diversos de los ya estudiados.[64]    

En palabras de la Corte la cosa juzgada tiene las siguientes   consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no   puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo   lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del   territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa   juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del   derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de   las decisiones judiciales”.   [65]    

8.5. En cuanto a la cosa juzgada   material, la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: (i) La   cosa juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un   pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de   un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente   acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la   redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La   estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a   que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a   las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de   inexequibilidad; (ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre   cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma   demandada cuyo contenido normativo es igual al atacado. Cuando ello sucede, ha   indicado la jurisprudencia que no se obliga a la Corte Constitucional a estarse   a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige   justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye   un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben   ser vigorosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia.[72]    

8.6.  Pues bien, mediante la sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional declaró   inexequible la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores   públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, prevista en   el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.[73]  Como fundamento para esa declaratoria de inexequibilidad, la Corte se pronunció   en los siguientes términos:    

“[E]ntiende   la Corte que es competencia del Legislador, de acuerdo con los parámetros que   determine la Carta Política, el fijar las formas para la solución de los   conflictos y de los mecanismos alternativos correspondientes, – incluso que   puedan no implicar el ejercicio de la administración de justicia[74]-, sobre la base de que aseguren las garantías   y expectativas sustanciales que esos procesos representan.    

Con todo,   dado que el Congreso no puede configurar a su arbitrio o de manera caprichosa   tampoco los procesos, cuando existen determinaciones constitucionales   específicas como ocurre en el caso de la responsabilidad patrimonial de la   administración[75], deberá la Corte en esta   oportunidad declarar inexequible la expresión “La repetición será obligatoria   cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, por desconocer precisamente la naturaleza de la acción de   repetición y su dependencia de la responsabilidad patrimonial del Estado en los   términos del artículo 90, que garantizan la acción frente a los daños   antijurídicos imputables al Estado.    

Esta   decisión en esta oportunidad, no busca impedir que el Congreso defina formas de   responsabilidad para los servidores públicos conforme a sus competencias o que   incluso genere otros mecanismos procesales para lograr las expectativas que   tiene frente a actuaciones dolosas o gravemente culposas de sus autoridades. Lo   importante por lo pronto es que  se ajuste a las opciones del artículo 90   superior en el proceso correspondiente o se desligue del todo de ellas, cuando   le sea imposible regular aspectos limitados por la Constitución bajo ciertos   ejes sustantivos. En consecuencia, hacia futuro, podrá regular las formas en que   los funcionarios responsables podrán compensar a la Administración ante   reconocimientos patrimoniales que ellas deban sortear.”[76]    

De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución la acción   de repetición exige para su procedencia una condición objetiva que está dada   porque el Estado hubiese sido condenado y una condición subjetiva que implica   que esa condena haya sido por dolo o culpa grave. En palabras de la Corte en la   citada sentencia C-957 de 2014:    

“La acción de repetición,   es una acción que para su prosperidad, según la jurisprudencia de ésta Corte,   exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso   administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un   particular. (b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la   conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo   funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma   de dinero determinada por el juez en su sentencia, ya que es a partir de ese   momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado. Ahora   bien, nótese que la primera de estas exigencias, puede encontrarse reseñada en   diversas providencias de esta Corporación que han revisado el tema, y en la   jurisprudencia reiterada de la jurisdicción contencioso administrativa. No   obstante, ya que frente a este aspecto la sentencia C-338 de 2006 antes   mencionada se pronunció, incluyendo la conciliación y las demás formas de   terminación de un conflicto establecidas por el Legislador como materialización   de ese requisito, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos deben   ser entendidos como supuestos válidos para la declaración de la responsabilidad   patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aquí se propone. A este   respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado también, que como   en la acción de repetición la Administración obra en calidad de demandante, le   incumbe acreditar oportuna y debidamente los siguientes hechos: (i) que surgió   para el Estado la obligación de reparar un daño antijurídico, bien sea por   condena judicial debidamente ejecutoriada, por conciliación o por otra forma de   terminación de un conflicto, originada en el actuar de uno de sus servidores, ex   funcionarios o agente en ejercicio de funciones públicas; (ii) que el Estado   pagó totalmente la obligación, con el consecuente detrimento patrimonial; (iii)   que el demandado, a quien debe identificar de manera precisa, es o fue agente   del Estado, para lo cual debe acreditar tal calidad o el cargo desempeñado; (v)   que el funcionario que dio origen al pago actuó con dolo o con culpa grave; (vi)   que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente   culposa del demandado.”    

En el presente caso, el legislador replicó en una nueva ley   una disposición previamente declarada inexequible. A continuación se expone el   tenor de las dos normas, subrayando y resaltando en negrillas el contenido   normativo objeto de replica:    

        

“LEY 142 DE 1994    

(Julio 11)    

Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios           y se dictan otras disposiciones.”    

                     

“LEY 1753 DE           2015    

(junio 9)    

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018           “Todos por un nuevo país”.   

[…]    

“ARTÍCULO 81. SANCIONES. La           Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las           siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar           sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:    

81.1.           Amonestación.    

81.2.           Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto           de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la           buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la           infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se           indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no           proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los           treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán           las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio           de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia           de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11.           Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran           realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La           repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de           conformidad con el artículo 90 de la Constitución.    

81.3.           Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del           infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.    

81.4.           Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de           servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores           de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.    

81.5.           Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos           que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo           permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las           sanciones y multas previstas pertinentes.    

81.6.           Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios           públicos, hasta por diez años.    

81.7. Toma           de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o           definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas           atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.    

Las           sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis           de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de           responsabilidad objetiva”.                    

[…]    

ARTÍCULO 208. SANCIONES DE           LA SUPERSERVICIOS. Modifíquese el numeral 81.2 y adiciónense dos           parágrafos al artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales quedarán así:    

Parágrafo 1o. Sobre las multas           a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno           Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de           la presente ley reglamentará los criterios y la metodología para graduar y           calcular las multas. En todo caso la reglamentación del Gobierno Nacional           tendrá en cuenta criterios como el impacto de la infracción sobre la           prestación del servicio público, el tiempo durante el cual se presentó la           infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el           infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se hubiere           obtenido producto de la infracción.    

La reglamentación también           incorporará circunstancias de agravación y atenuación como el factor de           reincidencia, la existencia de antecedentes en relación con incumplimiento           de compromisos adquiridos o de órdenes de la Superintendencia de Servicios           Públicos Domiciliarios y la colaboración con las autoridades en el           conocimiento o en la investigación de la conducta.    

PARÁGRAFO 2o. La facultad que           tiene la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer           una sanción por la violación del régimen de prestación de los servicios           públicos caducará transcurridos cinco (5) años de haberse ejecutado la           conducta violatoria o del último hecho constitutivo de la misma en los casos           de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto administrativo           sancionatorio haya sido notificado”.    

       

8.7. Como puede verificarse, la expresión declarada   inexequible por la Corte Constitucional en 2014 fue replicada de manera idéntica   por el Congreso en una ley del año 2015, sin que mediara ninguna explicación   para la reconfiguración de un texto que ya había sido hallado contrario a la   Constitución.    

Sobre este aspecto, la Corte resalta, de una parte, que la   declaratoria de inexequibilidad no se dio por un vicio de procedimiento en la   formación del texto previo, sino por razones de fono relacionadas con su   incompatibilidad con el artículo 90 de la Constitución y, de otra, que ambas   disposiciones regulan la misma materia concerniente a las sanciones que impone   la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.       

En ese sentido, la Sala Plena observa que el Congreso   revivió un texto que había sido declarado inexequible previamente, volviendo a   dotar de efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la Constitución   había sido definida por esta Corporación.    

En la sentencia C-525 de 1996, la Corte Constitucional   declaró inexequible el artículo 52 de la Ley 241 de 1995 por replicar el   contenido normativo del artículo 114 de la Ley 104 de 1993, que había sido   declarado inexequible por virtud de la sentencia C-586 de 1995. En dicha   oportunidad la Corte se pronunció en los siguientes términos:       

“De la comparación de las dos normas se deduce que la   segunda reproduce el contenido material de la primera, que fue declarada   inexequible.  Se está, en consecuencia, ante la violación de la prohibición   contenida en el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución, pues   subsisten en la Constitución,  las disposiciones que sirvieron de   fundamento para declarar la inexequibilidad. La declaración de inexequibilidad   se hizo antes de la sanción de la ley, ya no existía cuando se dijo   modificarlo.”    

Idéntico fenómeno se presenta en este caso en el que el   Congreso de la República reprodujo materialmente un contenido normativo que ya   había sido expulsado del ordenamiento, desconociendo con ello el mandato del   inciso segundo del artículo 243 de la Carta Política conforme al cual:   “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico   declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las   disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria   y la Constitución.”       

No se requieren entonces otras consideraciones para   declarar la inexequibilidad de la expresión “La repetición será obligatoria   cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, y así lo decidirá la Corte.    

8.8. En este caso la Corte encuentra que es   inadmisible constitucionalmente que se revivan los efectos jurídicos de una   norma cuya contradicción con la Constitución ha sido determinada por esta   Corporación. Por esa razón, frente a la expresión “La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores   públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”, la Corte   declarará la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta, por   declaratoria de inexequibilidad previa.    

9. Síntesis    

9.2.  A partir de dichos cargos, la Corte formuló los siguientes problemas jurídicos:   (i) ¿La determinación del uso de los recursos derivados del cobro de las multas   que impone una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección,   vigilancia y control implica el establecimiento de una renta de destinación   específica y, por lo tanto, resulta violatoria de la prohibición contenida en el   artículo 359 de la Constitución?; (ii) ¿Se vulnera el principio de unidad de   materia (art. 158 C.P.) en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo,   mediante la elevación de las sanciones que hacen de la facultad sancionatoria de   una Superintendencia?; (iii) ¿Se infringen los derechos al debido proceso   -legalidad y tipicidad- (art. 29 C.P.) y a la libertad de empresa (art. 333   C.P.), con la delegación efectuada a favor del titular de la potestad   reglamentaria para la definición de los criterios exactos de tasación de las   multas que puede imponer una Superintendencia, en ejercicio de sus funciones de   inspección, vigilancia y control?; y, (iv) ¿cuando el legislador replica de   manera idéntica un texto normativo previamente declarado inexequible por vicios   de fondo, sin que haya ocurrido un cambio en las condiciones de hecho o de   derecho que dieron lugar a la decisión, desconoce el artículo 243 de la   Constitución?    

9.3.   Con respecto a la supuesta violación del artículo 359 Superior, el cual   expresamente prohíbe el establecimiento de rentas de destinación específica, la   Corte reiteró su jurisprudencia contenida en la sentencia C-561 de 2015,   mediante la cual determinó que tal prohibición constitucional es solo para   ingresos tributarios del orden nacional y no incluye multas o ingresos   parafiscales.    

9.4.  Frente a la supuesta vulneración del principio de unidad de materia, la Corte señaló que el control de constitucionalidad de este tipo de   normas debe ser estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan   Nacional de Desarrollo para introducir disposiciones normativas que procuren   llenar vacíos legislativos o realizar reformas que no tengan como objetivo   verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del Plan.    

A partir   de lo anterior, tras analizar el documento de bases del Plan Nacional de   Desarrollo preparado por el Gobierno Nacional y presentado al Congreso en su   momento, la Corte encontró que la norma demandada tiene el   único propósito de elevar las sanciones de 2.000 salarios mínimos legales   mensuales vigentes a 100.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin   establecer: (i) los bienes jurídicos protegidos, (ii) los elementos del tipo   disciplinario, (iii) el procedimiento administrativo sancionatorio, y (iv) la   graduación de las sanciones. Tampoco hace referencia directa a cuál es el   objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relación o conexidad con los   objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y sus   objetivos generales.    

En ese contexto, la Corte señaló que si bien los servicios   públicos domiciliarios están directamente relacionados con varias esferas de los   derechos fundamentales y, por ende, la facultad administrativa sancionadora en   dicho ámbito es particularmente importante, elevar las   sanciones a imponer a las  empresas prestadoras de servicios públicos   domiciliarios no guarda relación material con ninguno de los objetivos señalados   en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los programas, objetivos, metas y   estrategias señalados en este. De lo anterior se sigue que el artículo 208   acusado no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos,   programas, metas y estrategias señalados en la Ley 1751 de 2015, ninguno de los   cuales hace referencia a los vínculos entre las empresas prestadoras de   servicios y los usuarios, razón por la cual, se vulneró el principio de unidad   de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política.    

En esa misma orientación, la Sala Plena expresó que las normas con   contenidos sancionatorios requieren de una deliberación democrática con un grado   de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y coyuntural en el Plan   Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el Plan es precario e   imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio    e inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación humana -con mayor   o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un estudio en el que se   incluya la determinación de los elementos del tipo (sujetos, objetos de   protección, conducta, etc.), ya que  estos se erigen en exigencias   estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se delegaron por   completo en el ejecutivo.    

En tales   términos, la Sala Plena reiteró su jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y   C-008 de 2018) con respecto al estándar de análisis constitucional de   cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar que cuando se   estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de   Desarrollo y de Inversiones Públicas, una medida de naturaleza permanente, no   puede ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como en efecto lo son   las normas de planificación económica, las cuales se supeditan a la temporalidad   prescrita en el artículo 339 de la Constitución Política.    

9.5.  Con respecto al parágrafo 1 del artículo 208 demandado, la Corte encontró que   incorpora una delegación al Gobierno Nacional para que reglamente las   modalidades de graduación de las sanciones que impone la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspección,   vigilancia y control. Esa delegación, advirtió la Sala, es absoluta y permite   que la potestad reglamentaria se ejerza de manera discrecional. Es decir, la   norma demandada en este caso no estableció un marco general de graduación de las   sanciones, limitándose a facultar en el Gobierno Nacional la emisión de una   norma reglamentaria que estableciera las características puntuales de la   graduación de tales sanciones.    

9.6.  La Sala Plena recordó que en sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional   declaró inexequible la expresión “La repetición será obligatoria cuando se   trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la   Constitución”, prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. La   expresión declarada inexequible fue replicada de manera idéntica por el Congreso   en el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, sin que mediara ninguna explicación   para restablecer un texto que ya había sido hallado contrario a la Constitución.   Esta decisión no tuvo por fundamento un vicio de procedimiento en la formación   del texto previo, sino su incompatibilidad con el artículo 90 de la   Constitución. En ese sentido, la Sala Plena observó que el Congreso revivió un   texto que había sido declarado inexequible previamente, volviendo a dotar de   efectos jurídicos una norma cuya incompatibilidad con la Constitución había sido   declarada por esta Corporación, lo cual es constitucionalmente inadmisible.    

9.7. Con base en lo anterior, la Corte declaró   inexequible el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo ‘Todos por un nuevo país”, por transgredir los   artículos 29, 158 y 243 de la Constitución.    

En mérito de lo expuesto, la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

VII. DECISIÓN    

RESUELVE    

PRIMERO. – LEVANTAR la suspensión de términos ordenada   por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto 305 del 21 de junio   de 2017, en relación con el expediente radicado bajo el número D-11729.    

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo   208 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo ‘Todos por un nuevo país”.    

Comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

(En comisión)    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

(Con impedimento)    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

(Con impedimento)    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015.    

[2] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016.    

[3] Corte Constitucional, sentencia T-284 de 1994.    

[5] Corte Constitucional, sentencia C-561 de 2015.    

[6] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016.    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011, en esta   oportunidad la Corte Constitucional señaló que: “Ninguno otro puede ser el   entendimiento del cargo, si se tiene en cuenta que, tratándose del régimen   sancionatorio ambiental, las sanciones aplicables aparecen descritas y   enumeradas taxativamente en el mismo artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. Por   ello, en el contexto del referido régimen, la facultad que se otorga al Gobierno   no puede comprender la de establecer directamente  las sanciones   ambientales, pues, como se ha dicho, éstas ya están definidas en la misma ley.   En realidad, tal atribución se reduce, según lo consagra y lo reconoce la propia   disposición acusada, a la de fijar ‘los criterios para la imposición de las   sanciones de que trata el presente artículo’ con sus ‘atenuantes y agravantes’,   a partir de dos bases objetivas: ‘la magnitud del año ambiental y las   condiciones socioeconómicas del infractor’.”    

[8] Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2010.    

[9] Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993,   recientemente reiterada por la sentencia C-561 de 2015.    

[10] Corte Constitucional, sentencia C-359 de 2016.    

[11] Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011.    

[12] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2015, en esta   oportunidad se señaló: “En la actualidad, el principio de supremacía de la ley   sobre el reglamento, tiene dos manifestaciones: – La reserva material de ley:   que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales la   Constitución exige una regulación de rango legal. Supone, que aunque la ley no   las regule, en ningún caso dichos temas pueden ser regulados por normas   reglamentarias. – La reservas formal de ley: significa que cualquier materia,   por intrascendente que sea, cuando ha sido objeto de desarrollo legal, no puede   ser objeto de un reglamento (Ramón Parada, Derecho administrativo. Parte   General, Madrid, Edit. Marcial Pons, 2000, p. 68.)”.    

[13] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016.    

[14] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014.    

[15] La primera vez que la Corte Constitucional   utilizó ese término fue en la Sentencia T-533 de 1992. La misma ha seguido   siendo utilizada, por ejemplo en las Sentencias C-074 de 1993, C-613de 1996,   C-010 de 2000, C-616 de 2001, T-583 de 2003, C-041 de 2006, C-228 de 2010, C-830   de 2010, C-263 de 2013, T-035 de 2017, y T-073 de 2017.    

[16] Así consta, por ejemplo en la obligación del   Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia de los   Servicios Públicos contenida en el numeral 22 del artículo 189 de la   Constitución, y al cuerpo de principios y competencias fijados en los artículos   365 y subsiguientes. Esas disposiciones fueron desarrolladas en la Ley 142 de   1994 y las normas que la modifican y adicionan.    

[17] Corte Constitucional – Sentencia C-186 de 2011   citando la Sentencia C-624 de 1998. Al respecto, se pueden ver entre otras las   sentencias C-087 de 1998 C-251 de 1998, C-031 de 1999, C-530 de 2000, C-697 de   2000, y C-1213 de 2001.    

[18] C-352 de 2009 citando la sentencia C-865 de   2004. Reiteradas ambas en la sentencia C-228 de 2010.    

[19] Selznick P. “Focusing Organizational   Research on Regulation” en R. Noll (ed.) Regulatory Policy and the Social Sciences – Berkley 1985 P. 363.    

[20] Black, Julia, Critical Reflections on   Regulation P.1 – London School of Economics. Disponible electrónicamente en   http://eprints.lse.ac.uk/35985/1/Disspaper4-1.pdf    

[21] Baldwin, Robert, Cave, Martin y Lodge, Martin –   Understanding Regulation – Theory, Strategy and Practice, Oxford 2011    

[22] Corte   Constitucional, sentencia C-616 de 2001.    

[23] Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.    

[24] Corte Constitucional, sentencias: C-564 de   2000, C-406 de 2004, C-860 de 200, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016 y   C-032 de 2017, en las que la Corte se refirió al carácter flexible del principio   de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio.    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-016 de 2016,   en la que se declaró exequible el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, “por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: ‘Todos por un nuevo   país’.”  La norma demandada modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009,   relativo a las sanciones en materia TIC y, particularmente, aumentó el valor de   las multas para personas jurídicas. Sobre este punto la providencia indicó la   siguiente: “La incorporación de los contenidos del artículo 65 de la Ley 1341 de   2009 en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo implicó también el incremento del   valor de las multas que pueden ser impuestas a las personas jurídicas, pasando   de un monto máximo de 2000 smlmv a uno de 15.000 smlmv. Se trata de un   incremento significativo que permite, con estricta sujeción al principio de   proporcionalidad reconocido en el artículo 66 de la referida Ley, desestimular   la violación de los mandatos o prohibiciones que prevé la Ley, en tanto su valor   reduce el riesgo de que el incumplimiento resulte mejor que su acatamiento. Esa   disposición, además, tiene como destinatarios a agentes del mercado constituidos   como personas jurídicas y que, presumiblemente, cuentan con mayor capacidad   financiera”.    

[26] Folio 23 de la demanda.    

[27] Al respecto, la Sentencia C-561 de 2015, al analizar   la existencia de precedentes contradictorios afirmó que: En este caso se   presenta una situación muy particular, al momento de interpretar y aplicar los   precedentes. Existe, de una parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011, en la   que se declaró la inexequibilidad de una norma casi idéntica a las que analiza   la Sala en este trámite. En ese falló consideró la Corte, en síntesis, que   aunque las multas no son tributos, sí se encuentran cobijadas por la prohibición   del artículo 359 Superior, dado que constituyen ingresos corrientes no   tributarios de la Nación. Por el contrario, en la sentencia C-280 de 1996 la   Corporación fue enfática en señalar que la norma superior (artículo 359 CP)   exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden   nacional. En principio, la existencia de precedentes incompatibles modifica las   cargas que debe asumir el juez. No se trata de que los precedentes se anulen   entre sí y el juez adopte una solución en el vacío, sino del deber de buscar en   sus razones, o en otros motivos de orden constitucional, cuál es la respuesta   que mejor responde al problema jurídico objeto de control. La Sala observa que   uno de los dos precedentes mencionados obedece, de mejor manera, a la   jurisprudencia constitucional en la que se ha desarrollado el artículo 359   Superior. En ese orden de ideas, la Sala considera obligatorio rectificar el   precedente del año 2011 para, en su lugar, y con el propósito de armonizar la   jurisprudencia constitucional, retomar las reglas planteadas desde el año 1996,   y que encuentran respaldo en la doctrina general de la Corte acerca de la   prohibición de rentas de destinación específica.    

[28] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-280 de   1996; C-1515 de 2000 y C-561 de 2015    

[29] Corte Constitucional, sentencia C-1515 de 2000.    

[30] Corte Constitucional, sentencia C-245 de 2004,   reiterada en las Sentencias C-188 de 2006 y C-016 de 2016.    

[31] Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1996.    

[32] Corte Constitucional, sentencia C-305 de 2004.    

[33] Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2008.    

[34] Corte Constitucional, sentencia C-376 de 2008.    

[35] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Sobre   el particular la sentencia C-573 de 2004 indicó: ‘(…) Por ende, si el criterio   flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría   incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y   transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al   consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). (…)’ En igual sentido   está la sentencia C-795 de 2004”.    

[36] La nota al pie del texto original dice lo siguiente:   “Sentencia C-394 de 2012.    

[37] La nota al pie del texto original dice lo siguiente:   “Artículo 109 de la Ley 812 de 2003 ‘Por la cual se aprueba el Plan Nacional de   Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario’”.    

[38] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “La   Corte advirtió que el precedente fijado en la sentencia C-305 de 2004 en la que   se declaró exequible el artículo 119 de la Ley 812 de 2003 –similar al artículo   109 de la misma ley examinado en la C-795 de 2004- debía modificarse.    Indicó: ‘En el presente caso, la   variación del precedente se encuentra plenamente justificada, pues fue errada la   tesis de la sentencia C-305 de 2004 sobre la existencia de un vínculo directo   entre la modificación de la forma de designación de los directores de las   subsedes de las corporaciones regionales y los planes y programas del plan de   desarrollo.’ En lo demás, la doctrina constitucional relativa   al alcance del principio de unidad de materia, referida en la sentencia C-305 de   2004, fue reiterada sin variación alguna”.    

[39] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Artículo   105 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2006-2010’”.    

[40] La nota al pie del texto original dice lo siguiente:   “Artículo 137 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2006-2010’”.    

[41] Corte Constitucional, sentencia C-016 de 2016.    

[42] Sentencia C-557 de 2000. Lo que se debe a que “éste dispone de todos   los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y   programas respectivos”    

[43] Sentencia C-557 de 2000.    

[44] Ver Sentencia C-652 de 2015.    

[45] Corte Constitucional, sentencias: C-564 de   2000, C-406 de 2004, C-860 de 2006, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016   y C-032 de 2017, en las que la Corte se refirió al carácter flexible del   principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio.    

[47] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014.    

[48] Las decisiones respectivas podrán ser consultadas a la   Comisión de Regulación del servicio público de que se trate, de acuerdo con el   mismo artículo.    

[49] Concepto del Procurador General de la Nación. Folio   21. Folio 1542 del cuaderno principal del expediente.    

[50] “Sobre las multas a las que hace referencia el   numeral 81.2 del presente artículo, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6)   meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentará los   criterios y la metodología para graduar y calcular las multas. En todo caso la   reglamentación del Gobierno Nacional tendrá en cuenta criterios como el impacto   de la infracción sobre la prestación del servicio público, el tiempo durante el   cual se presentó la infracción, el número de usuarios afectados, el beneficio   obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio económico que se   hubiere obtenido producto de la infracción.”    

[51] Ley 142 de 1994. Artículo 81 antes de la   modificación realizada por la norma demandada.    

[52] Ley 142 de 1994. Artículo 81 modificado por la   norma demandada.    

[53] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015.    

[54] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015.    

[55] Sobre el principio de cosa juzgada constitucional la   Corte Constitucional se ha pronunciado en muchas ocasiones a lo largo de su   historia. Al respecto pueden verse, por ejemplo, las Sentencias C-940 de 2010, C-211 de 2003, C-310 de 2002, C-088 de 2014,   C-178 de 2014.    

[56] Corte Constitucional, sentencias C-852 de 2013 y C-960   de 2014.    

[57] Corte   Constitucional, sentencias C-178 de 2014, C-279 de 2014 y C-389 de 2016.    

[58] Corte Constitucional, sentencia C-073 de 2014.    

[59] Corte Constitucional, sentencia C-337 de 2007 y C-287 de 2014.    

[60] Corte Constitucional, sentencias C-478 de 1998 y C-259   de 2015.    

[61] Art. 243, inciso 2º C.P.    

[62] Corte Constitucional, Sentencias C-228 de 2009, C-220   de 2011, C-255 de 2014, C-164 de 2015.    

[63] Corte Constitucional, Sentencias C-310 de 2002, C-211   de 2003, C-259 de 2008, C-489 de 2009, C-241 de 2012, C-538 de 2012.    

[64] Corte Constitucional, Sentencias C-287 de 2014; C-164   de 2015.    

[65] Corte Constitucional, Sentencias C-153 de 2002, C-720   de 2007, C-178 de 2014,   C-279 de 2014, C-389 de   2016.    

[66] Corte   Constitucional, Sentencias C-478 de 1998,   C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-211 de 2003, C-783 de 2005, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-332 de 2013, C-279 de   2014, C-287 de   2014, C-880 de 2014,   C-048 de 2015 y C-164 de 2015.    

[67] Corte   Constitucional, Sentencias C-478 de 1998,   C-310 de 2002, C-710 de 2005, C-850 de 2005, C-366 de 2006, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-406 de 2009, C-729 de 2009, C-061 de   2010, C-819 de 2010, C-978 de 2010, C-542 de   2011,C-332 de 2013,   C-751 de 2013, C-287 de 2014, C-880 de 2014, C-048 de 2015, C-621 de 2015, C-221 de 2016, C-360 de 2016.    

[68] Corte   Constitucional, Sentencia, C-478 de 1998,   C-310 de 2002, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-729 de 2009, C-940 de 2010, C-287   de 2014, C-880 de 2014.    

[69]Corte   Constitucional, Sentencias C-931 de 2008, C-729 de 2009, C-332 de 2013, C-334 de 2013,  C-228 de 2015, C-221 de 2016.    

[70] Corte   Constitucional, Sentencia C-729 de 2009.    

[71] Corte   Constitucional, Sentencias C-543 de 1992,   C-427 de 1996, C-030 de 2003, C-783 de 2005, C-729 de 2009, C-393 de 2011, C-532 de 2013, C-090 de 2015, C-164 de   2015, C-228 de 2015, C-327 de 2016, C-541 de 2016.    

[72] Corte   Constitucional, sentencia C-349 de 2009.    

[73] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014.    

[74] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Sentencia   C-037 de 1996”.    

[75] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: “Ver,   entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995”.    

[76] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014.