C-106-13

           C-106-13             

Sentencia C-106/13    

ACTO LEGISLATIVO   05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Competencia de la   Corte Constitucional para su estudio    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Inexistencia de   caducidad    

JUICIO DE   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Cosa juzgada   constitucional respecto del cargo por exceso en la competencia del Congreso de   la República como poder constituyente derivado    

SISTEMA GENERAL   DE REGALIAS-Elementos    

JUICIO DE   SUSTITUCION CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI UN ACTO LEGISLATIVO DESBORDA   LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-No puede implicar un juicio   material que no autoriza el artículo 241 de la Constitución Política    

PRINCIPIO   DEMOCRATICO EN EL PROCEDIMIENTO DE FORMACION NORMATIVA-Jurisprudencia   constitucional    

En distintas oportunidades la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   resaltado el carácter sustancial que implica la realización del procedimiento   congresual previsto por la Constitución para la creación de cuerpos normativos   como leyes y actos legislativos. La idea que ha acompañado el  enfoque   sustancial del procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se   concretan valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado   democrático. Este carácter sustancial se ha entendido implementado,   principalmente, a través de tres principios cardinales de la actividad   congresual: el pluralismo político, la decisión mayoritaria y la publicidad de   sus actuaciones. Un procedimiento que reúna estas tres condiciones reunirá   algunas de las más importantes exigencias que tiene el proceso de creación de   las normas elaboradas por el órgano legislativo en un Estado democrático.    

PRINCIPIO DE   PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional    

TRAMITE   LEGISLATIVO-Discrepancia   entre lo exigido por norma reglamentaria y lo actuado no implica per se   inconstitucionalidad    

PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO-Distinción   entre meras irregularidades y vicios de procedimiento    

PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO-Iniciativa    

ACTO LEGISLATIVO   05 DE 2011-Exequibilidad   en lo relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito   Público y Minas y Energía    

PUBLICACION DE   PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO APROBADO EN PRIMERA VUELTA POR EL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Titularidad    

PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO-Ausencia de   firmas en informes de ponencia no constituye vicio de procedimiento    

DESIGNACION DE   PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Finalidad/DESIGNACION DE   PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Principios que integran el   carácter democrático/DESIGNACION DE GRUPO DE PONENTES EN PROCEDIMIENTO   LEGISLATIVO-Justificación     

INFORME DE   PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad    

INFORME DE   PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia    

PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO-Ausencia de   informe de alguno de sus miembros del grupo de ponentes, no implica vicio desde   el punto de vista constitucional en el ordenamiento constitucional    

Que alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes no rinda informe de   ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista constitucional en el   ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las consecuencias   disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los deberes   congresuales pueda ocasionarle.    

LEGITIMACION DE   PUBLICACION POR AUSENCIA DE FIRMAS DE PONENTES EN PROCESO DE FORMACION DE LEY-Jurisprudencia   constitucional    

PUBLICACION DE   INFORME DE CONCILIACION-Carencia de presupuesto fáctico sobre exigencia del   artículo 161 de la Constitución Política    

Referencia:   expediente D-9084    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011.    

Accionantes:   Alfredo Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos Zuluaga    

Magistrado   Ponente:    

ALEXEI JULIO   ESTRADA    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067   de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Fanny Lucía   Castellanos Zuluaga demandaron la totalidad del Acto Legislativo 05 de 2011 “Por   el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos   360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el   Régimen de Regalías y Compensaciones”, por considerar que en su   procedimiento de creación ocurrieron vicios procedimentales y, adicionalmente,   se sustituyó la Constitución.    

Por medio de auto de quince (15) de mayo de 2012 el Magistrado Sustanciador   admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió   traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto   de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar Presidente del   Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior, al   Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Hacienda y al Departamento   Nacional de Planeación para que, si lo consideran oportuno, intervinieran   directamente o por medio de apoderado escogido para el efecto impugnando o   defendiendo la disposición acusada.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política   y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la   referencia.    

II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS    

La demanda se dirige contra el Acto Legislativo 05 de 2011    

ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011    

(julio 18)    

Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los   artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan   otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 360. La explotación de un recurso natural no   renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título   de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.   La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales   no renovables.    

Mediante otra   ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos,   fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de   los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no   renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.   Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones   constituye el Sistema General de Regalías.    

ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de   Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo   pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,   tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general   de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.    

Los   departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten   explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y   distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos   recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en   las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.    

Para efectos de   cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los   Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de   Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.    

Los ingresos del   Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al   10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro   pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.   Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para   las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un   80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del   total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un   porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40%   para el Fondo de Desarrollo Regional.    

De los ingresos   del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el   conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará   en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías   distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán   realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este   delegue.    

La suma de los   recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o   del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del   Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la   mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de   Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la   disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de   una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.    

La diferencia   entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos   destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional,   así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al   Fondo de Ahorro y Estabilización.    

Los Fondos de   Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad   la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades   territoriales y el Gobierno Nacional.    

Los recursos del   Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de   impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres   del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),   población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de   periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30)   años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere   el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se   destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.    

Los recursos del   Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados   por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno   Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre   los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley   a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.    

En caso de que   los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan   del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de   Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema,   conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el   inciso 2o del artículo anterior.    

PARÁGRAFO 1o. Los   recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General   de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de   Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas   contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En   todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del   Sistema General de Regalías.    

PARÁGRAFO 2o. La   ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que   trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos   de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación   Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los   planes de desarrollo de las entidades territoriales.    

Los proyectos   prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos   colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la   ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos   a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados   de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus   delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de   alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités   de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión,   con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos   a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados   de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno   Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.    

Los programas y/o   proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y   distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión,   en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3)   Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de   Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de   la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá   la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de   planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo;   cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes   de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se   distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación   Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo   podrán financiar gasto corriente.    

Los proyectos de   impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán   con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se   definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados   de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus   delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los   gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.    

La ley que regule   el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para   los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la   sociedad civil.    

En todo caso, la   representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será   mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.    

PARÁGRAFO 3o.   Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las   Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos   del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la   participación ciudadana y el Buen Gobierno.    

La ley a la que   se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el   procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y   sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de   Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos,   Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación   de proyectos y/o el reintegro de recursos.    

La ley a la que   se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el   porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su   funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación   de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total   de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto   del presente artículo.    

PARÁGRAFO 1o.   TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que   determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El   Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo   para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional   de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se   destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del   país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia   invernal de 2010-2011.    

En el evento en   que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones   directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50%   del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas   causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el   período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del   promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas   causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento,   municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del   departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho   porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo,   lo que ocurra primero.    

PARÁGRAFO 3o.   TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se   destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y   Estabilización.    

Durante el   período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro   y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso   2o del presente artículo.    

PARÁGRAFO 4o.   TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses   contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo,   para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se   refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al   nuevo marco constitucional.    

Una vez radicado   el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la   República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su   aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del   Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir   decretos con fuerza de ley para regular la materia.    

PARÁGRAFO 5o.   TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de   2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso   2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del   Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más   tardar el 31 de diciembre de 2011.    

PARÁGRAFO 6o.   TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el   Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para   la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.    

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a   partir de la fecha de su promulgación.    

III. LA DEMANDA    

La demanda de los accionantes se sustenta en seis cargos en contra de la   constitucionalidad del acto legislativo 05 de 2011. Todos ellos atienden a   razones de constitucionalidad formal; los cinco primeros se basan en la   ocurrencia de presuntos vicios procedimentales, mientras que el último cargo   señala una presunta vulneración en la competencia del Congreso de la República   para reformar la Constitución, lo que habría originado una sustitución de la   Constitución. A continuación se enunciarán brevemente cada una de las   acusaciones presentadas en contra del acto legislativo objeto de reproche,   siendo diferida su explicación detallada para el momento en que se resuelva cada   uno de ellos.    

i.       Cargo 1: señalan   los accionantes que se presentó un desconocimiento del régimen jurídico que   regula la iniciativa constituyente por parte del Gobierno, por cuanto el   proyecto de reforma constitucional que se convertiría en el acto legislativo 05   de 2011 fue presentado por dos ministros del despacho que no constituían   representación adecuada ni suficiente del Gobierno. De acuerdo al parecer de los   accionantes el tema tratado en el articulado hacía referencia a materias que son   de la competencia de tres ministerios: el Ministerio del Interior, el Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía. En tanto el   proyecto fue presentado únicamente por los dos últimos, consideran los actores   que no existió suficiente representación del Gobierno nacional, por lo cual se   habría presentado un vicio insubsanable en el proceso de formación del acto   legislativo 05 de 2011, consistente en el desconocimiento de los artículos 115,   200 y 208 de la Constitución.    

ii.    Cargo 2: En   cuanto la publicación en el Diario Oficial del proyecto aprobado en primera   vuelta debe ser realizada por el Gobierno, en el procedimiento del acto   legislativo 05 de 2011 se habría presentado un vicio procedimental, en cuanto   dicha publicación no habría sido realizada por el Gobierno, pues el decreto 373   de 2011, por el cual se cumplió con la exigencia de publicación, fue expedido   sin que se hubiera solicitado la firma del Ministro del Interior.    

iii.  Cargo 3: En siete   ocasiones los informes de ponencia no fueron firmados por todos los ponentes   para tal efecto nombrados, por lo que era preceptivo que el Presidente de la   respectiva célula legislativa nombrara otros ponentes, de manera que éstos   cumplieran con la obligación de rendir ponencia. El no haberlo hecho, tal y como   ordena el artículo 153 del Reglamento del Congreso habría ocasionado un vicio   procedimental insubsanable en el procedimiento de formación del acto legislativo   05 de 2011.    

iv.  Cargo 4: Durante   el primer y quinto debate, ambos en la Comisión Primera Permanente del Senado,   se habría omitido dar debate a tres constancias y dos proposiciones presentadas   por miembros de dicha célula legislativa, lo que habría vulnerado el principio   democrático, en cuanto se impidió la participación plural en desarrollo del   debate congresual.    

v.    Cargo 5: Al final   de la segunda vuelta, se habría omitido realizar una publicación con destino los   miembros de la Cámara de Representantes del informe de la comisión de   conciliación. Mientras para el Senado de la República se realizó en la Gaceta   del Congreso 424 de 2011, está nunca se habría realizado para los miembros de la   otra plenaria.    

vi.   Cargo 6:   finalmente, los demandantes señalan que el acto legislativo 05 de 2011 habría   sustituido la Constitución, por cuanto su aprobación representaría la extinción   del principio de autonomía territorial, así como el de descentralización, ambos   previstos en el artículo 1º y 287 de la Constitución colombiana de 1991.    

Son estas las acusaciones sobre las cuales se pronunciará la Sala Plena de la   Corte Constitucional.    

IV. INTERVENCIONES    

1.                   Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El apoderado del Ministerio solicitó la declaración de exequibilidad del Acto   Legislativo demandado debido a las siguientes razones:    

1.- Afirmó que, frente al primer cargo de la demanda, existe cosa juzgada   constitucional, pues fue motivo de estudio por parte de la presente corporación   en la sentencia C-317 de 2012 en la cual se declaró su exequibilidad.    

2.- El segundo cargo se desestima ya que “el texto del proyecto aprobado en   primera vuelta fue publicado por el Gobierno, mediante Decreto 373 de 2011, en   los términos del artículo 375 Constitucional”.    

3.-  Considera el solicitante que la ausencia de alguna firma dentro de las   ponencias, no constituye un vicio de inconstitucionalidad del Acto Legislativo   pues su naturaleza no determinó una irregularidad que comprometiera algún valor   o principio constitucional sustantivo.    

4.- En cuanto a la acusación de irregularidad en la votación de ciertas   proposiciones, el Ministerio sostiene que, conforme a la sentencia C-294 de   2012, toda denuncia de inconstitucionalidad por violación a la Ley Orgánica del   Reglamento del Congreso debe ir plenamente argumentada frente al desconocimiento   de la Ley y su consecuente violación a la Carta Política toda vez que, el hecho   de vulnerar el reglamento no conlleva de forma directa una vulneración a la   Constitución.    

5.- Desestima el cargo referente a la omisión de la publicación del texto   conciliado en razón a que “en la Gaceta del Congreso número 424 de 14 de   junio de 2011, se encuentra “Informe de Conciliación al Proyecto de Acto   Legislativo 13 de 2010 Senado, 123 de 2010 Cámara”, presentado en esa fecha.    

Por su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se   encuentra consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y   en Gaceta del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de   Plenaria número 73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011”   que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día   14 de junio de 2011”.   En consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución   Política.         

6.- Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo   demandado no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí   que no se trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una   reforma a la misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente corporación,   únicamente, puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de   procedimiento y no sobre el contenido material de la misma.    

Por último, hace referencia a diferentes fallos de la Corte Constitucionalidad   para afirmar que el Acto Legislativo 5 de 2011 realiza una modificación   constitucionalmente válida y su finalidad es la de garantizar la equidad, en   cuanto a la distribución de las regalías y compensaciones por concepto de la   explotación de recursos naturales no renovables.    

2.                   Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía por medio de su apoderado, considera que la   Corte Constitucional debe declararse inhibida por la ineptitud sustantiva de la   demanda o en su defecto declarar la exequibilidad de los artículos demandados,   pues los actores se limitan a enunciar y transcribir las normas que consideran   violadas, sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales   se fundamentan sus pretensiones.    

1.     “El Acto   Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011 es inexequible íntegramente por cuanto   para su expedición se violaron los artículos 375 y 115 de la Constitución   Política. La publicación del proyecto aprobado en primera vuelta realizada por   el Gobierno nacional no se hizo conforme a la Constitución Política y se   incurrió en violación de los artículos 15, 208 y 375 de la Constitución.    

2.     “En siete de los   ochos debates que deben surtirse en las dos vueltas para la aprobación de un   acto legislativo en periodos ordinarios y consecutivos según lo dispuesto por el   artículo 375 de la Carta se quebrantaron de manera ostensible los artículos 94,   153 y 157 de la ley 5 de 1992, aplicables al trámite de los actos legislativos   para reformar la Constitución cuando el Congreso actúa como Constituyente   derivado, según lo dispuesto por el artículo 227 de la ley mencionada , es   decir, que por esa misma razón se quebrantaron de manera simultanea los   artículos 151, 157 y 375 de la Constitución Política”.    

3.     “El Acto   Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011, es violatorio de lo dispuesto en los   artículos 1, 3, 287 y 375 de la Constitución Política, por cuanto la facultad de   revisión o reforma de la Constitución es distinta de la potestad para establecer   una Constitución Política, y, en esa medida, la atribución para reformar la   Carta que es reglada, tiene limites competenciales que se desbordaron con la   expedición del acto legislativo mencionado”.    

Frente al primero, sostiene que los ministros que presentaron el proyecto   estaban legitimados y por ende no se viciaba su publicidad, pues la Corte   Constitucional en sentencia C-317 de 2012, ha sido enfática al manifestar que   los ministros “(…) obran como representantes del Gobierno ante el Congreso   para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, ya que existe   un mandato general de representación que permite presumir dicha vocería en casos   concretos (…)”.    

Respecto del segundo cargo, sostiene, con base en la sentencia C-076 de 2012[1],   que los actores no presentan la vulneración a algún principio constitucional y   que el trámite legislativo fue acorde a la Constitución, pues se realizaron los   debates correspondientes, discutiendo y aprobando el contenido de la norma   conforme a la Ley 5 de 1992.    

En relación con el último cargo señala que las regalías no le pertenecen a los   entes territoriales toda vez que ellas sólo tienen participación sobre ellas, lo   cual resulta coherente con el artículo 332 de la C.P[2] y con la   jurisprudencia de la Corte Constitucional. Frente al particular transcribe de la   sentencia C-221 de 1997:    

“[L]a Carta   Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio   productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se   ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del   recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la   extracción de los mismos se deriven”.    

Concluye que el acto legislativo crea condiciones de equidad en la distribución   de los ingresos de las regalías, propicia la distribución de las regalías hacia   la población mas pobre y contribuye con la a la equidad social, fortalece la   equidad regional en  la distribución de los ingresos minero-energéticos y   propicia las practicas de buen gobierno en los entes territoriales.    

3.                    Intervenciones de ciudadanos    

3.1.            Néstor Restrepo Roldan    

El señor Restrepo Roldan intervino para solicitar a la Corte que declare la   inexequibilidad de la norma demandada, por las siguientes razones:    

1. Considera que el Acto Legislativo 005 de 2011, está viciado de nulidad por su   trámite legislativo y viola la Constitución Política en lo que concierne a “la   descentralización del ejercicio del poder, la economía, la política de la nación   y la autonomía de los entes territoriales”.    

2. Encuentra que la reforma al artículo 360 constitucional no determina cuál es   el sujeto activo de la explotación de los recursos, encargado de generar las   compensaciones o regalías que deben ser asignadas a los territorios afectados   por la explotación.    

3. Asimismo, considera que la reforma al artículo 361 de la Constitución atenta   contra los principios del Estado social de derecho, al despojar a los entes   territoriales de su autonomía y al centralizar las decisiones de inversión que   le son propias.    

5. Aduce que la modificación al Sistema Nacional de Regalías impide que los   entes territoriales usufructúen las riquezas a pesar de las necesidades que   padecen; entre ellas, los retos que deben afrontar los municipios y   departamentos frente al desplazamiento de un gran conglomerado de personas hacia   esas zonas, originado consecuencias en la calidad de vida de los pobladores.    

6. Por otra parte, cree que la creación de los órganos colegiados de   administración y decisión, protocoliza un enmarañado y dilatado trámite para la   aprobación de proyectos y captación de recursos, que pone en vilo los planes de   desarrollo.    

Manifiesta finalmente, que la contraprestación económica para los departamentos   productores se redujo de un 8 % a un 1.5% , sin contar que con “micos   establecidos en la reforma” resultan en un 0.8%, lo que genera un “robo abierto   y descarado contra el desarrollo de las regiones productoras”    

3.2.            Carlos Arturo León Ardila    

El señor León Ardila intervino dentro del presente proceso de   constitucionalidad, para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de   la norma demandada, por las razones que se exponen a continuación:    

1. Manifiesta que el artículo segundo (2°) del Acto Legislativo 005 de 2011,   erró al no determinar el sujeto activo de la explotación de los recursos   naturales no renovables. Y en cuanto a la reforma del artículo 361, que se   atenta ostensiblemente los principios basilares del Estado Social y Democrático   de Derecho, toda vez que se despoja a los entes territoriales del manejo   descentralizado de los recursos de regalías y compensación, para deferir o   entregar a órganos colegiados mixtos lo referente a la inversión.    

2. Asimismo cree que el acto legislativo fractura los principios de la   descentralización y autonomía del cual gozan los municipios y departamentos   productores de recursos naturales no renovables, pues se origina un “ataque   intra-constitucional, que refleja contradicción intrínseca, como es que las   cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo”    

3. En cuanto al tramite surtido por el proyecto del acto legislativo, el   interviniente sostiene que adolece de defectos formales en su creación, en tanto   que el Congreso Nacional incurrió en vías de hecho (contrario a derecho) al   abrogarse competencias plenas para intervenir la Constitución, desconociendo el   presupuesto procesal de la debida integración del Gobierno. Integración que se   refiere a la firma de todos los ministros para la estructuración del concepto   pleno de “Gobierno”.    

4. Luego manifiesta que la reforma desconoce el derecho de los electores a   escoger sus gobernantes, pues los candidatos triunfantes de los distintos entes   territoriales colocaron a consideración de sus votantes los distintos programas   de inversión, que a causa de la expedición del Acto Legislativo acusado resultan   imposibles de ejecutar, puesto que “los recursos económicos que se estimaban   descentralizados y con autonomía para su inversión en los programas escrutados,   se tornan inciertos y hasta imposibles, deviniendo en frustración del Derecho   Colectivo a la participación Comunitaria que está inmersa en la escogencia del   programa socio económico de sus elegidos”.    

5. Considera que los Actos Legislativos 001 de 2001, 004 de 2007 y el 005 del   2011 sepultan la descentralización fiscal del país, pues atacan: (i) las rentas   propias con garantía de protección constitucional; (ii) la Participación en ICN   (ahora Sistema General del Participaciones SGP); y, la Propiedad del 100% de las   regalías generadas por la explotación de recursos naturales no renovables; de   manera directa a entidad de productoras y puertos; y de manera indirecta a   través del Fondo Nacional del Regalías para todo el país.     

6. Con base en algunos cuadros estadísticos y de proyección, elaborados por el   Departamento Nacional de Planeación, aduce que la aplicación transitoria del   Acto Legislativo 005 de 2011 merma los ingresos de las regiones productoras en   un total de $ 57.8 billones, entre los periodos 2015-2020. Los resultados   arrogados fueron el resultado de los siguientes cálculos:    

“Asignación total   a regiones en tres años de transición $ 6.6 billones ($2.2 billones/año)    

Perdida neta de   regiones productoras en tres años de transición: $ 15.8 billones.    

Asignación   promedio a entidades productoras en período 2015-2020 con aplicación plena de   reforma: $1.6 billones año.    

Perdida neta de   regiones productoras de 2015-2020 con aplicación plena de reforma: $7   billones/año.    

En total, en el   periodo 2012-2020 las regiones verán mermados sus ingresos en un total de $ 57.8   billones”    

7. Sobre la constitucionalidad de la norma demandada, asevera que no hace   cambios radicales al sistema general precedente, pues “se reduce la   participación de las regiones o departamentos y municipios (…), se concentra su   manejo pero se mantiene el estilo de gasto”. Añade además “que el   objetivo de la iniciativa y su negativo efecto sobre las entidades productoras y   portuarias es la centralización del manejo de los recursos y la pérdida del   derecho constitucional a participar de los mismos, reemplazado por la calidad de   beneficiarios, equiparando a las entidades territoriales con lo nuevos   receptores y dejando a la libre voluntad del gobierno de turno para que mediante   ley propuesta al congreso determine la cantidad y uso de las mismas”.    

8. Advierte en la intervención que los órganos creados por el nuevo Sistema   General de Regalías, en primera medida, no garantiza la participación   democrática de las entidades territoriales dentro de la comisión rectora, lo que   repercute en el manejo y distribución de los recursos, pues de manera   transitoria va a ser dicha comisión, quien defina los proyectos de inversión   mientras se integran los órganos colegiados de administración y decisión.    

Como base en lo anterior indica que “si bien se precisan los Órganos   Colegiados de administración y decisión como un órgano del sistema general de   regalías, no desarrolla con claridad conceptual su naturaleza organizativa como   mecanismo decisor de los proyectos de inversión, ni tampoco hace una   diferenciación funcional sobre sus escalas de conformación (regional,   departamental, municipal) lo que está generando altos grados de confusión en las   entidades territoriales para viabilizar las partidas asignadas por el   presupuesto general del sistema, reglamentado recientemente en el decreto 4950   de 2011”.    

9. Finalmente considera que el Acto Legislativo fortalece la intervención   privada en el Sistema General de Regalías respecto de la fiscalización   volumétrica en la producción, en la oportunidad de presentar proyectos de   inversión y en la viabilidad de los diferentes proyectos de inversión y su   ejecución, entre otros. Y que la distribución del fondo de desarrollo regional y   el fondo de compensación regional por indicadores como población, terminará   beneficiando más a las ciudades que a las poblaciones rurales.    

3.3.            Jaime Moreno García    

El ciudadano Jaime Moreno García expuso todos los cargos presentados en la   acción de inconstitucionalidad y determinó que el acto legislativo demandado era   contrario a las normas estipuladas por la Constitución Política y a la Ley 5ª de   1992. Fundamentó su afirmación en las siguientes razones:    

1.    Aseguró que, las   normas determinan a los ministros como voceros del Gobierno ante el Congreso y,   también, como los encargados de presentar los proyectos de ley ante las Cámaras.   Además, el ciudadano explicó las funciones de algunos ministerios sobretodo el   ministerio del interior y, finalmente, analizó el contenido del proyecto   demandado. Lo anterior lo desarrolló con el fin de afirmar que el acto   legislativo demandado se encuentra viciado por falta de legitimación al haber   sido presentado por el Gobierno pero de forma incompleta pues, según el   contenido del proyecto, era necesaria la intervención del ministerio del   interior.    

2.    Afirma que, en la   publicación del proyecto aprobado en primera vuelta, se omitió la firma del   Ministro del Interior la cual era imprescindible al ser éste quien regula las   relaciones entre el Gobierno y las entidades territoriales.    

3.    Sostuvo que la   Ley 5ª de 1992 contiene el reglamento al cual deben acogerse las Cámaras. Allí   se estableció que el informe de la ponencia del proyecto se entendía cumplido en   el momento en el cual los ponentes hayan presentado su informe. En consecuencia   y, en el caso en estudio, asevera que el Acto Legislativo No. 05 del 2011 se   encuentra con vicios de procedimiento al haber omitido las firmas de algunos   ponentes en los diferentes debates.    

4.    Manifestó que los   debates realizados incumplieron la ley orgánica que regula el ejercicio de la   función legislativa ya que “[c]uando se tramitó el Acto Legislativo 13 de   2010 en el Senado y 123 en la Cámara, se predeterminó el vicio constitucional de   no someterlo a consideración ni si quiera a votación de las proporciones   presentadas”. Además señaló que algunas proposiciones de los parlamentarios   se convirtieron en constancias y no fueron sometidas a discusión. En   consecuencia, consideró que se trataba de un cargo más que suficiente para   declarar la inexequibilidad del acto legislativo demandado.    

5.    Ahora bien,   expuso que “el texto de conciliación debe publicarse “por lo menos con un día   de anticipación” “y de someterá a debate y aprobación de las respectivas   plenarias”. Frente a esto, sostuvo que hubo un incumplimiento dentro del   desarrollo del acto legislativo demandado ya que “la Cámara de   Representantes, según acta #72 del 15 de junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de   septiembre de 2011, se procedió a anunciar la votación sin haber publicado el   informe de la comisión de conciliación”.    

6.    Finalmente   considera que, el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituyó los principios   constitucionales de la descentralización y la autonomía territorial debido a que   reguló y redistribuyó el uso de las regalías correspondientes a los diferentes   territoriales. Así, limitó su libertad frente a la inversión que éstas debían   representar en los respectivos Departamentos y Municipios.    

En razón a lo expuesto, el señor Jaime Moreno García solicitó la declaración de   inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011    

4.    Concepto del   Senado de la República    

El doctor José Abelardo Novoa Briceño, en su condición de Asesor Jurídico del   Senado de la República, mediante escrito radicado en la Secretaría General el 11   de septiembre de 2012, hace una breve referencia al contenido de la norma   acusada y el petitum del actor; luego, consigna una apreciaciones generales en   torno al trámite del proyecto; y, finalmente, emite concepto de conformidad con   la Ley.    

El apoderado del Senado considera que los demandantes no precisan de manera   específica si el Congreso de la República, con la expedición del acto   legislativo 05 de 2011, está sustituyendo la Constitución, desconociendo   principios esenciales de la Carta política, contrario a la facultad que tiene   como constituyente derivado, para legislar en busca del interés general, el   reconocimiento y respeto pleno de la dignidad humana, reformando la constitución   sin transgredir los principios o filosofía del ordenamiento Constitucional.    

Adicionalmente, el asesor jurídico del Senado argumenta que, en relación con el   reparo hecho por los demandantes frente a la inexequibilidad del acto   legislativo demandado, el Congreso de la República en ningún momento transgredió   su competencia, toda vez que actuó dentro de los límites constitucionales y   legales, sin desconocer en dicha reforma los elementos y principios filosóficos   propios del ordenamiento suprajurídico, principios estos que siendo el eje   fundamental de la carta se respetaron en su integridad, como quiera que con   mayor preponderancia con esta reforma, se aplica la figura del interés general,   como quiera que estos recursos provenientes del sistema general de regalías van   a ser distribuidos en todo el territorio nacional y no como se venía focalizando   en algunos pocos municipios y departamentos, desconociendo por lo tanto lo   previsto en el artículo 1° del ordenamiento Constitucional.      

Para el Senado de la República, el texto del acto legislativo 05 de 2011 se   ajusta a la filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, el cual tiene   como razón de ser, la distribución y focalización de recursos hacia las   entidades territoriales, organizaciones gubernamentales e instituciones   dedicadas a la investigación, tecnología, ciencia y desarrollo. Lo anterior, con   el cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 150 numeral 4   de la Constitución Política.    

Por último, enfatiza en que el texto del acto legislativo 05 de 2011 se ajusta a   la filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, en concordancia con el   principio constitucional fundamental que se abstrae del articulo 1° “y en   prevalencia del interés general”, en el cual se tiene en cuenta que los   recursos provenientes del Sistema General de Regalías, se van a distribuir de   manera equitativa, teniendo en cuenta la situación de pobreza en que se puedan   encontrar las entidades territoriales del país. Por lo anterior, solicita se   declare su exequibilidad o constitucionalidad, por estar en armonía con la Carta   Política.    

5.    Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible.    

Al comienzo de la intervención relaciona las intervenciones de carácter técnico,   que sostuvo durante la creación del acto legislativo 005 de 2011, ante el   Congreso de la República.    

Aduce que el Ministerio desarrolló una estrategia financiara dirigida a lograr   varios objetivos centrales: (i) articular recursos a nivel nacional, regional y   local, en función de los ecosistemas estratégicos; y, (ii) aumentar la   efectividad y la eficiencia en la aplicación de recursos del nivel nacional.    

Frente al  primer debate del proyecto del Acto Legislativo, consideró que   era de importancia que el tema ambiental no fuera desconstitucionalizado y que,   además, siguiera permitiendo la financiación directa de proyectos en el sector   de ambiente.    

En cuanto a la ponencia para el segundo debate, se sostuvo que  la   modificación del párrafo segundo del articulo 361 de la Constitución Política no   era claro, pues tal y como estaba escrito se podía entender que la financiación   del proyectos ambientales era optativo, por lo que no se podía garantizar la   financiación de proyectos en ese sector.    

Del texto aprobado en comisión en primer debate del proyecto de acto legislativo   No. 123/10 cámara y 13/10, el Ministerio sostuvo que frente a la “correcta   declaración, liquidación, pago y recaudo de regalías” no se evidenciaban las   consideraciones que habían hecho a la consagración explícita de la destinación   de recursos para financiar proyectos de preservación del medio ambiente o para   la conservación y protección del medio ambiente.    

En cuanto a la ponencia para cuarto debate del proyecto del Acto Legislativo Ley   13 de 2010, indicó que: (i) se desconocía la destinación especifica para   financiar proyectos de preservación del medio ambiente; (ii) no era de recibo   para el sector ambiental, la posibilidad de que con recursos del Sistema General   de Regalías pudieran las entidades territoriales, acceder directamente a   recursos para la financiación de proyectos tendientes a la conservación y   recuperación del ambiente.    

Adicionalmente, realiza unas consideraciones desde la perspectiva ambiental, en   la que manifiesta que el nuevo Sistema General de Regalías no solo se destina al   financiamiento de proyectos para el desarrollo social y económico sino también   en materia ambiental.    

Con base en la sentencia C-567 de 1995, advierte que el Acto legislativo   demandado no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, ni vulnera   las competencias que tienen las mismas, para gobernarse y administrar sus   recursos.    

Anota, que el hecho de participar las entidades territoriales de los recursos de   la regalías, no significa que la naturaleza jurídica de estos cambie, puesto que   ninguna norma ha determinado que el porcentaje sobre el cual participan sea de   propiedad de las mismas, sino que se trata de recursos que conservan su esencia   y por consiguiente son del orden nacional, tal y como lo dispone la Constitución   Política en los artículos 332 y 360. Así mismo las entidades territoriales   siguen administrando los recursos que por concepto de regalías o compensaciones   lleguen a su presupuesto, dando cabida a los principios constitucionales de   igualdad, justicia distributiva y solidaridad social.    

Concluye su intervención solicitando la EXEQUIBILIDAD de Acto Legislativo 005 de   2011.    

6.    Universidad   Externado de Colombia    

Los señores Alejandro Santamaría Ortiz y Diego Andrés González Media, docentes   del departamento de derecho constitucional de la Universidad Externado de   Colombia, solicitaron la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2 del   Acto legislativo 05 de 2011 ya que, después de un análisis al concepto de   descentralización y la autonomía territorial, determinaron que el Acto   Legislativo demandado sustituye a la Constitución al limitar la distribución y   el uso de las regalías y, así, ir en contra del principio de descentralización y   autonomía administrativa, presupuestal y financiera de las distintas entidades   territoriales.    

7.    Ministerio del   Interior    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la declaración de   exequibilidad del Acto Legislativo demandado debido a las siguientes razones:    

1.- Afirmó que, frente al primer cargo de la demanda, existe cosa juzgada   constitucional pues fue motivo de estudio por parte de la presente corporación   en la sentencia C-317 de 2012 en la cual se declaró su exequibilidad.    

2.- El segundo cargo se desestima ya que “el texto del proyecto aprobado en   primera vuelta fue publicado por el Gobierno, mediante Decreto 373 de 2011, en   los términos del artículo 375 Constitucional”.    

3.-  Considera el solicitante que, en relación a la ausencia de alguna   firma dentro de las ponencias, esta situación no constituye un vicio de   inconstitucionalidad del Acto Legislativo, pues su naturaleza no determinó una   irregularidad que comprometiera algún valor o principio constitucional   sustantivo.    

4.- En cuanto a la acusación de regularidad en la votación de ciertas   proposiciones, el Ministerio sostiene que, conforme a la sentencia C-294 de   2012, toda denuncia de inconstitucionalidad por violación a la Ley Orgánica del   Reglamento del Congreso debe ir plenamente argumentada frente al desconocimiento   de la ley y su consecuente violación a la Carta Política toda vez que el hecho   de vulnerar el reglamento no conlleva de forma directa una vulneración a la   Constitución.    

5.- Desestima el cargo referente a la omisión de la publicación del texto   conciliado en razón a que “en la Gaceta del Congreso número 424 de 14 de   junio de 2011, se encuentra “Informe de Conciliación al Proyecto de Acto   Legislativo 13 de 2010 Senado, 123 de 2010 Cámara”, presentado en esa fecha.    

Por su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se   encuentra consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y   en Gaceta del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de   Plenaria número 73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011”   que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día   14 de junio de 2011.”.   En consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución   Política.    

6.- Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo   demandado no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí   que no se trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una   reforma a la misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente Corporación,   únicamente puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de   procedimiento y no sobre el contenido material de la misma.    

Por último, hace referencia a diferentes fallos de la Corte Constitucionalidad   para afirmar que el Acto Legislativo 5 de 2011 realiza una modificación   constitucionalmente válida y su finalidad es la de garantizar la equidad en   cuanto a la distribución de las regalías y compensaciones por concepto de la   explotación de recursos naturales no renovables.    

8.    Departamento   Nacional de Planeación    

El Ministerio del Interior, antes Ministerio de Interior y de Justicia, solicitó   la exequibilidad del Acto Legislativo No. 5 de 2011 y expuso uno por uno sus   consideraciones relacionadas a la improcedencia de los cargos presentados en   contra del acto legislativo demandado.    

Afirmó que, frente al cargo de violación del régimen constitucional que regula   la iniciativa para la presentación de proyectos de acto legislativo, la   Constitución prevé que los ministerios tienen la atribución de representar al   Gobierno para la iniciativa legislativa y que los dos ministerios que lo   hicieron en esta ocasión son los tradicionalmente encargados de este tema.  Por lo tanto no habría ocurrido un vicio procedimental.    

En cuanto a la falta de firma de algunos ponentes en algunos informes de   ponencia, el DNP manifestó que dicha situación no afecta principio   constitucional alguno de los que se ven involucrados en el procedimiento   legislativo.    

Finalmente, respecto del cargo por sustitución de la Constitución sostiene que   el Acto Legislativo respecta el principio de decisión democrática en la   destinación de los recursos de regalías y permite al legislador regular en   detalle dicho tema, por lo que no se presenta el vicio competencial señalado por   los accionantes.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Respecto del primer cargo, el Ministerio Público considera que la presencia de   todos  los Ministros en la presentación de un proyecto de acto legislativo   obedece a una lectura rígida y desmesurada del principio de unidad de materia,   toda vez que sería suficiente que el proyecto sea presentado por un ministro   cuya cartera guarde relación con la materia del proyecto, para que el Congreso   de la República entre a estudiarlo y discutirlo. Argumenta su posición invocando   la sentencia C-1057 de 2005.    

En cuanto a las proposiciones modificadoras 248 y 249 presentadas por el Senador   Carlos Enrique Soto Jaramillo, advierte que las mismas no fueron votadas, porque   fueron recogidas e incorporadas a la proposición principal, con las   modificaciones efectuadas mediante las proposiciones números 252 y 253.    

En cuanto a la no publicación del informe de conciliación en segunda vuelta del   proyecto del Acto Legislativo, considera que carece de sustento en la realidad,   toda vez que ambas Cámaras sí realizaron sus respectivas publicaciones, tal y   como se evidencia en las gacetas del Congreso 423 y 424 del 14 de junio de 2011.    

Frente al supuesto vicio de competencia por parte del congreso de la republica   para reformar la Constitución con la expedición de acto legislativo 005 de 2011,   considera que la demanda “presenta afirmaciones sin fundamento, hechas a   partir  de percepciones desafortunadas del texto demandado”.    

Finalmente concluye su intervención, solicitando a la Corte Constitucional que   declare EXEQUIBLE el Acto Legislativo 005 de 2011, por lo cargos de falta de   iniciativa gubernamental para presentar proyectos de acto legislativo, indebida   publicación por el gobierno del proyecto de acto aprobado en primera vuelta, no   haberse rendido ponencia firmada por todos los ponentes designados, y no haberse   sometido a consideración y votación proposiciones presentadas por los   parlamentarios; que se INHIBA de pronunciarse de fondo, respecto del cargo de no   publicación del informe de conciliación, por ineptitud sustancial de la demanda;   y que se DECLARE ESTARSE A LO RESUELTO en el proceso D-9110 respecto del cargo   de sustitución de la Carta, por haberse alterado el principio de autonomía   territorial.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.- Competencia de la Corte e inexistencia de caducidad    

La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la   referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 1 de la   Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto   reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo en su   formación. Con todo, en el apartado correspondiente se hará referencia expresa a   la competencia de este Tribunal para la resolución de los cargos por vicios de   competencia del Congreso en la expedición de actos legislativos, como parte de   los yerros de procedimiento a los que refiere la citada norma superior.    

Además, se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción   pública de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue   cumplido. Esto debido a que el acto legislativo demandado fue promulgado el 18   de julio de 2011 y la demanda de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte   el 18 de abril de 2012, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en   vigencia de aquel.    

En tanto los cargos presentados atienden a muy diversas temáticas del control de   forma a cargo del juez de la constitucionalidad, la Sala realizará las   consideraciones pertinentes al momento de abordar cada uno de ellos. No   obstante, se hará referencia al papel del principio democrático en el   procedimiento de formación normativa, en cuanto resulta fundamento conceptual de   las respuestas concretas que se darán a los cargos presentados.    

2. Asunto previo: existencia de cosa juzgada respecto del cargo por exceso en la   competencia del Congreso de la República como poder constituyente derivado    

Como sexto cargo de su demanda los accionantes sostienen que el acto legislativo   05 de 2011 sustituyó la Constitución de 1991. Dicha sustitución se habría   presentado al modificar de forma esencial los principios constitucionales de   descentralización y de autonomía territorial.    

Aprecia la Corte que la demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza,   pertinencia y especificidad exigibles a los cargos presentados en todas las   acciones de constitucionalidad.    

En efecto, los actores plantean con claridad las razones que explicarían la   eventual sustitución que se presentaría por las profundas diferencias entre la   organización descentralizada de la República antes del acto legislativo y luego   de éste. Así mismo, exponen adecuadamente por qué esta situación repercutiría en   la concepción del principio constitucional de autonomía territorial.    

Los cargos presentados, además, resultan ciertos, en cuanto tienen como   fundamento contenidos normativos existentes en el acto legislativo demandado.   Debe aclararse que lo anterior no significa posición alguna de la Sala respecto   del problema de fondo planteado en la demanda presentada; simplemente se   manifiesta la constatación de que los contenidos normativos en que se sustenta   la acusación son posibles deducciones lógicas de las disposiciones que conforman   el acto legislativo acusado, por lo que hacen viable el estudio de un problema   jurídico por parte de esta Corte.    

El cargo planteado es específico, ya que señala principios constitucionales   existentes que pueden verse afectados por la expedición del acto legislativo 05   de 2011. En este sentido, la demanda señaló que el cambio en el sistema de   distribución y administración de los recursos de las regalías afectaría de forma   radical y negativa el principio de descentralización –artículo 1º de la   Constitución- y el principio de autonomía territorial –artículos 1º y 287 y ss   de la Constitución-, de manera que no resulta una acusación abstracta o general   en contra de la competencia del constituyente constituido, sino que se precisa   cuáles serían los principios eventualmente afectados.    

Lo anterior confirma que se está ante una acusación pertinente, pues de manera   clara, cierta y específica somete al examen de la Corte la posible afectación a   principios contenidos en la norma superior, proponiendo, de esta forma, un   problema jurídico de índole constitucional para cuya solución resulta competente   la Sala Plena de esta Corte.    

Comprobados los requisitos generales de suficiencia del cargo, entra la Sala a   determinar el problema jurídico que el escrito propone.    

Los accionantes plantean como premisa principal del juicio de sustitución que la   Constitución del 1991, en la redacción original sus artículos  360 y 361,   había consagrado uno de los elementos esenciales para la concreción de los   principios de descentralización y autonomía territorial. Las disposiciones   mencionadas preveían la creación del Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos   se destinarían a las entidades territoriales, específicamente para promover la   minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos regionales de   inversión prioritaria. En los términos del escrito de demanda:    

“17.1. La   Constitución de 1991, en forma directa adoptó decisiones de orden político –   administrativo y en relación con la hacienda pública para dotar de recursos que   antes no tenían a las entidades territoriales, en virtud de las funciones que   les asignaron y para hacer efectivos los principios constitucionales de la   descentralización y la autonomía territorial.    

(…)    

17.4. Con lo   dispuesto por el Acto Legislativo No. 05 de 2011 las normas originales que   estableció el constituyente de 1991 en los artículos 360 y 361 de la Carta para   dotar de recursos propios a las entidades territoriales con el fin de hacer   efectivos los principios de descentralización y la autonomía, fueron sustituidos   con la creación de lo que ahora se denomina ‘Sistema General de Regalías’   constituido por una organización compleja en la que se incluyen  ‘ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones’.” –folios   38 y 39-    

El cambio normativo introducido a través del acto legislativo n. 5 de 2011   habría afectado esencialmente dichos principios, por cuanto ahora la repartición   de recursos provenientes de regalías se realizará sin participación de los   organismos de representación popular departamental y municipal y sin la   participación de gobernadores y alcaldes, excluyendo a los voceros de la   población de la participación activa y directa de las decisiones sobre la forma   en que mejor pueden distribuirse esos recursos.    

“En adelante, en   lugar de una decisión autónoma y con las finalidades que establecía la   Constitución para la preservación de la minería, preservación del medio ambiente   y proyectos regionales de inversión prioritarios, según lo determinaran   gobernadores y alcaldes en coordinación con las asambleas departamentales y los   concejos municipales en los respectivos planes de desarrollo, no será así. En su   lugar, el sistema General de Regalías hace la distribución de los recursos   provenientes de las mismas, sin participación de los organismos de   representación popular, departamental y municipal y sin participación de   gobernadores y alcaldes, es decir, sin que los voceros y representantes   inmediatos de la población de las entidades territoriales tengan participación   activa y directa en la distribución de esos recursos en sus respectivos planes   de desarrollo, todo lo cual se adorna con la creación desde la Constitución de   los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de desarrollo regional, de   Compensación Regional y de Ahorro y Estabilización, cuya regulación por el   legislador queda, además, reducida en alto grado, como quiera que desde las   nuevas normas constitucionales se indica en qué porcentajes y a qué finalidades   se destinan los dineros que constituyen tales fondos, para lo cual se crean unos   organismos con representación minoritaria de las entidades territoriales y   representación decisoria de autoridades y organismos nacionales, a través de   algunos ministerios, representantes del Gobierno Nacional y del Departamento   Nacional de Planeación, administración del Fondo de Ahorro y Estabilización por   el Banco de la República y un “Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y   Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz   de los recursos del Sistema General de Regalías” –folios 39 y 40-.    

Esto habría sustituido, en criterio de los demandantes, los principios de   autonomía regional y de descentralización, pues la forma de administración de   estos recursos deja de tener como protagonistas a las entidades territoriales.    

“17.5. Como se   observa, la autonomía que tanto los departamentos y municipios en donde se   adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como la que   para todas las entidades territoriales, departamentales y municipales,   garantizaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política para promover   la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos   regionales prioritarios según lo determinado en sus planes de desarrollo, con la   nueva normatividad no subsiste sino que se sustituye de tal suerte que en   adelante no existe el derecho a participar en las regalías y compensaciones en   la forma antes determinada por la Constitución, sino a través del sistema   General de Regalías con los fondos que ahora se crean, a los cuales les   corresponde un porcentaje de los ingresos que conforman ese Sistema, todo bajo   la supervisión, dirección y control del Estado central en la forma indicada en   el Acto Legislativo 05 de 2011.    

Es esa la razón   por la cual la afectación de la autonomía regional y de la descentralización que   garantiza el artículo 287 de la carta para administrar sus propios recursos a   las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones, fue socavada   por el acto legislativo que ahora se acusa, pues es por completo diferente   administrar sus propios recursos conforme a sus propios planes de desarrollo   para la conservación del medio ambiente y la promoción de la minería, que   utilizar los porcentajes de los cuatro fondos que creó el Acto Legislativo 05 de   2011, los cuales forman parte del Sistema General de Regalías que es uno, único   y de nivel nacional. Ello significa entonces que aunque se mantiene lo dispuesto   en el artículo 287 de la Carta, ahora queda vacío de contenido en cuanto se le   sustraen los recursos propios provenientes de las regalías a las entidades   territoriales.    

Dicho de otra   manera, la descentralización y la autonomía que consagró la Constitución   original de 1991, no es la misma después de la expedición del Acto Legislativo   05 de 2011, pues no es igual tener y administrar recursos directamente asignados   por la Constitución y con finalidades constitucionales dentro de las cuales   debía ejercerse la potestad legislativa del Congreso de la República, que crear   un Sistema General de Regalías con cuatro fondos a los cuales se les asigna por   la Constitución unos porcentajes de los ingresos provenientes de las mismas, con   un complejo sistema de administración con la activa participación del Gobierno   Nacional y bajo un Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, pues   es claro que, ahora, ni las funciones del Congreso de la República con las misma   [sic] en relación con las regalías y su distribución, ni el campo de   acción de las asambleas departamentales, los concejos municipales, los   gobernadores y alcaldes es el mismo, como quiera que aparece drásticamente   dirigida la aplicación de esos recursos desde el Estado central y disminuido a   máximo el campo de acción de los planes de desarrollo de las respectivas   entidades territoriales en cuanto a utilización de esos recursos para proyectos   regionales de inversión”. –folios 40 y 41-    

Siendo este el cargo, la Sala Plena declarará estarse a lo resuelto en la   sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013, por la cual se declaró   exequible el acto legislativo 05 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la   Constitución. En aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una supuesta   sustitución de la Constitución por vulneración de los principios de   descentralización y autonomía territorial. Entre los cargos presentados, el   atinente al cambio en el manejo de los recursos provenientes de las regalías,   fue expresado de la siguiente manera:    

“En primer lugar,   asegura que la reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a   las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la   reforma -“Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías”- se extrae   que busca “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las   regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación,   lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las   entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991”   (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino   recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser   administrador por el poder central; en su sentir:    

‘(…) son   recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la   autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos   colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo   al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP   que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones.   Adicionalmente, como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las   regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación’ (énfasis   original).    

Aduce que, por   ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un   cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y   municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades   territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir   financiación del Sistema General de Regalías.”    

Posteriormente, el fundamento jurídico de la demanda fue expresado por la   sentencia C-010 de 2013 de la siguiente forma:    

1.2.2.                     A continuación, asegura que los anteriores cambios reemplazan “elementos   originalmente adoptados por el constituyente”. Tales elementos son: (i)   “[u]na República que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la   Constitución de 1991”, (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los   departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los   asociados”; y (iii) “[l]a satisfacción de las necesidades de los   ciudadanos a través de una administración organizada bajo el esquema de   descentralización territorial y por servicios”.    

Respecto del   segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que   busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad   general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de   ahí que una de sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades   territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la   propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va de   la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con el   principio de participación.    

Señala que   teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la “realidad del   ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades   insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se   concibe al municipio como la entidad fundamental de la división   político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de la   Constitución” (énfasis original).    

Aduce que esta   misma razón inspira el principio de descentralización –tercer elemento-,   toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la   toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto lograr   atender las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor eficiencia   en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el instrumento   idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la justicia y el   desarrollo local” (énfasis original).    

Expresa que la   descentralización, como mecanismo de limitación del poder central, también   persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a la concentración   de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente   de las funciones constitucionales del Estado mediante la división de funciones.    

Manifiesta que la   autonomía y descentralización explican la razón de ser de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto   constitucional para regular las relaciones entre el poder central y las   entidades territoriales, los cuales, en su sentir, no son observados por la   reforma.    

1.2.3.               Finalmente, el demandante aduce que la reforma introduce elementos   “integralmente diferentes [en la Constitución], al punto que resultan   incompatibles”.    

En su criterio,   como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de   autonomía están supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los   recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este   contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente   ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3 dispone que   para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los   recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones.    

Agrega que la   autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a   las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto   también fue reconocido por la ley 1454, en particular pos sus artículos 3, 27 y   28.    

Después de   reiterar estos aspectos que estima definitorios de los principios de   descentralización y autonomía, asevera que son transformados por el acto   legislativo acusado. En palabras del actor:    

“La reforma en la   distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y esa   rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización   y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que   ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los   derechos, principios y valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la   plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.    

(…)    

El desequilibrio   y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o   contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir   que la Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución   de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la   Carta de 1991”  (énfasis original).    

Puede observarse que tanto en el expediente D-9148,  con base en el cual se   expidió la mencionada sentencia C-010 de 2013, como en la acción que ahora se   resuelve se presentó una acusación por sustitución parcial de la Constitución,   la cual se tiene sustento en la presunta vulneración de los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales. De los escritos de   demanda trascritos puede observarse que ambas acciones apoyan su acusación en:    

i)      Una presunta   afectación en la propiedad de los recursos de las regalías que, bajo el anterior   esquema constitucional, pertenecían a las entidades territoriales y ahora, de   acuerdo con los accionantes, pertenecerían a la Nación.    

ii)    El supuesto   manejo de dichos recursos a través de los cuerpos colegiados en los cuales se   anularía o haría nugatoria la participación de las entidades territoriales, por   cuanto deben ser avalados por los representantes del Gobierno Nacional.    

Estas situaciones eliminarían el contenido de los principios de   descentralización y autonomía territorial, por cuanto despojarían a las   entidades territoriales de recursos con los cuales anteriormente cumplían con   las funciones a ellas asignadas y tomaban decisiones para llevar a la realidad   las prácticas propias del autogobierno.    

Al considerar los cargos planteados por el accionante en el escrito de demanda,   la Sala Plena de la Corte resolvió declarar exequible el Acto Legislativo 05 de   2011, en cuanto concluyó que en este caso no se encontraban demostrados los   elementos de una sustitución de la Constitución. En este sentido consagró:    

“La Corte   encontró que en el presente caso, la demanda cumplía con la carga argumentativa   mayor exigida cuando se trata de impugnar un acto reformatorio de la   Constitución, dado el carácter restrictivo del control que esta Corporación   puede ejercer sobre los vicios de competencia, esto es, si el acto legislativo   configura una sustitución de la Carta Política excediendo los límites   competenciales al poder de reforma.    

En el caso   concreto, la Corte determinó que la consagración de un modelo de Estado unitario   con descentralización y autonomía de las entidades territoriales, constituye un   elemento definitorio, un eje axial, que define la esencia de nuestro modelo   constitucional. Reiteró que, de conformidad con los principios fundamentales   prescritos en la Constitución y los debates desarrollados por la Asamblea   Nacional Constituyente, el núcleo esencial de la autonomía de las entidades   territoriales está compuesto por el derecho de las entidades territoriales a   gobernarse por autoridades propias, a gestionar sus propios intereses, ejercer   las competencias que les correspondan, a establecer los tributos necesarios para   el cumplimiento de sus funciones, a participar en las rentas nacionales y a   administrar sus recursos. Con estas prerrogativas el constituyente persigue tres   finalidades fundamentales: (i) permitirles a las entidades territoriales cumplir   sus funciones de acuerdo con la Constitución y la ley, (ii) planear y promover   el desarrollo local y (iii) contribuir a la democratización de las decisiones   económicas. Al mismo tiempo, recordó que la jurisprudencia ha precisado que la   autonomía de las entidades territoriales para administrar los recursos varía   según el origen de estos. Así, respecto de los recursos exógenos, la Corte ha   señalado que el legislador puede intervenir en la definición de su destino,   siempre y cuando se sujete al principio de proporcionalidad en relación con la   autonomía territorial y “respete las prioridades constitucionales relativas a   cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación”. En cuanto a los   recursos endógenos, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la   intervención del legislador debe ser excepcional y perseguir un fin imperioso,   como la defensa del patrimonio nacional cuando está seriamente amenazado o la   protección de la estabilidad macroeconómica del país.    

A juicio de la   Corte, las reformas introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011 a los   artículos 360 de la Constitución Política, no reemplazan ninguno de los   elementos estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo   constitucional colombiano y en consecuencia, no se configura sustitución alguna   de la Carta de 1991 que desborde los límites de la competencia del constituyente   derivado para reformar la Constitución. Vistos los antecedentes del acto   legislativo, es claro que su finalidad fue corregir las inequidades del régimen   anterior de distribución y administración de las regalías, que son recursos del   Estado y evitar la incorrecta utilización y despilfarro de los mismos, enmarcada   en objetivos constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la   Corte, la modificación de los artículos 360 y 361 del estatuto constitucional no   desvirtúan en nada el núcleo esencial de la descentralización territorial, en la   medida en que solamente efectúa ajustes en materia de administración,   destinación y control de las regalías, con el fin de desarrollar de manera   efectiva los principios y postulados consagrados en la Constitución de 1991, con   la participación de los entes territoriales en las regalías y su destinación a   actividades relacionadas con el desarrollo regional. Si bien es cierto que el   acto legislativo introduce reformas que varían la distribución y destinación de   las regalías, también lo es que la premisa de la que parte el demandante no es   correcta, puesto que no es exacto que los recursos derivados de las regalías por   la explotación de los recursos naturales no renovables sean de propiedad   exclusiva de las entidades territoriales. En este punto, observó que es claro   que tales recursos son del Estado globalmente considerado y que en las nuevas   reglas establecidas por el constituyente se conservó la participación de las   entidades territoriales en los recursos de las regalías y su destinación a fines   de orden regional, así como advirtió, que las regalías no son la única fuente de   recursos de que disponen los entes locales, de manera que la afectación que se   produce en estos ingresos no resulta desproporcionada.    

La Corte reafirmó   que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto   legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la   Constitución no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo   241 de la Carta. No basta con afirmar que un determinado principio consagrado en   la Constitución tiene el carácter de eje definitorio, estructural, axial del   modelo constitucional, sino que debe demostrarse que se ha introducido un nuevo   elemento esencial (premisa mayor) que reemplaza al originalmente adoptado por el   constituyente (premisa menor) y por tanto, excede los límites del poder de   reforma constitucional que no admite la sustitución del modelo constitucional.    

En el caso   concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites, sino que   por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del núcleo de   autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades territoriales,   razones por las cuales, procedió a declarar la exequibilidad del Acto   Legislativo 5 de 2011, mediante el cual se constituye el Sistema General de   Regalías y se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política.” –    

Así, ante la identidad de la acusación ahora estudiada y la resuelta con   anterioridad por esta Corporación, no existe otra opción que estarse a lo   resuelto en la sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013. Se resalta   que, aunque en la sentencia referida la Sala Plena se pronunció sobre otros de   los fundamentos de la alegada sustitución de la Constitución, para que se   presente el fenómeno de cosa juzgada es suficiente que el sustento del cargo que   ahora se resuelve haya sido de los considerados en aquella ocasión.    

Con base en lo anteriormente expresado, la Sala Plena se estará a lo resuelto en   la sentencia C-010 de 2013 respecto del cargo por sustitución de la Constitución   ahora planteado.    

3. El principio democrático en el procedimiento de formación normativa    

En distintas oportunidades[3] la   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado el carácter sustancial   que implica la realización del procedimiento congresual previsto por la   Constitución para la creación de cuerpos normativos como leyes y actos   legislativos. La idea que ha acompañado el  enfoque sustancial del   procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se concretan   valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado democrático.   Este carácter sustancial se ha entendido implementado, principalmente, a través   de tres principios cardinales de la actividad congresual: el pluralismo   político, la decisión mayoritaria y la publicidad de sus actuaciones. Un   procedimiento que reúna estas tres condiciones reunirá algunas de las más   importantes exigencias que tiene el proceso de creación de las normas elaboradas   por el órgano legislativo en un Estado democrático.    

La jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de manifestarse sobre   cada uno de ellos.    

Respecto del pluralismo político, la sentencia C-141 de 2010, al estudiar la   constitucionalidad de una ley que convocaba al pueblo a un referendo de reformar   constitucional, estableció:    

“Adicionalmente,   como antes se señaló, el pluralismo también rige el funcionamiento del Congreso.   Desde esta perspectiva el objetivo principal del pluralismo político es, como su   nombre lo indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones,   cámaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador   de las fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan   participar activamente en el proceso de determinación política. Esta   manifestación es similar a la hecha con ocasión del principio mayoritario en   cuanto que el mismo resulta, a su vez, de una integración de las minorías con   asiento en la cámara; sin embargo, el pluralismo no concentra su atención en la   decisión que finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.    

En este sentido   el pluralismo propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras y   sus comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las   etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería   coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo en   el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta entonces   valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de enmiendas,   la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia, la solicitud   de confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones de cámaras   y comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas minoritarias en el   procedimiento legislativo.”    

Por otra parte, respecto del principio de decisión mayoritaria, la misma   providencia consagró:    

“La decisión   mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico   valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto   la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido   democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren   del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el   proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales   como la renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor   asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las   participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.    

De esta forma el   principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su   vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las   labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio   democrático.”    

Finalmente, sobre el significado de la publicidad en las actuaciones del   Congreso de la República en desarrollo de su función de creación normativa, la   mencionada sentencia previó:    

“La transparencia   en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna   democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las   nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la   concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las   páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[4].   Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del   órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo   derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que   realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.”    

Con base en lo anteriormente manifestado, puede concluirse que el carácter   democrático es un valor sustancial axial a la creación normativa por parte del   Congreso en el Estado colombiano; que al tener como fuente a la propia   Constitución, a través de las diferentes normas en que se desarrollan los   mandatos previstos para cada una de las etapas procedimentales, el mismo debe   ser fundamento y, a la vez, parámetro del control constitucional de forma que   realiza la Corte Constitucional; y, en este sentido, un vicio de procedimiento   ocurrirá siempre que se desconozcan los parámetros democráticos que exige la   creación normativa en el ordenamiento jurídico colombiano.    

Por consiguiente, se reitera en esta ocasión lo manifestado en la sentencia   C-076 de 2012:    

“[R]ecuerda la   Sala que la simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y lo   actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración no   implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma   demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales   establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que   resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos   políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la   jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios   procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio   sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo   procedimiento de formación se haya cometido este error. En este sentido, al   estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso es   necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se   infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que   busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma   se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones   procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial.”    

Este enfoque sustancial del procedimiento legislativo es el sustento de la   distinción entre meras irregularidades y vicios de procedimiento[5].   En efecto, como lo anotó el aparte jurisprudencial antes citado, cuando una   actuación procedimental se aleja de lo previsto en la normas legales –principal,   aunque no exclusivamente, el Reglamento del Congreso- sin que dicha situación   tenga como consecuencia la afectación de algún principio constitucional, no se   estará ante un hecho que repercuta en la validez del cuerpo normativo creado   mediante dicho procedimiento legislativo o constituyente. Sólo la no realización   de alguno de los valores sustanciales previstos por la Constitución tendrá   consecuencias en la adecuación constitucional de un cuerpo normativo, siendo   estos casos en los que se estará ante un vicio del procedimiento legislativo o   del procedimiento constituyente realizado por el Congreso.    

Siendo esta la base conceptual existente en la jurisprudencia constitucional   para el estudio de los eventuales vicios de procedimiento acaecidos en un   procedimiento de creación normativa, inicia la Sala el análisis de los cargos   presentados por los accionantes.    

4. Cargos presentados contra el Acto Legislativo 05 de 2011.    

Cargo 1: carencia de legitimación para presentar   proyectos de acto legislativo, por cuanto no se integró adecuadamente el   Gobierno    

Plantean los accionantes un cargo basado en la violación del régimen   constitucional que regula la iniciativa para actos legislativos, el cual se   encontraría previsto en los artículos 375 y 115 de la Constitución. De acuerdo   con su parecer, el proyecto no fue presentado por alguno de los sujetos   facultados para ejercer la iniciativa de actos legislativos; explican que, si   bien el Gobierno es uno de los titulares de esta facultad, en el presente caso   no estuvo adecuada o suficientemente representado, por cuanto los ministros que   suscribieron el proyecto sometido al debate congresual no constituían Gobierno   para efectos de los temas incluidos en el proyecto de acto legislativo.    

Para los demandantes, el artículo 115 de la Constitución establece un regla   aplicable a la situación que se analiza: la conformación del Gobierno; de esta   forma, debe entenderse que el Gobierno “nacional estará formado por el   Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de   departamentos administrativos. El presidente y el director de departamento   correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno”. Al   leerlo en conjunto con los artículos 200 y 208 de la Constitución, se entiende   que ante el Congreso los ministros representarán al Gobierno; sin embargo, dicha   representación no corresponde a cualquier ministro del despacho, sino a aquellos   que tengan competencia sobre las materias de que trata el proyecto de acto   legislativo.    

En palabras de los accionantes:    

“Conforme a   los expresado anteriormente las relaciones entre Estado central y las entidades   territoriales en lo atinente a la autonomía que a éstas les otorga la   Constitución Política, no es un asunto de carácter fiscal simplemente sino que   en lo primordial se erige como esencial y trascendente en la distribución   horizontal del poder público y en las relaciones político administrativas entre   el Estado central y sus entidades territoriales, lo cual acarrea de suyo   consecuencias de orden social, económico y político para los habitantes en   cuanto al cumplimiento y eficacia en las funciones que la Constitución les   atribuye a las entidades territoriales, como quiera que la autonomía con la   alteración de la distribución de los recursos que a éstas se les asigna por la   Carta, puede igualmente ser objeto de afectación.    

10. Siendo ello   así, es fácilmente entendible desde el punto de vista jurídico constitucional   que el Decreto 200 de 3 de febrero de 2003 en el cual se determinaron los   objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia   luego de la fusión que de esos ministerios se hizo por el artículo 3 de la ley   790 de 2002, definiera como uno de los objetivos del nuevo ministerio en el   artículo 1, numeral 2, la formulación de la política de gobierno en materias   relativas, entre otras, ‘a las relaciones entre la Nación y las entidades   territoriales de la República’, función que, en cambio, no les es asignada a los   Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía” –folio 8 y 9-    

En este sentido, concluye respecto del cargo planteado:    

“Con fundamento   en lo expuesto en los numerales inmediatamente precedentes, queda entonces   establecido que el proyecto de acto legislativo No. 13 de Senado, 123 de 2010   Cámara, por su propio contenido no se refería solamente a cuestiones de carácter   fiscal y minero, sino que en lo esencial define la política del Estado en cuanto   a las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la República   para darle efectividad al principio de la descentralización y la autonomía de   las entidades territoriales según lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la   carta. Ello implica de suyo que por ser un asunto atinente, por lo menos a tres   ministerios, a saber: el de Hacienda y Crédito Público, el de Minas y Energía y   el del Interior, puesto que define la política del Estado en cuanto  las   relaciones entre Nación y las entidades territoriales de la República pues el   grado de autonomía y efectiva descentralización efectivamente se encuentra   íntimamente relacionado con los ingresos que la Constitución les asigna a estas   entidades, además de la firma de los dos primeros, era indispensable la del   Ministro del Interior y de Justicia para la época, como quiera que los tres y no   uno de los tres, ni dos de los tres, constituyen para estos efectos ‘el   gobierno’” –folios 12 y 13-    

Asunto previo: inexistencia de cosa juzgada respecto   del problema planteado en el primer cargo resuelto por la sentencia C-317 de   2012    

Un asunto que debe dilucidarse de forma previa, es la posible existencia de cosa   juzgada respecto del cargo planteado, aspecto sobre que coinciden en señalar   algunos de los intervinientes en este proceso de constitucionalidad.    

El fenómeno de cosa juzgada se daría respecto de la sentencia C-317 de 2012.   Sostienen que en aquella ocasión la Corte analizó el mismo cargo, concluyendo en   el primer numeral de la aparte resolutiva que el acto legislativo 05 de 2011 era   exequible “por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en   cabeza de los Ministros del Despacho”.    

Observa la Corte que en la sentencia C-317 de 2012, al exponer el cargo   presentado, la Sala consagró:    

a.               Cargo por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del   Despacho.    

    

El actor explica que “los Señores Ministros del despacho tienen iniciativa   legislativa a nombre del Gobierno, pero (…) los Señores Ministros carecen por sí   solos de la iniciativa constituyente, pues por su naturaleza está restringida,   por expreso mandato de la Constitución y la ley, para el Gobierno”. Dado que el   proyecto de Acto Legislativo fue presentado por dos Ministros del Despacho, y no   por el Gobierno, el demandante considera que se incurrió en una violación del   artículo 375 Superior.    

(…)    

El actor también se refiere a los artículos 200-1[6] y 208[7]  de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar   entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera   únicamente al Gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo   sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues hubiese   bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en un solo   artículo, como si de un mismo asunto se tratara”. Para sustentar la diferencia   existente entre la regulación constitucional del proceso legislativo y la del   proceso constituyente, cita la sentencia C-643 de 2000, en la cual la Corte   explicó –con respecto a la Ley 5ª de 1992- que “el legislador, en el proceso de   adopción de un esquema legislativo ordenado para la presentación de los   distintos temas que tienen que ver con el trámite legislativo, separó por   materias las normas referidas al proceso ordinario de las exclusivas del proceso   constituyente primario”.    

Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 05 de 2011, el demandante   indica que éste no fue presentado por el Gobierno sino por dos Ministros del   Despacho que “como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente,   toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución   Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5 de 1992, tal potestad o   competencia está únicamente atribuida al Gobierno, definido conforme al artículo   115 de la Constitución Política. (…) conforme a la definición establecida en el   artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno está constituido por el   Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada   negocio particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno   solo de ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional. (…) En   consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye el   Gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco   un Ministro o Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de manera   exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al   Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad   administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de iniciativas   legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política como en la ley   se les otorgan facultades específicas a los ministros y directores de   departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en representación   del Gobierno”.    

En respuesta a esta acusación se manifestó en la parte resolutiva de la   mencionada sentencia C-317 de 2012:    

“3. Cargo por   ausencia de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho    

La Corte   considera que no asiste razón al ciudadano Rubén Darío Bravo cuando afirma que   los Ministros del Despacho carecen de iniciativa constituyente, que es propia   del Gobierno, por lo cual en su criterio el Acto Legislativo estaría viciado de   inconstitucionalidad al no haber sido presentado con la firma o la presencia del   Presidente de la República. Este razonamiento está basado, para la Corte, en una   distinción que la Constitución Política no establece, y en una confusión entre   las nociones de conformación del Gobierno y de representación  del Gobierno ante el Congreso.    

Una lectura   conjunta y armónica de los artículos 375 y 208 de la Carta Política arroja la   conclusión de que los Ministros del Despacho obran como representantes del   Gobierno ante el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente   gubernamental, ya que existe un mandato general de representación que permite   presumir dicha vocería en casos concretos, salvo una clara expresión de la   voluntad gubernamental en contrario. En efecto, el artículo 375 Superior   establece que el Gobierno podrá presentar proyectos de Acto Legislativo;   mientras que el artículo 208 Superior dispone, en su inciso segundo:    

“Los ministros,   en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras   proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte   en los debates directamente o por conducto de los viceministros.”    

De esta forma,   los mandatos constitucionales aplicables son claros en atribuir a los Ministros   del Despacho la vocería, es decir, la representación del Gobierno ante el   Congreso de la República, regla de representación que es plenamente aplicable al   ejercicio de la iniciativa constituyente del Gobierno Nacional porque la   Constitución no traza ninguna distinción al respecto.    

Para la Corte la   Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa entre las reglas   de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el artículo 115 Superior[8],   y la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en   el mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación del   demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional de   la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales sobre la   conformación del Gobierno, planteamiento que para la Corte no es de recibo, por   las razones recién señaladas”.    

Observa la Sala que en la sentencia C-317 de 2012 se planteó un problema   jurídico relativo a si los Ministros del despacho –sin que medie la firma del   Presidente de la República- podían presentar iniciativas de acto legislativo a   nombre del Gobierno. En esta ocasión, a diferencia de la anterior, los   demandantes no dudan que los ministros del despacho tengan dicha posibilidad de   representación, sino que cuestionan que dicha representación –que presuponen   existe- esté en cabeza de los dos ministros que presentaron el proyecto; para   los demandantes, se representa al Gobierno de forma adecuada o suficiente cuando   todos los ministros cuyas carteras se relacionan con las materias   tratadas en el proyecto presentado han participado en dicha iniciativa, cosa   que, de acuerdo con ellos, no sería el caso del Acto Legislativo 05 de 2011,   pues no concurrió al proceso el Ministro del Interior.    

En resumen, con ocasión de la sentencia C-317 de 2012 se preguntaron si los   ministros pueden ejercer iniciativa; en esta ocasión se preguntan cuáles   ministros han debido ejercer la iniciativa.    

Por esta razón, la Sala concluye que el problema ahora planteado es distinto al   resuelto, con ocasión de los expedientes D-8636 y D-8637, por la sentencia C-317   de 2012, lo que legitima y obliga a un pronunciamiento sobre el fondo del   asunto.    

Exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011 en lo   relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito   Público y Minas y Energía    

Siendo esta la acusación formulada, manifiesta la Sala que deberá declararse la   exequibilidad del acto legislativo 05 de 2011, por cuanto el mismo fue   presentado por quien tiene la titularidad de la iniciativa, esto es el Gobierno   de la República, representado en esta ocasión por los Ministros de Hacienda y   Crédito Público y de Minas y Energía.    

A la anterior conclusión se llega con base en tres argumentos:    

i)      Los Ministros de   Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía son los que tienen a su cargo los   asuntos directamente relacionados con el tema tratado en el Acto Legislativo 05   de 2011.    

ii)    Históricamente,   se ha entendido que el tema de regalías es competencia de las carteras   ministeriales que en esta ocasión presentaron el proyecto ante el Congreso de la   República.    

iii) En cuanto la distribución de   competencias entre las diferentes carteras a) no sea contraria al ordenamiento   jurídico o que b) ante vacío o duda respecto de la interpretación normativa, no   se trate de una decisión irracional -carente de algún fundamento-, deberá   respetarse la distribución hecha por  el Presidente de la República.    

En primer lugar, el acto legislativo se refiere a temas como la explotación de   recursos naturales no renovables –artículo 1º del AL 05 de 2011-; la causación   de regalías a partir de dicha actividad –artículo 1º del AL 05 de 2011-; la   destinación de los recursos que el Estado perciba a consecuencia de dicha   explotación –inciso 1º, 6º, 7º, 10º, 11º y parágrafos transitorios 2 y 3    del artículo 2º del AL 05 de 2011-; el derecho de participación de las entidades   territoriales en la distribución de estos recursos –inciso 2º del artículo 2º   del AL 05 de 2011-; los mecanismos financieros a través de los cuales se llevará   a cabo dicha distribución –inciso 3º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; la   distribución porcentual de los recursos obtenidos por concepto d regalías   –incisos 3º y 4º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; mecanismos de fiscalización   de exploración y explotación de yacimientos –inciso 5º del artículo 2º del AL 05   de 2011-; la financiación de proyectos en ciencia, tecnología e innovación en la   entidades territoriales más pobres, de acuerdo con los criterios de necesidades   básicas insatisfechas –inciso 9º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; se difiere   a la ley la concreción de ciertos aspectos del funcionamiento del sistema   general de regalías –parágrafo 2º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; la forma   de concertar la destinación final de los recursos de los distintos fondos que   conforman el sistema general de regalías –parágrafo 2º del artículo 2º del AL 05   de 2011-; un mecanismo de hacer seguimiento y control de la forma en que son   utilizados los recursos de las regalías –parágrafo 3º del artículo 2º del AL 05   de 2011-; la supresión del el Fondo Nacional de Regalías –parágrafo transitorio   1º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; la obligación del Gobierno de presentar   un proyecto de ley que ajuste el régimen de regalías al marco establecido por el   acto legislativo que se aprobaba –parágrafo transitorio 4º del artículo 2º del   AL 05 de 2011-; la posibilidad de implementar dicho régimen por medio de   decretos con fuerza de ley –parágrafo transitorio 5º del artículo 2º del AL 05   de 2011-; y la obligación de expedir el presupuesto del sistema general de   regalías para el año 2012 –parágrafo transitorio 6º del artículo 2º del AL 05 de   2011-.    

Este recuento permite comprobar que el Acto Legislativo tenía como temas   principales la explotación de recursos naturales no renovables y la   distribución de los recursos que a partir de dicha explotación se generen para   el Estado. Estas materias, sin lugar a duda, conciernen al Ministerio de Minas y   Energía, la primera, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la segunda.   Dichas competencias no son cuestionadas por los actores, sin embargo, ellos   consideran que adicionalmente el proyecto trata el tema de la distribución   competencial entre la Nación y las entidades territoriales y, en esta medida, la   forma en que el principio de descentralización y autonomía territorial se   concretan en nuestro ordenamiento.    

Para la Corte, de la lectura del proyecto no se deriva una relación directa e   inmediata entre las materias del acto legislativo 05 de 2011 y los mencionados   principios constitucionales. Esto por cuanto el recuento de las disposiciones   normativas deja ver que la explotación minera o de hidrocarburos y la   destinación de los recursos que por regalías se obtengan de estas actividades   son los temas expresamente regulados en el articulado que integra el Acto   Legislativo y, por lo tanto, aquellos sobre los cuales recaerán efectos   expresos, directos e inmediatos.     

No descarta la Sala que indirectamente los temas ahora tratados puedan tener   influencia en la relación de la Nación con las entidades territoriales, sobre   todo, con base en un nuevo esquema para la asignación de recursos de regalías,   que para las entidades territoriales corresponden a recursos exógenos dentro de   sus respectivos presupuestos. Sin embargo, dicha relación es uno de los muchos   temas que se pueden ver afectados de forma indirecta como consecuencia de la   aprobación del Acto Legislativo 05 de 2011. En este sentido, dicho cuerpo   normativo puede influir en aspectos como la prestación del servicio de salud, la   prestación del servicio de educación, la forma en que se lleve a cabo la   planeación de dicha distribución y, en general, en todos aquellos planes,   programas y proyectos que puedan ser financiados con dichos recursos. Esto es   lógico, pues la distribución de recursos de un Estado será uno de los elementos   base para determinar qué funciones pueden realizarse por parte de los organismos   públicos, la distribución de las mismas entre los distintos niveles   competenciales y la extensión que éstas adquirirán dentro de la actividad   pública. Esto no puede significar que todos y cada uno de los ministros cuyas   competencias puedan verse afectadas de forma mediata con un   determinado proyecto normativo deban concurrir a la representación del Gobierno   para efectos de la iniciativa normativa constitucional.    

Por esta razón, para la Corte, en el caso que se estudia, no existía la   obligación jurídica de que el Ministro del Interior hubiera concurrido en la   presentación del proyecto de acto legislativo, pues no se regulaba de forma   principal, directa o inmediata materia alguna que estuviese bajo la órbita   competencia de dicho ministerio, de manera que hiciera preceptiva su   participación para que en este caso concreto se entendiera conformado el   Gobierno –como sujeto titular de la iniciativa de reforma constitucional-.    

Dicha norma debe leerse en armonía con los principios de competencia –art 6 de   la Constitución- y de eficacia en la labor administrativa –artículo 209 de la   Constitución-.    

En ese sentido, el artículo 6º establece que las autoridades públicas sólo   podrán realizar lo que a  ellas sea asignado por el ordenamiento jurídico.   Esta norma, en armonía con el artículo 115 de la Constitución, establece un   límite axial al Estado de derecho, como es que no podrá considerarse que el   Gobierno esté adecuadamente representado cuando un Ministro se adjudica la   vocería ante el Congreso de una materia que no es de la competencia de la   cartera que dirige. Adicionalmente, la conformación del Gobierno deberá   responder a los principios de eficacia, siendo de la órbita de decisión política   del Presidente el distribuir entre sus distintos ministros los temas que deban   ser desarrollados dentro de su plan de gobierno, teniendo siempre como límite el   establecido por el artículo 6º de la Constitución y el ordenamiento jurídico   infra constitucional que determina las competencias a cada uno de ellos.    

Siendo esta la conclusión que una lectura sistemática de la Constitución, para   la Sala la ausencia de presentación por parte del Ministro del Interior del   proyecto de acto legislativo 13 de Senado y 123 de Cámara, ambos del 2010, no   implicó un desconocimiento de la exigencia que se deduce de una lectura armónica   de los artículos 115, 200 y 208 de la Constitución, de manera que no se   evidencia situación alguna que afecte la validez constitucional de la etapa de   iniciativa del procedimiento de creación del Acto Legislativo 05 de 2011.    

Adicionalmente, como bien señala el Departamento de Planeación Nacional, las   distintas leyes que han regulado el tema de regalías –ley 141 de 1994; la ley   619 de 2000; la ley 756 de 2002; y, posterior al acto legislativo 05 de 2011, la   ley 1530 de 2012- han provenido de proyectos presentados por los Ministros de   Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía. Por el contrario, no se aporta   evidencia de que, en lo relativo al tema de regalías, en ocasión alguna se haya   entendido que el Ministro del Interior deba ser convocado para conformar el   “Gobierno”. Esto demostraría una línea constante y pacífica de reparto funcional   de competencias dentro del Gobierno colombiano, en donde en ninguna ocasión en   casi 19 años se ha entendido que “Gobierno”, para efectos de titularidad de   iniciativa normativa en proyectos que traten sobre regalías, se conforma,   también, con el Ministro del Interior por regularse materias que son competencia   de la cartera por éste dirigida.    

Finalmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que la   repartición funcional que, con base en las competencias asignadas por la ley a   cada ministerio, ha llevado a concluir que el tema concerniente a la extracción   de recursos naturales no renovables, así como la distribución de los recursos   estatales provenientes de dicha actividad únicamente debe ser materia de las   carteras de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía no resulta irracional   y, por consiguiente, no es propio del juez de la constitucionalidad entrar a   cuestionar la opción escogida por el Jefe de Gobierno al realizar dicha   repartición. Una posición en contrario implicaría un juicio de conveniencia, que   tendría como base la opinión del juez de constitucionalidad sobre la manera más   adecuada de repartir los distintos temas de gobierno entre las carteras   ministeriales creadas por la ley, hipótesis de absoluto rechazo en un Estado   organizado bajo el principio de división competencial de los poderes del Estado.    

Con base en lo anteriormente expuesto, concluye la Sala que no resultaba   necesario que el Ministro del Interior presentara, junto con los otros dos   ministros, el proyecto del Acto Legislativo 05 de 2011 para conformar adecuada y   suficientemente el titular de dicha iniciativa normativa.    

En esta medida, en cuanto no vulnera regla o principio constitucional alguno,   habrá de respetarse la distribución funcional hecha por el jefe de Gobierno,   desde hace casi 19 años y, en consecuencia, se declarará la exequibilidad del   acto legislativo 05 de 2011 por el cargo ahora estudiado.    

Cargo 2: Falta de titularidad para realizar la   publicación del proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta por el   Congreso de la República    

El segundo cargo comparte fundamento con el que la Sala resolvió con   anterioridad, relativo a cuáles ministros conforman el Gobierno a efectos del   tema de regalías tratado en el Acto Legislativo 05 de 2011. Esta acusación   señala un supuesto vicio en la publicación del proyecto de acto legislativo   aprobado en primera vuelta por el Congreso, pues ésta no se habría llevado a   cabo por  quien tiene la obligación de realizarla, de acuerdo con lo   previsto por el artículo 375 de la Constitución, que radica dicha obligación en   cabeza del Gobierno; en efecto, la referida publicación fue ordenada por el   Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de   Minas y Energía, estando ausente, también en esta etapa del procedimiento   legislativo, el Ministro del Interior. Esta situación, al igual que en el cargo   anterior, implicaría que por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de   Minas y Energía habría configurado un vicio procedimental, en la medida en que,   de acuerdo con los accionantes, los mismos no habrían representado al Gobierno.    

En palabras de los accionantes:    

“6. Como se   observa, en el trámite de este proyecto de acto legislativo, se incurrió en   omisión por ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia en ese   momento, en ese acto de iniciación del trámite; y, guardando entonces coherencia   con la primera violación de los artículos 115 y 375 de la Carta en cuanto a la   legitimación para proponer el proyecto de acto legislativo, después de la   aprobación en primera vuelta incurrió también en la misma violación como quiera   que el Decreto 373 de 10 de febrero de 2011 publicado en el Diario Oficial No.   47.979, fue expedido por el Presidente de la República y los Ministros de   Hacienda ay Crédito Público y de Minas y Energía, otra vez con omisión de la   actuación del Ministerio del Interior y de Justicia de ese entonces, como si   nada tuviese que ver ese ministerio con el contenido del proyecto de acto   legislativo en discusión.    

Ello significa   que el acto jurídico con el cual en apariencia se quiso dar cumplimiento a lo   dispuesto por el artículo 375 de la Constitución política en cuanto a la   publicación del Proyecto de Acto legislativo No. 013 de 2010 Senado, 123 de 2010   Cámara, luego de su aprobación en primera vuelta, en realidad no le dio   cumplimiento al imperativo constitucional de la publicación “por el Gobierno”,   que para el caso concreto estaba constituido por el Presidente de la República y   los ministros del ramo respectivo. De tal suerte que si en ese acto jurídico   sólo intervinieron el Presidente de la República y dos de sus ministros con   ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia de la época, ello   significa que por esa ausencia no se constituyó “el Gobierno” para los   efectos constitucionales, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 208   de la Carta, a los ministros corresponde formular las políticas atinentes a su   despacho bajo la dirección del Presidente de la República, ser voceros del   Gobierno ante el Congreso y presentar a las Cámaras proyectos de ley, omisión   que trae en este caso como consecuencia que ese decreto no “tendrá valor ni   fuerza alguna” según lo dispuesto por el artículo 115 de la Carta. Dicho de   otra manera, ello equivale a que no se hubiese publicado el proyecto aprobado en   primera vuelta y, por ende, queda así establecido el quebranto de los artículos   115, 208 375 [sic] de la Constitución Política”.    

Al respecto la Sala reitera lo manifestado cuando se ocupó de la iniciativa   gubernamental en el presente acto legislativo, siendo plenamente trasladables a   este cargo los argumentos utilizados al resolver dicha acusación, en el sentido   que la ausencia del Ministro del Interior –otrora Ministro del Interior y de   Justica- en la presentación o publicación del proyecto de acto legislativo no   implica inadecuada o insuficiente representación del Gobierno.    

En este sentido, no se cumple siquiera con el primer estadio necesario para la   ocurrencia de un vicio procedimental –consistente en una diferencia entre la   previsión normativa y la actuación llevada a cabo-, pues en el presente caso no   existió discrepancia entre la obligación establecida por el artículo 375 de la   Constitución y la publicación luego de la aprobación en primera vuelta del Acto   Legislativo 05 de 2011, seguida en desarrollo del iter procedimental de   reforma constitucional.    

Por esta razón se declarará exequible el proyecto de acto legislativo por el   cargo ahora estudiado.    

Cargo 3: ausencia de firma de algunos ponentes en   diversos informes de ponencia    

El tercer cargo planteado por los accionantes consiste en un posible vicio de   procedimiento ocasionado por los ponentes que se abstuvieron de rendir informe   de ponencia ante la comisión o la plenaria respectiva. De acuerdo con el escrito   de acción el artículo 153 del reglamento del Congreso establece que i) las   ponencias deberán rendirse dentro de los plazos que señale el presidente de la   comisión; y que ii) deberá procederse al remplazo del ponente cuando no rinda el   informe de ponencia encomendado[9]. A partir   de la lectura de esta norma reglamentaria los accionantes deducen la ocurrencia   de un vicio durante el trámite congresual del acto legislativo, que tendría como   fundamento fáctico el que algunos de los ponentes nombrados no firmaron –ni   rindieron por separado- el informe de ponencia presentado a la comisión o   plenaria. La reticencia a firmar el informe presentado, a criterio de los   demandantes, debe asimilarse a la no rendición del informe de que trata el   artículo 153 del reglamento del Congreso y, en consecuencia, requería que el   Presidente de la respectiva comisión o plenaria nombrara un nuevo ponente para   remplazar a aquellos que no habían rendido informe. En cuanto esto no ocurrió,   se habría privado a la comisión o plenaria respectiva de la visión de estos   ponentes, lo que habría acarreado una vulneración del principio de participación   en política y, adicionalmente, habría privado a comisiones y plenarias de una   visión plural del tema debatido, afectando valores sustanciales del   procedimiento de formación normativa. La consecuencia de un procedimiento   realizado en dichas condiciones no puede ser otra que la declaratoria de   inexequibilidad del acto legislativo 05 de 2011.    

En palabras de los accionantes:    

“Si acorde con la   norma mencionada el presidente de la comisión decide nombrar varios ponentes   para que actúen como tales respecto de un proyecto determinado, no se ve razón   alguna para que si algunos incumplen con su deber de rendir informe como tales a   la comisión sobre ese proyecto en forma oportuna, se consideren relevados de la   función, pues el artículo 153 de la ley 5 de 1992 no estableció ninguna   distinción entre el incumplimiento de ese deber cuando se trata de un ponente   singular y cuando se trata de ponentes colectivos o plurales. Ello significa que   si esa situación fáctica llegare a presentarse el presidente de la comisión   deberá proceder al remplazo de los ponentes designados por él que se abstuvieron   de cumplir con su función, pues una vez ejercida la atribución de designarlos de   ella se desprende, de manera ineludible el deber de su remplazo en caso de   renuencia, aun cuando la iniciación del debate tenga que realizarse más tarde de   lo previsto, pues es claro que los nuevos ponentes necesitarán un tiempo   prudencial para cumplir su cometido.    

7. Como   fácilmente se observa si tan solo algunos de los ponentes designados por el   presidente de una comisión permanente del Congreso cumplen con el deber de   presentarla en forma oportuna, la propia ley 5 de 1992 de manera imperativa   ordena que se proceda al remplazo de quienes no la rindieron, lo cual significa   que una vez designados la iniciación del debate no podrá realizarse según lo   dispuesto por el artículo 157 de la misma ley sino cuando se publique el informe   respectivo que, ha de entenderse debe ser rendido por todos los ponentes pues   los renuentes deberán entonces haber sido remplazados por otros o de lo   contrario quedaría al arbitrio de los inicialmente designados el cumplimiento o   incumplimiento de su función, con detrimento de la participación colectiva que   para tener distintos elementos de juicio por la naturaleza del asunto o por su   extensión se consideró indispensable por el presidente de la comisión.    

Es decir, sin   perjuicio de que los ponentes rindan informe positivo o negativo sobre el   proyecto o los unos de carácter positivo y los otros de carácter negativo, todos   han de cumplir, en tiempo, con su función para que el debate pueda iniciarse. De   lo contrario, el informe que debe necesariamente anteceder al debate será   incompleto y ello no se encuentra autorizado ni por la Constitución ni por la   ley 5 de 1992.”    

Siendo esta la acusación, observa la Corte que, en efecto, los informes de   ponencia presentados para algunos de los debates no fueron firmados por todos   los integrantes del grupo de ponentes. La lista es la siguiente:    

i)      Informe de   ponencia para primer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera del   Senado de la República, en la que no firman tres de los siete ponentes –Gaceta   del Congreso, n. 651, de 16 de septiembre de 2010, p. 6; folio 923, cuaderno n.   5-.    

ii)    Informe de   ponencia para segundo debate de la primera vuelta en la plenaria del Senado de   la República, en la que no firman cuatro de los siete ponentes –Gaceta del   Congreso, n. 705, de 28 de septiembre de 2010, p. 5; folio 946, cuaderno n. 5-    

iii) Informe de ponencia para tercer   debate de la primera vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes, en la que no firman cuatro de los doce ponentes –Gaceta del   Congreso, n. 879, de 09 de noviembre de 2010, p. 6-. Con posterioridad rinde   informe el representante Jorge Gómez Villamizar, que se publica en la misma   Gaceta del Congreso, en p. 12.    

v)    Informe de   ponencia para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del   Senado de la República, en la que no firman tres de los seis ponentes –Gaceta   del Congreso, n. 160, de 7 de abril de 2011, p. 5; cuaderno n. 2-    

vi) Informe de ponencia para tercer   debate de la segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de   Representantes, en la que no firman seis de los doce ponentes –Gaceta del   Congreso, n. 299, de 24 de mayo de 2011, p. 9; cuaderno n. 5-    

vii)              Informe de ponencia para cuarto debate de la segunda vuelta en la plenaria de la   Cámara de Representantes, en la que no firman cinco de los doce ponentes –Gaceta   del Congreso, n. 397, de 8 de junio de 2011, p. 7 y 8; cuaderno n. 5-    

Una vez comprobada la situación fáctica que sustenta el cargo presentado, puede   concluirse que el problema jurídico ahora planteado ante la Sala Plena de la   Corte Constitucional consiste en determinar si la renuencia de algunos de los   miembros del grupo de ponentes a firmar el informe de ponencia mayoritario,   constituye vicio de procedimiento que tenga la virtud de afectar la   constitucionalidad del acto legislativo 05 de 2011.    

Para la Sala la respuesta es negativa, en cuanto de las omisiones señaladas no   se deduce la ocurrencia de un vicio procedimental que afecte alguno de los   principios constitucionales cuya concreción se busca alcanzar a través del   procedimiento legislativo.    

En efecto, partiendo de la veracidad de la situación fáctica descrita, la   interpretación que realizan los demandantes no es compartida por la Corte   Constitucional, en cuanto la misma se basa en la lectura de una disposición   prevista para un caso distinto al que ahora estudia la Sala. Desde la   perspectiva del iter de creación normativa, el artículo 153 del   reglamento del Congreso es una norma que tiene como fin asegurar que previo al   debate en comisión o plenaria se rinda un informe de ponencia, el cual ha de   servir como fundamento para la discusión que sobre cada tema realicen dichas   células legislativas. No encuentra la Corte que, de una lectura armónica e   integral del reglamento del Congreso, pueda concluirse que del artículo 153 de   dicho cuerpo normativo se deduce una norma como la siguiente: todo aquel que   haya sido nombrado como ponente deberá rendir informe de ponencia,   constituyéndose éste en un requisito sine qua non para la continuación del   trámite legislativo.    

La Corte no comparte esta interpretación por las razones que a continuación se   expondrán.    

La designación de un ponente o un grupo de ponentes tiene como objetivo alcanzar   una mayor eficacia en la labor de la comisión o plenaria, en cuanto un   congresista o un grupo de congresistas es encargado de estudiar en profundidad   un proyecto presentado y, a partir de dicho estudio, rendir sus conclusiones a   la célula legislativa para que con base en el mismo se desarrolle el debate   legislativo. Este esquema de distribución del trabajo, basado en el principio de   empleo eficaz de los recursos, permite que sobre cada proyecto en discusión se   presente un informe que alerte a la cámara o comisión sobre los aspectos   positivos, así como aquellos que no lo son tanto o que incluso pueden   considerarse negativos dentro de un proyecto normativo.    

En este contexto, se observa que con la designación de ponentes para que rindan   el respectivo informe se concretan dos de los principios que integran el   carácter democrático del procedimiento legislativo:    

i)      El principio de   publicidad, en cuanto se designa un ponente o un grupo de ponentes para que   presente una visión sustentada sobre los asuntos sometidos a consideración del   Congreso de la República –artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado   por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-, permitiendo que tanto los miembros de   la respectiva comisión o plenaria, los otros congresistas y la sociedad en   general (especialmente actores calificados como medios de comunicación, grupos   de interés, organizaciones no gubernamentales, entre otros) conozcan con mayor   detalle el contenido de proyecto, sus posibles alcances y una visión de lo   conveniente o no del mismo en el contexto normativo colombiano –artículos 154 y   156 del reglamento del Congreso-; y    

ii)    El principio de   pluralismo político, en cuanto que se da la oportunidad para que en la   construcción de una opinión informada sobre las ventajas y desventajas del   proyecto de acto normativo estudiado participen diferentes fuerzas políticas que   tengan asiento en la respectiva célula congresual –artículo 150 del reglamento   del Congreso, modificado por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-. Desde esta   perspectiva el ser escogido como ponente constituye una garantía para los   integrantes de la célula legislativa, en cuanto por medio de su designación se   actúa el principio de participación plural en la construcción del parecer de las   comisiones y plenarias del Congreso.    

Siendo esta la interpretación que desde el punto de vista constitucional debe   darse a la designación del grupo de ponentes, resultan fácilmente comprensibles   las diversas consecuencias que cada situación tiene para el procedimiento de   formación normativa.    

En primer lugar, no es una opción permitida por el ordenamiento el iniciar un   debate sobre un proyecto de articulado sin que exista un informe de ponencia   sobre el cual se desarrolle el debate congresual –inciso 4º del artículo 160 de   la Constitución y artículo 157 del reglamento del Congreso-. Por esta razón, el   reglamento del Congreso, en su artículo 153, faculta al Presidente de la   comisión o la plenaria para que tome las medidas necesarias para que se rinda   dicho informe. De esta manera se garantiza el adecuado desarrollo de un   procedimiento de creación normativa que responda a las expectativas de la   regulación constitucional.    

De otro lado, la designación de algún o algunos miembros de una comisión o   plenaria como ponentes implica la materialización de su derecho de   participación, el cual se garantiza, no con la efectiva participación sino, con   la oportunidad de que dicha participación se lleve a cabo. En este   sentido, si alguno de ellos decide no presentar informe de ponencia, no debe   entenderse que se afectó alguno de los principios fundantes del procedimiento de   formación normativa, pues principios como el pluralismo político y la   participación tienen diversas formas de concreción, siendo posible que la no   intervención en alguna de las actividades de creación normativa que cumple el   Congreso sea el medio escogido por algún o algunos de sus miembros para   manifestar su parecer respecto del acto en consideración.    

Lo contrario sería otorgar un arma desproporcionada de bloqueo u obstrucción del   procedimiento legislativo a todas y cada una de las fuerzas políticas que   integran el Congreso, pues su abstención en la presentación del informe de   ponencia, obligaría a reanudar todo el proceso de elaboración del informe sobre   el cual se debe debatir.    

Por las razones anotadas, que alguno de los miembros de un grupo plural de   ponentes no rinda informe de ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de   vista constitucional en el ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio   de las consecuencias disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de   los deberes congresuales pueda ocasionarle.    

Por otro lado, lo relevante para el procedimiento de formación normativa es que   exista, por lo menos, un informe de ponencia, sobre el cual se desarrolle el   debate congresual –inciso 4º del artículo 160 de la Constitución y artículo 157   del reglamento del Congreso-. De no existir un informe, el Presidente de   comisión o plenaria deberá utilizar los medios previstos por el artículo 153 del   reglamento del Congreso para lograr que se elabore por lo menos un informe y así   pueda llevarse a cabo el debate previsto.    

Se estará ante una situación diferente cuando se ha presentado al menos un   informe por parte del ponente, el grupo de ponentes o alguno/algunos de los   ponentes designados. En estos casos el presupuesto sine qua non que   exigen la Constitución –artículo 160- y el reglamento del Congreso –artículo   157- para dar inicio al debate se cumple, de manera que deberá proseguirse con   las etapas subsiguientes del procedimiento legislativo.    

Siendo esta la hipótesis fáctica, resalta la Sala que la reticencia de miembros   del Congreso a cumplir con la rendición de dicho informe sólo se constituye en   una oportunidad desaprovechada para ejercer su derecho de participación, la cual   no tiene relevancia desde el punto de vista constitucional, pues, se reitera, el   principio de pluralismo político se satisface con el hecho de brindar la   oportunidad  de participar en la construcción de la opinión congresual en las diferentes   etapas a las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso, sin que para   su respeto y concreción sea necesario que dichas fuerzas efectivamente   participen.    

La posición ahora expuesta ha sido sostenida por la Sala Plena de la Corte   Constitucional en ocasiones anteriores.    

La primera de ellas tuvo lugar con ocasión del estudio de exequibilidad de los   aspectos formales de la ley 104 de 1993. Durante su trámite de elaboración   algunos ponentes omitieron firmar uno de los informes de ponencia presentados,   lo que fue uno de los motivos para presentar demanda de inconstitucionalidad en   contra de la mencionada ley. Por medio de sentencia C-055 de 1995 se resolvió el   caso planteado, ocasión en la que la Corte consagró:    

(i) los ponentes   para segundo debate en el Senado de la República fueron los senadores Luis   Guillermo Giraldo Hurtado y Hugo Castro Borja; (ii) la ponencia para segundo   debate en el senado fue publicada sin la firma del coponente Hugo Castro Borja;   (iii) el Senador Hugo Castro Borja no firmó porque su única objeción consistía   en la inclusión de los artículos 62 a 65 en el proyecto; y, (iv)  una vez   el ponente Luis Guillermo Giraldo manifestó su conformidad con el retiro de   tales artículos, el Senador Castro Borja procedió a firmar la ponencia, tal como   consta en el correspondiente expediente legislativo de la ley.    

Así las cosas, el   Senador Castro Borja sí participó en la elaboración de la ponencia, sin embargo,   utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias entre él y el   otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la publicación.”    

Ante este cargo la Sala manifestó:    

“Tal como   sostiene el interviniente Villegas Ramírez, en el caso del informe ponencia,   ninguna de las disposiciones constitucionales o legales exige unanimidad de   criterio, para el evento en que la presidencia de la respectiva cámara haya   designado más de un ponente. En este caso, la divergencia de criterios se   presentó, mas no se manifestó con un informe de minoría o con una constancia,   sino con una medida de hecho. Esta medida no tiene la suficiente entidad para   viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo   debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al   punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que   desvirtúan la función legislativa.    

Se concluye,   entonces, que este cargo del actor contra la ponencia para segundo debate en el   Senado es infundado.”    

La segunda ocasión en que la Corte se pronunció sobre la ausencia de la firma de   uno de los ponentes en un informe de ponencia fue con ocasión del análisis de la   exequibilidad por razones formales de la ley 555 de 2000. En esta ocasión se   presentó la situación descrita por la sentencia C-1709 de 2000:    

“Ahora bien, en   el asunto sub judice, el Presidente de la Comisión Sexta de la Cámara de   Representantes designó como ponentes del proyecto de ley 180 Cámara – 047   Senado, a los congresistas María Teresa Uribe Bent,  Luis Carlos   Ordosgoitia S, Plinio Edilberto Olano B, Jorge Humberto Mantilla, Mauro Antonio   Tapias, Darío Saravia Gómez, Oscar Sánchez Franco, Alonso Acosta Osio, Carlos A.   Ramos Maldonado, María Clementina Vélez Gálvez y Alfonso López Cossio, quien   recibió el encargo de coordinador de ponentes. Como es apenas normal en un   escenario político pluralista, no todos los ponentes estuvieron absolutamente de   acuerdo en todos los temas contenidos en el proyecto de ley, por lo que   presentaron un pliego de modificaciones. Así mismo, todos los ponentes no   estuvieron enteramente de acuerdo con la mayoría, por lo que el informe de   ponencia sólo fue avalado por algunos de ellos.”    

Y, en respuesta a la acción de constitucionalidad presentada por uno de los   congresistas que no firmó el informe de ponencia, manifestó la Sala Plena:    

“En tal contexto, surge una pregunta   ¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente   informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del   Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y   como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones   serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo.   Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado   del examen de un proyecto de ley en la comisión o en la plenaria, no requiere   que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a   viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese ponente   participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni   restricciones.    

Conforme con lo expuesto, una   conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la   presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso,   por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la   Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del   término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en   el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones   referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la   existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese   el consenso mayoritario de los Congresistas que preparan el informe, por lo que   es válido sostener, en el presente caso, que la “ponencia” fue aquella que   elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a   lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara Plinio Edilberto Olano   Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus   diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el Acta   018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no   sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró   la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del   proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por   unanimidad.” –negrilla ausente en texto original-    

Finalmente, el principio de decisión antes expuesto fue reiterado con ocasión de   las acusaciones presentadas contra el acto legislativo 02 de 2004, que previó la   posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser relegido. En   aquella ocasión se sostuvo:    

“Por esta razón,   la Corte ha sido enfática en sostener que la ausencia en el informe de ponencia   de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se   aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un vicio en   el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento a   través del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la   oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o   negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para   explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su   contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del   debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias.”    

Las razones ahora expuestas, sumadas a los precedentes jurisprudenciales   mencionados, conducen a una conclusión distinta a la sostenida en el escrito de   acusación: no resultan equiparables la situación en que no se rinda informe de   ponencia y aquella en donde, rendido, no es firmado por alguno o algunos   miembros del grupo de ponentes; por consiguiente, contrario al parecer de los   accionantes, las consecuencias que el juez de la constitucionalidad debe   adjudicar a cada una de estas situaciones, a parte de que no son previstas de   forma idéntica por el reglamento del Congreso, no pueden ser las mismas, pues se   está ante supuestos fácticos muy distintos.    

En este sentido, teniendo como presupuesto que en todos y cada uno de los   debates del Acto Legislativo 05 de 2011 se rindió informe de ponencia previo al   inicio de la discusión, encuentra la Corte que la abstención en la firma de   dicho informe por parte de algunos miembros del grupo plural de ponentes en los   distintos debates que superó el proyecto, no invalida las actuaciones surtidas   por las comisiones y plenarias del Congreso, pues dicha circunstancia no implica   un vicio sustancial en el procedimiento de creación del acto legislativo 05 de   2011, lo que conduce a que sea declarada su exequibilidad con respecto al cargo   en estudio.    

Cargo 4: no discusión de tres constancias y dos   proposiciones durante el trámite de creación normativa del acto legislativo 05   de 2011    

Como cuarto cargo los accionantes plantean la ocurrencia de un vicio consistente   en la no discusión de tres proposiciones presentadas en el primer debate de la   primera vuelta -es decir, el llevado a cabo por la comisión primera permanente   del Senado de la República- por el senador Juan Carlos Vélez, que buscaban   modificar el octavo inciso del artículo 2 del proyecto de Acto Legislativo.   Igualmente, en el primer debate de Senado en la segunda vuelta, se habría   omitido la discusión de dos proposiciones presentadas por el senador Carlos   Enrique Soto Jaramillo durante el trámite en la Comisión primera permanente de   dicha cámara.    

Respecto de las tres primeras constancias, manifiestan los accionantes:    

“Lo que se   observa con absoluta claridad es que, en los tres casos las supuestas   constancias no son tales sino proposiciones o enmiendas al articulado del   proyecto, aunque se disfracen bajo la denominación de constancias para   alterar su contenido real, eludir su discusión sin someterlas a debate y,   además, no someterlas a votación, pues resulta evidente que mediante ese   subterfugio se aceleraba, como efectivamente se aceleró pero en forma   contraria a derecho el trámite veloz que se imprimió al proyecto para que en los   plazos señalados en la Constitución alcanzara a ser evacuado en el período   constitucional ordinario en ese período ordinario de las sesiones del Congreso [sic].    

Es claro,   entonces, que no cumplió el requisito constitucional de darle, conforme a la ley   y a la Carta primer debate a este proyecto de acto legislativo, pues el vicio en   que se incurrió comporta flagrante violación no sólo del reglamento del Congreso   sino que, además, deja sin piso la presunción de haberse dado cumplimiento a lo   dispuesto por el artículo 375 de la Constitución, que para la aprobación por la   mayoría de los presentes en primer debate parte del supuesto necesario de que el   debate se realizó antes de realizarse la votación no de cualquier manera, sino   conforme a la ley, lo que no ocurrió.” –folios 26 y 27-    

Respecto de la segunda situación generadora del vicio procedimental se esgrimió   en el escrito de demanda:    

“Sin embargo,   respecto de las proposiciones modificativas 248 y 249 que fueron transcritas   precedentemente y que aparecen en la página 22 de la Gaceta del Congreso   mencionada, ni se abrió su discusión, ni mucho menos se ordenó su votación, y   así se declaró aprobado el proyecto, se aprobó luego su título y se ordenó   proseguir su trámite en el Congreso.    

(…)    

Como corolario   obligado de lo acabado de exponer, queda entonces establecido de manera   irrefregable que no haber sometido a consideración y aprobación dos   proposiciones legítimamente presentadas a consideración de la comisión primera   del Senado durante la segunda vuelta, señala de manera que no puede soslayarse   que el debate constitucional del proyecto de acto legislativo no se adelantó ni   concluyó conforme a derecho, razón esta por la cual la votación por la mayoría   absoluta de los miembros de la comisión que se exige en la segunda vuelta tanto   en las comisiones como en las plenarias conforme a lo dispuesto por el artículo   375 de la Carta, se encuentra viciada de manera insaneable.” –folios 27 y 28-    

Entra la Corte Constitucional a establecer lo ocurrido en cada una de las   sesiones en que presuntamente tuvo lugar un vicio de procedimiento, para dar una   respuesta por separado a cada una de las acusaciones presentadas.    

Constancias presentadas por el senador Juan Carlos   Vélez    

El primer debate del proyecto del acto legislativo que ahora se demanda tuvo   lugar el 22 de septiembre de 2010, según figura en el acta n. 12 de 2010,   publicada en la Gaceta del Congreso n. 862 de 4 de noviembre de 2010. Según la   transcripción de la mencionada sesión el debate inició con la explicación de los   principios que orientaron a los ponentes en la elaboración del informe   –intervención de los senadores Roy Barreras y Luis Fernando Velazco, folios 2 a   10-; prosiguió con la exposición de las razones por las cuales los ponentes que   no firmaron dicho informe decidieron separarse del mismo –senador Iván Moreno   rojas, folios 10 a 24-; enseguida tuvieron lugar las intervenciones de distintos   senadores –folios 24 a 40-, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, quien   propuso declarar sesión permanente, proposición que fue aprobada por unanimidad   –folio 28-; posteriormente se declaró sesión permanente para escuchar a quienes   no tienen “atribución legal para intervenir”, siendo escuchados gobernadores,   presidentes de asambleas departamentales, alcaldes y alcaldesas –folios 39 a   49-; se reanudó la sesión formal para escuchar a otros senadores –folios 49 a   71, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, el cual hace mención a las   constancias que ha dejado radicadas –folio 53- y finalizó diciendo: “[e]sto   es para que lo evalúen los ponentes o de pronto lo acumulemos con la propuesta   que ha hecho el partido conservador” –folio 54-.    

Luego de aproximadamente 50 intervenciones, la Presidencia cierra la discusión   de la proposición con que termina el informe de ponencia y ordena al Secretario   de la Comisión Primera Constitucional que reciba las constancias y proposiciones   presentadas por los miembros de la Comisión y que “entregue proposiciones y   constancias a los señores ponentes, constancias y proposiciones referentes al   Acto Legislativo 013 Senado 2010” –folio 71-. A continuación en el Acta 012 de 2010,   correspondiente a la sesión de 22 de septiembre, figura la transcripción de las   constancias presentadas por el senador Juan Carlos Vélez.    

Siendo esta la situación que se presentó, el problema jurídico que resolverá la   Corte consiste en determinar si la no discusión de las constancias entregadas al   finalizar el debate en la Comisión Primera del Senado –por las cuales se   pretendía modificar el artículo 2º del proyecto de acto legislativo- vulneró el   principio de participación política y pluralismo político que debe imperar en el   procedimiento legislativo.    

Para la Corte la situación fáctica que ahora se estudia no implicó la   realización de ningún vicio de carácter formal en el trámite legislativo   estudiado, por cuanto de ella no se evidencia la vulneración del derecho de   participación política o de pluralismo político. La anterior conclusión se   soporta en que:    

i)      Durante la larga   jornada de discusión en Comisión el senador Juan Carlos Vélez estuvo presente y   le fue otorgada la palabra para que participara en el debate, quedando   registrada su participación en el folio 53 de la Gaceta del Congreso n. 862 de 4   de noviembre de 2010;    

ii)    Durante su   intervención el Senador anunció que radicaría unas constancias en las cuales   proponía la modificación del proyecto de acto legislativo que se discutía;    

iii) Al finalizar el debate, el   Presidente ordenó al Secretario de la Comisión, agrupar las constancias y   proposiciones para entregárselas a los ponentes, con el objeto de que fueran   incorporadas en la discusión sobre el articulado de la ponencia;    

iv) El senador Juan Carlos Vélez no   realizó manifestación alguna tendente a que fueran discutidas las constancias   por él presentadas.    

De lo anteriormente reseñado, la Sala concluye que ni la Comisión, ni el senador   Vélez preveían dar debate y, mucho menos, votar las constancias por él   radicadas; por el contrario, la idea era que fueran incorporadas en su informe   por los ponentes, con el ánimo de ser consideradas en una ocasión futura en que   se debatiera sobre el articulado del proyecto.    

La anterior situación no va en contra de los valores sustanciales que debe   honrar el Congreso en desarrollo del procedimiento de creación normativa. Al   respecto debe recordarse que el principio de participación y el principio de   pluralismo político no pueden ser entendidos con una rigidez tal que limite   excesivamente la dinámica de funcionamiento congresual[10]; por el   contrario, la interpretación sobre su concreta aplicación, sin desconocer las   disposiciones constitucionales, debe tomar como punto de referencia el objetivo   final del procedimiento de creación normativa: la construcción pública, plural y   con base mayoritaria de las decisiones de comisiones y cámaras legislativas. De   manera que la interpretación sobre limitaciones o amenazas a estos valores debe   procurar un análisis sustancial, antes que la simple comparación formal entre   regla normativa y actuación congresual.    

El principio de pluralismo político tiene como objeto que se garantice a los   miembros de las cámaras y comisiones legislativas la oportunidad de tomar parte   en el proceso decisorio del órgano legislativo. Esta garantía se actúa a través   de varias oportunidades para manifestar su opinión o expresar su voto respecto   de lo que se discute y vota en las células legislativas. Sin embargo, se ha   dicho que este principio de participación no otorga potestades absolutas o   exorbitantes, sino que debe ser entendido en el contexto del desarrollo de las   funciones congresuales, en las cuales, no sólo tienen cabida distintas fuerzas   políticas, sino que deben aplicarse criterios de celeridad y eficacia en la   interpretación y aplicación de su ordenamiento jurídico.    

“Para la Corte es   evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es,   entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas   se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte “cumplir y hacer cumplir   el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se   presenten sobre aplicación del mismo” (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992),   obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo   cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben   ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de   la correspondiente célula congresional.    

Será de cargo del   respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la   votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de   la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo,   si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de   cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo   anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”    

Las posibles limitaciones del derecho de participación deben estudiarse en el   contexto en que fueron realizadas, pues no se trata de un derecho absoluto.    

Ha dicho la Corte, igualmente, que el congresista debe tener una actitud   proclive a la defensa de su derecho de participación, pues se espera que los   miembros del Congreso utilicen los mecanismos de que dispone para efectivizar su   derecho en desarrollo de las funciones del Congreso. En este sentido ha   manifestado la Sala Plena de la Corte Constitucional:    

“Finalmente, los   derechos de representación política y de participación democrática no se   conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que   permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos   mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias   respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la   declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en   determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues   no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías expresadas   conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que pudieron   incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate   legislativo.”[11]    

Siendo también manifestado este principio de decisión en sede de tutela, con   ocasión de la acción interpuesta por un senador quien consideró que la   modificación del orden del día le afectó su derecho de participación política,   en cuanto no permitió que absolvieran las preguntas de un cuestionario para cuya   resolución que había citado. Al resolver dicha acción manifestó la Sala de   Revisión:    

“[Aun] cuando en   principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la   práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado   o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992,   nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a   las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a   continuar el orden del día  postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese,   al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la   reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la   necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobación de   la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores destinada   a crear una Comisión Especial de Paz.    

En este orden de   ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos   en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela   para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un   comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la   prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su   lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3   horas de abierta la sesión.”[12]    

La anterior reseña jurisprudencial confirma que, la ausencia votación de las   constancias presentadas no implicó vulneración alguna del derecho de   participación del senador Juan Carlos Vélez. Pero incluso, en gracia de   discusión, si se concluyera que fueron presentadas con el objeto de que fueran   consideradas y votadas por la comisión en la misma sesión, se llegaría a la   misma conclusión, por cuanto el senador Vélez no realizó acción alguna tendente   a que su constancia fuera discutida y votada.    

En conclusión, no se configuró afectación alguna a su derecho de participación   política y, en consecuencia, no es dable decir que se afectó alguno de los   principios que busca concretar el procedimiento legislativo y que sirven como   fundamento a la legitimidad democrática del iter de formación normativa.    

Proposiciones 248 y 249 presentadas por el Senador   Carlos Enrique Soto Jaramillo en el quinto debate del acto legislativo 05 de   2011    

Respecto de la segunda parte del presente cargo, observa la Corte que el   desarrollo de la sesión de 13 de abril de 2011, publicada en Gaceta del Congreso   n. 295 de 20 de mayo de 2011, se dio como sigue.    

Iniciado el debate del proyecto de acto legislativo, se concedió el uso de la   palabra a diferentes senadores pertenecientes a dicha Comisión, entre ellos al   senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien presentó las proposiciones objeto   de controversia –identificadas con los números 248 y 249- al final de su   intervención –folios 21 y 22 de la Gaceta del Congreso mencionada-. El tema   tratado por las proposiciones en mención fue objeto, a su vez, de nuevas   proposiciones presentadas por  otros miembros de la Comisión Primera del   Senado, por lo que los ponentes decidieron hacer una modificación  al   articulado presentado, de manera que recogiera las distintas proposiciones   radicadas. Esta situación se aprecia en diferentes momentos durante el   desarrollo de la sesión, como puede ser aquel en que se expresó:    

“La   Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Roy Leonardo   Barreras Montealegre:    

Así es, señor   Presidente. El articulado recogerá para la aprobación además una serie de   proposiciones planteadas por los colegas que pueden resumirse probablemente en 2   hay una inquietud de una proposición del Senador Soto a la que ya hicimos   referencia a propósito de que el criterio de distribución del Fondo de   Compensación Regional incluya la concepción de desempleo y no solamente   necesidades básicas insatisfechas un muy importante aporte con el que todos   estamos de acuerdo y el gobierno también ha mostrado la utilidad de incluir ese   criterio.” –negrilla y cursiva ausentes en texto original; folio 33-    

Posteriormente, el senador Velasco manifestó:    

“Señor   Presidente, entonces lo que haríamos sería yo pediría que votáramos ya el   artículo uno como viene en la proposición luego pediría que votásemos la   proposición sustitutiva del artículo segundo que hemos suscrito los   coordinadores ponentes y sobre la sustitutiva votamos la proposición del Senador   Hemel y la que los 2 también hemos presentado para adicionar al fondo de   compensación, de esa manera recogeríamos todos los criterios que se han   planteado.” –folio 34-    

En acuerdo con lo anteriormente reseñado, el coordinador de ponentes manifestó:    

“Nosotros vamos a   votar de acuerdo todos los ponentes esta proposición sustitutiva junto con el   artículo, la propia proposición sustitutiva resultó mejorada esta mañana   por la solicitud del Senador Soto, por ejemplo, y del Senador Vélez en   el sentido de que el fondo de compensación regional tenga como criterios el   índice de desempleo, si no se vota de una vez estaríamos votando la aditiva a la   sustitutiva. Entonces lo que yo propongo es que la votemos de una vez y para que   quede en el Acta el adendo pertinente que lo tiene el señor secretario de puño y   letra y que haría parte ahora mismo de manera manuscrita de la proposición en el   inciso octavo dice literalmente: Los recursos del fondo de compensación regional   se destinarán a la financiación de proyectos en las entidades territoriales más   pobres del país con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y   desempleo, y sigue, ese adendo que acaba de quedar en el acta y que de manera   manuscrita está en la Secretaría podemos votarlo de una vez como una única   proposición aditiva recogiendo las proposiciones del Senador Soto y del Senador   Vélez, eso es Presidente.    

La Presidencia   concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe:    

Y, finalmente, al votar la proposición referida en los anteriores apartes, que   corresponde a la proposición 253, se manifestó expresamente que acogían la   redacción presentada por el senador Soto Jaramillo, autor de las proposiciones   que los accionantes señalan como no discutidas. Al respecto se expresó:    

“La   Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Roy Leonardo   Barreras Montealegre:    

Así es estamos de   acuerdo y entonces para precisión de la Secretaría la proposición que   vamos a votar tendrá en ese inciso que corresponde al inciso séptimo ahora del   artículo segundo la proposición tendrá esta nueva redacción como la ha sugerido   el senador Soto, de los ingresos del sistema general de regalías se   destinara un porcentaje no superior a 2% para fiscalización de la exploración o   explotación de los yacimientos y el conocimiento y cartografía geológica del   subsuelo este porcentaje se descontara en forma proporcional del total de los   ingresos del sistema general de regalías distribuidos en el inciso anterior. Se   excluye la frase, salvo de los recursos asignados al fondo tal.    

Entonces es no   superior al 2% de todo que es la solicitud del Ministerio de Minas.” –negrilla y   cursiva ausentes en texto original; folio 37-    

Así, el proyecto de artículo 2º del acto legislativo fue votado una vez habían   sido incorporadas las proposiciones que manifestaban el parecer de los miembros   de la Comisión Primera del Senado, incluyendo el del autor de las dos   proposiciones supuestamente no consideradas ni votadas.    

Y, en todo caso, si existiera duda sobre el acuerdo del senador Carlos Enrique   Soto Jaramillo respecto de que el contenido de las proposiciones por él   presentadas se encontraba incluido en la proposición finalmente votada –la   número 253-, su silencio al respecto, en acuerdo con la jurisprudencia   constitucional antes citada, habría saneado cualquier eventual desconocimiento   de los principios sustanciales que guían el procedimiento de creación del acto   legislativo 05 de 2011.    

Por lo anteriormente expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del acto   legislativo 05 de 2011 con respecto al cargo estudiado.    

Cargo 5: ausencia de la publicación del informe de   conciliación ordenada por el artículo 161 de la Constitución    

Otro de los motivos por el que se busca la declaratoria de inexequibilidad del   acto legislativo 05 de 2011 es por el supuesto desconocimiento de la obligación   prevista en el artículo 161 de la Constitución, consistente en publicar el   informe de conciliación previo a la repetición del segundo debate en las   plenarias de Senado y de Cámara de Representantes.    

Sostienen los accionantes que el artículo 161 de la Constitución ordena que “se   publique el texto conciliado ‘por lo menos con un día de anticipación’, el cual   ‘se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias’ en las cuales   podrá ser aprobado o negado” –folio 31-.    

De acuerdo con el parecer de los accionantes, siendo éste el contenido normativo   a satisfacer por una y otra cámara, se observa un vicio de procedimiento con la   entidad suficiente para afectar la constitucionalidad el todo el Acto   Legislativo. El mismo consistiría en que, mientras el informe de conciliación en   segunda vuelta fue publicado para los miembros del Senado en la Gaceta del   Congreso –n. 424 de 14 de junio de 2011-, dicha publicación no tuvo lugar para   informar sobre su contenido a los miembros de la Cámara de Representantes, lo   que configuraría un vicio insubsanable, en cuanto afectaría la realización de   los principios de publicidad y de “transparencia” en el ejercicio de las   funciones del Congreso de la República.    

En palabras de los accionantes:    

“9.4. En la   Cámara de Representantes, sin embargo no se procedió así, por cuanto sin haber   sido publicado el informe de la comisión de conciliación en la Gaceta del   Congreso en la sección correspondiente a esa corporación, se procedió a anunciar   la votación del informe de conciliación como aparece en el Acta No. 72 de 15 de   junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de septiembre de 2011 y se le impartió   aprobación el 16 de junio de 2011, según aparece en el Acta No. 73 publicada en   la Gaceta 719 de 26 de septiembre de 2011.    

(…)    

La celeridad que   se imprimió al traite de este acto legislativo cuando ya expiraba el segundo   período de sesiones ordinarias en que se discutió y aprobó, llevó entonces a que   se omitiera un requisito de ineludible cumplimiento, que no consiste en una   simple formalidad sino que constituye elemento esencial para que se cumpla con   los principios de publicidad y la transparencia del ejercicio de sus funciones   por el Congreso de la República, pues no puede haber segundo debate ni   repetición del mismo sin publicación del informe correspondiente a lo que va a   debatirse, ni mucho menos pasar directamente al anuncio de la votación y a la   realización de ésta sin haber publicado previamente para conocimiento de los   integrantes de cada una de las Cámaras el informe respectivo.” –folio 33-    

En este caso la Corte Constitucional declarará exequible el acto legislativo 05   de 2011 respecto del cargo imputado, por cuanto, independientemente de lo   acertado o no de la interpretación normativa realizada por los accionantes sobre   la exigencia del artículo 161 de la Constitución y sobre sus efectos, encuentra   la Sala que dicho razonamiento jurídico carece del presupuesto fáctico necesario   para su sustento, pues tiene como fundamento una situación no acaecida.    

Toda la acusación del escrito de acción tiene como presupuesto fáctico que el   informe de conciliación elaborado para unificar las discrepancias al final de la   segunda vuelta no se realizó respecto de los miembros de la Cámara de   Representantes. Sin embargo, la Sala encuentra que dicha publicación, tal y como   lo indicó el concepto del Ministerio Público –folio 311-, sí se llevó a cabo en   la Gaceta del Congreso n. 423 del martes 14 de junio de 2011, iniciando en la   pag. 3 y finalizando en la pag. 7. En el ejemplar referido de la Gaceta del   Congreso se lee en la primera página:    

“CÁMARA DE REPRESENTANTES    

INFORMES DE CONCILIACIÓN”    

Siendo esta la actuación que debe apreciarse a la luz de las normas que regulan   el proceso de creación normativa, no encuentra la Sala siquiera la ocurrencia de   una irregularidad procedimental, por lo que declarará la exequibilidad del Acto   Legislativo 05 de 2011 por el vicio ahora estudiado.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-    Declarar  EXEQUIBLE el Acto Legislativo 05 de 2011, por los cargos analizados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa médica    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] En este escrito se trascribe de   la sentencia C-076 de 2012: “La simple discrepancia entre lo exigido por la   norma reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente   o la administración no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de   la norma demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas   procedimentales establecidas siempre atienden a la realización de un principio   sustancial, que resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los   órganos políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que   la jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios   procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio   sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo   procedimiento de formación se haya cometido este error. Así pues, al estudiar el   posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso es necesario,   además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o   desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busque ser   protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un   análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y,   por consiguiente, coherente con su significación sustancial.     

[2] El apoderado argumenta esta   posición invocando la sentencia C-221 de 1997 donde se transcribe que “la Carta   Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio   productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se   ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del   recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la   extracción de los mismos se deriven”.    

[3] Entre otras, sentencias C-737 de   2001; C-1260 de 2001; C-141 de 2010 y C-076 de 2012.    

[4] Esta es la razón   que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas   trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que   aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se   otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma,   apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.”  Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de   las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.    

[5] En este   sentido, sentencia C-816 de 2004.    

[6] “Artículo 200. Corresponde al   Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes,   presentando proyectos por intermedio de los ministros (…)”.    

[7] “Artículo 208. (…) Los ministros,   en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras   proyectos de ley (…)”.    

[8] Dispone el artículo 115 Superior   en cuanto a la conformación del Gobierno: “El Presidente de la República es Jefe   del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. // El Gobierno   Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del   despacho y los directores de departamentos administrativos. // El Presidente y   el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio   particular, constituyen el Gobierno. // Ningún acto del Presidente, excepto el   de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos   Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de   suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea   suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del   Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se   hacen responsables. (…)”    

[9] El texto completo del artículo   153 del reglamento del Congreso es el que sigue:    

“Plazo para   rendir ponencia.   El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado   el presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y   el volumen de trabajo de las comisiones. En caso de incumplimiento se procederá   a su reemplazo. En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los   congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las   respectivas ponencias.”    

[10] Sentencias C-1040 de 2005; C-140   de 2010 y C-076 de 2012, entre otras.    

[11] Sentencia C-1040 de 2005.    

[12] Sentencia T-983A de 2004.