C-105-13

           C-105-13             

Sentencia C-105/13    

NORMAS   PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Elección de   personeros municipales    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA  PROCURADURIA GENERAL DE LA   NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-Inexequibilidad por desconocimiento de las   competencias de los concejos y autonomía territorial    

INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia   constitucional/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Condiciones    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Reglas jurisprudenciales    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS EN CARGOS QUE NO SON DE CARRERA-Jurisprudencia constitucional/CONCURSO PUBLICO DE   MERITOS-Mecanismo general de vinculación al sector público, incluso   respecto de los cargos que no son de carrera, con excepción de quienes son   elegidos a través del sufragio    

CONCURSO DE MERITOS DE PERSONEROS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Justificación    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Concreción/DEMOCRACIA   SUSTANCIAL, DELIBERATIVA Y REPRESENTATIVA-Modelos alternativos    

INTERVENCION DE LA PROCURADURIA EN LA REALIZACION DE CONCURSO PUBLICO PARA   ELECCION DE PERSONEROS-Procedimiento   para determinar si se desconocen las competencias constitucionales de los   concejos y como consecuencia de ello, el principio democrático y la autonomía de   las entidades territoriales    

RELACIONES ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas para establecer vaciamiento de competencias/TEST DE   VACIAMIENTO-Reglas    

En la medida en que la Carta Política reconoce tanto el Estado unitario como la   autonomía de las entidades territoriales, esta Corporación ha identificado    una serie de pautas para establecer los casos en que se desconoce el núcleo   fundamental de alguno de estos principios y, en particular, para identificar los   casos de vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales. Así, se   ha desarrollado lo que puede denominarse como un “test de vaciamiento”, que   comprende las siguientes reglas: (i) En primer lugar, se produce un vaciamiento   de competencias cuando el órgano del ente territorial pierde el control y el   direccionamiento de la actividad administrativa que originalmente detenta por   atribución constitucional o legal.   Así, existe una relación directamente proporcional entre la pérdida de control y   dirección de los procesos decisorios relacionados con las competencias   constitucionales y legales de las entidades territoriales y el vaciamiento de   sus atribuciones. (ii) En segundo lugar, el análisis de vaciamiento debe   estar encaminado a determinar si la limitación en las facultades y atribuciones   del órgano territorial, repercute en el objeto institucional de la entidad. A   mayor restricción, mayor vaciamiento. (iii) Finalmente, la evaluación no solo debe estar encaminada a   definir el nivel de restricción en las competencias de las autoridades públicas,   sino también su justificación y razonabilidad. En este sentido, el   desplazamiento o traslado de funciones puede tener mayor amplitud en cuanto   responda a necesidades o a finalidades constitucionalmente legítimas.    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS PARA ELECCION DE PERSONERO MUNICIPAL-Importancia    

INTERVENCION DE LA PROCURADURIA EN LA REALIZACION DE CONCURSO PUBLICO PARA   ELECCION DE PERSONEROS-Incompatible   con el ordenamiento superior/CONCURSO PUBLICO DE MERITOS DE PERSONEROS   MUNICIPALES-Garantía de imparcialidad e independencia/PROCURADURIA   GENERAL DE LA NACION-Puede intervenir en la vigilancia de los concursos para   elección de personeros municipales, pero no sustituir a los propios concejos    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS POR ORGANO DISTINTO AL QUE CORRESPONDE SU ELECCION-Jurisprudencia   constitucional/DISGREGACION FUNCIONAL-Reglas jurisprudenciales     

Referencia: expedientes   D-9237 y D-9238.    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 35   (parcial) de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la Ley 136   de 1994    

Actores:           José Ignacio Arango Bernal.    

               Mauro Antonio Higuita Correa    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

Bogotá D. C.,  seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con   fundamento en los siguientes    

I.                   ANTECEDENTES    

1.     Demanda de inconstitucionalidad    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanosJosé   Ignacio Arango Bernal y Mauro Antonio Higuita Correa presentaron, separadamente,   demandas contra el Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.    

1.1.          Disposición demandada    

A   continuación se transcribe el texto del precepto demandada, y se subrayan los   apartes acusados:    

Ley 1551 de 2012    

(julio 6)    

Diario Oficial No. 48.483 del 6 de julio de 2012    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se dictan normas para modernizar   la organización y el funcionamiento de los Municipios    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la Ley   136 de 1994 quedará así:    

Artículo 170. Elección. Los concejos   municipales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de   cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año   en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos   que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la   ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de   marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero   del cuarto año.    

Corresponde a la Procuraduría General   de la Nación comunicar a los Concejos Municipales y Distritales los   resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes   en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá   vigencia por el período institucional.    

Para ser elegido personero municipal se   requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de   abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta   categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el   concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del   concurso se dará prelación al título de abogado.    

Si en un municipio no se presentan   candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el   Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los   municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje,   siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esta lista,   el concejo municipal o distrital respectivo elegirá personero.    

En caso de falta absoluta de personero   municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona que   siga en la lista, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero   encargado, quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la   Nación realice el concurso correspondiente.    

Para optar al título de abogado, los   egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica   jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa   designación que deberá hacer el respectivo decano.    

Igualmente, para optar al título   profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en   las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales   previa designación de su respectivo decano”. [1]    

1.2.          Cargos formulados    

Los   accionantes afirman que la disposición demandada, en los apartes acusados, debe   ser declarada inexequible, por vulnerar los siguientes principios, reglas y   derechos de orden constitucional:    

1.2.1. Principio democrático    

En la medida en que según el precepto demandado, los   concejos municipales y distritales deben someter la elección de los personeros a   los resultados de un concurso efectuado por la Procuraduría General de la   Nación, la norma lesiona el principio democrático establecido en los artículos   1, 2, 3, 40 y 209 de la Constitución Política, en los siguientes sentidos:    

–          Primero, porque se cercenan las   competencias constitucionales del órgano de representación democrática por   excelencia en los sistemas políticos contemporáneos. En efecto, los concejos   abren el espacio al debate y la deliberación pública, así como a la   participación de la ciudadanía en los asuntos de mayor trascendencia y   relevancia de los municipios y distritos[2].En   este contexto, cuando la norma acusada impide que los concejos designen   autónomamente a los personeros, y subordina tal decisión a los resultados de un   concurso efectuado por un tercer órgano -la Procuraduría General de la Nación-,   se bloquea la actuación de las entidades locales y, por esta vía, el principio   democrático.    

–          Segundo, porque debilita la   participación ciudadana en la designación de los personeros. En efecto, como la   estructura y el funcionamiento de los concejos municipales y distritales   incentiva la intervención directa del pueblo, la norma acusada obstaculiza este   canal democrático al trasladar la designación del personero a la Procuraduría   General de la Nación.    

–          Tercero, porque en la medida en que   los personeros cumplen funciones que materializan el principio democrático,   tales como la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del   interés público y la vigilancia de la conducta oficial de los servidores   públicos, su designación debería hacerse a través de mecanismos y procedimientos   de esta misma naturaleza, en los que la ciudadanía tenga la posibilidad de   incidir directamente, y no a través de fórmulas y sistemas rígidos e inflexibles   que alejan al pueblo de tal determinación.    

1.2.2. Autonomía de las entidades territoriales    

Por otro lado, la disposición impugnada desconoce la   autonomía de las entidades territoriales por tres razones:    

–          Porque sustrae del ámbito de   decisión de las autoridades territoriales, y lo traslada a un órgano del orden   nacional, un asunto de índole eminentemente local como la designación de los   personeros municipales y distritales[3].   Con ello se pasan por alto dos de los componentes fundamentales de la autonomía   territorial: la capacidad para gobernarse por autoridades propias, y la potestad   para gestionar libremente los asuntos y las problemáticas locales.    

–          Porque aunque, a la luz de lo   dispuesto en el Artículo 118 del texto constitucional, las personerías integran   el Ministerio Público y cumplen sus funciones dentro de un sistema de   articulación funcional y técnica, no existe ninguna relación jerárquica u   orgánica entre éstas y la Procuraduría General de la Nación, ni aquellas son   agentes de ésta[4].    

–          Si lo que pretendía la disposición   era adoptar el sistema de méritos, ello ha debido hacerse sin sacrificar la   autonomía territorial, dejando en manos de los propios concejos la organización   e implementación de los concursos. En otras palabras, no existe ninguna   conexidad entre el propósito legítimo de someter la elección de los servidores   al modelo meritocrático, y la medida contenida en la disposición demandada de   sustraer la elección de los personeros a los concejos, y transferirla a la   Procuraduría General de la Nación.    

Por las razones expuestas, el precepto acusado vulnera   el Artículo 287 de la Constitución Política.     

1.2.3. Competencias constitucionales de los concejos para la   elección de personero.    

La disposición demandada transgrede el Artículo 313.8   de la Carta Política, que atribuye a los concejos municipales y distritales la   competencia para “elegir Personero para el período que fije la ley y los   demás funcionarios que ésta determine”. Aunque formalmente el precepto   acusado no suprime la facultad de los concejos, materialmente sí lo hace, al   subordinar sus decisiones a los resultados de un concurso realizado por un   tercer órgano. En otras palabras, “el Congreso trató de disfrazar el hecho de   que le arrebató las funciones de elección del personero a los concejos en la   práctica, dejándoles una función de elección simbólica o notarial para terminar   aplicando simplemente los resultados de un concurso de méritos, que aunque en   principio garantiza que los mejores accedan a la función pública, no deja de ser   violatorio de la Constitución”.    

1.2.4. Derecho a la igualdad    

Por otro lado, la norma acusada vulnera el derecho a la   igualdad de quienes aspiran a ocupar los cargos de personeros, ya que mientras   que la designación de estos funcionarios es sometida al procedimiento del   concurso realizado por la Procuraduría, los demás cargos cuya elección depende   de los concejos municipales y distritales, no están sujetos a tal mecanismo.    

1.2.5. Modificación del procedimiento constitucional para la   elección de los personeros    

En la medida en que la Constitución Política se abstuvo   de indicar el procedimiento específico para elegir a los personeros, resulta   forzoso concluir que la designación de esos funcionarios debe someterse a la   lógica decisional general de las corporaciones públicas de elección popular,   para que los concejales establezcan un contacto directo con los aspirantes, en   orden a apreciar directamente sus calidades, cualidades, destrezas y   conocimientos, lo cual permite que cuenten con un alto margen de autonomía y   discrecionalidad. Contraviniendo esta dinámica general, la norma demandada   impuso un procedimiento rígido e inflexible, ajeno al funcionamiento de estas   entidades. En estas circunstancias,“si se quiere que la elección de los   personeros distritales y municipales sea a través de un concurso público, deberá   modificarse el numeral 8º, del artículo 313 de la Constitución, para indicar que   sea por medio del procedimiento que señala la ley”.    

1.3.          Solicitud    

De   acuerdo con las consideraciones anteriores, los peticionarios solicitan la   declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “previo concurso de   méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación” y “a la   Procuraduría General de la Nación”, contenidas en los incisos 1 y 2 del   Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.    

2.         Trámite procesal    

Mediante Auto del 16 de agosto de 2012, el Magistrado   Sustanciador adoptó las siguientes decisiones:    

–          Admitir la demanda.    

–          Correr traslado de la misma al   Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente   concepto.    

–          Fijar en lista la disposición   acusada para las respectivas intervenciones ciudadanas.    

–          Comunicar la iniciación del proceso   a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios   del Interior y de Justicia y del Derecho, y a la Defensoría del Pueblo.    

–          Invitar a los decanos de las   facultades de derecho de distintas universidades (Rosario, Externado de   Colombia, Javeriana,  EAFIT, de Antioquia, Santo Tomás de Bucaramanga, del   Norte y del Atlántico), y a la Federación Nacional de Municipios, para que   emitan concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.    

3.         Intervenciones    

3.1.    Ministerio del Interior    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el 4 de   septiembre de 2012, el Ministerio del Interior solicitó la declaratoria de   exequibilidad de las disposiciones demandadas, con fundamento en los siguientes   argumentos:    

–          La disposición no elimina la   competencia constitucional de los concejos, pues únicamente agrega, como una   etapa del proceso de selección de los personeros, el concurso público de   méritos.    

–          La intervención de la Procuraduría   en ese proceso es compatible con la estructura del Ministerio Público   establecida en la Carta Política (arts. 118 y 275), ya que los personeros hacen   parte de este ente de control y ejercen su función bajo la dirección de aquella.    

–          El concurso tiene por objeto   identificar y seleccionar a quien reúne las calidades para ejercer el cargo de   personero, a partir de criterios objetivos, y mediante procesos transparentes y   abiertos. Con ello, la media promueve los principios de moralidad, eficacia,   imparcialidad, igualdad y publicidad en la administración pública.    

3.2.          Federación Colombiana de   Municipios    

Mediante escrito presentado el 6 de septiembre de 2012,   la Federación Colombiana de Municipios solicita la declaratoria de   inexequibilidad del precepto demandado, por las siguientes razones:    

–          La facultad para elegir a un   servidor público comprende necesariamente la libertad de escogencia y un margen   de discrecionalidad y de autonomía para adoptar la decisión. En la medida en que   la norma impugnada reduce el papel de los concejos a la mera formalización de   una determinación adoptada de antemano por la Procuraduría General de la Nación,   termina por desconocer las competencias constitucionales de aquellos.    

–          La intervención de la Procuraduría   en el proceso de elección de los personeros genera una intromisión indebida de   las autoridades nacionales en los asuntos locales, ya que los personeros son   funcionarios de arraigo y estirpe municipal, cuya designación debe efectuarse   por autoridades de su mismo orden territorial. Por esta razón, la medida   transgrede la autonomía de las entidades territoriales.    

–          La estructura del Ministerio   Público no justifica la medida legislativa, pues aunque las personerías hacen   parte del órgano de control, sus funciones rebasan y trascienden las de la   Procuraduría, y tampoco existe una relación jerárquica o de subordinación entre   una y otra entidad.    

–          Los objetivos legítimos de   autonomía, independencia e idoneidad para el ejercicio de funciones públicas que   se le atribuyen a la disposición demandada se pueden garantizar mediante otras   previsiones que no lesionen la preceptiva constitucional, como el   establecimiento de requisitos y estándares más exigentes para el cargo de   personero, o la definición de períodos fijos.    

3.3.          Congreso de la República    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el 11 de   septiembre de 2012, el Congreso de la República solicita la declaratoria de   constitucionalidad del precepto impugnado, con fundamento en las siguientes   consideraciones:    

–          La norma impugnada no lesiona el   principio democrático, pues la competencia de los concejos para elegir a los   personeros no se elimina, sino que se somete a un procedimiento que asegura el   acceso de todas las personas a la función pública y la selección de quienes   reúnan las mejores condiciones para el ejercicio del cargo.    

–          Dado que la autonomía de las   entidades territoriales debe ser articulada con el principio de Estado Unitario,   que hace necesario un control político centralizado, la medida se enmarca dentro   de los principios constitucionales sobre la organización territorial.    

–          La disposición no vulnera las   competencias constitucionales de los concejos, pues éstos conservan su facultad   para elegir a los personeros en los términos del Artículo 313 de la Carta   Política, pero teniendo en cuenta los resultados del concurso de méritos   efectuado por la Procuraduría General de la Nación.    

3.4.          Universidad Santo Tomás de   Bucaramanga.    

Mediante escrito presentado a esta Corporación del 26   de septiembre de 2012, la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga solicita la   declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, por las siguientes   razones:    

–          El concurso de méritos propende por   la eficiencia en la gestión administrativa, la participación en la conformación   y ejercicio del poder, el derecho a la igualdad, y la transparencia en la   administración pública, pues este mecanismo asegura que quienes acceden al cargo   tengan las calidades académicas y personales para el cumplimiento de sus   funciones, y que sean el mérito y la capacidad los criterios determinantes en la   designación de los funcionarios.    

–          El control de constitucionalidad    debe realizarse a partir del principio de conservación del derecho, orientado a   preservar las disposiciones emanadas del legislador como expresión de la   voluntad democrática, y a eliminar únicamente aquellas que presentan una   incompatibilidad insalvable con la Carta Política. Dado que ordenamiento   superior no solo no prohíbe los concursos de méritos, sino que, además, los   avala de manera general, la única solución admisible a la luz de este principio   es la declaratoria de exequibilidad.    

–          La medida no transgrede el sistema   de distribución de competencias, pues se limita a definir los procedimientos y   criterios que deben aplicarse para la selección de los personeros, pero sin   desconocer las facultades de los concejos en tal determinación.    

Un asunto análogo fue resuelto por la Corte   Constitucional en la Sentencia SU-613 de 2012, al considerar que no se   transgreden las competencias de la Corte Suprema de Justicia cuando su decisión   se condiciona a la lista de elegibles emitida por el Consejo Superior de la   Judicatura[5].    

3.5.          Intervenciones ciudadanas    

3.5.1. Solicitud de declaratoria de inexequibilidad    

Por fuera del término legal presentaron escritos los   ciudadanos Daniel Vásquez Komman, Joselito Silva Millán, José Pérez Moncada,   Misael Sánchez Vaca, Nancy Pulido Estrada, Cindy Mayerly Giraldo Calderón, María   Camila Bolaños Prieto, Alejandra Sorza Riaño, Viviana Andrea Angarita Forero,   Ancizar Conde Tique, Angie Tatiana Triana Buitrago, Tatiana Marcela Montoya   Angee, Andrea Morales Castillo, Kely Tatiana Cruz López, Lubny Jhoana rayo   Pinilla, David Fabián Cifuentes Téllez, Jhonnathan Reinaldo Riveros López, Diana   Yolima Paredes, Jair Alberto Oñate Reales y Leonel Arnulfo Rodríguez Melo, en   los que igualmente se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del   precepto demandado por Jorge Ignacio Arango Bernal.    

En ambos casos, algunos de los intervinientes omitieron   la presentación personal de los memoriales.    

Los escritos reiteraron los argumentos planteados por   el actor Jorge Ignacio Arango Bernal, y añadieron los siguientes:    

–          La medida impugnada en la demanda   desconoce el derecho al sufragio, en cuanto transfiere las competencias   electorales del concejo, órgano cuyos integrantes son designados   democráticamente a través del voto, a una tercera entidad como la Procuraduría   General de la Nación.    

–          La norma vulnera el Artículo 136   del texto constitucional, que prohíbe al Congreso interferir en asuntos de   competencia privativa de otras autoridades.    

–          La disposición infringe el Artículo   278 de la Carta Política, que establece de manera taxativa las funciones de la   Procuraduría General de la Nación, ninguna de las cuales comprende su   intervención en la elección de los personeros municipales y distritales.    

–          Aunque la participación de la   Procuraduría en el proceso de selección de los personeros puede ser conveniente,   el Artículo 313 del ordenamiento superior excluye clara e inequívocamente esta   posibilidad.    

3.5.2. Solicitud de declaratoria de exequibilidad    

Mediante escrito presentado a esta Corporación  el   11 de septiembre de 2012, los ciudadanos Johnathan Parra Cruz y Nini Johana   Rincón Indarraga solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto   demandado, con base en los siguientes argumentos:    

–          La implementación de concursos de   méritos favorece la institucionalidad, tanto de los concejos como de las   personerías, pues libera a aquellos de las prácticas clientelistas que afectan   su legitimidad, y asegura el correcto funcionamiento de estas últimas.    

–          La intervención de la Procuraduría   se justifica constitucionalmente. De un lado, la designación de los personeros   mediante concursos de méritos realizados por una entidad independiente, permite   el acceso a la ciudadanía a la función pública en condiciones de igualdad,   garantiza la imparcialidad y la transparencia en el respectivo proceso, y   excluye la utilización de criterios subjetivos, caprichosos e inaceptables,   vinculados al favorecimiento político, el patronato y el clientelismo. Por otro   lado, dada la coincidencia material entre las funciones de la Procuraduría   General de la Nación y las de los personeros, aquella tiene la idoneidad para   realizar el concurso de méritos.  Finalmente, su mediación se circunscribe   al diseño y ejecución del concurso, y no implica su injerencia en los planes de   gobierno ni en las demás decisiones de los concejos municipales y distritales.    

4.         Concepto de la Procuraduría   General de la Nación    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el 8 de   octubre de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita la declaratoria   de exequibilidad del precepto acusado, por las siguientes razones:    

–          La norma desarrolla y concreta la   exigencia constitucional de designar a los servidores públicos a través del   concurso público de méritos, mecanismo orientado a vincular a la administración   pública a quienes tienen las mejores condiciones, y a asegurar la transparencia   y objetividad en el proceso de selección[6].    

–          El concurso público asegura la   independencia y autonomía que por mandato constitucional deben tener los   personeros frente a las autoridades de las entidades territoriales.    

–          La atribución de la Procuraduría   prevista en la disposición acusada no afecta las competencias de los concejos,   pues la labor de aquellas e limita a identificar a quienes tienen las mejores   condiciones para desempeñarse como personeros. Adicionalmente, dada la   independencia que la caracteriza, es el organismo mejor calificado para   adelantar el procedimiento.    

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1.                 Competencia    

De acuerdo con el Numeral 4º del Artículo 241 de la   Carta Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la   constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una disposición   de naturaleza y rango legal.    

2.                 Cuestiones a resolver    

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta   Corporación debe resolver las siguientes cuestiones:    

En primer lugar, dado que las demandas de   inconstitucionalidad cuestionan algunos apartes normativos del Artículo 35 de la   Ley 1551 de 2012, en cuanto   establecen el concurso de méritos a   cargo de la Procuraduría General de la Nación para la designación de los   personeros municipales, pero que esta misma hipótesis se encuentra prevista en   otros apartes normativos no demandados de ese artículo, se debe determinar si en   esta oportunidad hay lugar a la conformación de la unidad normativa.    

En segundo lugar, se debe establecer si la previsión de   un concurso público de méritos como instancia previa a la elección de los   personeros municipales y distritales, es incompatible con el principio   democrático, con el derecho a la igualdad, y con el procedimiento constitucional   para la designación de estos servidores.    

En tercer lugar, se debe definir si la atribución de   competencias a la Procuraduría General de la Nación para adelantar los concursos   entre los candidatos a personeros, desconoce el principio democrático, la   autonomía de las entidades territoriales y las competencias constitucionales de   los concejos.    

A continuación, la Corte abordará los referidos   asuntos.    

3.                 La conformación de la unidad   normativa    

Tal como se indicó anteriormente, los accionantes   demandan únicamente algunos apartes de los incisos 1º y 2º del Artículo 35 de la   Ley 1551 de 2012, que ordenan a la Procuraduría General de la Nación realizar un   concurso público de méritos entre los candidatos a ocupar los cargos de   personeros municipales y distritales. Aunque otros apartes del inciso 2, y los   incisos 4 y 5 del mismo Artículo se refieren a la misma hipótesis, ninguna de   las demandas recae sobre estas otras previsiones normativas.    

Por tal motivo, corresponde a la Corte establecer si   hay lugar a la conformación de la unidad normativa. Con tal propósito, a   continuación se recordarán los estándares jurisprudenciales en esta materia, y   posteriormente se resolverá la cuestión planteada en el caso particular.    

3.1.    Las líneas jurisprudenciales sobre la conformación de   la unidad normativa    

Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre el   concepto, la justificación y las condiciones para la conformación de la unidad   normativa, de la siguiente manera[7]:    

–          El fenómeno se presenta cuando el   juicio de constitucionalidad recae sobre preceptos legales que no fueron objeto   de la demanda que le da origen, pero que en virtud de su relación y conexidad   con los que sí lo fueron, requieren de un pronunciamiento conjunto sobre todas   ellos para evitar un fallo inhibitorio o ineficaz.    

–          Este mecanismo tiene una doble   justificación: Por un lado, tiene fundamento expreso en el derecho positivo,   pues el Artículo 6.3 del Decreto 2067 de 1991 dispone que “la Corte se   pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la   sentencias las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras   que declara inconstitucionales”.    

Por otra parte, se ampara en   la supremacía constitucional y en la función del juez constitucional de   garantizar su integridad y prevalencia dentro del ordenamiento jurídico. En   efecto, en algunas ocasiones se demanda una disposición cuyo sentido y alcance   únicamente es comprensible a la luz de otro que no fue demandado, de modo tal   que, de no efectuarse la integración, no sería posible adelantar el juicio de   compatibilidad normativa y, por consiguiente, el precepto quedaría exento de   control constitucional. En un sentido semejante, cuando el contenido de una   disposición que ha sido demandada, se encuentra reproducido en otra que no lo ha   sido, un pronunciamiento del juez sobre su validez carecería de utilidad y   efectos jurídicos si no se procede a la integración: en caso de declararse la   inexequibilidad, la cláusula no impugnada seguiría desplegando sus efectos   jurídicos; y en caso contrario, cuando se declara la exequibilidad, la medida no   demandada aún podría ser impugnada. En cualquiera de estas hipótesis la ausencia   de integración compromete la supremacía constitucional.     

–          De   acuerdo con esto, la Corte ha admitido la figura en tres hipótesis: (i) Cuando   se demanda una disposición que individualmente considerada carece de un   significado y un sentido claro y unívoco, y cuya comprensión y aplicación   requiere su integración con otro precepto no demandado[8];   (ii) Cuando el contenido de una disposición impugnada se encuentra reproducido   en otras no demandadas, y se requiere un pronunciamiento de fondo sobre todos   ellos para evitar que el fallo sea inocuo[9]; y (iii) Cuando la   norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra que, a pesar   de no haber estado comprendida dentro de la demanda, presenta serias dudas de   constitucionalidad[10].    

–          La aplicación de esta figura es   excepcional por dos razones: Por una parte, porque, en cierta medida, implica un   control oficioso del ordenamiento jurídico, en la medida en el juicio de validez   recae sobre disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Y por otra   parte, porque restringe el carácter participativo de las acciones de   inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el proceso no tienen la   oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la   unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la interpretación de las causales   anteriores debe ser restrictiva[11].    

3.2.    La conformación de la unidad normativa entre los   incisos 1 y 2 y los incisos 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.    

Las pautas anteriores permiten concluir que en esta   oportunidad hay lugar a la integración normativa, en virtud de la conexidad   temática entre los apartes demandados del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, y   aquellos que no lo fueron, pero que se refieren al concurso público de méritos y   su conducción por la Procuraduría General de la Nación.    

En efecto, el inciso 2 dispone que “corresponde a la   Procuraduría General de la Nación comunicar a los concejos Municipales y   Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los   respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de   elegibles que tendrá vigencia por el período institucional”.    

Por su parte, el inciso 4 dispone que “Si en un   municipio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos   lo hubiere superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con   los candidatos de los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de   acuerdo al puntaje, siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma   categoría. De esta lista, el concejo municipal o distrital respectivo elegirá   personero”.    

Finalmente, el inciso 5 establece que “en caso de   falta absoluta de personero municipal o distrital, el respectivo concejo   designará como tal a la persona que siga en lista, y si no hubiere lista para   hacerlo, designará un personero encargado, quien desempeñará el cargo hasta   tanto la Procuraduría General de la Nación realice el concurso correspondiente”.    

Como puede observarse, estos incisos regulan tres   hipótesis específicas:    

–          El inciso 2 se refiere al deber de   la Procuraduría de comunicar los resultados del concurso a los concejos, y al   contenido mínimo de tal comunicación.    

–          El inciso 4 regula la hipótesis de   la inexistencia de candidatos a personero, disponiendo que tal ausencia se suple   con los que se encuentran en los municipios vecinos que pertenezcan a la misma   categoría.    

–          El inciso 5 se refiere a la falta   absoluta de personero, ordenando la elección de los candidatos que siguen en la   lista de elegibles, y en caso de no existir, la designación provisional de un   encargado mientras se efectúa un nuevo concurso.    

Aunque los apartes normativos señalados tienen un   contenido diverso al de las disposiciones demandadas, existe un vínculo material   y una conexidad temática entre ellos, en la medida en que estas últimas parten   del supuesto de la realización del concurso por parte de la Procuraduría: el   inciso 2 establece el deber de esta entidad de enviar la lista de elegibles al   concejo, y tal deber tiene como presupuesto esencial la práctica de dicho   procedimiento; el inciso 4 dispone que cuando no existen candidatos, el concurso   se efectúa con los que se encuentran en municipios vecinos; de nuevo, esta regla   supone necesariamente el mencionado procedimiento; y el inciso 5 determina que   la falta absoluta de personero se subsana con la designación del candidato   subsiguiente de la lista de elegibles; como es natural, esta lista resulta del   concurso de méritos.    

De este modo, como todas estas normas parten del   supuesto fundamental de que la designación de personeros está en función del   concurso de méritos realizado por la Procuraduría, se debe integrar la unidad   normativa, con el objeto de garantizar los efectos jurídicos del fallo de   constitucionalidad.    

4.             La constitucionalidad del   concurso público de méritos    

El   primero de los cuestionamientos que se han presentado apunta a demostrar la   incompatibilidad entre la preceptiva constitucional yla previsión de un concurso   público de méritos para la elección de personeros municipales y distritales.   Esta acusación se estructura a partir de dos ejes fundamentales: Por un lado, el   demandante  y algunos intervinientes consideran que la medida se opone a la   dinámica decisional de los concejos, en la que las determinaciones son   precedidas, no de procedimientos rígidos y formalizados, sino de mecanismos   abiertos de deliberación y discusión pública, que permiten visibilizar,   identificar y materializar la voluntad popular; en estas circunstancias, la   introducción de una institución extraña y ajena a la lógica natural de las   corporaciones públicas de elección popular, termina por desconocer tanto el   principio democrático, como el trámite constitucional para la elección de los   servidores públicos. Por otro lado, se argumenta que la norma es contraria al   principio de igualdad, en tanto la designación de otros servidores públicos a   cargo de los concejos no está precedida del concurso.    

Por   su parte, el Ministerio del Interior, el Congreso de la República, la   Universidad Santo Tomás de Bucaramanga y la Procuraduría General de la Nación   sostienen la tesis contraria, sobre la base de dos argumentos: de un lado, se   afirma que independientemente de las prácticas y costumbres institucionales de   las corporaciones públicas, expresamente el ordenamiento superior prevé el   concurso público de méritos como mecanismo general de acceso a la función   pública, por lo que carece de justificación sustraer de tal exigencia a los   personeros. Y en segundo lugar, se justifica la medida legislativa a partir de   las finalidades del concurso, relacionadas con la consecución de los fines   estatales y la garantía de los derechos al trabajo y de acceso a la función   pública en condiciones de igualdad.    

En   este contexto, se debe definir si someter la designación de los personeros a los   resultados de un concurso público de méritos, es incompatible con la dinámica   decisional de las corporaciones públicas a cuyo cargo está la elección y si,   como consecuencia de ello, la norma lesiona el principio democrático y el   procedimiento constitucional de elección.    

Para responder este cuestionamiento se seguirá el siguiente procedimiento:    

–          En primer lugar, se identificarán   las reglas jurisprudenciales de esta Corporación sobre el concurso público de   méritos como mecanismo de acceso a la función pública, incluso a los cargos que   no son de carrera.    

–          En segundo lugar, se examinará si   estos precedentes son aplicables a la presente hipótesis, teniendo en cuenta que   en esta oportunidad la elección corresponde a una corporación pública de   elección popular, cuya lógica decisional tradicionalmente responde a dinámicas   abiertas de deliberación y debate público, y no a procedimientos altamente   formalizados.    

4.1.          Los precedentes   constitucionales sobre el concurso público de méritos en los cargos que no son   de carrera    

La   Corte ha sostenido de manera clara, inequívoca e invariable, que en la medida en   que la Carta Política propende por un sistema meritocrático de vinculación de   las personas al servicio público, el concurso debe ser el mecanismo regular de   incorporación a los empleos y cargos del Estado. De esta directriz se han   derivado dos consecuencias específicas: por un lado, el ingreso y el ascenso a   los cargos de carrera debe ser el resultado de procedimientos de esta   naturaleza; en estos casos, por tanto, el procedimiento es obligatorio. Por otro   lado, con respecto a los servidores públicos que no son de carrera, aunque el   concurso no constituye un imperativo, es constitucionalmente admisible,   excepción hecha de quienes son elegidos a través del sufragio.    

Distintos argumentos apoyan esta conclusión. En primer lugar, el Artículo 125 de   la Carta Política establece que los funcionarios del Estado deben ser nombrados   por concurso público, que los empleos en los órganos y entidades del Estado son   de carrera, y que el ingreso y el ascenso en la misma debe efectuarse mediante   dicho procedimiento. Como puede advertirse, la obligatoriedad de este sistema en   los cargos de carrera no excluye su utilización en aquellos que no tienen este   carácter. Por el contrario, como según el texto constitucional el concurso es la   regla general, las excepciones que se establezcan en el derecho positivo deben   estar respaldadas y justificadas en los principios y fines del propio   ordenamiento constitucional.    

En   segundo lugar, la Carta Política no solo avala este tipo de procedimiento para   la elección de funcionarios de libre nombramiento y remoción y de los que se   encuentran sometidos a un período fijo (como los personeros), sino que además,   sus finalidades justifican su aplicación en las hipótesis que cuestiona el   demandante. Por un lado, este mecanismo de vinculación facilita y promueve la   consecución de los fines estatales, en la medida en que su objeto es justamente   la identificación de las personas que reúnen las condiciones para ejercer   óptimamente el respectivo cargo, y que por tanto, pueden contribuir eficazmente   a lograr los objetivos y metas de las entidades públicas. Por otro lado, por   tratarse de procedimientos abiertos, reglados y formalizados, en los que las   decisiones están determinadas por criterios y pautas objetivas, garantizan los   derechos fundamentales de acceso a la función pública, el debido proceso en sede   administrativa, y al trabajo. Finalmente, por excluir las determinaciones   meramente discrecionales y ampararse en criterios imparciales relacionados   exclusivamente con la idoneidad para ejercer los cargos en las entidades   estatales, aseguran la transparencia en la actuación del Estado y el principio   de igualdad[12].    

En   otras palabras, el concurso para la provisión de cargos de servidores públicos   que no son de carrera se encuentra avalado en virtud del reconocimiento   constitucional explícito y en razón de los fines estatales y los derechos   fundamentales por cuya realización propende.    

Esta regla ha sido reiterada por la Corte en distintas oportunidades. En primer   lugar, en el contexto de las empresas sociales del Estado. Siguiendo la misma   lógica de los directores y gerentes de las demás entidades descentralizadas por   servicios en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital, el   Artículo 192 de la Ley 100 de 1993 dispuso que los directores de las empresas   sociales del Estado deben ser elegidos por el jefe de la entidad territorial a   la que pertenecen, es decir, por el Presidente de la República, por el   gobernador, o por el alcalde, según el caso. Pese a lo anterior, el Artículo 28   de la Ley 1122 de 2007 ordenó que tal determinación sea precedida de un concurso   de méritos, de cuya lista de elegibles se conforma la terna por parte de la   Junta Directiva. En la Sentencia C-181 de 2010[13], la Corte consideró que   este concurso no solo era constitucionalmente admisible, sino que además, en   virtud de sus efectos vinculantes, la disposición debía ser entendida en el   sentido de que la terna “deberá ser conformada por los concursantes que hayan   obtenido las tres mejores calificaciones en el respectivo concurso público de   méritos; de que el nominador de cada empresa social del estado deberá designar   en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje; y que el   resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no   sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador   deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero”.Este   condicionamiento es consistente con la tesis que previamente se había sostenido   en sede de tutela. Así, en la Sentencia T-329 de 2009[14], por ejemplo,   se examinó la validez de la elección de un director de una ESE, que había estado   antecedida de un concurso; en este fallo se reconoció el valor y los efectos   vinculantes de tales procedimientos, y se afirmó que también la selección de los   funcionarios que no son de carrera puede estar sometida a sistemas de esta   naturaleza. Esta misma línea se siguió en la Sentencia T-715 de 2009[15].    

La   misma regla también ha sido reiterada con respecto al personal de libre   nombramiento y remoción que hace parte de las Misiones en el Exterior, y cuya   designación corresponde al Presidente de la República. En efecto, el Artículo 83   del Decreto 274 de 2000 dispuso que el gobierno nacional debe nombrar al   personal que presta servicios especializados a las Misiones en el Exterior, en   las categorías de agregado, consejero especializado, adjunto y asesor. En la   Sentencia C-312 de 2003[16],   este tribunal sostuvo expresamente que esta condición no obsta para que la   determinación se sujete a los resultados de un concurso de méritos.    

Finalmente, se ha seguido este precedente en el contexto de los establecimientos   públicos del orden nacional. El Artículo 305.13 de la Carta Política ordena que   la designación de los gerentes o jefes seccionales de estas entidades se haga   por los gobernadores, de ternas conformadas por el director nacional. En la   Sentencia T-1009 de 2010[17]  la Corte examinó un caso en el que la integración de la terna resultó de un   concurso público de méritos; aunque en esta oportunidad el debate giró en torno    a la fuerza vinculante de la lista de elegibles, expresamente se admitió la   posibilidad de que la elección de funcionarios que no son de carrera, se   subordine a los resultados del mencionado procedimiento.    

En   definitiva, el concurso público de méritos es el mecanismo general de   vinculación al sector público, incluso respecto de los cargos que no son de   carrera, con excepción de quienes son elegidos a través del sufragio.    

4.2.          Los concursos para la   elección de personeros.    

En   el expediente D-9238, el accionante afirma que, en este caso particular, la   realización del concurso para la elección de los personeros municipales y   distritales, debilita el principio democrático, pasa por alto el procedimiento   constitucional de elección de los personeros, y desconoce el derecho a la   igualdad de quienes pretenden acceder a los cargos cuya elección depende de los   concejos, pero respecto de los cuales no se ha previsto este sistema. En otras   palabras, las particularidades y especificidades de la designación de estos   funcionarios, haría inaplicable el precedente anterior.    

La   Corte considera que este argumento no es de recibo. En primer lugar, no  se   encuentra ninguna diferencia relevante entre los elementos tenidos en cuenta   para la formulación de la regla jurisprudencial anterior y la hipótesis   examinada esta  oportunidad.    

Como se explicó anteriormente, la Corte ha afirmado que la elección de   funcionarios que no son de carrera, por parte de órganos a los que el derecho   positivo les atribuye la correspondiente competencia, puede estar precedida de   concurso público, incluso cuando el órgano es de representación popular. De este   modo, la regla parte de los siguientes supuestos:    

–          En primer lugar, se trata de   empleos que no son de carrera, o bien por ser de libre nombramiento y remoción,   o bien por estar sometidos a un período fijo, como ocurre con los directores de   las Empresas Sociales del Estado, con el personal de las Misiones en el Exterior   y con los directores de los establecimientos públicos del orden nacional.    

–          Y segundo lugar, se trata de cargos   cuya provisión corresponde, según el derecho positivo, a un órgano de   representación popular, como el Presidente de la República, los gobernadores o   los alcaldes.    

Ahora bien. Podría argumentarse que el rol particular de los personeros dentro   de los municipios y distritos, o que el carácter deliberativo de las   corporaciones públicas, excluye la aplicación del precedente.    

No   obstante, esta especificidad no justifica la exclusión de la regla   jurisprudencial. Por un lado, de acuerdo con los artículos 118 y 277 de la Carta   Política, a los personeros corresponde la promoción, la divulgación y la defensa   de los derechos humanos, y la veeduría y vigilancia de la conducta de los   servidores públicos municipales y distritales; la importancia de estas   funciones, y el control que deben ejercer sobre los órganos del orden   territorial justifican una elección reglada y no necesariamente una decisión   discrecional que pueda comprometer la independencia y la imparcialidad de la   persona que resulte favorecida. De este modo, el rol y las funciones del   personero, antes que excluir la aplicación del precedente anterior, refuerzan la   necesidad de apelar a este tipo de procedimientos.    

Por   otro lado, el carácter de corporación pública de elección popular que ostentan   los concejos municipales y distritales, tampoco explica la inaplicación del   precedente. En efecto, las dinámicas deliberativas se predican de su rol   político y normativo, relacionado con el control a la actividad gubernamental, y   con la expedición de los planes y programas de desarrollo, de los tributos y los   gastos locales, del presupuesto de rentas y gastos, de la reglamentación del uso   del suelo, entre otras; los demás roles que asume no necesariamente responden a   esta metodología. Adicionalmente, la independencia que debe caracterizar al   personero con respecto a los concejos, cuya actividad controla y supervisa,   aconsejan un procedimiento formalizado y reglado, en el que las decisiones se   adoptan a partir de criterios y pautas objetivas.    

En   definitiva, la regla jurisprudencial que avala el concurso público de méritos   como instancia previa a la elección de los funcionarios que no son de carrera,   es perfectamente aplicable al caso que se examina en esta oportunidad. Esto en   modo alguno significa que los concejales deban ser elegidos necesariamente por   este mecanismo, sino únicamente que su adopción se encuentra dentro del marco de   libertad de configuración del legislador.    

4.3.          Examen de los cargos   formulados por el demandante    

Pero aún en gracia de la discusión, y suponiendo que el precedente anterior   fuese inaplicable, los cargos formulados por el demandante no ponen en evidencia   la inconstitucionalidad del precepto acusado.    

En   este sentido, encuentra la Corte que las consideraciones relativas a la   anulación del principio democrático y al desconocimiento del procedimiento   constitucional de elección, por bloquear la dinámica natural de las   corporaciones públicas como órganos que canalizan y representan la voluntad   general, no son de recibo.    

En   primer lugar, no es cierto que la previsión normativa modifique el procedimiento   constitucional de designación de los personeros. El Artículo 313 de la Carta   Política establece las competencias del concejo, y en este marco  dispone   que debe “elegir personero para el período que fije la ley y los demás   funcionarios que ésta determine”. Se trata entonces de una norma de orden   competencial, que únicamente atribuye a este órgano la función de elegir ciertos   servidores públicos, pero que en modo alguno puede ser entendida como una norma   procedimental, que fije el trámite para atender esta responsabilidad. En otras   palabras, la disposición únicamente define la competencia del concejo, más no el   procedimiento mediante el cual se materializa.    

En   segundo lugar, la suposición de que las corporaciones públicas deben deliberar y   decidir discrecional y libremente, en tanto están integradas por personas que   representan y actúan en nombre de la voluntad general, parte de una noción   restringida del principio democrático.    

En   efecto, originalmente se radicó la legitimidad del sistema político en la   voluntad de la mayoría, expresada a través del sufragio. Se postula entonces un   sistema representativo, en el que la conducción política está en cabeza de   quienes han sido elegidos a través del voto como auténticos representantes de la   voluntad general; de igual modo, se concentra la atención en el sufragio como   acto fundamental y decisivo que materializa el interés colectivo; y finalmente,   se trata de un modelo formalista, en cuanto hace depender el sistema político de   los intereses, necesidades e intereses de la mayoría, independientemente de su   contenido.     

No   obstante, a esta formulación original se han superpuesto otros modelos   alternativos de democracia.    

Así, frente a las denominadas “democracias procedimentales”, se habla hoy   en día de “democracias   sustanciales”[18],  para las que los “contenidos   mínimos”, relacionados con el reconocimiento de un catálogo relativamente   amplio de derechos fundamentales, normalmente positivizados en los textos   constitucionales, constituye el eje vertebral de la organización política y   social. Como consecuencia de ello, mientras el modelo estándar proyecta su   atención en los procedimientos mediante los cuales se identifica la voluntad   popular, en éste se destaca la importancia de estos contenidos, a los cuales se   debe sujetar cualquier sistema político, e incluso la voluntad popular.    

En otro sentido, la denominada “democracia   deliberativa”[19] afirma que no solo debe tener en   cuenta el querer y el interés general expresado mediante el sufragio, sino,   fundamentalmente, la deliberación colectiva que antecede a dicha expresión, y,   muy especialmente, los procedimientos que canalizan la discusión y el debate   público. No es el voto en sí mismo lo que le confiere valor a la organización   política, sino la forma en que se conforma la voluntad, a través del diálogo y   la discusión colectiva.    

Y frente a la “democracia representativa”,   en la que se asume que  la voluntad popular se canaliza a través de   representantes elegidos por medio del sufragio, la “democracia participativa”   destaca la necesidad de que los actores sociales se involucran directamente en   la dinámica política, social y económica, y gestionen sus intereses sin la   mediación de otros agentes políticos.    

La Carta Política postula el principio democrático   en términos amplios y generosos, sin adherirse a ningún modelo en particular. A   lo sumo, en contextos o escenarios específicos, confiere prevalencia a algún u   otro elemento destacado por estos paradigmas, pero en términos generales asume   que estos no son excluyentes entre sí, y que más bien la actividad estatal debe   encaminarse a su articulación y armonización.     

Es en este marco más amplio que debe examinarse el   cargo por la vulneración del principio democrático. En consonancia con los   postulados de la democracia participativa, el concurso público de méritos   materializa la intervención ciudadana en distintos sentidos: de un lado, porque cualquier persona que cumpla los   requisitos y condiciones para ejercer el cargo de personero, puede tomar parte   en el respectivo proceso de selección; esta apertura no es propia ni   característica de las dinámicas informales en las que discrecionalmente los   concejos conforman su repertorio de candidatos. Y de otro lado, porque como se   trata de un procedimiento público y altamente formalizado, cualquier persona   puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y controvertir las   eventuales irregularidades.  En definitiva, la publicidad, transparencia y   formalización del proceso incentivan la participación ciudadana. Se trata de un   proceso democrático, no en tanto se delega en los representantes de la   ciudadanía la conducción política, sino en tanto la ciudadanía interviene   activamente y controla la actividad estatal.    

Además, el concurso es coherente con los postulados de la democracia sustancial,   pues las determinaciones en torno a la integración de las entidades estatales se   estructuran alrededor de los derechos fundamentales a la igualdad, a la   participación en la función pública y al debido proceso. La garantía de estos   derechos no se deja librada al juego de las mayorías, sino que constituye el   presupuesto fundamental, el referente y la finalidad de la actividad estatal.    

Por   tal motivo, las acusaciones en torno al debilitamiento del principio democrático   tampoco son procedentes.    

Finalmente, los cargos por la presunta vulneración del principio de igualdad no   admiten un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. En efecto, el   demandante en el expediente D-9238 argumenta que la medida legislativa lesiona   este derecho de los demás servidores públicos que son designados por el concejo,   y cuya elección no está precedida del concurso.    

Como puede observarse, el actor alega una omisión legislativa, en la medida en   que la ley dejó de prever este sistema respecto de los demás servidores   nombrados por estos órganos. No obstante, no indica cuáles son esos   funcionarios, ni mucho menos por qué debían tener el mismo tratamiento jurídico.   Como quiera que según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las demandas   de inconstitucionalidad fundadas en una omisión normativa deben señalar el   contenido normativo vinculado con la omisión, la insuficiencia normativa, su   alcance y sus efectos jurídicos[20], la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este   cargo.    

De   acuerdo con esto, la Corte concluye que los cargos de las demandas encaminados a   cuestionar la validez de los concursos públicos de méritos para la elección de   personeros municipales y distritales, no están llamados a prosperar, y por   tanto, se declarará la constitucionalidad, por este concepto, de las previsiones   normativas acusadas.    

5.       Análisis sobre la constitucionalidad de la intervención   de la Procuraduría General de la Nación en el concurso público de méritos para   la elección de personeros municipales y distritales    

El   segundo de los cuestionamientos que se han identificado en este proceso apunta a   demostrar la inconstitucionalidad, no del concurso público de méritos como tal,   sino de la intervención en el mismo de la Procuraduría General de la Nación. La   objeción se funda en la consideración de que la medida legislativa, aunque   formalmente no suprime la competencia de los concejos, materialmente la traslada   a otro órgano, en tanto los resultados del concurso diseñado y ejecutado por   este tercero, no dan lugar a ningún margen decisional para quien, de acuerdo con   la Constitución, debe hacer la elección. Esta anulación no solo es   intrínsecamente incompatible con el sistema de distribución de competencias   establecido en el ordenamiento superior, sino que, además, lesiona el principio   democrático, por debilitar al órgano de representación democrática del nivel   local, y la autonomía de las entidades territoriales, por transferir a un órgano   del orden nacional, el poder decisorio sobre asuntos de naturaleza eminentemente   local.    

En contraste, los intervinientes que defienden la   constitucionalidad del precepto legal, siguen dos líneas argumentativas: Por un   lado, sostienen que en, estricto sentido, la intervención de la Procuraduría   General de la Nación no afecta la competencia de los concejos, pues no solo se   produce en un momento anterior a la elección, sino que, además, como se trata de   un procedimiento reglado y formalizado, que deja un margen de discrecionalidad   estrecho y limitado a quien lo diseña y ejecuta, la asignación de tal función a   uno u otro órgano es una cuestión accesoria y secundaria, sin la potencialidad   para interferir con las atribuciones del concejo.      

La otra línea argumentativa, en cambio, reconoce la   limitación competencial, pero considera que la misma se encuentra justificada a   la luz de principios de orden constitucional. Se sostiene en esta línea que, en   la medida en que las personerías integran el Ministerio Público, el cual debe   actuar coordinadamente y bajo la dirección de la Procuraduría General de la   Nación, tiene pleno sentido que sea dicha entidad la que dirija los concursos   públicos. Además, la independencia y autonomía que deben tener los personeros   respecto de las autoridades locales se garantiza cuando el procedimiento es   organizado y gestionado, no por las mismas autoridades locales que serán   monitoreadas, sino por un ente externo como la Procuraduría General de la   Nación. Y finalmente, la autonomía de las entidades territoriales no es un   principio absoluto, sino que debe ser articulado con el principio del Estado   unitario.    

De acuerdo con estos planteamientos, corresponde a este   tribunal establecer si la realización del concurso público para la elección de   los personeros por la Procuraduría General de la Nación, desconoce las   competencias constitucionales de los concejos, y como consecuencia de ello, el   principio democrático y la autonomía de las entidades territoriales.    

Para resolver esta cuestión se seguirá el siguiente   procedimiento:    

–          En primer lugar, se recordarán las   pautas fundamentales sobre el vaciamiento de competencias, en el contexto de las   relaciones entre la Nación y las entidades territoriales.    

–          En segundo lugar, a la luz de las   pautas anteriores, se establecerá si la intervención de la Procuraduría en el   proceso de elección de los personeros, vacía de contenido la atribución   constitucional de los concejos, en detrimento de la autonomía de las entidades   territoriales.    

5.1.    El vaciamiento de competencias en el contexto de las   relaciones entre la Nación y las entidades territoriales    

En la medida en que la Carta Política reconoce tanto el   Estado unitario como la autonomía de las entidades territoriales, esta   Corporación ha identificado  una serie de pautas para establecer los casos   en que se desconoce el núcleo fundamental de alguno de estos principios y, en   particular, para identificar los casos de vaciamiento de las competencias de las   entidades territoriales.    

Así, se ha desarrollado lo que puede denominarse como   un “test de vaciamiento”, que comprende las siguientes reglas:    

–          En primer lugar, se produce un   vaciamiento de competencias cuando el órgano del ente territorial pierde el   control y el direccionamiento de la actividad administrativa que originalmente   detenta por atribución constitucional o legal[21]. Así, existe una relación directamente proporcional entre la   pérdida de control y dirección de los procesos decisorios relacionados con las   competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales yel   vaciamiento de sus atribuciones.    

–          En segundo lugar, el análisis de   vaciamiento debe estar encaminado a determinar si la limitación en las   facultades y atribuciones del órgano territorial, repercute en el objeto   institucional de la entidad[22].   A mayor restricción, mayor vaciamiento.    

–            Finalmente, la evaluación no solo debe estar encaminada a definir el nivel de   restricción en las competencias de las autoridades públicas, sino también su   justificación y razonabilidad. En este sentido, el desplazamiento o traslado de   funciones puede tener mayor amplitud en cuanto responda a necesidades o a   finalidades constitucionalmente legítimas[23].    

5.2.    El vaciamiento de la competencia de los concejos para   designar a los personeros municipales y distritales    

De acuerdo con esto, la Corte pasa a examinar el caso   particular, en la medida en que, por un lado, el Artículo 313.8 del texto   constitucional expresamente dispone que a los concejos les corresponde   “elegir personero para el período que fije la ley (…)”, y por otro, el   precepto demandado ordena que la Procuraduría General de la Nación efectúe un   concurso entre los candidatos respectivos.    

Teniendo en cuenta las pautas anteriores, la Corte   encuentra que se desconocen las atribuciones constitucionales de los órganos   encargados de la elección de un servidor público que no es de carrera, cuando   por vía legal se dispone que la decisión debe estar precedida de un concurso   público gestionado por un tercer órgano que pertenece a otro nivel territorial.   Por este motivo, la función de la Procuraduría de realizar los concursos de   méritos entre los candidatos a personero, vacía de contenido la atribución de   los concejos municipales y distritales de hacer la elección.    

En primer lugar, aunque la elección de servidores   públicos supone la realización de un procedimiento complejo que comprende   distintas instancias de diversa índole, el concurso público de méritos   constituye la fase medular de todo el proceso. Esto se explica por su carácter   vinculante, en la medida en que por regla general, quien obtiene la mejor   calificación y ocupa el primer lugar en la lista de elegibles, tiene derecho a   acceder al respectivo cargo, de modo que el ente nominador debe atenerse al   orden de prelación allí previsto. En otras palabras, se trata de la etapa   vertebral de la selección, en cuanto el contenido de las decisiones en torno a   la designación, están en función de sus resultados.    

Por tal motivo, cuando la etapa fundamental de un   proceso electivo que constitucionalmente se atribuye a una entidad territorial,   se transfiere a otra del orden nacional por vía legal, se vacía de contenido la   competencia constitucional. Esto significa que la disposición acusada limita la   intervención de los concejos a la formalización y oficialización de una decisión   predeterminada por una tercera entidad del orden nacional, como la Procuraduría   General de la Nación.    

Por esta razón, como dentro de la arquitectura   constitucional la designación de autoridades públicas tiene un papel sustancial   dentro de las entidades territoriales, no puede ser transferida integralmente a   un ente del orden nacional, ni mucho menos puede ser considerada como una   atribución accesoria y secundaria. Por tal motivo, la función asignada a la   Procuraduría General de la Nación, es incompatible con el ordenamiento superior.    

5.3.          La garantía de imparcialidad   e independencia en los concursos públicos de mérito    

De los antecedentes legislativos y de lo expresado por   algunos de los intervinientes en este proceso puede colegirse que la decisión de   atribuir la realización de los concursos para la elección de los personeros   municipales y distritales a la Procuraduría General de la Nación tenía el   propósito de  asegurar la independencia y la transparencia en dicho   trámite. Sin embargo, la medida que la Corte encuentra contraria a la   Constitución no era indispensable para la obtención del aludido propósito.    

Así, observa la Corte que, como el diseño y la   realización del concurso previsto en la ley debe sujetarse a los estándares   generales que la jurisprudencia constitucional ha identificado en esta materia,   los cuales aseguran el acceso a la función pública, el derecho a la igualdad y   el debido proceso, los objetivos de transparencia e independencia que pretendían   garantizarse con la atribución de competencias a la Procuraduría, se pueden   obtener sin sacrificar la competencia de los concejos.    

De este modo, los concursos previstos en la ley deben   conformarse como procedimientos abiertos en los que cualquier persona que cumpla   los requisitos de ley tenga la posibilidad efectiva de participar y en los que   los concejos no tengan la facultad, ni directa, ni indirecta, de definir   previamente un repertorio cerrado de candidatos. Es decir, debe existir una   convocatoria pública que permita conocer de la existencia del proceso de   selección, así como las condiciones para el acceso al mismo.  De igual   modo, tanto los exámenes de oposición como la valoración del mérito deben tener   por objeto directo la identificación de los candidatos que se ajustan al perfil   específico del personero. Esto significa, por un lado, que los criterios de   valoración de la experiencia y de la preparación académica y profesional deben   tener una relación directa y estrecha con las actividades  y funciones a   ser desplegadas por los servidores públicos y, por otro, que la fase de   oposición debe responder a criterios objetivos que permitan determinar con un   alto nivel de certeza las habilidades y destrezas de los participantes. Por lo   demás, la oposición y el mérito deben tener el mayor peso relativo dentro del   concurso, de modo que la valoración subjetiva a través de mecanismos como las   entrevistas, constituya tan solo un factor accesorio y secundario de la   selección. Finalmente, el diseño del procedimiento debe asegurar su publicidad,   así como que las decisiones adoptadas dentro del mismo puedan ser   controvertidas, debatidas y solventadas en el marco del procedimiento,   independientementede la vía judicial. En otras palabras, estas “reglas del   juego”, en tanto aseguran la transparencia del proceso de selección, tornan   innecesaria la medida legislativa que restringe la facultad de los concejos.   Tratándose entonces de un procedimiento reglado, tanto la imparcialidad del   órgano que efectúa la designación, con la independencia del personero elegido,   pueden ser garantizadas sin menoscabo de la autonomía de las entidades   territoriales y sin menoscabo de las competencias de los concejos.    

Adicionalmente, como según el Artículo 35 de la Ley   1551 de 2012 los personeros son elegidos “para períodos institucionales de   cuatro años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en   que inicia su período constitucional”¸ resulta forzoso concluir que el   concurso debe efectuarse antes de que inicie el período constitucional de los   concejos, dado que por su complejidad no podrían ser concluidos seria y   responsablemente en tan solo diez (10) días. Este hecho promueve la   independencia de los órganos en la conducción del procedimiento.    

No escapa a la Corte que los concejos pueden enfrentar   limitaciones de diversa índole para llevar a cabo la tarea encomendada por el   legislador. En efecto, el concurso de méritos tiene un alto nivel de   complejidad, en la medida en que supone, por un lado, la identificación y   utilización de pautas, criterios e indicadores objetivos, y, por otro,    imparcialidad para evaluar, cuantificar y contrastar la preparación, la   experiencia, las habilidades y las destrezas de los participantes. Se requiere,   así mismo, el procesamiento y la sistematización de una gran cantidad de   información y la disposición de una amplia y compleja infraestructura y   logística administrativa, en  un contexto conflictivo en el que, por la   dinámica natural de la contienda y la competencia, las decisiones son   cuestionadas y controvertidas de manera sistemática y reiterada. En otras   palabras, las dificultades de los concursos hacen imperativa la disposición y   utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas   y financieras, de las que en principio carecen los concejos municipales y   distritales.    

No obstante, debe tenerse en cuenta que la previsión   legislativa en torno al concurso, y las condiciones que de la jurisprudencia   constitucional se derivan para el mismo, no implican que estas corporaciones   tengan que ejecutar e intervenir directa y materialmente en los concursos y en   cada una de sus etapas, sino que esta entidades tienen la responsabilidad de   dirigirlos y conducirlos. Es decir deben trazar los lineamientos generales del   procedimiento, pero pueden entregar su realización parcial a terceras instancias   que cuenten con las herramientas humanas y técnicas para este efecto. Así por   ejemplo, pueden realizar convenios con organismos especializados técnicos e   independientes dentro de la propia Administración Pública, para que sean éstos   quienes materialicen estas directrices bajo su supervisión, tal como ha ocurrido   con los concursos realizados por la ESAP. Podrían, incluso, organizarse pruebas   de oposición de manera simultánea para varios municipios de un mismo   departamento que se encuentren dentro de la misma categoría, y unificarse los   criterios de valoración de la experiencia y de la preparación académica y   profesional, y centralizar su evaluación en una única instancia. En este   contexto, la Procuraduría General de la Nación podría intervenir en la   vigilancia de los concursos, pero no sustituir a los propios concejos.    

Por tal motivo, la Corte concluye que el cargo   propuesto por los demandantes está llamado a prosperar, como quiera que la   medida desconoce las competencias constitucionales de los concejos y por esta   vía, la autonomía de las entidades territoriales.    

5.4.    Los precedentes constitucionales sobre la disgregación   entre el concurso de méritos y el acto de elección propiamente dicho    

Por último, la Corte aclara que los precedentes   jurisprudenciales que avalan la realización de un concurso público de méritos   por un órgano distinto al que corresponde la elección, no son aplicables a la   hipótesis que se examina en esta oportunidad.    

En efecto, este tribunal ha resuelto casos análogos en   los que se presenta una disgregación entre el ente que efectúa el procedimiento,   y el que elige al servidor público.    

En el contexto de la administración de justicia, por   ejemplo, la designación de los miembros de la magistratura por regla general   está en cabeza del superior jerárquico; así, según el Artículo 17 de la Ley 270   de 1996,la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia elige a los magistrados de   los Tribunales Superiores del Distrito Judicial; y según el Artículo 20 del   mismo cuerpo normativo, la Sala Plena de estos tribunales designa a los jueces   del correspondiente distrito judicial. Siguiendo esta misma lógica, en la   jurisdicción de lo contencioso administrativo el Consejo de Estado elige a los   miembros de los tribunales administrativos, y estos a su vez, a los jueces   administrativos del respectivo distrito.     

Sin perjuicio de la atribución anterior, el mismo   precepto legal dispone que la decisión se adopta a partir de las listas que   remiten el Consejo Superior y los consejos seccionales de la judicatura, y cuya   conformación resulta del concurso público de méritos y oposición efectuado por   éstos (arts. 17.1, 20.1 y 41.1 de la Ley 270 de 1996).    

En la Sentencia C-037 de 1996[24], la Corte Constitucional   declaró la exequibilidad de tal normativa, que disgrega el proceso de   designación de los miembros de la magistratura, entre los consejos seccionales   de la judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura, encargados de diseñar y   ejecutar los concursos y de elaborar las listas, y los jueces y magistrados,   encargados de la elección propiamente dicha. Posteriormente la misma Corte   aclaró el alcance de este diseño, determinando que la elección de los jueces y   magistrados debe ajustarse al orden de prelación que resulte del concurso, para   asegurar el principio meritocrático que debe irradiar el acceso al servicio   público[25].    

Estas hipótesis, sin embargo, tienen diferencias   sustanciales y constitucionalmente relevantes con la que se evalúa en esta   oportunidad.    

En primer lugar, las categorías normativas que   establecen la distribución competencial son sustancialmente diferentes en uno y   otro caso: en la Administración de Justicia el propio ordenamiento   constitucional (Art. 256.1) atribuye directamente al Consejo Superior y a los   consejos seccionales de la judicatura la administración de la carrera judicial y   dispone, de manera expresa, que a estos entes corresponde “[e]laborar las   listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas   a la entidad que deba hacerla” (Art. 256.2); se trata, entonces, de una   competencia de orden constitucional. Por su lado, el régimen propiamente dicho   de elección y designación de los funcionarios, tiene un origen legal, puesto que   está previsto en la Ley 270 de 1996. En el presente caso ocurre justamente lo   contrario, pues la elección de los personeros a cargo de los concejos se sujeta   a una atribución constitucional, al paso que la previsión del concurso tiene una   naturaleza legal.    

En segundo lugar, la competencia de designación tiene   un carácter accesorio para los órganos judiciales, pues no guarda una relación   directa y estrecha con sus funciones jurisdiccionales. Por el contrario, como   quiera que la elección de los servidores municipales y distritales materializa   el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias,   se trata de una competencia fundamental de los concejos.    

En tercer lugar, mientras que en esta oportunidad la   disgregación funcional opera entre una entidad del orden nacional y otra del   orden local, por lo que se encuentran comprometidos los principios de Estado   unitario y de autonomía de las entidades territoriales, en aquella oportunidad   la relación versaba entre entidades que pertenecían al mismo nivel territorial,   por lo que el eventual compromiso de las competencias eleccionarias, tiene una   naturaleza jurídica sustancialmente distinta.    

En un sentido semejante, los precedentes en torno a la   designación del Director Ejecutivo de la Administración Judicial[26] tampoco son   aplicables en esta oportunidad. En efecto, el Artículo 98 de la Ley 270 de 1996   (LEAJ) ordena que el funcionario sea elegido por la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, de tres candidatos postulados por la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial; con frecuencia, la conformación de la   terna es precedida de un concurso público de méritos diseñado y realizado por   esta misma Comisión.    

Aunque la Corte Constitucional ha avalado esta   disgregación funcional[27],   se trata de hipótesis sustancialmente diferente a la que ahora es objeto de   examen. En caso al que se alude no existe ninguna asignación de competencias a   nivel constitucional que pueda ser vaciada de contenido, y por el contrario, la   dualidad se origina en una misma normativa legal (la Ley 270 de 1996). Y al   igual que en el caso de la designación de los miembros de la magistratura, los   entes involucrados pertenecen al mismo nivel territorial, por lo que no se   encuentra comprometido el principio de autonomía de las entidades territoriales.    

Por las razones expuestas, la Corte encuentra que las   reglas jurisprudenciales que ha fijado esta Corporación, en virtud de las cuales   es constitucionalmente admisible que la elección de un servidor público se   disgregue entre dos entidades, una de las cuales realiza el concurso y otra   adopta la decisión de designación, no es aplicable a los servidores públicos de   las entidades territoriales que no son de carrera, y cuya elección ha sido   atribuida por la Carta Política a un solo órgano.    

6.                 Recapitulación    

1.     Los accionantes demandan la inconstitucionalidad   parcial del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, por ordenar que la elección de   los personeros municipales y distritales sea precedida de un concurso público de   méritos, y por determinar que este procedimiento sea efectuado por la   Procuraduría General de la Nación. A su juicio, estas medidas lesionan el   principio democrático, la autonomía de las entidades territoriales, el derecho a   la igualdad, los procedimientos constitucionales para la elección de los   personeros, y las competencias constitucionales de los concejos.    

2.     En la medida en que los incisos 4º y 5º del Artículo 35   de la Ley 1551 de 2012 no fueron demandados, pero se refieren también al   concurso público de méritos realizado por la Procuraduría, la Corte procedió a   la conformar la unidad normativa con estos apartes, en virtud de su conexidad   temática.    

3.     Los cargos formulados contra la norma que ordena el   concurso público no están llamados a prosperar, por las siguientes razones:    

–            Primero, porque la Carta Política   consagra expresamente el sistema de méritos como el mecanismo general de   vinculación al sector público, y porque éste está dirigido al cumplimiento de   los fines estatales y a asegurar los derechos fundamentales de acceso a la   función pública en condiciones de igualdad y al debido proceso.    

–            Segundo, porque de acuerdo con la   normativa superior, la Corte ha señalado explícitamente que el concurso es   constitucionalmente admisible, incluso para la elección de los funcionarios de   libre nombramiento y remoción y de los funcionarios sujetos a un período fijo,   tal como ocurre en esta oportunidad.    

–            Finalmente, porque aun   prescindiendo del referido precedente jurisprudencial, los cargos formulados por   los accionantes no son de recibo, de acuerdo con las consideraciones que se   expresan a continuación:    

Por un lado, el texto constitucional no   estableció un procedimiento específico para la elección de los personeros. La   norma que atribuye al concejo la función de elegirlos, es una disposición de   orden competencial, a partir de la cual no pueden extraerse conclusiones de   naturaleza procedimental.    

Por otro lado, las acusaciones por el   debilitamiento del principio democrático parten de una concepción de los   concejos municipales que no se ajusta a la normativa superior. En efecto, los   accionantes argumentan que, en tanto los concejales son elegidos, a través del   sufragio, como representantes de la voluntad general, sus decisiones deben ser   adoptadas a partir de dinámicas abiertas y flexibles, y no a partir de   procedimientos rígidos que bloquean el debate y la deliberación pública.    Este argumento supone que la Carta Política se adhiere únicamente al paradigma   de la democracia representativa, cuando el ordenamiento superior reconoce el   principio en términos amplios y generosos, admitiendo también la democracia   sustancial, la democracia deliberativa y la democracia participativa.    

Por último, la Corte se abstiene de   pronunciarse sobre el cargo por la presunta vulneración del derecho a la   igualdad, ya que los accionantes omitieron indicar los funcionarios cuyo   nombramiento por el concejo no se encuentra antecedido del concurso, y las   razones por las que la omisión lesiona el derecho a la igualdad. En otras   palabras, los cargos no cumplieron con las exigencias argumentativas elementales   cuando se alega una omisión normativa inconstitucional.    

4.     Finalmente, la realización del concurso por parte de la   Procuraduría vacía de contenido las atribuciones constitucionales de los   concejos, al transferir el acto decisivo y medular de la elección a un tercer   órgano, en contravía con el sistema constitucional de distribución de   competencias, que implica, además, una lesión de la autonomía de las entidades   territoriales.    

Aunque en otras   oportunidades la Corte ha admitido que la elección de funcionarios se disgregue   entre dos entidades distintas, una que efectúa el concurso y otra que adopta la   decisión propiamente dicha, la regla se aplica a otro tipo de hipótesis,    referidas a funcionarios de carrera, y en las que la atribución de competencias   para hacer la designación no tiene un origen constitucional, y no afecta la   autonomía territorial.    

En consecuencia, se   declarará la inexequibilidad de los incisos 2, 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley   1551 de 2012.    

5.     De acuerdo con esto, la disposición demandada quedará   así:    

ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la Ley   136 de 1994 quedará así:    

Artículo 170. Elección. Los concejos   municipales según el caso, elegirán personeros para períodos institucionales de   cuatro (4) años, dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero en que   inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos, de   conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su   período el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último   día del mes de febrero del cuarto año.    

Para ser elegido personero municipal se   requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de   abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta   categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el   concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del   concurso se dará prelación al título de abogado.    

Para optar al título de abogado, los   egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica   jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa   designación que deberá hacer el respectivo decano.    

Igualmente, para optar al título   profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar    en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales   previa designación de su respectivo decano”.    

III.            DECISIÓN    

En   mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.    

RESUELVE    

PRIMERO.-  Declarar la EXEQUIBILIDAD de la   expresión “previo concurso de méritos” contenida en el Inciso 1 del   Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.    

SEGUNDO.-  Declarar la INEXEQUIBILIDAD  de   la expresión “que realizará la Procuraduría General de la Nación”   contenida en el Inciso 1, y de los incisos 2, 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley   1551 de 2012.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en al Gaceta de la   Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con salvamento parcial  de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-105/13    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA PROCURADURIA   GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-No constituye un vaciamiento de la competencia   nominadora de los Concejos Municipales(Salvamento de voto)    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA PROCURADURIA   GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-Competencia   para elección de personero se mantenía en cabeza de la Corporación edilicia y en   modo alguno de la Procuraduría (Salvamento de voto)    

PERSONEROS MUNICIPALES-Si bien son   funcionarios que por mandato constitucional los elige una corporación   territorial, resulta más importante que dichos funcionarios hacen parte del   Ministerio Público (Salvamento de voto)    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA PROCURADURIA   GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-Regla   derivada del artículo 125 de la Constitución Política (Salvamento de voto)    

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA PROCURADURIA   GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-Alcance   (Salvamento de voto)    

Ref.: Expedientes Acumulados D-9237 y   D-9238    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35   (parcial) de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la Ley 136   de 1994.”    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

Comedidamente explico mi   discrepancia  con la decisión de mayoría así:    

Resulta exótica la consideración según la cual la provisión del cargo de   personero previa la celebración de un concurso público, que según la ley, debe   adelantar la cabeza máxima del ministerio público comporte un “vaciamiento”   de la competencia nominadora de los Consejos Municipales para elegir dicho   funcionario en razón de que: (i) Es claro que la competencia para elegir   el personero según la ley examinada se mantenía en cabeza de la Corporación   edilicia y en modo alguno de la Procuraduría. (ii) Las limitaciones para   elegir al personero, lo que ya no podrá ser de manera discrecional, sino a   consecuencia de un concurso de mérito, que debe evaluar objetivamente las   actitudes y aptitudes de los aspirantes, en aras de escoger a los más idóneos y   preparados, tiene plena justificación constitucional, según lo ha reconocido   reiteradamente esta Corte al amparo del artículo 125 superior. Tal limitación   prevista legalmente, lejos de desconocer la competencia del nominador, que no   desaparece, no hace cosa distinta que darle alcance al mando constitucional que   impone el concurso de merito como principio que orienta del ingreso a la función   pública. (iii) Si bien es importante reconocer que los personeros   municipales son funcionarios que por   mandato constitucional los elige una corporación territorial municipal y que eso   tiene alguna significación en el ámbito de la descentralización, a mi juicio   resulta muchísimo más importante para los fines constitucionales poner de   presente que dichos funcionarios hacen parte del ministerio público encardado en   virtud de un expreso mandato de la Carta, entre otras competencias,  de defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y   garantías fundamentales que es función también asignada constitucionalmente   a la Procuraduría General de la Nación, lo cual se constituye en razón más que   suficiente para justificar que sea dicho ente el que adelante el concurso de   méritos que en este caso aplica, en la búsqueda del recurso humano optimo para   desarrollar a lo largo y ancho del territorio nacional tan señalada, enaltecida   y trascendente labor. (iv) La decisión de mayoría desconoce la libertad   configurativa de asignación de competencia que esta Corte ha reconocido al   legislador en estos asuntos por mandato constitucional pues, en tanto que la ley   en este caso manda categóricamente que el concurso de mérito para proveer un   cargo, como es la regla derivada del artículo 125 superior, lo realice la   instancia máxima del Ministerio Público, la Corte termina decidiendo que es otro   ente el que debe realizar dicho concurso, asumiendo claramente funciones del   órgano de representación democrática. (v) La proliferación de tantos   concursos como concejos municipales existen como manda realizar la decisión de   mayoría para elegir al personero, creará una caótica proliferación de   actuaciones disimiles y contradictorias que en nada favorece a la necesaria   uniformidad que debe caracterizar la adecuada y meritoria designación del   funcionario que a nivel municipal cuenta con la delicada y transcendente misión   de propugnar por la defensa de los valores constitucionales que el ministerio   público debe mantener a salvo. (vi) A términos de la decisión de mayoría   el concejo elegido que se instala el primero de enero del año  respectivo   para un periodo de cuatro años, no podrá realizar en diez días como lo manda la   ley, de manera que dicha elección tendrá que hacerla no se sabe cuándo,   dependiendo de la liberalidad de los más de mil cien concejos que deben existir   en el país, los concejos cuyo periodo está por vencerse. (vii) Si un   concurso de mérito, como es de rigor que ocurra, debe arrojar el resultado que   con el se persiga, previa la aplicación de actuaciones orientadas por la   publicidad, la imparcialidad, la transparencia y la objetividad, entre otras,   nada permite suponer fundadamente que la Procuraduría, como máxima instancia del   Ministerio Público, llamada a realizar el concurso de mérito, como lo dispuso el   órgano democrático, haría uso inadecuado de dicha competencia, predeterminando a   su capricho el orden de la lista de elegibles, como al parecer se desprende de   la decisión de mayoría.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1]  Debe aclararse que en el expediente D-9237 se demanda únicamente   la expresión “que realizará la Procuraduría General de la Nación”, y no   “previo concurso público de méritos”.  Por su parte, en el expediente   D-9238 el peticionario no demanda el inciso 2 del Artículo 35 de la Ley 1551 de   2012.    

[2]  Las aserciones del actor sobre la naturaleza y el arraigo   democrático de los concejos, así como sobre la importancia y el contenido de   este principio, se apoyan en la Sentencia C-008 de 2003, M.P. Rodrigo escobar   Gil, que se transcribe parcialmente en el texto de la demanda.    

[3]  Las aserciones del actor sobre el alcance del principio de la   autonomía de las entidades territoriales se apoyan en la Sentencia C-937 de   2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, algunos de cuyos apartes son transcritos   textualmente.    

[4]   Las aserciones sobre el tipo de vínculos entre la   Procuraduría General de la Nación y las personerías se apoyan en la sentencia   C-223 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[5]  El número de este fallo no corresponde a ninguna sentencia de   esta Corporación.    

[6]  Sobre la trascendencia del mérito y de los concursos públicos en   la administración pública, la Procuraduría se apoya en las sentencias C-588 de   2009 y C-249 de 2012, algunos de cuyos apartes transcribe textualmente.    

[7]Sobre la unidad normativa cfr. las siguientes sentencias: C-879   de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-121/10, M.P. Juan Carlos Henao; C-714 de 2009, M.P. María   Victoria Calle Correa; C-503 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1126 de   2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-871 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[8]  Esta es justamente la hipótesis prevista en la Sentencia C-491 de   2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La Corte debía pronunciarse sobre el   fragmento de la disposición que penaliza “llevar consigo”, traficar, fabricar y   portar estupefacientes. Esta Corporación advirtió que como la criminalización de   la conducta esta en función de la cantidad de estupefaciente, en cuanto la   legislación penal excluye de sanción la denominada “dosis personal”, debía   procederse a la integración normativa con tal ingrediente normativo. En este   marco, se resuelve “declarar exequible, por los cargos analizados, el   artículo 376 de la Ley 599 de 2000, tal como fue modificado por el artículo 11   de la Ley 1453 de 2011, en el entendido de que no incluye la penalización del   poder o conservación de dosis, exclusivamente destinada al consumo personal, de   sustancia estupefaciente, sicotrópica o droga sintética, a las que se refiere el   precepto acusado”.    

[9]  Este es el caso de la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto. En esta ocasión se demandó la inconstitucionalidad del   Artículo 11 de la Ley 1793 de 2000, que estableció la detención preventiva por   más de 60 días calendario como causal de retiro del servicio de los soldados   profesionales de las Fuerzas Militares. En la medida en que el Artículo 8.1.3.   de la misma ley tenía el mismo contenido,  se procedió a la integración   normativa, declarando la inexequibilidad de este último, y la exequibilidad   condicionada del primero, en el entendido de que la expresión “retirado”   significa “suspendido”.    

[10]  Esta fue la hipótesis abordada en la Sentencia C-871 de 2003,   M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esta ocasión se demandó la   inconstitucionalidad del Inciso del Artículo 220 del aquel entonces Código de   Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000); según este parágrafo, procede la acción   de revisión en los casos de preclusión de la investigación, cesación de   procedimiento y sentencia absolutoria, en las hipótesis contempladas en los   numerales 4 y 5 del mismo artículo, es decir, cuando se demuestre que la   decisión se fundó en una prueba falsa o en un delito del juez o de un tercero.   La Corte conformó la unidad normativa con estos dos numerales con fundamento en   esta causal, porque aunque tenían contenidos normativos distintos y autónomos,   la relación de conexidad entre ellos hacía necesario un pronunciamiento   conjunto. En tal sentido, declaró la exequibilidad de los numerales 4 y 5 y del   inciso final del Artículo 220 de la Ley 600 de 2000.    

[11]  Sobre el carácter excepcional de la conformación de la unidad   normativa, cfr. la sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio. Se demandó la inconstitucionalidad del parágrafo del Artículo 1 de la   Ley 1393 de 2009, que establece una presunción de culpa o dolo en material   ambiental por las infracciones a la legislación en esta material. Pese a que   varios de los intervinientes solicitaron la integración normativa con   disposiciones legales con un contenido similar, con fundamento en el carácter   excepcional de la figura, la Corte negó la petición, argumentando que la norma   cuestionada constituía un enunciado completo e independiente cuyo contenido   podía determinarse por sí solo, que aunque algunas de sus expresiones se   encontraban reproducidas en otros preceptos no demandados, se referían a   hipótesis fácticas distintas, y que la mera similitud no hacía imperiosa la   integración. Concluye entonces que “no procede la integración de la unidad   normativa y, por lo tanto, el examen de constitucionalidad habrá de recaer   exclusivamente sobre el contenido normativo demandado y bajo el cargo   formulado”.     

[12]  Sobre las finalidades del concurso público de méritos cfr la Sentencia   C-181 de 2010, M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.    

[13]  M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.    

[14]  M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.    

[15]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[16]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[17]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[18]  Luigi Ferrajoli, “La democracia constitucional”, en Christian   Courtis (comp.)  Desde otra mirada. Textos de Teoría Crítica del   derecho, Buenos Aires, Ed. Eudeba – Universidad de Buenos Aires, pp.   255-271.    

[19]  Roberto Gargarella, La justicia frente al gobierno: Sobre el   carácter contra-mayoritario del poder judicial, Barcelona, Ed. Ariel, 1996;   Roberto Gargarella, “Una disputa imaginaria sobre el control judicial de las   leyes: el ‘constitucionalismo popular’ frente a la teoría de Carlos Santiago   Nino, en  Leonardo García Jaramillo y Miguel Carbonell (ed.), El canon   neoconstitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010.    

[20] Auto 141 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[21]En la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte   declaró la inexequibilidad del Artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, que prevé los   denominados “Macro-proyectos de Interés Social Nacional, por cuanto el efecto de   la medida legislativa sería la subordinación de la conducción política de los   departamentos, distritos y municipios, a las determinaciones de la Nación, y por   cuanto los entes territoriales no tendrían incidencia e impacto en la   formulación y adopción de tales proyectos. Este mismo criterio se expuso en la   Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,   cuando se declaró la inconstitucionalidad del Artículo 236 de la Ley 223 de   1995; la razón de la decisión fue nuevamente el vaciamiento de competencias, en   la medida en que al establecer que los impuestos de los departamentos y del   distrito de Bogotá debían destinarse al sistema de seguridad social en salud y   pensiones, se suprimiría la facultad de las entidades territoriales para manejar   sus recursos, incluso los de fuente endógena. Igual criterio se adopta en las   sentencias C-937 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-448 de 2005, M.P.   Álvaro Tafur Galvis, C-837 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-535 de 1996,   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[22]En la Sentencia C-149 de 2010, por ejemplo, la inconstitucionalidad   devino de que los Macro-proyectos de Interés Social Nacional afectaba   transversalmente las competencias de los departamentos, distritos y municipios,   y no simplemente una función accesoria sin incidencia en su objeto básico. En   la Sentencia C-448 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se declaró la   inexequibilidad de la medida contenida en la Ley 905 de 2004, que supeditaba la   facultad de los departamentos y municipios para establecer regímenes especiales   a los impuestos, tasas y contribuciones para fomentar a las Mipymes, a la   aprobación de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público; a juicio de la Corte, esta medida impide a las entidades gestionar sus   intereses y recursos, y por esta vía bloqueaba su gestión.    

[23]Así, en la Sentencia C-937 de 2010,   la Corte se abstuvo de declarar la inexequibilidad de las estrategias para el   control y seguimiento al gasto del Sistema General de Participaciones, que   incluíanla suspensión de los procesos contractuales a solicitud del Procurador y   de los giros a las entidades territoriales, el giro directo de dinero a las   entidades prestadores de servicios o a los destinatarios finales, la asunción   temporal de funciones de los municipios o de los departamentos por parte de los   departamentos o de la Nación, según el caso, y la declaratoria de ineficacia de   actos contractuales; esta Corporación sostuvo que a pesar de la restricción en   las competencias de las autoridades públicas del orden territorial, su   razonabilidad intrínseca, relacionada con la protección del patrimonio público y   con la defensa de los intereses y derechos de las personas, justificaba las   medidas.    

[24]  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[25]  Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-333 de 2012, M.P. María   Victoria Calle Correa; C-249 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao; C-588 de 2009,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  C-713 de 2008, M.P. Clara Inés   Vargas Hernández;  T-104 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; SU-961 de 1999,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; SU-086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández;   SU-133 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[26]Cfr.  las sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-339 de 2011,   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[27]  Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Narango Mesa.