C-094-15

           C-094-15             

Sentencia   C-094/15    

NORMA SOBRE APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E   ILIMITADO EN EL TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA   PRIVADA-Incompatibilidad   con el deber estatal de protección de los recursos naturales, el principio de   desarrollo sostenible, y el deber de planificar el aprovechamiento y gestión de   estos recursos    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS   PRECONSTITUCIONALES-Reiteración   de jurisprudencia    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Parámetros de control/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para   pronunciarse sobre el contenido material de normas preconstitucionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA   PRECONSTITUCIONAL-Requisitos de procedencia en cuanto a su contenido    

NORMATIVIDAD PRECONSTITUCIONAL-Postulados básicos para análisis de vigencia    

DEROGATORIA EXPRESA Y DEROGATORIA TACITA-Distinción/DEROGATORIA ORGANICA-Definición    

En cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia de   una norma, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la   derogatoria tácita. La primera se produce cuando explícitamente una nueva   disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que la segunda, supone   la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles   con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada   derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de la   derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos eventos en que es   promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una   disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA   DEROGADA-Jurisprudencia   constitucional    

SISTEMA GENERAL DE RECURSOS NATURALES Y EN   PARTICULAR DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Contenido    

CODIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES   RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Contenido    

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Regulación constitucional    

CONCESION DE AGUAS-Sujeción a condiciones especiales/ESTADO-Responsable   de la calidad del agua para el consumo humano y, en general, para las demás   actividades en que su uso es necesario    

POLITICA AMBIENTAL-Principios    

La Ley 99 de 1993 -Por la cual se creó el Ministerio   del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y   conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza   el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones- estableció   que la política ambiental colombiana se regirá por los siguientes principios:“1.   El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los   principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración   de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y Desarrollo. 2. La   biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la   humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma   sostenible. 3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los   seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. 4.   Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga   de acuíferos serán objeto de protección especial. 5. En la utilización de los   recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso.   6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del   proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y   los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual,   cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza   científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción   de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7. El Estado   fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos   económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental   y para la conservación de los recursos naturales renovables. 8. El paisaje por   ser patrimonio común deberá ser protegido. 9. La prevención de desastres será   materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los   efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. 10. La acción para   la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y   coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales   y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de   organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en   ellos algunas de sus funciones. 11. Los estudios de impacto ambiental serán el   instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de   obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o   artificial. 12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución   Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo. 13. Para el manejo   ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos   componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y   la sociedad civil. 14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán   teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su   interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.”    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones    

PAGO DE TASAS POR LA UTILIZACION DE AGUAS-Contenido/TASA POR UTILIZACION DE AGUAS DIRECTAMENTE DE FUENTES NATURALES-Jurisprudencia   constitucional     

PLANIFICACION EN EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO   DE LOS REURSOS NATURALES-Papel fundamental para garantizar un desarrollo   sostenible    

DERECHO A USAR LOS RECURSOS NATURALES   RENOVABLES DE DOMINIO PUBLICO-Condiciones y requisitos    

En cuanto a las condiciones y requisitos   para adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio   público, el título V del Código Nacional de Recursos Naturales y Renovables y de   Protección al Medio Ambiente (Arts. 50 a 64) establece cuatro formas: por   ministerio de la ley, permiso, concesión o asociación y estableciendo reglas en   relación con cada una de ellas.    

OTORGAMIENTO DEL DERECHO, USO Y   APROVECHAMIENTO DE AGUAS-Condiciones    

NORMA QUE HA SIDO OBJETO DE DEROGATORIA   ORGANICA PERO CONTINUA PRODUCIENDO EFECTOS JURIDICOS-Control de constitucionalidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para emitir un pronunciamiento   de fondo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

SISTEMA GENERAL DE RECURSOS NATURALES Y EN   PARTICULAR DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Instrumentos internacionales/PROTECCION DE LOS   RECURSOS HIDRICOS-Importancia    

PROTECCION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Contenido y alcance/CONSTITUCION   ECOLOGICA-Dimensiones    

PROTECCION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Obligaciones en cabeza del Estado/DERECHO   AL AGUA POTABLE-Prohibiciones al Estado o a quien obre en su nombre    

La jurisprudencia constitucional ha   reconocido que existe un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado en   relación con la protección de los recursos hídricos con el fin de garantizar el   derecho al agua de los habitantes de la nación. En esa línea, ha planteado que el Estado debe abstenerse de intervenir directa o   indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a disponer de agua   potable, lo que significa evitar medidas   que obstaculicen o impidan la libertad de acción y el uso de los recursos   propios de cada individuo, así como de grupos o colectividades que buscan   satisfacer sus necesidades básicas, concretamente en el goce del derecho al agua   potable. La Corte lo ha expresado textualmente de la siguiente forma: “Así las   cosas, dicha obligación prohíbe al Estado o a quien obre en su nombre: (i) toda   práctica o actividades que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en   condiciones de igualdad; (ii) inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas   consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua; (iii) reducir o   contaminar ilícitamente el agua como  por ejemplo, con desechos procedentes   de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales que contaminen   fuentes hídricas o mediante el empleo y los ensayos de armas de cualquier tipo,   y (iv) limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de suministro de   agua o destruirlos como medida punitiva.”    

DERECHO AL AGUA POTABLE-Medidas necesarias y razonables para   asegurar su ejercicio e impedir la interferencia de terceros en su disfrute    

La Corte ha enfatizado en la necesidad   de que el Estado en su conjunto adopte las medidas necesarias y razonables para asegurar el ejercicio   del derecho al agua potable e impedir la interferencia de terceros en su   disfrute. En concreto, ha establecido que la adopción de estas acciones implica,   (i) el establecimiento de las medidas legislativas o de otra índole que sean   necesarias y efectivas para impedir que terceros denieguen el acceso al agua   potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten de forma no   equitativa los recursos de agua; (ii) impedir que terceros menoscaben el acceso   físico en condiciones de igualdad, y a un costo razonable, a recursos de agua   suficientes, salubres y aceptables, cuando estos controlen los servicios de   suministro de agua; y (iii) la promulgación de legislación en aras de la   protección y funcionamiento eficaz del sistema judicial con el fin de resguardar   el goce del derecho al agua potable frente a afectaciones provenientes de   terceros.    

DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional/DEBER DEL ESTADO DE   PLANIFICAR EL MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES-Jurisprudencia constitucional    

Referencia: expediente  D-10348    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor   aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de   utilidad pública a unas obras”.      

Demandante: Román Hernando Ortega Hernández.     

Magistrado Ponente:     

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.    

Bogotá, D.C.,  diez (10) de marzo de   dos mil quince  (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y   cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada   en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Román Hernando   Ortega Hernández  presentó demanda de inconstitucionalidad contra el   Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor   aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de   utilidad pública a unas obras”, en su integridad, por considerar que vulnera   los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política.    

Mediante providencia del 8 de agosto de   2014, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que   reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia, se corrió traslado   al Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su concepto en   los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista   con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se   comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al   Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho,   al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Ministra de Ambiente y   Desarrollo Sostenible y al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

Se invitó a participar en el presente juicio   a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades Externado de   Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre, Eafit de   Medellín, de Boyacá, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, del   Rosario,  Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Santo Tomas (sede Tunja) y   de la Fundación Universitaria Juan de Castellanos. Se cursó igualmente   invitación al Instituto Colombiano Agropecuario, al Instituto de Hidrología,   Meteorología y Estudios Ambientales, a la Corporación Autónoma Regional de   Boyacá, a Parques Nacionales Naturales de Colombia, al Instituto de   Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt Colombia, a Acerías   Paz del Rio S.A y al Grupo Votorantim, a la Gobernación de  Boyacá y a las   Alcaldías de Aquitania, Tota y Cuítiva, con el objeto de que emitieran concepto   técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del   Decreto 2067 de 1991.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda   de la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,   tal como fue publicado en el Diario Oficial 27919 del 5 de junio de 1952:    

DECRETO NÚMERO 1111 DE 1952    

(Abril 29)    

Por el cual se provee a la conservación   y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter   de utilidad pública a unas obras.    

El Designado, encargado de la   Presidencia de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y de   las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y    

CONSIDERANDO:    

Que por Decreto número 3519 de 9 de   noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo   el territorio de la República;    

Que la Ley 74 de 1930 ordenó la   construcción de las obras necesarias para la defensa y conservación de las aguas   del Lago de Tota, para impedir la disminución que se ha registrado en su nivel   con evidente menoscabo del adecuado aprovechamiento de las mismas aguas; y    

Que además de las finalidades de   irrigación es necesario aprovechar el caudal del Lago de Tota para los   requerimientos de la Industria Siderúrgica de Paz de Rio,    

DECRETA:    

Artículo primero. De acuerdo con la declaración de utilidad pública   hecha por las Leyes 45 de 1947 y 95 de 1948 respecto de la Empresa Siderúrgica   Nacional de Paz de Rio, S. A., ésta tendrá derecho al uso de las aguas del Lago   de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará siendo aprovechada   de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que posteriormente dicte el   Gobierno Nacional sobre el particular.    

El uso de las aguas lo hará la Empresa Siderúrgica   Nacional de Paz de Río, S. A., tomando el caudal directamente del Lago, o una   vez que sea construida la Hidroeléctrica que allí se proyecta, recibiéndola a   una altura que permita su conducción por gravedad a Belencito y en un sitio   cercano a la población de Cuítiva, en el Departamento de Boyacá, ya que, de   conformidad con la Ley 41 de 1939, la Hidroeléctrica podrá aprovechar la energía   potencia del Lago de Tota.    

Artículo segundo. De acuerdo con el artículo precedente, reconócese a la   Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S. A., derecho para extraer,   conducir y regularizar el uso de las aguas del Lago de Tota, con destino a sus   dependencias.    

Artículo tercero. Reconócense como de utilidad pública e interés   general, las obras requeridas para la conservación del nivel de las aguas del   Lago de Tota ordenadas por la Ley 74 de 1930, las necesarias para la extracción,   conducción y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las   necesidades de la industria siderúrgica y las que demande la obra de la   Hidroeléctrica de que se ha hablado.    

Artículo cuarto. Facúltase a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de   Rio, S. A., para ejecutar los trabajos de conducción al Lago de Tota de las   aguas del río Olarte o de cualquiera otra vertiente que sirva para alimentar las   reservas o mantener el nivel de las aguas del Lago, así como también para   efectuar los trabajos de arborización necesarios a los mismos fines, obras a las   cuales se reconoce el carácter de utilidad pública para todos los efectos   legales.    

Parágrafo. La Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de   Rio, S. A., queda obligada a mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de   manera que conserve su belleza natural como atracción turística.    

Artículo quinto. De acuerdo con la declaración de utilidad pública que   se hace en este Decreto, la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S. A.,   podrá iniciar y adelantar, en nombre de la Nación, los juicios de expropiación   que se hagan necesarios, para la ejecución de las obras a que se refiere este   Decreto.    

Artículo sexto. Quedan suspendidas en los términos anteriores, todas   las disposiciones legales que sean contrarias a este Decreto.    

Artículo séptimo. Este Decreto regirá desde la fecha de   su expedición.    

Comuníquese y publíquese.    

Dado en Bogotá a 29 de abril de 1952”.    

II.          LA DEMANDA    

El demandante sostiene que el Decreto 1111   de 1952 contraviene los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política.    

1. En relación con la presunta vulneración   al artículo 2º de la Constitución señala que el privilegio perpetuo que se ha   dado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A. -actual Votorantim   S.A.-, así como la falta de mantenimiento de las obras, ha generado un notable   menoscabo en los niveles de las aguas del lago, el deterioro del ambiente y los   ecosistemas, así como la amenaza a  varias especies de aves, peces y organismos   que componen el ambiente.    

Sostiene que este estado de cosas se   origina en que se ha dado una prelación al interés particular de la empresa, en   desmedro del interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en   detrimento de los derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo   sostenible.    

2. Indica que la vulneración al artículo   8º de la Carta se constata a partir de algunos estudios técnicos ambientales,   como el realizado por el movimiento ciudadano Fundación Montecito en el que se   señala que: “En los últimos 26 años el lago de Tota ha perdido por lo menos cien hectáreas de su banco   de agua, la transparencia decreció, pues en el pasado podían verse con claridad   las plantas acuáticas de la profundidad. Además ha aumentado la deforestación en   la cuenca y el nivel de erosión (…)    

Menciona igualmente el concepto técnico   LAH 120-14 del 26 de mayo del presente año emitido por la subdirección técnica   ambiental de CORPOBOYACA en el que se advirtió que la Corporación ha detectado  “el incremento de usuarios ilegales y la creciente demanda y desperdicio del   agua de la cuenta del Lago de Tota, de forma   particular en el denominado Túnel de Cuítiva; dicha situación genera que el   ecosistema se encuentre en una situación crítica de desbalance hídrico, bajo   fuerte presión antrópica por el uso indiscriminado del recurso, tal situación   aunada a la inminente presencia del fenómeno del niño, obliga a tomar acciones   urgentes para proteger los recursos hídricos en el territorio de CORPOBOYACA, en   especial la cuenta del Lago de Tota”.    

3. Destaca que la regulación que se ha   establecido para el lago de Tota no es actualmente la adecuada, ya que la norma   de 1952 propendía por el desarrollo industrial, importante en su momento, pero   que hoy día se hace necesario adecuar la regulación a las exigencias de cuidado   que se deben observar para mantener las condiciones de sobrevivencia del lago   “pues el uso inadecuado y desmedido de ese recurso amenaza con su desaparición,   por ello demanda que hoy en día la explotación o utilización de aquel recurso   hídrico debe ser regulada de manera diferente pues por las actuales condiciones   de vulnerabilidad ambiental a la que se encuentra sometido el lago de Tota debe   procurarse por su conservación conforme a la Constitución”.    

4. La violación del artículo 79 superior   se presenta, en criterio del actor, en razón a que la facultad otorgada a la   empresa, privilegia intereses particulares que se sobreponen sobre el medio   ambiente y la vida misma. Los intereses particulares deben ceder ante los   intereses generales de acuerdo con la función social que debe cumplir el lago de   Tota, por lo que es imperativo proteger su caudal, su espejo los elementos del   medio ambiente que lo conforman. En consecuencia, es necesario que la empresa   Votorantim S.A. utilice fuentes alternas para los usos industriales y domésticos   que se requieran, y para ello debe acogerse a la normativa nacional instituida   para tales efectos, buscando la reducción de uso y el re uso del recurso   hídrico.    

5. El quebrantamiento del artículo 80, se   produciría, en criterio del actor, en tanto la norma acusada al entregar, sin   ningún control, el uso y reutilización de un recurso natural a una entidad con   fines industriales,  desconoce la obligación constitucional de proteger las   riquezas naturales, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,   restauración o sustitución.    

Con la norma acusada se desconoce    así mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados.    

III.            INTERVENCIONES    

1.        De entidades   públicas    

1.1.      El Ministerio de   Minas y Energía    

Interviene a través de apoderado para   solicitar a   esta Corporación que “se declare   inhibida para decidir la demanda presentada contra el Decreto 1111 de 1952, (…)   por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto se declare su   exequibilidad, teniendo en cuenta que el actor se limitó a enunciar y   transcribir la norma que considera violada, sin precisar los argumentos   contundentes, limitándose a leer superficialmente la norma acusada, emitiendo   juicios de valor y efectuando consideraciones sin entrar a analizar la unidad de   materia que rige la formación de la Ley. Así mismo el actor no presentó unos   cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos, pertinentes y   suficientes”.    

Recuerda que cuando el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 1111   de 1952, tomó la decisión de iniciar la construcción de la Planta Siderúrgica   integrada de Acerías Paz del Río, S.A., le otorgó una concesión permanente de   aguas para la operación de la industria, tomándola directamente del Lago de   Tota, comprometiendo a la empresa a ejecutar las obras necesarias para la   conservación del embalse.    

Destaca que como contraprestación impuesta por el   Gobierno Nacional, se impuso la obligación de ejecutar las siguientes obras: (i)      Desviación del río Olarte y el rebosadero hacia el río Upía; (ii) Elaboración de   estudios batimétricos del lago; (iii) Llevar registros por el sistema de   triangulación de los niveles del lago; (iv) la reforestación de predios   erosionados en su cuenca.    

Indica que, posteriormente, mediante el Decreto-ley   2070 de 1975, el Gobierno Nacional delegó en la Corporación Autónoma Regional de   los Ríos Bogotá y Ubaté, hoy Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR,   las funciones de manejo y conservación del lago, haciéndole entrega física de   los predios adquiridos en cercanía al rebosadero, así como de las instalaciones   de regulación del Río Olarte, comprometiendo a la empresa al pago de una tarifa   por el agua consumida, dineros que serían invertidos en la conservación del   mismo.    

Sostiene que desde el año 1952 se han expedido normas   sobre aguas y vertimientos que son aplicables a la planta siderúrgica como son,   entre otras: (i) El Decreto 1541 de 1978, el cual reglamenta el tema de las   aguas superficiales, y los modos de adquirir el derecho a usarlas, así como la   necesidad de permiso de vertimientos; (ii) el Decreto 1594 de 1984, que   reglamenta el uso de las aguas superficiales respecto a las aguas servidas o   vertimientos; (iii) la Ley 373 de 1997, que establece la obligación de elaborar   y presentar el programa para el ahorro y uso eficiente del agua.    

Afirma que en el proceso siderúrgico, las principales   normas que se aplican son del orden nacional, pero ello no exime a la   siderúrgica al cumplimiento de las normas ambientales.    

En criterio del interviniente la demanda pretende el   cumplimiento de normas ambientales posteriores a la expedición del Decreto Ley   1111 de 1952, lo cual es demandable mediante una acción distinta a la de   constitucionalidad. Adicionalmente, subraya que, si el actor considera que la   norma ya perdió vigencia, por sustracción de materia, al agotarse el objeto o la   finalidad que estaba llamada a cumplir, no es viable pronunciamiento alguno por   parte de la Corte Constitucional.    

1.2.          Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio    

Interviene a través de   apoderado para solicitar la exequibilidad del Decreto 1111 de 1952. Como   fundamentos de su solicitud expone los siguientes:    

Para este ministerio, la demanda se basa en apreciaciones   subjetivas del actor, reduciéndose a “la simple denuncia de una contradicción   sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones   confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia constitucional, no   obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación   concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se deriva una   ineptitud sustantiva en la demanda”.    

Concluye que “en el presente caso, no se cumple con los   requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia   exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues si bien hay un   despliegue de la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se   considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política, es   decir, que se desarrolla un enunciativo normativo, más sin embargo no se   concretan de manera razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo   algunas sentencias de la Corte Constitucional afines a las normas vulneradas”.    

En consecuencia “la demanda formulada adolece de una clara   argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de   inconstitucionalidad planteado, por ello, se advierte que las normas demandadas   no transgreden el ordenamiento constitucional”.    

1.3.          Ministerio del Ambiente y   Desarrollo Sostenible    

A través de apoderada, se   opuso a la demanda al considerar que el Decreto 1111 de 1952, pese a haber sido   expedido en vigencia de la Constitución de 1886, no riñe con los preceptos y   espíritu de la Carta Política de 1991.    

Sostiene que “la demanda   no cumple con los requisitos mínimos que permitan al operador judicial   establecer una posible inconformidad de la norma demandada con el contenido   material de los artículos constitucionales. Por ello, en su criterio, “es   necesario concluir que el fallo será inhibitorio”.    

No obstante, agrega, que la   norma acusada se encuentra en armonía con los artículos de la Constitución que   se consideran vulnerados. En este sentido aduce que justamente “los artículos   2,8,79 y 80 presuntamente violados (…)  se encaminan a la protección de las   riquezas naturales y culturales de la nación así como a la planificación del   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo   sostenible del país, que precisamente fue lo que se quiso con la expedición de   del Decreto 1111 de 1952, por lo que nuevamente se reitera que no se evidencia   alguna violación de la norma acusada”.    

Sostiene que los reparos y   denuncias en los que el actor sustenta la demanda se ubican en el ámbito de los   deberes de vigilancia y control del aprovechamiento y cuidado los recursos   naturales. Su pretensión va orientada a que se adecúe  “la norma a la   normatividad vigente con el fin de que vaya en armonía con la CP y al momento   actual”.       

1.4.          Corporación   Autónoma Regional de Boyacá- Corpoboyacá    

La   Secretaria General y Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-   Corpoboyacá- María del Pilar Jiménez Mancipe solicitó a la Corte Constitucional   declarar la inexequibilidad del Decreto 1111 de 1952. A su juicio, la norma   demandada vulnera los artículos 8, 58, 63, 79, 80, 93, 333 y 334 de la   Constitución por las razones que se sintetizan a continuación.    

Planteó que el Decreto 1111 de 1952 atenta contra la implementación de   herramientas de planificación que permitan a la autoridad ambiental preservar la   diversidad e integridad del ambiente y que esto desconoce la obligación del   Estado de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación, consagrada   en el artículo 8 de la Carta Política.    

Asimismo, resaltó que permitir a la Siderúrgica el uso ilimitado del recurso   desconoce el principio según el cual el interés particular debe ceder ante el   interés general (artículo 58). “Como se puede abstraer claramente el interés   general para el uso del recurso hídrico del Lago de Tota reposa en las   comunidades que se pueden abastecer del mismo, la preservación del ecosistema   como hábitat de la fauna descrita y la disponibilidad de agua para la producción   alimentaria, por ende, el Decreto 1111 es inaplicable actualmente, debiendo   ceder el interés particular frente al público, porque éste priorizó el uso   industrial del recurso hídrico (de solo la Siderúrgica) lo cual, de acuerdo a   las condiciones ambientales actuales y el déficit del recursos hídrico que   enfrentan muchas zonas del país, y aunado a los fenómenos climáticos como el del   niño, no es posible su implementación sin afectar una población bastante   numerosa.”    

Sobre la trasgresión del artículo 63 señaló que el Lago de Tota es un bien de   uso público inalienable e inembargable y que el Decreto 1111 de 1952 desconoce   ostensiblemente este artículo al entregarle este bien a una empresa privada cuyo   mayor accionista es el grupo brasilero Votorantim. Resalta que la norma acusada   impide a la autoridad ambiental administrar adecuadamente este bien de la   nación, pese a que ha sido reconocido como un ecosistema estratégico que   abastece de recurso hídrico a las poblaciones cercanas.    

Indicó que “la trasgresión del artículo 79 de la Constitución Política es aún   más ostensible que los previamente referidos, toda vez que el Decreto 1111 no   permitiría en caso de su implementación, el acatar por parte del Estado en   cabeza de la Corporación la obligación de proteger la diversidad e integridad   del ambiente, conservar el Lago de Tota como área de especial importancia   ecológica y garantizar la protección a un ambiente sano, por cuanto, esta norma   permite un uso sin control del recurso hídrico para uso industrial en un posible   desmedro del cuerpo del agua imposibilitando el concesionarlo en el marco de   condiciones técnicas adecuadas a las comunidades que hoy en día se abastecen   para consumo humano y uso agropecuario del mismo, que sobrepasan la demanda de   los 500 LPS previstos en la norma, necesitando aproximadamente a la fecha 1000   LPS para abastecer los diferentes usos, según las concesiones otorgadas y que   están en trámite actualmente.”    

Adicionalmente, expuso que la norma demandada no permite el manejo adecuado de   ese ecosistema ni garantiza el principio de desarrollo sostenible consagrado en   el artículo 80 de la Constitución pues no establece límites a la actividad   económica desarrollada por la Siderúrgica. En esa línea señalan que la   norma desconoce la autonomía de las autoridades competentes e impide su labor   fundamental de planificación e implementación de medidas que disminuyan o eviten   la configuración de daños ecológicos a los recursos naturales.    

También, hizo hincapié en que la norma “crea una situación desequilibrante   entre la necesidad de un desarrollo económico de la sociedad y el deber de   proteger los recursos naturales disponibles, a favor de la industria. De igual   modo, al serle impuesta una orden de autorización a las autoridades ambientales,   para que permitan el uso sin control del recurso hídrico, no se tiene en cuenta   la capacidad de los ecosistemas y recursos a utilizar, frente al impacto que se   genera; por tal motivo, la norma acusada impide un desarrollo sostenible al   poner en riesgo los recursos naturales del área”.    

Respecto del artículo 93 indicó que, el decreto al ignorar la importancia que   tiene la preservación del ecosistema estratégico denominado Lago de Tota   desconoce distintos instrumentos internacionales como la Convención Relativa a   los Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de aves   acuáticas, modificado por el Protocolo de París y las Enmiendas de Regina que   instan a los estados la conservación y el uso racional de los humedales mediante   acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación   internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el   mundo; la Declaración de Estocolmo en la cual se resaltó la importancia de velar   por la conservación de los recursos renovable y no renovables, en beneficio de   las generaciones presentes y futuras; la Declaración de Rio sobre Medio ambiente   y Desarrollo que, entre otras cosas, destaca la necesidad de aprovechar los   recursos naturales haciendo explicitica la responsabilidad de los estados de   velar por la conservación del medio ambiente, en el sentido de evitar que las   actividades que se realizan en su jurisdicción causen daño al medio ambiente.    

Considera así mismo que el Decreto 1111 de 1952 vulnera los artículos 333 y 334   comoquiera que “el Decreto limita al Estado en su función de control de las   actividades económicas y de intervención para que la explotación de los recursos   naturales se oriente a mejorar la calidad de vida de los habitantes y la   preservación de un ambiente sano.”    

Finalmente adujo que “los lineamientos trazados en la normatividad ambiental   actual exige el cumplimiento de unos fines del Estado y la materialización de un   sin número de principios en aras de conservar los recursos naturales y   empelarlos en el marco de la sostenibilidad a efecto de garantizar que las   generaciones futuras tengan acceso a los mismos. Tal situación, concluye,   “no se vislumbra en el Decreto 1111 de 1952, el cual surge en un estado de   excepción y tal como se puede observar en su artículo séptimo era de carácter   temporal por cuanto solo suspendía las disposiciones legales que le fueran   contrarias, previendo que una vez recuperada la normalidad estas se deberían   empezar a aplicar nuevamente y no como puede llegar a pretender la empresa que   actualmente se aplique sin tener en cuenta los nuevos lineamientos que rigen la   admiración de los recursos naturales.”    

1.5.          Parques   Nacionales Naturales de Colombia    

Beatriz Josefina Niño Endara, jefe de la   oficina jurídica de la entidad, emitió concepto del que se destacan los   siguientes aspectos:        

Sostiene que el lago de Tota pese a no   encontrarse formalmente dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas,   conforme al artículo 10 del Decreto 2372 de 2010, presenta una gran importancia   ambiental en tanto que “resulta ser un área de gran importancia para la   conservación de aves (AICA), distinción obtenida en el año 2007, y para el   abastecimiento del recurso hídrico en las poblaciones cercanas”.    

Informa que a nivel internacional existen   denominaciones o distinciones internacionales aplicables a determinada área que   cumpla con ciertas características. Dentro de estas distinciones se encuentran   las denominadas AICAS o Áreas Importantes para la Conservación de las Aves las   cuales “se identifican con base en criterios técnicos que consideran la   presencia de especies de aves que de una manera u otra son prioritarias para la   conservación”.    

Explica que de conformidad con el Decreto   3272 de 2010, artículo 28: “Las distinciones internacionales tales como   Sitios Ramsar, Reservas de Biosfera, AICAS y Patrimonio de la Humanidad, entre   otras, no son categorías de manejo de áreas protegidas, sino estrategias   complementarias para la conservación de la diversidad biológica. Las autoridades   encargadas de la designación de áreas protegidas deberán priorizar estos sitios   atendiendo a la importancia internacional reconocida con la distinción, con el   fin de adelantar acciones de conservación que podrán incluir su designación bajo   alguna de las categorías de manejo previstas en el presente decreto”.    

Indica que dichas estrategias   complementarias también encuentran respaldo en el CONPES 3680 de 2010, de donde   infiere que “las AICAS, al ser una estrategia de conservación, como una   figura de protección distinta y complementaria a las áreas protegidas se   constituye en una acción específica a efectos de garantizar la funcionalidad de   la base natural donde se encuentran ubicadas las áreas protegidas y contribuir   al cumplimiento de los objetivos de conservación del país”.    

Sostiene que adicionalmente a los argumentos   de la demanda, debe la Corte considerar que   el decreto ley acusado desconoce el artículo 311 de la Carta, en particular las   competencias de los municipios relativas a ordenar el desarrollo de su   territorio, promover la participación comunitaria, construir las obras que   demande el progreso local entre otras, ya que el legislador de excepción de la   época, “impuso los usos del agua de todo el Lago de Tota sin tener en cuenta   al municipio como entidad territorial competente para ordenar los usos del   suelo”.    

Igualmente, señala que “merece todo el reproche que el legislador de   excepción contemplara una utilización del agua para actividades industriales de   Acerías Paz del Río S.A. para ser tomadas directamente del lago, sin limitar   temporalmente dicha utilización ni métodos para su captación, lo cual   contraviene abiertamente el artículo 80 de la Constitución Nacional, que dispone   que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales”.    

Esta situación es la que actualmente tiene en riesgo la capacidad del espejo de   agua para proveer el líquido para el consumo humano  “a los ochos municipios   que de él se sustentan, más aún en condiciones como el fenómeno del niño, lo que   produjo el concepto técnico de Corpoboyacá para evitar situaciones de desecación   o agotamiento del recurso y limitación de las captaciones principalmente en el   túnel de Cuítiva y la cuenca alta”. Esto dio lugar a que en desarrollo del   Decreto 1541 de 1978, Corpoboyacá expidiera la   resolución 2727 del 13 de septiembre de 2011, en la que se priorizó la   asignación de los usos del agua en el departamento, según la cual el uso   industrial autorizado a Acerías Paz del Río S.A, por el decreto acusado no   resulta prioritario dentro del ordenamiento ambiental del territorio.    

Destaca la interviniente, que el Lago de Tota se erige como la única fuente   hídrica para ocho municipios del Departamento de Boyacá, y no se encuentra   justificación alguna para que el Decreto 1111/52 en forma “vitalicia,   incondicional y en detrimento del consumo humano, colectivo o comunitario que en   todo caso tiene prelación sobre cualquier otro” realice la asignación a   Acerías Paz del Río S.A. para el uso del recurso hídrico.    

Manifiesta que la   demanda debe ser examinada desde la perspectiva   del contenido obligacional del derecho al agua, respecto del cual, como derecho   humano que es, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha   sostenido que: “existen tres   tipos de obligaciones: “respetar”, “proteger” y cumplir” […]. A su vez, este   último deber relacionado con “hacer efectivo” el derecho se subdivide en tres:   facilitar, proporcionar y   promover”.    

2. De instituciones educativas    

2.1.  Universidad Externado de Colombia    

María del Pilar Higuera García Pachón y   Patricia Guzmán Aguilera, directora y docente investigadora, respectivamente,   del Departamento de Derecho y Medio Ambiente de la Universidad Externado de   Colombia allegaron escrito en el que solicitan la declaratoria de   inconstitucionalidad del Decreto 1111 de 1952. A continuación se reseñan los   principales apartes de su intervención.    

Luego   de hacer referencia a la evolución legislativa que se ha producido en torno a la   naturaleza jurídica del agua, destacan que de conformidad con la legislación   vigente el agua es un bien de dominio público inalienable e imprescriptible,   cuyo uso, por ministerio de la ley está permitido, siempre que sea para   actividades de subsistencia pero condicionado a la obtención de una concesión de   aguas en los casos en los que se requiera derivación, o cuando el uso no sea el   básico (Artículo 81del Código de Recursos Naturales- Decreto Ley 2811 de 1974).    

Agregan que el régimen concesional de las aguas en Colombia se encuentra   determinado en el Decreto ley 2811 de 1974 y el Decreto 1541 de 1978   (reglamentario) y esta regulación no establece excepciones en cuanto a los   usuarios que requieren concesión, por lo que se puede afirmar que la regla   general para el uso de las aguas es la concesión.    

No se   encuentra razón jurídica para pensar que el fundamento que motivó el decreto   demandado puede ser considerado conforme a la Constitución o que el Decreto 1111   cree un derecho adquirido absoluto en cabeza de la Siderúrgica. Una   consideración de esta naturaleza es contraria al espíritu de la Constitución   política que en su artículo 80 establece que el Estado planificará el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, le corresponde   prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones   legales y exigir la reparación de los daños causados.    

A la   luz de la Constitución de 1991 y el criterio de que el interés general prima   sobre el particular, el derecho otorgado por el Decreto 1111 de 1952 no puede   mantenerse en las condiciones allí establecidas. Como cualquier usuario del agua   la empresa beneficiaria debe cumplir con las condiciones determinadas por la   normatividad vigente, lo que implica la solicitud de una concesión de aguas ante   la autoridad ambiental competente que para el caso en estudio no es otra que   CORPOBOYACA.    

Señalan que dicha concesión, como acto administrativo, debe entenderse como una   autorización generada por la autoridad ambiental para aprovechar el agua   (Art.36. D1541 de 1978), y debe condicionar el ejercicio de la actividad a la   comprobación previa de su adecuación al ordenamiento jurídico y a la valoración   del interés público afectado, de acuerdo a lo determinado por el Decreto ley   2811 de 1974 y el Decreto 1541 de 1978.    

Aclaran que en el caso de que se cumplan las condiciones para el otorgamiento de   una concesión, ésta debe estar limitada en el tiempo y comporta asumir unas   cargas financieras, y las múltiples obligaciones determinadas en la normatividad   colombiana.    

Sostienen que las condiciones excepcionales planteadas en el Decreto 1111 de   1952 no resultan acordes con los objetivos constitucionales, por lo que resulta   inadmisible a la luz de la constitución política de 1991, calificada como la   constitución ecológica pretender que se entreguen, de manera ilimitada y   perpetua, derechos sobre un recurso vital como el agua, sin mayores   condicionamientos o limitaciones distintas a conservar “la belleza natural   como atracción turística” (Decreto 1111/1952 art. 4 Parágrafo).    

Expresan que “las condiciones para lograr el aprovechamiento del recurso   hídrico deben reconocer las normas constitucionales que exigen al Estado   proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8 CP), conservar las áreas de   especial importancia ecológica así como velar por el derecho colectivo a un   ambiente sano (art. 79), planificar y aprovechar los recursos naturales para   garantizar el desarrollo sostenible (art. 80), todo lo anterior bajo el   reconocimiento del agua como bien de uso público (art. 63 y 102 C. P)”.    

De   otro lado, para las intervinientes, el otorgamiento de una autorización para el   uso del agua, como la conferida en el Decreto 1111 de 1952 “no corresponde a   las realidades actuales de cuidado y manejo del agua, la escasez del recurso y   mucho menos a las consecuencias derivadas de los fenómenos climáticos actuales,   la ampliación de la demanda hídrica y los cambios estructurales del país”.    La autorización entregada por el mencionado decreto “muestra la falta de   análisis prospectivo de las consecuencias de un inadecuado uso que podría traer   como consecuencias múltiples afectaciones ambientales y de disponibilidad,   calidad y cantidad del recurso hídrico”.    

Finalmente, destaca que “es importante tener en cuenta que se deben impulsar   y respetar las competencias y responsabilidades que la Constitución y la ley han   otorgado a las autoridades ambientales para planificar el manejo de los recursos   naturales, administrar el recurso hídrico y regular su uso. El Estado, obligado   a una buena administración del recurso y a garantizar del derecho al agua   conforme a los mandatos constitucionales (artículos 2, 63, 79, 80, 121, 123-2 y   209) de la Carta, debe adoptar las medidas necesarias para asegurar la   preservación y sustitución del recurso hídrico y la buena calidad del agua   disponible”.    

2.2 Universidad Industrial de Santander.    

La   Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander solicitó a la Corte   Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Los   intervinientes tras aplicar la fórmula del peso, propuesta por Robert Alexy,   concluyeron que, en el caso concreto, debe protegerse derecho al agua y al   ambiente sano frente a la libertad de empresa. A continuación se sintetizan los   principales argumentos desarrollados en la intervención:    

Primero, los intervinientes resaltaron la importancia ambiental del Lago de Tota   por la biodiversidad que alberga, por su calificación en la normatividad   colombiana como un ecosistema estratégico y porque sus aguas abastecen a siete   municipios del Departamento de Boyacá. En ese sentido, señalan que debe ser   protegido de forma especial frente a los factores de deterioro y los tensores   ambientales.    

Seguido, relataron algunos de los principales cambios que introdujo la   Constitución de 1991 en el sistema jurídico colombiano y desarrollan parte de la   normatividad internacional y nacional relacionada con el derecho fundamental al   agua. Asimismo, reconstruyen las principales sub reglas establecidas por la   jurisprudencia constitucional sobre este derecho.    

En   tercer lugar, adujeron que con el fin de garantizar el carácter democrático del   Estado Social de Derecho se requiere de debates en torno a la conveniencia y las   implicaciones de las normas. En ese sentido señalan que “un Decreto expedido   en 1952, durante la vigencia de un estado de sitio, por parte del ejecutivo;   dista mucho de ser una norma elaborada democráticamente, o por decirlo de otra   manera, difiere mucho de los estándares de producción normativa consagrados en   el texto constitucional”.    

Luego de una exposición sobre la fórmula del peso, la aplican al caso concreto a   fin de determinar qué principio debe protegerse, señalando que en el caso   concreto “se tiene una situación en donde una acería pretende aprovechar   industrialmente a gran escala las aguas de un lago ecológicamente invaluable,   como el de Tota, que además es la fuente de agua de uso doméstico de 264.000   personas. Acá entran en colisión, entre otros, el principio del disfrute al   ambiente sano y el de la libre empresa, y se usará la fórmula del peso para   descubrir cuál es más importante en el caso específico.”    

En   ese sentido, indicaron que “si se permite un aprovechamiento hídrico como el   descrito, se estaría afectando intensamente el principio del disfrute a un   ambiente sano de una población gigantesca y, según las indicaciones previas,   esto se traduce en la primera variable Pi tendrá un valor de 4 (IPiC=4). Desde   la otra perspectiva se tiene que el impedir ese aprovechamiento hídrico   industrial afectaría en un término medio al principio de la libre empresa ya que   la misma es libre de hacerse con otras fuentes de agua y de hacerlo sin afectar   la provisión del líquido vital a tal elevado número de personas. De esta manera   se tiene que la primera variable del Pj tendrá un valor de 2 (WPjC=2).”    

Por   otro lado, asignaron el peso en abstracto a cada uno de los principios. Así   principio de ambiente sano le asignan un peso de 4, 4(GPi=4) y al principio de   libre empresa un peso de 2, 2(GPiA=2). Además, le otorgan a la afectación del Pi   el valor de ½ y a la afectación de la libre empresa le otorgan el valor de 1.    

Por   último, tras aplicar la fórmula concluyeron que “la satisfacción del derecho   a la libre empresa de la acería solo tiene un peso de 0.5, de manera que no se   justifica de ninguna manera que se afecte el derecho al agua y a un ambiente   sano de tres millones de personas, ya que el peso acá sería de 4, ocho veces   mayor.”    

2.3 Universidad Nacional de Colombia.    

El   Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia,   profesor Genaro Alonso Sánchez Moncaleano solicitó a la Corte Constitucional   declarar inexequible Decreto 1111 de 1952. Para justificar este planteamiento,   dividió su intervención en dos partes, en la primera, analizó la vigencia del   decreto para así, establecer si tenía un límite temporal o si ya había sido   derogado. Pese a que precisó que el Decreto había sido derogado tácitamente, en   la segunda parte, agotó el análisis de la norma a la luz de los postulados de la   Constitución de 1991 y concluyó que debía ser declarada inexequible.    

Sobre este particular, después de reconstruir lo establecido por la   jurisprudencia constitucional sobre la “constitución ecológica” sostuvo que los   principios ambientales que se han venido decantando en los últimos años, señalan   límites precisos al actuar de las autoridades y los particulares que pueden ser   aplicados de manera directa.    

Señaló que el Decreto 1111 de 1952 se enmarca en una serie de normas que se   basan “en lo esencial en un paradigma desarrollista que contemplaba   autorizaciones ilimitadas de la explotación y apropiación de los bienes   ambientales y naturales […]” y que sin duda, en su momento, estas normas   fueron necesarias para generar crecimiento económico del país por vía de la   industrialización pero que no contemplaron los impactos ambientales que podrían   generarse.    

Resaltó que la norma desconoce los límites ambientales dentro de los cuales debe   desarrollarse cualquier actividad económica, el principio de sostenibilidad,   previsto en el artículo 80 de la Constitución; el principio de responsabilidad   estatal y los deberes de planificación en materia del uso de los bienes   ambientales y naturales, en tanto, le entrega a la empresa la facultad de   ejecutar los trabajos de conducción del lago a las aguas del Rio Olarte o de   cualquier otra vertiente que sirva para alimentar las reservas como también   efectuar trabajos de arborización necesarios para los mismos fines.    

A   su juicio, “la norma acusada no solo entrega el derecho a usar prácticamente   toda el agua contenida en el Lago de Tota sino que también le entrega a la   empresa las facultades necesarias para realizar las tareas de gestión de las   mismas, lo cual implica una renuncia de las competencias del Estado en materia   de gestión ambiental, lo cual se constituye en una violación flagrante de la   Constitución y de las obligaciones estatales en materia ambiental (situación que   en su momento pudo explicarse, aunque no justificarse,  por el carácter de   empresa industrial y comercial del Estado que tenía Acerías Paz del Rio, pero   que bajo las normas constitucionales actuales resulta inadmisible).”    

En   ese sentido, sostuvo que el Decreto 1111 de 1952 es “contrario a la   Constitución, pues vulnera los límites impuestos por la misma para el desarrollo   de las actividades industriales, en especial el deber de planificación estatal,   el de sostenibilidad y los deberes de prevención del daño ambiental y de   precaución o control antes los daños ambientales.”    

2.4. Fundación Universitaria Juan de Castellanos.    

Los   intervinientes luego de pronunciarse sobre la competencia de la Corte para   conocer y decidir la constitucionalidad de disposiciones normativas expedidas   antes de la promulgación de la Constitución de 1991; emitieron una serie de   consideraciones en relación con la vigencia de la norma acusada. Así, analizan   el contenido de las normas que regulan el sistema de protección de recursos   hídricos, expedidas con posterioridad al decreto objeto de debate y concluyeron   que el Decreto 1111 de 1952 ya perdió su vigencia pues no se ajusta a los   requisitos allí contemplados. Los accionantes indicaron que los decretos 2811 de   1974, 2858 de 1981, la Ley 99 de 1993 y la Ley 373 de 1997, derogaron la norma   acusada y en consecuencia sostuvieron que la Corte debe declararse inhibida para   pronunciarse de fondo sobre el asunto.    

Por   otro lado, indicaron que el escenario de vulnerabilidad en el cual se encuentra   el Lago de Tota requiere  de un pronunciamiento de la Corte en relación con   los deberes del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente,   conservar las áreas de especial importancia ecológica y prevenir y controlar los   factores de riesgo ambiental. Textualmente expusieron: “Ante el escenario de   vulnerabilidad ambiental del lago de Tota comentado anteriormente y en los   argumentos expuestos por el accionante, se advierte la existencia de una   situación jurídica o hechos que configuran la generación de un daño ambiental de   mayores proporciones al que está produciendo en la actualidad, razón por la cual   de acuerdo al deber de las autoridades públicas de actuar diligentemente, se   establece la obligación de dar aviso u ordenar a las autoridades competentes   para que superen la situación que se ha venido dando. En ese sentido el Estado   tiene el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar   las áreas de especial importancia ecológica (CP art. 79) y prevenir y controlar   los factores de riesgo ambiental (CP art.80).”    

Finalmente, sistematizaron algunas sub reglas establecidas por la Corte   Constitucional en relación con la protección y conservación de las fuentes   hídricas para las generaciones futuras; la protección del agua como un derecho;   el deber del Estado de garantizar el acceso, la calidad y la disponibilidad del   recurso y señalan que en este caso debe operar el mandato de protección del   medio ambiente y prevención del daño ambiental.    

4. Intervenciones ciudadanas    

4.1.          El ciudadano Iván   Andrés Páez Páez presentó escrito en el que solicita a la Corte Constitucional   se declare inhibida para emitir un fallo de fondo, debido a la ineptitud de la   demanda que ha sido puesta a su consideración. Indica que si en gracia de   discusión, se advierte que los cargos expuestos por el actor tienen la entidad   suficiente para generar un estudio de constitucionalidad, el mismo debe   consistir en la declaratoria de constitucionalidad del decreto ley demandado.      

Sobre el particular sostiene que “dado que la   autorización en materia ambiental otorgada mediante la norma demandada se   encuentra sujeta al cumplimiento de las condiciones en las cuales fue otorgada,   y para su ejercicio se  deben observar los lineamientos fijados por la   autoridad ambiental establecidos con base en normas legales y constitucionales   aplicables, resulta conforme al texto constitucional el Decreto legislativo   demandado”.    

4.2.          Acerías Paz del   Río    

Fabio Hernando Galán Sánchez en calidad de apoderado   judicial de Acerías Paz del Rio S.A., intervino para solicitar la exequibilidad   de la norma demanda. A continuación se reseñan los principales apartes de su   intervención:    

En primer término, suministra argumentos para sustentar   la ineptitud de la demanda por falta de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia. Al respecto señala que los reparos del actor plasman   un cuestionamiento a algunos aspectos de hecho relacionados con la ejecución de   una concesión, lo cual sería objeto de conocimiento de otras instancias y no la   sustentación de la violación a la Carta Política. Sostiene que la demanda   presenta de manera global e incomprensible argumentos en los que no se exponen   las razones por la cuales las normas demandadas pugnan con las disposiciones de   la Constitución, limitándose a transcribir los artículos y realizando unas   aseveraciones de carácter subjetivo y sin soportes sobre supuestas situaciones   relacionadas con la explotación del lago de Tota que impiden un juicio de   constitucionalidad de la norma impugnada por parte de la Corporación.    

Sostiene que el actor parte de una lectura errada del texto demandado según la   cual “dicha norma permite una concesión a perpetuidad que afecta el Lago de   Tota y en realidad, lo que hace la disposición demandada es crear una obligación   de conservación del Lago a cargo de Acerías Paz del Rio S.A., declarar unas   obras de utilidad pública, además de permitir el uso del agua para fines   industriales como ocurre en todo el país”.    

Afirma que a pesar de que en su criterio la demanda es inepta, procede a   suministrar argumentos orientados a que se declare la exequibilidad de la   normatividad acusada.    

Al   respecto sostiene que “las obligaciones a cargo de la empresa se han cumplido   cabalmente por más de cinco (5) décadas garantizando que el Lago de Tota   conserve su caudal y sea un recurso renovable, sostenible y disponible no solo   para el uso doméstico sino para que varios municipios del departamento de Boyacá   cuenten con agua potable para la ciudadanía”.    

Manifiesta que “el Gobierno bajo las facultades constitucionales y a través   de decretos legislativos podía otorgar concesiones para la utilización de   recursos naturales sin que esto pudiera ser considerado violatorio de algún   principio constitucional o legal. Es así como desde el punto de vista material y   sustancial, salvo las limitaciones que la Constitución establece, este tipo de   decretos pueden regular los temas que permite la norma habilitante. No existe   ninguna disposición en la Constitución que prevea una restricción o limitación   para que por medio de este tipo de normas se otorgue una concesión y si la   Constitución decide permitir que el Gobierno expida una norma con fuerza   material de ley, como un Decreto Legislativo, no existe ningún vicio de   constitucionalidad o afectación a la norma superior”.    

Señala que la Constitución previó un margen amplio de configuración en cabeza   del legislador para regular el ambiente y las autoridades ambientales, y por   ende es la ley la que determina las funciones de las diferentes instituciones   que tienen a cargo el tema ambiental y ecológico y si la ley decide que dicha   autoridad otorgue una concesión, o por el contrario, decide otorgarla   directamente, se encuentra dentro del margen previsto en la Carta Superior.    

Manifiesta que no puede concluirse que el legislador con la expedición del   decreto acusado haya omitido proteger las riquezas naturales y culturales de la   nación, si se tiene en cuenta que la misma normatividad prevé la obligación de   mantener el nivel del agua, así como las obligaciones en su mantenimiento. Y   agrega que aunque la norma fue expedida bajo el imperio de la Constitución de   1886, los deberes de protección a las riquezas culturales y naturales de la   nación, sí se tienen en cuenta y se expresan en debida forma en la normatividad   acusada.    

Respecto de la violación al artículo 79 de la Constitución Política afirma que   “el demandante soporta su dicho en afirmaciones de carácter general sobre la   minería sin indicar de manera precisa, clara y cierta en qué consiste la   vulneración específicamente a dicho artículo”.    

En   lo que concierne al cargo sobre violación al artículo 80 de la Constitución   expone que “El Decreto como está planteado con expresiones tales como la   siderúrgica nacional de Paz del Río S.A. queda obligada a mantener el nivel de   las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como   atracción turística, evidencia el precepto constitucional de “desarrollo   sostenible” pues pone de manifiesto que la utilización del agua se encuentra   bajo ciertos límites”.    

Indica que en las concesiones como la prevista en el Decreto 1111 de 1952, se   permite el uso de los recursos naturales bajo ciertos parámetros de conservación   del medio ambiente, es decir, no es extraño ni inconstitucional la concesión de   un recurso natural. Y agrega que para el caso concreto, no existe abuso del   derecho otorgado en concesión por parte de Acerías Paz del Río, como pretende   hacerlo ver el demandante.    

Explica que la captación de agua directamente del lago, se lleva a cabo por   Acerías Paz del Río, en la estación del Túnel, desde hace más de cincuenta años   en virtud de la autorización dada por el Gobierno en el Decreto Ley 1111 de   1952. Destaca las acciones que la empresa se comprometió a ejecutar para la   conservación del lago, lo que incluye las obras de regulación del río Olarte y   del rebosadero del río Upía, y las siguientes:    

“-Compra y reforestación de predios erosionados en la cuenca del lago y   construcción de terrazas en los desfiladeros para evitar la erosión.    

–   Apoyo al INDERENA para el alinderamiento propuesto en la Ley 84 de 1968.    

–   De acuerdo a las concesiones otorgadas, se ha mantenido el manejo de las   operaciones de captación y distribución de agua.    

–   Diseño e instalación de un sistema triangular de registro de los niveles del   Lago.    

–   Cesión de 13 lotes a la CAR con sus instalaciones e infraestructura.    

–   Construcción de instalaciones para la Estación Climatológica del HIMAT.    

–   Cesión de un tramo de terreno para la carretera.    

–   Estabilización de la carretera entre Iza y Cuítiva”.    

Subraya que con la concesión y la infraestructura del “Túnel” se benefician   muchos actores como los municipios de Nobsa, Sogamoso, Tota, Firavitoba, Cuítiva   e Iza, y próximamente Tibasosa, el cual ya posee la respectiva concesión de   aguas de Corpoboyacá a través de acto administrativo. Igualmente, a través de   esa obra se proveen acueductos veredales como Macías, Chiguata, Lagunita,   Cordoncillos, Acequia Hacienda, la Compañía, regadíos y el sector industrial,   como Cementos Argos, el corredor industrial de Sogamoso y Acerías Paz del Río.    

Luego de invocar el principio de confianza legítima, sostiene “Acerías Paz   del Rio S.A. ha pagado la correspondiente concesión a la Corporación Autónoma   Regional, ha realizado las inversiones que son necesarias en el Lago, ha   cumplido estrictamente sus obligaciones legales y administrativas y, en general,   ha actuado de buena fe frente a todas las prestaciones que el Estado ha   impuesto. El uso de la concesión otorgada por el decreto legislativo ha sido   racional y prudente, ha mantenido el nivel del Lago, participa con la comunidad   y sus inversiones sirven a varios municipios. Bajo estos supuestos y con un   marco normativo claro se desarrolla una actividad industrial muy importante para   el país, para el departamento y especialmente para la región, crea empleo para   miles de personas y aporta al desarrollo industrial de Colombia de forma   significativa. Todo lo anterior con una inversión gigantesca en recursos y por   medio de una gran empresa que bajo el principio de confianza legítima ha actuado   y desarrollado su actividad, siempre bajo la seguridad de la concesión del uso   del agua contenida en el decreto demandado, que constituye el pilar esencial   para adelantar la actividad, de tal manera, que si no es posible dicho uso, la   empresa y sus inversiones habrían sido inviables”.    

De   otra parte, cita, in extenso, las sentencias C – 014 de 1993 y C- 486 de 1993   para sostener que “por el solo hecho del cambio de Constitución la   legislación anterior no se tornaba como inconstitucional, y que por el   contrario, existía una presunción de conformidad de la legislación con la Carta   Superior”    

Finalmente sostiene que “existen mecanismos judiciales precisos que permiten   la protección del ambiente cuando en un caso particular se vulnera dicho derecho   o se amenaza su perturbación. Estos mecanismos han sido expresamente señalados   por la Constitución Política y, dentro de ellos, adquiere especial relevancia la   acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y la ley   472 de 1998 que regula la materia”.    

En   este orden de ideas concluye, “no es posible debatir una supuesta vulneración   concreta derivada de una acción u omisión de una autoridad pública o de un   particular al ambiente por medio de la acción pública de inconstitucionalidad,   prevista para otros fines, con características y requisitos específicos que   además no se cumplen en el presente caso”.    

IV.            CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Con fundamento en los artículos 242.2 y   278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió concepto en   el que solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto del   artículo 1º del Decreto 1111 de 1952, en el cual se establece la concesión, bajo   la consideración de que se trata de un beneficio que ya se extinguió por el   trascurso del tiempo, toda vez que de conformidad con el Decreto 1382 de 1940,   las licencias, mercedes, concesiones o permisos que se otorgaran para el uso y   aprovechamiento de agua tendrían una vigencia de hasta 20 años.    

De otra parte, solicita la inexequibilidad   del resto de las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952, por ser   contrarias a los preceptos constitucionales que protegen los recursos naturales   y el medio ambiente por cuanto “conceden facultades exorbitantes a una   empresa privada, desconociendo las competencias que el constituyente otorgó a   las entidades territoriales y administrativas”.    

En concepto del Jefe del Ministerio Públicos   estas disposiciones se encuentran vigentes y produciendo efectos jurídicos   comoquiera que están contenidas en un decreto legislativo expedido en estado de   sitio bajo el amparo de la Constitución de 1886, cuyos efectos se hicieron   permanentes al ser adoptada como legislación  permanente mediante la Ley 141 de   1961, y por consiguiente la Corte Constitucional es competente para conocer y   pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de este decreto, teniendo como   parámetro la Constitución Política de 1991, de conformidad con lo dispuesto en   el artículo 241 superior, numeral 4º.    

Aclara que en el evento de que la Corte   hallare que el privilegio otorgado en el artículo 1 del Decreto 1111 de 1952 no   estaba sometido a un límite temporal, se debe declarar la inexequibilidad total   de la norma demandada, por cuanto se advierte que el decreto acusado “otorga   privilegios y facultades desproporcionadas a una empresa privada, dando   prevalencia al interés particular sobre el general al tiempo que elude por   completo el complejo sistema jurídico instituido por el constituyente para   asegurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado cuando está de por   medio la explotación de los recursos naturales, lo que incluye controles   administrativos y judiciales e involucra autoridades nacionales y territoriales   así como la participación de las comunidades afectadas”.    

En relación con los cargos formulados contra   el Decreto 1111 de 1952 la Procuraduría destaca que en la mencionada norma   “se otorgó un privilegio a la hoy empresa Acerías Paz del Río S.A., consistente   en el aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota, sin imponer un término o   condición a su existencia, de allí que aún a la fecha el mismo se sigue   aplicando, es decir, se confirió un privilegio intemporal para el uso de un   recurso natural como es el recurso hídrico, y aun a pesar de que esa empresa ya   ha cambiado su naturaleza jurídica”.    

Si se constata que en efecto, el privilegio   otorgado por el Decreto 1111 de 1952 es perpetuo, la norma deviene en   inconstitucional, “porque este carácter intemporal no permitiría tener en   cuenta aspectos que hoy son de relevancia constitucional, y simultáneamente esta   omisión haría que dicho privilegio se tornara desproporcionado e   inconstitucional, puesto que supondría la prevalencia del interés particular   sobre el interés general”.    

En concepto de la Procuraduría “un   privilegio perpetuo para el aprovechamiento de un recurso natural concedido a   una empresa privada con capital extranjero resulta desproporcionado y contrario   al interés general que con tanto empeño el constituyente quiso proteger   (artículo 1º superior), hasta el punto de que en la Constitución se   establecieron como fines esenciales del Estado (artículo 2 superior): (i) que   las medidas y autoridades que garantizaran la explotación del medio ambiente   debían adoptarse y actuar de forma planificada, para así asegurar su desarrollo   sostenible, su conservación y su restauración (artículo 80 superior); (ii) que   la protección del derecho de todas  las  personas  a  un    medio  ambiente  se  debía  dar también garantizando la   participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo (artículo   79 superior); y (iii) que es deber del Estado proteger las riquezas naturales   [de] la nación (artículo 8 superior) en tanto ello es necesario para lograr el   servicio a la comunidad y [la] prosperidad general”.    

Respecto de los demás preceptos contenidos   en el decreto acusado, el Procurador afirma que son igualmente   inconstitucionales comoquiera que “todas las facultades que dicha norma   confiere a Acerías Paz del Río resultan igualmente desproporcionadas e   irrazonables, dando prevalencia al interés particular sobre el general. De tal   suerte que se está ante un fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente,   puesto que si bien el Decreto 1111 de 1952 se estimaba constitucional   bajo los preceptos de la Constitución Nacional de 1886, a la luz de lo dispuesto   (…) en la Constitución Política de 1991, resulta inconstitucional”.    

Recuerda que la norma acusada contempla una   serie de medidas vinculadas a la utilidad pública que se reconoció en su   momento a la actividad desarrollada por empresa Siderúrgica Nacional de Acerías   Paz del Río S.A., y a la naturaleza estatal que tenía dicha empresa en el   momento en que se profirió el decreto impugnado. En atención a tales atributos   se le autorizó realizar las obras requeridas para mantener el nivel de las aguas   del Lago de Tota; para la extracción, conducción y distribución de las mismas   aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica; las   que demanda la hidroeléctrica que se proyecta construir; así como la de iniciar   y adelantar, en nombre de la nación, los juicios de expropiación que se hagan   necesarios para la ejecución de las obras a que se refiere el decreto.    

Sostiene que en la actualidad concebir que   “una empresa privada de capital extranjero esté facultada para adelantar en   nombre de la nación procesos de expropiación resulta inverosímil a la luz de la   Constitución Política de 1991”.    

En conclusión para el Procurador General de   la Nación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952: (i)   contemplan un privilegio desproporcionado a una empresa que en la actualidad   tiene naturaleza jurídica privada; (ii) a través de ellas se evade el esquema   jurídico y administrativo previsto por la Constitución Política de 1991 para   asegurar la protección del medio ambiente; y (iii) se desconocen las   competencias que el constituyente otorgó a las entidades de nivel nacional y   territorial que se articulan dentro de una política estatal de planificación del   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.    

V.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Primera cuestión preliminar. Competencia de   la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952.   Reiteración de jurisprudencia.    

1. En   principio, debe señalarse que la Corte Constitucional es competente para   resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los preceptos   demandados, por estar insertos en un decreto que tiene fuerza material de ley,   comoquiera que se trata de una norma expedida por el Gobierno Nacional con base   en facultades legislativas de excepción[1].   No obstante, teniendo en  cuenta que la disposición acusada fue promulgada   durante la vigencia de la Constitución de 1886, conviene recordar que, como lo   ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, ello no implica que la norma bajo   estudio deba desaparecer del ordenamiento jurídico sin consideración a su   contenido normativo, sino que es preciso analizarla a la luz del nuevo diseño   constitucional con el fin de establecer si existe una incompatibilidad material   o sustancial entre esta disposición y los principios que orientan el nuevo   modelo.[2]    

2. La Corte Constitucional ha reconocido su   competencia para pronunciarse sobre el contenido material de normas    preconstitucionales. No obstante, ha aclarado que los aspectos formales   relacionados con estas disposiciones deben ser analizados a la luz de la carta   política vigente al momento de su expedición.[3]  Dado que la demanda bajo examen se orienta a plantear una incompatibilidad   sustantiva entre los preceptos contenidos en el Decreto 1111 de 1952, y algunos   principios y normas de la actual Constitución, recordaremos las reglas relativas   al control material de disposiciones proferidas con anterioridad a la   promulgación de la actual Constitución.    

Sobre el particular, la jurisprudencia de   esta corporación ha recalcado que dado que todo proceso de tránsito constitucional implica un cambio en   las bases jurídicas de la nación que lo implementa y el abandono del modelo   derogado, resulta necesario subordinar el ordenamiento jurídico a los cánones del nuevo esquema   superior, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4º de   la Carta Política de 1991.[4]    

“La incompatibilidad a la que hace   referencia el artículo 4º es, entonces, una incompatibilidad de fondo,   relacionada con la imposibilidad jurídica de aplicar legítimamente las normas   provenientes del sistema constitucional caduco a las instituciones y bajo los   principios del régimen naciente. La voluntad declarada del artículo   constitucional transcrito no pretende pues la abolición de cualquier norma que   no compagine de manera literal y fidedigna con los textos superiores   –coincidencia francamente ilusoria-, sino, exclusivamente, la de aquellas cuya   aplicación concreta pugna o es irreconciliable con la voluntad de las   disposiciones constitucionales que han sido instauradas.    

En otros términos, según se desprende de la   propia constitución, lo que determina la inexequibilidad de la norma que hace   tránsito de un régimen constitucional a otro es la incompatibilidad material o   sustancial que aquella tenga con el nuevo sistema y no la simple falta de   coincidencia terminológica o formal que pueda existir entre ambos.”    

Posteriormente en la C-061 de 2005[6]  reiteró que “(…) los aspectos relacionados con el contenido material de las   normas preconstitucionales se deben controlar con referencia a lo dispuesto en   la Constitución de 1991.” Sin embargo, aclaró que “esto no significa que se otorguen   efectos ultra-activos a la Constitución de 1886, pues esto contraría el efecto   inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición,   simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que   en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una   norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas   formales y procedimentales que regían al momento de su expedición”.    

4. De otra parte, en la misma providencia se estableció que   para que las normas puedan ser sometidas a control de constitucionalidad deben   estar vigentes o al menos produciendo efectos jurídicos. Textualmente señaló sobre el particular:    

“Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de   control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo   efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de   control.”    

Finalmente, la sentencia C-324 de 2009[7]  que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 36 de 1981- por la cual se dictan   normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las   Fuerzas Militares y la Policía Nacional-,  destacó que “cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia   de las normas, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los   contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del   Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de   constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir.”    

En   esta misma sentencia, reiteró que para que el estudio abstracto de   constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta  proceda   en cuanto al contenido material de las mismas, es necesario que tales preceptos   se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se   encuentren produciendo efectos jurídicos.    

5.   En suma, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta corporación, en   virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4º de   la Constitución, la Corte debe asumir el control material de normas expedidas en   vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer si estas resultan   irreconciliables con el nuevo diseño constitucional. Sin embargo dichas   disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si   han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.    

Teniendo en cuenta los criterios   jurisprudenciales reseñados, procede la Corte a establecer si la norma acusada   se encuentra vigente, o sí, de estar derogada, está produciendo efectos   jurídicos.    

Análisis sobre la vigencia del Decreto 1111 de 1952    

6. De   conformidad con el artículo 241 de la Constitución, el control de   constitucionalidad supone un   juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución,   con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que   desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio exige   que las leyes deban estar vigentes,   toda vez que como lo ha admitido reiteradamente esta Corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe   dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce a la   imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de   disposiciones que han sido objeto de derogatoria[8].    

En   cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia de una norma, el ordenamiento   positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria   tácita[9].   La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime   formalmente a una anterior; mientras que la segunda, supone la existencia de una   norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le   sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria   orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de la   derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos eventos en que es   promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una   disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos[10]. Sobre el   particular, la Corte ha dicho que:    

“[La]   derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia   de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento   tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior   resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva   regulación integral de la materia[11].   Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la   derogatoria de una ley puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral   (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime   formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene   disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando   una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes,   aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la   nueva ley[12]”.[13]    

Sin   embargo, como ya se indicó, ante la necesidad de garantizar la vigencia material   de la Constitución, la jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de que la   Corte se pronuncie sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello, continúen   surtiendo efectos jurídicos o pudieren llegar a producirlos en el futuro[14].    

El Decreto 1111 de 1952 y el sistema general de protección de los recursos   naturales y en particular del recurso hídrico.    

7.   El Decreto 1111 de 1952 “Por   el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del   Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”,  reconoció a favor de la empresa Siderúrgica Nacional   Paz del Rio, S.A. el derecho al uso de las aguas del Lago de Tota a excepción de   550 l/s que serían aprovechados por el gobierno nacional. En este sentido    estableció que la empresa mencionada podría extraer, conducir y regularizar   el uso de las aguas del Lago con destino a sus dependencias.    

Asimismo, facultó a la Siderúrgica “para ejecutar los trabajos de conducción   al Lago de Tota de las aguas del río Olarte o de cualquier otra vertiente que   sirva para alimentar las reservas o mantener el nivel de las aguas del Lago, así   como también para efectuar los trabajos de arborización necesarios […]” y le   impuso la obligación de “mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de   manera que se conserve su belleza natural como atracción turística”[15].    

Adicionalmente, reconoció como de utilidad pública e interés general las obras   necesarias para la extracción, conducción y distribución de las aguas con   destino a satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y de las que   demanda la construcción de la hidroeléctrica que allí se proyecta. En conexidad   con este reconocimiento, autorizó a la siderúrgica para adelantar, en nombre de   la nación, los juicios de expropiación necesarios para la ejecución de las obras   a las que se refiere el decreto.    

La   norma bajo examen no determinó, en ninguno de sus apartes, el término por el   cual se reconocían estos derechos, y señaló que quedarían suspendidas todas las   disposiciones legales contrarias a esta norma.    

8.   El Decreto 1111 de 1952 fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de   facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886,   en virtud del Decreto 03518 de noviembre 9 de 1949 mediante el cual el   Presidente de la República Mariano Ospina Pérez había declarado “turbado el   orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional”.    

Dado el carácter temporal de este decreto expedido en   uso de facultades de excepción, el 16 de diciembre de 1961 se promulgó la Ley   141 de 1961 en cuyo artículo 1º el Congreso de la República adoptó como   legislación permanente los decretos legislativos dictados con invocación del   artículo 121 de la Constitución, desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de   julio de 1958 “en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por   leyes posteriores”.    

10.   Con posterioridad a la expedición del Decreto 1111 de 1952 ha operado en   Colombia una profunda transformación normativa en materia ambiental con miras a   la protección y control sobre el uso de los recursos naturales, y en particular   sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos, que parte de la expedición de   una nueva constitución seguida de la emisión de diversas leyes y decretos.    

Teniendo en cuenta este hecho, corresponde a la Sala establecer si el Decreto   1111 de 1952 demandado, continúa vigente o si, por el contrario, ha sido objeto   de derogatoria expresa, tácita u orgánica. Dada la profusa normatividad expedida   desde entonces, en este recuento se hará referencia a las normas pertinentes que   aún se encuentran en vigor y que por su jerarquía –fuerza material de ley-   tendrían poder derogatorio de las normas examinadas.    

10.1. Al respecto cabe recordar que mediante el Decreto-ley 2811 de 1974, se   expidió el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección   al Medio Ambiente (CNRNR)[16].  Esta regulación se fundamenta en que el ambiente es patrimonio   común de la humanidad y es necesario para la supervivencia y el desarrollo   económico y social de los pueblos. Los objetivos de dicho estatuto apuntan a:   (i) Lograr la preservación y   restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional   de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el   desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad   permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud   y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional; (ii)   Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos   naturales no renovables sobre los demás recursos; (iii)   Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la   Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales   renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de   tales recursos y del ambiente[17].    

En   el marco de esos objetivos una de las materias que regula dicho estatuto es “a. El manejo de los recursos naturales   renovables, a saber: (…)  2. Las aguas en cualquiera de sus estados”[18].  Destaca que los recursos naturales y demás elementos   ambientales deben ser utilizados de forma eficiente, para lograr su máximo   aprovechamiento, con arreglo al interés general de la comunidad, o los derechos   de terceros.[19]    

En   cuanto a las condiciones y requisitos para adquirir el derecho a usar los   recursos naturales renovables de dominio público, el título V del Código   Nacional de Recursos Naturales y Renovables y de Protección al Medio Ambiente   (Arts. 50 a 64) establece cuatro formas: por ministerio de la ley, permiso,   concesión o asociación y estableciendo reglas en relación con cada una de ellas.    

En   este orden, el artículo 53 dispone que por ministerio de la ley todos los   habitantes del territorio nacional, sin necesidad de permiso, tienen derecho a   usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de dominio público,   para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus   animales de uso doméstico, en cuanto no se vulneren disposiciones legales o   derechos de terceros.    

El   artículo 54 establece que los permisos podrán concederse para el uso   temporal de los recursos naturales renovables de dominio público. Los   artículos siguientes (55 a 58) resaltan que la duración del permiso será fijada   de acuerdo con la naturaleza del recurso, su disponibilidad, necesidad o   limitaciones para su conservación, pero que en ningún caso los permisos podrán   exceder los diez años. Una vez haya expirado, personas distintas al titular   competirán en las diligencias correspondientes para el otorgamiento de un nuevo   permiso.    

Las concesiones[20], reguladas a partir del artículo 59, serán   conferidas teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica   para la que se otorga, y estará sujeta a la disponibilidad del recurso y a las   necesidades que imponga el objeto para el cual se destina. (Art. 88 CNRRNR), y   sometidas, en todo caso, a un término de duración[21].    

Se   prevén, así mismo, las formas de caducidad de la concesión – artículo 62 del   CNRNR-, siendo una de ellas  “a. La cesión del derecho al uso del   recurso, hecha a terceros sin autorización del concedente”[22].    

De   acuerdo con esta normatividad toda concesión de aguas estará sujeta a   condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr   su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el   cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la   utilización. “No obstante lo anterior, por razones especiales de conveniencia   pública, como la necesidad de un cambio en el orden de prelación de cada uso, o   el acaecimiento de hechos que alteren las condiciones ambientales, podrán   modificarse por el concedente las condiciones de la concesión, mediante   resolución administrativa motivada y sujeta a los recursos contencioso   administrativos previstos por la ley.”[23]    

Por   otro lado, el Estado es responsable de la calidad del agua para el consumo   humano y, en general, para las demás actividades en que su uso es necesario[24].   Por tanto son objeto de protección y control especial:    

“a. Las aguas destinadas al consumo doméstico humano y animal y a la producción   de alimentos;    

b. Los criaderos y habitats de peces, crustáceos y demás especies que requieran   manejo especial;    

c. Las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de aguas,   naturales o artificiales, que se encuentren en áreas declaradas dignas de   protección”[25].    

Esta normatividad adscribe funciones de control y vigilancia al Instituto   Nacional de Recursos Naturales Renovables- Inderena, el cual había sido creado   mediante  el Decreto Ley 2420 de 1968.    

10.2. Teniendo en cuenta este nuevo contexto normativo, el 23 de septiembre de   1975, el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias [26]  expidió el Decreto-Ley 2070 de 1975 “por el cual se prevé la defensa y   conservación del Lago de Tota”. En dicha norma se confió al Instituto de   Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA) la conservación y   defensa del Lago de Tota, para lo cual se desarrollarían los siguientes   programas:    

“a)   Mantener y operar las obras de captación de aguas construidas en el llamado   boquerón de Cuítiva y las efectuadas en los ríos Olarte y Upía  para   regular el caudal del embalse. Con este fin deberá celebrarse el acuerdo o   convenio a que hubiere lugar con la empresa Acerías Paz del Río S.A.    

b)   Adquirir por compra directa o expropiación, los predios ribereños que determina   el artículo 2º de la Ley 84 de 1968[27];    

c)   Vigilar el aprovechamiento de las concesiones y permisos otorgados para uso de   las aguas, según las disponibilidades del recurso y las necesidades para las   cuales se destinan, pudiendo proceder a su cancelación o modificación, todo   conforme a las Reglas del Código de Recursos Naturales Renovables y de   Protección del Medio Ambiente. De acuerdo con lo aquí dispuesto, también podrá   otorgar nuevas concesiones y permisos.    

d)   Reforestar el área circunvecina al Lago con las especies vegetales apropiadas al   cumplimiento de los fines del presente Decreto y explorar las posibilidades   turísticas de la zona e ictiológicas del embalse”    

El   Decreto establece la ejecución de estas funciones y programas en forma delegada,   a través de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá  y de   los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), para lo cual se celebraría entre las   dos entidades el convenio de delegación a que hubiere lugar.    

Cabe destacar que en este decreto no se tomó ninguna determinación que   modificara el derecho al uso del agua con fines industriales conferido a la   empresa Siderúrgica Paz del Río S.A mediante el Decreto 1111 de 1952. Por el   contrario, parece reconocerse tal derecho al establecer que la nueva responsable   del mantenimiento y operación de la obras de captación de aguas, debería   celebrar “el convenio o acuerdo a que hubiere lugar” con la Empresa Acerías Paz   del Río S.A. Esto implica que el Decreto 1111 de 1952 fue modificado   parcialmente por el 2070 de 1975, en lo concerniente a la adscripción al   INDERENA y por delegación a la CAR,  de las obras de mantenimiento del   caudal del embalse, y el control y vigilancia en el aprovechamiento del agua. Lo   concerniente a los términos de la atípica “concesión” para el uso de las aguas   con fines industriales a la empresa siderúrgica, no fue objeto del mencionado   decreto.    

10.3. La Ley 9 de 1979- Código Nacional de Sanidad- en materia de   protección de recursos hídricos, adscribió al Ministerio de Salud la   responsabilidad de identificar cuáles son los usos que pueden producir   contaminación de las aguas y cuáles son las características deseables y   admisibles que deben tener las aguas para efectos de control sanitario.    

Asimismo, señaló que la descarga de residuos en las   aguas deberá cumplir con las especificidades establecidas por el Ministerio de   Salud y que esta Entidad se encargará de adelantar investigaciones que permitan   cuantificar los niveles reales de concentración de sustancias y determinar sus   escalas de biodegradabilidad. Además, determinó que ésta entidad debía   reglamentar las actividades económicas que ocasionan arrastre de residuos   sólidos a las aguas.    

10.4. De particular relevancia es la Ley 99 de 1993 -Por la cual se creó el   Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la   gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,   se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones-   estableció que la política ambiental colombiana se regirá por los siguientes   principios:    

“1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los   principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración   de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y Desarrollo.    

2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la   humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma   sostenible.    

3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos   a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.    

4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de   recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.    

5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá   prioridad sobre cualquier otro uso.    

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del   proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y   los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual,   cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza   científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción   de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.    

7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de   instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del   deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.    

8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.    

9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas   tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio   cumplimiento.    

10. La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una   tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no   gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la   conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y   podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.    

11. Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma   de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten   significativamente el medio ambiente natural o artificial.    

12. El manejo   ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,   democrático, y participativo.    

13. Para el   manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA,   cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del   Estado y la sociedad civil.    

14. Las   instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base   criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los   procesos de planificación económica, social y física.”    

Esta norma,   además, creó las Corporaciones Autónomas Regionales y las definió como entes   corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales que   por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o   conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de   autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,   encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el   medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo   sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del   Ministerio del Medio Ambiente (artículo 23).    

Asimismo,   señaló que entre sus funciones estaría la de otorgar concesiones, permisos,   autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso,   aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el   desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.   Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones   para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la   caza y pesca deportiva. Es decir, que la competencia que según el Decreto   1541 de 1978 estaba en cabeza del Inderena pasó a ser competencia de las CAR.    

Por otro lado,   estableció el pago de tasas por la utilización de aguas[28]; el artículo 43 dispuso:    

“La   utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,   dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán   al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para   los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y   de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1.974. El Gobierno Nacional   calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.    

Parágrafo 1o. Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que   involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes   naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra   actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión para la   recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica   que alimenta la respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia   ambiental deberá invertir estos recursos en las obras y acciones de   recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca hidrográfica,   de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.    

(…)    

Parágrafo 3o.   Parágrafo adicionado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011. La tasa por   utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso hídrico,   excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero incluyendo   aquellos que no cuentan con la concesión de aguas, sin perjuicio de la   imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar y sin   que implique bajo ninguna circunstancia su legalización.”    

10.5. En la sentencia C-220   de 2011[29] la Corte estudió la   constitucionalidad de esta norma y concluyó que la medida establecida perseguía fines legítimos e imperiosos a la luz de la   Constitución,  como  la recuperación, preservación y conservación de las cuencas   hídricas del país y, por tanto, del agua como recurso limitado y fundamental   para la supervivencia humana. Además, estimó que resultaba idónea para alcanzar   el fin perseguido, este es, preservar los recursos hídricos. Finalmente, esta   Corporación estimó que la medida era proporcionada en estricto sentido, pues no   implicaba una limitación desproporcionada de los derechos de los obligados y, de   otro lado, permitía alcanzar grandes beneficios en materia ambiental para toda   la comunidad y las generaciones futuras.    

10.6.   Finalmente, la Ley 373 de 1997, en materia de protección de recursos hídricos,   estableció que todo plan ambiental regional y municipal debe incorporar   obligatoriamente un programa para el uso eficiente y ahorro del agua; define el   uso eficiente y ahorro de agua como el conjunto de proyectos y acciones que   deben elaborar y adoptar las entidades encargadas de la prestación de los   servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción   hidroeléctrica y demás usuarios del recurso hídrico. Y pone en cabeza de las   Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales las tareas de   manejo, protección y control del recurso hídrico en su respectiva jurisdicción,   aprobarán la implantación y ejecución de dichos programas en coordinación con   otras corporaciones autónomas que compartan las fuentes que abastecen los   diferentes usos.    

11. La   regulación prevista en las Leyes 99 de 1993 y 373 de 1997 sobre protección del   medio ambiente y en particular del agua, como recurso natural renovable, se   produce dentro de un nuevo contexto constitucional en el que la protección de   las riquezas naturales de la nación (Art. 8), de la diversidad e integridad del   ambiente, así como de las áreas de especial importancia ecológica constituyen   imperativos constitucionales (Art. 79). En este panorama normativo la   planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en   procura de su conservación, restauración o sustitución, cumple un papel   fundamental para garantizar  un desarrollo sostenible (Art.80).    

12. Ahora   bien, en lo que concierne a la facultad que se otorga a la Empresa Siderúrgica   Nacional de Paz del Río (Artículo 5º) de “iniciar y adelantar en nombre de la   Nación, los juicios de expropiación que se hagan necesarios, para la ejecución   de las obras a que se refiere este Decreto”, es preciso recordar que la Ley   388 de 1997 fue proferida con el fin, entre otros, de “armonizar y   actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas   normas establecidas en la Constitución Política”. En desarrollo  de ese   cometido, en el capítulo VII regula de manera integral (Arts. 58 a 62) lo   relacionado con la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y   expropiación judicial, por motivos de interés público. Así mismo en el capítulo   VIII (Arts. 63 a 72), se introduce una regulación integral sobre la   “expropiación por vía administrativa por motivos de utilidad pública”.    

Esta regulación se produce, así mismo, dentro de   un nuevo contexto constitucional regido por el artículo 58 superior según el   cual “Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el   legislador podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización   previa. (…) En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá   adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa   administrativa, incluso respecto del precio”.    

El Decreto 1111 de 1952 no está vigente por   haber sido objeto de derogatoria orgánica.    

13. El recuento normativo efectuado en el   anterior aparte permite sostener a la Sala que respecto del Decreto 1111 de 1952   se ha producido el fenómeno de la derogatoria orgánica respecto de su contenido   integral. Ello es así por cuanto si bien el Decreto-ley 2070 de 1975 lo derogó   parcialmente (derogatoria implícita) al asignar las labores de preservación del   Lago de Tota que el decreto bajo examen le había confiado a la empresa   siderúrgica Paz del Río, al INDERENA, y por delegación, a la Corporación   Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y   Chiquinquirá, los dos decretos mencionados fueron cobijados por la derogatoria   orgánica derivada de la configuración de un nuevo modelo integral  de   gestión y protección de los recursos naturales y del medio ambiente, con base en   la Constitución de 1991, la Ley 99 de 1993 y demás normas complementarias.    

Este modelo integral de protección del medio ambiente, sobreviniente al decreto   bajo examen, radica en las autoridades estatales una serie de deberes de   protección de las riquezas naturales de la nación (Art. 8 C.P.), de la   diversidad e integridad del ambiente, así como de las áreas de especial   importancia ecológica, a la vez que se reconoce el derecho de todos los   habitante a gozar de un ambiente sano (Art. 79 C.P.). En este modelo cobra   particular importancia la planificación en el manejo de los recursos naturales   con miras a garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o   sustitución (Art. 80).    

14.   En el marco de este nuevo diseño normativo el ambiente se erige como patrimonio   común de la humanidad y bien necesario para la supervivencia y el desarrollo   económico y social de los pueblos. Por tanto, uno de sus objetivos más   relevantes es la   conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales   renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del   hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima   participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes   y futuros habitantes del territorio nacional.    

En   desarrollo de esos propósitos, el legislador, reguló los procedimientos para el   otorgamiento del derecho uso y aprovechamiento de las aguas. De acuerdo con esta   regulación el único uso que puede reconocerse “por ministerio de la ley”   gratuitamente y sin exclusividad, es el encaminado a las necesidades elementales   del ser humano, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en   cuanto no se vulneren disposiciones legales o derechos de terceros[30].   En esta línea, el consumo humano tiene prioridad sobre cualquier otro uso[31].    

15.   Los usos destinados a actividades económicas deben ser autorizados a través de    permisos o de concesiones[32],   los cuales se otorgaran  teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la   actividad económica para la que se otorga, y estarán sujetos a la disponibilidad   del recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el cual se destina.   En todo caso, dichas autorizaciones tendrán un límite temporal, deben estar   sometidas a condiciones especiales y obedecer a fines de utilidad pública e   interés social.    

16. Este diseño legislativo sobreviniente, introdujo una serie de elementos   fundamentales para una gestión sustentable de los recursos naturales  y de   los demás elementos que conforman el medio ambiente, tales como la vinculación   del proceso de investigación científica a la formulación de políticas públicas;   la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos   para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la   conservación de los recursos naturales renovables; la exigencia de estudios de   impacto ambiental como instrumento básico para la toma de decisiones respecto a   la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio   ambiente; así como el establecimiento de un sistema de control en el que la   creación de la Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) juegan un papel   relevante.    

Estos organismos (las CAR) son los encargados del manejo, control y protección   de los recurso naturales renovables, y en esa medida de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales   requeridas para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales   renovables, incluido el recurso hídrico, o para el desarrollo de actividades que   afecten o puedan afectar el medio ambiente[33]. La utilización de aguas   por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de   tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos   de protección y renovación de los recursos hídricos[34].    

17. Es   evidente, que el reordenamiento del sector público encargado de la gestión y   conservación del medio ambiente y  los recursos naturales renovables, y la   creación de un Sistema Nacional Ambiental (SINA), son el producto de una   regulación integral del modelo de gestión del medio ambiente y los recursos   naturales, lo cual conduce a declarar la derogatoria orgánica del Decreto 1111   de 1952, en lo que concierne a las disposiciones relativas a la autorización   otorgada a la Empresa Siderúrgica de Paz del Rio de usar las aguas del Lago de   Tota con fines industriales (Artículos 1 y 2 del Decreto 1111 de 1952).    

18. A la misma   conclusión se debe llegar en lo concerniente a las disposiciones que reconocen   como de utilidad pública las obras requeridas para la extracción, conducción y   distribución de las aguas para la empresa, y las necesarias para el   mantenimiento del nivel de las aguas y la preservación de la “belleza natural   como atracción turística” del lago, previendo la posibilidad de adelantar   los juicios de expropiación necesarios. (Arts. 3, 4 y 5). Estos preceptos, aún   con la modificación parcial que realizó el Decreto 2070 de 1975, fueron   igualmente objeto de derogatoria orgánica por el diseño normativo desarrollado   en materia de expropiación por razones de utilidad pública e interés social, con   base en el artículo 58 de la Constitución.    

En efecto, la   Ley 388 de 1997[35]  desarrolló del artículo 58 de la actual Constitución Política,  según el   cual por motivos de utilidad pública e interés social, definidos por el   legislador, podrá haber expropiación judicial con indemnización previa, o   expropiación por vía administrativa, en los casos que determine el legislador,   sujeta ésta a posterior acción contenciosa- administrativa. El legislador,   cumpliendo con el mandato constitucional, efectuó una regulación integral de la   expropiación por las dos vías mencionadas, en la cual se definieron los motivos   de utilidad pública e interés social (Arts.58 y 63); las entidades competentes   para declarar la expropiación de inmuebles (Art. 59); la conformidad de la   expropiación con los objetivos y usos del suelo previstos en los planes de   ordenamiento territorial (Art. 60); el procedimiento para la expropiación   judicial y administrativa (Arts. 62, 68 y 69); la indemnización y forma de pago   (Arts. 62 y 67); los medios de impugnación respecto de una y otra decisión   (Arts. 62.5 y 69); así como los efectos de las decisiones de expropiación   (Arts.62 y 70).    

La regulación   integral del mecanismo de la expropiación prevista en los preceptos enunciados,   conduce a sostener que los preceptos del Decreto 1111 de 1952 (parcialmente   modificado por el Decreto-ley 2070 de 1975) que contemplan disposiciones sobre   la potestad de expropiación de inmuebles por razones de utilidad pública, ha   sido objeto de derogatoria orgánica.    

19. En   conclusión, el Decreto 1111 de 1952, se encuentra derogado por haber sobrevenido   una regulación integral respecto de las materias a que se refiere, vale decir,   el reconocimiento del derecho al uso de las aguas, en este caso, del Lago de   Tota, la declaratoria de interés público de unas obras y la potestad de iniciar   y adelantar juicios de expropiación.    

Una vez   establecido que la norma acusada no forma parte del orden jurídico vigente, por   haber acaecido el fenómeno de la derogatoria orgánica, correspondería a la Corte   emitir un pronunciamiento inhibitorio por carencia actual de objeto. Sin   embargo, para garantizar la vigencia material de la Constitución es preciso   determinar si el decreto acusado se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo   que habilitaría a la Corte para abordar el juicio de constitucionalidad.    

El Decreto 1111 de 1952 se encuentra   derogado, pero continúa siendo aplicado y por ende produce efectos en el orden   jurídico.    

20. Tal y como lo ha puesto de presente esta   Corporación en reiteradas oportunidades, para que se pueda llevar a cabo el   control de constitucionalidad de una norma sometida a juicio, a través de   demanda ciudadana, se requiere que la misma se encuentre vigente. Si, por el   contrario, la norma acusada ha perdido su vigor, lo procedente es, por regla   general, proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia, toda vez que,   en esos casos, se entiende que ha desaparecido el motivo que impulsa el control   de constitucionalidad, cual es el de “retirar del ordenamiento jurídico   aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios y valores   que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no tiene   ocurrencia cuando la norma ha dejado de regir”[36].    

No obstante lo señalado, también la jurisprudencia   constitucional[37]  ha aclarado que, “dentro del propósito de cumplir fielmente con su función de   garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, si se advierte que un   precepto derogado, sustituido o modificado por el legislador, continúa   produciendo efectos ultractivamente, debe la Corte proferir decisión de fondo   sobre su exequibilidad, pues de no hacerlo, se corre el riesgo de que normas   contrarias al ordenamiento Superior se sigan aplicando, o lo que es igual, que   disposiciones que se encuentran en abierta oposición con la Carta Política,   continúen regulando situaciones jurídicas concretas”[38].    

De este modo, “sólo en la medida en que la norma   enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre   produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la   sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo   juicio de inconstitucionalidad”[39].   Para los casos en que el precepto acusado ha sido derogado pero continúa   produciendo efectos jurídicos[40],   en virtud del fenómeno de la ultractividad, lo que procede es que la Corte   adelante el respectivo estudio de fondo, con el fin de evitar, como se ha   explicado, la aplicación efectiva de normas contrarias a la Constitución.    

21. En el presente caso, se demanda el   Decreto 1111 de 1952, norma que si bien ha sido objeto de una derogatoria   orgánica continúa produciendo efectos jurídicos, como se demuestra a   continuación. Al respecto cabe mencionar que la empresa Acerías Paz del Río   invoca como título jurídico para el uso industrial de las aguas del Lago de   Tota, el Decreto 1111 de 1952. Por su parte la Corporación Autónoma Regional de   Boyacá -Corpoboyacá- informa a la Corte el impacto que en trámites   administrativos ante ese ente de control, ha tenido el mencionado decreto, en   tanto que de conformidad con el documento Conpes 3801 de 2014 sobre el Lago de   Tota surge evidencia en el sentido que a la Empresa Acerías Paz del Rio se le da   el trato de “concesionaria” del recurso hídrico, con base en el mencionado   decreto, toda vez que como ella misma lo reconoce y lo avala Corpoboyacá no ha   tramitado una concesión o un permiso al tenor de la normatividad ambiental   vigente, vale decir del Decreto 2811 de 1974 y 1541 de 1978.    

En esa misma línea de argumentación sostiene   que “No existe ninguna disposición en la Constitución que prevea una   restricción o limitación para que por medio de este tipo de normas se otorgue   una concesión y si la Constitución decide permitir que el Gobierno expida una   norma con fuerza material de ley, como un Decreto Legislativo, no existe ningún   vicio de constitucionalidad o afectación a la norma superior”. De tal manera   que, a juicio de la empresa, no existe ninguna restricción, limitante o   condición para que una norma con fuerza material de ley como la acusada decida   directamente otorgar una concesión.    

Para la empresa el cumplimiento de las   obligaciones que le impone el decreto derogado en el sentido de “mantener el   nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural   como atracción turística”, satisface las exigencias derivadas del principio   del “desarrollo sostenible pues pone de manifiesto que la utilización del   agua se encuentra bajo ciertos límites”.    

De este modo, Acerías Paz del Río defiende   la norma acusada y la prerrogativa en ella otorgada, afirmando que ha hecho un   uso racional del mismo. Indica que “concesiones” como la prevista en el Decreto   1111 de 1952, en la que se permite el uso de los recursos naturales bajo ciertos   parámetros de conservación del medio ambiente no resultan extrañas al orden   constitucional, y que no existe abuso del derecho “otorgado en concesión” por   parte de Acerías Paz del Río, como pretende hacerlo ver el demandante.    

Su intervención se enfoca en forma relevante   en dar explicaciones sobre la actividad de la empresa, presentando información   técnica de la “concesión” a fin que la Corte evidencie cómo viene ejecutando el   derecho y efectuando los pagos como contraprestación al uso. En esta línea,   explica que “la captación de agua directamente del lago, se lleva a cabo por   Acerías Paz del Río, en la estación del Túnel, desde hace más de cincuenta años   en virtud de la autorización dada por el Gobierno en el Decreto Ley 1111 de   1952. Destaca las acciones que la empresa se comprometió a ejecutar para la   conservación del lago, lo que incluye las obras de regulación del río Olarte y   del rebosadero del río Upía”.    

La empresa invoca el principio de   confianza legítima, haciendo énfasis en que el uso de la “concesión”   otorgada por el decreto legislativo ha sido racional y prudente, y que ha   cumplido estrictamente y de buena fe con las obligaciones legales y   administrativas que le fueron impuestas, y en esa medida  ha mantenido el   nivel del lago, participando con la comunidad, y sus inversiones sirven a varios   municipios.    

23. Por su parte Corpoboyacá sostuvo en su   intervención que el Decreto   1111 de 1952 constituye un obstáculo para la implementación de herramientas de   planificación que permitan a la autoridad ambiental preservar la diversidad e   integridad del ambiente, resaltando que la norma acusada impide a la autoridad   ambiental administrar adecuadamente este bien de la nación – el Lago de Tota-   pese a que ha sido reconocido como un ecosistema estratégico que abastece de   recurso hídrico a las poblaciones cercanas.    

Adicionalmente, expuso que la norma   demandada no permite el manejo adecuado de ese ecosistema ni garantiza el   principio de desarrollo sostenible consagrado en el artículo 80 de la   Constitución pues no establece límites a la actividad económica desarrollada por   la Siderúrgica. La norma impide su labor fundamental de planificación e   implementación de medidas que disminuyan o eviten la configuración de daños   ecológicos a los recursos naturales. La imposición de esta autorización a la   autoridades ambientales desconoce su autonomía.    

Pone de presente Corpoboyacá que el Decreto   1111 de 1952, surgió en un estado de excepción y tal como se puede observar en   su artículo séptimo era de carácter temporal por cuanto solo suspendía las   disposiciones legales que le fueran contrarias, lo que indicaba que una vez   recuperada la normalidad se aplicara la normatividad ordinaria, “y no   como lo pretende la empresa que la norma se aplique actualmente sin tener en   cuenta los nuevos lineamientos que rigen la admiración de los recursos   naturales”.    

Informa Corpoboyacá que con fundamento en el   Decreto 1111 de 1952, la empresa Acerías Paz del Río conserva la   administración de la Siderúrgica imposibilitando que se cumplan las   funciones asignadas a ese ente de control ambiental en la Ley 99 de 1993. Al   respecto indicó:    

“Así mismo, al tener la administración del lago la Siderúrgica,   imposibilita que se cumplan las funciones asignadas a la Corporación en los   numerales 9 y 18 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, las cuales consisten en   otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas   por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales   renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el   medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales,   concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas   para la caza y pesca deportiva; y ordenar y establecer las normas y directrices   para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro de las áreas de su   jurisdicción conforme a las disposiciones superiores y a las políticas   nacionales.    

En   consecuencia, y al limitarse el accionar de la Corporación en la conservación   del Lago de Tota el mismo se podría ver afectado toda vez que la Empresa podría    al no tener un límite, deteriorar la fuente hídrica utilizando sin control el   caudal con el que cuenta el Lago, teniendo en cuenta que la finalidad de la   obligatoriedad de otorgar concesiones es la administración adecuada del recurso   hídrico al establecerse a partir de la oferta y demanda de la fuente, la   disponibilidad para asignar un caudal específico y controlado, tal como lo   prevén los Decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978”[41].    

De otra parte, el título jurídico que invoca   la Empresa Acerías Paz del Río para ejercer la administración del Lago de Tota y   hacer uso de sus aguas con fines industriales es el Decreto 1111 de 1952. Así lo   informa también el órgano de control ambiental al señalar:    

“[D]entro del expediente OOCA-0366/10 la empresa ACERÍAS PAZ DEL RÍO S.A. hoy en   día adelanta trámite de concesión, solicitando desistimiento del mismo buscando   materializar el Decreto 1111 de 1952, ante lo cual la Corporación continuó de   oficio el trámite, por cuanto es prioritario actualmente garantizar una   administración adecuada del recurso hídrico con límites técnicos precisos y   caudales asignados de acuerdo a la demanda actual de la industria, sin que se   pueda materializar esta norma que atenta contra la preservación del Lago  y   la sostenibilidad de la oferta que actualmente tiene, por ende y una vez   otorgada la concesión la empresa podrá desarrollar su actividad   dentro de parámetros de sostenibilidad ambiental, sin cercenar ningún derecho a   las comunidades”[42]  (Destacó la Sala).    

Esta información vertida por la autoridad   ambiental regional permite sostener: (i) que en la actualidad  la   Empresa Acerías Paz del Río conserva la administración del Lago de Tota con   fundamento en el Decreto 1111 de 1952; y (ii) que este decreto constituye   en la actualidad el único título jurídico que ostenta la mencionada empresa para   usufructuar una “concesión” de aguas, por cuanto aún se encuentra en curso un   trámite adelantado oficiosamente por la CAR para ajustar el uso de aguas por   parte de la empresa a los dictados de los  Decretos 2811 de 1974 y 1541 de   1978 [43].   El trámite es oficioso por cuanto la empresa Acerías Paz del Río se pretende   sustraer al trámite de una concesión de conformidad con la normatividad vigente,   invocando como título jurídico el Decreto 1111 de 1952.    

24. Adicionalmente, según el Departamento Nacional de Planeación[44] uno de los problemas que   afecta la conservación ecosistémica del Lago de Tota es la ilegalidad de muchos   de los usuarios, los sistemas de medición existentes y los usos que se le dan al   agua. Al hacer referencia a los agentes “concesionados”, es decir quienes hacen   un  uso “autorizado” del agua del lago, el documento CONPES 3801 de 2014   menciona a la Empresa Acerías Paz del Río, cuya “concesión” tal como lo   informaron a la Corte CORPOBOYACÁ y la propia empresa Acerías Paz del Río se   encuentra contenida en el Decreto 1111 de 1952.    

Sobre el particular el documento CONPES relativo al lago de Tota, consigna:    

 “Legalidad   de usuarios, sistemas de medición y usos del agua    

(…)    

En relación a   las concesiones de agua para consumo doméstico, la cuenca abastece a una   población cercana a 250.000 habitantes de Aquitania, Tota, Cuítiva, Pesca, Iza,   Firavitoba, Tibasosa, Nobsa y Sogamoso, población que representa aproximadamente   el 20% del total del departamento de Boyacá (MADS, 2013). Es de resaltar que se   proyecta también abastecer de agua a Duitama, cuya población a 2020 sería de   114.877 habitantes (DANE, 2013). Existen dos derivaciones de caudal desde el   lago, la primera es en el Túnel de Cuítiva de la que se abastecen la mayor   parte de los concesionados (Tota, Cuítiva, Iza, Firavitoba, Pesca, Sogamoso   y Acerías Paz del Río), y la segunda se realiza mediante sistemas de   bombeo, especialmente hacia Aquitania.    

El promedio   del consumo mensual de agua del lago mediante la extracción por el canal de   captación para la empresa Acerías Paz del Río es de 7.675 m3 /día, lo que   equivale a 88,83 l/s; del canal   también se beneficia el acueducto de Nobsa (0,82 l/s) y Cementos Argos (2,71   l/s). (Universidad Santo Tomás, 2012). La empresa Acerías Paz del Río, enfría   el hierro con agua proveniente del lago, con un consumo de agua concesionado que   es equivalente al que tendría una población de aproximadamente 51.000   habitantes.    

La situación   actual de la cuenca frente a la extracción del agua crece paulatinamente, tanto   en el lago como en sus drenajes tributarios. Se estima que para el periodo 2000   – 2010 la extracción de agua creció un 33% teniendo en cuenta los 1.600 l/s para   nueve acueductos, una acería y 14 Tubo Sifón y el canal de captación de   la Acerías, el cual tiene un punto de interconexión con Coservicios (Sogamoso),   19 actividades agropecuarias. Se estima que esta demanda crecerá al 81% en el   periodo 2011 – 2030 (Universidad Santo Tomás, 2012)”.    

Del anterior extracto tomado del documento CONPES 3801   de Enero 31 de 2014, el cual diagnostica y analiza la problemática integral del   Lago de Tota, y en ese marco, el problema de la ilegalidad en el uso de las   aguas, se observa que la empresa Acerías Paz del Río figura como un agente   “concesionado”, comoquiera que usufructúa el recurso mediante una autorización   que no es otra que la contenida en el Decreto 1111 de 1952, tal como lo informa   la autoridad ambiental de control regional (Corpoboyacá). Según este órgano aún   no le ha conferido a la empresa Acerías Paz del Río una concesión de conformidad   con los Decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978, puesto que apenas se adelanta un   trámite oficioso toda vez que la empresa siderúrgica no está interesada en dicho   procedimiento (desistió) porque considera que está amparada por el Decreto 1111   de 1952    

25. Las anteriores referencias permiten a la Sala   sostener que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de haber sido objeto de una   derogatoria orgánica, continúa siendo aplicado, y por  ende produciendo   efectos jurídicos. La aplicación de una norma es manifestación inequívoca de que   está produciendo efectos jurídicos. Al respecto esta corporación ha indicado   que:    

“La   “aplicación”  de las normas es el proceso a través del cual sus disposiciones son   interpretadas y particularizadas frente a situaciones fácticas concretas por   parte de los funcionarios competentes para ello, sean administrativos o   judiciales. Así, se “aplica” una determinada norma cuando se le hace surtir   efectos frente a una situación específica, desarrollando el contenido de sus   mandatos en forma tal que produzca efectos jurídicos respecto de dicha situación   en particular, determinando la resolución de un problema jurídico dado, o el   desenlace de un determinado conflicto”[45].    

Como puede advertirse, existen elementos suficientes   para concluir que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de no estar en vigor por   haber sido objeto de una derogatoria orgánica, aún produce efectos en el orden   jurídico colombiano  en la medida que está siendo aplicado. En efecto, la   empresa Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos   otorgados y alegar el cumplimiento de las cargas impuestas, y  el órgano de   control ambiental – Corpoboyacá- estima que la norma representa un obstáculo   para el ejercicio de sus atribuciones legales e informa que la empresa desistió   de una solicitud de concesión de aguas por considerar que estaba amparada por el   Decreto 1111 de 1952. Finalmente, el documentos CONPES 3801 de enero 31 de 2014,   cataloga a Acerías Paz del Río con un agente “concesionado” para el uso de las   aguas del Lago de Tota, autorización que no es otra que la contenida en el   Decreto 1111 de 1952, como lo reclama la propia empresa autorizada.    

“No   obstante lo anterior, en procura de cumplir fielmente con la función   garantizadora de la integridad y supremacía de la Constitución, esta Corporación   ha precisado que la denominada sustracción de materia no siempre debe conducir a   una decisión inhibitoria pues, aun en el evento en que la norma cuestionada haya   perdido su vigencia formal, es muy posible que, desde el punto de vista   material, la misma siga produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual,   continúe proyectándose ultractivamente, lo cual generaría un grave perjuicio   para la juridicidad si tales efectos devienen contrarios a los mandatos   superiores que gobiernan el Estado Social de Derecho.    

Por   ello, sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del   ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la   Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia,   abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo ha   sostenido la reiterada jurisprudencia constitucional, precipitar una decisión   inhibitoria sin que previamente se haya determinado la ocurrencia de estos dos   supuestos, “podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a   la Carta”[46].    

 De otra parte, ha subrayado la  jurisprudencia   que “Cuando la Corte se abstiene de pronunciarse de fondo   sobre una disposición, por considerar que se encuentra derogada, no está   impartiendo una orden y por lo tanto, su apreciación sobre la derogatoria no   vincula de manera alguna a los operadores jurídicos.”[47]    

En este caso aparece clara evidencia de que el Decreto   1111 de 1952 está produciendo efectos jurídicos por cuanto está siendo aplicado,   al punto que constituye el título y soporte normativo sobre el cual la Empresa   Acerías Paz del Río sustenta el uso de las aguas del Lago de Tota para el   desarrollo de su actividad industrial. De manera que para cumplir fielmenten la   función garantizadora de la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte   abordará el jucio de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952.    

Segunda cuestión preliminar. La aptitud   sustantiva de la demanda    

27. El Procurador General de la Nación, el   Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y   Energía, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al igual que el   apoderado de Acerías Paz del Río, formularon, como petición principal, una   solicitud de inhibición, al estimar que la demanda no cumple con los   presupuestos necesarios para provocar un pronunciamiento de fondo. Sostienen que   el ciudadano demandante no aporta razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes orientadas a demostrar la contradicción de la   norma acusada con los preceptos superiores que estima vulnerados. Se limita,   dicen los intervinientes, a emitir unos juicios de valor y unas apreciaciones   subjetivas sobre la problemática del Lago de Tota.    

28. En atención a ello procede la Sala a   examinar si los cargos formulados en contra del Decreto 1111 de 1952 cumplen con   los presupuestos mínimos para provocar un pronunciamiento de mérito, de   conformidad con la normatividad y la jurisprudencia constitucional.    

      

28.1. Al respecto recuerda la Corte que de acuerdo con el   artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben   cumplir unos mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en: (i)   señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse   a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el   trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv)   presentar las razones de la violación.    

El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes   asumir unas cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar, de una   parte, que la Corporación establezca por su cuenta las razones de   inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y   generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las   funciones propias del Congreso de la República  como constituyente   derivado, o del legislador de excepción. Y de otra parte, que ante la ausencia   de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de validez de   las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo   inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de   inconstitucionalidad.    

Esas cargas se concretan en que las razones de   inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un   curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta   inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que   significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas   o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto   es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y   la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que se   acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de   constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones   legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto   Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una   duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada[48].    

28.2. La Corte ha establecido, así  mismo, que la apreciación sobre   el cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en cuenta el principio    “pro actione” de tal manera que se garantice la eficacia de este   procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la   establecida en la Constitución vigente. Esto quiere decir que el rigor en el   juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede basarse en un método   de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de participación del   actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en favor del demandante,   admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de fondo.    

28.3. Pues bien, el ciudadano Román Hernando   Ortega Hernández, sostiene que el Decreto 1111 de 1952 es contrario a los   artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política.    

Recuerda la Sala que según el demandante   la vulneración al artículo 2º de la Constitución se presenta en razón al   privilegio perpetuo que se ha dado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del   Río S.A. -actual Votorantim S.A.-, para hacer uso industrial de las aguas del   lago de Tota, lo que a su juicio ha generado un notable menoscabo en los niveles   de las aguas del lago, el deterioro del ambiente y los ecosistemas, así como la   amenaza a  varias especies de aves, peces y organismos que componen el   ambiente. Sostiene que este estado de cosas se origina en que se ha dado una   prelación al interés particular de la empresa, en desmedro del interés general   de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de los derechos   constitucionales del medio ambiente y del desarrollo sostenible.    

Para sustentar la vulneración al artículo   8º de la Carta, el actor hace referencia a  algunos estudios técnicos   ambientales, que dan  cuenta de la pérdida del banco de agua del lago, el   decrecimiento de la transparencia de las aguas, el desbalance hídrico por el uso   indiscriminado del recurso, y menciona como causas diversos factores, entre   ellos el uso industrial, la agricultura, así como el desperdicio ocasionado por   los diversos usuarios del recurso. Esta situación, en criterio del actor, se   origina en que la normatividad de 1952 -Decreto 1111- no es hoy la adecuada,   comoquiera que en esta se propendía por el desarrollo industrial, importante en   su momento, pero que hoy existen exigencias relacionadas con la protección de   los recursos naturales, y además la vulnerabilidad actual del lago exige que se   le proteja “conforme a la Constitución”.    

En lo que concierne al cargo por   vulneración del artículo 79 superior, sostiene el actor que la facultad otorgada   a la empresa por más de 60 años para dar un uso industrial al agua del Lago de   Tota, privilegia intereses particulares “altera el flujo interno del agua en   el ciclo hidrológico del medio ambiente, lo que redunda en una facultad otorgada   a la empresa aún por encima del medio ambiente y la vida misma”.  Los intereses particulares deben ceder ante los intereses generales de acuerdo   con la función social que debe cumplir el lago de Tota, por lo que es imperativo   proteger su caudal, su espejo, y los elementos del medio ambiente que lo   conforman.    

Y respeto del artículo 80, sostiene el   ciudadano que la norma acusada viola el principio de desarrollo sostenible   “en el entendido que dentro de las obligaciones constitucionales de carácter   constitucional se encuentran  proteger las riquezas naturales, además   planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar   su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Esta   afirmación está ligada al reparo persistente que en su escrito realiza el actor   al “privilegio creado a favor de Siderúrgica Paz del Río”[49]   para el uso industrial del agua, destacando el valor de este recurso como bien   “indispensable para la vida”.    

Con la norma acusada se desconoce    así mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados.    

28.4. A partir de los anteriores extractos   de la demanda, considera la Corte que el actor aporta razones que pueden ser   valoradas como claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes  para provocar un estudio de constitucionalidad del precepto acusado, y en esa   medida la Sala no accederá a la solicitud formulada por algunos intervinientes   de emitir un fallo inhibitorio.    

En efecto, a través de su exposición el   ciudadano cuestiona el derecho intemporal al uso de las aguas con fines   industriales concedido a la empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma   acusada, y estima que ésta además de anacrónica frente a la posición relevante   que actualmente ocupa el medio ambiente y los deberes estatales que surgen de   esta visión, es contraria a los fines esenciales del Estado (Art. 2); a los   deberes estatales de protección de los recursos naturales (Art. 8),  a la   defensa de la integridad del medio ambiente (Art. 79), y al imperativo estatal   de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para   garantizar un desarrollo sostenible (Art.80).    

28.5. Este planteamiento que es   perfectamente deducible de la disertación del demandante, para la Sala resulta   claro  comoquiera que plasma un razonamiento inteligible sobre la contradicción entre   el derecho de aguas otorgado por la norma de excepción a la empresa beneficiaria   y los preceptos superiores que invoca el demandante. Las razones, a pesar de ser   sencillas y lacónicas son igualmente ciertas, toda vez que el actor funda   su censura en un dato objetivo como es la atribución dada a la empresa   beneficiaria para el uso industrial de las aguas del lago, lo que, a su juicio,   constituye un  privilegio intemporal y exento de controles que vulnera   normas superiores, interpretación que puede derivarse de la norma acusada. El   hecho de que el ciudadano demandante acuda a datos e informes ambientales para   sustentar su argumento de que una concesión de tal naturaleza atenta contra la   preservación del medio ambiente, no despoja de certeza su  planteamiento.   Las razones son así mismo específicas toda vez que el actor, de manera   separada, sencilla y concreta aporta argumentos orientados a demostrar por qué   la concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona vulnera principios   presentes en cada uno de los preceptos superiores que invoca.    

Esto hace que para la Sala, tomando en   consideración el principio pro actione, las razones expuestas por el   actor en su demanda resulten suficientes para asumir el juicio de   constitucionalidad del decreto demandado, en la medida en que logran despertar   “una duda mínima” sobre la compatibilidad de sus preceptos con los mandatos   superiores. El examen se hará frente a todas las disposiciones invocadas por el   demandante por cuanto su argumentación se entreteje con elementos relevantes de   los artículos 2, 8, 79, 80 superiores, sin que sea posible diseccionar su   disertación para limitar el pronunciamiento a alguno de estos preceptos en   particular.    

29. Algunos intervinientes formulan nuevos   cargos contra el decreto acusado. Así por ejemplo, la Universidad Externado de   Colombia aporta argumentos para señalar que el decreto acusado es igualmente   violatorio de los artículos 63, 121, 123-2 y 209 de la Constitución; en similar   sentido Parques Nacionales  Naturales de Colombia, sostiene que el juicio   de constitucionalidad debe extenderse al artículo 311 de la Carta; en tanto que   para Corpoboyacá, el decreto acusado contraviene, además de las normas citadas   por el actor, los artículos 58, 333 y 334 de la Constitución.    

La Corte limitará su pronunciamiento a la   acusación contenida en la demanda (Arts. 2, 8, 79 y 80 C.P.) toda vez que como   lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la acción   de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control   automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido   formulados por los demandantes; restricción ésta que opera también frente a lo   planteado por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones principales:   en primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de   aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los   distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas   posturas; y en segundo término, aunque es evidente que las intervenciones   ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la   virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la   demanda”[50].    

Por consiguiente el examen de constitucionalidad del Decreto 1111   de 1952 se efectuará frente a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución,   respecto de los cuales el demandante formula su censura.    

Problema jurídico planteado, metodología y   estructura de la decisión.    

30. El demandante considera que el Decreto   1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento   de la aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de unidad pública a unas   obras”, proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades   conferidas por el artículo 121 de la Constitución de 1886, es contrario a los   artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política vigente.    

Para el ciudadano Ortega Hernández, la norma   que confiere una concesión de uso de las aguas del Lago de Tota para fines   industriales, sin límite de tiempo ni control alguno, entregando plenamente la   gestión del recurso a una empresa comercial, es incompatible con los fines   esenciales del Estado previstos en el artículo 2º de la Carta, en cuanto   subordina el interés general al particular; es contraria a los deberes estatales   de protección de los recursos naturales que prevé el Art. 8 superior; violatoria   del imperativo estatal de preservar la diversidad e integridad del ambiente,    conservar las áreas de especial importancia ecológica y  defender la integridad   del medio ambiente (Art. 79); y contraviene el deber estatal de planificar el   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo   sostenible (Art.80).    

31. Un bloque de intervinientes (Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Acerías Paz del Río) solicitan la   declaratoria de exequibilidad del decreto acusado, al estimar que éste se   expidió con la finalidad de dar un mejor aprovechamiento a las aguas del Lago de   Tota, para fines de utilidad pública, previendo en el mismo las obras necesarias   para impedir la disminución del nivel de las aguas. Por ende el decreto responde   a criterios de sostenibilidad por cuanto establece unas cargas correlativas de   preservación para la empresa.    

Afirman que la Constitución concede un   amplio margen de configuración al legislador para la regulación del medio   ambiente, y es la ley la encargada de regular el otorgamiento de concesiones,   sin que la Constitución contemple restricción alguna al respecto.    

32. Quienes solicitan la inexequibilidad[51]  sostienen que la concesión de un uso ilimitado y sin control del recurso hídrico   a una empresa comercial, impide la planificación de la gestión ambiental a los   entes de control, a fin de preservar la biodiversidad e integridad del ambiente,   y la protección de las riquezas naturales de la nación. Así mismo, la norma   acusada no permite concesionar el recurso a las comunidades en el marco de   condiciones técnicas adecuadas, previa evaluación de la pertinencia o viabilidad   del uso.    

Agregan que la norma crea un desequilibrio   entre la necesidad de un desarrollo económico y el deber de proteger los   recursos naturales disponibles, por cuanto este supone la limitación de la   concesión en el tiempo, la imposición de unas cargas financieras correlativas, y   las múltiples obligaciones determinadas por la normatividad. Tratándose de un   bien de dominio público, inalienable e imprescriptible como es el agua, no se   puede crear sobre él un derecho adquirido absoluto en favor de una empresa   privada, renunciando a los deberes de gestión ambiental mediante la   planificación estatal, con miras a garantizar el desarrollo sostenible.    

Para el Procurador General de la Nación, las   disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952 son inconstitucionales toda   vez que contemplan un privilegio desproporcionado a favor de una empresa   privada; a través de ellas se evade el esquema jurídico y administrativo   previsto por la Constitución Política de 1991 para asegurar la protección del   medio ambiente; a su vez dichas normas desconocen las competencias que el   constituyente otorgó a las entidades de nivel nacional y territorial que se   articulan dentro de una política estatal de planificación del manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales.    

33. Planteado así el debate constitucional   generado por la demanda, corresponde a la Corte establecer si la norma que   entrega un derecho de uso de aguas sobre un bien considerado de especial   importancia ecológica, al igual que su gestión y preservación ambiental, a una   empresa privada, sin que se establezca un límite temporal, es contraria a   principios y preceptos constitucionales que adscriben al Estado deberes de   protección de las riquezas naturales y de la diversidad e integridad del   ambiente, así como de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales para garantizar un desarrollo sostenible (Arts. 2, 8, 79 y 80 C.P.).    

Para resolver esta cuestión la Sala adoptará   la siguiente metodología: (i) se referirá a la normatividad internacional   relevante sobre los deberes estatales  de protección de los recursos   naturales y en particular del recurso hídrico; (ii) reseñará la   jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia ambiental y el   deber del Estado de planificar la gestión de los recursos naturales; bajo las   premisas establecidas (iii) se pronunciará sobre los cargos de la   demanda, para lo cual previamente se referirá a la importancia  estratégica   en términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de Tota.    

La protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en   el orden internacional.    

34.   Durante las última cuatro décadas se ha producido en el ámbito internacional un   vigoroso desarrollo normativo en torno a los deberes estatales en la protección   de los recursos hídricos. Así por ejemplo, la Declaración de Estocolmo de 1972   resaltó la relevancia de salvaguardar los recursos naturales de la tierra,   incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante   la planificación u ordenación cuidadosa del recurso.    

35.   Cinco años después, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua,   desarrollada en Mar de Plata (1977), recomendó a los Estados, entre otras cosas,   determinar la cantidad de recursos hídricos disponibles en su territorio, crear   incentivos para aumentar la eficiencia en la utilización del agua; adoptar   medidas para lograr la planificación sistemática de la distribución de agua   entre los distintos usuarios como requisito previo a la utilización plena o   racional del volumen de agua disponible para la explotación; identificar y   corregir las principales causas de desperdicio en la utilización del agua;   formular práctica agrícolas y de riego que permitan optimizar el uso del   recurso; formular y mantener una política en relación con el uso, la ordenación   y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación con el uso   y protección de los recursos hídricos.    

Asimismo, señaló que se debían hacer los esfuerzos necesarios para adoptar   medidas que permitan obtener la participación efectiva del público en los   procesos de planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios y   las autoridades públicas.    

36.   Posteriormente, en la Conferencia de Dublín desarrollada en 1992, se recomendó a   los Estados adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a los   siguientes cuatro principios:    

“Principio 1. El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para   sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente.    

Principio 3. La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la   gestión y la protección del agua.    

Principio 4. El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en   competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien   económico.”    

En   relación con el Principio 1 la Conferencia estableció que la gestión eficaz de   los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo   económico y social y la protección de los ecosistemas naturales. Respecto del   Principio 2 resaltó la necesidad de que los responsables de las políticas   públicas y el público en general cobren mayor conciencia sobre la importancia   del agua. Además, aclaró que la adopción y aplicación del Principio 3 exige   políticas efectivas que aborden las necesidades de las mujeres y las incluyan en   la toma de decisiones. Finalmente, sobre el Principio 4 destacó la necesidad de   reconocer el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua pura   y saneamiento por un precio asequible.    

37.   En 1998, durante la Conferencia Internacional sobre el Agua y Desarrollo   Sostenible celebrada en París, los Estados se comprometieron a fomentar la   integración de todos los aspectos del aprovechamiento, la gestión y la   protección de los recursos hídricos mediante la elaboración de planes destinados   a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente   y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el   ciclo hidrológico; movilizar recursos financieros de origen público y privado   con el fin de mejorar el uso efectivo de los recursos disponibles; promover el   principio según el cual “el que contamina paga”; implementar proyectos que   permitan satisfacer las necesidades esenciales y lograr un aprovechamiento,   gestión y protección sostenible del agua; fomentar los sistemas de información y   observación sobre los recursos hídricos, entre otras cosas.    

38.   Posteriormente, la Conferencia de Rio de Janeiro, desarrollada en 2002, resaltó   la necesidad de velar porque se mantenga un suministro suficiente de agua de   buena calidad para toda la población del planeta y preservar las funciones   hidrológicas, biológicas y químicas de los ecosistemas, adaptando las   necesidades humanas a los límites de la capacidad de la naturaleza y combatiendo   los vectores de las enfermedades relacionadas con el agua.    

Así, instó a los Estados a planificar la utilización, protección, conservación y   ordenación sostenible y razonable de los recursos hídricos con arreglo a las   necesidades y prioridades de la colectividad dentro del marco de una política   económica nacional. Igualmente, destacó la necesidad de elaborar, aplicar y   evaluar proyectos y programas que sean tanto económicamente eficientes como   socialmente adecuados, dentro de unas estrategias definidas con claridad y   basadas en un enfoque de plena participación pública, de las comunidades locales   y las poblaciones indígenas, entre otros actores.    

39.   Ese mismo año, la Declaración de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible   reconoció la importancia de proteger y evitar la contaminación de los recursos   hídricos y la necesidad de garantizar el acceso de la población al agua potable.    

40.   A nivel regional, es importante destacar que la Declaración Centroamericana del   Agua, adoptada en San José de Costa Rica en 1998, resaltó la importancia de   cuidar los recursos hídricos como un asunto de justicia ambiental; reconoció que   la población tiene derecho a participar en los proyectos, obras y decisiones que   afecten o puedan afectar a los cuerpos de agua y sistemas hídricos a nivel   local, nacional e internacional y que deben ser informados sobre el estado y las   tendencias de los sistemas hídricos, entre otras cosas. Con base en lo   establecido en esta declaración, se creó el Tribunal Latinoamericano del Agua   como una instancia de justicia alternativa que busca dar solución a los   conflictos hídricos.    

41.   En conclusión, de acuerdo a lo establecido los instrumentos internacionales   reseñados sobre la protección de los recursos hídricos es posible sostener   válidamente que los Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los   recursos naturales de la tierra, incluido el agua, en beneficio de las   generaciones presentes y futuras, mediante la planificación sistemática   orientada a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución   eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los   ecosistemas y el ciclo hidrológico. Destacan además la necesidad de identificar   y corregir las principales causas de desperdicio en la utilización del agua;   formular práctica agrícolas y de riego que permitan optimizar el uso del   recurso; formular y mantener una política en relación con el uso, la ordenación   y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación con el uso   y protección de los recursos hídricos. Deben desplegarse los esfuerzos   necesarios para adoptar medidas que permitan obtener la participación efectiva   del público en los procesos de planificación y adopción de decisiones que   comprenden los usuarios y las autoridades públicas. La gestión eficaz de los   recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo   económico y social y la protección de los ecosistemas naturales, a fin de   garantizar el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua pura   y saneamiento por un precio asequible.    

La protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en   el orden constitucional colombiano.    

42.   La Constitución Política de Colombia establece que el Estado debe proteger los   recursos naturales de la Nación. En ese sentido, varios preceptos   constitucionales desarrollan el contenido de esta obligación. Así, el artículo 8   señala que el Estado debe proteger las riquezas naturales, entre las que se   incluye el agua. El artículo 79 consagra el derecho de todas las personas a   gozar de un ambiente sano y el deber de salvaguardar la diversidad e integridad   del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar   la educación para estos fines.    

Adicionalmente, el artículo 80 dispone que es deber del Estado planificar el   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible,   su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores   de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de   los daños causados. De otra parte, el artículo 334 impone al Estado el deber de   intervenir en la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo, para   garantizar la preservación de un ambiente sano. Finalmente, el artículo 366 señala que son objetivos   fundamentales de la actividad estatal, la solución de las necesidades básicas   insatisfechas de la población en materia de saneamiento ambiental y agua   potable, entre otros.    

43.   La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia que la   Constitución de 1991 confirió a la protección de los recursos naturales, en la   medida que modificó profundamente la   relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer que   la protección del ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento   jurídico y que la Carta Política contiene una verdadera constitución   ecológica, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la   relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el ambiente. En   ese sentido, la Corte ha planteado que la Constitución ecológica tiene dentro   del ordenamiento colombiano una triple dimensión[52]:    

“[D]e un lado, la protección al medio ambiente es un principio   que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger   las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de   todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es   exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la constitución   ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a   los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que   la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el   Estado, en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección.”[53]    

44. Asimismo, ha resaltado que a partir de la Constitución de 1991, se   edificó un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y también   a los particulares, pues, el medio ambiente no sólo es un derecho sino también   un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe   procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el   concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a   tal objetivo.[54]    

La Corte ha establecido que la defensa del medio ambiente es un objetivo,  dentro de la forma organizativa de Estado Social de Derecho acogida en   Colombia, “que involucra aspectos relacionados con el manejo, uso,   aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los   ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo   sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de   ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por   nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos   para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias   para su garantía y su desarrollo”.[55]    

Igualmente, esta Corporación ha   enfatizado en la importancia de proteger los recursos naturales, en tanto, la conservación y la   perpetuidad de la humanidad dependen del respeto al entorno ecológico y la   defensa a ultranza del medio ambiente sano, por eso, ha sostenido que   “desconocer la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es   renunciar a la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las   generaciones.”[56]    

45. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha   reconocido que existe un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado en   relación con la protección de los recursos hídricos con el fin de garantizar el   derecho al agua de los habitantes de la nación. En esa línea, ha planteado que el Estado debe abstenerse de intervenir   directa o indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a   disponer de agua potable, lo que significa   evitar medidas que obstaculicen o impidan la libertad de acción y el uso de los   recursos propios de cada individuo, así como de grupos o colectividades que   buscan satisfacer sus necesidades básicas, concretamente en el goce del derecho   al agua potable. La Corte lo ha expresado textualmente de la siguiente forma:[57]    

“Así las cosas, dicha obligación prohíbe al Estado o a quien obre en su nombre:   (i) toda práctica o actividades que deniegue o restrinja el acceso al agua   potable en condiciones de igualdad; (ii) inmiscuirse arbitrariamente en los   sistemas consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua; (iii)   reducir o contaminar ilícitamente el agua como  por ejemplo, con desechos   procedentes de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales   que contaminen fuentes hídricas o mediante el empleo y los ensayos de armas de   cualquier tipo, y (iv) limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de   suministro de agua o destruirlos como medida punitiva.”    

46. Adicionalmente, ha enfatizado en la necesidad de que el   Estado en su conjunto adopte   las medidas necesarias y razonables para asegurar el ejercicio del derecho al   agua potable e impedir la interferencia de terceros en su disfrute. En concreto,   ha establecido que la adopción de estas acciones implica, (i) el establecimiento de las medidas legislativas o de otra índole   que sean necesarias y efectivas para impedir que terceros denieguen el acceso al   agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten de forma no   equitativa los recursos de agua; (ii) impedir que terceros menoscaben el acceso   físico en condiciones de igualdad, y a un costo razonable, a recursos de agua   suficientes, salubres y aceptables, cuando estos controlen los servicios de   suministro de agua; y (iii) la promulgación de legislación en aras de la   protección y funcionamiento eficaz del sistema judicial con el fin de resguardar   el goce del derecho al agua potable frente a afectaciones provenientes de   terceros.[58]    

Además, ha resaltado que el deber de ejercer acciones   positivas con el fin de facilitar, proporcionar y promover la efectividad del   derecho al agua debe llevarse a cabo a través de la adopción de disposiciones   legislativas, administrativas, presupuestarias y judiciales, que posibiliten a   los individuos y comunidades el disfrute del agua potable y ayuden a los   particulares y a las comunidades a ejercer este derecho, a través de la difusión   de información adecuada sobre el uso higiénico del agua, la protección de las   fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios de agua, entre   otros.[59]    

47. Lo expuesto en este apartado permite afirmar que, la Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la   sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer que la protección del   ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico; el medio ambiente no sólo es un derecho sino también   un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe   procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el   concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a   tal objetivo; el Estado está en la obligación de adoptar las medidas necesarias   que permitan garantizar el   manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el   equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y   cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.    

48.   En múltiples oportunidades, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado   sobre el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar   el uso de los recursos naturales, contemplados en el artículo 80 de la   Constitución. La Corte ha delimitado el contenido y alcance de este artículo y   ha resaltado su importancia en la garantía del derecho a gozar de un ambiente   sano.    

Así por ejemplo, en la sentencia C-058 de 1994[60]  la jurisprudencia constitucional indicó que el concepto de desarrollo   sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que resume gran   parte de las preocupaciones ecológicas recogidas en la Declaración de Estocolmo   de 1972 y la conferencia de las Naciones   Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, entre   otros instrumentos internacionales que pretende armonizar el desarrollo   económico y la protección del ambiente.    

Resaltó que el   principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo   de los recursos naturales buscan armonizar el derecho al desarrollo económico de   la Nación con la protección al ambiente. Además expuso que lo establecido en el   artículo 80 de la Carta es la expresión del principio de solidaridad   intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones   presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para   satisfacer las propias. En ese sentido sostuvo que, “el desarrollo sostenible   debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social   pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base   biológica y material a la actividad productiva.”    

Igualmente   señaló que las obligaciones ecológicas impuestas al Estado por la Constitución   de 1991 confieren un sentido totalmente diverso a todo el ordenamiento jurídico   que debe ser interpretado conforme al principio de desarrollo sostenible. En ese   sentido, hizo hincapié en que “no tienen ningún respaldo constitucional   ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados   legítimos, cuando los valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento   nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad.”    

Ese mismo año, en la sentencia C-423[61] el Tribunal   Constitucional llamó la atención sobre la necesidad de desarrollar una política   de la planificación ambiental que responda a lo establecido en el artículo 80 de   la Constitución que “le otorga al Estado la responsabilidad de   planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un   desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del   entorno ecológico.” Textualmente, expuso:    

[…] el manejo del ambiente   requiere necesariamente de una política estatal, lo cual significa general, es   decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la acción estatal   es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la finalidad   esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo.   Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo;   por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial   no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el   cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta   entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por   esencia universal.”    

Luego, la sentencia C-519 de 1994[62]  resaltó que la libertad de la actividad económica que desarrollan los   particulares está limitada por la necesidad de preservar y conservar un ambiente   sano y que el Estado es responsable de garantizar el cumplimiento del principio   de desarrollo sostenible. En concreto la sentencia expuso:    

“[L]a satisfacción de las necesidades presentes requiere   de planificación económica y de responsabilidad en materia de desarrollo, con el   fin de que, como se señaló, las generaciones futuras cuenten con la capacidad de   aprovechar los recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades. Esa   planificación y esa responsabilidad, para el caso colombiano, les compete, por   mandato constitucional, al Estado y a sus agentes, así como a todos los   particulares, sin importar en cuál campo económico, político o social se   encuentren. Para ello, se requiere de una tarea constante y permanente que   implica siempre un alto grado de participación, de conciencia comunitaria y de   solidaridad ciudadana.”    

Posteriormente, en la C-495 de 1996[63]  esta Corporación indicó que la obligación del Estado de planificar el   aprovechamiento de los recursos naturales de tal forma que se logre un   desarrollo sostenible, tiene estrecha relación con el derecho a gozar de un   ambiente sano; que es necesario el establecimiento de una política nacional de   planificación ambiental que garantice el principio de desarrollo sostenible; y   que las Corporaciones Autónomas Regionales son responsables del manejo y   conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en   virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución.    

La   sentencia C-126 de 1998[64]  que estudió la constitucionalidad de varios artículos del Código de Recursos   Naturales y sostuvo que pese a que la norma no utiliza la expresión “desarrollo   sostenible” los principios allí contenidos y la regulación sobre el uso de los   distintos recursos naturales son compatibles con este concepto y con los   mandatos constitucionales. Destacó que la   idea del desarrollo sostenible se expresa en el establecimiento de límites que   derivan de los equilibrios ecológicos y en el mandato allí contenido, según el   cual, debe protegerse la salud y bienestar no sólo de los colombianos de hoy   sino también de los futuros habitantes del territorio nacional.    

En la C-299 de   1999[65]  la Corte precisó que el principio de desarrollo sostenible es la expresión   moderna de la política ambientalista, es decir, la armonización entre el   crecimiento económico y el desarrollo ambiental. Igualmente señaló que este   principio “constituye una clara e   indiscutible expresión de la más genuina de la intervención del Estado en la   dirección de la economía, si se admite que el uso de este poder comporta, como   lo señala el artículo 334 superior, la racionalización del uso y aprovechamiento   de los recursos naturales y demás bienes productivos, con el fin de obtener el   mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, los beneficios del   desarrollo pero también, y por sobre todo, la preservación de un ambiente sano.”    

La jurisprudencia constitucional ha hecho   hincapié en que el desarrollo sostenible no es un marco teórico, solamente, sino   que involucra todos los instrumentos necesarios para hacer factible el progreso   de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la   naturaleza. La sentencia C-339 de 2002[66]  resaltó la importancia de lo establecido por el constituyente de 1991 sobre el   deber de protección y preservación de los recursos naturales, a través del   establecimiento de áreas de explotación, conservación, restauración y   sustitución para los usos del suelo del territorio nacional, y recalcó que estas   disposiciones no puede ser vulnerado por las normas que regulan la actividad   minera y que tampoco se puede pretender su aplicación preferente. Esta   Corporación expuso:    

“Esta   situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial   para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las   instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de   crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la   diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en   cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar   de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial[67]. Este nuevo   esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema   ambiental, aún en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso   económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción.    

Desde esta   perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al   mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio   ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales.”    

Además, indicó   que para poder hablar de un desarrollo sostenible en el marco de los procesos de   explotación minera, es indispensable tener en cuenta como instrumento la   evaluación de impacto ambiental, pues este es el instrumento administrativo y de   gestión “que permite articular los diversos aspectos ambientales de la   actividad minera tales como la mitigación de la contaminación, la protección de   especies y la recuperación post-clausura de las explotaciones y exploraciones   mineras.”    

En la   sentencia C-894 de 2003[68]  la Corte reiteró que la planificación   ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, y que la   Constitución puso en cabeza del Estado la responsabilidad de planificar y   aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo   sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno   ecológico.    

Posteriormente, la C-189 de 2006[69] dispuso que para lograr materializar el principio de desarrollo   sostenible el legislador puede establecer límites o condiciones que restrinjan   el ejercicio de los atributos de la propiedad privada, siempre y cuando dichas   restricciones sean razonables y proporcionadas. Así por ejemplo, la declaración   de zonas de reserva, cuando es necesario adelantar programas de restauración,   conservación o preservación de los recursos naturales o cuando el Estado   resuelva explotarlos son restricciones razonables al ejercicio del derecho de la   propiedad privada.    

También es importante resaltar que la sentencia C-598 de 2010[70] reconoció que   las Corporaciones Autónomas Regionales   cumplen un papel fundamental en relación con la garantía del principio de   desarrollo sostenible, en tanto sus competencias dan cumplimiento al deber del   Estado de proteger el ambiente y los recursos renovables. En esta providencia la   Corte indicó:    

“En varias   ocasiones ha dicho la Corte Constitucional que […] las Corporaciones Autónomas   Regionales […] son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de   competencias que emanan de las potestades del Estado central. Para la Corte, los   principios bajo las cuales tales entidades desempeñan sus funciones obedecen,   por tanto, a aquellos fijados para la armonización de las competencias   concurrentes del [E]stado central y de las entidades territoriales. En esa   dirección, la gestión de las Corporaciones no pude ir tan allá que vacíe de   contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y   municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de   rigor subsidiario.”    

Posteriormente, la sentencia T-384 de 2012[71]  reiteró nuevamente que el desarrollo sostenible “es un proceso para mejorar   las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales y la   diversidad, que debe propender por garantizar la sostenibilidad social la cual   pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y   se mantenga la identidad de la comunidad; y la sostenibilidad cultural, que   exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los   pueblos afectados”.    

Por su parte,   la sentencia C-746 de 2012[72]  resaltó que la importancia de las licencias ambientales radica en que   materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales. En   esta decisión textualmente la Corte expuso:    

“Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la   licencia ambiental: (i) es una autorización que otorga el Estado para la   ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan   ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir   una alteración significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii) tiene como   propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos   ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y   previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de   dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador,   planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado   cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos   naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia   ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función   ecológica de la propiedad […]”    

Estos   criterios jurisprudenciales han sido reiterados en sentencias como la C-229 de   1999, la C-671 de 2001 y recientemente en la C-123 de 2014.    

49. Lo   establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de   desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales permite sostener válidamente que:   (i)  el concepto de desarrollo   sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende   armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente; (ii) este principio y el deber del Estado de planificar el   manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad   intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones   presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para   satisfacer las propias; (iii) la responsabilidad del   Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se   logre un desarrollo sostenible requiere el desarrollo de una política de la planificación ambiental que tenga   cobertura nacional; (iv) la libertad de la actividad económica que   desarrollan los particulares está limitada por la necesidad de preservar y   conservar un ambiente sano; (v) las Corporaciones Autónomas Regionales   son responsables del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos   naturales renovables, en virtud de la obligación del poder público de planificar   el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su   desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; (vi)   para lograr materializar el principio de desarrollo sostenible el   legislador puede establecer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de   los atributos de la propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones   sean razonables y proporcionadas; (vii) la importancia de las licencias   ambientales radica en que materializan el deber del estado de planificación de   los recursos naturales.    

Análisis   del caso de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952    

Las medidas contenidas en el Decreto 1111 de 1952 recaen sobre un área de   importancia ambiental y ecológica estratégica    

50.   El Decreto 1111 de 1952 concedió el derecho de uso de aguas del Lago de Tota a   la empresa siderúrgica de Paz del Río[73],   a excepción de un caudal de 550 L/S que seguiría siendo aprovechado de acuerdo   con las resoluciones ya expedidas por el Gobierno Nacional. La derivación del   recurso hídrico se haría de manera directa y por gravedad. Las obras requeridas   para la extracción, conducción y distribución del agua, así como las de   conservación del nivel de las aguas del lago se catalogaron como de utilidad   pública e interés social. Adicionalmente se facultó a la empresa Acerías Paz del   Río para desviar las aguas del río Olarte y otras fuentes con el fin de   alimentar las reservas y mantener el lago, así como para efectuar los trabajos   de arborización requeridos, estando obligada la empresa a mantener el    nivel de las aguas con fines de atracción turística. Se autorizó así mismo a la   empresa para iniciar y adelantar los trámites de expropiación de los terrenos   necesarios para la ejecución de las obras requeridas.    

51.   Las autorizaciones contenidas en este decreto recaen sobre un bien catalogado   como de importancia ambiental y ecológica estratégica en la región. En efecto,   de acuerdo con el documento CONPES 3801 del 31 de Enero de 2014:    

“La cuenca del Lago de Tota no solo tiene carácter de   humedal sino que hace parte del ecosistema de páramo. Asimismo, en su suelo se   produce el 80% de la cebolla que consume el país. Este territorio ha sido   alterado por procesos productivos que han afectado la disponibilidad del recurso   hídrico, la cobertura del suelo y la calidad del paisaje. Teniendo en cuenta la   importancia estratégica ecológica, económica y social de esta cuenca y que en la   misma existe una presión sobre sus recursos, este documento de política   identifica las acciones necesarias para asegurar que las actividades económicas   generen bienestar a la población, con una visión de sostenibilidad en el uso de   sus recursos.”[74]    

El   Lago de Tota proporciona gran variedad de bienes y servicios ecosistémicos   representados principalmente en la provisión de agua y alimentos y en el   desarrollo de actividades económicas y turísticas de la región. Adicionalmente,  “cumple funciones ecológicas fundamentales como son las de regulación de los   regímenes hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora característica,   especialmente de aves, que constituyen un recurso de gran valor local, regional   y nacional”[76].    

Por  sus características se le reconoce un   valor ambiental y económico a nivel regional y nacional, pues es la reserva del   13.55% del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas   hidrográficas en la región, en esa medida  suministra abastecimiento de   agua para consumo humano de 250.000 habitantes, aproximadamente el 20% del total   de la población del departamento de Boyacá y para el cultivo de aproximadamente   2.500 Ha de cebolla en rama (MADS, 2013).    

El Lago   cuenta, además con un complejo insular compuesto por 3 islas destacándose la   isla San Pedro de 40 Ha. de extensión y se encuentra rodeado por los páramos de   las Alfombras, Suse, Hirva, Tobal, Curíes, Pozos y Hatolaguna, entre otros. La   cuenca está conformada por un área de 22.370 Has., y está localizada en los   municipios de Aquitania, Cuítiva, Tota y Sogamoso en el departamento de Boyacá,   en la subzona hidrográfica del mismo nombre conformando la parte alta del río   Upía correspondiente a la zona hidrográfica del Orinoco (IDEAM, 2013). La cuenca   se encuentra rodeada en su parte alta por el complejo de páramos Tota – Bijagual   – Mamapacha en una extensión de 12.944 Ha (57% de la cuenca)[77].    

52. En   términos de biodiversidad, destaca el mismo informe, este recurso natural   presenta una especial relevancia comoquiera que, asociado al sistema del   humedal, se han identificado 12 especies de aves endémicas, 9 de ellas   acuáticas, 4 en peligro de extinción y una catalogada como vulnerable; alberga   alrededor de 14 especies de aves migratorias del norte y del sur de las cuales 7   son acuáticas, con poblaciones fluctuantes que asciende a 1000 individuos. En   esa medida, se considera que es el ecosistema que alberga la mayor cantidad de   aves en el altiplano cundiboyacense, por lo que ha sido catalogada como “Área   Internacional de Conservación de Aves”, muchas de las cuales se encuentran   en vía de extinción[78].    

53. El lago de   Tota tiene un gran impacto en la economía local comoquiera que en su cuenca se   encuentra el mayor monocultivo de cebolla en rama (2.500 Ha.), y dentro del   espejo de agua se adelanta la explotación piscícola, con una producción   aproximada de 100 toneladas de trucha arco iris al mes.    

El principal   problema que se ha identificado en los informes institucionales y científicos   sobre la situación  del lago es el de “la inadecuada gestión ambiental y sectorial del territorio   de la cuenca del Lago de Tota, lo cual no asegura un manejo sostenible de los   recursos naturales”, lo que se evidencia en una baja comprensión “del   territorio, los servicios ecosistémicos que presta la cuenca y las necesidades   de conservación de los mismos entre los habitantes de la región, que trae   consigo prácticas que van en contravía del desarrollo sostenible de la cuenca,   generando contaminación y uso inadecuado de recursos. Estas prácticas incluyen   la ilegalidad en el uso del recurso hídrico”[79].    

El Decreto 1111 de 1952, es incompatible con el deber estatal de protección de   los recursos naturales, el principio de desarrollo sostenible, y el deber de   planificar el aprovechamiento y la gestión de estos recursos.    

      

54.   El decreto objeto de revisión constitucional, proferido por el Gobierno Nacional   en desarrollo de facultades de excepción, confirió una serie de prerrogativas a   una empresa semioficial en el momento de la  expedición de la norma,[80]y   que hoy tiene el carácter de comercial privada,[81] para el   aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota, reservándose la cantidad de 550   l/s. Dicha facultad implica el reconocimiento de un derecho a extraer, conducir   y distribuir las aguas con destino a la satisfacción de las necesidades de la   empresa, tomando el caudal directamente del lago o mediante la conducción por el   sistema de gravedad. Paralelamente autorizó a la compañía para realizar las   obras requeridas para el uso de las aguas, la conservación del nivel del lago y   la preservación de su belleza natural como atracción turística, incluyendo la   potestad de iniciar y adelantar, en nombre de la Nación los juicios de   expropiación que se hicieren necesarios.    

En   síntesis, el decreto examinado le entregó a la Empresa Siderúrgica Nacional de   Paz del Río, hoy empresa Paz del Río S.A., un derecho intemporal al uso del agua   del Lago de Tota para fines industriales, así como la gestión del recurso   natural Lago de Tota.    

55.   Para el demandante dicha concesión es contraria a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución   Política, comoquiera que el privilegio perpetuo, que en su criterio, se ha   otorgado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A. -actual   Votorantim S.A.-, para hacer uso industrial de las aguas del Lago de Tota,   implica una prelación al interés particular de la empresa, en desmedro del   interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de los   derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo sostenible. Esta   normatividad, a su juicio, no responde a las exigencias contemporáneas   relacionadas con una protección de los recursos naturales, del medio ambiente y   de la vida misma en sintonía con la Constitución.    

En criterio del demandante, la norma   acusada viola el principio de desarrollo sostenible, toda vez que dentro de las   obligaciones constitucionales de carácter ambiental se encuentra la de proteger   las riquezas naturales, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,   restauración o sustitución. La norma acusada desconoce  así mismo la   obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer   las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.    

56. Observa la Corte que la norma de 1952   se expidió en un contexto normativo y cultural distinto al que impera en la   actualidad en el ámbito internacional y local, fundado éste en una nueva   relación normativa de la sociedad en su conjunto con los elementos que integran   el medio ambiente, y que plantea un deber de salvaguarda de los recursos   naturales con una consideración esencial por el principio de solidaridad   intergeneracional en el que se fundamenta el desarrollo sostenible, orientado a  satisfacer las necesidades de las   generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones   futuras para satisfacer las propias.    

La concesión de aguas contenida en el   decreto bajo examen se sustenta, de manera unilateral, en el reconocimiento de   utilidad pública e interés general de la actividad siderúrgica desarrollada   por la empresa beneficiaria, sin que en sus consideraciones ingrese como   elemento relevante la posición prominente que tiene el medio ambiente en el   orden jurídico vigente, las exigencias de protección de la riqueza natural y el   carácter esencial y finito del recurso hídrico. Las condiciones que se imponen a   la empresa beneficiaria relativas a la conservación del nivel de las aguas y del   caudal del lago, están orientadas  a la propia satisfacción de las   necesidades industriales. En este sentido se reconoce como de “utilidad   pública e interés general las obras requeridas para la conservación del nivel de   las aguas del Lago de Tota (…) las necesarias para la extracción conducción y   distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de la   industria siderúrgica y las que demanda la obra de la hidroeléctrica (…)”   (Art. 3).       

De esta manera la regulación examinada se   construye al margen de la pretensión armonizadora entre el desarrollo económico   y la protección del medio ambiente que se encuentra implícita en el principio   del desarrollo sostenible previsto en el artículo 80 de la Constitución.      

57. Tal como quedó reseñado en el recuento   jurisprudencial efectuado sobre el principio de sostenibilidad, un elemento   fundamental de este postulado es la necesidad de planeación en el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales. Este deber, radicado en cabeza del   Estado  requiere el desarrollo de una   política de planificación ambiental que tenga cobertura nacional. Por ello es   abiertamente contrario a este deber estatal de planificación, la entrega de una   atípica “concesión” de aguas en los términos previstos en el Decreto 1111 de   1952, sin que tal otorgamiento estuviere precedido de análisis técnicos y   ambientales de viabilidad, y sin que se hubiese establecido un término a la   “concesión” como tampoco las compensaciones económicas por el uso del recurso.    

Adicionalmente, se otorgó a la compañía beneficiaria la gestión de un   recurso natural  de gran envergadura ecológica e importancia estratégica en términos ambientales   en tanto recurso hídrico, y ecosistema que alberga una rica biodiversidad. Al   respecto cabe recordar que la biodiversidad del país, es considerada patrimonio   nacional y de interés de la humanidad por lo que debe ser protegida   prioritariamente, aprovechada en forma sostenible, y esto demanda planificación   a través de una política de Estado.    

58. Dentro del diseño constitucional y legal vigente,   en el que existe un Sistema Nacional Ambiental (SINA), el Ministerio del Medio   Ambiente y Desarrollo Sostenible es el órgano encargado de trazar la política   pública de protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente   (planificación) y las Corporaciones   Autónomas Regionales (gestoras) son los entes encargados por la ley de   administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los   recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de   conformidad con las disposiciones constitucionales y legales y las políticas del   Ministerio del Medio Ambiente.    

La configuración de este modelo de diseño y gestión de   la política pública de protección de los recursos naturales renovables y el   medio ambiente, constituye un desarrollo del deber estatal de planificar   el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su   desarrollo sostenible, previsto en el artículo 80 de la Constitución. Por   ende, resulta incompatible con este precepto constitucional la norma que,   prescindiendo de toda planificación, entrega el uso intemporal y la gestión de   un recurso natural de especial importancia estratégica en términos ambientales y   de biodiversidad, a una empresa comercial. En este sentido la Corte comparte el   planteamiento del señor Procurador General de la Nación quien sostiene que es   incompatible con la Carta Fundamental, una norma que sustrae un bien público que   integra el medio ambiente, del sistema general de planificación, administración   y gestión de los recursos naturales y el medio ambiente.    

Al sustraer al Lago de Tota del sistema nacional de   planificación y gestión del medio ambiente y los recursos naturales renovables,   la norma examinada crea un modelo específico de gestión para un ecosistema   estratégico, esquema que no está  fundado en los principios universales de   desarrollo sostenible, en la concepción del agua como un derecho humano y del   recurso hídrico como fundamental para la preservación de la vida, lo que implica    que el consumo humano sea priorizado sobre cualquier otro uso. En oposición a   esta concepción, el decreto acusado prioriza el uso del agua para fines   industriales, sin que se establezcan elementos que propendan por un equilibrio   entre el desarrollo económico y la preservación de los recursos naturales, ni   controles auténticos sobre el aprovechamiento racional del agua, y la   priorización de su uso para el consumo humano.    

Sobre el particular conviene destacar lo señalado por   Corpoboyacá en su concepto cuando indica que la norma acusada “permite un uso   sin control de recurso hídrico para uso industrial en un posible desmedro del   cuerpo de agua imposibilitando el concesionarlo en el marco de condiciones   técnicas adecuadas a las comunidades que hoy día se abastecen para consumo   humano y uso agropecuario del mismo que ya sobrepasan la demanda delos 500 LPS,   previstos en la norma[82],   necesitando aproximadamente a la fecha 1000 LPS para abasteceré los diferentes   usos, según las concesiones otorgadas y que están en trámite actualmente”.      

59. La entrega   de la gestión del ecosistema que conforma el lago de Tota a una empresa   industrial, sustrayéndolo de la política ambiental formulada por el Estado,   comporta un déficit de protección de este bien público de innegable importancia   ecológica. En primer lugar, se sustrae el recurso natural de una política   integral de manejo del medio ambiente que establezca mecanismos de interrelación   con los procesos de planificación económica, social y física. En segundo lugar,   su aprovechamiento, tal como está prescrito en el decreto acusado, se produce al   margen de estrategias de medición ambiental y económica, que tengan en cuenta el   resultado del proceso de investigación científica, y que incorporen los costos   ambientales  para la prevención,   corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los   recursos naturales renovables. Y en tercer lugar, la regulación examinada no   establece ningún criterio participativo de la comunidad en la acción de   protección y recuperación ambiental del lago, que responda a la idea de que se   trata de una tarea conjunta, que si bien está coordinada por el Estado, debe   contar con la participación de la comunidad, las organizaciones no   gubernamentales y el sector privado, comoquiera que como lo ha sostenido la   jurisprudencia de esta Corte, el manejo   ambiental del país, conforme a la constitución, será descentralizado,   democrático, y participativo.    

60. La   autorización genérica que se confieren en la norma acusada a la empresa   comercial para la construcción de “las obras requeridas para la conservación   del nivel de las aguas del lago (…)”, así como “las necesarias para la   extracción, conducción y distribución de las mismas aguas con destino a   satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y las que demanda la obra   de hidroeléctrica (…)”, se otorga igualmente al margen de la política   ambiental del Estado. Estas autorizaciones que,  incluso, se extienden a la   intervención de otras fuentes hídricas como la reconducción de las aguas del río   Olarte “o de cualquier otra vertiente que sirva para aumentar las reservas o   mantener el nivel de las aguas del lago” (Art. 4º) se otorgan sin que medien   estudios de impacto ambiental, instrumento básico para la toma de decisiones   respecto de la construcción de obras y actividades que afecten   significativamente el medio ambiente, en el marco de una política pública   ambiental que responda al deber de planificación que impone el artículo 80   superior.    

61. El   análisis precedente permite a la Corte sostener que  todas las medidas   contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de gestión ambiental   aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia abiertamente del   manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a los recursos   naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber de   planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el   aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación,   restauración o sustitución.    

En   efecto, la norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como   es el lago de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales   que conceden a la protección del ambiente un   lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (Arts. 8, 79 y 80). La   consideración del medio ambiente no sólo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a   tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados   a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas   necesarias para garantizar el   manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el   equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y   cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.    

El   desconocimiento de estos preceptos superiores que establecen imperativos en   torno a la protección de los recursos naturales, de la diversidad e integridad   del ambiente, a través de la planificación con miras a garantizar un desarrollo   sostenible, se proyecta así mismo, como lo señala acertadamente el ciudadano   demandante, en trasgresión al precepto superior que contempla como uno de los   fines esenciales  del Estado el de garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (Art. 2º). La   sustracción de un bien de la importancia estratégica, desde el punto de vista   ecológico, social y económico, como es el Lago de Tota, del sistema integrado de   gestión, vigilancia y control de los recursos naturales y  el medio   ambiente diseñado al amparo de la Constitución vigente, desconoce el propósito   del Constituyente de establecer una nueva relación entre el individuo y la   naturaleza, en procura de promover un equilibrio sustentable entre el desarrollo   y el aprovechamiento racional de los recursos naturales.    

62. La gestión eficaz de este recurso   natural debe desarrollarse en el marco de la política pública de protección del   medio ambiente y los recursos naturales, mediante un enfoque integral que   concilie la protección de los ecosistemas que alberga, y la fuente hídrica que   contiene, con el desarrollo económico y social de la región. Dicha gestión debe   ser ejercida por las autoridades ambientales a quienes el Estado, en desarrollo   de su deber constitucional de planificar el manejo y aprovechamiento de  los   recursos naturales, ha confiado esta labor que para el efecto son las   Corporaciones Autónomas Regionales, y para el caso específico la Corporación   Autónoma Regional de Boyacá-Corpoboyacá.    

En el marco de   un diseño de manejo ambiental que responda a una política pública, las   concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso,   aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el   desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente,   adquieren una especial importancia en la medida que materializan el deber del estado de planificación de   los recursos naturales.    

Igualmente el cobro de tasas por la utilización de las aguas por parte de   personas naturales o jurídicas, públicas o privadas[83], constituye una herramienta a través de la cual se   materializa el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los   recursos naturales, y el principio de sostenibilidad, comoquiera que dicho   recaudo se destina al pago de los gastos de protección y renovación de los   recursos hídricos.    

63. Analizados los argumentos de la demanda,   las diferentes posturas asumidas por los intervinientes institucionales,   académicos y ciudadanos que intervinieron en este juicio, y oído el concepto del   señor Procurador General de la Nación, encuentra la Corte que el modelo de   gestión establecido en el Decreto 1111 de 1952, para el Lago de Tota,    desconoce el lugar prominente que el artículo 8 de la Constitución confiere a la   protección de las riquezas naturales de la Nación; se aparta del deber del   Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente  y conservar las   áreas de especial importancia ecológica (Art.79 C.P.); y desconoce el imperativo   estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, en   procura de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o   sustitución.    

En   consecuencia, la Corte declarará inexequible, integralmente, el Decreto 1111 de   1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las   aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas   obras”.    

Conclusiones:    

65. La demanda ciudadana cuestiona el   derecho intemporal al uso de las aguas con fines industriales concedido a la   empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma acusada, y estima que ésta   además de anacrónica frente a la posición relevante que actualmente ocupa el   medio ambiente y los deberes estatales que surgen de esta visión, es contraria a   los fines esenciales del Estado (Art. 2); a los deberes estatales de protección   de los recursos naturales (Art. 8),  a la defensa de la integridad del   medio ambiente (Art. 79), y al imperativo estatal de planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo   sostenible (Art.80).    

66. La Corte   se planteó dos cuestiones procesales previas al estudio de la demanda: (i) la   determinación de la vigencia de la norma, o en su defecto, la producción de   efectos jurídicos; y (ii) la determinación de la aptitud sustantiva de la   demanda.    

66.1. Respecto   de la primera cuestión, luego de realizar un recuento sobre el proceso evolutivo   que se ha registrado en Colombia en materia de protección del ambiente y los   recursos naturales, así como en lo relacionado con la posibilidad de expropiar   bienes por razones de utilidad pública e interés general, la Corte concluyó que   se había producido la derogatoria orgánica del Decreto 1111 de 1952.    

Sin embargo,   la Corte decidió asumir el estudio de fondo al constatar que a pesar de dicha   derogatoria el decreto demandado continuaba produciendo algunos efectos   jurídicos, comoquiera que los   intervinientes en este proceso dieron por supuesta su vigencia; la empresa   Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos otorgados y   alegar el cumplimiento de las cargas impuestas; y el órgano de control ambiental   – Corpoboyacá- estima que la norma representa un obstáculo para el ejercicio de   sus atribuciones legales.    

La Sala   reiteró así su jurisprudencia según la cual, en virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el   artículo 4º de la Constitución, la Corte debe asumir el control material de   normas expedidas en vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer si   estas resultan irreconciliables con el nuevo diseño constitucional, dichas   disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si   han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.    

66.2. En   relación con la segunda cuestión previa, constató que no obstante las   solicitudes de inhibición de algunos intervinientes,  la demanda cumplía   con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y   suficiencia para provocar un pronunciamiento de constitucionalidad. En este   sentido consideró que el   planteamiento del demandante resultaba claro comoquiera que plasma un   razonamiento inteligible sobre la contradicción entre el derecho de aguas   otorgado por la norma de excepción a la empresa beneficiaria y los preceptos   superiores que invoca el demandante. Las razones, a pesar de ser sencillas son   igualmente ciertas, toda vez que el actor funda su censura en un dato   objetivo como es la atribución dada a la empresa beneficiaria para el uso   industrial de las aguas del lago, lo que, a su juicio, constituye un    privilegio intemporal y exento de controles que vulnera normas superiores,   interpretación que puede derivarse de la norma acusada. El hecho de que el   ciudadano demandante acuda a datos e informes ambientales para sustentar su   argumento de que una concesión de tal naturaleza atenta contra la preservación   del medio ambiente, no despoja de certeza su  planteamiento. Las razones   son así mismo específicas toda vez que el actor, de manera separada,   sencilla y concreta aporta argumentos orientados a demostrar por qué la   concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona vulnera principios   presentes en cada uno de los preceptos superiores que invoca.    

La   Sala, tomando en consideración el principio pro actione, concluyó que las   razones expuestas por el actor en su demanda resultaban así mismo suficientes  para asumir el juicio de constitucionalidad del decreto demandado, en la   medida en que lograban despertar “una duda mínima” sobre la   compatibilidad de sus preceptos con los mandatos superiores.    

67. Allanado así el panorama para emitir un   pronunciamiento de fondo la Corte se planteó como problema jurídico el de   establecer si la norma que entrega un derecho de uso de aguas sobre un bien   considerado de especial importancia ecológica, al igual que su gestión y   preservación ambiental, a una empresa privada, sin que se establezca un límite   temporal, es contraria a principios y preceptos constitucionales que adscriben   al Estado deberes de protección de las riquezas naturales y de la diversidad e   integridad del ambiente, así como de planeación en el manejo y aprovechamiento   de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (Arts. 2, 8,   79 y 80 C.P.).    

68. Para resolver esta cuestión la Sala se   refirió a: (i) la normatividad internacional relevante sobre los deberes   estatales  de protección de los recursos naturales y en particular del   recurso hídrico; (ii) la jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en   materia ambiental y el deber del Estado de planificar para la gestión de los   recursos naturales; bajo las premisas establecidas (iii) la importancia    estratégica en términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de   Tota; y en ese marco se pronunció sobre los cargos de la demanda.    

69. Examinados estos presupuestos teóricos   concluyó que, de acuerdo a múltiples instrumentos internacionales citados, los   Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los recursos naturales de   la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y   futuras, mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las   necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de   los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el ciclo hidrológico.    

Han destacado, así mismo, los Estados la   necesidad de formular y mantener una política en relación con el uso, la   ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en relación   con el uso y protección de los recursos hídricos. Los Estados deben desplegarse   los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que permitan obtener la   participación efectiva del público en los procesos de planificación y adopción   de decisiones que comprenden los usuarios y las autoridades públicas. La gestión   eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el   desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales, a   fin de garantizar el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a   agua pura y saneamiento por un precio asequible.    

70. Un   recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de desarrollo   sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de   los recursos naturales le permitió a la Corte sostener que el concepto de desarrollo sostenible  debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende armonizar el   desarrollo económico y la protección del ambiente. Este postulado y el deber del Estado de planificar el   manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad   intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones   presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para   satisfacer las propias. La responsabilidad del   Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se   logre un desarrollo sostenible, requiere de   una política de  planificación ambiental que tenga cobertura nacional. La   libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares está   limitada por la necesidad de preservar y conservar un ambiente sano.    

De otra parte,   las Corporaciones Autónomas Regionales son responsables del manejo y   conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en virtud   de la obligación del poder público de planificar el manejo y aprovechamiento de   los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su   conservación, restauración o sustitución. La importancia de las licencias ambientales radica en   que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales.    

71. Al   contrastar el contenido del decreto acusado con los preceptos constitucionales   invocados y el marco teórico establecido para el análisis la Corte concluyó que   todas las medidas contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de   gestión ambiental aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia   abiertamente del manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a   los recursos naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber   de planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el   aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación,   restauración o sustitución.    

La   norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como es el lago   de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales que   conceden a la protección del ambiente un lugar   fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (Arts. 8, 79 y 80). La   consideración del medio ambiente no sólo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a   tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados   a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas   necesarias para garantizar el   manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el   equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y   cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.    

El   desconocimiento de estos preceptos superiores que establecen imperativos en   torno a la protección de los recursos naturales, de la diversidad e integridad   del ambiente, a través de la planificación con miras a garantizar un desarrollo   sostenible, se proyecta así mismo, como lo señala acertadamente el ciudadano   demandante, en trasgresión al precepto superior que contempla como uno de los   fines esenciales  del Estado el de garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (Art. 2º). La   sustracción de un bien de la importancia estratégica, desde el punto de vista   ecológico, social y económico, como es el Lago de Tota, del sistema integrado de   gestión, vigilancia y control de los recursos naturales y  el medio   ambiente diseñado al amparo de la Constitución vigente, desconoce el propósito   del Constituyente de establecer una nueva relación entre el individuo y la   naturaleza, en procura de promover un equilibrio sustentable entre el desarrollo   y el aprovechamiento racional de los recursos naturales.    

Con fundamento en tales consideraciones la   Corte declara la inexequibilidad integral del   Decreto 1111 de 1952 “Por   el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del   Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.      

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar   INEXEQUIBLE  el Decreto 1111 de 1952 “Por   el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del   Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.      

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

 A LA SENTENCIA C-094/15    

APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E ILIMITADO EN EL   TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA PRIVADA-Parte resolutiva de la sentencia o en la   ratio, debió incorporarse alguna previsión a objeto de evitar consecuencias para   la empresa Paz del Río (Salvamento parcial de voto)/APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO   E ILIMITADO EN EL TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA   PRIVADA-Se pudo ensayar variantes de fallos de inexequibilidad con efectos   diferidos (Salvamento parcial de voto)    

Expediente: D-10348    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor   aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de   utilidad pública a unas obras”.    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Si bien comparto la decisión de declarar la   inexequibilidad de la norma acusada, ante lo evidente de los efectos que   continúa produciendo a pesar de haber sido derogada, creo que en la parte   resolutiva de la sentencia o en la ratio, debió incorporarse alguna previsión a   objeto de evitar las consecuencias que pueden derivarse para la empresa Paz del   Río por el hecho de que intempestivamente se paralice su actividad al no poder   hacer uso de un recurso hídrico necesario para su funcionamiento y todo lo que   ello pueda suponer frente a una situación que, desde una perspectiva de aparente   legalidad, y en últimas de hecho, viene desarrollándose desde hace más de 50   años.    

No desconozco que previsiones de este tipo son extrañas   al control abstracto de constitucionalidad, salvo cuando en ocasiones extremas,   se difieren los efectos de los fallos de inexequibilidad, opción a la que esta   Corte ha acudido solo en poquísimas veces. En esta oportunidad bien pudo   ensayarse algunas de las variantes de esos fallos de inexequibilidad con efectos   diferidos para prevenir la situación problemática anotada. Una posible   justificación de la medida, pudo basarse además de la trascendencia económica y   social subyacente en la consideración de que la norma en cuestión no reúne las   características propias de una ley en sentido material. Esto es, que no se   trataba de una regla general, impersonal y abstracta, según la definición   tradicional de ley que trae el artículo 4 del Código Civil, sino un precepto con   destinatario y beneficiario específico, cuyos efectos posteriores a la   derogatoria advertida se venían materializando en ese mismo contexto. Es por   omitir el fallo un pronunciamiento en el sentido anotado por lo que discrepo   parcialmente de lo que en él se decidió.    

 Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

      

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-094/15    

APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E ILIMITADO EN EL   TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA PRIVADA-Desconocimiento de argumentos manifestados   por los intervinientes en el proceso (Aclaración de voto)    

UNIDAD MATERIAL DE LA CONSTITUCION (Aclaración de voto)/FACULTADES DE   INTERPRETACION DEL JUEZ CONSTITUCIONAL-No se agotan en el contenido   mismo de la demanda presentada por el ciudadano; por el contrario, ese es el   punto de partida para el ejercicio de su función de garante del orden   constitucional, que se insiste, está condicionado a una comprensión de la   Constitución como una unidad material y no fragmentaria (Aclaración de voto)    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza participativa y deliberativa   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10348    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1111   de 1952 “Por el cual se prevé a la conservación y mejor aprovechamiento de   las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas   obras.”    

Demandante: Román Hernando Ortega Hernández    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que   me conducen a aclarar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en   sesión del 10 de marzo de 2015, que por votación mayoritaria profirió la   sentencia C-094 de 2015 de la misma fecha.    

La providencia en la que aclaro mi voto declaró   inexequible el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación   y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter   de utilidad pública a unas obras.”    

Las líneas argumentativas que sustentaron la   sentencia de la referencia, gravitaron en torno a: i) normatividad internacional   relevante sobre los deberes estatales de protección de los recursos naturales y   en particular del recurso hídrico; ii) reiteración de jurisprudencia sobre el   principio de sostenibilidad en materia ambiental y el deber del Estado de   planificar la gestión de los recursos naturales; y iii) los cargos de la demanda   limitados a la presunta vulneración de los artículos 2, 8, 79 y 80 de la   Constitución, con especial énfasis en la importancia estratégica en términos   ambientales, hídricos y de biodiversidad del Lago de Tota.    

Aunqe comparto plenamente la decisión adoptada y los   fundamentos de ella, en la parte motiva se consignó un aspecto con el que no   estoy de acuerdo. En efecto en la ponencia se afirma que la Corte no puede   conocer de los argumentos presentados por los intervinientes diferentes a los   expuestos por el demandante. Por esta razón, me aparto de la concepción de   control de constitucionalidad adoptada en la sentencia de la referencia, puesto   que desconoció los argumentos manifestados por los intervinientes en el proceso,   lo que ocasionó una restringida visión de la labor del juez constitucional como   guardián e interprete autorizado de la Carta Política.    

La unidad material de la Constitución    

1. El   control jurisdiccional de la constitucionalidad, ubica a los jueces como los   defensores de la Constitución[84].   Ya lo advertía HAMILTON en los albures de la Constitución de Estados Unidos   cuando manifestaba en “El Federalista” que:    

“Una Constitución es de hecho una ley   fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por lo   tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del   legislativo. Y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, deben   preferir, como es natural, (…) la constitución a la ley ordinaria, la intención   del pueblo a la intención de sus mandatarios.”[85]    

2.  La función de guardián de   la Carta ejercida por la Corte Constitucional es guiada por el mismo Texto   Superior que debe proteger, es decir, no tiene un fin en si mismo, sino que su   objetivo es la eficacia de la Constitución en sentido material[86]. Así, la comprensión de   la Constitución, según HESSE, parte de una perspectiva no formal sino material,   en la que la “… Constitución es concebida como una unidad material”[87]    

3.  Esta concepción exige al intérprete autorizado de la Carta, cumplir su labor con   estricto apego a la misma, en un ejercicio hermenéutico correcto a partir de la   comprensión y entendimiento de la Constitución como unidad[88]. Así las cosas, el   control de constitucionalidad debe ser integral, lo que implica que la   confrontación normativa y su correspondiente juicio de validez, debe asegurar la   eficacia sistémica de la norma Superior y no limitarse a un control parcial de   la Constitución,  determinado por lo que rogadamente le presente la demanda   que da inicio al proceso.    

Las facultades de interpretación del juez   constitucional no se agotan en el contenido mismo de la demanda presentada por   cualquier ciudadano; por el contrario, ese es el punto de partida para el   ejercicio de su función de garante del orden constitucional que, se insiste,   está condicionado a una comprensión de la Constitución como una unidad material   y no fragmentaria.    

El proceso de constitucionalidad desde una   perspectiva socrática, participativa y deliberativa    

4. El   juicio de constitucionalidad adelantado por esta Corporación tiene como   finalidad garantizar la eficacia material e integral de la Constitución. El   proceso que se surte ante la Corte inicia con la demanda que puede presentar   cualquier ciudadano, al considerar que el Texto Superior ha sido desconocido por   una norma jurídica de inferior jerarquía.    

Las cuestiones que se debaten en los juicios   abstractos de constitucionalidad interesan a la comunidad en general, puesto que   al activarse la jurisdicción se abre un escenario de debate sobre materias que   importan a la sociedad y que pueden afectar la unidad política del Estado y el   orden jurídico[89].    

5.  Por esta razón, el proceso de control abstracto de constitucionalidad que se   adelanta ante la Corte, permite la participación de cualquier ciudadano   interesado en las materias que son de conocimiento de esta Corporación. De esta   suerte “… el control judicial no garantiza a los individuos ningún tipo de   resultado sustantivo. Pero les brinda la oportunidad concreta y efectiva de ser   partícipes en las decisiones que se toman sobre sus derechos.”[90]    

6. En   ese orden de ideas, el proceso adelantado en esta Corporación tiene naturaleza   participativa y deliberativa o en palabras de KUMM: “… el control judicial   jugaría el rol de un interrogatorio de tipo socrático, en el cual el Estado debe   dar argumentos que todos podrían razonablemente aceptar, y que- con   frecuencia- permitiría descubrir ciertas patologías del sistema político, como   las decisiones irreflexivas basadas sencillamente en la tradición, convenciones   o simples preferencias, o aquellas basadas en concepciones del bien fuera de los   límites de la razón pública.”[91]  (negrillas fuera de texto)    

7. Si   bien el juicio de constitucionalidad comienza a instancia de parte, sus etapas   permiten la intervención de ciudadanos interesados en las materias objeto de   control jurisdiccional, bajo un escenario de acceso a la justicia participativa   y deliberativa y no restrictivamente rogada. La participación de los   intervinientes en el proceso de constitucionalidad no es meramente formal,   puesto que otorgan herramientas argumentativas valiosas al juez y amplían el   margen de interpretación hacia una concepción de unidad material de la Carta.    

8. La   sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación y de la que aclaro mi   voto, no tuvo en cuenta lo manifestado por los intervinientes en el proceso,   entre los que se encontraban entidades públicas, universidades, asociaciones   civiles y ciudadanos, que proponían a la Corte extender su examen de   inconstitucionalidad a otros artículos de la Carta distintos a los propuestos   por el demandante como eran los artículos 8[92],   58[93], 63[94], 93[95], 102[96], 121[97], 123-2[98], 209[99], 333[100], 334[101] del texto Superior,   necesarios para el ejercicio integral del juicio de constitucionalidad.    

9.  Esta omisión implicó que la Corte: i) no realizó una interpretación integral del   Texto Superior, eludiendo unaº concepción de unidad material de la Constitución;   ii) desconoció el proceso de constitucionalidad como un escenario participativo   y deliberativo material, en el que pueden intervenir  todas las personas   interesadas en la materia objeto de debate y que sus manifestaciones serán   tenidas en cuenta por el juez constitucional, como expresión del derecho   fundamental de acceso a la administración de justicia; y iii) consolidó un   modelo de control constitucional restrictivo y rogado, que atenta contra la   ontología de su la labor como guardiana de la Carta.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-094/15    

APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACION DE LA LAGUNA   DE TOTA OTORGADA A EMPRESA SIDERURGICA NACIONAL DE PAZ DEL RIO-Norma seguía produciendo efectos pese a su   derogación orgánica por la Constitución de 1991 (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Consagración constitucional (Aclaración de   voto)/PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Deber del Estado de planificar   el uso de recursos naturales (Aclaración de voto)    

DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto debe ser entendido como una   categoría síntesis que pretende armonizar el desarrollo económico y la   protección del ambiente (Aclaración de voto)    

DECRETO SOBRE APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACION   DE LA LAGUNA DE TOTA OTORGADA A EMPRESA SIDERURGICA NACIONAL DE PAZ DEL RIO-Protección constitucional de proyectos   alternativos de convivencia y buen vivir (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10348    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1111 de   1952 “Por el cual se   provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y   se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.    

Demandante: Román Hernando Ortega Hernández.    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.    

Con el respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito   manifestar mi aclaración de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena   en el asunto de la referencia.    

1.     La Sala Plena de la Corporación decidía sobre la demanda de inconstitucionalidad   formulada contra un decreto de 1952 que otorgaba a una compañía en particular,   la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A, el aprovechamiento y   explotación casi irrestrictos de la laguna de Tota, en el departamento de   Boyacá. Es necesario señalar que estoy de acuerdo con la decisión tomada por el   pleno de la Corporación en el sentido de que esta norma, pese su la derogación   orgánica por la Constitución de 1991 y la legislación ambiental posterior al   proceso constituyente, seguía produciendo efectos en el ordenamiento jurídico.   También concuerdo con la posición mayoritaria en el sentido que las   disposiciones analizadas son inconstitucionales. Considero, sin embargo, que   algunos aspectos de la problemática planteada en la demanda debieron ser   estudiados con mayor detenimiento en la sentencia.    

2.   El decreto 1111 de 1952 es un ejemplo perfecto de cómo la relación entre el   hombre, el desarrollo y la naturaleza ha cambiado en los últimos sesenta años.   En el contexto global en que se produjo la norma demandada, poco después de las   conferencias de Bretton Woods[102],   el desarrollo era el objetivo primordial, en especial en aquellos países como   Colombia que, bajo los estándares de los economistas de la época, cayeron en la   categoría de naciones que debían emprender una carrera ascendente para llegar a   los niveles de riqueza de Estados Unidos y los países del centro de Europa. La   meta era, entonces, superar a toda costa el estado de “subdesarrollo”, alcanzar   el bienestar de la población a través del crecimiento económico, ampliando la   producción industrial. Y el acero, en ese contexto, resultaba vital para el fin   propuesto. Se lee en la editorial del diario El Tiempo de 13 de octubre de 1954,   con ocasión de la inauguración de la planta de Belencito (Boyacá) de la Empresa   Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A. que este es un episodio “de vasta   significación en la vida de la República”[103]   y que, pese a que el país había recorrido un tramo significativo en la   industrialización le faltaba dar “el salto   esencial, el que abre más dilatados horizontes al desarrollo de los pueblos “.    

Más adelante destaca el editorialista:   “Ingresamos de esta manera, brillantísima por cierto, a un mundo todavía   desconocido, de perspectivas amplísimas. La empresa de Paz de Río ha operado de   suyo una revolución en el país, ha servido para elevar el nivel de vida de   numerosos obreros, ha cambiado la faz de toda una comarca.   Así, con el acero -ese poderoso símbolo de los nuevos tiempos- llegaban el   desarrollo y el bienestar, aun a costa de las aguas de la laguna de Tota, de su   ecosistema y de la necesidad de garantizar el agua para las generaciones   futuras. Estos últimas eran problemáticas invisibles en aquellos tiempos.    

3.   Ahora bien, la sentencia respecto de la cual presento aclaración de voto   defiende la idea del desarrollo sostenible. Es de recordar que este concepto se   deriva directamente del mandato contenido en el artículo 80 de la Carta Política   y que en múltiples oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha   pronunciado sobre dicho principio y el deber del Estado de planificar el uso de   los recursos naturales. Parece ser que esta forma de desarrollo es de pacífico   recibo, tanto por quienes defienden el medio ambiente como por aquellos que   adelantan proyectos de desarrollo. Por ello, la Sala recuerda en esta   providencia que el “concepto de   desarrollo sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que   pretende armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente “.    

Considero que el análisis propuesto para declarar la inexequibilidad del Decreto   1111 de 1952 omitió una aproximación crítica a la idea misma del desarrollo   sostenible.    

     4.   Es pertinente recordar, en el sentido de lo anterior, que la   Corte

  Constitucional en la sentencia T-080 de 2015 señaló:    

“Una segunda   reflexión, todavía más radical que la anterior, ataca la idea misma de progreso   (económico), yacente en la raíz del concepto de “desarrollo sostenible”. Desde   este punto de vista, todo proyecto, antes que reducir la naturaleza a un recurso   disponible, debe ser consciente de la diversidad de valores históricos y   culturales presentes en un entorno tanto social como natural. Premisa que   adquiere especial significado en el constitucionalismo colombiano, teniendo en   cuenta que su régimen se consagró como una República democrática, participativa   y pluralista, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la   Nación.    

La cada vez más creciente reacción del   “Sur global” por superar la forma acrítica, vertical y hegemonizante en que se   ha asumido el desarrollo, ha derivado en proyectos alternativos de convivencia y   buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos por la lógica del mercado. Es   una apuesta que exalta las “ideas de reciprocidad, solidaridad y   complementariedad vigentes tanto en las relaciones entre los seres humanos como   en las relaciones entre los humanos y la naturaleza”. Una postura del   post-desarrollo propone la creación de un espacio/tiempo colectivo en el cual:    

•   “El «desarrollo»   cese de ser el principio central que organiza la vida económica y social.    

•   Se cuestione   efectivamente la pre-eminencia del concepto de crecimiento económico y este como   meta.    

•   Se deconstruye la   matriz cultural de donde proviene el desarrollo y su historicidad (visión   dominante europea de la modernidad).    

•   Se desarticula   paulatinamente en la práctica el modelo de desarrollo basado en la premisa de la   modernización, la explotación de la naturaleza como ser no vivo, los mercados,   la exportación, y la acción individual.    

•   Se reconozca una   multiplicidad de definiciones e intereses alrededor de las formas de sustento,   las relaciones sociales, y las prácticas económicas.    

•   Se diseñen   políticas desde la relacionalidad entre grupos humanos y entre estos y la   naturaleza; es decir se procede desde un principio de cosmovisiones relaciónales   (como las que subyacen las cosmovisiones y prácticas de muchos grupos indígenas,   negros, y campesinos, y de las formas comunales de algunos grupos urbanos, así   como la ecología), en vez de la cosmovisión dualista que separa seres vivientes   de no vivientes, humano de lo no humano, individuo y comunidad.    

•   Se establezca un   diálogo intercultural alrededor de las condiciones que podrían devenir en un   pluriverso de configuraciones socio-naturales, es decir, una multiplicidad de   propuestas y visiones (ej., liberales y comunales, capitalistas y no   capitalistas, etc.).    

•   Se propenda por   formas de integración regional autónoma basadas en criterios ecológicos (por   ejemplo el biorregionalismo), de desarrollo autocentrado (no dictado por los   requerimientos de la economía mundial), a niveles sub-nacionales, nacionales,   regionales y globales.    

De esta forma, el post-desarrollo, antes   que una iniciativa con vocación universal y de objetivos concretos verificables,   es la deconstrucción de un lenguaje que impuso como valores absolutos el   crecimiento económico a toda sociedad que aspirara a ser civilizada la autonomía   del individuo y el crecimiento económico infinito.    

Luego de lo expuesto, esta Sala de   Revisión no pretende apoyar algún modelo particular de desarrollo, ni tampoco   descartar de plano la importancia del crecimiento sostenido del capital para el   bienestar social. En el marco de la Constitución Política de 1991 y la   aspiración de forjar un Estado social y democrático de derecho lo que sí resulta   imperativo es la apertura al pluralismo, rasgo determinante del ordenamiento   jurídico colombiano. El reconocimiento de la diversidad cultural no solo se   aprecia de modo palpable en el campo de la  religión y la consulta previa,   sino también en el de la economía y lo que entendemos por “desarrollo “. De   hecho, los postulados económicos se soportan en y difunden modelos de comprender   al individuo, la sociedad, la moral, la naturaleza, así como las relaciones y   obligaciones que caben entre estos. ”    

5. En síntesis, considero que ya que el decreto 1111 de 1952 – como lo expresé   anteriormente- es un ejemplo perfecto de cómo la relación entre el hombre, el   desarrollo y la naturaleza ha cambiado en los últimos sesenta años, por lo que   la Sala Plena debió hacer un análisis más completo del alcance de la noción   misma de desarrollo y de desarrollo sostenible, para quizá llegar a la   conclusión de que estos conceptos no implican una garantía suficiente de   protección del medio ambiente y que dado el carácter democrático y participativo   plural de dicho Estado, consagrado principalmente en los artículos 1o   y 9o de la Carta, no es el único modelo protegido   constitucionalmente, sino que lo son incluso aquellos proyectos alternativos de   convivencia y buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos por la lógica   del mercado.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] El Decreto fue expedido por el Gobierno Nacional con   fundamentos en las facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la   Constitución Nacional de 1886, según el cual “En los   casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa   audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar   turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de   ella.//Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las   facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el   Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el   alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional   legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán   obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.//El Gobierno   declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o   el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus   providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que   hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”.    

[2] Corte Constitucional. Sentencia C-955   de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[3] Ver entre otras sentencia: C- 416 de 1992 (M.P. José Gregorio   Hernández); C-555 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-955 de 2001 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra); C-646 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-061 de 2005 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa); C-324 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).    

[4] Corte Constitucional. Sentencia C-955   de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[5] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[6] M.P. Manuel José Cepeda    

[7] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[8] Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-397   de 1995 M.P. José Gregorio Hernández; C-540 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto;   C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009, M.P:   Jorge Iván Palacio; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-227 de   2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-241 de 2014, M.P. Mauricio González   Cuervo; C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.    

[9] Código Civil, arts. 71 y 72.    

[10] Sentencia C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.    

[12] Sentencia C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[13] Sentencia C-826 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en la   sentencia C-668 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez. Al respecto, el artículo 3º de la   Ley 153 de 1887 dispone que: “Estímase insubsistente una disposición legal por   declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones   especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule integralmente   la materia a que la anterior disposición se refería”. (Subrayado por fuera   del texto original).    

[14] En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo acerca   de algunas reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de 2003 que,   a pesar de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía podían ser   objeto de reclamaciones judiciales o administrativas.    

[15] Decreto 1111 del 29 de abril de 1952.    

[16] Este decreto ley ha sido objeto de una minuciosa reglamentación a   través, entre otros, del Decreto 1541 de 1978 por el cual se   reglamenta la Parte II del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: “De las aguas   no marítimas”. Este decreto fue modificado por el Decreto 2858 de 1981,   relativo a las  concesiones y protección a los recursos hídricos.    

[17] Art. 2 del Decreto 2811 de 1974.    

[18] Art. 3 Ib.    

[19] Art. 9 Ib.    

[20] Esta materia fue objeto de minuciosa reglamentación en el Decreto   1541 de 1978, en el que se estableció que el término de las concesiones   sería fijado en la resolución que las otorgue, teniendo en cuenta la naturaleza   y duración de la actividad para la que se otorga, que su utilización resulte   económicamente rentable y socialmente benéfica (artículo 38). No obstante,   enfatizó en que no se otorgarían por un término mayor de diez (10) años, salvo   las destinadas a la prestación de servicios públicos o a la construcción de   obras de interés público o social, que podrán ser otorgadas por períodos hasta   de cincuenta (50) años (artículo 39).    

[21] Artículo 61.e del Decreto-ley 2811 de 1974.    

[22] Sobre las facultades de las partes en la concesión, el   artículo 49 del Decreto 1541 de 1978 estableció que el beneficiario debe   mantener la inalterabilidad de las condiciones impuestas en la respectiva   resolución y que cuando sea necesario efectuar cualquier modificación deberá   solicitar autorización previa y comprobar la necesidad de la reforma. De igual   forma, para que el concesionario pueda traspasar total o parcialmente, la   concesión necesita autorización previa del Instituto Nacional de los Recursos   Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, quien podrá negarla cuando por   causas de utilidad pública o interés social lo estime conveniente, mediante   providencia motivada (artículo 50).    

[23] Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, art. 92.    

[24] Ibídem, artículo 134.    

[25] Ibídem, artículo 137.    

[26] Mediante Ley 28 de 1974, se revistió al Presidente de la República   (Alfonso López Michelsen) de facultades extraordinarias en materia   administrativa para, entre otras potestades,: (…) a) Modificar la estructura de   los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y   redistribuyendo funciones”. .    

[27] “Por la cual se ordena la construcción de la central   hidroeléctrica de Cuítiva (Boyacá), se provee a la conservación y defensa del   Lago de Tota, y se distan otras disposiciones”.    

[28] El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el   artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas,  establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas   superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas   subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a    las aguas marítimas.    

[29] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[30] Decreto-ley 2811 de 1974, art. 53.    

[31] Ley 99 de 1993. Art.1º.    

[32] Ibídem, artículos 54, 59, 61, 62, 68, 92 y 93.    

[33] Ley 99 de 1993, art. 43.    

[34] Ibídem, art. 23.    

[35] Esta ley reformó en lo pertinente la Ley 9 de 1989.    

[36] Sentencia C-1144 de 2000, reiterada en sentencia C-819 de 2011 M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[37] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias   C-1144 de 2000, C-623 de 2003, C-104 de 2005, C-180 de 2005, C-110 de 2006,   C-862 de 2006, C-212 de 2007 y C-819 de 2011.    

[38] Corte Constitucional, sentencia C-819 de 2011.    

[39] Sentencia C-1144 de 2000.    

[40] La jurisprudencia de esta Corte ha hecho distinción entre los   conceptos de “vigencia” y “eficacia de una norma”. Así en cuanto a   la vigencia ha indicado que se trata de un concepto “íntimamente ligado a   la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva   temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios   por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor.   Así, se hace referencia al período de vigencia de una norma determinada   para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá de surtir efectos   jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan   a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo   determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el   particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas para hacer referencia a   su vigencia, entendida en este sentido”. De otra parte, en cuanto a “la   “eficacia de las normas”  la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que   esta puede ser entendida tanto en un sentido jurídico como en un sentido   sociológico (…). El sentido jurídico de “eficacia” hace relación a la producción   de efectos en el ordenamiento jurídico por la norma en cuestión; es decir, a la   aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias en derecho en tanto   ordena, permite o prohíbe algo. Por su parte, el sentido sociológico de   “eficacia” se refiere a la forma y el grado en que la norma es cumplida en la   realidad, en tanto hecho socialmente observable; así, se dirá que una norma es   eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a respetarla, esto   es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las decisiones por ellos   adoptadas”. (Corte Constitucional, sentencia C-873 de 2003).    

[41] Expediente No. 10348, Fol. 169.    

[42] Expediente D-10348. Fol. 175.    

[44] Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documentos CONPES   3801 de enero 31 de 2014 “Manejo Ambiental Integral del lago de Tota”.    

[45] Corte Constitucional, sentencia C-873 de 2003, M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[46] Sentencia C-1044 de 2000 fundamento jurídico 9. Reiterada en la   sentencia C-104 de 2005.    

[47] Sentencia C-321 de 2011, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[48] Esta doctrina se estableció en la sentencia C-1052 de 2001, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, y desde entonces se ha consolidado a través de   múltiples pronunciamientos, hallándose en vigor.    

[49] Folio 7 de la demanda.    

[50] Sentencias C-194 de 2013, MP Luís Ernesto Vargas Silva; y C-294 de   2012, MP María Victoria Calle Correa.    

[51] Corpoboyacá, Parques Nacionales, Universidad Nacional de Colombia,   Universidad Externado de Colombia, Universidad Industrial de Santander.    

[52] Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1998,  M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[53] Idíd.    

[54] Corte Constitucional. Sentencia C-443 de 2009. M.P. Humberto Sierra Porto.    

[55] Ver al respecto las sentencias: Sentencias T-254 de 1993(M.P. Antonio Barrera Carbonel), T-453   de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de 2001 (M.P. Jaime Araujo   Rentería), (C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[56] Corte Constitucional. Sentencias C-595 de 2010, (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-055 de   2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[57] T-188 de 2012. (M.P. Humberto Sierra Porto)    

[58]Corte Constitucional. Sentencia T-740 de 2011. M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[59] Ibíd.    

[60] MP Alejandro Martínez Caballero.    

[61] MP Vladimiro Naranjo Mesa.    

[62]MP  Vladimiro Naranjo Mesa.    

[63] MP Fabio Morón Díaz    

[64] MP Alejandro Martínez Caballero    

[65] MP Fabio Morón Díaz    

[66] MP Jaime Araujo Rentería    

[67] Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación Nacional.   Política Nacional de Biodiversidad.    

[68] MP Rodrigo Escobar Gil    

[69] MP Rodrigo Escobar Gil    

[71] MP Jorge Ignacio Pretelt    

[72]MP Luis Guillermo Guerrero Pérez    

[73]  La empresa Acerías Paz   del Río, S.A. nació en 1948, por   iniciativa del gobierno colombiano bajo el nombre de “Empresa Siderúrgica   Nacional de Paz de Río”. El 17 de septiembre del mismo año inició la   explotación de las minas de hierro y carbón en Boyacá, así como la construcción   de la primera planta siderúrgica con alto horno y laminación en el país, en los   terrenos de la antigua hacienda Belencito, en el municipio de Nobsa, Boyacá,   donde se ha mantenido hasta la actualidad// En 1954, la Empresa modificó sus estatutos y pasó a   llamarse Acerías Paz del Río, S.A y en 1955 el gobierno nacional aprobó la   venta de acciones a particulares, con lo que Acerías Paz del Río se convirtió en   una Empresa con más de 400.000 accionistas// El 16 de marzo de 2007, mediante   una operación en la Bolsa de Valores de Colombia, Votorantim  (grupo   empresarial brasileño) adquirió el 52.1% de las acciones de Acerías Paz del Río,   siderúrgica que entró a formar parte de la unidad empresarial de origen   brasileño Votorantim Metais. Un año después, el 14 de marzo de 2008, Votorantim   aumentó su participación en la siderúrgica colombiana de 52.1% a 72.67%,   mediante una Oferta Pública de Adquisición de Acciones (OPA) formalizada en la   Bolsa de Valores. La empresa está constituida en la actualidad como sociedad   anónima, tiene carácter comercial y nacionalidad colombiana, por ser emisor de   valores está sometida al control exclusivo de la Superintendencia Financiera de   Colombia. Actualmente presenta una estructura de Grupo Empresarial de   conformidad con la Ley 222 de 1995, conformado por la sociedad subordinada   ¨Minas Paz del Río S.A. y la filial Inversiones Paz del Río Limitada. El Grupo   Votoramtin del Brasil, es el accionista mayoritario de la sociedad. (Tomado del   sitio institucional de Acerías paz del Río, consultado en febrero 6 de 2015, 4   p.m.)    

[74] Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política   Económica y Social. Documento CONPES 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo Ambiental   Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. Pág.2.    

[75] Resolución 1786 de junio 29 de 2012 de Corpoboyacá “Por la cual   se establece la cota máxima de inundación del Lago de Tota y se toman otras   determinaciones”.    

[76] CONPES 3801, pág. 14.    

[77] Ibídem, pág. 9.    

[78] Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política   Económica y Social. Documento CONPES 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo Ambiental   Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. Pág.11.    

[79] Ibídem, pág. 12.    

[80] Mediante la Ley 45 de 1947 se creó la Empresa Siderúrgica Nacional   de Paz del Río “con personería jurídica autónoma como institución   semioficial, si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o   extranjero”.    

[81] Acerías Paz del Río S. A. es una sociedad de naturaleza   anónima, tiene carácter comercial y su nacionalidad es colombiana. Por ser   emisor de valores está sometida al control exclusivo de la Superintendencia   Financiera de Colombia. Actualmente, presenta una estructura de grupo   empresarial al tenor de la Ley 222 de 1995, conformado por la sociedad   subordinada Minas Paz del Río S. A. y la filial Inversiones Paz del Río Ltda. El   Grupo Votorantim del Brasil es el accionista mayoritario de la sociedad con   participación del 82,42%, seguido por el Infiboy que tiene el 13,27% del capital   accionario.    

[82] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1111 de 1952 “la   Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A. (…) tendrá derecho al uso de las   aguas del lago de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará   siendo aprovechada de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que   posteriormente dicte el Gobierno Nacional sobre el particular”.    

[83] El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el   artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas,  establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas   superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas   subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a    las aguas marítimas.    

[84] Kelsen, Hans, ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?  En Carl Schmitt y Hans Kelsen, La polémica Schmitt/Kelsen, Editorial Tecnos   2009.    

[85] Hamilton, Madison y Jay, El federalista. Fondo de Cultura Económica,   México 1982, 1992. Citado por Garrorena Morales Ángel, Derecho constitucional   Teoría de la Constitución y sistema de fuentes. Centro de Estudios Políticos y   constitucionales Madrid, 2011. Pág. 104.    

[86] Mortati Constantino, La constitución en sentido material. Centro de   Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid. 2000.    

[87] Hesse Konrad. Escritos de derecho constitucional. Centro de Estudios   Constitucionales Madrid, 1992. Pág. 5.    

[88] Ibídem pág. 17    

[89] Hesse, K. Op Cit. Pág. 7.    

[90] Elías, José Sebastián, “El control judicial de constitucionalidad”,   disponible en “La Constitución en 2020” VVAA, Siglo XXI editores. Colección   derecho y política. Argentina 2011. Pág. 298.    

[91] Kumm, Mattias, “Institutionalising Socratic Constestation: The   Rationalist Human Rights Paradigm, Legitimate Authority, and the point of   Judicial Review”, en 1 European Journal of Legal Studies, (2007), citado en   Elías, J. Ob. Cit. Pág. 300.    

[92] Sobre la obligación del Estado y de las personas de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación.    

[93] Que regula del derecho de propiedad, su función social y las   actuaciones del Estado por motivos de utilidad pública.    

[94] Establece que los bienes de uso público, parques naturales y otros   son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables.    

[95] La prevalencia en el orden interno de tratados internacionales que   reconocen derechos humanos.    

[96] Los bienes públicos que forman el territorio pertenecen a la Nación.    

[97] Ejercicio de las funciones de las autoridades del Estado.    

[98] Ejercicio de las funciones de los servidores públicos conforme a la   Constitución, la ley y el reglamento.    

[99] Principios de la función administrativa.    

[100] Libertad de empresa y libre competencia.    

[101] Intervención del Estado en la economía, en especial en la   explotación de los recursos naturales.    

1.               Para entender el alcance de las citadas conferencias se puede consultar:   http://economia.elpais.com/economia/2008/ll/15/actualidad/1226737974_850215.html    

[103]  Diario El Tiempo; 13 de octubre de 1954; Pág. 2