C-097-13

           C-097-13             

Sentencia C-097/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EJERCICIO   DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No configuración de excesos en normas que adscriben a   la Superintendencia Financiera de Colombia la inspección y vigilancia de los   operadores de la PILA y le asigna otras funciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS   EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Responde a exigencias de coherencia y   precisión temática    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE   TRAMITES-No se configura   extralimitación cuando existe conexidad material y temática entre lo pretendido   por el legislador al concederlas y por el ejecutivo al hacer uso de ellas    

En el presente caso se demandan los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 19   de 2012, aduciéndose que su contenido excede las facultades extraordinarias   otorgadas por el Legislador al Ejecutivo, ya que la ley habilitante y   específicamente el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no   autorizaban al Presidente en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y   control de los operadores de la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite,   cuando la intención y el texto de la norma habilitante dispone lo contrario,   esto es, la eliminación de trámites.  Para la Corte los artículos   demandados que disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores   de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera, el trámite de   autorización previa ante la mencionada Superintendencia, un régimen de   transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia, nuevos   deberes de los operadores, y otras funciones de la Superintendencia, resultan   exequibles, toda vez que se encuentran material y temáticamente conectados con   lo pretendido por el Legislador al otorgar las facultades extraordinarias,   relacionado con normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,   investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad de las gestión   pública, en desarrollo de una política antitrámites,  y con lo pretendido   por el Ejecutivo al hacer uso de ellas, asociadas con la necesidad de que las   actuaciones de la administración pública se basen en la eficiencia, la equidad,   la eficacia y la economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la   transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y   utilización de los bienes y recursos públicos y la eficiencia y eficacia de la   administración en relación con los fines del Estado, cumpliéndose con la   exigencia de precisión temática en el otorgamiento de las facultades y con la   determinación clara del marco temático y el contexto de necesidad regulativa.    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETOS EXTRAORDINARIOS-Conexidad   temática directa    

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una   conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las   facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la   cual se incluyó el artículo habilitante, y este énfasis en el contexto   del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la   consideración del principio de causalidad en esta materia, principio que hace posible la   satisfacción del requisito de precisión, y la   prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Es por ello que el juez de   control de constitucionalidad debe verificar la existencia de esa relación de causalidad entre   el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada.    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA   REPUBLICA-Reglas    

La figura de las   facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de   la República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de   facultades extraordinarias” – en la que entrega ciertas materias al Presidente   para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el   nomen iuris específico de decretos leyes. Los requisitos para el otorgamiento al   Presidente de facultades extraordinarias, pueden reseñarse así: (i) no pueden   conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes   marco, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan   reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante   requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el   Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente   solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno   de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de   seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones   de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en   cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno   en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben   ser claras y precisas.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No   aplicación a decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias    

Si bien, de conformidad con el artículo 158   constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y   serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con   ella”, precepto que consagra el así denominado principio de unidad de materia   dentro del procedimiento legislativo, prescripción con un claro alcance:   prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden   relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la   congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor   envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y   la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta   Corporación en reiterada jurisprudencia, siendo la trasgresión de la unidad de   materia caracterizada como un vicio de competencia, esto es  un vicio de forma   que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el   mero paso del tiempo. Así en tanto el principio de unidad de materia se predica   de las leyes en sentido formal, no resulta aplicable a los decretos expedidos en   ejercicio de facultades extraordinarias legislativas.    

PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE   APORTES PILA-Regulación    

PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE   APORTES PILA-Naturaleza de los   aportes/PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES PILA-Cotizaciones   que comprende    

OPERADORES DE INFORMACION DE LA PLANILLA INTEGRADA DE   LIQUIDACION DE APORTES PILA-Funciones    

SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA EN DECRETO DE   SUPRESION DE TRAMITES-Funciones que se   le adscriben tienen justificación en la mejora de la gestión pública    

Los artículos 73, 74,  75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012 disponen el   régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la   Superintendencia Financiera, el trámite de autorización previa ante la   mencionada Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento de   las funciones de la Superintendencia referida, nuevos deberes de los operadores,   y otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las   funciones de los operadores cuando éstos no cumplan los requerimientos. Dichos   contenidos, suponen la concentración de la actividad de la vigilancia y control   sobre los operadores de información de la PILA, lo que garantiza una adecuada   gestión de dicha labor de vigilancia que se inscribe dentro de las reformas que   buscan efectividad en el control de la gestión pública   en beneficio de los ciudadanos, en tanto se unifican los requerimientos   de la actividad de los operadores, así como la instancia competente de rendición   de cuentas; además de que ubica el proceso de captación de los recursos y a los   ciudadanos obligados a los pagos, ante un punto específico de la administración   pública para efectos de escrutar dicha actividad en general.    

Referencia: expediente D- 9223    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012.    

Demandante: Camilo Ernesto Jaimes Poveda.    

Magistrado Sustanciador:    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil   trece (2013)    

I.     ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Ernesto Jaimes   Poveda, presentó demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 73, 74,   75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de las   disposiciones acusadas.    

DECRETO 19 DE   2012    

(enero 10)    

Diario Oficial   No. 48.308 de 10 de enero de 2012    

DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA    

Por el cual se   dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites   innecesarios existentes en la Administración Pública.    

EL PRESIDENTE DE   LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de   las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1o. del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y    

ARTÍCULO 73. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA OPERADORES DE LA PILA. El artículo 31 de la Ley 1393 de 2010, quedará así:    

“La actividad del Operador   de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA- será   objeto de inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia,   con base en las facultades legales previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema   Financiero y demás disposiciones que lo modifiquen y bajo los criterios técnicos   aplicados a las demás entidades vigiladas, en materia de riesgo operativo,   seguridad y calidad de la información.    

El régimen sancionatorio   aplicable a los Operadores de Información de la Planilla Integrada de   Liquidación de Aportes-PILA- será el previsto en el Estatuto Orgánico del   Sistema Financiero, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del   Decreto 1465 de 2005 y demás disposiciones que los modifiquen o sustituyan.    

La inspección y vigilancia   se ejercerá por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, únicamente   sobre la actividad del Operador de Información de la Planilla Integrada de   Liquidación de Aportes -PILA- definida en el artículo 2o del Decreto 1465 de   2005 y demás disposiciones que lo modifiquen o sustituyan.”    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Superintendencia Financiera de Colombia   asumirá la función señalada en este artículo, seis (6) meses después de entrada   en vigencia el presente decreto. El Gobierno Nacional adoptará las medidas   necesarias para adecuar la estructura de la citada Superintendencia, dotándola   de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dicha función.    

ARTÍCULO 74. RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN PREVIA. Las personas que pretendan desarrollar la   actividad de Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de   Aportes -PILA-, deberán acreditar ante la Superintendencia Financiera de   Colombia que cuentan con la infraestructura técnica y operativa necesaria para   funcionar en condiciones de seguridad, calidad y eficiencia.    

ARTÍCULO 75. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA LOS ACTUALES OPERADORES DE INFORMACIÓN   DE LA PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN -PILA-. Las personas que, a la fecha de entrada en   vigencia del presente decreto desarrollen la actividad propia del Operador de   Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-,   previamente autorizadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, y que en   la actualidad no están bajo la inspección y vigilancia de la Superintendencia   Financiera de Colombia, deberán acreditar ante este Organismo, dentro de los   seis (6) meses siguientes a la fecha en que la Superintendencia asuma la   competencia para la vigilancia de los operadores de la PILA, el cumplimiento de   las exigencias previstas en el artículo anterior para continuar operando.    

PARÁGRAFO. Las entidades que actualmente desarrollen   la actividad de operación de información de la Planilla Integrada de Liquidación   de Aportes -PILA- que no cumplan con los requerimientos establecidos por la   Superintendencia Financiera de Colombia, no podrán continuar desarrollando esta   actividad a partir del vencimiento del plazo señalado en este artículo y deberán   disponer lo necesario para la entrega de la información y culminación de sus   actividades como operadores de la PILA.    

ARTÍCULO 76. OTRAS FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA. En caso que la Superintendencia Financiera   de Colombia en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia determine   que los operadores de información de la Planilla Integrada de Liquidación de   Aportes -PILA- no cumplen con las condiciones señaladas en et presente decreto   podrá impartir las órdenes e instrucciones necesarias para su ajuste, pudiendo   incluso ordenar la suspensión y el desmonte de las actividades autorizadas, si a   ello hay lugar.    

Los operadores de   información podrán reiniciar la realización de las actividades autorizadas   cuando acrediten el restablecimiento de las condiciones que establezca la   Superintendencia Financiera para el cumplimiento de dicha actividad.    

III. LA DEMANDA    

El demandante considera que los artículos 73, 74, 75 y   76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución, en la   medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas por   el legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los mencionados   artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio de unidad de   materia (art. 158 C.N).    

Sobre el primer cargo explica el demandante, que el   Decreto 19 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio   de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó mediante el artículo   75 de la Ley 1474 de 2011. La referida Ley 1474 de 2011 tiene por objeto regular   el fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En este   contexto su capítulo VI contiene normas sobre políticas institucionales y   pedagógicas. Dentro de las últimas se encuentra el artículo 75 que dispone un   trámite ante el Departamento Administrativo de la Función Pública para las   autoridades administrativas que pretendan crear un nuevo trámite; y el parágrafo   dispone la autorización al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley con   el fin de suprimir o reformar regulaciones,   procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.        

A su turno – continúa el ciudadano demandante- los   artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los   operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen   sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual   manera se estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada   Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19   /12), se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las   funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los   operadores (art 75 D. 19 /12), y por último se establecen otras funciones de la   Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores   cuando no se cumplan los requerimientos o cuando éstos subsanen fallas   respectivamente (art 76 D. 19 /12).  El anterior contenido, en opinión del   actor, excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo según las cuales,   éste podía expedir normas para suprimir o reformar   regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la   Administración Pública.    

En efecto, según el criterio del   demandante, las facultades otorgadas en el   artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente   en ningún caso a cambiar el régimen de vigilancia y control de los operadores de   la PILA, y mucho menos a crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74   consistente en que los operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar la   respectiva solicitud ante la Superintendencia Financiera; cuando la intención y   el texto mismo de la norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la   eliminación de trámites.    

Alude el actor a la jurisprudencia constitucional sobre   la necesidad de coherencia entre el contenido de la norma habilitante y el del   decreto expido a expensas de éste. Concluye que esta Corte ha sido enfática en   afirmar que la Constitución exige que las facultades extraordinarias otorgadas   por el legislador al ejecutivo para expedir decretos leyes, deben ser precisas,   justamente porque constituyen el límite material dentro del cual puede el   Presidente dictar normas con fuerza material de ley.    

Por otro lado, sobre el segundo cargo el demandante   argumenta que el Decreto 19 de 1012 tiene por objeto disponer regulaciones   relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la   Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que   versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y   sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. En opinión del actor   esto vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la   cual toda ley debe referirse a una misma materia.    

Con base en los anteriores argumentos solicita a la   Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 73, 74,   75 y 76 del Decreto 19 de 2012.    

IV.   intervenciones    

Intervención de la Superintendencia Financiera    

La Superintendencia Financiera solicita la declaratoria   de exequibilidad de las normas acusadas. Alude en primer término a la   pertinencia de explicar el entorno normativo de los operadores del PILA, en el   que se ve claramente que el diseño de su regulación ha dispuesto un régimen de   vigilancia en cabeza de varias superintendencias, pero bajo los criterios   utilizados por la Superintendencia Financiera.    

En este orden, el Interviniente explica que “antes   de la expedición de los artículos aquí demandados, el Legislador ya había   manifestado su intención de que todos los operadores de información siguieran   los criterios establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, por   lo cual no resulta nada novedoso lo señalado en los artículos hoy acusados del   Decreto 19 de 2012.” Agrega que el contexto de la Ley 1474 de 2011, que   contiene la disposición habilitante, tiene como motivación principal “lograr   una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una   Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la   corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de los   operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que   pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea.    

Sobre el último aspecto sostiene que los artículos   acusados crean una regulación que “propende por eficiencia y la modernidad de   la administración pública, y no tiene otro propósito que el de ejercer una   inspección y vigilancia unificada y conforme a criterios técnicos y   objetivamente establecidos, lo que se traduce en un fortalecimiento de la   efectividad del control de la gestión pública, si se tiene en cuenta que se   trata de recursos correspondientes al Sistema de Protección Social.” Añade   que contrario a lo afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos   y trámites, sino que “deja en cabeza de una única entidad la labor de   vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de <operador de información>”.    

Por otro lado, sobre el segundo cargo  sostiene   que la jurisprudencia de la Corte ha aclarado que el principio de unidad materia   no significa que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino que la   diversidad temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico regulado tiene   el mismo fin regulativo, como es el caso.    

Sobre el anterior aspecto resalta la Superintendencia   Financiera que las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI  del   Título II del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y   regulaciones especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público,   predicándose conexidad causal, temática y sistemática con las razones y   consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se   reitera, no hace otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente,   pues garantiza que todos los operadores de información de la PILA, sean   vigilados, supervisados y controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto   de esa actividad, evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas   corruptas, regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más   efectivo y eficiente las fines del Estado.”             

Por todo lo anterior, se reitera, la Superintendencia   Financiera solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.    

Intervención del Departamento Administrativo de la   Función Pública    

El Departamento Administrativo de la Función Pública   solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las   disposiciones demandadas. Para sustentar esta solicitud refiere inicialmente los   principios jurisprudenciales sobre la exigencia constitucional de que los   decretos dictados por el Ejecutivo en virtud de las facultades extraordinarias   tengan como contenido regulaciones que no excedan los temas de la habilitación   del legislador. Consigna entonces que la Corte Constitucional ha establecido que   basta una relación directa de índole material entre el tema señalado en la ley   de facultades y lo dispuesto en el decreto ley.    

De este modo los artículos demandados establecen la   concentración de las funciones de vigilancia y control sobre los operadores de   información de la PILA, como medida tendiente a simplificar los trámites   administrativos en el sector de hacienda y crédito público. Explica pues que   bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida   en varias entidades, luego “la imprecisión de las normas para fijar cuáles   entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se   repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si se   tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el   funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo   tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su   defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente   para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía   un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos,   situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la   concesión de las facultades extraordinarias.”    

Por lo anterior el régimen contenido en las normas   acusadas se configura, en su opinión, en un “complemente necesario” para   aclarar, simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los   operadores de información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en   relación con las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores,   pues siguen los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin   dudas concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su   cometido de manera efectiva.    

Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público envía   escrito de intervención en el que pide a esta Corporación declarar exequibles   los artículos objeto de la demanda. En primer lugar explica que sobre el primer   cargo, que el demandante no presenta argumentos convincentes sobre la   extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias. Para   el Interviniente el escrito de la demanda parece cuestionar la conveniencia de   la creación de nuevas competencias de la Superintendencia Financiera para   ejercer vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo   cual dificulta el pronunciamiento de constitucionalidad.    

De otro lado, afirma el Interviniente que si la Corte   decide estudiar de fondo el cargo referido, entonces en dicho análisis se debe   considerar que las normas demandadas suponen una herramienta para evitar la   corrupción. Esto en tanto la prevención de corrupción en el sector salud hace   necesario aclarar y simplificar los controles sobre los actores del sistema que   formalmente no pertenecen al mismo, pero realizan funciones importantes, como es   el caso, pues se trata en últimas de salvaguardar los recursos y funcionamiento   de dicho sistema para el beneficio de los ciudadanos. La mencionada   simplificación en el ejercicio de la vigilancia en el contexto indicado, implica   eficacia y eficiencia.    

En este orden, ninguno de los cargos debe prosperar   –continúa- en tanto las nuevas funciones de la Superintendencia Financiera así   como los nuevos deberes de los operadores “en lugar de vulnerar las   facultades otorgadas por la Ley 1474, desarrollan efectivamente los postulados y   políticas anticorrupción y anti-trámite consagradas en el Estatuto   anticorrupción de la Ley 1474 de 2011, y hacen posible la protección   constitucional de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, de   conformidad con el artículo 48 de la Constitución.”    

Intervención del Instituto colombiano de Derecho   Procesal    

El Instituto interviniente solicita a la Corte   Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. En   primer término explica que resulta necesario analizar el contexto no solo del   artículo que contiene el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino de   la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante. De este modo, afirma que dicha ley   busca vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir   la corrupción en el ejercicio de la función pública.    

En este orden de ideas, sobre el primer cargo sostiene   que contrario a lo afirmado por el demandante, los artículos acusados no hacen   más que imponer a la Superintendencia Financiera una función relacionada   justamente con la eficacia y transparencia de la función pública. De otro lado,   en relación con el artículo 74 atacado, según el cual quienes sean operadores o   pretendan serlo deben tramitar una autorización previa ante la Superintendencia   en mención, señala que no se configura necesariamente en un nuevo trámite sino   que “persigue (…) aliviar cargas para los ciudadanos y usuarios frente a las   distintas entidades del Estado o sus contratista, no se trata de una norma que   abrevie trámites o le quite cargas a las propias entidades estatales o sus   contratistas, en desmedro de los derechos y oportunidades de los coasociados”.    

De igual manera la regulación dispuesta en los   artículos 75 y 76, relativos al régimen de transición de los operadores y a   otras competencias de la Superintendencia Financiera, se circunscriben dentro de   las necesidades del Estado concernientes a controlar una actividad especial   “que mueve nueve mil millones de pesos de los colombianos diariamente”, y   facilita por el contrario a los usuarios hacer las reclamaciones respectivas al   interior de la dinámica del manejo de información de los aportantes.    

En relación con el segundo cargo asevera que los   artículos demandados “no son el polo opuesto de lo buscado por el legislador,   ni tampoco dejan de guardar relación de conexidad temática, sistemática ni   teleológica como lo afirma el actor; muy por el contrario [se encuentra]   una sincronía y total sintonía con el alma de la ley facultante, pues en últimas   se contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y expeditos los   procedimientos a los ciudadanos de a pie.”    

Intervención de la Universidad de Manizales    

La Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales   consignó en su escrito de intervención razones tendientes a fundamentar la   vulneración del principio de unidad de materia. Justifica en primer término la   procedencia de exigir el cumplimiento del principio de unidad de materia a   decreto de facultades extraordinarias, con base en criterios jurisprudenciales   establecidos en la sentencia C-280 de 1996, en la cual la Corte sostuvo que la   necesidad de coherencia entre las disposiciones de un cuerpo normativo, es   aplicable a estos decretos, por vía de verificar que todos los contenidos   normativos, se refieran a los “asuntos expresamente indicados por la ley   habilitante, sin que haya lugar a extensiones o analogías”.    

Luego de ello afirma el Interviniente que resulta claro   que las normas demandadas no corresponden a la eliminación de trámites   innecesarios dentro de una política antitrámites, por lo cual se vulnera el   principio de unidad de materia, entendido en este caso como la incoherencia   entre los temas objeto de habilitación y los temas regulados efectivamente   mediante la mencionada habilitación.    

Intervención de la Universidad de Caldas    

La Facultad de derecho de la Universidad de Caldas   solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, bajo la   consideración de que su contenido configura una clara extralimitación en el uso   de las facultades extraordinarias.    

Explica que “se desconoció el sentido de los verbos   rectores de las facultades extraordinarias (suprimir reformar), puesto que en   cambio se desplegó una actividad legislativa contraria y, por tanto, diferente,   la misma que se concretó en la atribución de funciones a la Superintendencia   Financiera de Colombia frente a los operadores de la PILA”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Vista Fiscal explica en relación con el primer   cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias   otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues éstos procuran   una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los operadores de   información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite, al   concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la eficiencia y   eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad Social, lo cual a   su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los usuarios.     

Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público   que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y   la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que   el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría   que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este   respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad.     

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1.- La Corte Constitucional es competente para conocer   de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la Carta.    

Planteamiento de la discusión    

2.- El demandante considera que los artículos 73, 74,   75 y 76 del Decreto 19 de 2012, vulneran el artículo 150-10 de la Constitución,   en la medida en que su contenido excede las facultades extraordinarias otorgadas   por el Legislador al Ejecutivo. De otro lado considera además que los   mencionados artículos del Decreto 19 de 2012 en cuestión vulneran el principio   de unidad de materia (art. 158 C.N).    

Sobre el primer cargo afirma que el Decreto 19 de 2012   tiene como límite temático la expedición de regulaciones para el fortalecimiento   de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción   y la efectividad del control de la gestión pública, mediante la posibilidad de   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la Administración Pública.   Dicho límite deriva de la Ley 1474 de 2011 y su   artículo 75 que obran como normas habilitantes. Los artículos demandados   disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en   cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el   Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual manera se estipula el   trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes   quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19 /12), se establece un régimen de   transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia   Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art 75 D. 19 /12), y por   último se establecen otras funciones de la Superintendencia tales como suspender   o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los   requerimientos o cuando estos subsanen fallas respectivamente (art 76 D. 19   /12). Y, en opinión del actor el anterior contenido excede las posibilidades de   regulación del Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites   innecesarios existentes en la Administración Pública.    

Agrega en este aspecto que las facultades   otorgadas en el artículo 75 de la Ley 1474   de 2011 son precisas, y no autorizaron al Presidente en ningún caso a cambiar el   régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y mucho menos a   crear un nuevo trámite, cual es el del artículo 74 consistente en que los   operadores o quienes pretendan serlo deberán gestionar la respectiva solicitud   ante la Superintendencia Financiera; cuando la intención y el texto mismo de la   norma habilitante dispone lo contrario, esto es, la eliminación de trámites.    

Sobre el segundo cargo el demandante sostiene que el   Decreto 19 de 2012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la   supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración   Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el   régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas   competencias de la superintendencia bancaria. Por lo cual se vulnera la   exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley   debe referirse a una misma materia.    

3.- Los Intervinientes por su lado solicitan en su   mayoría la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Aunque   unos pocos consideran que uno de los dos cargos no está suficientemente   argumentado por lo cual esta Corte debe declararse inhibida en dicho aspecto.   También, dos de los intervinientes hallan razón en algunos de los argumentos que   expone la demanda y consideran que las normas vulneran los principios   constitucionales aludidos por el demandante.    

Quienes defienden la exequibilidad de los artículos   atacados consideran en general, que resulta necesario analizar el contexto no   solo del artículo que contiene el otorgamiento de las facultades   extraordinarias, sino de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante, la cual busca  vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir la   corrupción en el ejercicio de la función pública, pues tiene como motivación   principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que   sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible   enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la   labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una   medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha   tarea. Explican que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se   encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las norma   para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo   qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para   los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja   relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos   a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas   entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál   era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello   claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y para los   ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador   mediante la concesión de las facultades extraordinarias.”    

Agregan que contrario a lo afirmado por el demandante   no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de una   única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de   <operador de información>”, luego el régimen contenido en las normas   acusadas se configura, como un “complemento necesario” para aclarar,   simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los operadores de   información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en relación con   las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores, pues siguen   los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin dudas   concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su cometido   de manera efectiva.    

Un interviniente considera que el primer cargo se   sustenta sobre razones de inconveniencia de las nuevas facultades de   Superintendencia Financiera atribuidas mediante las normas acusadas, y ello   impide que se haga un estudio estricto de constitucionalidad sobre éstas, pues   las razones de inconveniencia no son razones de inconstitucionalidad.    

De otro lado, dos intervinientes encuentran que el   contenido de los artículos estudiados excede claramente las facultades   extraordinarias en la medida en que la renovación de la regulación del régimen   de vigilancia sobre los operadores de información de la PILA, así como el   establecimiento de nuevas competencias en dicho contexto a la Superintendencia   Financiera, no se relaciona de manera directa con la autorización que el   legislador hiciera al Ejecutivo para expedir normas anti-tramite con fuerza de   ley.    

4.- A su turno el Ministerio Público considera, en   relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las   facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos   acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la   gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar   dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias   en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de   Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad   para los usuarios.      

Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público   que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y   la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que   el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría   que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este   respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad.      

5.- Una vez reconstruidos los argumentos de la   discusión planteada ante la Corte en el presente proceso, esta Sala Plena   considera pertinente, antes de presentar el problema jurídico a resolver,   realizar una aclaración previa sobre el alcance de los cargos propuestos, con el   fin de resolverlos de manera clara y pedagógica.    

Asunto preliminar: alcance de los cargos propuestos y   determinación del problema jurídico a resolver.    

6.- Como se acaba de ver el demandante propone dos   cargos contra las normas acusadas. El primero, la vulneración del artículo   150-10 por la presunta extralimitación en el uso de las facultades   extraordinarias por parte del Ejecutivo mediante la expedición de los contenidos   normativos acusados. Y el segundo, la vulneración del artículo 158 de la   Constitución, principio de unidad de materia, porque los artículos estudiados   supuestamente no se relacionan con el tema general del decreto, cual es   dictar normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites   innecesarios existentes en la Administración Pública.    

Ahora bien, como quiera que el segundo cargo se refiere   a la aplicación de una norma constitucional que alude a los proyectos de ley y   no a los decretos con fuerza de ley, resulta necesario explicar la procedencia   de dicha aplicación no en el contexto de un vicio de trámite del que adolecen   los proyectos de ley tramitados en el Congreso, sino respecto de la coherencia   de las regulaciones de un decreto cuyo origen es la autorización temática y   temporal que el legislador otorga al Ejecutivo para expedir el decreto en   mención.    

7.- En efecto, de conformidad con el artículo 158   constitucional  “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”,   este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia  dentro del procedimiento legislativo. Se trata entonces de prescripción con un   claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de   disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada,   la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos   normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la   transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento   legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada   jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiológicos que garantiza, la   trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de   competencia[1] en el proceso de   formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al   contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo.    

8.- Ahora bien, en relación con la   aplicación de este principio a la necesidad de la congruencia y coherencia de   los decretos de facultades extraordinarias se ha sostenido que en tanto “el   principio de unidad de materia se predica de las leyes en sentido formal,   producto de la actividad legislativa del Congreso, como una manera de garantizar   la transparencia del debate y la coherencia temática en las leyes, (…) no   resulta aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de facultades   extraordinarias legislativas, cuyo régimen se gobierna por otros principios   constitucionales, en particular por la precisión que, de acuerdo con el artículo   150 numeral 10 de la Carta, deben tener las facultades extraordinarias, y por la   necesaria congruencia que las disposiciones expedidas en ejercicio de las   facultades extraordinarias legislativas deben tener con la ley que confiere   tales facultades. [Como quiera que] dicho principio busca,   fundamentalmente, proteger el proceso deliberativo que caracteriza la formación   de las leyes y que por definición está ausente en el trámite de expedición de   los decretos con fuerza de ley por el gobierno.  En este último caso, es   claro que el principio de unidad de materia tiene un papel determinante en la   fase previa de expedición de la ley de facultades que define el marco de la   acción del gobierno, de modo tal que éste solo puede regular aquellas materias   que estén comprendidas en el preciso ámbito de las facultades extraordinarias.”[2]      

Con base en lo anterior la Corte ha   establecido pues, que “la coherencia temática de los decretos que se expidan   en ejercicio de las facultades extraordinarias está determinada por el ámbito   preciso de dichas facultades. Tal precisión, por su parte se predica de la ley   habilitante y no de los decretos expedidos al amparo de la misma.    

Por consiguiente, si un Decreto Ley se   extiende a regular materias distintas de aquellas que definen el preciso ámbito   de la competencia extraordinaria del Presidente de la República, tal decreto   sería contrario a la Constitución por desbordar el ámbito de las facultades   extraordinarias, no por desconocer el principio de unidad de materia, el cual   resulta aplicable, si, a la ley de facultades, en la medida en que las mismas   sólo pueden conferirse de manera precisa sobre una materia claramente   determinada.”[3]    

9.- De lo anterior se concluye que la   Corte Constitucional reconoce que los decretos de facultades extraordinarias   para ser acordes con la Constitución deben ser en su contenido coherentes desde   el punto de vista de las temáticas que regulen. Sin embargo resultaría confuso   denominar esta prescripción como principio de unidad de materia, incluso si   desde una perspectiva no formal así lo parece, pues la unidad de materia se   refiere a un requisito  procedimental de la formación de las leyes en el   Congreso, y los decretos extraordinarios no surten dicho procedimiento.   Entonces, la exigencia de constitucionalidad de estos decretos relativa a la   coherencia y congruencia en su contenido, se analiza bajo el criterio de los   límites temáticos que la norma habilitante imprime. Ello indica que todas las   disposiciones de un decreto extraordinario deben ser coherentes y congruentes   con el tema general del mismo, el cual a su vez debe ser coherente y congruente   con el tema de la habilitación.[4]    

10.- De lo explicado se deriva, respecto   del caso concreto, que en realidad el ciudadano demandante no ha planteado dos   cargos distintos de los cuales se derive la vulneración de dos normas   constitucionales (arts 150-10 y 158 CN), sino que ha propuesto un sólo cargo   relativo a la presunta falta de coherencia temática entre la norma habilitante y   algunos artículos del decreto acusado. De ahí, que esta Sala encuentre que la   demostración sobre la coherencia en mención, o la ausencia de ella, implique   atender las razones que el actor expresó para cada uno de los cargos. Esto es,   las razones del segundo cargo, son también razones para sustentar la supuesta   extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias (el primer cargo);   ello por cuanto la argumentación de la demanda se dirige a cuestionar el hecho   de que el Ejecutivo estuviese autorizado a regular los temas de los artículos   acusados, pues la habilitación y así el decreto mismo, se referirían, en su   parecer, a otros asuntos.    

Ahora bien, la aclaración anterior también   permite concluir que las propuestas de inhibición de algunos intervinientes y   del Procurador General con base en la ineptitud de los cargos, no resulta   suficientemente sustentada. En relación con el cargo relativo a la vulneración   del principio de unidad de materia, se acaba de precisar que dichas razones   aluden a la incoherencia presunta entre los temas regulados en el decreto y la   denominación temática del artículo que contiene la habilitación. Y, el cargo   consistente en la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias,   es en esencia lo mismo: falta de coherencia entre el contenido del decreto y el   texto del artículo que dispone las facultades extraordinarias, como quiera que   dicho texto se refiere a suprimir o reformar trámites o procedimientos   innecesarios, y el mencionado decreto en los artículos acusados dispone la   modificación del régimen de vigilancia sobre los operadores de información de la   PILA. Esto indica que la carga mínima argumentativa y de claridad está cumplida   en el presente caso, y amerita un pronunciamiento de mérito.    

Problema jurídico    

11.- De conformidad con lo expuesto hasta el momento, y   en atención a la aclaración que se acaba de hacer, corresponde a la Corte   Constitucional determinar si los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de   2012, en la medida en que reforman el régimen de vigilancia y control sobre los   operadores de información de la PILA y establecen competencias nuevas en cabeza   de la Superintendencia Financiera; vulneran el artículo constitucional 150-10,   como quiera que la norma habilitante y así el Decreto 19 de 2012 en general,   versan sobre normas para suprimir o reformar   regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la   Administración Pública.    

Para resolver este interrogante la Corte (i)   reconstruirá la jurisprudencia sobre el uso de las facultades extraordinarias y   la prohibición de extralimitación en el uso de éstas. Luego (ii) hará referencia   al alcance de la regulación de la PILA y así a la función de sus operadores de   información, para finalmente (iii) resolver el cargo mediante la determinación   del contenido de los artículos demandados y su relación, o falta de ella, con el   componente temático de la norma habilitante y del decreto 19 de 2012.    

Facultades extraordinarias (delegación legislativa).   Reiteración de Jurisprudencia.    

12.- La posibilidad de que el legislativo (mediante una   ley de facultades extraordinarias) delegue la expedición de normas con rango de   ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el artículo 150.10 de   la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del constituyente de   1991, se circunscriben a la expedición de códigos y creación de impuestos, y a   la expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de objetivos y   criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades extraordinarias se   pueden delegar todos los temas, excepto los que prohíbe expresamente el inciso   tercero del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución.    

Así, la figura de las facultades extraordinarias o   delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede   expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades   extraordinarias” – en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las   desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen   iuris específico de decretos leyes.    

13.- En el mismo   contexto, recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala Plena recogió y   sistematizó criterios relativos al ámbito del uso de   las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación. En la   providencia en comento se manifestaron en primer término “los   requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los   cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos,   leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[5], ni decretar   impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del   Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría   absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede   otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el   Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[6];   (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo   pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia   pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo   y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de   facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras   y precisas.”[7]    

Se recalcó que la   autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades, tiene   como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley, siempre   que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza el   principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del   régimen político”[8].[ C-240 de 2012][9]    

14.- La   jurisprudencia también se ha encargado de la   reconstrucción de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades deben   ser precisas[10], contenido en el artículo   150.10 superior. Se ha sostenido que la mencionada expresión resulta un adjetivo   con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al   Presidente, concluyendo siempre que “es suficiente con que en ellas se   establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin   que su generalidad implique un desconocimiento de la carta política”. Así,   también en sentencias anteriores[11]  se había explicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre   la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas.    

Sobre la extralimitación en el uso de las facultades   extraordinarias    

15.- A partir de los anteriores criterios la jurisprudencia   constitucional ha explicado el fenómeno de la extralimitación del Ejecutivo del uso de las   facultades extraordinarias como causal de inexequibilidad. El elemento inicial que debe suscitar el análisis de   esta causal, como se acaba de exponer, es la adecuada   interpretación de la exigencia de precisión   temática en el otorgamiento de   las facultades. Dicha precisión indica la determinación clara del marco temático para el cual se autoriza al Ejecutivo a expedir los   decretos leyes. A su vez dicho   marco se gesta en un contexto de necesidad regulativa   que tiene dos consecuencias. La primera, se reitera, que las facultades no   pueden ser exhaustivas en la medida en que terminaría el legislador regulando lo   que pretende encargar en el Presidente. Y la segunda consistente   en que la habilitación   temática incluye tanto el contexto de la   ley de facultades como la totalidad de los temas que conforman la mencionada   necesidad de regulación.    

Así, la jurisprudencia   de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos   extraordinarios debe tener una   conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las   facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante.    

16.- El énfasis   hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de   las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del   principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado también jurisprudencialmente hace posible la   satisfacción del requisito de precisión, y así de la   prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Y, explica que el   juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la   regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la   materia delegada.[14]    

Por ejemplo, en el caso que dio   lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el decreto extraordinario por el cual se escindió el Instituto de   Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, por cuanto   consideró que la norma habilitante no había autorizado al ejecutivo para dictar   normas relacionadas con “(i) el régimen   laboral de quienes eran servidores públicos en el Instituto de Seguros Sociales,   incluida la modificación del vínculo existente, el cambio de las reglas y   condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva vigente-;   (ii) el régimen salarial y prestacional de tales   servidores; (iii) su régimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y   (iv) el régimen patrimonial del ISS, que comprendió la división y transferencia   de parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales.”    

En la   citada sentencia se sostuvo que “la   convalidación del reconocimiento de la habilitación legislativa está supeditada   al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral   10° del artículo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de   “precisión”, el   cual, si bien le impone al Congreso el deber de señalar en forma clara y   específica el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno,   no exige de aquél una definición minuciosa de los asuntos materia   de regulación. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relación de   causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas por   el Gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia,   ajustados a la Constitución los decretos leyes que   hayan sido cuestionados por ese aspecto.”    

Otro ejemplo reciente, se dio con la sentencia C-965 de   2012, en la que se estudió un decreto de facultades extraordinarias cuyo contenido dispuso regulaciones   relativas a la nueva naturaleza de COLPENSIONES. La ley habilitante había autorizado al Presidente a modificar la naturaleza de   las entidades públicas de conformidad con un criterio de eficacia, eficiencia y   renovación de la administración pública. En virtud de dicha habilitación el decreto demandado en   aquella oportunidad no sólo modificó la naturaleza jurídica de COLPENSIONES sino que   dispuso la modificación a su régimen financiero y de manejo de recursos   entre otros, por lo cual se demandó ante esta Corte por haber sido   expedido mediante extralimitación en el uso de las facultades   extraordinarias con base en las cuales se expidió. Y esto en consideración a que en la norma que otorgó la autorización no se establecía nada distinto ni adicional a la modificación de la naturaleza jurídica de la entidad   en cuestión.    

En el caso citado la Corte demostró que el contexto de la ley habilitante   suponía la pretensión del legislador de que se tomaran   las medidas pertinentes para mejorar y racionalizar la   función pública. Entonces, incluso si el artículo que   consignó las facultades extraordinarias   sólo hizo referencia a la autorización para modificar la naturaleza jurídica de   la entidad, lo cierto era que el legislador, en la ley  en que incluyó la habilitación, dispuso su intención de que se tomaran medidas   adicionales o coherentes con la mejora del desempeño de la administración   pública. Por ello dicho   decreto se declaró exequible (C-965 de 2012), mediante la demostración de que las regulaciones incluidas en él buscaban y realizaban el objetivo general de la ley en la   que se estipuló la habilitación.    

De este modo, se concluye que la validez del requisito de precisión y de la   prohibición de extralimitación, depende de si el Congreso ha fijado un objetivo   claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios   orientadores de la delegación, con el fin de no hacer inoperante el ejercicio de   esta posibilidad constitucional. Así pues, este mandato y esta prohibición y los   elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar específicamente el   ámbito de la delegación y los temas que se deben regular por el Ejecutivo, sin   que ello conduzca a desconocer el contexto y la necesidad regulativa a partir de   la cual tuvo lugar la habilitación.    

Sobre la naturaleza de la Planilla Integrada de   Liquidación de Aportes “PILA”    

16.- La Ley 100 de 1993 estableció la obligación de   cotizar tanto al Sistema General de Pensiones como al Sistema General de   Seguridad Social en Salud a las personas vinculadas mediante un contrato de   trabajo, contrato de prestación de servicios, servidores públicos, trabajadores   independientes y pensionados (solo Sistema General de Salud por ser titulares de   pensión). De otro lado, existe la obligación legal de realizar aportes   parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA”, al Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar “ICBF”, a las cajas de compensación familiar y a la   Escuela Superior de Administración Pública “ESAP”.    

En atención a lo anterior, el Gobierno Nacional a   través del Decreto 3667 de 2004 estableció un sistema de pagos de bajo valor a   través de un formulario único e integrado con criterios tecnológicos, con el fin   de facilitar dicho pago al público en general y hacer más eficiente el recaudo   de los referidos aportes. En este orden a través del Decreto 1465 de 2005 se   creó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”, en aras de   determinar un criterio de pago unificado y sistematizado tanto de los aportes al   Sistema General de Seguridad Social como de aportes parafiscales. Dicho decreto   fue modificado parcialmente por el decreto 1931 de 2006 el cual estableció que   el “PILA” es un mecanismo de pago electrónico o asistido a través del cual se   realiza un pago unificado de todos los aportes al Sistema de Protección Social.    

De otro lado, el Ministerio de Protección Social a   través de la Resolución 0634 de 2006 determinó la estructura de la Planilla   Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”, es decir el contenido del formulario   y cuáles datos se debían consignar de forma obligatoria y cuáles de forma   excepcional.    

Operadores de Información de la Planilla Integrada de   Liquidación de Aportes    

17.- En cuanto a los Operadores de Información de la   “PILA”, al artículo 2° del decreto 1465 de 2005 dispuso que las Administradoras   del Sistema de Administración Social son “…las Entidades Administradoras de   Pensiones del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, las   Entidades Administradoras de Pensiones del Régimen de Ahorro Individual con   Solidaridad, a las Entidades Promotoras de Salud, EPS y demás entidades   autorizadas para administrar el Régimen Contributivo del Sistema General de   Seguridad Social en Salud, las Entidades Administradoras de Riesgos   Profesionales, ARP, así como el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y a las Cajas de Compensación   Familiar y, en lo pertinente, a Escuela Superior de Administración Pública, ESAP   y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales,   Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales…” ;   y a su turno el artículo 4° del mismo Decreto establece que pueden ejercer   funciones de Operador de Información:    

1.      Las administradoras del   Sistema en forma conjunta y de forma directa.    

2.      Las administradoras del   sistema en forma conjunta a través de sus agremiaciones.    

4.      las instituciones   financieras directamente.    

5.      Las instituciones   financieras por razón de un contrato celebrado con un tercero.    

En cuanto a las funciones de los operadores de   información, el artículo 2° Decreto 1465 de 2005 establece:    

(…)    

2.4.1 Suministrar al Aportante el acceso a la Planilla   Integrada de Liquidación de Aportes, por vía electrónica.    

2.4.2 Permitir al Aportante el ingreso de los conceptos   detallados de pagos, así como su modificación o ajuste previo a su envío o su   corrección posterior. El ingreso de la información detallada de los pagos se   podrá realizar mediante la digitación de la información directamente en la   Planilla Integrada de Liquidación de Aportes a la Seguridad Social o de la   actualización de los datos del período anterior, si lo hubiere; o la captura de   los datos de un archivo generado por el Aportante u otros.    

2.4.3 Aplicar las reglas de validación y generar los   informes con las inconsistencias encontradas, para su ajuste o modificación   previa a su envío, el cual se hará dentro de los términos establecidos en la   ley, así como contar con una validación respecto de los elementos propios del   pago y solicitar autorización para efectuar la transacción financiera.    

2.4.4 Generar los archivos de salida, los reportes e   informes que se requieran para los actores del Sistema o para las autoridades.    

2.4.5 Almacenar durante un período de tiempo no   inferior a tres (3) meses, el registro de identificación de Aportantes y la   información histórica de la Planilla.    

2.4.6 Mantener la conexión con la (las) Institución(es)   Financiera(s) y/o los Sistemas de Pago, que permitan a l Aportante efectuar el   débito a su cuenta y a las Administradoras recibir los créditos   correspondientes.    

2.4.7 Suministrar a quien corresponda, oportunamente,   la información necesaria para efectuar la distribución de los pagos.    

2.4.8 Realizar los procesos de conciliación y   contingencias del proceso de intercambio de información.    

2.4.9 Cumplir con el estándar de seguridad ISO 17799,   de manera que sus políticas y prácticas de seguridad se enmarquen dentro de   dicha norma que garantiza la seguridad necesaria en el proceso de remisión y   recepción de la información.    

2.4.10 Si ello se requiere, interactuar directamente   con sistemas de pago electrónico, para efectuar la liquidación de los débitos a   las cuentas de los Aportantes y de los créditos netos a las cuentas de los   Administradores. Para los efectos de lo señalado en este numeral, los operadores   de información serán responsables de las funciones señaladas en el numeral   siguiente.    

2.5 Para efectos de este decreto “Instituciones   Financieras” se entiende la persona o personas que estando autorizadas para ello   por la ley, ejecutan las siguientes funciones:    

2.5.1 Servir de intermediario entre el Aportante y las   Administradoras, para la realización de las transacciones de débito y de crédito   en las cuentas respectivas. Para este efecto, no se podrán modificar los valores   de los aportes contenidos en la Planilla Unica de Autoliquidación, por tanto las   operaciones de débito y de crédito sólo se realizarán por los montos   establecidos en dicha Planilla.    

Para efectos del costo de la transacción financiera, se   entiende como una sola transacción la operación de débito de una cuenta de un   titular y su abono a una o varias cuentas de otro u otros titulares.    

2.5.2 Comunicar la información de las transacciones   financieras a los Aportantes y a las Administradoras y a las autoridades   pertinentes.    

2.5.3 Aplicar las reglas de seguridad y validación   definidas para el sector financiero.    

2.5.4 Realizar los procesos de conciliación y   contingencias relacionados con el proceso de las transacciones financieras…”    

18.- De conformidad con lo anterior, los operadores de   información además de proveer la infraestructura de la Planilla Integrada de   Liquidación de Aportes y velar por el cumplimiento de los distintos criterios   para su diligenciamiento y manejo de información, tienen una relación directa   con los medios de pago y las instituciones financieras por medio de los cuales   los aportantes cancelan a las Administradoras sus obligaciones al sistema. Razón   por la cual, el mismo Ministerio de Protección Social a través de la Resolución   3975 del 31 de Octubre de 2007 –modificada parcialmente por la Resolución 2733   de 2008- reglamentó también lo correspondiente a los costos de las transacciones   financieras asociadas con el recaudo de aportes al Sistema de Protección Social   a través de la PILA. Por lo que, se puede concluir igualmente que los operadores   de información tienen a su cargo el manejo de un formato electrónico (PILA) por   medio del cual se le permite tanto a las personas naturales como jurídicas pagar   los aportes al Sistema de la Protección Social dentro de lo que se incluyen   aportes para la salud, pensiones, riesgos profesionales y los correspondientes   aportes parafiscales, con el fin de que el obligado tenga precisión sobre cuál   es el monto particular y global del pago, y facilite entonces el control por   parte del Estado, tanto de quienes evaden los pagos al Sistema General de   Seguridad Social, como del historial de pagos y sus montos.    

Con base en los criterios planteados hasta el momento,   a continuación se resolverá el problema jurídico planteado.    

Resolución del cargo    

19.- Como se consignó en el acápite de los   antecedentes, los artículos demandados disponen el régimen de inspección y   vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia   Financiera, el trámite de autorización previa ante la mencionada   Superintendencia, un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones   de la Superintendencia referida, nuevos deberes de los operadores, y otras   funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones   de los operadores cuando éstos no cumplan los requerimientos. Dichos contenidos,   según el escrito de la demanda, excede las posibilidades de regulación del   Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la Administración Pública.    

Para resolver el asunto planteado, según   lo expuesto en las líneas jurisprudenciales recogidas más atrás, la Corte debe   analizar el contexto de las normas habilitantes, para establecer la intención y   la necesidad regulativa del legislador al otorgar las facultades extraordinarias   al Ejecutivo, para determinar a su vez si existe una conexión temática que   preste coherencia al tema regulado en las normas demandadas respecto de la   limitación temática fijada en la autorización del legislador.    

Según lo anterior, el límite temático de la   habilitación se circunscribe a la reforma (con supresión o sin ella) de procedimientos y trámites innecesarios con el fin de   fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de   corrupción y de lograr la efectividad del control de la gestión pública. Todo   ello en desarrollo de una política antitrámites. Y, esta conclusión no sólo se   deriva del contexto de la habilitación otorgada por el legislador, como se acaba   de mostrar, sino además deviene del texto mismo del artículo que contiene las   facultades, pues éste se refiere a la posibilidad de reformar, y no solo   a la de suprimir. Con esto se cumple el requisito de precisión de las   facultades extraordinarias, y a su vez permite al Ejecutivo el desarrollo de la   competencia regulativa en los estrictos términos de la habilitación.    

21.- A su turno, tanto la pretensión del   legislador con la ley y la autorización expedida, como la necesidad de éste   sobre el tipo de normas requeridas para lograr los fines planteados, sugiere la   adopción de medidas, entre otras, que procuren reformas para lograr la   efectividad del control de la gestión pública. Como es el caso de las medidas   adoptadas en las normas demandadas. Por supuesto, el sentido de las facultades   extraordinarias en este caso, y en todos los demás según lo ha señalado la   jurisprudencia constitucional, no puede interpretarse de manera aislada,   únicamente en el texto de la autorización. Una interpretación semejante   significaría que el legislador habilitó al Presidente a expedir normas con   fuerza de ley, sin reflexión alguna, y sobre todo, sin esperar satisfacer alguna   necesidad normativa concreta que se integre a las regulaciones generales que se   expiden mediante las leyes.     

22.- La manifestación de esta conexión   entre los temas autorizados y su contexto, se expresa en el caso concreto en las   justificaciones utilizadas por el Ejecutivo para expedir el Decreto 19 de 2012.   En ellas se consignó la necesidad de que todas las actuaciones de la   administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la   economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y   moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de   los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración   en el cumplimiento de los fines del Estado.    

De igual manera el decreto en   cuestión, según su propio acápite de consideraciones, pretende facilitar la   actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades que cumplen   funciones administrativas, contribuir a la eficacia y eficiencia de estas y   fortalecer, entre otros, los principios de buena fe, confianza legítima,   transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los trámites, procedimientos   y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de ley.    

Además, el decreto en cuestión, en el   artículo 1° dispone que su objetivo general consiste en que los trámites, los   procedimientos y las regulaciones administrativas tengan por finalidad proteger   y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales y   jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares   con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los   principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley. Así como   también su objeto es suprimir o reformar los trámites, procedimientos y   regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin de   facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las   autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los   principios constitucionales que la rigen.    

23.- En este orden, como se anticipó, el   Decreto 19 de 2012, cuyo encabezado por un lado reza “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar   regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la   Administración Pública”, y por el otro   informa sobre su origen en las facultades otorgadas en el artículo 75 de la Ley   1474 de 2011, no sólo puede sino que debe contener regulaciones que dispongan reformas para lograr la efectividad del   control de la gestión pública en beneficio de los ciudadanos. Y, éste es   justamente el sentido de los artículos demandados. Veamos.    

24.- El artículo 73 (D.19/12) dispone el régimen de   inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la   Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico   Financiero, además de que se autoriza al gobierno nacional para adoptar las medidas necesarias para adecuar la estructura de la   citada Superintendencia, dotándola de la capacidad presupuestal y técnica   necesaria para cumplir con dicha función. Esta medida supone, como lo   hicieron ver la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público, la   concentración de la actividad de la vigilancia y control sobre los operadores de   información de la PILA, lo cual supone que para la adecuada gestión de dicha   labor de vigilancia se consideró innecesario dispersar tal función, así como   ocurría con la regulación anterior.[16]    

Aunque el análisis de control de constitucionalidad en   el presente caso, no supone la evaluación de la eventual efectividad de la   disposición demandada, pues basta afirmar, para   efectos de dicho análisis, que la medida se inscribe dentro de las   reformas que buscan efectividad en el control de la   gestión pública en beneficio de los ciudadanos; sí es posible afirmar que   la concentración de las funciones en cabeza de la Superintendencia Financiera   redunda en la facilitación tanto de la gestión de los operadores, como de los   ciudadanos que transan con ellos permanentemente. Esto en tanto se unifican los   requerimientos de la actividad de los operadores, así como la instancia   competente de rendición de cuentas. Además de que ubica el proceso de captación   de los recursos y a los ciudadanos obligados a los pagos, ante un punto   específico de la administración pública para efectos de escrutar dicha actividad   en general.    

El artículo 74 (D.19/12) estipula el trámite de   autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran   ejercer como operadores, y se establece un régimen de transición para el   cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos   deberes de los operadores. Para la Corte esta medida es una consecuencia de la   concentración de la vigilancia a los operadores de la PIIA en cabeza de una sola   autoridad. Como se dijo, dicha concentración supone a su vez la unificación de   los requerimientos para ejercer la actividad bajo vigilancia, y ello implica   también que en tanto la Superintendencia referida ejecuta su nueva función como   autoridad única de control, debe encargarse de quienes aspiran a funcionar como   operadores, y de quienes ya cumplían dicha labor. Ello es la razón de ser tanto   la autorización previa reseñada como el régimen de transición del artículo 75   (D. 19 /12).    

Así pues, estas medidas (arts 74 y 75 D.19/12) no sólo   son coherentes con la búsqueda de regulaciones para mejorar la gestión pública,   expresada por el legislador en la Ley 1474 de 2011, sino además son coherentes   con la reforma consistente en concentrar la vigilancia de los operadores en una   sola autoridad. Si no se hubiese dispuesto el régimen de autorización previa y   el régimen de transición, ello supondría por el contrario falta de organización   y dificultad en la labor de los operadores, luego falta de claridad para los   ciudadanos sobre la captación de los recursos del Sistema de Seguridad Social y   parafiscales. Estas disposiciones, antes que ir en contravía del componente   temático de las normas habilitantes y del sentido mismo del Decreto 19 de 2012,   porque presuntamente crean nuevos trámites, atienden la necesidad de reforma   para proteger el patrimonio público, la transparencia   y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de   los bienes y recursos públicos, como lo prescribe el mismo decreto citado.    

Por último en el artículo 76 (D.19/12) se establecen   competencias de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las   funciones de los operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando   estos subsanen fallas respectivamente. Al igual que las dos disposiciones   anteriores, para la Sala esta prescripción no es más que un desarrollo de la   decisión de concentrar la vigilancia sobre los operadores en cabeza de la   Superintendencia Financiera. En efecto, de la competencia para ejercer   vigilancia y para regular una actividad, se deriva la posibilidad de tomar   medidas frente a quienes no superan la evaluación. Si la reforma adoptada en pro   de la efectividad del control de la gestión pública en beneficio de los   ciudadanos, pretende en forma certera facilitar la actividad de las personas   naturales y jurídicas ante las autoridades, y contribuir a la eficiencia y   eficacia de éstas, como se lo propone la ley habilitante y el mismo decreto,   entonces debe contemplar la competencia para ejercer jurisdicción y   atribuir consecuencias jurídicas a los vigilados.    

25.- Si bien lo anterior es suficiente para afirmar que   los artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto 19 de 2012, están material y   temáticamente conectados con lo pretendido por el legislador al otorgar las   facultades extraordinarias, y con lo pretendido por el Ejecutivo al hacer uso de   ellas, conviene hacer una afirmación final. Tal como lo hicieron ver algunos   intervinientes, para la Corte Constitucional es claro que las medidas normativas   relacionadas con la intención de aclarar, simplificar, unificar y facilitar la   ejecución y comprensión de aspectos relativos al Sistema de Seguridad Social,   son necesarias no sólo para salvaguardar recursos y regular la conducta de   quienes actúan al interior de dicho sistema; sino también para conseguir un   acercamiento de los ciudadanos a este funcionamiento, pues de esta manera se   puede lograr un escrutinio eficaz de la sociedad al sistema y a sus actores, con   el fin de que la Seguridad Social cumpla su papel constitucional frente a los   ciudadanos.    

Por las razones expuestas es este acápite   los artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto   19 de 2012 serán declarados exequibles.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES   los artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto 19 de 2012, por los cargos   examinados en la presente sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Así, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporación: «De otro lado,   también es pertinente aclarar que la violación del principio de unidad de   materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe   hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el   contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste   guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte»   (negrillas fuera del texto).    

[2]  C-511 de 2004    

[3]  Ibíd    

[4] Recientemente en sentencia C-193 de 2011 se plasmó un razonamiento   similar, respecto de los decretos de estados de excepción:  “en cuanto al control   constitucional de los decretos legislativos que expida   el Presidente de la República, en desarrollo de los estados de excepción, debe   realizarse atendiendo los requisitos que tanto la Constitución Política, como la   Ley Estatutaria de los Estados de Excepción han establecido para tal fin y que   se relacionan con la conexidad, la finalidad, la necesidad y la proporcionalidad   de los mismos, frente a la emergencia que trata de conjurar. Por lo expuesto, el   control constitucional de estos decretos debe referirse en forma directa al   estudio de la relación de las medidas con la emergencia y la forma de   conjurarla, pudiéndose incluir en ellos exclusivamente materias que tengan   relación de conexidad con el estado de emergencia, atendiéndose de esta forma el   principio de la unidad de materia.”     

[5]  [Cita del aparte trascrito] “Aun cuando   en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del   artículo 150, que se refiere a ‘crear los servicios administrativos y técnicos   de las Cámaras’, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y   que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades   extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes marco’ de que trata el   numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia C-417/92. Ver también   C-097/03.”    

[6]  [Cita del aparte trascrito] “Ver también   C-119/96 MP. Antonio Barrera Carbonell.”    

[7]  C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012    

[8]  En la sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en las C-1493 de 2000 ya   reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-097 de 2003 ya   referida.    

[9] C-240 de 2012: “El artículo 150.10 superior condiciona el   otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del   Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia pública lo   aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la jurisprudencia   de la Corte Constitucional.    

En el fallo C-119 de marzo 21   de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del   artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a   preservar la moralidad en la administración pública y otras disposiciones para   erradicar la corrupción administrativa.    

El actor planteó que la norma   demandada desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la   aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni   el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia pública que   aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las solicitó; y (iii) aquéllas   no resultaron precisas.    

En ese pronunciamiento, la   Corte Constitucional explicó que en el proyecto de ley que otorga facultades   extraordinarias se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal   solicitud, correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad y   conveniencia.    

Al respecto, en la referida   providencia se indicó:    

“Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el   respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que   determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la   facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica le   corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando   delega transitoriamente atribuciones que le son propias.”    

A renglón seguido refirió que   en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunción de que   el Congreso encontró que las razones expuestas eran suficientes,   discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se   obró sin fundamento real alguno.    

En efecto, en el fallo citado   se consignó:    

“Por   lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos   suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y   ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real   alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de   inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la   justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen   apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha   justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.”    

[10]  Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las acepciones de la   palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o determinado (cfr. Real   Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición, México 2001, pág. 1819).    

[11]  C-1028 de 2002    

[12]  [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-119 de   1996.    

[13]  [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-032 de   enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declaró exequible el numeral   2° del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que facultó al Presidente para:   “Revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del   sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de esta Ley”.    

[14]  C-965 de 2012    

[15] Ley 1474 de 2011: “ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación de un   nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional,   estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del   respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento   Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá   conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea   negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.    

[16] LEY 1393 DE 2010 ARTÍCULO 31. Las funciones como Operadores de Información de   la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA–, serán objeto de la   vigilancia por parte de la entidad o Superintendencia a que haya sido atribuida   la inspección, vigilancia y control de la entidad correspondiente. Dicha   vigilancia será ejercida en las mismas condiciones y bajo los criterios técnicos   que aplica la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de los Operadores   de Información sometidos a su vigilancia.    

Los   operadores de información que no estén sometidos al control y vigilancia de   alguna Superintendencia, estarán vigilados por le Superintendencia de   Sociedades, en las condiciones descritas en el inciso anterior.