C-105-16

           C-105-16             

Sentencia C-105/16    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y   SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo para uso   vehicular    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y   SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Exequibilidad de la expresión “y gas licuado de   petróleo (GLP) para uso vehicular”    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia dentro del año siguiente a su   promulgación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de la violación/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación    

LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Contenido y estructura del Plan Nacional de   Desarrollo/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Trámite del Plan Nacional de Desarrollo    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de   Inversiones Públicas sin alterar el equilibrio financiero    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de   Desarrollo    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones, supresiones o adiciones a   proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad   flexible    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Observancia durante trámite de modificaciones    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se deben surtir todos los debates exigidos   en el trámite de aprobación de leyes o actos legislativos    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Introducción de artículo nuevo durante   segundo debate no implica su desconocimiento    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exige que núcleo temático del proyecto se   mantenga en lo fundamental durante trámite de aprobación de modificaciones    

APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación armónica de principios de   consecutividad e identidad flexible    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Objetivo del artículo 210 del Plan Nacional   de Desarrollo    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Funcionamiento    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Agentes de cadena de distribución de   combustibles líquidos    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Finalidad    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Categorías de acuerdo con la naturaleza del   combustible    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES EN   PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificación   a Ley 1151 de 2007 que incluye gas licuado de petróleo como combustible líquido   para uso vehicular    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo como   carburante en motores de combustión interna y transporte automotor    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Ministerio de Minas y   Energía para expedir regulación concerniente a utilización de gas licuado de   petróleo    

SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Gobierno Nacional para   determinar orden de atención prioritaria en regiones afectadas cuando oferta de   gas licuado de petróleo sea menor a la demanda    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos del artículo 210 de Ley 1753 de   2015 sobre Sistema de Información de combustibles    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión de las bases en primer debate de   Comisiones en Senado de la República y Cámara de Representantes    

BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consolidación del desarrollo   minero-energético para la equidad regional    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Falta de inclusión de artículo específico presentado   por Gobierno Nacional no implica vulneración de los principios de consecutividad   e identidad flexible    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de planeación participativa y   democracia deliberativa    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación ciudadana y de entidades   territoriales en la fase de elaboración del proyecto    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de   elaboración    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aunque decisiones proferidas por el CONPES no sean   jurídicamente vinculantes no implica garantizar su participación en etapa previa   de elaboración del proyecto    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo sin haber sido discutido y   aprobado por el CONPES no vulnera el principio de planeación participativa    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de iniciativa gubernamental   exclusiva    

INICIATIVA GUBERNAMENTAL EXCLUSIVA-Finalidad    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulación y diferencia de partes que   componen la norma    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo nuevo a la parte general del   proyecto no vulnera el   principio de iniciativa legislativa exclusiva    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de planeación    

PRINCIPIO DE PLANEACION-Importancia    

PRINCIPIO DE PLANEACION Y PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Relación    

GOBIERNO NACIONAL EN EL MARCO DE FORMULACION   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Facultad de proponer políticas públicas necesarias para   obtener objetivos propuestos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia libertad de   configuración legislativa/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Limites    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No genera afectación al principio de   planeación que repercuta en prestación del servicio público domiciliario en   favor de ciudadanos    

Referencia: expediente D-10931    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) y contra el   parágrafo primero del artículo 210 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.    

Demandante: José Roberto Sáchica Méndez.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C. dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016).    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,   el ciudadano José Roberto Sáchica Méndez presentó ante esta Corporación demanda   de inconstitucionalidad contra el parágrafo primero y algunos apartes del inciso   primero del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””.    

La demanda fue admitida   mediante auto del 25 de agosto de 2015, en el que se comunicó la iniciación del   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los   Ministros de Minas y Energía, de Hacienda y al Director del Departamento   Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del   Decreto 2067 de 1991.    

Adicionalmente, se ordenó   la comunicación del proceso a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia   ANDI, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, del   Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, la UIS y a   la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

Cumplidos los trámites   constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto   del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la   demanda en referencia.    

II. LA DEMANDA    

A continuación se   transcribe el artículo 210 y se subrayan los apartes acusados. Posteriormente,   se explicarán los cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante y   las intervenciones de las entidades públicas, ciudadanos y el concepto del   Procurador General de la Nación.    

LEY 1753 DE 2015    

(junio 9)    

por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un   nuevo país”.    

ARTÍCULO 210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de Información de   Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre los   agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles,   gas natural vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso   vehicular.    

El   Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de   terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como   requisito para operar, los mencionados agentes. El Ministerio de Minas y Energía   continuará reglamentando los procedimientos, términos y condiciones operativas   del sistema, para lo cual aplicará las medidas necesarias para su cumplimiento.    

El   Sicom será la única fuente de información oficial a la cual deben dirigirse   todas las autoridades administrativas de cualquier orden que requieran de   información de los agentes de la cadena de distribución de combustibles en el   país.    

PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como   carburante en motores de combustión interna, como carburante en transporte   automotor (autogás) y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio   nacional.    

El   Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin,   así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en   situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en   todo el territorio nacional.    

Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el   abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los   ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región   o regiones afectadas.    

PARÁGRAFO 2o. Garantía de Abastecimiento Seguro y Confiable de Combustibles.   El Gobierno Nacional a través de las autoridades competentes garantizará las   condiciones para asegurar la disponibilidad y suministro de combustibles   líquidos en el mercado nacional, de manera confiable, continua y eficiente con   producto nacional e importado.    

El   Gobierno nacional garantizará el desarrollo normal de las actividades de   refinación, transporte y distribución de combustibles del país, frente a   situaciones de hecho o decisiones normativas de carácter local, regional,   departamental, nacional que impidan o restrinjan la prestación de este servicio   público.    

Concepto de la violación:    

El accionante considera que las disposiciones acusadas   vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 40, 79, 80, 136 numeral 1º, 151,   154, 157 numeral 2º, 160, 334, 340, 341, 342, 365 y 366 de la Constitución   Política. Adicionalmente, mencionó que Lo impugnado transgrede normas de la Ley   Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – y la Ley Orgánica del Plan de   Desarrollo – Ley 152 de 1994. En particular, señala que los apartes demandados   contradicen los artículos 142 numeral 1º y147 numeral 2º de la Ley 5º de 1992; y   3º literales c, f, g, j y l; 8º numeral 3º, 12, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23   de la Ley 152 de 1994.    

Manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo es el principal   mecanismo para la realización de los fines del Estado, toda vez que contiene los   objetivos adoptados por el Gobierno Nacional, razón por la cual éste debe ser el   resultado de un proceso planificado, democrático y participativo. No obstante,   advierte que de acuerdo con los antecedentes del proyecto de Ley 200 de 2015   (Cámara) y 138 (Senado), la disposición acusada no fue objeto de discusión ni   decisión en primer debate en sesión conjunta de las comisiones constitucionales   permanentes en el Congreso de la República, y además, tampoco guarda relación   con las materias que sí fueron discutidas.    

Así, el demandante describe el trámite surtido para la   aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 con respecto a la materia   objeto de demanda. En primer lugar, resalta que en ninguno de los debates   realizados por el Gobierno Nacional para la socialización del proyecto del Plan   Nacional de Desarrollo, ni en su presentación ante el Consejo Nacional de   Planeación, ni en las recomendaciones realizadas por este órgano, ni en el   proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional se mencionó la posibilidad   de autorizar el uso de gas licuado de petróleo para la combustión de transporte   automotor y para ampliar la canasta energética. En consecuencia, para el   accionante la disposición acusada vulnera los principios democrático, de   participación y de deliberación, así como la función de planeación en sentido   estricto y los principios de planeación participativa y de consecutividad e   identidad flexible del Plan Nacional de Desarrollo.    

1. Posteriormente, formula específicamente los cargos de   inconstitucionalidad contra la norma demandada. Así, como primer cargo   señala que la disposición acusada vulnera el principio democrático y el de   participación, por desconocimiento de los principios de consecutividad e   identidad flexible. Reiteró que la norma que autoriza la inclusión del gas   licuado de petróleo como combustible para automotores nunca fue discutida en el   primer debate conjunto adelantado por las comisiones permanentes, ni hace parte   de los temas discutidos en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.    

2. Como segundo cargo, señala que la disposición   demandada vulnera los principios de planeación participativa y democracia   deliberativa. Manifiesta que en el trámite de expedición del Plan Nacional   de Desarrollo se desconoció la etapa “pre-legislativa”, puesto que el Consejo   Nacional de Planeación (CONPES) nunca estudió la pertinencia de la inclusión del   gas licuado de petróleo como combustible para automotores. Indica que el   artículo 341 de la Constitución Política expresamente consagró que el proyecto   del Plan Nacional de Desarrollo debe elaborarse con la participación activa de   diversos sectores de la población, de las autoridades de planeación y del   Consejo Superior de la Judicatura. Además, resalta que el CONPES, integrado por   representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,   sociales, ecológicos y comunitarios, es el principal escenario de discusión del   Plan Nacional de Desarrollo, órgano que debe aprobar el proyecto antes de su   presentación ante el Congreso de la República.    

3. Como tercer cargo de inconstitucionalidad expone que   la norma demandada efectúa una modificación de la parte general del Plan   Nacional de Desarrollo, lo cual, a su juicio, contraviene el artículo 341 de la   Constitución, y desconoce la iniciativa gubernamental exclusiva.    

En primer lugar, indica que la iniciativa del órgano   legislativo se encuentra limitada en ciertas materias de competencia   exclusiva del Ejecutivo, como es el caso del Plan Nacional de Desarrollo. En   efecto, manifiesta que los artículos 341 de la Constitución Política y 22 de la   Ley 152 de 1994 señalan que el Congreso de la República sólo está facultado para   efectuar reformas o adiciones al plan de inversiones, y únicamente con el aval   del Gobierno Nacional. En consecuencia, a juicio del demandante el Congreso   no está facultado para realizar modificaciones a la parte general del plan.    

La anterior interpretación, a juicio del demandante, también   ha sido avalada por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-376 de   2008. Señala que en el caso analizado la norma acusada se encuentra en el   Título III del Capítulo VII del Plan Nacional de Desarrollo, en la parte general   del Plan. En consecuencia, a su juicio, la modificación efectuada repercutió en   una restricción de las facultades exclusivas del Ejecutivo, y una   extralimitación de las competencias del Congreso en materia legislativa.    

4. Como cuarto cargo, el accionante señala que la   disposición acusada vulnera el principio de planeación, el cual fue   desarrollado en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994. Explica que no se   realizaron los estudios, exámenes, investigaciones y análisis necesarios para   determinar la viabilidad, necesidad y eficiencia de incluir el gas líquido de   petróleo para uso vehicular en el Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido,   para el demandante la disposición acusada pone en riesgo la prestación de un   servicio público esencial, como lo es la utilización del gas líquido de petróleo   para la consecución de las necesidades básicas familiares.    

Explica que de acuerdo con estudios efectuados por el   Ministerio de Minas y Energía, el gas licuado de petróleo ha sido históricamente   el recurso más importante para labores de cocción en las zonas de menores   ingresos, especialmente en los lugares alejados de la infraestructura de   transporte de gas natural. A su vez, tiene un impacto ecológico positivo, pues   con su implementación se redujo el consumo de leña para cocción de alimentos y,   por lo tanto, la deforestación. No obstante, históricamente la oferta de gas   licuado de petróleo ha sido inferior a la demanda, lo que ha implicado que el   Gobierno ejecute ciertas políticas para garantizar la prestación del servicio, a   saber, “el sistema de cupos”, mediante el cual se asignaba un volumen mensual y   zona específica a cada distribuidor; y posteriormente, su levantamiento, para   pasar a la regulación del gas licuado de petróleo como un servicio público   domiciliario con la Ley 142 de 1994.    

Por lo anterior, señaló que el Gobierno Nacional ha procurado   la garantía del acceso y la protección de la producción de gas licuado de   petróleo para satisfacer las necesidades básicas de la población más vulnerable.   Ello se advierte, por ejemplo, en el programa “gas para el Campo”, cuya   finalidad era extender la prestación del servicio a las zonas rurales menos   pobladas del territorio nacional, y en el Decreto 2195 de 2013, norma que otorga   subsidios al consumo de gas licuado de petróleo.    

Finalmente, el demandante afirma que con la autorización del   uso de gas licuado de petróleo para vehículos se pone en riesgo la prestación   efectiva de un servicio público esencial, circunstancia que fue aceptada por la   Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 2004. En consecuencia,   concluye que “Al incluirse en el PND la autorización para la utilización del   GLP como combustible para el transporte automotor sin que a la misma le hubiese   precedido algún estudio, análisis o investigación que permita determinar que con   dicha medida no será afectada la función básica y social que el GLP cumple como   instrumento para la consecución de diversas y fundamentales finalidades del   Estado Social de Derecho, tal medida deviene en inconstitucional”.    

III. INTERVENCIONES    

Intervención del Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte la  inhibición por falta de aptitud de la demanda, y, subsidiariamente,   la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.    

En segundo lugar, manifiesta que las normas demandadas no   tienen como objetivo priorizar el uso vehicular del gas licuado de petróleo,   como equivocadamente pretende hacerlo ver el demandante. Así, expone que la   finalidad de la norma es regular su uso como combustible, teniendo en cuenta la   especial volatilidad de los precios internacionales del petróleo, lo cual podría   incidir en una mayor demanda de transportadores y consumidores de vehículos   particulares. Además, señaló que el parágrafo primero del artículo 210 de la Ley   1753 de 2015 protege a los usuarios residenciales en periodos de escasez, “de   manera que se garantice el suministro de GLP en todo momento”.    

Posteriormente, solicita a la Corte que, en caso de   pronunciarse de fondo, declarare la exequibilidad de la norma demandada.   A juicio del interviniente, no existió una omisión del principio de   participación durante el trámite del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso   de la República. Específicamente, indica que “el hecho de que haya tenido una   diferencia pequeña de tiempo entre el inicio del proyecto nacional (sic)   de desarrollo que fue radicado el 14 de noviembre de 2014 y pocos días reales   después 6 de febrero de 2015 (sic), se adiciona la propuesta de   autorización para el uso de GLP para combustión automotor, per se no viola la   constitución, más cuando el tema del proyecto guarda relación con varios de los   temas de la industria del petróleo y sus derivados que se encuentran en varios   artículos de la ley de plan aprobado”. En similar sentido, transcribe el   salvamento de voto de la Sentencia C-1147 de 2003, el cual, a juicio del   interviniente, se encuentra en armonía con los argumentos que éste expone.    

Finalmente, realiza una extensa descripción de las ventajas   del gas licuado de petróleo en materia social, económica y ambiental, y expone   la intención del Gobierno Nacional de impulsar su producción y consumo.    

           Intervención de la Presidencia de la República    

La Secretaría de la Presidencia de la República interviene a   favor de la exequibilidad de la disposición acusada[1]. Para el   interviniente no existió una vulneración de los principios de consecutividad ni   identidad flexible, razón por la cual la norma se ajusta a los lineamientos de   la Carta Política.    

Así, el interviniente señala que el trámite de aprobación del   Plan Nacional de Desarrollo garantizó los principios de consecutividad e   identidad flexible, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-376   de 2008. En consecuencia, indica que si bien se introdujo una modificación   en forma de artículo nuevo en el segundo debate, ésta tenía un vínculo razonable   con el tema del proyecto en curso.    

Posteriormente, realiza una descripción del trámite surtido   para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la   República, y puntualiza:    

i)   El proyecto original presentado por el Gobierno incluyó la utilización del gas   líquido de petróleo como combustible vehicular en las bases del documento, lo   que demuestra claramente el propósito de la ley.    

ii) En las bases del proyecto de ley propuesto por los ponentes a las comisiones   terceras y cuartas de la Cámara y el Senado, se conservó el texto que disponía   la utilización del gas líquido de petróleo como combustible vehicular.    

iii) Durante el primer debate, las comisiones terceras y cuartas de la Cámara y   el Senado aprobaron en sesión conjunta el proyecto de ley que incluía las bases   del Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 2º. Igualmente, éstas discutieron   y aprobaron la proposición del artículo denominado “Sistema de Información de   combustibles” en sesión del 22 de abril de 2015. Por lo tanto, concluye el   interviniente que “en el primer debate conjunto se consideró y aprobó en las   bases del plan, el tema de la utilización del GLP como combustible vehicular,   aunque no la fórmula legislativa concreta, la cual se dejó como constancia y se   dispuso su aprobación para segundo debate”.    

iv) En la ponencia para segundo debate se reiteraron los objetivos de las   “bases” del Plan Nacional de Desarrollo y se incluyó el texto del artículo   “Sistemas de Información de Combustibles”.    

El interviniente concluye que la inclusión del gas líquido de   petróleo como combustible vehicular hacía parte de las bases del proyecto de   Plan Nacional de Desarrollo, el cual fue discutido en el primer debate de las   comisiones conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes. En consecuencia,   considera que la inclusión del texto del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 en   ponencia para segundo debate no desconoció los principios de identidad flexible   y consecutividad.    

Intervención del ciudadano Enrique José Arboleda Perdomo    

El ciudadano solicita a la Corte Constitucional que declare la   exequibilidad de la disposición demandada.    

Ahora bien, el interviniente señala que aún si en gracia de   discusión se aceptase que la disposición acusada no fue aprobada en primer   debate de las Comisiones Conjuntas, lo cierto es que el principio de identidad   no es absoluto, sino relativo. Para ello, expone que la Corte Constitucional en  Sentencias C-222 de 1997, C-254 de 2003, C-372 de 2004, C-1052 de 2012   puntualizó que dicho principio sólo se vulnera cuando se incluyen asuntos   enteramente nuevos a los tratados en el proyecto de Plan de Desarrollo, y no   existe una conexidad entre la materia y el cuerpo del proyecto. En este sentido,   aún en el evento en que se hubiera introducido la disposición acusada en el   segundo debate de las plenarias, lo cierto es que no se trataba de una materia   ajena al proyecto presentado por el Gobierno Nacional.    

Adicionalmente, el interviniente puntualiza que no se   vulneraron los principios de planeación y democracia participativa en el trámite   de aprobación de la disposición acusada. Reitera que la utilización del gas   licuado de petróleo como combustible fue incluida en las Bases del Plan Nacional   de Desarrollo, elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación, siendo   éstas el fundamento del proyecto de ley aprobado. Así mismo, expone que, de   acuerdo con el artículo 341 superior, el Presidente procederá a efectuar las   enmiendas que considere pertinentes una vez obtenido el concepto del Consejo   Nacional de Planeación, no obstante, dicha norma no implica una prohibición al   Presidente de introducir modificaciones al proyecto.    

Igualmente, desestima la alegada vulneración de la iniciativa   legislativa del Ejecutivo. Así, reiteró que el Congreso de la República está   facultado para realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo e incluir   artículos nuevos con el aval del Gobierno Nacional. En el caso estudiado, un   grupo de congresistas presentó la propuesta de inclusión del artículo 210,    

el 18 de marzo de 2015 en la sesión conjunta de las Comisiones   Económicas del Congreso de la República, situación que fue avalada por el   Gobierno.    

Así mismo, manifiesta que, contrario a lo expuesto por el   demandante, la aprobación del uso del gas licuado de petróleo como combustible   automotor no supone una trasgresión de la Sentencia C-578 de 2004. Así,   indicó que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se demostró que: i) sí   existen estudios técnicos que demuestran la viabilidad, necesidad y eficiencia   del uso del gas licuado de petróleo como combustible, toda vez que éste es más   económico, menos contaminante, y se proyecta una sobreoferta en el país que debe   ser mitigada con un estímulo a la demanda; y ii) no se pone en riesgo la   prestación del servicio público domiciliario de gas, toda vez que el mismo   parágrafo primero del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo prevé que el   Gobierno puede adoptar medidas para garantizarla.    

Finalmente, solicita a la Corte el decreto de algunas pruebas   para demostrar sus afirmaciones. Así, requiere i) copia de las actas No. 10 y   11, correspondientes a las sesiones del 18 y 19 de marzo de 2015 del Congreso de   la República, y ii) copia de la proposición por la cual se adiciona el Proyecto   de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 con un artículo nuevo,   denominado “Sistema de Información de Combustibles”, presentada durante   el primer debate de las Comisiones Económicas del Congreso de la República.    

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte   Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y   gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular” y del parágrafo 1º del   artículo 210 de la Ley 1753 de 2015.    

El Procurador inicia su exposición explicando que, de acuerdo   con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-386 de 2014,  el principio de consecutividad hace relación a la obligación de cumplir con   los debates reglamentarios de los proyectos de ley. A juicio del funcionario, en   el trámite de aprobación del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo se   adelantaron todos los debates requeridos por la Constitución Política, razón por   la cual no existe una vulneración del principio de consecutividad.      

Sin embargo, considera que sí se vulnero el principio de   identidad flexible. El Procurador advierte que de acuerdo con las   Sentencias C-539 de 2008, C-333 de 2010 y C-822 de 2011, el principio   de identidad flexible exige que las modificaciones a los proyectos de ley estén   directamente relacionadas con los temas tratados y aprobados en primer debate en   la comisión constitucional, es decir, con el núcleo temático del proyecto. Así,   el representante del Ministerio Público considera que la autorización del uso   del gas licuado de petróleo como carburante vehicular fue incluida en un   artículo nuevo en la ponencia rendida para segundo debate en la Cámara y el   Senado, no obstante, ello no fue propuesto, discutido o aprobado en el primer   debate de las comisiones económicas del Congreso.    

Posteriormente, aduce que la disposición acusada no vulnera   el principio de planeación participativa. El funcionario público afirma que   la salvaguarda del principio de planeación no implica la exigencia de que todos   los temas sujetos a discusión del Congreso de la República deban ser incluidos   en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. A su juicio, la obligación de   planeación a cargo del Gobierno Nacional es de trámite, y se perfecciona con la   participación de las entidades involucradas en la elaboración del proyecto de   Plan Nacional de Desarrollo y su posterior presentación ante el Congreso de la   República.    

Finalmente, el Procurador considera que no existe   vulneración del principio de planeación. El funcionario señala que, en   primer lugar, el Legislador no está obligado a motivar sus decisiones en materia   de aprobación de leyes. En segundo lugar, indicó que en el caso estudiado el   Legislador manifestó expresamente que el objetivo de la disposición acusada era   duplicar la disponibilidad de gas licuado de petróleo por la modernización de la   refinería de Cartagena y los campos de Cusiana y Cupiagua. En este sentido,   considera que tal decisión tiene como finalidad la obtención de mayores recursos   por parte del Estado, teniendo en cuenta la coyuntura en la que se encuentra la   economía colombiana por razón del descenso de los precios del petróleo.    

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. De acuerdo con   lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la   norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una   disposición que hace parte de una ley de la República.    

Oportunidad de la demanda    

2. El accionante señala que debido a que el Congreso de la   República introdujo irregularmente en el artículo 210 del Plan Nacional de   Desarrollo 2014 – 2018 algunos aspectos no incluidos en el proyecto radicado por   el Gobierno, se vulneraron los principios de identidad flexible y   consecutividad, planeación participativa, iniciativa legislativa exclusiva en   favor del Gobierno Nacional y planeación.    

En particular, el demandante afirma que los principios de   identidad flexible y consecutividad fueron violados porque los apartes acusados   del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 fueron introducidos en el segundo   debate, pese a que no fueron discutidos ni aprobados por las comisiones   económicas conjuntas del Congreso en el primer debate. Adicionalmente, señala   que el principio de planeación democrática fue pretermitido, debido a que el   CONPES no lo discutió ni aprobó en la fase pre-legislativa del Plan Nacional de   Desarrollo. Dice que el principio de iniciativa legislativa exclusiva fue   pretermitido porque el Congreso de la República no tenía la competencia para   introducir modificaciones a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.   Finalmente, manifiesta que se vulneró el principio de planeación, puesto que en   la fase de planeación el Gobierno Nacional no realizó los estudios   correspondientes que determinaran la necesidad de autorizar el uso del gas   licuado de petróleo como combustible de vehículos automotores.    

3. En tanto los cargos presentados refieren a vicios de procedimiento en   la formación de la ley, la Corte debe verificar si la acción pública de   inconstitucionalidad fue presentada el año siguiente a su promulgación, tal y   como lo establece el numeral 3º del artículo 242 constitucional.    

4. La Corte advierte que el Plan Nacional de Desarrollo fue publicado en   el diario oficial el día 9 de junio de 2015, y la acción de inconstitucionalidad   fue iniciada el 3 de agosto de 2015, razón por la cual considera que este   requisito se encuentra cumplido en el caso analizado.    

Análisis de aptitud de la demanda    

Un interviniente solicitó a la Corte que se declarara inhibida   porque, a su juicio, los cargos presentados por el accionante no reunían los   requisitos de admisibilidad establecidos por la jurisprudencia. En consecuencia,   la Corporación realizará un breve análisis de esta petición en el presente   acápite.    

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los   requisitos[3] que deben reunir las demandas de constitucionalidad   para su admisión, esto es, que el actor (i) señale las normas acusadas como   inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o   aportando un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones   de la Constitución Política que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne   las razones por las cuales estima que la norma demandada es contraria al   ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, invoque el trámite   impuesto por la Carta Política para la expedición y de qué manera se produjo el   alegado quebrantamiento;  y (v) exponga la razón por la cual la Corte es   competente para conocer de la demanda.    

6. En cuanto al concepto de la violación, la   jurisprudencia ha manifestado[4] que los argumentos de inconstitucionalidad de la   demanda deben ser claros, esto es, debe existir un hilo conductor en la   argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda debe   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, que   precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la   Constitución, que formulen al menos un cargo concreto; pertinentes, ya   que el reproche debe fundarse en el contenido de la norma superior que se   enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y   suficientes, pues se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios   que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.    

La carga mínima de argumentación que tiene el ciudadano   es indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, aunque la   acción de inconstitucionalidad sea pública e informal. La presentación adecuada   del concepto de la violación permite a este Tribunal cumplir su función de   defensa de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el   cual hará el análisis de constitucionalidad y brinda los elementos necesarios   para proferir un fallo de fondo[5].    

7. Los cargos presentados por el ciudadano   despiertan duda sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados, pues en forma clara y directa indican que la   autorización para utilizar el gas licuado de petróleo como combustible vehicular   no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley Orgánica y la Constitución   para ser incluido en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual modo, a   juicio de la Sala, los argumentos del demandante están dirigidos a demostrar el   incumplimiento de requisitos constitucionales en la formación de la ley   parcialmente impugnada, con lo cual se cumple con el requisito de certeza.  Y, finalmente, se considera que la demanda cumple el requisito de   pertinencia, en tanto que, si bien el demandante hace alusión a algunas   consideraciones sobre los posibles efectos de la autorización de la utilización   del gas licuado de petróleo para uso vehicular o como carburante en motores de   combustión interna, no es menos cierto que esas opiniones no desvirtúan o   descalifican los planteamientos de confrontación entre las normas acusadas y la   Carta Política.    

En  esa medida, los cargos contienen los   requisitos mínimos para plantear un debate constitucionalm y, en  consecuencia, la Corte   encuentra que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo   2º del Decreto 2067 y de la   jurisprudencia constitucional, razón por la cual adelantará el análisis de fondo   en el acápite siguiente.    

Identificación del asunto bajo revisión y planteamiento de los problemas   jurídicos.    

8. El accionante considera   que el artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo, el cual da viabilidad a la   utilización del gas licuado de petróleo como combustible vehicular, no fue   discutido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones económicas   del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A su juicio, la   referida omisión vulneró los principios de consecutividad e identidad   legislativa, los cuales deben ser garantizados en el trámite de todo proyecto de   ley. Sobre este punto, el Procurador concurre parcialmente con la   posición del demandante. Para el Ministerio Público sí existe una vulneración   del principio de identidad flexible, puesto que la autorización del gas licuado   de petróleo para uso vehicular no fue objeto de discusión ni de aprobación en   las sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas del Senado y la Cámara. No   obstante, los intervinientes desestiman los argumentos presentados   por el accionante. Consideran que no existe una vulneración del principio de   consecutividad, toda vez que sí se surtió el primer debate en relación con la   inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular. Adicionalmente,   señalan que no se vulneró el principio de identidad flexible puesto que el   artículo 210, introducido en el segundo debate, estaba directamente relacionado   con las materias discutidas en primer debate y con los principios y objetivos   contenidos en las bases del Plan de Desarrollo.    

En consecuencia, la Corte deberá responder el siguiente   problema jurídico: ¿La falta de inclusión de un artículo específico en el   proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional   implica una vulneración de los principios de consecutividad e identidad   flexible?    

9. Adicionalmente, el accionante   señala que las disposiciones demandadas también desconocen el principio de   planeación participativa, puesto que éstas no fueron objeto de discusión en el   CONPES. En contraste, los intervinientes consideran que el principio de   planeación participativa no fue vulnerado, toda vez que el CONPES estudió,   discutió y analizó las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en las que se   incluyó la necesidad de utilizar el gas licuado de petróleo como combustible   vehicular.    

De acuerdo con lo reseñado, la Corte deberá dar   respuesta a un segundo problema jurídico, a saber: ¿La introducción de un   artículo en el Plan Nacional de Desarrollo, sin que hubiese sido formalmente   discutido y aprobado por el CONPES, vulnera el principio de planeación   participativa?    

En este sentido, la Corte deberá analizar el siguiente   problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de iniciativa gubernamental   exclusiva cuando el Congreso incorpora un artículo nuevo a la parte general   del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo?    

11. Finalmente, el demandante   manifiesta que con la aprobación del artículo 210 se vulneró el principio de   planeación. Así, reseña que actualmente no existen estudios que soporten la   necesidad de extender el uso del gas licuado de petróleo para combustible   automotor, y que, como consecuencia de ello, el acceso a este servicio público   puede verse afectado. Sobre el particular, los intervinientes argumentan que el   principio de planeación no fue vulnerado, toda vez que el Gobierno Nacional y el   Legislador sí presentaron las razones técnicas para la inclusión del artículo   210 en el Plan de Desarrollo.    

A partir de los argumentos   expuestos, la Corte responderá el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el   principio de planeación cuando el Gobierno Nacional no incluye estudios   para autorizar el uso del gas licuado de petróleo como combustible automotor?    

12. En tanto los cargos presentados por el demandante están   relacionados con los alcances de la facultad del Congreso de la República para   introducir modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo, y, particularmente, a   la parte general de éste, en primer lugar, la Corte se pronunciará sobre el   trámite de aprobación del Plan. Luego, la Sala abordará el análisis de i) los   principios de consecutividad e identidad legislativa; ii) la finalidad del Plan   Nacional de Desarrollo y del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015; iii) el   principio de planeación participativa; iv) el principio de iniciativa   gubernamental exclusiva, y v) el principio de planeación, con base en los cuales   irá resolviendo los cargos planteados por el demandante.    

Breve exposición del trámite de aprobación del Plan Nacional de   Desarrollo    

13. El artículo 339 de la   Constitución Política, norma desarrollada por la Ley 152 de 1994, por la cual se   establece la “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, consagra el contenido   y estructura del Plan Nacional de Desarrollo. De acuerdo con las disposiciones   mencionadas, dicho plan, cuya elaboración está a cargo del Gobierno Nacional,   consta de dos partes: i) una parte general, en la que se establecen los   objetivos socioeconómicos del Ejecutivo durante el término del mandato y las   estrategias y planes específicos para llevarlos a cabo, y ii) un plan de   inversiones, en el que se incluyen los aspectos presupuestales y los mecanismos   específicos para llevar a cabo los proyectos de la parte general.      

14. Ahora bien, el artículo 341   superior establece el trámite de elaboración y posterior aprobación del Plan   Nacional de Desarrollo. Así, la mencionada norma señala que el Gobierno debe   elaborar el proyecto del Plan con la participación activa de las autoridades de   planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la   Judicatura. Posteriormente, deberá consultar al Consejo Nacional de Planeación y   realizará las enmiendas que considere pertinente de acuerdo con las   recomendaciones de este órgano. Finalmente, lo presentará a consideración del   Congreso dentro de los seis (6) meses siguientes al inicio del periodo   presidencial.    

15. A su vez, el inciso segundo del   artículo 341 superior describe el trámite que deberá surtir el Plan en el   Congreso de la República. Así, la norma indica que las comisiones de asuntos   económicos tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes   elaborarán un informe con base en el cual se debe producir el segundo debate en   la plenaria de la Cámara y del Senado. Esta disposición constitucional es   desarrollada por la Ley 152 de 1994 en sus artículos 20 y 21. Así, el artículo   20 de la mencionada ley dispone que el proyecto del Plan será presentado ante el   Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos   económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta. En similar sentido, el   artículo 21 señala que, con base en el informe resultante del primer debate,   cada una de las Cámaras, en sesión plenaria, discutirá y decidirá sobre el   proyecto.    

16. Por su parte, el inciso cuarto   del artículo 341 constitucional dispone que el Congreso de la República podrá   efectuar modificaciones al Plan Nacional de Inversiones Públicas que no alteren   el equilibrio financiero. En similar sentido, indica que cuando las   modificaciones supongan una alteración del equilibrio financiero, el Legislativo   deberá contar con el aval o visto bueno del Gobierno Nacional.    

17. No obstante, si bien el artículo   341 superior prevé, de forma específica, el trámite de las modificaciones que el   Congreso está facultado para realizar sobre el plan de inversiones, lo cierto es   que dicha norma no implica una prohibición para realizar otro tipo de   modificaciones sobre el plan. En efecto, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994   prevé la manera en que el Congreso puede realizar modificaciones al proyecto del   Plan Nacional de Desarrollo, así:    

“ARTÍCULO 22.   MODIFICACIONES POR PARTE DEL CONGRESO. En cualquier momento durante el trámite   legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones   Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las   modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se   requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro   de Hacienda y Crédito Público.    

Cuando   las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será   necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la   aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le   introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por   miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el   texto a aprobación en la plenaria correspondiente.    

En ningún   caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir”.    

18. Adicionalmente, el artículo 23   de la Ley 152 de 1994 establece la manera en que el Gobierno Nacional puede   realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Así, la norma prescribe   que el Gobierno podrá realizar modificaciones en cualquier momento del trámite   de aprobación del plan, así:    

“Artículo 23.   MODIFICACIONES POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL.    

En   cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá   introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de   Desarrollo. Si se trata de   modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas   disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente”.”    

19. Ahora bien, la jurisprudencia de   la Corte Constitucional se ha referido a la posibilidad de que el Legislativo   efectúe modificaciones a proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno   Nacional. Sobre el particular, la Corporación ha indicado que las   modificaciones, supresiones o adiciones que no alteren de forma sustancial la   iniciativa del Gobierno serán procedentes sin necesidad de que el Ejecutivo dé   el visto bueno o aval. No obstante, si las modificaciones propuestas por el   Congreso alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, será necesario que   el Gobierno Nacional dé de forma explícita su aval. Así, en la Sentencia   C-473 de 2004[6]  la Corte se pronunció:    

“De   conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la cual se aprueba   el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada   por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca   deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se   trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio   financiero. Tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, la Corte ha   señalado de manera general que el Congreso puede introducir modificaciones a   este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o   modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa   gubernamental.  Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de   alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere   el aval del gobierno”.   (Subraya y negrilla fuera del texto)    

20. De esta manera, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional   se concluye que el Gobierno Nacional está facultado a realizar modificaciones al   proyecto del Plan Nacional de Desarrollo en cualquier momento. No obstante, en   el caso del Congreso, dicha facultad se ve restringida a aquellos casos en que   no se altera sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. En tal   virtud, si el Congreso pretende modificar un aspecto que altere de forma   sustancial el proyecto presentado por el Gobierno, deberá contar con el aval del   Ejecutivo para que ello sea procedente.    

21. En consonancia con lo   anteriormente expuesto, el artículo 160 de la Constitución Política   establece que las cámaras del Congreso de la República, durante el segundo   debate, podrán introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los   proyectos de ley, sin que ello implique una nueva revisión por parte de las   comisiones, así:    

“ARTICULO  160.  Entre el primero y el segundo   debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del   proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán   transcurrir por lo menos quince días.    

Durante   el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,   adiciones y supresiones que juzgue necesarias.    

En el   informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la   totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las   razones que determinaron su rechazo.    

Todo Proyecto   de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva   comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.    

22. Sin embargo, la jurisprudencia   de la Corte Constitucional ha establecido que la facultad de modificación del   Plan Nacional de Desarrollo en el segundo debate no es omnímoda. En   consecuencia, la Corporación se ha pronunciado sobre los requisitos y   limitaciones en relación con las modificaciones introducidas al Plan Nacional de   Desarrollo. En particular, ha indicado que durante el trámite de las   modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo deberán observarse dos principios,   a saber: el de consecutividad y el de identidad flexible.    

23. La Corte Constitucional se ha referido al principio de consecutividad, y ha indicado que   éste impone que se surtan todos los debates exigidos por la Constitución en el   trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos. En este sentido,   en virtud de este principio, todas las leyes deberán surtir los cuatro debates   exigidos en el artículo 107 de la Constitución Política, o los tres debates, en   caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las comisiones   respectivas. Al respecto, en Sentencia C-222 de 1997[7]  la Corporación manifestó:    

“Algo muy   importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de   debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los   actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo,   es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es   válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates   exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta   Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite   y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.”   (Subraya y negrilla fuera del texto).    

24. Ahora bien, en principio, la   introducción de un artículo nuevo durante el segundo debate no implica, per   se, un desconocimiento del principio de consecutividad. En efecto, la Corte   ha indicado que el mencionado principio se predica del proyecto en general, y no   de cada uno de sus artículos. Sobre el particular, en la Sentencia C-535 de   2008[8]  estableció:    

“Esta   posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se   adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio   de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates   reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer debate se adelante   en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad rige   para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos”.   (Subraya y negrilla fuera del texto)    

25. En este sentido, la Corte ha considerado que la procedencia de   las modificaciones introducidas en el segundo debate deberá obedecer al   cumplimiento de otro principio, a saber, el de identidad flexible,   consagrado en el artículo 160 de la Constitución Política. En la Sentencia   C-372 de 2004 la Corte indicó que en virtud de este principio, las Plenarias   del Congreso de la República están facultadas para modificar, suprimir o   adicionar partes del proyecto de ley cuando lo consideren pertinente, siempre y   cuando los cambios guarden una necesaria relación con los temas debatidos y   aprobados en el primer debate de las comisiones[9]. Por lo anterior, sólo deberán   devolverse aquellos temas nuevos que no fueron objeto de estudio en el trámite   del proyecto, así:    

“De   conformidad con este principio, las variaciones surgidas durante el trámite   legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso,   si se encuadran dentro de las temáticas del proyecto. Solamente aquellos asuntos completamente   nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse   para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el   proyecto con anterioridad”.[10]  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

                                                                                                    

26. De esta forma, el principio de identidad flexible exige que el   núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante el trámite de   aprobación de las modificaciones incluidas al proyecto. No obstante, ello no   implica que el texto del proyecto no pueda sufrir modificaciones. Por el   contrario, la Corte ha dicho:    

“En primer   lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de   esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad –sintetizada   en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena   ’lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en   armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número   de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que   trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas   en particular’.(…)    

De tal   manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento   a los principios de consecutividad e identidad el texto del articulado de un   proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates;   simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en   relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley.   La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha   de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de   forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y   consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado   proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los temas objeto del   proyecto correspondiente.”   [11](Subraya y negrilla fuera del texto)    

27. En similar sentido, la Corte   Constitucional se ha expresado sobre la aplicación armónica de los principios de   consecutividad e identidad flexible en relación con la aprobación del Plan   Nacional de Desarrollo. La Corte ha indicado que en virtud de estos principios   es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen   dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos   hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos   temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de   Desarrollo. De esta forma, en la Sentencia C-376 de 2008, la Corporación   indicó:    

“La jurisprudencia ha   explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el   caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo   Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras   legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones   que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo autorizan expresamente   los artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5ª de 1992 y 186 ibídem. No   obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el   proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante   los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones   introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable   con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios   se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos   temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto”.  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

28. Así mismo, la jurisprudencia de la   Corte Constitucional ha establecido ciertos criterios para determinar si se ha   incluido un tema nuevo. En este sentido, ha señalado que no constituyen temas   nuevos: i) un artículo cuyo tema haya sido previamente tratado en las   Comisiones, ii) una disposición que desarrolla aspectos de un tema central del   proyecto de ley previamente debatido, iii) un artículo que reafirma una decisión   adoptada por las comisiones. Esta Corporación ha indicado:    

“En relación con las modificaciones o adiciones que   pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que no   es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel contenido que se   introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones   adoptadas en el primer periodo; (ii) aquel o aquéllos que reafirman las   consecuencias de una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que   fija pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte,   pues, se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo   inicio del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente   y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los   contenidos normativos respectivos”. [12]    

29. En definitiva, de conformidad   con los principios de consecutividad e identidad flexible, es posible incluir   artículos nuevos durante el segundo debate de las plenarias del Congreso de la   República, si se cumplen dos requisitos, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan   sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se   encuentren en armonía con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.    

En consecuencia, para responder los problemas jurídicos planteados   en este caso concreto será necesario establecer el contenido del artículo 210 de   la Ley 1735 de 2015, con el fin de verificar si éste armoniza con los temas y   objetivos propuestos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.    

Objetivo del artículo 210 del   Plan Nacional de Desarrollo    

30. El artículo 210 del Plan   Nacional de Desarrollo realiza una descripción del funcionamiento del Sistema de   Información de Combustibles, el cual fue creado mediante el artículo 61 de la   Ley 1151 de 2007. Este sistema constituye la única fuente de información oficial   sobre los agentes de la cadena de distribución de combustibles en Colombia. A su   vez, dichos agentes deben encontrarse debidamente registrados para obtener el   permiso de operación[13],   tal y como lo indica la norma, así:    

El Ministerio de   Minas y Energía fijará los procedimientos, términos y condiciones para la puesta   en marcha del sistema, así como el otorgamiento, renovación y cancelación del   permiso a que se refiere el presente artículo”.    

31. Ahora bien, los agentes de la   cadena de distribución de combustibles líquidos se encuentran reseñados en otra   disposición normativa, a saber, el artículo 61 de la Ley 812 de 2003, el cual   modificó el artículo 2º de la Ley 39 de 1987. Esta norma prescribe que los   agentes son el refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor   mayorista, el transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor. No   obstante, dicha disposición expresamente excluye al gas licuado de petróleo de   la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, así:    

“Artículo   2º. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados   del petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo,   solamente serán el Refinador, el Importador, el Almacenador, el Distribuidor   Mayorista, el transportador, el Distribuidor Minorista y el Gran Consumidor”. ”    

32. Por su parte, el inciso primero   del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 tiene como finalidad mantener el Sistema   de Información de Combustibles, es decir, no suprime, modifica o crea un modelo   distinto de clasificación de los combustibles derivados del petróleo. Así mismo,   la norma contempla varias categorías de acuerdo con la naturaleza de   combustible, a saber: combustibles líquidos, bicombustibles, gas natural   vehicular, gas licuado de petróleo para uso vehicular.    

En este sentido, el artículo 210 del   Plan de Desarrollo 2015-2018 sí introduce una modificación a la Ley 1151 de   2007, puesto que incluye al gas licuado de petróleo como un combustible líquido   para uso vehicular, y preceptúa que sus agentes también deben formar parte del   Sistema de Información. Al respecto, la norma dispone:    

“ARTÍCULO 210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de   Información de Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente   control sobre los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos,   biocombustibles, gas natural vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP)   para uso vehicular”.    

33. Igualmente, el parágrafo primero   del mencionado artículo expresamente autoriza la utilización del gas licuado de   petróleo como carburante en motores de combustión interna, carburante en   transporte automotor y avala la utilización del referido combustible para otro   tipo de usos alternativos.    

34. Así mismo, los incisos 2º y 3º   del parágrafo consagran una competencia a favor del Ministerio de Minas y   Energía. En efecto, estas normas prevén que el Ministerio, en su calidad de   autoridad sobre política energética, expedirá la regulación concerniente a la   utilización del gas licuado de petróleo en el territorio nacional. Igualmente,   la norma señala que dicha entidad deberá expedir una reglamentación especial   para la utilización de este combustible en situaciones de escasez.    

35. Por su parte, el inciso final   del parágrafo primero establece otra competencia a favor del Gobierno Nacional.   Señala que en caso de que la oferta del gas licuado de petróleo sea menor a la   demanda, el Gobierno Nacional estará facultado para determinar el orden de   atención prioritaria en las regiones afectadas. De tal modo, podrá establecer   parámetros de priorización en aquellos sectores, así:    

PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como   carburante en motores de combustión interna, como carburante en transporte   automotor (autogás) y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio   nacional.    

El   Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin,   así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en   situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en   todo el territorio nacional.    

Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el   abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los   ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región   o regiones afectadas.    

36. En conclusión, el artículo 210   del Plan Nacional de Desarrollo tiene dos objetivos: i) el primero, dar   continuidad al Sistema de Información de Combustibles, y ii) el segundo,   autorizar la utilización del gas licuado de petróleo en vehículos automotores,   y, en general, cualquier otro uso alternativo.    

 Objetivos del Plan Nacional de   Desarrollo    

37. Tal y como se ha señalado en la   presente sentencia, los cargos del demandante se basan en una presunta falta de   debate de la norma contenida en el artículo 210 durante el trámite de aprobación   del Plan Nacional de Desarrollo, y en especial, en el primer debate de la sesión   de las comisiones económicas conjuntas de la Cámara y el Senado. No obstante,   los intervinientes que solicitan la exequibilidad de la norma manifiestan que   los temas abordados por el artículo 210 sí fueron incluidos en el proyecto del   Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno, y que además éstos   fueron estudiados en cada uno de los debates exigidos por la Constitución y la   ley.    

En consecuencia, la Corte analizará   la materia general del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de verificar si   los temas del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 fueron objeto de discusión en   el primer debate.    

38. En la Gaceta 191 de 2015 del   Congreso de la República consta el texto aprobado del proyecto de Plan Nacional   de Desarrollo en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas   Constitucionales Permanentes de la Cámara y el Senado, las cuales sesionaron   conjuntamente el 18 y 19 de marzo de 2015. En el título primero de dicho   documento, denominado “Disposiciones Generales”, se incluyen los   propósitos del Gobierno Nacional con la implementación del referido Plan, a   saber: paz, equidad y educación[14].   Igualmente, en el documento se describen cinco estrategias encaminadas a la   consecución del modelo económico “sostenible” del Estado colombiano durante el   periodo 2014 – 2018:   competitividad e infraestructura estratégicas; movilidad social; transformación   del campo; seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; y buen   gobierno[15].    

39. Por su parte, el artículo 2º del proyecto del Plan Nacional de   Desarrollo, tal y como fue aprobado por las Comisiones Conjuntas del Congreso de   la República en primer debate, señala que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos   por un nuevo país”, se entiende   incluido al Plan como un anexo. El artículo 2º dispone:    

“Artículo 2°.   Parte integral de esta ley. El documento denominado “Bases del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el   Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y   del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el   trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y   se incorpora a la presente Ley como un anexo”.    

40. Ahora bien, las Bases del proyecto del Plan Nacional de   Desarrollo[16] establecen que una de las estrategias   para la realización de los objetivos de paz, equidad y educación es el   desarrollo de la competitividad e infraestructura en el país. A su vez, el   Gobierno plantea varias metas específicas respecto a esta estrategia, entre las   cuales se incluye la promoción del sector minero-energético, así:    

“Con esta estrategia se pretende alcanzar: 1) el incremento de la   productividad a través de la sofisticación y diversificación del aparato   productivo; 2) la modernización de la infraestructura y los servicios de   logística y transporte; y, 3) la continuidad en el dinamismo del sector minero-   energético”.[17]    

41. En efecto, una de las estrategias adoptadas por el Gobierno   Nacional para la consolidación del desarrollo minero energético es la expansión   y consolidación del gas combustible. Ejemplo de ello es que en las bases del   Proyecto se establece que el Ministerio de Minas y Energía impulsaría la   adopción de normas tendentes a la utilización del gas licuado de petróleo para   usos alternativos, especialmente, para uso vehicular. En este sentido,   manifestó:    

“Por otra   parte, el Ministerio de Minas y Energía impulsará la adopción de normas que   permitan la destinación del gas licuado de petróleo a usos diferentes a los   tradicionales, como el uso como combustible vehicular. Se espera que una demanda   creciente incentive nuevas inversiones en la producción de este combustible.    

42. Adicionalmente, pese a que la   promoción de la utilización del gas licuado de petróleo como combustible de   automotores influye directamente en el desarrollo minero del país, el Gobierno   también consideró que impactaba en el crecimiento económico sostenible. Por   ello, indicó que la masificación del gas licuado de petróleo como fuente de   energía era necesaria para el desarrollo de una política de eficiencia   energética, así :    

“Se   realizará el diseño e implementación de una política de eficiencia energética;   la creación de asociaciones público privadas para la eficiencia energética; y la   implementación de instrumentos normativos, técnicos y de planificación como la   expedición de reglamentos técnicos que promuevan el uso más seguro, limpio y   eficiente de la energía eléctrica. Adicionalmente, se pretende lograr ahorros en   los sectores industrial, residencial, comercial, público y de servicios, lo cual   contará con el apoyo de una institucionalidad que diseñe, desarrolle, promueva e   implemente proyectos con este alcance. Igualmente, se promoverán planes de   renovación tecnológica para productos de alto consumo, que contemplarán entre   otros la sustitución de refrigeradores, bombillas incandescentes y equipos de   uso final.    

De la   misma manera, se requiere impulsar la masificación de nuevas fuentes de energía   en el sector transporte, como son el gas licuado de petróleo, GLP, la   electricidad y la ampliación del gas natural vehicular, GNV”[19].  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

43. A su vez, en las Bases del Plan   Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 el Gobierno incluyó un acápite de las metas   trazadas para evaluar los objetivos del plan. Así, estimó que para el año 2018   setecientos veintiocho (728)[20]  vehículos automotores debían haber cambiado su fórmula de combustible al gas   licuado de petróleo.    

44. De lo anterior se concluye que   el Plan de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional tenía como objetivo   fomentar la utilización de nuevas fuentes de energía para uso vehicular, como es   el caso del gas licuado de petróleo. A juicio del Gobierno, ello permitiría promover el desarrollo minero energético del país y la   búsqueda de un desarrollo sostenible.    

Discusión de las bases del Plan   Nacional de Desarrollo en el primer debate de las Comisiones Conjuntas del   Senado de la República y la Cámara de Representantes    

45. El 6 de febrero de 2015 el Director del Departamento Nacional de Planeación   y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, radicaron en la Secretaría General   de la Cámara de Representantes el proyecto de ley del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”[21].   Dicho proyecto fue posteriormente publicado en la Gaceta del Congreso No. 33 de   2015[22].    

46. Posteriormente, el Gobierno Nacional   convocó a sesiones extraordinarias desde el día de radicación del proyecto hasta   el 15 de marzo del 2015 para el estudio del Plan[23]. El 17 de   febrero se inició el debate con la sesión de las Comisiones Económicas   Conjuntas, las cuales acordaron que la discusión del Plan Nacional de Desarrollo   se abordaría en cuatro comisiones. Éstas, a su vez, estarían subdivididas en   subcomisiones, de acuerdo con los ejes temáticos de las estrategias del Plan, a   saber, i) Competitividad e Infraestructura Estratégica, ii) Movilidad Social y   Estrategias Territoriales, iii) Transformación del Campo y Crecimiento Verde,   iv) Seguridad, Justicia y Democracia para la Paz y Buen Gobierno.    

47. De acuerdo con lo consagrado en la   Gaceta No. 114, las subcomisiones sesionaron el 24 de febrero, el 3, 9 y 10 de   marzo de 2015, y debatieron las bases del Plan Nacional de Desarrollo, los   artículos que lo componían y el Plan de Inversiones. Así mismo, en las   mencionadas sesiones, los miembros del Congreso de la República tuvieron la   posibilidad de presentar sus posiciones frente al proyecto de ley y las bases   del plan y efectuar proposiciones que fueron finalmente radicadas el 12 de marzo   de 2015 ante la sesión de Comisiones Económicas Conjuntas. En efecto, fue   consagrado en la referida Gaceta:    

“Las   subcomisiones sesionaron en febrero el día 24 y en marzo los días 3, 9 y 10.   Durante estas sesiones se debatieron las bases del Plan Nacional de Desarrollo,   el articulado y el Plan Plurianual de Inversiones. En dichas   reuniones los Honorables Senadores y Representantes pusieron de presente sus   posiciones frente al proyecto de ley y frente a las bases del Plan, las cuales   fueron ampliamente discutidas y cuyas proposiciones de articulado fueron   radicadas el día 12 de marzo en la sesión de Comisiones Económicas   Conjuntas”. (Subraya y negrilla fuera   del texto)    

48. Ahora bien, en la Gaceta No. 242   de 2015, en la que consta la ponencia para segundo debate del Proyecto de ley   del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, se incluyeron especificidades del   trámite de aprobación del Plan y los antecedentes de las proposiciones de   artículos nuevos presentadas por los congresistas. Sobre el particular, la Corte   advierte que el congresista Orlando Guerra propuso un artículo nuevo en relación   con la inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular en el Sistema de   Información de Combustibles, así:    

“Artículo   nuevo. Sistema de información de combustibles. El Sistema de Información creado   mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100   de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de Información de Combustibles,   seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre los agentes de la   cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural   vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular”. [24]    

49. Posteriormente, los congresistas   Efraín Cepeda, Miguel Amín y otros, propusieron un artículo nuevo por medio del   cual se autorizaba el uso del gas licuado de petróleo como combustible de   vehículos automotores y otro tipo de usos alternativos, así:    

“El   Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de   terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como   requisito para operar, los mencionados agentes.    

El Ministerio   de Minas y Energía continuará reglamentando los procedimientos, términos y   condiciones operativas del sistema, para lo cual aplicará las medidas necesarias   para su cumplimiento. El SICOM será la única fuente de información oficial a la   cual deben dirigirse todas las autoridades administrativas de cualquier orden   que requieran de información de los agentes de la cadena de distribución de   combustibles en el país.    

Parágrafo.   Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como carburante en motores de   combustión interna, como carburante en transporte automotor (autogas) y demás   usos alternativos del GLP en todo el territorio nacional.    

El Ministerio   de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin, así como   las condiciones de priorización en la utilización del GLP en situaciones de   escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en todo el   territorio nacional. Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea   insuficiente para garantizar el abastecimiento de la demanda, el Gobierno   nacional, de acuerdo con los ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley   142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región o regiones   afectadas”.   [25]    

50. Adicionalmente, la Gaceta No.   242 señala los motivos por los cuales el Legislador incluyó el artículo nuevo   denominado “Sistema de Información de Combustibles”, a saber: primero, que el de   sistema información permite el seguimiento de los agentes de la cadena de   combustibles y contribuye a mitigar el contrabando; segundo, que impulsa la   utilización de un combustible que no ha sido aprovechado en su totalidad, y que   puede significar una ventaja comparativa para Colombia, si se tiene en cuenta la   disponibilidad y los precios bajos del petróleo en el mercado mundial; tercero,   que la utilización del gas licuado de petróleo armoniza con el principio de   desarrollo sostenible, por cuanto dicho mineral es menos contaminante. Al   respecto, se indicó:    

“Artículo   nuevo. Sistema de Información de Combustibles. El Sistema de Información de la Cadena de Distribución   de Combustibles tiene el propósito, de contar con un sistema de información   unificado que permita al Ministerio de Minas y Energía hacer seguimiento   de los distintos agentes de la cadena de combustibles. Por otro lado, es   un instrumento que permite abordar el problema de venta ilícita de   combustibles ya que los agentes tienen que inscribirlos en el SICOM para   poder operar legalmente. (…)    

Teniendo en cuenta lo anterior es fundamental para seguir avanzando en el   problema del contrabando y venta ilícita de combustibles, dando continuidad al   sistema de información de la cadena de combustibles (SICOM). Adicionalmente,   actualmente el país cuenta con la disponibilidad de un energético que aún no   está siendo aprovechado en todo su potencial, el gas licuado de petróleo.    

Se estima que   en este cuatrienio se duplique la disponibilidad del GLP en el país, producto de   la modernización de la refinería de Cartagena y los campos de Cusiana y   Cupiagua. Por este motivo, es estratégico para el país promover usos   alternativos que permitan aprovechar dicho energético y disminuir la presión   sobre los combustibles tradicionales, derivados del petróleo.    

En ese   sentido, el artículo habilita la posibilidad para que se pueda aprovechar la   disponibilidad del GLP como combustible vehicular, a través del autotogás. (…)   Así mismo, el SICOM incluye a los agentes del GLP para hacer parte del sistema   de seguimiento, lo cual será necesario para que puedan operar efectivamente.   Cabe resaltar que esta política responde a los lineamientos de la estrategia de   Crecimiento Verde, en la medida en que el GLP es un energético más limpio   ambientalmente que los combustibles tradicionales, como el diésel o la gasolina”.  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

51. Finalmente, en la misma Gaceta   242 del Congreso de la República se expuso el trámite de aprobación de los   artículos nuevos incluidos al Plan Nacional de Desarrollo[26].   Del documento se deduce que el 18 de marzo de 2015[27]  fueron aprobados varios de los artículos presentados por el Gobierno Nacional.   No obstante, se presentaron alrededor de mil cuatrocientas (1400) proposiciones   sobre los artículos no aprobados, por lo que en sesión del 19 de marzo las   Comisiones Conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes debatieron   sobre éstas.    

52. Ahora bien, en el acta de la   sesión del 18 de marzo de 2015 se dejó constancia de que previa concertación con   los miembros de las Comisiones Económicas conjuntas y el Ministro de Hacienda,   los artículos nuevos serían analizados en el segundo debate, incluyéndose entre   éstos el denominado “Sistema de Información de Combustible”. Así, se   indicó:    

“Previa   concertación con los miembros de las Comisiones Económicas Conjuntas, el   Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó el alcance de las   disposiciones nuevas presentadas en el informe de ponencia, las cuales abarcaron   los siguientes temas: (…) xi) Sistema de Información de Combustible (…)    

En virtud de   la aprobación de la proposición del honorable Representante Eduardo Crissien   Borrero, los artículos nuevos presentados por el señor Ministro quedaron como   constancias para ser debatidos en segundo debate.    

La sesión culminó con la   aprobación del título del proyecto de ley y la voluntad de los miembros de las   Comisiones Económicas Conjuntas de dar segundo debate al mismo”. (Subraya y negrilla fuera del texto)    

53. Las actas de los debates de las   de las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes también demuestran que tanto los   Congresistas como el Ministro de Hacienda y Crédito Público acordaron votar el   artículo  “Sistema de Información de Combustibles” en el segundo debate, pero que,   en efecto, sí se discutió el tema durante el primer debate. Así, en la Gaceta   No. 522 del Congreso de la República[28]  consta que el Ministro de Hacienda solicitó que se votara este artículo, el cual   había sido estudiado por los miembros del Congreso, debido a su importancia para   la realización de los objetivos del Plan. En particular, señaló que uno de los   propósitos de dicho grupo era la protección del medio ambiente. Así, en el acta   consta:    

“Presidente,   le propongo lo siguiente. Representante Crissien, obviamente ha sido un día   largo y todo el mundo está cansado; pero aquí hay 17 artículos que fueron   trabajados por los ponentes, que reflejan muchas prioridades que vienen de las   regiones, que son temas importantes para que vayan en el Plan Nacional de   Desarrollo y que han sido largamente debatidos. Son 17 artículos que yo   puedo resumir brevemente de forma tal que podamos cerrar hoy, se votarían en   bloque estos 17 artículos, hago un resumen de tres minutos y lo sometemos a   votación. (…)    

Hace uso de   la palabra el señor Presidente (e), honorable Senador Arturo Char Chaljub:    

Ministro,   explique en tres minutos los 17 artículos.    

Hace uso de   la palabra el Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas   Santamaría:    

Rápidamente.    

1. Libertad   religiosa, reforzando la libertad religiosa en el país. 2. Los derechos de los   animales. (…) 11. Sistema de información de combustibles (…)    

No obstante, uno de los senadores   propuso que ese grupo de artículos fuese discutido en el segundo debate, lo cual   fue aceptado por los miembros del Congreso, así:    

“Hace uso de   la palabra el honorable Representante Eduardo Alfonso Crissien Borrero:    

Ministro,   Presidente si ustedes están dándole el aval a esas proposiciones también   pueden incluirlas en el pliego de modificaciones para segundo debate y no se van   a morir, no voy a retirar la proposición, queda pendiente que quede como   constancia para segundo debate”.   (Subraya y negrilla fuera del texto)    

54. De la jurisprudencia de la Corte   Constitucional en relación con la aplicación de los principios de identidad   flexible y consecutividad, y atendiendo al trámite adelantado en el Congreso de   la República, es posible extraer las siguientes conclusiones.    

a) En primer lugar, el Gobierno   Nacional, desde la misma presentación del proyecto del Plan Nacional de   Desarrollo, demostró su interés en incentivar el desarrollo minero-energético   del país como estrategia para la obtención de los fines del Plan, a saber, la   paz, la equidad y la educación. Por ello, en las “Bases del Plan Nacional de   Desarrollo” se incluyó la importancia de masificar el uso del gas licuado de   petróleo, especialmente en lo atinente a su utilización como combustible   vehicular y otros medios alternativos.    

En consecuencia, la Corte concluye   que uno de los principales fines y temas del Plan Nacional   de Desarrollo se relacionaba con el fomento de la actividad minero-energética.   Por lo tanto, la autorización del uso del gas licuado de petróleo es una   herramienta para la obtención de los objetivos principales del Gobierno   Nacional, o, para decirlo de otra manera, un medio para la obtención de un fin   principal.    

b) La autorización del gas licuado   de petróleo para uso vehicular fue discutida en el primer debate ante las   Comisiones Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes, toda vez que dicha previsión se encontraba contenida en las   bases del Plan.    

En consecuencia, la autorización de   utilizar el gas licuado de petróleo para usos vehiculares y alternativos sí   fue objeto de estudio en el primer debate de la sesión de las comisiones   económicas conjuntas del Congreso de la República.    

c) Adicionalmente, en el trámite del   proyecto de ley en el primer debate un grupo de congresistas consideró que la   inclusión del gas licuado de petróleo en el Sistema de Información de   Combustibles y su autorización para uso automotor, debía hacer parte de un   artículo nuevo, propuesta que fue aceptada por el Gobierno Nacional.    

En este sentido, el Gobierno   avaló la inclusión del artículo nuevo denominado “Sistema de Información de   Combustibles”    

d) Tanto los representantes del   Gobierno Nacional como los congresistas participantes dejaron expresa constancia   de que el análisis de las propuestas de artículos nuevos sobre el Sistema de   Información de Combustibles se realizaría en el segundo debate.    

De esta manera, tanto los   Congresistas como el Gobierno Nacional concertaron realizar la   votación de los contenidos normativos de lo que hoy es el artículo 210 en el   segundo debate.    

e) En   resumen, la inclusión del gas licuado de petróleo en el Sistema de Información   de Combustibles y su autorización como combustible de vehículos automotores y   otros usos alternativos estaba presente en las Bases del proyecto gubernamental   originalmente presentado a consideración del Congreso de la República.   Posteriormente, un grupo de congresistas propuso un artículo nuevo en el que se   especificaba dicha previsión, el cual fue incluido en el primer debate conjunto.   Tanto el Ministro de Hacienda como las Comisiones conjuntas acordaron votar el   artículo en el segundo debate, siendo aprobado por las plenarias de la Cámara de   Representantes y del Senado de la República en dicha oportunidad.    

f) El contenido normativo del actual   artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo corresponde a   los objetivos trazados por el Gobierno Nacional en las Bases del Plan Nacional   de Desarrollo.    

Análisis de constitucionalidad del artículo 210 parcial    

55. Tal y como se indicó previamente, el demandante alega que   en el trámite de la disposición acusada se vulneraron los principios de   consecutividad e identidad flexible, puesto que, a su juicio, ésta nunca fue   discutida en el primer debate conjunto adelantado por las comisiones   permanentes, ni hizo parte de los temas discutidos en el proyecto del Plan   Nacional de Desarrollo.    

56. La Corporación reitera que el principio de consecutividad  exige que se dé pleno cumplimiento al número total de debates previstos en el   ordenamiento jurídico para la aprobación de las leyes y los actos legislativos,   siendo cuatro y ocho debates, respectivamente. A su vez, el principio de   identidad flexible faculta al Legislativo a realizar modificaciones a los   proyectos de ley o actos legislativos, siempre y cuando los artículos nuevos   incluidos guarden relación con la temática general del proyecto. En   consecuencia, la jurisprudencia ha avalado la introducción de artículos nuevos   en el segundo debate cuando: i) éstos guardan relación con la temática del Plan   de Desarrollo, y ii) los temas abordados en el artículo nuevo hayan sido   discutidos por las sesiones conjuntas.    

57. Para la Corte es claro que durante el primer debate adelantado   por las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y la Cámara sí se discutió lo   relativo a la necesidad de autorizar usos alternativos para el gas licuado de   petróleo, entre éstos, el uso como combustible vehicular. En efecto, ello se   describió extensamente en el documento anexo al proyecto del Plan Nacional de   Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, denominado “Bases del Plan   Nacional de Desarrollo”, el cual fue objeto de exposición por parte del Ministro   de Hacienda y Crédito Público, y de análisis por parte de los congresistas. En   el referido documento, el Gobierno Nacional explicó las razones por las cuales   resultaba necesario autorizar este tipo de usos alternativos e incentivar el   consumo por parte de los ciudadanos, encontrándose, entre éstas, razones de tipo   económico y ambiental. Algunas de las razones listadas por el Gobierno en las   Bases del Plan Nacional de Desarrollo son la sobreoferta de este mineral en el   mercado colombiano, la devaluación del peso con respecto al dólar, la   disminución de la producción de petróleo y la necesidad de impulsar nuevas   formas de energía que generen un menor impacto en el medio ambiente.    

58. A su vez, tal y como consta en la Gaceta No. 242 de 2015,   fueron miembros del Congreso quienes, en el primer debate de las Comisiones   Conjuntas, propusieron que se incluyera un artículo nuevo denominado “Sistema de   Información de Combustibles”. En el mencionado proyecto de artículo se   abordarían los temas que el Gobierno Nacional había expuesto en las Bases del   Plan de Desarrollo en lo relacionado con la autorización del gas licuado de   petróleo como combustible automotor. Igualmente, se reiteraría el Sistema de   Información de Combustibles, método que permite realizar un control más efectivo   frente a los agentes de distribución y comercialización de estas sustancias, con   el fin de contrarrestar el fenómeno del contrabando.    

59. Así mismo, tal y como consta en el acta del 19 de marzo de 2015   de las Comisiones Terceras y Cuartas del Congreso de la República[30],   los congresistas avalaron la proposición presentada por uno de los miembros del   Legislativo, quien solicitó que el artículo relacionado con el Sistema de   Información de Combustibles fuese discutido en el segundo debate. En efecto, los   miembros del Congreso y el Ministro de Hacienda y Crédito Público acordaron que,   en tanto ya había sido estudiada esa norma, podía aplazarse la fecha para la   adopción de la decisión.    

60. En consecuencia, el tema del artículo 210 del   Plan Nacional de Desarrollo corresponde al contenido de las Bases del proyecto   de ley y a los objetivos propuestos por el Gobierno Nacional, los cuales fueron  conocidos y debatidos por las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara.   De esta forma, se cumple con los dos requisitos exigidos por la jurisprudencia   para la inclusión de artículos nuevos en el segundo debate, a saber: i) la   identidad temática entre el artículo nuevo y el Plan Nacional de Desarrollo, y   ii) el debate en las sesiones conjuntas.    

De lo anterior se concluye que los principios de identidad flexible   y consecutividad fueron observados en el trámite de aprobación del artículo 210   de la Ley 1753 de 2015, razón por la cual no prospera el primer cargo de la   demanda.    

Principios de planeación participativa y democracia deliberativa –   Análisis del segundo cargo de inconstitucionalidad    

61. El accionante señaló que la disposición parcialmente   demandada vulneraba los principios de planeación participativa y democracia   deliberativa, toda vez que el Consejo Nacional de Planeación (CONPES) nunca   estudió la pertinencia de la inclusión del gas licuado de petróleo como   combustible para automotores.    

62. Sobre el particular, la Corte debe precisar que si bien la   Constitución de 1991 facultó al Gobierno Nacional para elaborar y presentar el   Plan Nacional de Desarrollo, también garantizó la participación de la ciudadanía   a través de sus representantes y de las entidades territoriales en la fase de   elaboración del proyecto. Es por esto que el artículo 341 de la Carta consagra   que el proyecto del Plan debe elaborarse con la participación activa de diversos   sectores de la población, de las autoridades de planeación, del Consejo Nacional   de Planeación y del Consejo Superior de la Judicatura.    

63. Así mismo, la Corte Constitucional reconoció la obligación   de garantizar la participación democrática en la fase de elaboración del Plan   Nacional de Desarrollo, la cual está a cargo del Gobierno Nacional. Igualmente,   señaló que la omisión de este deber puede devenir en la inconstitucionalidad de   la ley aprobatoria, incluso en aquellos casos en que se haya surtido   adecuadamente el trámite en el Congreso de la República. En efecto, la   Sentencia C-524 de 2003 manifestó:    

                                                     

“La   etapa de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo o, si se quiere, de   preparación del proyecto de Ley del Plan, está conformada por varias exigencias   que deben ser atendidas por el Gobierno Nacional antes de presentarlo a   consideración del Congreso de la República. En este aspecto la Corte   Constitucional ha considerado que los requisitos previstos en la fase previa   tiene carácter vinculante y son de obligatorio cumplimiento para el Ejecutivo.   Sobre el particular expresó que “ese trámite previo, fijado directamente   por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de   las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria   observancia, para la validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan   Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa   repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe   sobre la base del proyecto irregularmente preparado”  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

64. No obstante, en el   caso analizado no se configura el vicio alegado por el demandante. En primer   lugar, tal y como se indicó en el acápite inmediatamente precedente, el   documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” sí fue ampliamente   discutido por las entidades correspondientes, entre ellas, las entidades   territoriales, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, y el Consejo   Nacional de Planeación[31].   Igualmente, una vez fue aprobado este documento por el Consejo Nacional de   Política Económica y Social – CONPES, fue posible que el Gobierno presentara el   proyecto de ley ante el Congreso de la República. En efecto, en la exposición de   motivos del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, se indicó el   trámite de formulación del proyecto de ley, así:    

“2. Formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo   país.    

(…)  El proceso implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a   cabo en conjunto con los ministerios y demás entidades del Gobierno nacional,   las autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como con todas   aquellas autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeación, en   aplicación del principio democrático.    

Con el fin de socializar la parte general del PND, se realizaron 33   foros regionales, en igual número de ciudades del país, y 25 foros sectoriales, con temas específicos incluidos en el   documento, tales como la educación, la igualdad de género, los grupos étnicos y   los jóvenes, entre otros (…). De igual manera, la parte general del PND   2014-2018: Todos por un nuevo país se presentó al Consejo Nacional de Política   Económica y Social (Conpes) el 13 de noviembre de 2014. Así mismo, la parte   general del plan fue sometida oportunamente a consideración del Consejo Nacional   de Planeación (CNP), el pasado 14 de noviembre de 2014, fecha en que también fue   en- viada al Congreso de la República. El CNP emitió concepto de manera   oportuna mediante el documento Focos estratégicos y de interés para la sociedad   civil.    

Una vez agotado este proceso democrático de participación y deliberación, y   antes de la presentación del documento al honorable Congreso de la República,  se analizaron los comentarios recibidos, en particular el concepto emitido por   el CNP y las observaciones recogidas durante las mesas regionales y sectoriales,   los cuales sirvieron de in- sumos para los ajustes finales del PND. Del mismo   modo, en cumplimiento de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia   (Ley 270 de 1996), el Departamento Nacional de Pla- neación recibió el Plan   Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018, con el fin de que fue- ra   incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, el Consejo Nacional   de Política Económica y Social (Conpes), en sesión realizada el 4 de febrero de   2015, aprobó el documento con- solidado del Plan Nacional de Desarrollo,   de conformidad con el artículo 19 de la Ley 152 de 1994 (…)”.[32]    

65. Por otro lado, no   es válida la afirmación del demandante, quien sugiere que el Consejo Nacional de   Política Económica y Social – CONPES debe proferir una aprobación de cada uno de   los puntos que componen el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo para que   éste sea posteriormente puesto a consideración del Congreso de la República. No   puede perderse de vista que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 340 de   la Constitución Política, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –   CONPES es un órgano consultivo, y por lo tanto, sus decisiones no son   jurídicamente vinculantes para el Gobierno Nacional[33], quien está   facultado para realizar modificaciones al proyecto, incluso en la fase del   trámite legislativo. Ahora bien, el hecho de que las decisiones proferidas por   el CONPES no sean jurídicamente vinculantes, no implica un desconocimiento de la   exigencia de garantizar su participación en la etapa previa de elaboración del   proyecto de Plan Nacional de Desarrollo.    

66. Finalmente, la   Corte reitera que el hecho de que las disposiciones acusadas no hayan sido   incluidas expresamente en el texto del proyecto de ley, tal y como quedó   plasmado en el artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, no implica que sobre éstas   se haya omitido la discusión respectiva ante el órgano consultivo. En efecto, en   las bases anexas al proyecto de ley se explicó extensamente cuál era la   motivación del Gobierno Nacional para promover la demanda de gas licuado de   petróleo, razón por la cual dicha temática sí fue abordada en la fase previa de   elaboración del Plan de Desarrollo, y por lo tanto, objeto de estudio y debate.    

67. De lo anterior se colige que la introducción de un artículo nuevo en el Plan Nacional   de Desarrollo no vulnera el principio de planeación participativa en aquellos   casos en que el tema objeto de análisis haya sido puesto a consideración en la   etapa previa de elaboración, y cuente con la correspondiente opinión favorable   por parte del CONPES, tal y como ocurrió en el caso analizado.    

68. Así, al no   advertirse una vulneración del principio de participación en la fase previa de   elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declarará exequible las   disposiciones acusadas en lo referente a este cargo.    

Análisis del tercer cargo de la   demanda – Principio de iniciativa legislativa exclusiva    

70. La Constitución Política reconoce en su artículo 154 la   iniciativa legislativa reservada del proyecto de la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo en favor del Gobierno Nacional, con el fin de que sea el órgano   Ejecutivo quien diseñe y elabore las políticas públicas y los planes sobre los   cuales se desarrollará su mandato. La Corte Constitucional ha reconocido la   finalidad de esta previsión, tal y como se observa en la Sentencia C-394 de   2012[34],  en la que indicó:    

“Es preciso resaltar que, de   acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene   iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de   planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que   inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional,   consiste en que en este texto legislativo se plasma –en calidad de norma   jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el   Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En   consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del   Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y   el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización”.  (Subraya y negrilla   fuera del texto)    

71. Ahora bien, el artículo 339 superior regula la Ley del   Plan Nacional de Desarrollo y diferencia las dos partes que componen la norma   jurídica. De esta forma, se advierte que la ley está compuesta por  i) una parte   general, en la que constan los planes, proyectos, políticas y objetivos del   Gobierno Nacional en materia económica y social en el cuatrienio, y ii) un plan   de inversiones públicas, en el que se aportarán los presupuestos de los   principales proyectos adelantados por el Gobierno, y se señalarán los recursos   para sufragarlos. La Corte Constitucional se ha referido a la distinción entre   las partes general y el plan de inversiones públicas en Sentencia C-539 de   2008[35],   así:    

“Habrá   un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de   inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se   señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y   prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y   orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán   adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los   presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión   pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridas para   su ejecución.”    

72. Por su parte, como se describió en   el fundamento jurídico 17 de esta sentencia, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica   del Plan de Desarrollo, contempla en su artículo 22 la facultad del Congreso de   la República de introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas,   siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Así mismo, dispone que   para efectuar modificaciones o incluir nuevos programas o proyectos de   inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por   conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.    

73. A su vez,   el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 152 de 1994 también incluye la   posibilidad de que el Congreso de la República efectúe modificaciones al   proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias. No obstante, la   Corte Constitucional ha señalado expresamente que es necesario que el tema   abordado en el artículo nuevo haya sido estudiado por las Comisiones en primer   debate, y guarde relación con el proyecto presentado por el Gobierno Nacional.   Al respecto, la Sentencia C-305 de 2004[36]  manifestó:    

“La Corte   encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos   por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la   inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o   materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y   por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley”.    

74. Por otro lado, en la Sentencia C-838 de 2008, la Corte indicó que en caso de que los congresistas propongan una modificación a   un proyecto de ley de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, debe evaluarse   si es pertinente contar con el aval del Ejecutivo o si por el contrario, éste no   es necesario. Así, la jurisprudencia señala que en caso de que no se realice una   alteración sustancial al proyecto presentado por el Gobierno, las adiciones,   modificaciones o supresiones podrán ser realizadas sin contar con el aval. Así,   se indica en la sentencia:    

“La jurisprudencia constitucional (…) ha sostenido que (…) cuando en un   proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado   originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que   tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es   indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre   aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental,   caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones,   supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren   aval”. (Subraya y negrilla fuera   del texto)    

En el caso analizado no se vulneró el principio de iniciativa   legislativa en favor del Gobierno Nacional, por dos razones. En primer lugar,   porque el artículo nuevo no supuso una contradicción con el proyecto presentado   por el Gobierno ante las Comisiones Conjuntas, sino una sistematización de los   asuntos contenidos de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo con respecto al   uso y destinación del gas licuado de petróleo, por lo que no era necesario que   el Gobierno Nacional manifestara el aval[37].   En segundo lugar, porque aún si en gracia de discusión se aceptase la necesidad   de contar con el aval del Gobierno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público   pidió la votación de la propuesta de inclusión del artículo en el primer debate   conjunto[38],   y luego aceptó la propuesta de los congresistas de someter ese asunto a votación   de las plenarias[39].   Además, es claro que el Ministro ratificó en diversas oportunidades en el marco   del trámite, la importancia que tenía para el Gobierno Nacional el artículo   denominado “Sistema de Información de Combustibles”[40].    

75. En consecuencia, la introducción de un artículo nuevo en   las Plenarias no constituye una violación del principio de iniciativa   legislativa exclusiva del Gobierno Nacional en la elaboración del Plan Nacional   de Desarrollo, siempre y cuando la modificación no contravenga los objetivos   iniciales planteados por el Ejecutivo de forma sustancial, o cuente con el aval   del Gobierno Nacional. Como en este caso se configuró dicho supuesto, la norma   demandada será declarada exequible.    

Análisis del cuarto cargo de la demanda – Principio de   planeación    

76. El accionante manifestó que la disposición acusada   vulnera el principio de planeación por cuanto, a su juicio, el Gobierno   Nacional pretermitió la realización de los estudios, exámenes, investigaciones y   análisis que determinaran la viabilidad, necesidad y eficiencia de incluir el   gas líquido de petróleo como combustible de uso vehicular en el Plan Nacional de   Desarrollo. Considera que la disposición pone en riesgo la prestación de un   servicio público esencial a las familias de escasos recursos, a las cuales   principalmente está dirigido el suministro de este combustible, tal y como lo ha   reconocido la Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 2004[41].    

77. La Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente   sobre la importancia del principio de planeación en el ordenamiento jurídico   colombiano en la Sentencia C-292 de 2015[42].   Así, la Corte ha indicado que el principio de planeación implica un proceso de   estudio y programación de las directrices macroeconómicas que el Gobierno   Nacional adoptará para cumplir con sus objetivos en materia económica y social.   En este sentido, la planeación tiene dos objetivos primordiales: i) permitir a   los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el Gobierno   durante el cuatrienio, y ii) brindar al Ejecutivo un punto de referencia   objetivo para la realización de sus metas.    

78. Ahora bien, la Corte Constitucional se ha pronunciado   sobre la relación que existe entre el principio de planeación y el Plan Nacional   de Desarrollo, y ha entendido que dicho instrumento es la más clara   representación de este principio, toda vez que a través de éste no sólo se   indican los objetivos del Gobierno Nacional, sino que se describen acciones   concretas para hacerlos efectivos. Así, en la sentencia citada en la precedencia   la Corte puntualizó:    

“En conclusión, la importancia del plan nacional de desarrollo   en el marco de la función de planeación del Estado radica en que constituye la   expresión suprema de la función de planeación. En efecto, como lo destaca la   jurisprudencia, la actuación macroeconómica del Estado, ya sea que se adelante   bajo la forma de intervención legal económica (Art. 334 C.P.), o como acción   permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e   inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas   generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las   regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales.   En esta medida la Ley   del Plan Nacional de Desarrollo, incorpora una   propuesta política relativa a ciertas metas que, en un proceso participativo y   de concertación, se ha estimado necesario alcanzar. Se trata de una propuesta   que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende   lograrse el cumplimiento de esos objetivos”.   (Subraya y negrilla fuera del texto)[43]    

79. En el caso   analizado, la Corte reitera que el Gobierno Nacional en las Bases del Plan   Nacional de Desarrollo incluyó la consolidación del desarrollo minero-energético   para la equidad regional como uno de sus objetivos, y, adicionalmente, previó   como una de las estrategias el uso de combustibles alternativos, como es el caso   del gas licuado de petróleo. Así, el referido documento estableció lo siguiente:    

“Objetivo 5.   Consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional    

a)   Aprovechamiento hidrocarburífero responsable que contribuya al desarrollo   sostenible.    

(…) Con el   fin de contribuir con la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono,   aportando a la reducción de gases de efecto invernadero (GEI), se implementarán   mecanismos que permitan maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la   explotación de carbón y los líquidos asociados a la explotación de hidrocarburos,   tales como gas licuado de petróleo (GLP) y agua. (…) Por otra parte, la   optimización de los procesos de producción en los campos hidrocarburíferos a   través del aprovechamiento del GLP resultante de estas actividades permitirá   contar con otro combustible alternativo para la diversificación de la canasta   energética”.   [44]  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

80.   Adicionalmente, hizo proyecciones sobre las metas propuestas, y estimó el número   de vehículos que, para el año 2017, estarían utilizando este tipo de   combustible, a saber, setecientos veintiocho (728).[45].    

81. Igualmente,   como una de las estrategias para la consolidación del desarrollo   minero-energético, el Gobierno planteó el fortalecimiento del Sistema de   Información de Combustibles, y la correspondiente inclusión del seguimiento al   autogás. Así, incluyó en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo lo siguiente:    

“c.   Abastecimiento de combustibles líquidos y biocombustibles    

El Gobierno   nacional tomará las medidas necesarias para continuar garantizando el   abastecimiento de los combustibles líquidos. Para lo anterior se adelantarán   acciones en dos vías: en primer lugar, la modernización de los procesos en   refinación para lograr el aprovechamiento de crudos pesados y la mayor   producción de combustibles, incrementando la capacidad de las principales   refinerías del país y, en segundo lugar, la ampliación de la infraestructura   necesaria para la importación de combustible en caso de no lograr el   autoabastecimiento (…)    

El   Ministerio de Minas y Energía fortalecerá el Sistema de Información de   Combustibles (Sicom) como herramienta para el seguimiento de la calidad y   consumo de los combustibles y biocombustibles. De igual forma, se deberá incluir   el seguimiento al autogás”.[46](Subraya y negrilla fuera del texto)    

82. De esta   manera, la Corte concluye que el principio de planeación sí fue garantizado en   la elaboración e implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018   “Todos por un nuevo país”, puesto que el Gobierno Nacional hizo explícitos   los objetivos que definirán la política socioeconómica a su cargo, y señaló en   forma concreta la manera en que iba a llevarla a cabo.    

83. En este   sentido, no le asiste razón al demandante, quien aduce que el Gobierno Nacional,   en consonancia con el principio de planeación, debe presentar estudios   detallados sobre la importancia de llevar a cabo una actividad económica, o de   destinar un determinado mineral para ciertos fines, como es el caso de la   autorización del gas licuado de petróleo para uso vehicular, pues ello deviene   en una interpretación extensiva de la obligación de planeación a cargo del   Gobierno Nacional.    

84. No obstante,   en todo caso el Gobierno sí señaló las razones por las cuales autorizaba la   utilización del gas licuado de petróleo para uso vehicular, y las relacionó con   los objetivos sociales y económicos planteados para el cuatrienio,   particularmente en lo relacionado con el desarrollo de la industria energética.    

85. Finalmente,   tampoco le asiste razón al accionante, quien indica que con la presunta   pretermisión del principio de planeación se puso en peligro la prestación   eficiente del gas licuado de petróleo a las familias más vulnerables, lo que a   su vez contraría lo manifestado por la Corte Constitucional en la Sentencia   C-578 de 2004[47].    

Al respecto, es   apropiado recordar que en la referida providencia la Corte examinó la   constitucionalidad del 22 de la Ley 689 de 2001, norma que autorizaba a las   empresas distribuidoras la utilización del gas licuado de petróleo como   carburante de los vehículos destinados exclusivamente al reparto de gas. El   demandante alegaba que la restricción de la utilización del gas licuado de   petróleo sólo para los vehículos trasportadores limitaba la libertad de empresa.   Sin embargo, en esa oportunidad, la Corte señaló que dicha previsión no   constituía una vulneración de tal libertad, toda vez que suponía una restricción   razonable impuesta por el Gobierno Nacional con el fin de garantizar que los   sectores más vulnerables tuvieran acceso a este servicio público. Así, la Corte   indicó:    

“Salta entonces a la vista que la   prohibición contenida en el artículo 22 acusado no viola el artículo 333 de la   Carta, en cuanto a que establece una limitación a  la libertad de empresa y   la iniciativa privada, pues, como lo indican las sentencias citadas, la   intervención estatal tratándose de servicios públicos puede ser tan intensa, que   puede eliminar la iniciativa privada y establecer un monopolio estatal para   estos servicios, por lo que tampoco prosperan los reparos que hace el   actor sobre la constitución de un monopolio en la prestación del servicio,    

En consecuencia, por las razones   expuestas por ECOPETROL y el Ministerio de Minas y Energía, sobre la oferta   limitada de GLP en el país, resulta justificado y razonable que el   legislador restrinja el uso del GLP al doméstico, pues, se repite, permitir el   uso como combustible vehicular implicaría poner en riesgo el suministro del GLP   a ciertos sectores de la población, posiblemente los más desprotegidos (el   sector rural y los estratos más bajos de la población), donde por circunstancias   económicas o técnicas, no es posible llevar el gas natural”.[48]  (Subraya y negrilla fuera del texto)    

86. Sin embargo,   el hecho de que la Corte hubiese aceptado la razonabilidad de la restricción   impuesta por el artículo 22 de la Ley 689 de 2001 no implicó un pronunciamiento   en favor de la utilización exclusiva del gas licuado de petróleo para uso   doméstico ni una prohibición al Legislador para que en el futuro disponga otras   formas de utilización del gas licuado de petróleo. Así, vale la pena recordar   que, en el marco de la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno   Nacional tiene la facultad de proponer las políticas públicas que considere   necesarias para la obtención de los objetivos propuestos. A su vez, el Congreso   de la República tiene una amplia libertad de configuración en materia   legislativa, únicamente limitada por las restricciones impuestas por la Carta   Política. En este sentido, tanto la disposición analizada en la Sentencia   C-578 de 2004 como la que es objeto de estudio en la presente providencia,   constituyen un desarrollo legítimo de las facultades del Gobierno Nacional y del   Congreso de la República para valorar usos alternativos de combustibles como   instrumentos de impulso al desarrollo, y, por lo tanto, no devienen en una   vulneración de principios superiores.    

87. No obstante,   además de las consideraciones técnicas y proyecciones contenidas en las Bases   del Plan Nacional de Desarrollo, lo cierto es que el parágrafo del artículo 210   consagró que, en caso de existir una insuficiente demanda, el Gobierno mantiene   la facultad de establecer un orden de atención prioritaria en las regiones   afectadas. El parágrafo primero del mencionado artículo señala lo siguiente:    

“Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el   abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los   ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región   o regiones afectadas”.    

88. En   consecuencia, las previsiones contenidas en el artículo 210 del Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 no generan una afectación al principio de planeación que   repercuta en la prestación del servicio público domiciliario en favor de los   ciudadanos, ni devienen en una pretermisión de lo reseñado en la Sentencia   C-578 de 2004[49].    

En virtud de las   consideraciones esbozadas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la   exequibilidad de las disposiciones acusadas del artículo 210 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.    

VII. DECISIÓN    

Con base   en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.    

RESUELVE    

DECLARAR EXEQUIBLE   la expresión “y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular”   contenida en el inciso primero, y el parágrafo primero del artículo 210 de la   Ley 1753 de 2015, por los cargos analizados en la presente providencia.    

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO    

Secretario General (E)    

[1] La intervención de la Presidencia de la República se encuentra en   los folios 124 a 143 del cuaderno.     

[2] Folio 155. Al respecto, hace referencia a   las páginas 3 y 8 de la Gaceta del Congreso No. 242, en las cuales consta la   aprobación del artículo nuevo propuesto por parte de las Comisiones Económicas   Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.    

[3] Cfr. C-131 de 1993, M. P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[4] Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y   C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José   Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[5] Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.    

[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.     

[7] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[8] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[9] Al respecto, ver Sentencia C-372 de 2004   (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)    

[10] Sentencia C-894 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)    

[11] Sentencia C-942 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)    

[12] Sentencia C-1052 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)    

[13] De acuerdo con lo señalado en el inciso   tercero del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo y artículo 61 de la Ley   1151 de 2007.    

[14] Gaceta 191 del Congreso de la República, artículo 3º, página 2.    

[15] Ibíd. Artículo 4º.    

[16] Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se encuentran como   documento Anexo al Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, Gaceta No. 33 del   Congreso de la República.    

[17] Bases, página 91.    

[18] Gaceta No. 114, Bases – página 197.    

[19] Gaceta No. 114, Bases – páginas 559 y 560.    

[20] Ibíd. Página 230 de la Gaceta del Congreso No. 114; página 216 del   Documento de Bases.    

[21] Tal y como consta en la Gaceta No. 114 del Congreso de la   República.    

[22] De igual manera, la parte general del PND 2014- 2018   “Todos por un nuevo País” se presentó al Consejo Nacional de Política Económica   y Social (Conpes) el 13 de noviembre de 2014. Las generalidades del PND fueron   sometidas al Consejo Nacional de Planeación el 14 de noviembre de 2014, fecha en   que también se enviaron al Congreso de la República. El 7 de enero, el aludido   Consejo remitió sus recomendaciones sobre el Plan al Departamento Nacional de   Planeación. De conformidad con el artículo 19 de la Ley 152 de 1994, el 4 de   febrero de 2015 el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)   aprobó el documento consolidado del Plan Nacional de Desarrollo. Gaceta No. 114,   páginas 1 y 2.    

[23] Mediante el Decreto 133 de 2015.    

[25] Ibid.    

[26] Al respecto, ver página 14 del referido documento.    

[27] Gaceta No. 242, página 10.    

[28] En la que consta el Acta No. 11 del 2015, páginas 90 a 93.    

[29] Ibíd. Páginas 90 a 91.    

[30] Incluida en la Gaceta No. 522 de 2015 del Congreso de la   República.    

[31] Ibid. Bases del Plan Nacional de Desarrollo, capítulo   introductorio.    

[32] Exposición de motivos, Gaceta No. 33 del Congreso de la República,   páginas 1 y 2.    

[33] Al respecto, ver Sentencia  C-524 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba   Triviño)    

[34] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.     

[35] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[36] M-P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[37] Y recuérdese que según lo establecido en   el artículo 2º del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el   Gobierno Nacional, las Bases hacían parte integral de la ley.    

[38] Gaceta No. 522 del Congreso de la República, en la que consta el   Acta No. 11 del 2015, páginas 90 a 93.    

[39] Ibid. Páginas 90 y 91.    

[40] Al respecto, ver Gaceta No. 522, folio 90.    

[41] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[42] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[43] Ibid.    

[44] Gaceta No. 116 del Congreso de la   República, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, página 194.    

[45] Ibid. Páginas 215-216.    

[46] Ibid. P. 198    

[47] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[48] Ibid.    

[49] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.