C-100-13

           C-100-13             

Sentencia C-100/13    

(Bogotá DC, febrero 27 de 2013)    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Extensión a los departamentos de la   facultad para celebrar convenios con las juntas de acción comunal    

La expresión “departamental y” del parágrafo 4   del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las   juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes   territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de   materia (artículo 158 de la Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud   de su conexidad temática, teleológica, metodológica y sistemática con la materia   dominante de la ley. Tal materia consiste en la   regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades   municipales y distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas   aplicables a su relación con otros niveles territoriales. Las juntas de acción   comunal son un escenario de participación y gestión marcadamente local y, en esa   medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con   el objeto de la ley. Así mismo, la participación de los departamentos en los   convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, se relaciona con   importantes funciones que cumplen tales entidades territoriales respecto de los   municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinación y   concurrencia.          

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR, ARMONIZAR   E INTEGRAR NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inexequibilidad   por desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Atribución de los concejos en materia de   ordenación del suelo    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Delegación en directores de departamentos   administrativos    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultades extraordinarias en la aceptación   de renuncia, licencias y permisos del alcalde    

No desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida   en los artículos 1 y 287 de la Constitución, la atribución conferida al   Presidente de la República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley   1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos   del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el   caso. Esa disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el   artículo 293 de la Constitución en el que se atribuye al legislador la   competencia para adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los   ciudadanos elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus   funciones. Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de   relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la   Constitución.    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero    

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y   EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

LEY-Unidad de materia/PROCESO DE   FORMACION DE LA LEY-Exigencia de unidad de materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas   jurisprudenciales    

JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN   LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores    

La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales   se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable   establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de   partida en esta materia indica que el examen no debe resultar excesivamente   exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede   desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco   las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad   de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas   de decisión que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por   violación de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i) Existe una   preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello   implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la   Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por   parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La   violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la   identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe   tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la   historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de   la ley y de sus vínculos con otras leyes.  (iii) El siguiente paso del   juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido   normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto.   Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto   dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello   signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de   muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse  su relevancia. El   vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social   que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que   motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o   efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión   teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la   incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los   contenidos de todas y cada una de las disposiciones de   una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una   racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por violación   de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen   de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en   tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la disposición   examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una dirección   diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del   Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la   ejecución o realización de los diferentes programas y propósitos que allí se   incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el   reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante   el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede   disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de   criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto   si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto   de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa   medida, alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberación,   el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se   habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el   reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.    

ENTES   TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Autorización   para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definición    

El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a las   juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias de   gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería   jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de   un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral,   sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia   participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción comunal es   predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario en el que   las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una   disposición que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a   celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus actividades localmente   y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre sus objetivos, según lo   establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley 743 de 2002, se   encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de   pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través del   ejercicio de la democracia participativa- está relacionada con el desarrollo del   municipio y, en esa medida, no es ajena al núcleo de la ley y tiene con ella   conexidad temática.  La celebración de este tipo de convenios se dirige a   promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de propósitos   comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar las   finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad fundamental.   En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la   disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben ser   entendidos como la complementación de   esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la   construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las   comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de acción comunal   se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad y al   mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del   municipio según lo prevé el artículo 311 de la Constitución. La autorización   para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de acción comunal y las   entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo   municipal y por ello, una conexidad teleológica con la ley de la que hacen parte   cuyo propósito, según se indicó, consistió en la adopción de normas para   modernizar la organización y funcionamiento del municipio. Adicionalmente,   razones de técnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad   metodológica justifican que en una misma disposición se regule una clase de   convenios que puede celebrarse por los diferentes entes territoriales con   organismos cuyo ámbito de actuación es el local. Ello permite la existencia de   un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna, consistente en   disciplinar el desarrollo de todas las actividades municipales -conexidad   sistemática-. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la Constitución   sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de los municipios,   no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten la actividad de   los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que el municipio, en   tanto entidad fundamental en la ordenación territorial, constituye el punto de   partida de la división del departamento. Pretender aislar los asuntos   municipales de los asuntos departamentales a partir de un mandato de estricta   separación temática, se opone a las necesarias relaciones entre las entidades   territoriales y a lo prescrito por el artículo 288 de la Constitución, al   indicar que las competencias de las diferentes entidades territoriales se   ejercerán de acuerdo al principio de coordinación y por el artículo 298 que   prevé el deber de los departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de   la acción municipal e intermediación entre la nación y los municipios.  Tales normas imponen reconocer los importantes vínculos que surgen entre las   actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial   más amplia constituida por el departamento.    

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES Y RELACION CON EL PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA   DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos/UNIDAD Y   AUTONOMIA-Equilibrio se logra mediante un sistema de limitaciones   recíprocas/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Alcance/SISTEMA   DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Subregla/AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales   la facultad de gestionar sus asuntos propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo   esencial    

AUTONOMIA TERRITORIAL-Criterios para identificar la infracción de   su núcleo esencial    

Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o contenido   autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos formas: en   primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla   constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por   ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o   aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-;   en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación   constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se encuentra   conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales específicas   de protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en   tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder constituyente- y por la   prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente injustificadas.    

PROTECCION CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Alcance    

En síntesis (1) la protección constitucional de la autonomía de las   entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de   autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en   las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal   protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la   autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando se   infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o (b)   cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una   restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación es   desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre   la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de regulación o   intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades   territoriales o  de la existencia de una competencia legislativa expresa   para la regulación de la materia.     

AUTORIDADES NACIONALES Y DEPARTAMENTALES-Competencias constitucionales para intervenir en los   niveles territoriales distrital y municipal    

HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Contenido y alcance    

Puede señalarse que la Constitución, en el marco de la   necesaria armonización del principio unitario y autonómico, previó una compleja   distribución de competencias que habilitan al Congreso -mediante la ley- y a las   autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades de   los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por   ejemplo, la posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales,   las causas de destitución y las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos   elegidos popularmente así como todas aquellas medidas que se requieren para el   desempeño de sus funciones (art. 293). El reconocimiento de las referidas   competencias legislativas y administrativas implican diferentes grados de   intervención. En ocasiones se limita a señalar que el legislador podrá regular   una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulación   a las que se condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los   departamentos, distritos y municipios. Igualmente se asignan competencias a   autoridades de niveles territoriales superiores que las facultan para intervenir   en asuntos de importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar   situaciones administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue   de las actividades en el orden territorial. Las disposiciones que prevén la   asignación de competencias resultan del mayor interés para resolver el presente   asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendió resolver la   tensión entre los principios que en materia territorial entran en tensión. Su   utilidad radica en el hecho de que pueden ser reglas que protegen   específicamente la autonomía o la unidad y que, en esa medida, constituyan   criterios definitivos para la solución del caso. O, en otra dirección, pueden   también ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de   proporcionalidad, al reconocer dilatados márgenes de acción que justifican   exámenes de constitucionalidad deferentes con las determinaciones legislativas.       

INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Contenido y alcance/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y   GOBERNADOR-Autorización según el caso y en los eventos fijados en la   ley para suspender o destituir alcaldes/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y   GOBERNADOR-Facultades de nombramientos provisionales de Gobernador y alcalde    

DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE   IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO   DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Evolución   jurisprudencial    

PERSONERO MUNICIPAL-Naturaleza/PERSONERO MUNICIPAL-Calidades   según su categorización/CARGO DE PERSONERO-Condiciones de acceso    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER   REQUISITOS PARA LOS PERSONEROS DE MUNICIPIOS PERTENECIENTES A DISTINTAS   CATEGORIAS-No viola la   igualdad    

La disposición   acusada es constitucional dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser   personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación; (ii) es   manifestación de la competencia prevista en el artículo 320 de la Constitución;   y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de   tratos.    

INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD NORMATIVA-Integración    

TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Definición    

CREACION DE TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Norma acusada no resulta precisa ni   pertinente/CREACION DE TERRITORIOS ESPECIALES BIODIVERSOS Y   FRONTERIZOS-Desconoce la Constitución    

La invocación que la disposición   demandada hace de lo dispuesto en el artículo 285 de la Constitución, no   consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explicó, tal artículo no   implica una autorización para la creación de nuevas entidades territoriales sino   para establecer, a partir de ellas, divisiones territoriales orientadas al   cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado. En este caso la norma   en la que pretende fundamentarse la creación de las nuevas entidades   territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas   atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa   medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del   territorio amparada por el artículo 285. Una interpretación como esa implicaría   habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades   territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de   sus características.    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE CODIFICACION Y   COMPILACION DE NORMAS-Jurisprudencia constitucional    

EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia   legislativa/CODIGO-Prohibición de facultades extraordinarias para   su adopción/PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR   CODIGOS-Alcance/CODIGO-Definición/CODIGO-Diferencias   con otro tipo de cuerpos normativos    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA   CODIFICACION-Contenido y   alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Límites/LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Criterios    

El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración reconocida   por el artículo 150 de la Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal   disposición, es el llamado a establecer en cada momento aquellas materias que   deben ser objeto de codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de   configuración para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a   esta técnica legislativa. No obstante la competencia del Congreso, su decisión   no resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites que se   vinculan, por ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la   importancia constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii)   al grado de dispersión competencial para la regulación de la materia de que se   trate.  1. Una extendida práctica institucional consistente en reconocer   determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para   delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone un límite   definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas razones pueda   implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de las   autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por ejemplo,   en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histórico-   constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la práctica   institucional o tradición jurídica). 2. La importancia constitucional del objeto   de regulación, vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la   necesidad de proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un   criterio relevante para la identificación de las materias reservadas a los   códigos en tanto se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de   esta Corporación, se han asociado históricamente a los procesos de codificación.   Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas legales   especiales para asuntos especialmente importantes en materia de protección de   los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de una materia   codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se   impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la   existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto   de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención   a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de   los derechos de las personas. La interpretación expuesta  se encuentra   alineada con la consideración según la cual la prohibición para otorgar   facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la   Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación   democrática –mediante la intervención del Congreso- a aquellas materias que   tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal   restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente   materias de notable significado constitucional (Criterio del significado   constitucional de la materia y de la inexistencia de reservas legislativas   especiales). 3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado   de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si   para la regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución   asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios   para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación   disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la   regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República   y se prevea solo una forma de intervención. De otra forma dicho, cuando la   Constitución ha previsto variadas competencias o múltiples medios para la   regulación de una actividad, esto es, para la adopción de normas generales   orientadas a establecer su disciplina básica, puede inferirse que no existe una   expectativa constitucional de que los asuntos centrales de la materia se   encuentren comprendidos por un código al que se asocian, según se sabe,   pretensiones de armonía y completitud (Criterio del grado de dispersión de las   competencias o de los medios para la regulación).          

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y   49 de la ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios”.    

Referencia: Expediente D-9219.    

Actor: Andrés de Zubiría Samper.    

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

I. ANTECEDENTES    

1.   Textos normativos demandados, cargos de inconstitucionalidad, intervenciones y   concepto del PGN    

El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, en   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos   40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presenta demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos   6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012.    

1.1. Cargos formulados en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012.    

El   ciudadano demanda la expresión que se resalta, del artículo 6 de la ley 1551 de   2012, modificatorio del artículo 3 de la ley 136 de 1994.     

LEY   1551 DE 2012    

Artículo  6°. El artículo 3º de la Ley 136 de 1994   quedará así:    

Artículo 3°. Funciones de los municipios.    

Corresponde al municipio:    

(…)    

Se   autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal   para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal   con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de   estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.    

 (…)     

1.1.1. Planteamiento del demandante.    

Luego de describir el significado constitucional de la autonomía de   las entidades territoriales el ciudadano demandante señala:    

“Es decir, si bien es plausible que los municipios   celebren convenios con las juntas de acciones comunales (JAC), esto no se puede   hacer extensivo a las entidades departamentales, salvo al momento que el   Congreso nacional (por fin) expida el régimen legal Departamental y derogue el   viejo Código de Régimen Departamental (Decreto ley 1222 de 1986), porque la   disposición citada de la ley 1551/2012 vulnera el núcleo esencial de la   autonomía local, que como lo ha destacado la Corte, porque “la Constitución   garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado.”    

                                            

Adicionalmente indica el ciudadano que la disposición acusada   desconoce el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la   Constitución. Ello ocurre debido a que en la ley demandada se regula en forma   exclusiva el régimen municipal y, en consecuencia, la posibilidad de celebrar   acuerdos con las juntas administradoras locales por parte de los departamentos   solo sería posible cuando se expida la ley que contemple el régimen   departamental.    

1.1.2. Intervenciones.    

1.1.2.1. Senado de la República.    

No se evidencia desconocimiento del principio de unidad de materia.   En tanto los municipios y los departamentos son entidades territoriales, resulta   necesario que en los casos en los que adopta una regulación sobre una de ellas   se aborde lo relacionado con la otra.    

1.1.2.2. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

No tiene relación alguna con la autonomía de los municipios una   disposición que autoriza a los departamentos a celebrar convenios con las juntas   de acción comunal. Adicionalmente y en relación con tal autonomía, la   disposición acusada confiere a las entidades municipales la competencia para   decidir si celebran o no los convenios a los que alude la disposición   cuestionada.     

1.1.2.3. Ministerio del Interior.    

Los principios que orientan la descentralización territorial y, en   particular, los principios de complementariedad -artículo 298-, coordinación y   subsidiariedad -artículo 288- no se oponen y por el contrario justifican una   disposición legislativa como la acusada. En efecto, la posibilidad de que los   Departamentos celebren convenios de solidaridad con las juntas de acción   comunal, constituye una forma aceptable de articulación de las diferentes   entidades territoriales.    

1.1.2.4. Departamento Nacional de   Planeación.    

La disposición acusada encuentra apoyo directo en el artículo 288 de   la Constitución que prevé como uno de los principios de la ordenación   territorial el de coordinación que demanda, según lo estableció el artículo 27   de la ley 1454 de 2011, el ejercicio articulado, coherente y armónico de cada   una de las competencias. La protección constitucional de la autonomía de las   entidades territoriales -derivada del artículo 287 de la Constitución- no ofrece   razón alguna para afirmar que la disposición acusada la desconoce.    

La inclusión de competencias de los departamentos en la ley demandada   no desconoce el principio de unidad de materia. Existe una conexión clara entre   la expresión cuestionada y la disposición demandada en tanto ella tiene como   propósito asegurar la actuación coordinada de los niveles departamental y   municipal.    

1.1.2.5. Federación Colombiana de   Municipios    

No se desconoce la autonomía de los municipios en tanto la norma no   prevé que los departamentos asuman sus competencias.    

No obstante lo anterior, la disposición acusada sí desconoce el   principio de unidad de materia.  Ello es así en tanto el aparte acusado no   se ocupa de regular las relaciones entre el departamento y el municipio –en cuyo   caso estaría conforme con el artículo 158 de la Constitución- sino que   exclusivamente prevé una habilitación legislativa para que los departamentos   celebren convenios con organismos comunitarios.    

1.1.3. Concepto de la Procuraduría   General de la Nación.    

La disposición acusada no desconoce la autonomía de los departamentos   y municipios si se considera que simplemente prevé la autorización para que   tales entidades celebren convenios de solidaridad. La celebración de estos   acuerdos encuentra apoyo directo en los artículos 288, 300, 339, 340 y 341 de la   Constitución. Se trata entonces de un mecanismo constitucionalmente admisible   para el desarrollo de las competencias a cargo de las entidades territoriales   que no implica, de modo alguno, la obligación de suscribir tal tipo de   convenios.    

La disposición acusada no deriva en una infracción del artículo 158   dado que los convenios tienen impacto en el municipio en tanto se celebran con   las juntas de acción comunal. La norma que los autoriza guarda conexidad   objetiva y razonable con el objeto de la ley consistente en dictar normas para   modernizar la organización y funcionamiento de los organismos municipales.     

1.2. Cargos   formulados en contra del artículo 9 de la ley 1551 de   2012.    

El   ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 9 de la ley 1551 de   2012.    

LEY   1551 DE 2012    

Artículo 9°. Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal   para los municipios con población de 30.000 habitantes o menos, tendrá   tratamiento especial como mínimo en los siguientes aspectos:    

1. Organización: Estos municipios no estarán obligados   más que a la implementación de la estructura mínima que imponga la Constitución,   de modo que no podrá norma alguna imponer la creación de dependencia o cargo,   salvo que la norma prevea la asignación de recursos suficientes para su   funcionamiento.    

2. Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento   territorial, bastará con la elaboración de esquemas mínimos de ordenación,   previendo especialmente los usos del suelo.    

1.2.1. Planteamiento   del demandante.    

Señala el demandante, luego de comparar algunos aspectos relativos a   la regulación de los planes de ordenamiento territorial en la ley 388 de 1997    y en el  artículo 9 de la ley 1551 de 2012, lo siguiente:    

“Por lo expuesto, mientras que la ley que regula en   forma integral la materia relacionada con la planeación local (la ley 388/97),   se habla de Esquemas de Ordenamiento Territorial en los municipios de menos de   30 mil habitantes, de un plumazo la ley 1551/2012 borra este concepto y lo   reemplaza por el de “esquemas mínimos de ordenación”, vulnerando en forma   directa la atribución que tienen los Concejos Municipales de reglamentar los   usos del suelo (artículo 313.7 superior), de allí su inconstitucionalidad.”      

1.2.2. Intervenciones.    

Los argumentos planteados por el demandante no satisfacen las   exigencias para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad. Ello es así   dado que carece de claridad puesto que no es posible comprenderlo adecuadamente.   Así mismo   no resulta específico en tanto no demuestra la manera en que la   autorización de esquemas mínimos de ordenación desconoce las facultades   de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo.    

En todo caso y al margen de lo anterior, la disposición acusada se   inscribe en el propósito de ofrecer a determinada categoría de municipios   instrumentos adecuados para la planeación y ejecución de sus proyectos. La norma   acusada no vulnera la regla de atribución de funciones que se prevé en el   numeral 7 del artículo 313 de la Constitución.    

1.2.2.2. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

El planteamiento del demandante no ofrece una fundamentación clara y,   en esa medida, se ha configurado una ineptitud sustantiva de la demanda.    

En cualquier caso la Constitución prevé que el legislador dictará las   normas en materia de ordenamiento territorial correspondiéndole, al Concejo   Municipal, la reglamentación de los usos del suelo de conformidad con lo   dispuesto en la ley.    

1.2.2.3. Departamento Nacional de   Planeación.    

El enunciado demandado es compatible con lo dispuesto en el artículo   320 de la Constitución que prevé la posibilidad de establecer categorías de   municipios y, al mismo tiempo, fijar regímenes especiales. Adicionalmente no se   deriva de la disposición demandada desconocimiento alguno de las competencias   que se encuentran a cargo de los Concejos Municipales en tanto no son privados   del ejercicio de ninguna de ellas.    

1.2.2.4. Federación Nacional de   Municipios.    

En contra de lo afirmado por el accionante, la disposición acusada   amplía la autonomía de las entidades territoriales en tanto disminuye las   exigencias que previamente se establecían en la ley 388 de 1997. Así las cosas,   el parte acusado contribuye a extender la discrecionalidad de los concejos   municipales para adoptar las decisiones fundamentales en materia de ordenamiento   territorial.     

1.2.3. Procuraduría General de la   Nación.    

La argumentación del demandante carece de pertinencia, especificidad   y suficiencia. De la disposición señalada no se sigue que se hubiere previsto   que una autoridad diferente a los concejos municipales deba ocuparse de regular   los usos del suelo. En esa medida, con independencia de que se trate de un plan   de ordenamiento territorial o de un esquema mínimo de ordenamiento territorial,   la competencia continúa radicada en los referidos concejos.        

1.3. Cargo formulado en contra del   artículo 30 de la ley 1551 de 2012.    

El ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 30 de la   ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 92 de la ley 136 de 1994.     

LEY   1551 DE 2012    

Artículo  30. El artículo 92 de la Ley 136 de 1994   quedará así:    

Artículo 92. Delegación de funciones.    

El   Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes  de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo,   excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal.    

Los   actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos   requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante   y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.    

En lo   referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá   conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 y la Ley 80 de 1993.    

1.3.1. Planteamiento del demandante.    

El demandante cuestiona el empleo de la expresión “jefes” al aludir a   los representantes de los departamentos administrativos en el orden territorial.   Considera vulnerado el artículo 115 de la Constitución dado que en esta   disposición constitucional, que estima aplicable al nivel municipal, se emplea   la expresión “director” para referirse a los representantes legales de tal tipo   de entidades. Así las cosas el ciudadano considera que el lenguaje del artículo   30 se opone a las expresiones empleadas en el artículo 115 de la Constitución.    

1.3.2. Intervenciones.    

1.3.2.1. Ministerio del Interior.    

El planteamiento del demandante, fundado exclusivamente en   consideraciones lingüísticas, carece de pertinencia en tanto no presenta   verdaderas razones constitucionales. Ahora bien y en todo caso es claro que las   expresiones “Director” y “Jefe” resultan equiparables desde el punto de vista de   su significado y, en consecuencia, no se constata infracción alguna del artículo   115 de la Constitución. Igualmente la competencia de las autoridades municipales   para ordenar la estructura administrativa de las entidades territoriales, hace   posible afirmar la constitucionalidad de la disposición demandada.     

1.3.2.2. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

El cargo planteado carece de relevancia constitucional en tanto se   trata de un asunto exclusivamente semántico. La Constitución no prevé   denominación alguna para determinados cargos en el nivel territorial y, por el   contrario, le asigna a los concejos municipales y a las alcaldías competencias   especiales en esa materia. Es por ello que se concluye la ineptitud sustantiva   de la demanda.    

La denominación de la estructura administrativa en los niveles   territoriales no esta definida constitucionalmente y, en todo caso, no es   exigible que coincida con la estructura administrativa nacional.     

1.3.2.4. Federación Colombiana de   Municipios.    

El artículo 115 de la Constitución invocado para fundamentar el cargo   se refiere al Gobierno Nacional y, en consecuencia, no puede apoyarse en él para   fundamentar la inexequibilidad de una disposición que se ocupa de asuntos del   nivel territorial. Adicionalmente debe considerarse que respeta de mejor forma    la autonomía de las entidades territoriales una disposición que ofrezca   libertad a las entidades territoriales para establecer las denominaciones   administrativas cuando, como ocurre en este caso, la Constitución no ha previsto   denominaciones constitucionales especiales.    

1.3.3. Procuraduría General de la   Nación.    

El artículo 115 se refiere a una denominación en el plano nacional.   Su extensión al nivel territorial no se encuentra constitucionalmente requerida,   entre otras cosas, por razones de autonomía.    

1.4. Cargo formulado en contra de   algunas expresiones del artículo 31 de la ley 1551 de 2012.    

El   ciudadano demanda los apartes que se resaltan del artículo 31 de la ley 1551 de   2012, modificatorio del artículo 100 de la ley 136 de 1994:     

LEY   1551 DE 2012    

Artículo 31. El artículo 100 de   la Ley 136 de 1994 quedará así:    

Artículo 100. Renuncias, Permisos y Licencias. La renuncia del alcalde, la licencia o el permiso para   separarse transitoriamente del cargo, la aceptará o concederá el Gobernador   respectivo o el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de   Bogotá. Las incapacidades   médicas serán certificadas por la respectiva Entidad Promotora de Salud a la que   se encuentre afiliado el mandatario local.    

1.4.1. Planteamiento del demandante.    

Advierte el demandante que los apartes acusados del artículo 31   desconocen la autonomía de los municipios consagrada en los artículos 1, 287 y   288 de la Constitución. En esa dirección señala que “en sentido estricto los   gobernadores y, en su caso el Presidente de la República, no son superiores a   los alcaldes.” Posteriormente concluye:    

“Pero, con base en Carta Constitucional de 1991, bajo   un Estado Social de Derecho, organizado de manera Centralista (República   Unitaria), pero, con Autonomía y Descentralización de las entidades   territoriales, los alcaldes son la primera autoridad política del municipio y,   por ello, al no depender funcionalmente de los gobernadores (ni del Presidente   de la República, en el caso de los alcaldes de los distritos), no es posible que   estos presenten la renuncia o la solicitud de licencia o permiso al gobernador   respectivo, sin que se afecte en forma clara el núcleo de fundamental de la   autonomía.”      

1.4.2. Intervenciones.    

1.4.2.1. Ministerio del Interior.    

El principio de autonomía   territorial debe articularse con el principio unitario y, en consecuencia, no es   incompatible con la Constitución la asignación, al Presidente de la República,   de las facultades previstas en el aparte acusado. De hecho, por ejemplo, al   Gobernador le son asignadas competencias para designar a los alcaldes en   aquellos casos en los que se susciten determinadas faltas.    

Estas competencias se   articulan directamente con lo dispuesto en los artículos 2, 189, 209 y 314 de la   Carta Política y, adicionalmente, promueven la estabilidad   político-administrativa en el municipio. Ello ha sido reconocido por la   jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia C-844 de 2000.       

1.4.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

Se trata de la precisión   de competencias que no son incompatibles con la Constitución. Ellas se   encuentran en consonancia con lo dispuesto en el numeral 15 del Artículo 315 y   con el artículo 189. Cabe destacar que, de hecho, el artículo 314 de la   Constitución indica que le corresponde al Presidente de la República y a los   Gobernadores suspender o destituir a los alcaldes.    

1.4.2.3. Departamento Nacional de Planeación.    

El principio autonómico y   el principio unitario se articulan de diversas maneras. En el caso de la   disposición cuestionada es claro que no pretende establecer la superioridad de   un nivel sobre otro sino, en otra dirección, fijar una regla que permita   enfrentar una situación administrativa especial.    

Cabe destacar,   adicionalmente, que esta regulación no desconoce la orientación constitucional   que se sigue de los artículos 304 y 314 de la Constitución.    

1.4.2.4. Federación Colombiana de Municipios.    

La disposición demandada   constituye una expresión de colaboración armónica entre los diferentes órganos   del poder público. No se trata de una norma que implique el sometimiento de una   autoridad local a una autoridad nacional sino, por el contrario, una armónica   colaboración.    

1.4.3. Procuraduría General de la Nación.    

La disposición demandada   pretende enfrentar una situación administrativa cumpliendo de esa manera una   finalidad constitucional válida. No se busca designar en propiedad a un alcalde   sino hacer frente a una situación administrativa que demanda una acción   pronta y diligente por parte de las autoridades estatales. De lo que se   trata en este caso es de regular un vacío temporal de poder.    

1.5. Cargo formulado en   contra de las expresiones del artículo 35 de la ley 1551 de 2012.    

El   ciudadano demanda la expresión que se resalta del artículo 35 de la ley 1551 de   2012, modificatorio del artículo 170 de la ley 136 de 1994.     

LEY   1551 DE 2012    

Artículo 35. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así:    

Artículo 170. Elección.    

(…)    

Para   ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías   especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los   municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las   demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de   derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al   título de abogado.    

(…)    

1.5.1. Planteamiento del demandante.    

El demandante señala que la exigencia conforme a la cual para ser   elegido como personero en determinados municipios se requieren títulos de   abogado y de postgrado, desconoce al derecho a la igualdad en tanto excluye a   otros abogados que no han obtenido este último título. Ello resulta   constitucionalmente problemático, en opinión del ciudadano, si se considera que   la ley 136 de 1994 no establecía dicha exigencia.    

1.5.2. Intervenciones.    

1.5.2.1. Ministerio del Interior.    

El cargo planteado no   cumple las condiciones básicas de un cuestionamiento por violación del derecho a   la igualdad. El demandante tenía la obligación de exponer las razones por las   cuales el trato diferente resultaba contrario a la Constitución.    

Ahora bien cabe destacar   que la disposición demandada se apoya en la necesidad de promover un adecuado   ejercicio de competencias por parte de los personeros y pretende atender la   mayor complejidad de los municipios mencionados por el artículo.     

1.5.2.2. Ministerio de Hacienda.    

El demandante no presenta   adecuadamente el sustento jurídico de su acusación. En todo caso y con   fundamento en el artículo 123 de la Constitución, el Legislador se encuentra   habilitado para establecer las condiciones que deben cumplir los servidores   públicos para el ejercicio de su cargo. Siendo ello así, la diferencia entre los   diversos municipios permite considerar justificado el diverso tratamiento en   tanto no se trata de supuestos iguales.    

1.5.2.3. Departamento Nacional de Planeación.    

La distinción establecida   en la norma demandada se ajusta a las diferencias existentes entre las   categorías de municipios. En efecto, la complejidad de las funciones que deben   cumplirse son diversas y, en esa medida, el legislador puede establecer tratos   desiguales. Esta regulación también guarda correspondencia con el   fortalecimiento general de los estudios de postgrado como forma de complementar   la carrera aprobada.    

Adicionalmente, esta   disposición se encuentra en consonancia con lo advertido por la Corte   Constitucional en la sentencia C-1067 de 2001.    

1.5.2.4. Federación Colombiana de Municipios.    

El demandante no formula   adecuadamente el cargo en tanto no demuestra la existencia de discriminación   alguna. Ahora bien, admitiendo que se encuentra debidamente formulado, la   diversidad de trato se explica en la existencia de diferencias relevantes entre   las categorías de municipios que justifican, por ejemplo, establecer varias   escalas de remuneración.    

1.5.3. Procuraduría General de la Nación.    

Atendiendo las diferentes   categorías de municipios y, en particular, que en algunos de ellos el ejercicio   de las funciones puede resultar más complejo, no resulta irrazonable que la ley   establezca diferentes exigencias. Ello encuentra fundamento, por ejemplo, en la   sentencia C-1067 de 2001 de la Corte Constitucional.    

1.6.   Cargo formulado en contra de las expresiones del artículo 42 de la ley 1551 de   2012    

LEY   1551 DE 2012    

Artículo 42. Artículo 119 de la Ley 136 de 1994 quedará así:    

Artículo 119.   Juntas Administradoras Locales.    

(…)    

Parágrafo 1º. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil   (100.000), los Alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos   profesionales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1)   salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral   con la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros   con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que   para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los miembros   de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por   el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una Póliza de   vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994.    

(…)    

1.6.1. Planteamiento   del demandante.    

El demandante señala que el artículo 42 de la ley 1551 de 2012   desconoce el principio de igualdad dado que solo se prevé la garantía de la   seguridad social en salud y en riesgos profesionales de los ediles, en aquellos   municipios en los cuales la población sea superior a cien mil habitantes. En   opinión del demandante, tal regla desconoce que más del 95% de los municipios   tienen una población menor a la referida en la disposición. Así las cosas   considera que “se debe garantizar para todos los miembros de las Juntas   Administradoras Locales el acceso a la salud y a los riesgos profesionales y,   por ello, es necesario expulsar de nuestro ordenamiento jurídico el precitado   artículo 42 de la ley 1551 de 2012”.    

1.6.2. Intervenciones.    

1.6.2.1. Ministerio del Interior.    

El régimen especial establecido en el segmento acusado encuentra   apoyo en las diferencias existentes entre los diversos municipios. De manera   particular cabe advertir que la complejidad de las tareas, de una parte, y la   posibilidad fiscal, de otra parte, constituyen razones que el legislador puede   tomar en cuenta para definir un trato no igual. En apoyo de esta conclusión se   encuentra la sentencia C-313 de 2002.    

1.6.2.2. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

El demandante no plantea adecuadamente el cargo de igualdad. Con   independencia de ello las diferencias existentes entre los municipios, tomadas   en consideración por la norma, otorgan suficiente fundamento a la decisión del   legislador.    

1.6.2.3. Departamento Nacional de Planeación.    

Es posible encontrar razones objetivas con fundamento en las cuales   se justifica el tratamiento diferenciado. En cualquier caso, atendiendo el   proceso de universalización del aseguramiento existen medidas ya previstas en el   ordenamiento que evitan dejar desprotegidos a los ediles de los municipios no   comprendidos por la regulación acusada.    

1.6.2.4. Federación Colombiana de   Municipios.    

Por las mismas razones que se justifica la constitucionalidad del   artículo 35 cabe concluir la constitucionalidad del segmento examinado. Es   evidente que razones de capacidad fiscal explican el tratamiento diverso. No   existe pues discriminación alguna.    

1.6.3. Procuraduría General de la Nación    

Dado que la actividad de los ediles se desarrolla ad honorem,   la disposición acusada constituye un avance en la protección en materia de salud   y riesgos profesionales, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la   sentencia T-758 de 2008.    

Cabe advertir que el demandante parece asimilar a los ediles con los   concejales, no obstante que los primeros únicamente existen en aquellos   municipios en los que existen juntas administradores locales.    

1.7. Cargos formulados en contra de las   expresiones del artículo 44 de la ley 1551 de 2012.    

LEY   1551 DE 2012    

Artículo 44. De conformidad con el   artículo 285 de la Constitución Nacional, créense los territorios especiales   biodiversos y fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes a los   antiguos corregimientos departamentales, para que en los términos que   reglamente el Gobierno nacional dentro del término de 6 meses a   partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Estado   pueda cumplir las funciones y servicios que tiene a su cargo, así:    

(…)    

Estos   territorios especiales tendrán una estructura institucional mínima, cuya   autoridad político administrativa será de elección popular, para prestar los   servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el   progreso local, garantizar los servicios de salud, educación y saneamiento   básico, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación   comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.    

1.7.1. Planteamiento del demandante.    

Afirma el demandante que la creación de los territorios especiales   diversos y fronterizos a los que alude la disposición demandada, desconoce   el carácter taxativo de la enunciación que de las entidades territoriales se   hace en el artículo 286 de la Constitución.    

Adicionalmente destaca que la norma demandada señala que los   territorios especiales biodiversos y fronterizos tendrán una estructura   institucional mínima, cuya autoridad político administrativa será de elección   popular. En su opinión, únicamente el texto constitucional puede establecer el   origen popular de un cargo público.    

1.7.2. Intervenciones.    

1.7.2.1. Ministerio del interior.    

Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 150 que   le asigna  al Congreso, a través de la ley, la definición de la división general   del territorio y en el artículo 285 que prevé otras formas de división del   territorio diferentes a las enunciadas expresamente en la Constitución, cabe   concluir que la creación de los territorios especiales biodiversos y fronterizos   no constituye una violación de la Constitución. Esta comprensión se apoya en lo   señalado por la Corte constitucional en la sentencia C-313 de 2009.    

1.7.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El demandante desconoce que, con fundamento en el artículo 285 de la   Constitución, el legislador se encuentra habilitado para crear los territorios a   los que se refiere la disposición demandada.    

1.7.2.3. Departamento Nacional de Planeación.    

La disposición acusada se ajusta a lo previsto en el artículo 320 de   la Constitución en el que se prevé que la ley podrá establecer categorías de   municipios en función de las variables que allí se indican.    

1.7.2.4. Federación Colombiana de Municipios.    

La disposición acusada no prevé la creación de una nueva entidad   territorial sino que, en otra dirección, constituye una expresión de la   competencia prevista en el artículo 320 de la Constitución para establecer   categorías de municipios. Conforme a ello la norma no debe ser declarada   inexequible sino que, por el contrario, la Corte debe interpretarla en el   sentido de que la institución que regula el artículo es una nueva categoría de   municipios y que por tanto deberá establecerse para la misma un régimen   diferenciado.    

1.7.3. Procuraduría General de la Nación.    

Los territorios a que se refiere el segmento acusado no constituyen   entidades territoriales. Se trata de divisiones territoriales cuya adopción por   el Congreso es posible con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del   artículo 150 de la Constitución así como en su artículo 285.    

1.8. Cargo formulado en contra de las   expresiones del artículo 49 de la ley 1551 de 2012    

LEY 1551 DE 2012    

Artículo 49. Facultades Extraordinarias. Revístese al Presidente de la República de   precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses   contados a partir de la promulgación de esta ley, proceda a sistematizar,   armonizar e integrar en un solo cuerpo, las disposiciones legales vigentes para   la organización y el funcionamiento de los municipios.    

Confórmese una   comisión de seguimiento integrada por (5) Senadores y (5) Representantes a la   Cámara, designados por el Presidente de cada una de las Cámaras, para hacer   seguimiento permanente a las facultades conferidas en este artículo, recibir   informes del gobierno y presentarlos al Congreso.    

1.8.1. Planteamiento   del demandante.    

Advierte el demandante que lo dispuesto en el artículo 49 de la ley   1551 desconoce la prohibición, establecida en el numeral 10 del artículo 150 de   la Constitución, de otorgar facultades al Presidente para la expedición de   Códigos. Estima que la autorización establecida para sistematizar, armonizar e   integrar en un solo cuerpo las disposiciones allí señaladas, equivale al   otorgamiento de competencias para ese efecto. Esta norma, además de lo anterior,   desconoce el precedente de la Corte contenido en la sentencia C-129 de 1995.      

1.8.2. Intervenciones.    

1.8.2.1. Senado de la República.    

La ley de la que hace parte la disposición cuestionada no otorga   facultad alguna al Presidente de la República para la expedición de normas   orgánicas o para la adopción de un código. Se atribuyen facultades “para   materializar y ejecutar lo previsto en la norma acusada”. Ello   implica que se habilita para organizar, armonizar e integrar las normas vigentes   y no, como lo afirma la demanda, para la expedición de códigos.    

1.8.2.2. Ministerio del Interior.    

No vulnera la Constitución el artículo demandado en tanto no atribuye   facultades para expedir un Código sino únicamente para armonizar y sistematizar   las normas legales vigentes. No se extiende tal habilitación al cambio de   títulos o a la fijación de una nueva numeración.    

1.8.2.3. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

La disposición demandada no constituye una infracción del numeral 10   del artículo 150 en tanto la misma no otorga facultades para la expedición de un   Código. Esta conclusión se sigue del hecho consistente en que no todo   otorgamiento de facultades para sistematizar normas equivale a la atribución de   competencias para la expedición de códigos.     

La eventual inconstitucionalidad se seguiría no de la disposición   cuestionada sino del ejercicio de las facultades allí conferidas. Ese análisis,   sin embargo, escapa al control que ahora le es planteado a la Corte y difiere de   aquel desplegado en la sentencia C-129 de 1995 en la que, entre otras cosas, se   examinaba una disposición que preveía facultades para eliminar disposiciones.   Ello suponía entonces que el artículo 199 de la ley 136 de 1994 autorizaba la   expedición de un código.        

El artículo 49 de la ley 1551 no vulnera la constitución dado que (i)   la regulación de los regímenes municipales y departamentales no constituye la   materia propia de un código y (ii) la autorización examinada se reduce a   compilar y no a adoptar una regulación coincidente con la definición de la   expresión “Código”.    

1.8.2.5. Federación Colombiana de   Municipios.    

Atendiendo que la norma que se ocupará de compilar tendrá la   naturaleza de un decreto ley resulta admisible la habilitación examinada   considerando lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-839 de   2008.    

1.8.3. Procuraduría General de la   Nación.    

Las facultades conferidas en el artículo demandado no lo son, como de   forma equivocada lo plantea el demandante, para la expedición de códigos. Se   trata, por el contario, del otorgamiento de facultades para sistematizar,   armonizar e integrar las disposiciones legales sobre organización y   funcionamiento de los municipios.    

El planteamiento del demandante, al invocar la sentencia C-129 de   1995, desconoce que la cuestión allí analizada difiere de la ahora expuesta en   tanto la disposición valorada en aquella oportunidad preveía una facultad   para compilar y eliminar todo tipo de disposiciones.    

II. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse   sobre la demanda formulada en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35,   42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 con fundamento en lo dispuesto por el numeral   4 del artículo 241 de la Constitución.    

2. Aclaración preliminar: examen de aptitud de los cargos.    

2.1. Reglas jurisprudenciales.    

2.1.1. Diversos pronunciamientos de esta Corporación se han ocupado   de enunciar y explicar las condiciones que deben reunir los cargos de   inconstitucionalidad, a efectos de que sea posible la adopción de una decisión   de fondo. Cuando tales exigencias no se satisfacen procede la adopción de una   decisión inhibitoria.     

2.1.2. La Corte ha destacado que un cuestionamiento constitucional   debe resultar cierto, claro, pertinente, específico y suficiente[1]. La certeza[2], que tiene como punto   de partida la distinción entre texto normativo (enunciado normativo) y sentido   normativo (norma), exige que el sentido normativo cuestionado exista, esto es,   que se demande un contenido vigente en el ordenamiento y no uno supuesto por el   demandante[3].   Ello implica que una interpretación de un texto normativo que derive en la   adscripción de un significado que no tiene, constituye una hipótesis de ausencia   de certeza en la formulación del cargo. Tal hipótesis también puede ocurrir   cuando se trata de una disposición que ha dejado de existir y no se encuentra   produciendo efecto alguno.    

2.1.3. La claridad[4]  se vincula a la posibilidad de comprender las razones que sustentan la solicitud   de inexequibilidad de manera que ellas contemplen enunciados cuya orientación   sea entendible como un argumento con aptitud para cuestionar la validez de una   norma. Esto implica la satisfacción de exigencias mínimas de coherencia y   consistencia en el planteamiento del argumento, a fin de que no solo la Corte   pueda identificar las razones de la discrepancia sino que, además, le permitan a   los intervinientes en el proceso, confrontar, refutar o apoyar la solicitud.    

2.1.4. La objeción formulada, según el requerimiento de   pertinencia[5], debe ser   verdaderamente constitucional y, en consecuencia, el cuestionamiento ha de   fundarse en el desconocimiento de disposiciones que constituyan parámetro para   este tipo de juicios, resultando inadmisibles cargos fundados en las bondades de   una regulación o en su desconocimiento de disposiciones legales no integradas al   bloque de constitucionalidad.    

2.1.5. La especificidad[6] del cargo se opone a   los argumentos genéricos. Ello ocurre cuando el cargo no presenta de manera   concreta las razones de inconstitucionalidad. En esa medida no satisface esta   exigencia aquel cargo que se limita a advertir de manera general y altamente   indeterminada la posible violación de una disposición constitucional. Así, el   demandante debe aproximarse a las normas constitucionales relevantes y, a partir   de sus significados posibles, proceder a la confrontación con el sentido   normativo que se asigna la disposición legislativa acusada.        

2.1.6. Finalmente la suficiencia[7], estrechamente   vinculada con los requerimientos anteriores, impone el deber de formular un   desacuerdo que pueda suscitar alguna duda respecto de la validez constitucional   de la disposición que se acusa.      

2.2 Incumplimiento de las exigencias en la formulación de los cargos   planteados en contra de los artículos 6, 9, 30 y 42 de la ley 1551 de 2012.    

2.2.1. Al plantear su desacuerdo en contra del artículo 6 de la ley   1551 de 2012 que a su vez modificó el artículo 3 de la ley 136 de 1994, el   ciudadano demandante advierte que autorizar a los departamentos para celebrar   convenios solidarios con las juntas de acción comunal para la ejecución de obras   hasta por la mínima cuantía, desconoce la autonomía territorial y el principio   de unidad de materia. La Corte no consigue identificar en la demanda argumentos   que permitan afirmar que esa autorización para la celebración de los convenios,   desconozca los derechos de las entidades territoriales o su autonomía. Se trata   de un planteamiento que no es claro sino inespecífico e insuficiente. En   esa medida, se abstendrá de pronunciarse sobre el cargo que por violación de la   autonomía territorial se formuló en contra del artículo 6 de la ley 1551 de   2012. Ello sin perjuicio del análisis que sobre la posible infracción del   principio de unidad de materia, se hará más adelante.     

2.2.2. El demandante cuestiona el numeral 2 del artículo 9 de la ley   1551 en el que se dispone  -al referirse al alcance de las normas que   puedan tener injerencia en los Municipios de 30.000 habitantes o menos- que en   materia de planes de ordenamiento territorial, bastará con la elaboración de   esquemas mínimos de ordenación, previendo especialmente los usos del suelo. En   su opinión, la sustitución de los esquemas de ordenamiento territorial   -previstos en la ley 388 de 1997- por los esquemas mínimos de ordenación   previstos en la disposición demandada, implica la infracción de la atribución de   los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo.    

El planteamiento del demandante carece de especificidad. Se   limita en este caso a anunciar la oposición de la norma demandada con la   atribución de los concejos municipales sin explicar, en modo alguno, la forma en   que se produce tal infracción con el uso de la expresión “esquemas mínimos de   ordenación” en el artículo demandado. De esta manera no demuestra la forma en   que esta regulación debilita o elimina los poderes de decisión de los concejos   municipales o afecta alguna de sus competencias. Este déficit en el   planteamiento obedece en buena medida a que el cargo planteado se funda en una   comparación impertinente entre dos cuerpos normativos, a saber, la ley   388 de 1997 y la ley 1551 de 2012. Así las cosas, la Corte se abstendrá de   emitir un pronunciamiento de fondo respecto de esta acusación.     

2.2.4. Al cuestionar algunos apartes del artículo 42 de la ley 1551   de 2012, el demandante no consigue satisfacer los requisitos para la formulación   de un cargo por violación del derecho de igualdad. En efecto, el demandante se   limita a señalar que el tratamiento de los ediles vinculados a municipios con   una población superior a cien mil (100.000) habitantes debería ser igual al de   los ediles vinculados a los municipios que no cumplan tal condición.    

En el planteamiento de este tipo de cargos es exigible que el   demandante se esfuerce en presentar las razones por las cuales los grupos objeto   de trato diferente –en este caso los municipios de más de cien mil y los   municipios con una población inferior- deben considerarse iguales y, en esa,   medida, era su obligación exponer los argumentos constitucionales que evidencian   la incorrección del criterio de comparación elegido por el Congreso -número de   habitantes-. Así las cosas el demandante debía satisfacer estos requerimientos   si pretendía demostrar una vulneración del mandato de trato igual.       

3. Problema jurídico constitucional.    

Son varias las disposiciones de la ley 1551 de 2012 objeto de   acusación en esta oportunidad. A fin de dar un orden adecuado a la presente   decisión, la Corte procederá formular el problema jurídico derivado de cada uno   de los cargos y, a continuación, caracterizará el parámetro de   constitucionalidad con fundamento en el cual se resolverá la cuestión planteada.       

4. Cargo primero: la expresión “departamental” del parágrafo 4 del   artículo 6 de la ley 1551 de 2012 vulnera el artículo 158 de la Constitución.     

4.1. El problema jurídico.    

¿Constituye una violación de la regla de unidad de materia reconocida   en el artículo 158 de la Constitución y en el artículo 148 de la ley 5 de 1992,   la inclusión, en la ley 1551 de 2012, de una disposición que autoriza a los   entes territoriales departamentales para celebrar convenios   solidarios con las juntas de acción comunal?    

4.2. Parámetro de constitucionalidad: la regla de unidad de materia   en el proceso de formación de las leyes.    

4.2.1. La regla de unidad de materia establecida constitucionalmente   en el artículo 158 de la Constitución, impone un mandato en virtud del cual   todas las disposiciones de un proyecto de ley deben referirse a la misma   materia. Con tal propósito la referida disposición y el artículo 148 de la ley 5   de 1992 establecen la obligación del Presidente de la Comisión respectiva de   rechazar aquellos contenidos que no se ajusten al mencionado mandato.    

4.2.2. A efectos de adelantar el control constitucional de respeto de   la regla de unidad de materia, la Corte debe establecer, en primer lugar, la   materia dominante de la ley y, una vez hecho ello, establecer si entre tal   materia y las disposiciones de la ley existe algún tipo de conexidad temática,   sistemática, metodológica, teleológica o causal.         

4.2.3. En la sentencia C-896 de 2012 esta Corporación formuló el   alcance de la exigencia de unidad de materia y las etapas aplicables a los   juicios por su violación. En lo pertinente señaló:    

“La cuestión central consiste en determinar los eventos   en los cuales se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta   indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen.   El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar   excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el   escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al   Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian   al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar   las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones generales para   adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la actividad   legislativa:    

(i) Existe una preferencia prima facie por el   respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para   afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo   argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte   Constitucional, para una decisión de inexequibilidad.    

(ii) La violación del principio de unidad de materia   exige como primer paso la identificación del eje, núcleo o médula del proyecto.   Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas   interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las   relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras   leyes.    

(iii) El siguiente paso del juicio, demanda establecer   si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende   de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe   diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley   puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,   necesariamente, diversidad de materias.    

Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada   caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en   función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley   -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión   causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir   con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de   técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada   disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de   una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una   racionalidad interna -conexión sistemática-.    

(iii) El examen por violación de unidad de materia   puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia   en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para   constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como   propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de   disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de   Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o   realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen.    

(iv) Adicionalmente cuando los propósitos que   justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido   satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe   adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en   consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la   actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a la   materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el   trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un   adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar   menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende   enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de   materia.”    

4.3. Examen del cargo.    

4.3.1. La lectura de la ley 1551 de 2012 permite constatar que su eje   temático se encuentra constituido por la regulación de la administración,   gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese   contexto, por la adopción de reglas aplicables a sus relaciones con otros   niveles territoriales. En efecto (i) el título del proyecto indica que a través   de la referida ley se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios; (ii) su artículo 1 señala que ella tiene por   objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro   de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley como   instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones; (iii) el   artículo 2 se ocupa de enunciar los derechos cuya titularidad se encuentra   radicada en los municipios, (iv) los artículos 3, 4, 6, 7, 11, 13, 15, 16, 17,   18, 21, 22, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 40, 41, 42 y 43 se ocupan de modificar   la ley 136 de 1994 por la cual se adoptaron normas tendientes a modernizar la organización y   el funcionamiento de los municipios; y (v) en la exposición de motivos se   destaca que el proyecto buscaba “dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y   acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales   autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo,   promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de   sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y   propiciando la integración regional.”[8]    

4.3.2. Corresponde establecer si una disposición que autoriza a los   entes territoriales del orden departamental para celebrar convenios   solidarios con las juntas de acción comunal, se vincula de forma   constitucionalmente admisible con el núcleo temático previamente delimitado.   Para la Corte esta cuestión debe responderse afirmativamente por las razones que   a continuación se exponen:    

4.3.2.1. El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a   las juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y   comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con   personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los   residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un   desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de   la democracia participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción   comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario   en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a   ello, una disposición que autoriza a los entes territoriales del orden   departamental a celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus   actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre   sus objetivos, según lo establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley   743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el   individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito   o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa- está   relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al   núcleo de la ley y tiene con ella conexidad temática.    

4.3.2.2. Apoya lo anterior la dimensión marcadamente local de las   juntas de acción comunal reconocida en la ley 743 de 2002. Así se evidencia (i)   en el artículo 12, que prevé que cada una de tales organizaciones desarrollará   sus actividades en un territorio indicando, a continuación, que ellos pueden ser   la comuna, el   corregimiento, la localidad o el municipio, y (ii) en el artículo 56 que   indica la posibilidad de que las organizaciones comunales se vinculen al   desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio   de sus funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a   cargo de la administración central o descentralizada.    

4.3.2.3. La celebración de este tipo de convenios se dirige a   promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de propósitos   comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar las   finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad fundamental.   En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la   disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben ser   entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios,   económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de   necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que   desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad y   al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del   municipio según lo prevé el artículo 311 de la Constitución.    

La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las   juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la   aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello, una conexidad   teleológica con la ley de la que hacen parte cuyo propósito, según se   indicó, consistió en la adopción de normas para modernizar la organización y   funcionamiento del municipio.    

4.3.3. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la   Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de los   municipios, no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten la   actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que el   municipio, en tanto entidad fundamental en la ordenación territorial, constituye   el punto de partida de la división del departamento.    

4.3.4. Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos   departamentales a partir de un mandato de estricta separación temática, se opone   a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo prescrito   por el artículo 288 de la Constitución, al indicar que las competencias de las   diferentes entidades territoriales se ejercerán de acuerdo al principio de   coordinación y por el artículo 298 que prevé el deber de los   departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de la   acción municipal e intermediación entre la nación y los municipios. Tales   normas imponen reconocer los importantes vínculos que surgen entre las   actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial   más amplia constituida por el departamento.    

4.4. Conclusión.    

En suma, es posible concluir que no existe infracción del artículo   158 de la Constitución, así como tampoco del artículo 148 de la ley 5 de 1992,   dado que entre la materia dominante de la ley y la disposición demandada existe   conexidad temática, teleológica metodológica y sistemática.      

5. Cargo Segundo: algunos apartes del artículo 31 de la ley 1551 de   2012 vulneran los artículos 1, 287 y 288.     

5.1. El problema constitucional.    

¿Desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida   por los artículos 1 y 287 de la Constitución, la competencia asignada al   Presidente de la República y a los gobernadores para (i) aceptar la renuncia y   (ii) autorizar las licencias y permisos, según el caso, del alcalde mayor del   Distrito Capital y de los alcaldes municipales?        

5.2. Parámetro constitucional: la autonomía de las entidades   territoriales y su relación con el principio unitario.    

5.2.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado en   múltiples oportunidades de advertir y describir las complejas tensiones que se   suscitan entre la definición de Colombia como una república unitaria y el   reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales. Estas tensiones   exigen un esfuerzo de armonización de los intereses constitucionales que en esta   materia entran en tensión, con el propósito de garantizar el respeto a los   contenidos básicos de la libertad territorial previstos en el artículo 287 de la   Constitución.    

5.2.2. No es posible establecer relaciones de precedencia definitivas   entre los intereses constitucionales referidos. En esa dirección, las exigencias   adscritas al principio autonómico así como aquellas vinculadas al principio   unitario, no son absolutas. En efecto, y de acuerdo con el artículo 287 de la   Constitución, en el caso de las primeras la Constitución establece una   prohibición de afectar los contenidos básicos requeridos para la existencia de   entidades territoriales con suficiente libertad política, económica y   administrativa; y, en el caso de las segundas, existe el deber de ejercer las   competencias atribuidas en el marco que establezca o defina la ley y la   Constitución (art. 287).    

5.2.3. Este punto de partida ha sido designado por la jurisprudencia   constitucional con la expresión “sistema” o “regla” de las limitaciones   recíprocas. Así, en la sentencia C-579 de 2001 dijo sobre ello:    

“En otras   palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un   sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se   encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud   del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver   con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario   presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la   legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el   territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a   su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial   (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de   gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación   particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un   orden unificado por la ley general.”    

Y más adelante sostuvo:    

De esta manera, de   la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de   que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes   territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Ello implica, en   consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los    distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que   rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de   la República: en los términos de la sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que   por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido, en la sentencia   C-004/93 se afirmó: “la introducción   del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones   centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del   Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los   intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales,   siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades   territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata   es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y   separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los   distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como   lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. (…)”    

5.2.4. En estrecha conexión con la regla de las limitaciones   recíprocas, esta Corte ha destacado que la autonomía admite diversos grados de   realización y en esa medida “representa un rango variable, que cuenta con   límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los   cuales actúan los entes territoriales”[9]. El límite mínimo   está constituido por el núcleo esencial de la autonomía “integrado por el   conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política   a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente   cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”[10]  o, como lo indicó en otra oportunidad la Corte, está constituido por “la   capacidad de gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de expedir   una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los   parámetros de un orden unificado por la ley general.”[11] A su vez el máximo nivel de realización del principio autonómico   -límite máximo- ha sido definido por esta Corporación indicando que se encuentra   conformado por “una frontera política entendida como aquel extremo que al ser   superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en   independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las   entidades territoriales”[12]    

Entre estos dos extremos -la prohibición de afectar el núcleo   esencial de la autonomía y la prohibición de romper el carácter unitario   de la República-,   existe una multiplicidad de posibilidades de decisión por   parte del legislador pudiendo identificar y establecer diferentes formas de   interacción o armonización de los principios autonómico y unitario. La   radicación de esta competencia en el Congreso se explica en lo prescrito por el   artículo 287 de la Constitución conforme al cual el ejercicio de los derechos de   las entidades territoriales -y por ello la gestión de sus intereses- debe   desplegarse dentro de los límites de la Constitución y la ley.     

5.2.5. La fijación de tales límites mínimos y máximos no resulta   clara en todos los casos. En esa medida y desde la perspectiva de protección de   la autonomía surge la pregunta relativa a los criterios para identificar la   infracción de su núcleo esencial. Para la Corte, la vulneración de tal núcleo   esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse   de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una   regla constitucional específica de protección de las entidades territoriales   -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y   gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades   territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de   justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la   autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas   constitucionales específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo   seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del   poder constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones   constitucionalmente injustificadas.    

        

5.2.6. Debe señalar la Corte que la segunda modalidad de violación   del núcleo esencial de la autonomía, fundado en su carácter relativo, ha sido   reconocido por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-579 de   2001 al ocuparse de las limitaciones que pueden imponerse a las entidades   territoriales en materia presupuestal advirtió que “[e]n   general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para   intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando   se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el   núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se   reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia   legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y   proporcionalidad de cada medida en concreto.”[13]    

Así se producirá una restricción injustificada, violatoria del núcleo   esencial de la autonomía, cuando se trate de una medida desproporcionada. Ahora   bien, el examen de proporcionalidad que esta Corte ha empleado en oportunidades   anteriores, no reviste siempre la misma intensidad en tanto su severidad   dependerá, entre otros criterios: de la materia que sea objeto de regulación o   intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades   territoriales y de la existencia de una competencia legislativa expresa para la   regulación de la materia.       

5.2.7. En síntesis (i) la protección constitucional de la autonomía   de las entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de   autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en   las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal   protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la   autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando se   infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o (b)   cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una   restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación es   desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre   la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de regulación o   intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades   territoriales o  de la existencia de una competencia legislativa expresa   para la regulación de la materia.     

5.3. Las competencias constitucionales asignadas a las autoridades   nacionales y departamentales  para intervenir en los niveles territoriales   distrital y municipal.    

Considera la Corte necesario caracterizar la regulación   constitucional que  prevé la incidencia de las autoridades nacionales y   departamentales en los niveles municipal y distrital. Diferentes normas de la   Carta contemplan la intervención del Congreso, del Presidente de la República y   de los Gobernadores en los niveles distrital y municipal.    

5.3.1. Disposiciones constitucionales que autorizan de forma   específica la incidencia legislativa en los niveles departamental, distrital y   municipal.    

5.3.1.1  Una primera clase de normas se   encuentra constituida por aquellas que habilitan al Congreso para adoptar   regulaciones en determinadas materias. Son entonces disposiciones que no   prevén un mandato de regulación pero que, al atribuir una competencia exclusiva   al legislador, tienen como efecto prohibir  que la regulación sea adoptada   por autoridades territoriales.    

En las disposiciones generales de la   organización territorial así como en las relativas a los departamentos se prevé   la competencia del legislador para adoptar decisiones relativas, entre otros   muchos asuntos, a la división general del territorio (art. 285), al   reconocimiento de las provincias y las regiones como entidades territoriales   (art. 286), a la distribución de competencias entre la nación y las entidades   territoriales (art. 288), a las calidades, inhabilidades, incompatibilidades,   faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las   vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño   de funciones públicas en las diferentes entidades territoriales (art. 293), a las capacidades y competencias de gestión administrativa y   fiscal de los departamentos (art. 302), a las   calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, la   reglamentación de su elección, las faltas absolutas y temporales así como la   manera en que serán llenadas (art 303), a la limitación de las apropiaciones   departamentales destinadas a honorarios de los diputados (art. 308) y a las  limitaciones al ejercicio de los derechos de circulación y residencia en el   Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art.   310).    

Con una estructura similar   -habilitación del legislador para regular-, la Constitución contiene normas   relacionadas directamente con las entidades territoriales distritales y   municipales. De esta manera se prevé que la ley podrá ocuparse de la asignación   de funciones a los municipios (art. 311), de determinar la integración del   concejo municipal atendiendo la población de cada municipio (art. 312), de   establecer las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales   así como la fijación de la época de sesiones ordinarias de los concejos (art.   312), de indicar los eventos en que tengan derecho a honorarios por su   asistencia a sesiones (art. 312), de prever el número de miembros que compondrán   las juntas administradoras locales de las comunas y corregimientos en que se   dividan los municipios (art. 318), de crear diferentes categorías de municipios   y, en función de ello, establecer su régimen para la organización, gobierno y   administración (art.320). Adicionalmente, en relación con el Distrito Capital,   se prevé que la ley establecerá el régimen político, fiscal y administrativo   (art. 322).    

5.3.1.2. Otro tipo de disposiciones aluden a   lo dispuesto en la ley como condición o límite para el desarrollo de   determinadas actividades por parte de las entidades territoriales.    

Entre las disposiciones generales de la   organización territorial y aquellas relativas a las entidades departamentales es   posible identificar varias normas con la referida estructura. En relación con la   integración en zonas de frontera se dispone que solo podrán constituirse por   mandato de la ley (art. 289). Igualmente se dispone que las   asambleas departamentales, de acuerdo o con sujeción a la ley, tienen la   competencia para adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social   y de obras públicas (art. 300 num. 3), para crear y   suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales así como   organizar provincias (art. 300 num. 6).  Igualmente la Constitución dispone que el Gobernador deberá sujetarse a la ley   cuando pretenda crear, suprimir y fusionar los   empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus   emolumentos (art. 305 num. 7).    

En el orden distrital y   municipal la Constitución indica que de acuerdo a la ley le corresponde a los   concejos municipales votar los tributos y los gastos locales (art. 313 num. 4)   así como vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y   enajenación de inmuebles destinados a vivienda (art. 313 num. 7). Igualmente al   alcalde le corresponde conservar el orden público de acuerdo con la ley   (art. 315). Con una orientación análoga otras disposiciones prevén que será la   ley la que determine los casos en los cuales es posible que las autoridades   departamentales lleven a efecto determinada acción, como ocurre con la   delegación de funciones que en los concejos municipales pueden hacer las   asambleas departamentales (art. 301).    

Común a los diferentes niveles territoriales, se prevé que la ley   establecerá taxativamente los eventos que autorizan que el Presidente de la   República suspenda o destituya a los Gobernadores, a los alcaldes municipales y   al alcalde mayor del Distrito Capital (arts. 304 -inc. 1-, 314 -inc. 3- y 323   -inc. 6-).      

5.3.2. Disposiciones constitucionales sobre la posibilidad de   injerencia del Presidente de la República y de los gobernadores en los   diferentes niveles territoriales.    

Un primer conjunto de disposiciones establecen relaciones de   jerarquía  en determinadas materias contemplando una atribución de desplazamiento de   la autoridad de la entidad territorial correspondiente.  Así el   artículo 303 indica que el Gobernador es agente del Presidente de la República   en lo relativo al mantenimiento del orden público tal y como ello se reconoce en   el artículo 296 y que, adicionalmente, también lo será  en relación con la   ejecución de la política económica y en aquellos asuntos que la nación y el   departamento acuerden mediante convenios. A su vez, ocupándose de las relaciones   entre gobernadores y alcaldes se dispone que los actos y órdenes del gobernador,   necesarios para la conservación del orden público o para su restablecimiento, se   aplicarán de manera inmediata y de preferencia a las decisiones de los alcaldes   (art. 296).    

Otro grupo de disposiciones establecen mandatos de actuación del   presidente o del Gobernador, cuando se configura determinado tipo de   situaciones administrativas.  En esa dirección prescriben que en los casos   de faltas absolutas del Gobernador o del Alcalde del Distrito Capital y restando   menos de 18 meses para la terminación del período el Presidente designará el   Gobernador (art. 303) o al Alcalde Distrital (art. 323) por el período restante.   Adicionalmente la Constitución le asigna al Presidente de la República la   competencia para suspender o destituir al Gobernador (art. 304) o al Alcalde   Mayor del Distrito (323) cuando se configuren los supuestos expresamente   establecidos en las disposiciones adoptadas por el legislador.    

Ahora bien, algunas disposiciones semejantes a las enunciadas operan   en la relación entre los gobernadores y los alcaldes. Así, el artículo 314   dispone que a los primeros les corresponde, en el evento en que el alcalde falte   absolutamente y falten menos de 18 meses para concluir su período, designar su   remplazo. Adicionalmente en el tercer inciso de ese mismo artículo se prevé que   los  Gobernadores podrán destituir y suspender a los alcaldes en los   eventos expresamente  señalados por la ley.    

5.4. Conclusión.    

5.4.1. Puede señalarse que la Constitución, en el marco   de la necesaria armonización del principio unitario y autonómico, previó una   compleja distribución de competencias que habilitan al Congreso -mediante la   ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las   actividades de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales   incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas   o temporales, las causas de destitución y las formas de llenar las vacantes de   los ciudadanos elegidos popularmente así como todas aquellas medidas que se   requieren para el desempeño de sus funciones (art. 293).    

5.4.2. El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y   administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se   limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en   otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona el   desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y   municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles   territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de   importancia especial -orden público y planeación- o para enfrentar situaciones   administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las   actividades en el orden territorial.    

5.4.3. Las disposiciones que prevén la asignación de competencias   resultan del mayor interés para resolver el presente asunto en tanto evidencian   la manera como el constituyente pretendió resolver la tensión entre los   principios que en materia territorial entran en tensión. Su utilidad radica en   el hecho de que pueden ser reglas que protegen específicamente la autonomía o la   unidad y que, en esa medida, constituyan criterios definitivos para la solución   del caso. O, en otra dirección, pueden también ofrecer pautas para determinar la   intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer dilatados márgenes de   acción que justifican exámenes de constitucionalidad deferentes con las   determinaciones legislativas.       

              

5.4 Examen del cargo segundo.    

5.4.1. La disposición acusada regula la intervención del Gobernador   -en el caso de los alcaldes municipales- y del Presidente -en el caso del   alcalde distrital-,   cuando los primeros o el segundo renuncian, solicitan una   licencia o piden un permiso. Se trata de tres hipótesis relativas al régimen   laboral administrativo que inciden en la continuidad en el cargo de la autoridad   territorial respectiva. La norma demandada define el funcionario competente para   aceptar o autorizar la determinación adoptada por tal autoridad. Así, en el caso   de la renuncia se atribuye la competencia para aceptarla y, en el caso de los   permisos y licencias se establece la función de autorizarlas.    

5.4.2. A pesar de que la norma demandada agota su contenido en la   definición de la función que deberá ejercerse y de la competencia para hacerlo,   importa destacar que la ley ha previsto que una vez consolidada una de tales   situaciones -la aceptación de la renuncia o la autorización de la licencia o   permiso- procede la aplicación del artículo 106 de la ley 136 de 1994 conforme   al cual (i) en los eventos de falta absoluta -como lo sería la renuncia   aceptada- el Presidente de la República en relación con el Distrito Capital y   los Gobernadores respecto de los otros municipios, procederán a efectuar la   designación de su remplazo atendiendo las reglas de filiación política y (ii) en   los casos de falta temporal -permiso y licencia- el alcalde encargará al   Secretario o a quien haga sus veces.    

5.4.3. Para la Corte, la disposición acusada de la ley 1551 de 2012   se ocupa de disciplinar un asunto correspondiente a las faltas absolutas y   temporales de los alcaldes y a la forma de “llenar las vacantes”.   Ello es así, dado que el artículo 98 de la ley 136 de 1994 prevé como falta   absoluta la renuncia aceptada, al paso que el artículo 99 de la misma ley   dispone que serán faltas temporales las relativas a los permisos para separarse   del cargo y las licencias. La disposición demandada establece, en síntesis, el   régimen de aceptación o autorización en tales supuestos a fin de ofrecer   condiciones de certidumbre sobre la situación administrativa en la que queda uno   de los cargos más importantes de la respectiva entidad territorial.    

5.4.4. El artículo 293 de la Constitución remite a la ley, bajo la   condición de respetar lo dispuesto en la Carta Política, para la fijación de las   calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, periodos de   sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas   de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para   el desempeño de funciones públicas en las diferentes entidades territoriales.   Adicionalmente establece que la ley contendrá las otras disposiciones que se   requieran para la elección de tales funcionarios así como para el desempeño   de sus funciones. Esta competencia legislativa prevista específicamente en   el título correspondiente a la organización territorial, se asocia con   aquella prevista en el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución conforme a   la cual al Congreso le corresponde expedir las leyes que regirán el ejercicio   de las funciones públicas. Se trata entonces de una competencia del Congreso   reconocida expresamente por la Constitución y que confiere al legislador una   amplísima capacidad de elegir entre diferentes alternativas de regulación.     

5.4.5. Además de tratarse de un asunto relacionado directamente con   la ocurrencia de hechos constitutivos de faltas absolutas y relativas,   las hipótesis reguladas se ubican en una etapa previa a la determinación   definitiva de quien ocupará el cargo; de esta manera, se encuentran   estrechamente relacionadas con las materias que el Constituyente dispuso serían   objeto de regulación por parte del Congreso, según los artículos 150.23 y 293.   Para la Corte, la precisión de las normas constitucionales referidas permite   concluir que la Carta Política refleja una decisión inequívoca de promover la   uniformidad en las reglas relativas a las diferentes situaciones administrativas   de los mandatarios locales, dado que, en la definición pronta y adecuada de ese   tipo de asuntos, se encuentra un interés nacional de asegurar el cumplimiento   regular y ordenado de las competencias misionales de cada una de las   entidades territoriales.       

5.4.6. Además de lo expuesto, la Corte considera, desde una   perspectiva sistemática, que si la Constitución autoriza directamente al   Presidente de la República o al Gobernador, según el caso y en los eventos   precisamente fijados en la ley, para suspender o destituir a los alcaldes, con   mayor razón puede admitirse la función ahora examinada en tanto comporta una   incidencia mucho menor en la actividad de las autoridades municipales.    

Cabe incluso destacar que la ley y la jurisprudencia constitucional   ha previsto -aún sin existir una competencia expresa en la Constitución- la   posibilidad de conferir al Presidente de la República y a los gobernadores la   facultad de realizar nombramientos provisionales cuando le ha sido revocado el   mandato a un alcalde o gobernador. En efecto, el artículo 14 de la ley 131 de   1994 precisó que durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria   y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por   el Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano   del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.   Y sobre tal facultad de designación interina por parte del presidente de la   República y los gobernadores, la sentencia C-011 de 1994 precisó:    

“Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser   nombrados interinamente por el presidente de la República, o por el respectivo   gobernador, según el caso, en los términos del artículo 14 del proyecto. Es   claro que se trata con ello de evitar el vacío de poder que pudiera presentarse   en el respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del   mandatario, y mientras se procede a la elección de quien haya de reemplazarlo,   con los traumatismos que de tal situación lógicamente se derivarían.”[14]    

5.5. Conclusión.    

Por las razones expuestas, la Corte declarará la   exequibilidad del artículo 31 de la ley 1551 de 2012 que, a su vez, modificó el   artículo 100 de la ley 136 de 1994.     

6. Cargo tercero: apartes del inciso tercero del artículo 35 de la   ley 1551 de 2012 desconocen el derecho a la igualdad.       

6.1. El problema constitucional.    

¿Constituye una infracción del artículo 13 de la Constitución una   disposición que establece una exigencia de formación adicional, consistente en   tener título de postgrado, para aquellos abogados que pretendan ocupar al cargo   de personero en los municipios de categoría especial, primera o segunda?      

6.2. Parámetro de constitucionalidad: alcance general del derecho a   la igualdad.     

La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de definir   el alcance del control de constitucionalidad por la infracción de las cláusulas   constitucionales que reconocen y protegen el derecho a la igualdad –entre ellas   el artículo 13-. Las pautas que orientan o delimitan tal juicio pueden   sintetizarse de la siguiente forma.    

“Esos dos contenidos iniciales del principio de   igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de   trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas,   (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas   situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato   paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias,   pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un   mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una   posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias   sean más relevantes que las similitudes.(…)”[15]    

6.2.2. El control de igualdad supone un examen inicial que demanda   dar respuesta a tres cuestiones. Inicialmente es necesario precisar los   supuestos, hipótesis o sujetos respecto de los que se plantea el problema de   igualdad. A su vez debe el intérprete identificar los derechos, los deberes o   los bienes que son objeto de distribución. Finalmente es necesario determinar   cuál es el criterio de comparación que se emplea para definir el trato.    

6.2.3. La justificación de la medida, de acuerdo a lo que ha sido   señalado por la jurisprudencia de esta Corte, exige la aplicación del juicio de   proporcionalidad. Ello implica que si la medida no consigue superar las   exigencias del escrutinio la medida resultará inconstitucional. La severidad del   juicio aplicable en cada caso dependerá de la materia objeto de regulación, de   las personas o grupos afectados con las medidas examinadas y de la mayor o menor   amplitud del margen de configuración reconocido a la autoridad que adopta la   medida. A partir de ello esta Corporación ha formulado en diversas providencias   la estructura que adquiere el juicio según deba aplicarse un examen estricto, un   examen intermedio o un examen débil. Esta triple clasificación incide en las   etapas aplicables al escrutinio de proporcionalidad así como en los niveles de   exigencia de cada una de ellas[16].       

6.3. Examen del cargo.    

6.3.1 El demandante estima que la fijación de una exigencia especial   para ser personero de municipios de categorías   especial, primera y segunda consistente en un título de postgrado desconoce el   derecho a la igualdad, dado que ello no se requiere para ser personero en otros   municipios. En consecuencia se trata de una restricción a la posibilidad de que   los abogados que no cuentan con título postgradual puedan acceder al cargo de   personero en los municipios señalados por la ley.    

6.3.2. El planteamiento del demandante supone que   los grupos objeto de comparación  son, de un lado, el conformado por los   abogados que cuentan con título postgradual y, de otro, el constituido por los   abogados -o egresados de facultades de derecho en el caso de municipios de sexta   categoría- que no acreditan formación posterior al grado. El efecto de tratarse   de uno u otro incide en las condiciones de ingreso al cargo de personero, de   manera tal que si se trata de municipios de categoría especial, primera y   segunda se impone un requerimiento adicional -el título de postgrado- que no se   establece para dicho cargo en el resto de los municipios. Lo anterior implica   que el criterio del legislador para asignar la referida posibilidad consiste en   el nivel de formación académica del abogado.    

6.3.3. Teniendo en cuenta la estructura del   examen de igualdad, la Corte debe preguntarse si el trato diferente que se   deriva de la norma demandada puede explicarse a partir de las características de   los supuestos de hecho objeto de regulación. En esa medida debe establecer si   las diferencias entre los municipios pueden explicar la imposición de una   condición especial para acceder al cargo de personero.       

6.3.4. El artículo 7 de la ley 1551 de 2012, que   modificó el artículo 6 de la ley 136 de 1994, estableció diferentes categorías   de municipios en función de su población, la cuantía de sus ingresos corrientes   de libre destinación anuales, su importancia económica y su situación   geográfica. Considerando que en el presente caso son dos los grupos que se   comparan cabe señalar que para pertenecer al grupo comprendido por los   municipios de categoría especial, primera y segunda se exige como mínimo (a)   tener una población de más de cincuenta mil habitantes, (b) tener ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a 50.000 salarios mínimos y (c) tener una   clasificación de importancia económica en, al menos, el grado tres –a partir de ese mínimo se establece la triple división de   municipios-. El otro grupo se encuentra conformado por los municipios de   tercera, cuarta, quinta y sexta categoría que, de acuerdo con el referido   artículo 7 de la ley 1551 de 2012, no cumplen las condiciones antes señaladas.    

6.3.5. El criterio   elegido por el legislador para establecer un tratamiento diverso respecto de las   condiciones de acceso al cargo de personero, guarda correspondencia con las   diferencias que existen entre los municipios. En este caso, el legislador impone   mayores o menores exigencias de formación académica del personero atendiendo el   nivel de desarrollo demográfico del municipio y su capacidad presupuestal,   siendo correcto considerar que a medida que la población y los recursos   aumentan, el ejercicio de las competencias por parte de los personeros demanda   mayor preparación y capacidad.    

6.3.6. La diferencia de trato establecida puede explicarse en el   grado de responsabilidades que deben asumir los personeros. La determinación del   punto exacto a partir del cual es posible establecer exigencias adicionales para   ocupar un determinado cargo público, corresponde al Legislador, y solo puede ser   declarado inconstitucional si resulta manifiestamente injustificado. No es ello   lo que ocurre en la presente oportunidad dado que el Legislador eligió un   criterio objetivo para adoptar la regulación cuestionada. Esta determinación   constituye expresión de lo dispuesto en el artículo 320 de la Constitución   conforme al cual la ley puede establecer categorías de municipios y, con   fundamento en ellas, señalar un distinto régimen para su organización, gobierno   y administración.    

6.3.7. Es importante señalar, adicionalmente, que   la Corte Constitucional ha destacado que el Congreso, al amparo del referido   artículo 320, puede establecer regímenes diferenciados para los personeros en   función del tipo de municipio al que se encuentren vinculados. Así por ejemplo,   en la sentencia C-223 de 1995 sostuvo este Tribunal:    

“Conforme a lo anterior, si la propia Constitución   parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias entre los   municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal,   al permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través   de una regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización   gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede   resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley   determine igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La   personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y   funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que   con fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.”    

En una dirección semejante, en la sentencia C-1067 de 2001, al ocuparse del examen de constitucionalidad del artículo 173   de la ley 136 de 1994 en el que se establecían diferentes exigencias para ser   personero en función de la categorización municipal, la Corte reiteró el   precedente acabado de señalar:    

“Por último, es natural que el desempeño como personero   en un municipio de primera categoría difiera, en ciertos aspectos, de la misma   actividad en uno de cuarta o quinta categoría y, sin desconocer la importancia   que ambos tienen dentro del marco constitucional, sí resulta razonable que las   calidades del primero sean, relativamente, más exigentes frente a las del   segundo.    

Por todo lo anterior, la Corte concluye que no viola la   igualdad que legislador establezca distintos requisitos para los personeros de   municipios pertenecientes a distintas categorías. La norma acusada será entonces   declarada exequible.”    

6.4. Conclusión.    

De conformidad con lo expuesto, la Corte   declarará que la disposición acusada es constitucional dado que: (i) impone   requisitos diferentes para ser personero en atención a la diversidad de   supuestos objeto de regulación; (ii) es manifestación de la competencia prevista   en el artículo 320 de la Constitución; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido   la constitucionalidad de tal tipo de tratos.    

7. Cargo Quinto: el artículo 44 de la ley 1551 de 2012 desconoce el   artículo 286 de la Constitución    

8.1. El problema constitucional.    

7.1.2. Cuestión previa: conformación de la unidad normativa    

7.1.2.1. La jurisprudencia constitucional, con apoyo en el inciso   tercero del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, admite la posibilidad de   conformar la unidad normativa. En esa dirección ha señalado, como punto de   partida, que la norma demandada define el objeto del control del tribunal   constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones   no atacadas por el accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la   ampliación del control a otros enunciados normativos no demandados expresamente,   esto es, realizar una integración normativa: (i) para completar el sentido de la   disposición demandada con otros enunciados inescindiblemente relacionados con   ella y poder confrontarla con la Constitución; (ii) para extender el efecto de   la decisión a otras disposiciones de igual contenido normativo; y (iii) para   evitar que una decisión de inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al   texto supérstite. Así las cosas para conformar la unidad normativa, la Corte   Constitucional ha afirmado que debe existir una relación “intima e inescindible”   entre la disposición acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera   tal que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta   última.[17]    

7.1.2.2. Atendiendo lo señalado, la Corte considera que en esta   oportunidad procede la conformación de la unidad normativa, a efectos de   adelantar el control de constitucionalidad respecto de la totalidad del artículo   44 de la ley 1551 de 2012. En efecto, el mencionado artículo se ocupa (i) de   crear los territorios biodiversos y fronterizos estableciendo su definición,   (ii) de enunciar las zonas de los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés y   Nariño que serán considerados territorios biodiversos y fronterizos y (iii) de   determinar la organización y las funciones de tales territorios. En este caso   existe una relación estrecha entre la definición demandada y los apartes no   acusados del artículo 44, en tanto estos últimos se ocupan de complementar la   definición o enuncian las zonas que son territorios biodiversos y fronterizos.    

7.2. Parámetro de constitucionalidad: artículo 286 de la Constitución   y la creación de entidades territoriales.    

7.2.1. El artículo 286 de la Constitución prevé, en primer lugar, una   definición de la expresión entidad territorial, designando los sujetos   institucionales cobijados por ella: departamentos, distritos, municipios y   territorios indígenas. Adicionalmente establece una autorización para que el   Legislador confiera la condición de entidad territorial a las regiones y a las   provincias que lleguen a constituirse, cumpliendo las condiciones constitucional   y legalmente establecidas. Siendo ello así, la solución del problema   constitucional exige establecer si el artículo 286 de la Carta excluye la   posibilidad de que el legislador reconozca otro tipo de entidades territoriales.    

7.2.2. Para la Corte, el artículo 286 de la Constitución contiene la   enunciación de las únicas formas que pueden considerarse entidades   territoriales. Esa consiste en un listado taxativo de las formas de ordenación   territorial a las que se atribuye o puede atribuir la condición de entidad   territorial. Esta consideración, que constituye el más importante parámetro de   constitucionalidad para examinar la constitucionalidad del artículo 44 de la ley   1551 de 2012 acusado, encuentra apoyo en las siguientes consideraciones:      

7.2.2.1. Aunque el primer inciso del artículo 286 utiliza una   definición por enunciación de algunos de los sujetos institucionales que pueden   ser designados con la expresión definida, de manera tal que podría no excluir   otros, el inciso siguiente prevé una autorización para que el legislador   reconozca como entidades territoriales a las regiones y provincias. En   consecuencia, la definición inicial seguida de la habilitación legislativa   restrictiva, indican una prohibición. Una interpretación diferente implicaría   privar de todo efecto útil el segundo inciso del artículo 286, en tanto la   autorización específica, después de la definición, no limitaría la actividad del   Congreso que podría, en consecuencia, crear cualquier tipo de entidad   territorial.    

7.2.2.2. Un examen sistemático permite concluir que la interpretación   según la cual el artículo 286 contiene una lista taxativa de entidades   territoriales, es consistente con la importancia que tiene en el proceso de   descentralización ostentar tal condición. En efecto, ser entidad territorial   implica que en ella se radican los cuatro derechos reconocidos en el artículo   287 y, en esa medida, adquiere la posibilidad de gobernarse por autoridades   propias, administrar los recursos, ejercer sus propias competencias, establecer   tributos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las diferentes   rentas nacionales. Una comprensión diferente del artículo 286 podría afectar el   diseño de la Constitución en lo relativo al proceso de descentralización y al   alcance de los impulsos autonómicos que desde el artículo 1º se anuncian. Así   por ejemplo, en la actualidad la Carta Política edifica su regulación, al   momento de asignar competencias y recursos, en las entidades territoriales   referidas en el artículo 286 de la Constitución y, en particular, en los   municipios, departamentos y distritos. Ello se constata con claridad en los   actuales artículos 356, 357 y 361 de la Constitución.     

7.2.2.3. Aceptar la existencia de una subdivisión departamental   diferente a los municipios y a las provincias, conllevaría una afectación de las   competencias constitucionales asignadas a las Asambleas Departamentales y, en   particular, la prevista en el numeral 6 del artículo 300, cuyo texto dispone que   le corresponde a tales corporaciones crear y suprimir municipios, segregar y   agregar territorios municipales así como organizar provincias. En caso de   aceptar la existencia de una entidad territorial diferente a los municipios o a   las provincias, se afectaría gravemente la competencia de la Asamblea   Departamental, al quedar desprovista de la posibilidad de incidir en   determinadas áreas territoriales no calificadas como municipios.    

7.2.2.4. La interpretación restrictiva del artículo 286 ha sido, en   la jurisprudencia constitucional, el punto de partida para comprender el alcance   del numeral 4 del artículo 150 y del artículo 285 de la Constitución en los que   se establece: (i) que al Congreso le corresponde por medio de las leyes   definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en la   Constitución; y (ii) que además de la división general del   territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones   y servicios a cargo del Estado. Así en la sentencia C-313 de 2009 este Tribunal   señaló:    

La Constitución Política asigna al   Legislador la potestad de determinar la división general del territorio de   Colombia. Así lo expresa el artículo 150, numeral 4 de la Carta:    

Artículo 150.   Corresponde  al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las   siguientes funciones:    

(….)    

4. Definir la división general del territorio  con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones   para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer   sus competencias.    

4.2.2. Por división general de territorio ha de   entenderse la organización física e institucional de la República a partir de   sus entidades territoriales, a saber, los departamentos, distritos, municipios,   territorios indígenas y, eventualmente, regiones y provincias (CP, arts 285 y   286). Como lo dice la propia Constitución, existen otras divisiones del   territorio establecidas para el cumplimiento de determinadas funciones y   servicios a cargo del Poder Público, entre las que sobresalen las propias de la   función judicial, notarial, registral, entre otras. Mas el mapa que surge de la   conjunción de entidades territoriales es la división general del territorio.    

4.2.3. La facultad de definir la división general del   territorio entraña el poder de determinar la existencia de las entidades   territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de   creación, eliminación, modificación y fusión de las mismas. Lo que constituye   una cláusula general de competencia del Legislador en tal sentido respecto de   departamentos, distritos, territorios indígenas – y del otorgamiento de tal   carácter a las regiones y provincias -, con excepción de los municipios, cuya   creación, supresión, agregación y segregación corresponde a las asambleas   departamentales a través de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no obsta   para que el propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas   intendencia o comisarias en departamentos, o municipios en distritos, sin que   ello afecte la vigencia de la cláusula general de competencia radicada en el   Legislador.”    

7.2.3. Las competencias atribuidas al Congreso no incluyen, en   consecuencia, la posibilidad de crear categorías territoriales -asignándoles la   condición de entidades territoriales- diferentes a las mencionadas en el   artículo 286. En otra dirección, es a partir del tipo de entidades territoriales   allí mencionadas que el Legislador puede diseñar formas de división territorial   para el desarrollo de algunas actividades a cargo del Estado (285) o crear, por   ejemplo, nuevos departamentos (art. 297).       

7.3.   Examen del cargo.    

7.3.1. El   artículo 44 establece que los   territorios especiales biodiversos y fronterizos, corresponderán a las zonas no   municipalizadas relativas a los antiguos corregimientos departamentales. Tales   zonas fueron una división no municipal de las intendencias y comisarias   existentes antes de la Constitución de 1991 que, en virtud de lo dispuesto en su   artículo 309, se erigieron en Departamentos. Sobre ello, el artículo 21 del   Decreto 2274 de 1991, expedido con fundamento en el artículo 39 de las   disposiciones transitorias de la Constitución, dispuso lo siguiente:    

“Para el   cumplimento de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos, en   aquellas áreas que no formen parte de un determinado municipio, los   corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisarías se mantendrán como   divisiones departamentales.    

En cada una de   ellas habrá un Corregidor, que será agente del Gobernador, y una Junta   Administradora, que se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias   correspondientes a los corregimientos de las antiguas Intendencias y   Comisarías.”    

7.3.2. La disposición transcrita   fue cuestionada ante la Corte Constitucional afirmando, entre otras cosas, que   ella desconocía el régimen constitucional en materia de ordenamiento   territorial, dado que reconocía una entidad territorial no prevista por la   Constitución; y vulneraba, en consecuencia, la norma constitucional que erigía   al municipio como la entidad fundamental de la división político administrativa   del Estado. Al examinar la cuestión la sentencia C-141 de 2001 señaló:    

“Entra pues la Corte a examinar la segunda acusación   contra esa regulación, a saber, que ella desconoce que el municipio es la   entidad básica del ordenamiento territorial colombiano, por lo cual, en   principio, no parecería admisible que existiera una figura, como el   corregimiento departamental, que sustituye al municipio en esos territorios.    

10- La Corte considera que ese cargo tiene fuerza.   Así, la acusación parte de premisas válidas, pues es cierto que el municipio es   la entidad básica del ordenamiento político-administrativo (CP art. 311),   y por ende, salvo que exista excepción constitucional expresa, como los   territorios indígenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287),   en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un   municipio. Igualmente es cierto que la Carta no autoriza de manera   expresa la existencia de la figura de los corregimientos departamentales. La   conclusión parece inevitable: la figura del corregimiento departamental es   inconstitucional y la norma acusada debe ser retirada del ordenamiento, el la   medida que desconoce el status territorial diseñado por la Constitución.    

11- A pesar de la fuerza de la anterior   argumentación, la Corte considera que ella no es de recibo, ya que olvida un   punto esencial y es el siguiente: la propia Constitución reconoció que la   incorporación de los antiguos territorios nacionales en el régimen territorial   diseñado en la Carta no podía ser automática, y por ello precisamente previó la   existencia de un régimen de transición (CP art. 39 T), que permitiera una   adaptación lo menos traumática posible de esas zonas al diseño constitucional.   Además, debe recordarse que la Carta no ordenó una inmediata municipalización de   todas estas zonas. En tal contexto, la Corte considera que, dadas las   particularidades  económicas, geográficas y demográficas de esas regiones,   bien podía el Gobierno preservar la figura del corregimiento (ahora bajo la   forma de corregimiento departamental) siempre y cuando esa decisión   estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos territorios al régimen   municipal previsto en la Carta, pues esa posibilidad se entiende   comprendida dentro de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio.   En efecto, si el Constituyente confirió al Gobierno atribuciones para tomar   todas las medidas para poner en marcha los nuevos departamentos, y una de esas   medidas era mantener transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a   que no era viable crear en esas zonas nuevos municipios, entonces era claro que   el Presidente podía establecer, en virtud del artículo 39 transitorio, que esos   corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en corregimientos   departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no sólo a   poner en marcha los nuevos departamentos sino también a ir creando las   condiciones para que dichos corregimientos sean el germen de los nuevos   municipios. Por ello, como bien lo dijeron los ponentes en la Comisión Especial   Legislativa, estos corregimientos son “un municipio en potencia” (…). Y   por ello efectivamente la regulación está encaminada a ir generando esas   condiciones, para lo cual se prevé precisamente la creación de la Junta   Administradora, que es la base de los futuros concejos municipales.  Así,   el artículo 22 de ese mismo decreto 2274 de 1991 establece que los miembros de   esas juntas serán elegidos popularmente, para de esa manera estimular un   desarrollo progresivo de la democracia local.    

12- La Corte destaca además que no era claro que el   Gobierno pudiera tomar en ese momento una decisión distinta, pues las otras   alternativas señaladas por el actor y el interviniente (a saber, transformar los   corregimientos en municipios o anexarlos a los municipios existentes) eran de   difícil aplicación jurídica, o podían tener efectos contraproducentes.    

Así, de un lado, la vinculación de esos   corregimientos a otros municipios, podía hacer aún más inmanejables esos   territorios, puesto que se hubieran creado municipios de extensiones enormes   pero con una enorme debilidad administrativa y económica, lo cual no sólo habría   generado dificultades administrativas sino que también hubiera podido agravar la   situación de orden público en la zona. Además, era incluso discutible que el   Presidente contara con facultades para realizar esas demarcaciones territoriales   pues es a las Asambleas Departamentales a quien corresponde, con sujeción a la   ley, crear y suprimir municipios y segregar y agregar territorios municipales   (CP art. 300).    

De otro lado, la transformación de esos   corregimientos en municipios hubiera supuesto la creación de una categoría muy   especial de municipios, para la cual tampoco es claro que el Gobierno tuviera la   facultad.    

Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la   norma acusada podía transformar los corregimientos intendenciales y comisariales   en corregimientos departamentales como una figura transitoria para poner en   marcha los nuevos departamentos. Es claro que tales formas organizativas deben   ser reconocidas como transitorias, hasta tanto sea expedida la Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial, por cuanto es éste el medio por la cual debe   desarrollarse finalmente la forma de cómo debe organizarse política y   administrativamente el territorio nacional (C.P. art. 288).” (Negrillas no son   del texto)    

Luego de advertir el carácter transitorio de la regulación que   reconocía los corregimientos departamentales señaló en esa misma providencia:    

“En tales circunstancias, la Corte concluye que el   artículo acusado tuvo en 1991 una cierta justificación constitucional, pues   podía ser considerado un desarrollo del artículo 39 transitorio de la Carta,    ya que, dentro del margen de apreciación del Gobierno y de la Comisión Especial   Legislativa, la preservación de los corregimientos podía ser vista como un   mecanismo apto para asegurar el debido funcionamiento de los nuevos   departamentos. Sin embargo, esa norma adolece de un vicio de   inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991 no establece ningún   límite en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos departamentales,   con lo cual la medida, en la práctica, se torna permanente. Esa mutación de la   norma la hace inconstitucional, pues una cosa es admitir la existencia de los   corregimientos departamentales, como un instrumento transitorio y excepcional   para poner en marcha los nuevos departamentos, y otra muy diferente es permitir   que esos corregimientos sean consagrados como una institución permanente, que es   lo que en el fondo hace la disposición acusada, lo cual vulnera el diseño   territorial establecido por la Carta, en virtud del cual, el municipio es la   entidad fundamental de la división político administrativa del Estado (CP art.   311). Este vicio de inconstitucionalidad es aún más patente si se tiene en   cuenta que diez años después de expedida la norma, la figura de los   corregimientos departamentales se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del   territorio nacional siguen sustraídas del régimen municipal.” (subrayas   fuera del texto original)    

Debido al reconocimiento indefinido que se hacía de los   corregimientos departamentales en la disposición acusada, esta Corporación   afirmó que tal regulación era inconstitucional. A pesar de ello y considerando   los efectos de una declaratoria inmediata de inexequibilidad, estableció que   quedaría diferida por un término máximo dos legislaturas, a fin de que el   Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida el   régimen que permita la progresiva transformación de los corregimientos   departamentales en municipios, o su incorporación en municipios existentes”    

7.3.2. Los antecedentes expuestos, así como lo indicado   expresamente en el artículo acusado, permiten a la Corte señalar que el artículo   44 de la ley 1551 de 2012 al crear los territorios especiales biodiversos y   fronterizos, ha establecido una nueva denominación y ordenación de los   corregimientos departamentales cuyo reconocimiento, como se ha dejado indicado,   fue considerado contrario a la Carta. Teniendo en cuenta tal punto de partida, a   juicio de la Corte la norma objeto de examen desconoce el artículo 286 de la   Constitución, debido a que establece una nueva entidad territorial no prevista   por tal disposición y, en consecuencia, desconoce su carácter taxativo. Ello es   así por las siguientes razones:    

7.3.2.1.  La disposición de la que hace parte el artículo   demandado, dispone que los territorios biodiversos y fronterizos tendrán   atributos que han sido reconocidos en el artículo 287 como derechos de las   entidades territoriales y, excepcionalmente, de los corregimientos o comunas   municipales según el    

artículo 318 de la Constitución. En efecto, el segundo inciso del   artículo demandado prescribe que tales territorios tendrán una autoridad   política administrativa, que será de elección popular, y que constituye   manifestación del derecho a gobernarse por autoridades propias. A su vez, luego   de señalar que tendrán una estructura institucional mínima, la ley les asigna a   los territorios creados competencias que constitucionalmente se encuentran   radicadas en los municipios tal y como ocurre con las relativas a la prestación   de servicios públicos, a la construcción de las obras   que demande el progreso local, a la promoción de la participación comunitaria o   al mejoramiento social y cultural de sus habitantes.    

7.3.2.2. En directa relación con lo señalado, la intención legislativa de atribuir la  condición de entidad   territorial a los territorios biodiversos y fronterizos se hace evidente al constatar que la   definición que de ellos hace la norma acusada, constituye casi una réplica de la definición que el artículo 311 de   la Constitución hace del municipio. Salvo algunas variantes, el tipo de funciones atribuidas a los territorios biodiversos y   fronterizos coincide con las  asignadas a los municipios. Así, desde el punto de vista material, la regulación cuestionada prevé la creación de una entidad   territorial diferente pero con rasgos semejantes a los del Municipio. Que sea una entidad diferente al municipio   se confirma en el hecho de que la disposición demandada invoca -como se verá de   forma inconstitucional- el artículo 285. Adicionalmente, si se hubiera   pretendido establecer una categoría de municipios, le habría sido asignada   expresamente tal condición, en lugar de prever una forma de ordenación   territorial con rasgos cercanos, pero no coincidentes con los del municipio.     

7.3.2.3.  Podrían cuestionarse las   consideraciones precedentes indicando que la disposición acusada no pretende crear una nueva modalidad de entidad territorial sino,   en otra dirección, establecer una categorización especial de municipios   atendiendo lo dispuesto en el artículo 320 de la Constitución. Tal objeción es   inaceptable dado que, de una parte, no es ello lo que se infiere del   precepto acusado; y de otra, lo que se hace   es identificar un nuevo nivel territorial dotado de algunos de los derechos y   responsabilidades de los municipios pero, sin establecer un régimen equiparable al   de estos en tanto, por ejemplo, no se prevé la existencia de un Concejo   Municipal ni la forma de participación en las rentas nacionales o la posibilidad de fijar tributos.    

7.3.2.4. La invocación que la disposición demandada hace de lo   dispuesto en el artículo 285 de la Constitución, no consigue superar la   inconstitucionalidad. Como se explicó, tal artículo no implica una autorización   para la creación de nuevas entidades territoriales sino para establecer, a   partir de ellas, divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de   funciones y servicios a cargo del Estado. En este caso la norma en la que   pretende fundamentarse la creación de las nuevas entidades territoriales no   resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas   atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa   medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del   territorio amparada por el artículo 285. Una interpretación como esa implicaría   habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades   territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de   sus características.    

7.4.   Conclusión.    

7.4.2. En este caso, no resulta procedente una decisión de constitucionalidad   condicionada indicando que los territorios a lo que alude la norma demandada   deben entenderse como una categoría de municipios (art. 320). Proceder en esa   dirección desconocería no solo que a esos territorios no les fueron asignadas   las características de las entidades territoriales -de manera tal que no se   podría prever, entre otras cosas, su participación en las rentas nacionales o   sus competencias para percibir tributos-, sino también la competencia de las   asambleas departamentales para crear o suprimir municipios (art. 300 num. 6).     

8. Cargo   sexto: el artículo 49 de la ley 1551 desconoce el numeral 10 del artículo 150 de   la Constitución.    

8.1. El problema jurídico constitucional.    

¿Desconoce la prohibición de revestir de   facultades extraordinarias para la expedición de Códigos prevista en el numeral   10 del artículo 150 de la Constitución, una disposición legal –artículo 49 de la   ley 1551- que le concede al Presidente de la República la facultad de   sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes   para la organización y el funcionamiento de los municipios?         

8.2.   Parámetro de constitucionalidad: la competencia legislativa para expedir códigos   y la prohibición de conceder facultades extraordinarias al Presidente para su   adopción.    

8.2.1. El numeral 2 del artículo 150 de la Constitución prevé que le   corresponde al Congreso expedir códigos en todos los ramos de la legislación,   así como reformar sus disposiciones. Ese mismo artículo establece en su numeral   10, al referirse a la competencia del Congreso para conferir al Gobierno   facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, que ellas no   podrán ser otorgadas para la expedición de códigos.    

8.2.2. La concesión de facultades extraordinarias para expedir normas   con fuerza de ley constituye una regla excepcional al régimen de reparto   competencial previsto en la Constitución. Esta consideración, que explica en   buena medida el conjunto de límites que fueron fijados para concederlas, implica   también que la autorización debe ser comprendida de manera restrictiva en tanto   se trata de una excepción[18].    

8.2.2.1. A fin de precisar el contenido de la prohibición de   habilitar al Presidente para expedir códigos en ejercicio de facultades   extraordinarias, aplicable únicamente al control constitucional de los códigos   expedidos en vigencia de la Constitución aprobada en 1991[19],   es indispensable (i) una definición de la expresión código y (ii) la fijación de   las diferencias con otro tipo de cuerpos normativos.    

8.2.2.2. La prohibición de otorgamiento de facultades extraordinarias   para conferir códigos comprende a los cuerpos normativos caracterizados por   configurar una  unidad sistemática en torno a una rama específica del   derecho, de modo pleno, integral y total”. Igualmente con la expresión   código se alude a un conjunto de normas ordenadas metódica, sistemática y   coordinadamente relativas a las instituciones constitutivas de una rama   del derecho.[20] Esta referencia a   las ramas del derecho se funda en el numeral 2 del artículo 150 de la   Constitución que al establecer la competencia del Congreso indica que le   corresponde expedir los códigos en todos los ramos de la legislación.     

8.2.2.3. La prohibición de conferir facultades extraordinarias   comprende no solo su expedición sino también la adición y la reforma.   Ahora bien, no entran en el ámbito de la prohibición, aquellas modificaciones de   un Código que no afectan la estructura normativa o general de tales estatutos.[21]    

8.2.3. La compilación, que consiste en agrupar en un sólo texto   normas jurídicas referentes a un determinado tema[22] no puede asimilarse   a la codificación y, en consecuencia, conceder facultades extraordinarias al   respecto no se encuentra prohibido. Así entonces no cualquier grupo o conjunto   de normas puede calificarse como un código sino solo aquel que concreta, en un   alto nivel, exigencias de exhaustividad y sistematicidad. Estos requerimientos   permiten diferenciar la actividad codificadora de la actividad compilatoria y en   esa dirección, ha dicho la Corte que a diferencia de la primera “la   compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones   jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido   normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad   legislativa” (…)”[23]    

8.2.4. Las dificultades que se suscitan para diferenciar la actividad   de codificación de otras formas de ordenación y agrupación de normas, ha   conducido a esta Corte a enunciar determinadas acciones   que constituyen actividad codificadora indicando que “sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo   cuerpo jurídico las normas vigentes en una materia”, implica expedir un código, dado que éste se constituye en un   “nuevo ordenamiento jurídico, (…) agrupado en un sólo texto formalmente   promulgado”[24].   En la sentencia C-340 de 2006 la Corte enunció con precisión el alcance de las   disposiciones de la Constitución en esta materia:    

“En este sentido, la regla constitucional de   competencia establecida en el numeral 2° del artículo 150 de la Constitución y   complementada por la prohibición del numeral 10 del artículo 150 Superior,   conduce a que el legislador no pueda habilitar al Ejecutivo para que adopte un   único conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren, incorporen y   armonicen las normas vigentes sobre una determinada rama del derecho.”[25]     

8.2.5 Ahora bien, es importante señalar que no toda regulación que se   caracterice por su pretensión de sistematicidad o exhaustividad puede llegar a   calificarse como código dado que se requiere, además de ello y como punto   de partida, que se ocupe de una rama del derecho o de una materia que así lo   demande. Para la Corte esta última exigencia debe ser delimitada con el   propósito de asegurar que las restricciones vinculadas a la adopción de códigos   no se extiendan excesivamente, afectando la competencia del Congreso para   delegar en el Presidente de  la República durante un plazo específico y de   manera precisa, la facultad de expedir –con fuerza de ley- determinado tipo de   normas.          

En atención a que la expresión “código” no es unívoca, la Corte   considera que la definición de aquellas regulaciones que se encuentran por ella   comprendidas, debe sujetarse a las siguientes pautas interpretativas:    

8.2.5.1 El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración   reconocida por el artículo 150 de la Constitución y, en particular, por el   numeral 2 de tal disposición, es el llamado a establecer en cada momento   aquellas materias que deben ser objeto de codificación. Goza en esta materia de   un amplio margen de configuración para precisar los asuntos que requieren   encontrarse sometidos a esta técnica legislativa[26].    

8.2.5.2 No obstante la competencia del Congreso, su decisión no   resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites[27] que se vinculan, por   ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia   constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de   dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate.      

8.2.5.2.1 Una extendida práctica institucional consistente en   reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en   cuenta para delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone   un límite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas   razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes   de las autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por   ejemplo, en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento   histórico- constituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio   de la práctica institucional o tradición jurídica)[28].    

8.2.5.2.2 La importancia constitucional del objeto de regulación,   vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la necesidad de proteger   los derechos de las personas, puede también ofrecer un criterio relevante para   la identificación de las materias reservadas a los códigos en tanto se   articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se   han asociado históricamente a los procesos de codificación[29].    

Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas   legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de   protección de los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de   una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para   definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte,   descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar   si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial   en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la   garantía de los derechos de las personas.    

8.2.5.2.3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al   grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una   materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la   Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé   diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de   codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las   competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el   Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención.    

De otra forma dicho, cuando la Constitución ha previsto variadas   competencias o múltiples medios para la regulación de una actividad, esto es,   para la adopción de normas generales orientadas a establecer su disciplina   básica, puede inferirse que no existe una expectativa constitucional de que los   asuntos centrales de la materia se encuentren comprendidos por un código   al que se asocian, según se sabe, pretensiones de armonía y completitud   (Criterio del grado de dispersión de las competencias o de los medios para la   regulación).           

8.2.6. La Corte se ha ocupado, en diferentes ocasiones, de examinar   la constitucionalidad del otorgamiento de este tipo de facultades. En   particular, tres decisiones de este Tribunal ofrecen criterios pertinentes para   resolver el cargo formulado:    

8.2.6.1. En la sentencia C-129 de 1995, esta   Corporación declaró inexequible el artículo 199 de la ley 136 de 1994 que le   otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para que   procediera a compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes   sobre la organización y el funcionamiento de los municipios. Se dispuso que   podría reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que   se encontraran repetidas o derogadas. En opinión de la Corte, las facultades   resultaban amplias y vagas y, adicionalmente, conferían facultades para expedir   códigos. Sostuvo que “bajo el pretexto de una   autorización para expedir una “compilación”, en realidad se estaba permitiendo   la expedición de un código, es decir, de un ordenamiento jurídico completo y   nuevo, referente a la organización y funcionamiento de los municipios.”     

8.2.6.2. En la sentencia C-582 de 2001, la Corte consideró   inconstitucional la facultad atribuida al Gobierno Nacional, en el artículo 536   de la ley 600, para ordenar la nomenclatura y subsanar cualquier falta de   armonía que pudiera encontrarse en algunas disposiciones de la ley dado que (i)   la ordenación de la nomenclatura implica “la numeración de las distintas disposiciones que conforman un código   como la de los libros, capítulos y títulos en que éste se divide es un aspecto   consustancial o inherente a la actividad misma de codificar” y (ii) la subsanación de cualquier falta de armonía “implicaría   no sólo la creación de normas jurídicas, sino también la modificación e   inclusive, la derogación de los textos legales que, a su juicio, no guarden la   respectiva concordancia o consonancia con otros contenidos normativos allí   consagrados, tareas privativas del legislador ordinario”.    

8.2.6.3. A su vez, en la sentencia C-655 de 2007 la Corte declaró la   inexequibilidad del artículo 53 de la ley 1111 de 2006, en el que se otorgaban   facultades al Gobierno Nacional para renumerar el   articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilaran y organizaran   en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos   administrados por la DIAN. Para ello sostuvo que “además de permitirle al   Ejecutivo la eliminación de normas, autoriza definir a través de un decreto de   inferior jerarquía de manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una   determinada área del derecho, calificando de “jurídico” el texto final y   permitiendo la renumeración del “articulado”, bajo el supuesto de una función   meramente compiladora, lo que resulta ser de competencia del Congreso por las   razones expuestas, y contrario claramente al artículo 150-2 de la Carta.”    

8.2.7. La existencia de una reserva propia de   un código y la prohibición correlativa para su expedición por parte del   Presidente de la República  dependerá siempre, en primer lugar, de la   existencia de un mandato de codificación que tome nota de los criterios   expuestos en el numeral 8.2.5.2, entre otros que lleguen a considerarse   pertinentes.      

Una vez definido ello, deberá establecerse si la forma de la   regulación satisface las exigencias del Código. En   ese contexto, cabe afirmar que las actividades de codificación no solo incluyen   aquellas directamente relacionadas con la ordenación sistemática y completa de   un conjunto de disposiciones que disciplinan una determinada área del derecho,   sino también aquellas que suponen actividades de numeración, renumeración, subsanación de cualquier falta de armonía o eliminación de   disposiciones reservadas al código.    

8.3. Examen del cargo.    

8.3.1. Las consideraciones anteriores hacen posible afirmar que las   facultades conferidas al Presidente de la República en el artículo 49 de la ley   1551 de 2012 consistentes en sistematizar, armonizar e integrar en un solo   cuerpo, las disposiciones legales vigentes para la organización y el   funcionamiento de los municipios, coinciden precisamente   con conductas de típica codificación. Esta conclusión se apoya en los siguientes   argumentos.    

8.3.2 La práctica institucional evidencia que el régimen de los   municipios ha sido una materia cuya regulación se ha codificado. En efecto,   mediante el Decreto 1333 de 1986 el Presidente de la República, en ejercicio de   las facultades conferidas en la ley 11 de 1986[30] adoptó el Código de   Régimen Municipal cuya pretensión de exhaustividad se evidenciaba con claridad   en su artículo 385 en el que se disponía que se   encontraban  derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de   la administración municipal no codificadas en el estatuto.    

Aunque posteriormente la ley 136 de 1994 así como la ley 1551 de 2012   no recibieron la denominación de códigos, las disposiciones allí adoptadas no   implicaron una descodificación de esta materia dado que no derogaron la   totalidad del Decreto 1333 de 1986.    

Adicionalmente la ley 1454 de 2011, “Por   la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican   otras disposiciones”, evidenciando la determinación legislativa de codificar el régimen   municipal, dispuso en el parágrafo 1 del artículo 37 -al   prever normas relativas al desarrollo y armonización de la legislación   territorial- que el Gobierno Nacional presentaría al Congreso los proyectos de   ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital, un   Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen Municipal   que integre la legislación vigente sobre la materia.              

8.3.3 Además de lo señalado cabe indicar que la disposición examinada   no contempla simplemente facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo   estatuto las diversas disposiciones relativas a los municipios, sino de una   atribución consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de manera   tal que no se opongan.      

La calificación de estas facultades como propias de la codificación   se evidencia con claridad, al constatar que la actividad de armonización supone,   necesariamente, un examen enderezado a establecer la compatibilidad entre las   diferentes disposiciones y en esa medida podría comprender el adelantamiento de   exámenes de vigencia. Adicionalmente, las actividades consistentes en   sistematizar e integrar pueden derivar en la incorporación de nuevas   numeraciones.    

8.4. Conclusión.    

La concesión de facultades prevista en el artículo 49 de la ley 1551   de 2012 constituye una habilitación al poder ejecutivo, que desconoce los   límites impuestos por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Así las   cosas la Corte declarará su inexequibilidad.    

9. Razón de las decisiones adoptadas.    

9.1. La Corte se ha inhibido de adoptar una decisión de fondo   respecto de los artículos 9 -numeral 2-, 30 y   42 de la ley 1551 de 2012, dado que los cargos formulados en su contra no   reunían las condiciones exigidas por el decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia   constitucional.    

9.2. La expresión “departamental y” del parágrafo 4   del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las   juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes   territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de   materia (artículo 158 de la Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud   de su conexidad temática, teleológica, metodológica y sistemática con la materia   dominante de la ley. Tal materia consiste en la   regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades   municipales y distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas   aplicables a su relación con otros niveles territoriales.    

Las juntas de acción comunal son un escenario de participación y   gestión marcadamente local y, en esa medida, establecer disposiciones que   inciden en sus actividades se vincula con el objeto de la ley. Así mismo, la   participación de los departamentos en los convenios de solidaridad con las   juntas de acción comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen   tales entidades territoriales respecto de los municipios, en el marco de   principios constitucionales de coordinación y concurrencia.           

9.3. No desconoce la autonomía de las entidades territoriales,   reconocida en los artículos 1 y 287 de la Constitución, la atribución conferida   al Presidente de la República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley   1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos   del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el   caso.    

Esa disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el   artículo 293 de la Constitución en el que se atribuye al legislador la   competencia para adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los   ciudadanos elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus   funciones. Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de   relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la   Constitución.    

9.4. No constituye una infracción del artículo 13 de la Constitución   la disposición -artículo 35 de la ley 1551 de 2012- que establece una exigencia   de formación adicional, consistente en tener título de postgrado, para aquellos   abogados que pretendan ocupar al cargo de personero en los municipios de   categoría especial, primera o segunda: la norma demandada (i) impone requisitos diferentes para ser   personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación y, en   particular, a la complejidad que puede tener el cumplimiento de las funciones en   atención a la categoría del municipio; (ii) es manifestación de la competencia   prevista en el artículo 320 de la Constitución y (iii) la jurisprudencia ha   reconocido la constitucionalidad de tal tipo de medidas (C-223 de 1995 y C-1067   de 2001).    

9.5. Es inconstitucional, por violar el artículo 286 de la   Constitución, la creación legal -en el artículo 44 de la   ley 1551 de 2012- de los territorios diversos y fronterizos, en tanto   constituyen una entidad territorial diferente de aquellas señaladas en la   Constitución:    

(i) El artículo 286 reconoce las ordenaciones territoriales que   pueden ser consideradas como entidades territoriales: se trata de un conjunto   taxativo que comprende a los municipios, a los departamentos, a los distritos a   las entidades territoriales indígenas, a las provincias y a las regiones. La   regulación de los territorios biodiversos y fronterizos -antiguas zonas no   municipalizadas correspondientes a los corregimientos departamentales-, implica   la creación de una entidad territorial nueva, sin asimilarla a los municipios,   por la asignación de algunos derechos que solo ellos tienen, y les atribuye   responsabilidades iguales a las previstas en el artículo 311 de la Constitución.    

(ii) La facultad para llevar a cabo la división general del   territorio establecida en el artículo 285 -invocado en la disposición   demandada-, no supone una habilitación para crear nuevas entidades   territoriales.    

(iii) La disposición demandada desconoce la ratio decidendi  definida en la sentencia C-141 de 2001, al declarar la inconstitucionalidad de   la norma que, con apoyo en disposiciones transitorias de la Constitución, había   creado los corregimientos departamentales. De acuerdo con ella   salvo que exista excepción constitucional expresa, como los territorios   indígenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287), en   principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un   municipio.    

(iv) El artículo demandado desconoce la competencia de las asambleas   departamentales, prevista en el numeral 6 del artículo 300, para crear y   suprimir municipios.         

9.6. Desconoce la prohibición de revestir al   Presidente de la república de facultades extraordinarias para la expedición de   Códigos prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, una   disposición legal -artículo 49 de la ley 1551- que le concede al Presidente de   la República la facultad de sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo   las disposiciones vigentes para la organización y el funcionamiento de los   municipios. Las facultades conferidas al Presidente de   la República en el artículo demandado, coinciden con conductas de típica   codificación: (i) comprenden materias que según la práctica institucional han   sido objeto de codificación y (ii) no se trata simplemente de facultades   dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas disposiciones   relativas a los municipios, sino de la atribución consistente en ordenarlas   adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- INHIBIRSE   de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas   contenidas en los artículos 9, numeral 2, 30 y 42 de la Ley 1551 de 2012.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES,  por los cargos analizados, los apartes demandados de los artículos 6, 31 y   35 de la Ley 1551 de 2012.    

Tercero.-   Declarar  INEXEQUIBLES los artículos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVAN   PALACIO PALACIO    

Presidente       

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA    

Magistrado (E)                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado   

                     

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado                    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado      

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria   General    

[2] Sentencias C-455 de 2002 y C-624 de 2003    

[3] Sentencias C-476 de 2003 y C-302 de 2012.    

[4] Sentencias C-1294 de 2001 y C-537 de 2006. Igualmente Auto 055 de   2004.    

[5] Sentencias C-008 de 2002 y C-484 de 2003.    

[6] Sentencias C-426 de 2002 y C-575 de 2004.    

[7] Sentencia C-196 de 2006 y Auto 055 de 2004.    

[8] Gaceta del Congreso 191 de 2011.    

[9] Sentencia C-1258 de 2001.    

[10] Así se indicó en la sentencia C-1258 de 2001. En la sentencia C-979   de 2010 la Corte señaló que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades   territoriales “supone la capacidad de gestionar los   intereses propios, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley   general”    

[11] Al respecto puede consultarse la sentencia C-149 de 2010.    

[12] Sentencia C-1258 de 2001.    

[13] Este punto de partida ha sido reconocido por la Corte Constitucional   en sentencias posteriores. Entre ellas cabe destacar las sentencias C-837 de   2001, C-1112 de 2001, C-105 de 2004 y C-935 de 2004.    

[14] En la sentencia C-844 de 2000 la Corte señaló, en conexión con el   referido precedente: “Lo anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo   (Presidente y Gobernadores) para designar provisionalmente los alcaldes mientras   se hace su elección, porque ello está autorizado en la Constitución (art. 293)   para evitar vacíos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos que ello   puede significar en el manejo de los municipios.”    

[15]   Así por ejemplo y entre otras, en la sentencia C-1004 de 2007.    

[16]   Sobre ello y a fin de identificar la evolución que ha tenido en la   jurisprudencia constitucional el referido juicio pueden consultarse las   sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001 y C-673 de 2001. Adicionalmente la   sentencia C-720 de 2007 avanza en la clarificación conceptual de algunas de las   etapas del juicio de proporcionalidad en general y, en particular, la   correspondiente a la proporcionalidad en sentido estricto.    

[17]  Al respecto puede consultarse, entre muchas otras, la sentencia C-630 de 2012.    

[18] En esa dirección se encuentra la sentencia C-097 de 2003.    

[19] Ello fue indicado por la Corte en la sentencia C-650 de 2001.   Igualmente ha sido reconocido, entre otras, en las sentencias C-555 de 1993,   C-099 de 2001 y C-1111 de 2000.     

[20] Sentencia C-655 de 2005    

[21] Sentencia C-582 de 2001    

[22] C-129 de 1995    

[23] Aparte citado en la sentencia C-839 de 2008.    

[24]  C-655 de 2007. Es importante señalar que en el pasado la   Corte indicó que sistematizar, integrar o armonizar no implicaba, en todos los   casos, codificar. En la sentencia C-129 de 1995 dijo: “Sin   embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se   sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello   implique la expedición de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras   palabras, todo código implica per se una sistematización, pero no todo   acto ordenador o sistemático equivale a la expedición de un código.”    

[25] En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-186 de 2003.    

[26] Esta postura ha sido reconocida por la Corte en diferentes   oportunidades. Así por ejemplo, en la sentencia C-362 de 1996 se indicó que “[d]ado   que los códigos constituyen “una técnica legislativa”, como es de aceptación   general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que   precise cuál de éstas configura un código (…).” A su vez, en la sentencia C-340 de 2006 se señaló que la   consideración de una regulación como código demanda “que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho   cuerpo jurídico en código.”    

[27] Algunos de tales límites fueron establecidos en la sentencia C-362 de   1996.     

[28] En la sentencia C-362 de 1996 esta Corte señaló que existen materias   que, reiteradamente, fueron objeto de codificación. Entre ellas se encontraban,   entre otras, las materias civil, penal y procesal.  En la sentencia C-140   de 2001 al ocuparse de la Constitucionalidad del Decreto 254 de 2000, desde la   perspectiva de la prohibición de conferir facultades extraordinarias para la   expedición de Códigos la Corte señaló que la ley   habilitante no confirió facultades extraordinarias para modificar ningún código,   pues el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del   orden nacional hacía parte ni de la regulación propia   del Código de procedimiento Civil ni de la correspondiente al Código Contencioso Administrativo.    

[30] Se preveía en el artículo 76, literal b) que el Presidente de la   República tendría facultades extraordinarias para codificar   las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el   funcionamiento de la Administración Municipal. Disponía   también que la numeración   comenzaría por la unidad y los   títulos se nominarían y ordenarían de acuerdo con el contenido de las   disposiciones que se codifiquen.