C-110-25

  C-110-25 

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-110/25    

     

     

DEMANDA DE  INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2281 DE 2023-Estarse a lo  resuelto en la sentencia C-161 de 2024    

     

COSA  JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL RELATIVA-Configuración    

     

(…) mediante la  Sentencia C-161 de 2024, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad,  con efectos diferidos, de la Ley 2281 de 2023, por vicios de  procedimiento en su formación. Por lo tanto, dicha providencia  constituye cosa juzgada formal y relativa frente a la demanda que ahora se  examina. Así, en cuanto a la cosa juzgada formal, esta se configura porque  existe identidad entre la disposición acusada en esta ocasión y la declarada  inexequible en la Sentencia C-161 de 2024. En lo que tiene que ver con la cosa  juzgada relativa, su configuración en este caso se explica porque en la  Sentencia C-161 de 2024 la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 se declaró  por la infracción de las reglas relativas al  análisis de impacto fiscal derivadas del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y, en  este caso, el planteamiento propuesto por el demandante, según se refirió en el  fundamento No. 9 de los antecedentes de esta providencia, es el equivalente al evaluado en esa oportunidad. Así,  mientras el plazo del diferimiento no concluya, es posible plantear nuevos  cargos.    

     

ACCION DE  INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de  caducidad    

     

La  Corte considera necesario modificar el precedente establecido en la Sentencia  C-801 de 2008 y adoptar una regla que estipule que, si el término de caducidad  de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma expira en un día  feriado o de vacancia, el plazo se extiende hasta el primer día hábil  siguiente. Esta modificación del precedente establecido en la Sentencia C-801  de 2008 se fundamenta en la necesidad de adaptar la interpretación jurídica a  las realidades prácticas y las dinámicas del acceso a la justicia. La caducidad  de las acciones de inconstitucionalidad, especialmente aquellas por vicios de  forma, es un aspecto crítico en la protección de derechos fundamentales y en la  garantía del control constitucional. La decisión de establecer un nuevo  criterio que contemple la extensión del plazo hasta el primer día hábil  siguiente cuando el vencimiento coincide con días feriados o de vacancia  judicial responde a una lógica de ampliación de garantías en el ejercicio del  derecho de acción.    

     

COSA  JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración    

     

COSA  JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología    

    

     

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

Sala  Plena    

     

SENTENCIA  C-110 DE 2025    

     

Referencia:  expediente D-15683.    

     

     

Demandante:  Harold Eduardo Sua Montaña.    

     

Magistrada ponente: Natalia  Ángel Cabo.    

     

Bogotá,  D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).    

     

La Sala Plena  de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y  en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley  2067 de 1991, profiere la siguiente:    

     

SENTENCIA.    

     

Síntesis    

     

La  Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada en  contra de la Ley 2281 de 2023 “por medio de la cual se crea el Ministerio  de la Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. Para el accionante, la ley demandada vulneró los artículos 334 de la Constitución y 7  de la Ley 819 de 2003. El demandante indicó que, durante el trámite  legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con su  deber de analizar el impacto fiscal que generaría la creación de un nuevo  ministerio.    

     

Al  resolver el asunto, como cuestión previa, la Corte analizó la posible  configuración de la cosa juzgada constitucional en este caso. Para esto,  reiteró su jurisprudencia sobre esa institución y luego se refirió al contenido  de la Sentencia C-161 de 2024 que declaró la inexequibilidad con efectos  diferidos de la misma ley que ahora se demanda, por un cargo igual al que aquí  se formuló. Los efectos de esa decisión fueron diferidos por el término de dos  (2) legislaturas, contadas a partir del 20 de julio de 2024. Así, según la  Sentencia C-161 de 2024, una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281  de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del  ordenamiento jurídico.    

     

Con base en esas  consideraciones, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161  de 2024 por existir cosa juzgada formal y relativa. Lo primero, porque existe  identidad entre la ley acusada en esta ocasión y aquella que fue declarada  inexequible con efectos diferidos en la Sentencia C-161 de 2024. Lo segundo,  pues mientras el plazo del diferimiento no concluya, es posible plantear nuevos  cargos.    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los  ciudadanos Luis Felipe Alarcón Camacho (expediente D-15659), Harold Eduardo Sua  Montaña (expediente D-15683) y Claudia Patricia Ramos Martínez (expediente  D-15714) presentaron, por separado, demandas de inconstitucionalidad contra la  Ley 2281 de 2023, “por medio de la cual se crea el  Ministerio de la Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. Los  demandantes formularon cargos en contra de la totalidad de la ley y en contra  de algunas de sus disposiciones, como lo sintetiza la Tabla 1 que se presenta a  continuación.    

     

Tabla 1. Síntesis de los cargos de los expedientes D-15659,  D-15683 y D-15714    

Expediente                    

Normas    demandadas                    

Cargos   

D-15659                    

Artículos 4 y 5 de la Ley 2281 de 2023.                    

Violación del artículo 13 de la Constitución.   

D-15683                    

La totalidad de la Ley 2281 de 2023.    

     

Subsidiariamente, los artículos 3, 4 (parcial), 5, 6, 12 y 13 de    la Ley 2281 de 2023.                    

Violación del artículo 334 de la Constitución y el artículo 7 de    la Ley 819 de 2003.    

     

Violación de los artículos 150.7 y 150.10 de la Constitución.    

     

Violación de los artículos 277.2 y 282.1 de la Constitución.    

     

Violación del principio de unidad de materia.   

D-15714                    

Artículo 5 de la Ley 2281 de 2023.                    

Violación de los artículos 2, 5, 13, 22, 25, 27, 42, 43, 44, 70,    95, 188 y 365 de la Constitución, y los artículos 1, 2, 7 y 29 de la    Declaración Universal de los Derechos Humanos.    

Fuente: elaboración propia  del despacho de la magistrada ponente.    

     

2.   Adicionalmente, la ciudadana Ramos Martínez demandó los artículos 5,  (parcial), 18, 19, 20, 21, 22, 23, y 48 del Decreto 1075 de 2023 “por el cual  se adopta la estructura del Ministerio de la Igualdad y Equidad y se dictan  otras disposiciones”.     

     

3.   La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los  expedientes D-15659, D-15683 y D-15714 porque tenían unidad de materia.    

     

4.   El 26 de febrero de 2024[1], la  magistrada ponente decidió lo siguiente sobre la admisibilidad de las demandas:    

     

Tabla 2. Síntesis del auto mixto del 26 de febrero de 2024    

     

Expediente                    

Decisión   

D-15659                    

Inadmisión de la    demanda contra los artículos 4 y 5 de la Ley 2281 de 2023 porque (i) el    accionante no acreditó su condición de ciudadano colombiano y (ii) el cargo    no cumplía con los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y    pertinencia.   

D-15683                    

     

Inadmisión del cargo    contra el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 por la violación de los numerales 7 y    10 del artículo 150 de la Constitución, por falta de especificidad,    pertinencia y suficiencia.    

     

Inadmisión del cargo contra    los artículos 3 y 5 de la Ley 2281 de 2023 por la violación de los artículos    277, numeral 2, y 282, numeral 1, de la Constitución, por falta de    pertinencia y suficiencia.    

     

Inadmisión del cargo contra    los artículos 4 (parcial), 6, 13 y 16 de la Ley 2281 de 2023 por la violación    del principio de unidad de materia, por falta de claridad, especificidad,    pertinencia y suficiencia.   

D-15714                    

Rechazo de la demanda    contra los artículos 5, (parcial), 18, 19, 20, 21, 22, 23, y 48 del Decreto    1075 de 2023 por falta de competencia.    

     

Inadmisión de la    demanda contra el artículo 5 de la Ley 2281 de 2023 por la violación de los    artículos 2, 5, 13, 22, 25, 27, 42, 43, 44, 70, 95, 188, 365 de la    Constitución y los artículos 1, 2, 7 y 29 de la Declaración Universal de los    Derechos Humanos, por falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia    y suficiencia.    

Fuente: elaboración propia del despacho de la magistrada ponente.    

     

5.   El 19 de marzo de 2024, la magistrada ponente rechazó las demandas  de los expedientes D-15659 y D-15714 y los cargos que inadmitió de la demanda  del expediente D-15683[2].  Frente a esta decisión, el ciudadano Sua Montaña interpuso el recurso de  súplica, que la Sala Plena rechazó por medio del Auto 786 del 2 de mayo de 2024[3].    

     

6.   La Secretaría General de la Corte Constitucional envió el expediente  D-15683 al despacho de la magistrada ponente el 3 de julio de 2024. El 19 de  julio de 2024[4], el  despacho decidió trasladar[5] a este  expediente las pruebas que se practicaron en el expediente D-15146 y le ordenó  a la Secretaría General ejecutar los numerales séptimo, octavo, noveno, décimo  y décimo primero del auto mixto del 19 de marzo de 2024. En estos numerales, la  magistrada ponente había ordenado fijar en lista el proceso; correr traslado de  la demanda a la procuradora general de la Nación; comunicar la iniciación del  proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República y a los  ministros del Interior y de Hacienda, e invitar a varias entidades a presentar  un concepto sobre la demanda[6].    

     

7.   La Secretaría General de la Corte Constitucional trasladó las  pruebas del expediente D-15146 el 23 de julio de 2024, puso a disposición del  ciudadano Sua Montaña las pruebas trasladadas, y el 3 de octubre de 2024 dio  cumplimiento a los numerales séptimo, octavo, noveno, décimo y décimo primero  del auto mixto del 19 de marzo de 2024.    

     

1.  Texto de la norma demandada    

     

8.   Por la extensión de la Ley 2281 de 2023, su texto completo se  encuentra en el Anexo 1 de esta providencia.    

     

2.  La demanda[7]    

     

9.   El demandante argumentó que el trámite legislativo de la Ley 2281 de  2023 violó el artículo 334 de la Constitución y el artículo 7 de la Ley 819 de  2003. Para el accionante, durante el trámite legislativo el Ministerio de  Hacienda y Crédito Público no cumplió con su deber de analizar el impacto  fiscal que generaría la creación de un nuevo ministerio. Según el actor, el  Ejecutivo se limitó a señalar en la exposición de motivos del proyecto de ley  que la “creación del Ministerio de la Igualdad se hará en el marco de la  política de austeridad del Gobierno Nacional”[8].  El  demandante agregó que, durante el trámite legislativo, el Ministerio de  Hacienda y Crédito Público únicamente conceptuó que el costo preciso de la  creación y operación del Ministerio de la Igualdad sólo podría calcularse una  vez se definiera su estructura orgánica.    

     

10.   Sobre esta base, el ciudadano Sua Montaña argumentó que la Ley 2281  de 2023 viola el deber de garantizar la sostenibilidad fiscal, que está  consagrado en el antepenúltimo inciso del artículo 334 de la Constitución. En  el mismo sentido, el accionante sostuvo que la norma demandada viola el  artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que le ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito  Público analizar y aprobar la fuente sustitutiva de ingresos que financiarían  el aumento de gastos de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental.    

     

3.  Intervenciones    

     

11.   A continuación, se resumen las intervenciones que fueron presentadas  a la Corte Constitucional, divididas de acuerdo con el tipo de solicitud que  contienen.    

     

3.1. Intervenciones que  solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023    

     

Ana María Muñoz Rondón[9], Tobías Bulla Soto[10], María Clara Núñez  Arboleda[11],  Daniela Contreras Díaz[12] y  Juana Sofia Serrano Amado[13]    

     

12.   Las ciudadanas Ana María Muñoz Rondón, María Clara Núñez Arboleda,  Daniela Contreras Díaz y Juana Sofia Serrano Amado, y el ciudadano Tobías Bulla  Soto, presentaron por separado intervenciones en las que le solicitaron a la  Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. Aunque los escritos  son distintos, todos formularon los mismos tres argumentos.    

     

13.   En primer lugar, los intervinientes sostuvieron que la ley demandada  violó los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003 porque el Ministerio  de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre los costos de  creación del Ministerio de la Igualdad ni cómo se adecúan al presupuesto  nacional.    

     

14.   En segundo lugar, los intervinientes argumentaron que el artículo 12  de la Ley 2281 de 2023, que le otorga facultades extraordinarias al presidente  de la República para expedir las normas que regulan el Sector de Igualdad y  Equidad, viola el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución porque puede  centralizar de forma indebida el poder en el Ejecutivo y vulnerar el principio  de separación de poderes.    

15.   En tercer lugar, los ciudadanos señalaron que la ley demandada viola  los artículos 277 y 282 de la Constitución porque le asigna al Ministerio de la  Igualdad funciones que cumplen por mandato constitucional la Procuraduría  General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. De ese modo, las facultades  del Ministerio de la Igualdad invaden las de otros órganos, por lo que la  creación de dicha entidad representa un uso ineficiente de recursos públicos.  Finalmente, los intervinientes argumentaron que los artículos 6, 13 y 16 de la  Ley 2281 de 2023 violan el principio de unidad de materia porque regulan temas  ajenos a la promoción de la igualdad y la equidad, como el cuidado, los  derechos laborales y la seguridad alimentaria.    

     

3.2. Intervenciones que  solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024    

     

Juan Nicolás Alzate  González, Ana Sofía Ortega Londoño, Sara Lucía Erazo Urquijo, Manuela Torres  Arias, Juan Felipe Herrera Quintana, Andrés Felipe Alzate Martínez, Andrés  Felipe Rodríguez Tabares y Jacobo Giraldo Fernández[14]    

     

16.   Este grupo de ciudadanos le solicitó a la Corte estarse a lo  resuelto en la Sentencia C-161 de 2024 que declaró inexequible la Ley 2281 de  2023 con efectos diferidos. Los intervinientes argumentaron que se configuró la  cosa juzgada formal y absoluta respecto de la ley demandada, por lo que la  Corte no puede estudiar un nuevo cargo de inconstitucionalidad.     

     

3.3.  Intervenciones que solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley  2281 de 2023    

     

María Fernanda Molano  Giraldo, Mariana Henao Falabella y María Andrea McAllister[15]    

     

17.   Las ciudadanas María Fernanda Molano Giraldo, Mariana Henao Falabella y María  Andrea McAllister presentaron su intervención como  integrantes del Área de Mujeres del Consultorio Jurídico de la Universidad de  los Andes, y le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de la ley  demandada. Para ello presentaron cuatro argumentos que se exponen a  continuación.    

     

18.   En primer lugar, las intervinientes sostuvieron que la ley demandada  no viola los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003 porque  no le era exigible al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que evaluara el  impacto fiscal de una ley que crea un nuevo ministerio. Según las  intervinientes, las funciones legales de un ministerio no son suficientes para  establecer con precisión su costo operativo en el largo plazo, por lo que  resultaba desmedido exigir la presentación de un presupuesto exhaustivo para el  Ministerio de la Igualdad en el trámite de la Ley 2281 de 2023.    

     

19.   En segundo lugar, las intervinientes argumentaron que el artículo 12  de la ley demandada no vulnera los numerales 7 y 10 del artículo 150 de la  Constitución porque concede unas facultades extraordinarias claras y  delimitadas a un asunto concreto, que no violan la separación de poderes ni  ponen en peligro la sostenibilidad fiscal.    

     

20.   En tercer lugar, las intervinientes señalaron que las funciones del  Ministerio de la Igualdad no son incompatibles con las de la Procuraduría  General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Mientras que el primero se  encarga de la formulación y ejecución de políticas para erradicar la  desigualdad, las segundas se concentran en garantizar los derechos de los  ciudadanos.    

     

21.   Finalmente, para las intervinientes los artículos 4, 6, 13 y 16 de la  ley demandada no violan el principio de unidad de materia porque existe una  conexión causal, teleológica y sistemática entre la promoción de la igualdad y  la equidad, el Sistema Nacional de Cuidado y la garantía de los derechos  laborales. En particular, las ciudadanas argumentaron que el Sistema Nacional  de Cuidado y la garantía de los derechos laborales tendrían un impacto positivo  sobre la igualdad de las mujeres y la situación de otros grupos históricamente  discriminados.    

     

3.4. Conceptos recibidos por entidades invitadas en el auto  admisorio    

     

Universidad del Norte[16]    

     

22.   Carolina González Quintanilla, Sara González Ramo, Juliana Murillo  Tolosa y Melissa Aníbal López presentaron su concepto como integrantes del  Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte. Las intervinientes formularon  argumentos similares a los expuestos por los ciudadanos Ana María Muñoz Rondón,  Tobías Bulla Soto, María Clara Núñez Arboleda, Daniela Contreras Díaz y Juana  Sofia Serrano Amado, pero no coincidieron en la supuesta violación de los  artículos 277 y 282 de la Constitución. En su criterio, aunque ciertas  funciones legales del Ministerio de la Igualdad se asimilan a algunas del  Ministerio Público, sus enfoques son distintos. Así, mientras que el Ministerio  Público busca la promoción de los derechos humanos y la protección del interés  público, el Ministerio de la Igualdad tiene como propósito “diseñar, formular,  adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar, fortalecer y evaluar  políticas, planes, estrategias y medidas para eliminar desigualdades  económicas, políticas y sociales”[17]. De ese modo, las integrantes  del Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte concluyeron que las  funciones del Ministerio de la Igualdad y las del Ministerio Público no son  excluyentes.    

     

4.  Concepto de la procuradora general de la Nación[18]    

     

23.   La procuradora general de la Nación le solicitó a la Corte estarse a  lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024. Para la procuradora, en este asunto  se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por dos razones.  Primero, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 2281 de  2023 en la Sentencia C-161 de 2024. Segundo, en dicha providencia la Corte  declaró inexequible la ley demandada porque en el trámite legislativo no se  cumplió con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que es el mismo  cuestionamiento que propone la demanda de este expediente.    

     

     

1.  Competencia    

     

24.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la  Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir  definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada dentro de  las actuaciones de la referencia, dado que en ella se cuestionan normas  contenidas en una ley de la República.    

     

2. Primera cuestión previa: caducidad de la acción constitucional    

     

25.   Aunque en ninguna de las intervenciones presentadas en este proceso  se alegó que hubiera operado el fenómeno de la caducidad de la acción  constitucional, la Corte considera importante abordar este análisis, debido a  que: (i) el numeral tercero del artículo 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad “por vicios de forma caducan en  el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” y (ii) la Ley 2281 fue publicada en el Diario Oficial  52.267 del 4 de enero de 2023 y la demanda de inconstitucionalidad que estudia  la Corte fue presentada el 11 de enero de 2024, es decir, más de un año  después.     

     

26.   Esta situación ha sido estudiada por la Corte con anterioridad. Por  ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2008, la Corte concluyó que había caducidad  en una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma interpuesta el 11 de  enero de 2008 en contra de una ley promulgada el 27 de diciembre de 2006. Para  la Corte, a pesar de que la caducidad se cumplió durante la vacancia judicial,  esto no habilitaba una prolongación del término hasta el primer día hábil  siguiente porque era un plazo fijado por la Constitución que no podía ser  ampliado con sustento en normas legales.     

     

27.   Por lo tanto, la Sentencia C-801 de 2008 establece un precedente que  podría llevar a declarar la caducidad de la acción en este caso. Sin embargo,  han surgido decisiones posteriores que han reconsiderado esta postura. En la  Sentencia C-882 de 2011, por ejemplo, la Corte aceptó una demanda en contra de un  acto reformatorio de la Constitución por vicios de procedimiento, presentada el  11 de enero de 2011, a pesar de que el plazo de caducidad había expirado el 21  de diciembre de 2010, durante la vacancia judicial. En este caso, la Corte  aplicó el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal y concluyó que  el plazo se extendía hasta el primer día hábil siguiente a la finalización de  la vacancia.    

     

28.   Después, la Sentencia C-174 de 2017 determinó que no había  contradicción entre la Sentencia C-801 de 2008 y la Sentencia C-882 de 2011, pues  en la primera se examinó el término constitucional de caducidad por vicios de  forma, mientras que en la segunda se aplicó una cláusula de caducidad especial  para actos reformatorios de la Constitución. La Corte justificó que, de acuerdo  con el principio pro actione, se debía maximizar la oportunidad de  control constitucional de estos actos porque una vez expirado el término de  caducidad no pueden ser impugnados en el futuro por ningún otro motivo.    

     

29.    La Corte considera  necesario modificar el precedente establecido en la Sentencia C-801 de 2008 y  adoptar una regla que estipule que, si el término de caducidad de la acción de  inconstitucionalidad por vicios de forma expira en un día feriado o de  vacancia, el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente. Esta modificación  del precedente establecido en la Sentencia C-801 de 2008 se fundamenta en la  necesidad de adaptar la interpretación jurídica a las realidades prácticas y  las dinámicas del acceso a la justicia. La caducidad de las acciones de  inconstitucionalidad, especialmente aquellas por vicios de forma, es un aspecto  crítico en la protección de derechos fundamentales y en la garantía del control  constitucional. La decisión de establecer un nuevo criterio que contemple la  extensión del plazo hasta el primer día hábil siguiente cuando el vencimiento  coincide con días feriados o de vacancia judicial responde a una lógica de ampliación  de garantías en el ejercicio del derecho de acción.    

     

30.   La postura de la Sentencia C-801 de 2008 resulta excesivamente  rígida en contextos donde los ciudadanos enfrentan barreras para el ejercicio  de sus derechos, pues las vacancias judiciales o los días feriados pueden  limitar el acceso a la administración de justicia. Así, esta modificación  responde a un principio de justicia material y a la concreción del principio pro  actione. Además, para esta Corte, la modificación no debilita el objetivo  de la caducidad, que es evitar la prolongación indefinida de litigios por actos  que deben ser contestados en un tiempo determinado, pues la extensión opera solo  hasta el primer día hábil siguiente al día feriado o de vacancia.    

     

31.   Por lo tanto, al trasladar estas consideraciones al caso que ocupa a  la Corte en esta oportunidad, se tiene que el plazo de un año para presentar la  demanda por vicios de forma expiró el 4 de enero de 2024. Sin embargo, al  tratarse de un día de vacancia judicial, el plazo se extiende hasta el primer  día hábil siguiente, de acuerdo con el artículo 62 del Código de Régimen  Político y Municipal[19].  El primer día hábil siguiente al 4 de enero de 2024 fue el 11 de enero del  mismo año, fecha en la que el actor presentó su demanda de inconstitucionalidad.  De acuerdo con lo dicho hasta aquí, la Corte concluye que la demanda fue  presentada a tiempo y que, por lo tanto, en este caso no operó el fenómeno de  caducidad de la acción constitucional.    

     

3. Segunda cuestión previa: análisis de la cosa juzgada    

     

32.   La Sala Plena encuentra que es necesario pronunciarse sobre la  eventual configuración de la cosa juzgada respecto de las disposiciones que  acusó el ciudadano Harold Sua Montaña. En efecto, durante el trámite del  presente proceso de constitucionalidad, este Tribunal profirió la Sentencia C-161  del 8 de mayo de 2024 dentro del expediente D-15146, en la que resolvió la  demanda formulada contra la Ley 2281 de 2023, “[p]or medio de la cual se crea  el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. En  esa providencia la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada, por  vicios de procedimiento, y difirió los efectos de la decisión por el término de  dos legislaturas.    

     

33.   Para analizar si en este caso se configura la cosa juzgada, en una  primera parte, la Sala hará una breve alusión a ese fenómeno y a sus  tipologías. En una segunda parte, la Corte se referirá al contenido de la Sentencia  C-161 de 2024. Finalmente, en una tercera parte, este Tribunal definirá si, en  este caso, frente a la Ley 2281 de 2023, operó o no el fenómeno de la cosa  juzgada.    

     

     

34.   La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el artículo 243  de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta “en  ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada  constitucional”, razón por la cual “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido  material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras  subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la  confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”[21].  Por su parte, los artículos 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 21 del  Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte  en ejercicio de sus competencias de control abstracto “son definitivas, de  obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales]”[22].  Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un  asunto debatido y fallado con anterioridad.    

     

35.   En las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023 la Corte reiteró  que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres parámetros que  deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga  estudiar el mismo contenido normativo adscrito (i) al mismo enunciado normativo  ya evaluado en una sentencia anterior o (ii) a un enunciado diferente con  significado equivalente. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o  cuestionamientos en el fallo antecedente. Sin  embargo, en este criterio se debe precisar que en el caso del control  automático e integral no se tienen en cuenta los argumentos planteados, dado  que, en general, la decisión que allí se toma hace tránsito a cosa juzgada  absoluta. Tercero, que no haya variado el parámetro normativo de  control.    

     

36.   La jurisprudencia de esta Corporación desarrolló una tipología de  esta figura con el fin de identificar su configuración en casos concretos, así  como su alcance[23]. En la Sentencia C-774 de 2001, la Corte hizo un recuento de los  diferentes tipos de cosa juzgada constitucional[24]. En primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la  Sala Plena ya se pronunció sobre la disposición demandada y que trae como  consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la  sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se  presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que  tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta  Corporación en sede de control de constitucionalidad[25]. Desde esa perspectiva, para definir si en un caso concreto se  genera la cosa juzgada material, hay que evaluar si existe una decisión de  constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida  en distintas disposiciones jurídicas y, luego, determinar si hay identidad  “entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de  fondo sobre la proposición jurídica”[26]. En efecto, para que se configure ese fenómeno, es necesario que  exista “identidad de causa petendi”[27].    

     

37.   En tercer lugar, la Corte distingue la cosa juzgada absoluta de la  relativa y de la aparente. La absoluta se presenta cuando, en la sentencia  previa, la Sala Plena no limitó el pronunciamiento de constitucionalidad sobre  el enunciado normativo analizado a unos cargos determinados, de manera que esa  disposición no puede ser examinada nuevamente, pues se entiende que el control  de constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Constitución.  La cosa juzgada absoluta también se presenta cuando la Corte declara la  inexequibilidad de una norma jurídica[28]. Por el contrario, la cosa juzgada relativa opera cuando, de forma  explícita o implícita, la Sala Plena restringió los efectos de su decisión a  los cargos analizados, razón por la cual es posible un nuevo pronunciamiento  sobre la disposición en caso de que la misma sea acusada por cargos nuevos,  distintos a los ya examinados. Por su lado, la cosa juzgada aparente se  configura cuando, a pesar de haberse proferido “una decisión en la parte  resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis  alguno de constitucionalidad”[29] de forma que la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la  disposición respectiva[30].     

     

38.   De otra parte, la Corte diferencia los efectos de la cosa juzgada  constitucional material y de la cosa juzgada formal dependiendo de si su  decisión es de exequibilidad o inexequibilidad[31]. En el caso de que la norma sea declarada conforme a la  Constitución, se presentan varias situaciones[32]: (i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa  o implícita por la Corte, como se indicó mediante la cosa juzgada relativa;  (ii) su declaratoria brinda seguridad jurídica a los operadores jurídicos para  que continúen aplicando la disposición; y (iii) la competencia de la Corte para  estudiar una nueva demanda contra ese mismo precepto o uno nuevo que reproduzca  el mismo contenido normativo por razones similares podría llevarse a cabo  únicamente ante el debilitamiento de la cosa juzgada[33], lo que ocurre con la modificación de la norma constitucional en la  que se apoyaba, el cambio en la significación material de la Constitución y la  variación del contexto jurídico, social o económico en el que ocurrió el  control de constitucionalidad[34].    

     

39.   Por ello, cuando la decisión previa es de exequibilidad —simple o  condicionada—, se aplican las siguientes reglas. Primero, si se configura una  cosa juzgada formal y no existen razones que la debiliten, la Corte debe  estarse a lo resuelto en la sentencia anterior que declaró exequible la misma  disposición. Segundo, cuando se configura una cosa juzgada material: (a) el  magistrado sustanciador no puede decretarla en la fase de admisibilidad[35] y (b) salvo que existan motivos que la enerven, la Sala Plena no  sólo debe estarse a lo resuelto en el fallo anterior, sino que también debe  declarar exequible la disposición ahora controlada conforme a lo dispuesto en  la sentencia anterior[36].    

     

40.   Por  el contrario, cuando la decisión previa es de inexequibilidad y se configura  una cosa juzgada material, se aplican las siguientes reglas. En la etapa de  admisibilidad, la demanda no puede ser rechazada de plano, pues la norma acusada  hace parte del ordenamiento jurídico[37].  Además, una vez admitida la acción pública, es relevante identificar el  fundamento de la inexequibilidad de la decisión previa, ya sea por razones de  fondo o de procedimiento[38].  En el evento en el que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a un defecto  de forma en la expedición de la norma, el legislador está facultado para  reproducir su contenido en una disposición posterior[39]. En cambio,  si el Congreso replica un contenido normativo previamente declarado inexequible  por vicios de fondo y subsisten en la Constitución las disposiciones que  sirvieron para realizar el control de constitucionalidad, la cosa juzgada  material exige estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior y, en  consecuencia, declarar la inexequibilidad del nuevo precepto, en virtud de lo  señalado en el artículo 243 de la Constitución[40].    

     

41.   Por  otro lado, en situaciones en las que el enunciado legal queda suprimido del  ordenamiento jurídico, es decir, cuando la decisión previa es de inexequibilidad,  la cosa juzgada siempre será absoluta[41].  Estos efectos ocurren con independencia del parámetro de constitucionalidad que  desconoció la norma invalidada, pues ya no forma parte del sistema jurídico[42]. En otras  palabras “no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación”[43], y las  autoridades tienen prohibido reproducir esa proposición jurídica.    

     

42.   A continuación, se resumen las clases de cosa juzgada constitucional  identificadas por la Corte, los supuestos en los que se configuran, y sus  consecuencias:    

     

Tabla  3. Tipologías de la cosa juzgada constitucional    

Tipología                    

Concepto                    

Consecuencias    en los procesos que se encuentren en curso   

Cosa    juzgada formal                    

Se presenta cuando la    Sala Plena de la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la disposición    demandada. Esta tipología recae sobre los textos normativos sometidos a    control[44].                    

Decisión    previa de exequibilidad. La Corte debe estarse a lo    resuelto en la sentencia previa que declaró la exequibilidad de la misma    disposición, salvo que existan razones que debiliten la cosa juzgada.   

Decisión    previa de inexequibilidad. La Corte debe estarse a lo    resuelto en la sentencia previa que declaró la inexequibilidad de la misma    disposición.   

Cosa    juzgada material                    

Se presenta cuando se    acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un    contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta    Corporación en sede de control de constitucionalidad. El juez debe evaluar:    (i) si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de    derecho idéntica, pero contenida en distintas disposiciones jurídicas; y    luego (ii) determinar si hay identidad entre los cargos del pasado y del    presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica.    Este estudio no recae sobre la disposición, sino sobre los contenidos    normativos[45].                    

Decisión    previa de exequibilidad. La Corte debe estarse a lo    resuelto en la decisión previa que declaró la exequibilidad del mismo    contenido normativo y, por consiguiente, declarar exequible la disposición    ahora controlada, salvo que existan razones que debiliten la cosa juzgada.    

    

Decisión    previa de inexequibilidad. La Corte debe estarse a lo    resuelto en la sentencia previa que declaró la inexequibilidad del mismo    contenido normativo y, por lo tanto, declarar inexequible la disposición    ahora controlada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 de la    Constitución.   

Cosa    juzgada absoluta                    

Se presenta en dos    casos: primero, cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma y,    por lo tanto, la expulsa del ordenamiento. Segundo, cuando el control de    constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Carta.                    

La Corte debe estarse    a lo resuelto en la sentencia previa.   

Cosa    juzgada relativa                    

Se presenta cuando la    Corte Constitucional restringió los efectos de su decisión a los cargos    analizados.                    

Es posible un nuevo    pronunciamiento sobre la disposición únicamente por cargos nuevos.    

Cosa    juzgada aparente                    

Se presenta cuando la    Corte Constitucional formalmente declara la exequibilidad de una disposición,    pero en realidad no hay un estudio de constitucionalidad en la decisión.                    

     

43.   Ahora  bien, como la Sentencia C-161 de 2024 declaró inexequible con efectos diferidos  la Ley 2281 de 2023, disposición que fue demandada en esta ocasión, la Corte se  referirá a las reglas jurisprudenciales aplicables en estos supuestos.    

     

44.   En  las sentencias C-383 de 2022 y C-200 de 2019, se reiteraron y sintetizaron las  reglas aplicables en casos que involucran el conocimiento de demandas que  cuestionan normas previamente declaradas inexequibles. Si se detecta esta  situación en la etapa de admisibilidad, el magistrado sustanciador debe  rechazar la demanda. Si pese a ello la acción pública de inconstitucionalidad  se admite o se configura una cosa juzgada formal sobreviniente porque durante  el curso del proceso la Corte profirió una sentencia que declaró inexequible la  disposición acusada, este Tribunal deberá adoptar un fallo en el que disponga  estarse a lo resuelto en la decisión anterior de inexequibilidad[46].    

     

45.   En  la Sentencia C-383 de 2022, también se refrendó la regla de que la declaración  de inexequibilidad de una disposición legal genera cosa juzgada absoluta formal  con respecto al mismo texto normativo en caso de que sea demandado o estudiado  posteriormente. Por lo tanto, la sentencia de esta Corporación que suprime del  ordenamiento jurídico un precepto constituye cosa juzgada frente a posteriores  demandas contra esa misma norma y a este Tribunal solo le corresponde estarse a  lo resuelto en la decisión anterior[47].  Esta situación se debe a que la norma ya no pertenece al ordenamiento jurídico,  por lo que es imposible efectuar control alguno sobre ella. Así las cosas, “no tendría ningún sentido declarar nuevamente su  disconformidad, […] si se tiene presente que no es posible volver sobre una  norma que ya no existe”[48].     

     

46.   En  este contexto, se mencionarán algunos ejemplos en los que se estudiaron  demandas contra normas que fueron declaradas inexequibles. En la Sentencia  C-383 de 2022, la Corte declaró estarse a lo resuelto en la providencia C-155  de 2022 en relación con la demanda formulada contra las disposiciones de la Ley  2098 de 2021. Esta decisión se fundamentó en que las normas cuestionadas en el  proceso que concluyó con la Sentencia C-383 de 2022 fueron declaradas  inexequibles en la Sentencia C-155 de 2022 con efecto retroactivo[49]. Para la  Corte, los enunciados legales fueron expulsados del ordenamiento jurídico y no  procedía una decisión de fondo.    

     

47.   Asimismo,  en la Sentencia C-306 de 2022 se declaró estarse a lo resuelto en la decisión  de inexequibilidad que se adoptó sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021  en la Sentencia C-153 de 2022, la cual implicó la supresión de esa disposición  del ordenamiento jurídico. En efecto, la Corte se abstuvo de estudiar los  cargos presentados contra dicha disposición, al configurarse una cosa juzgada  absoluta sobre esta[50].  Otro ejemplo de aplicación de estos efectos de la cosa juzgada se encuentra en  la Sentencia C-489 de 2009. En esta decisión, la Corte se estuvo a lo resuelto  en la Sentencia C-1198 de 2008, que determinó la inexequibilidad de algunos  fragmentos del inciso segundo del numeral 3º del artículo 2 de la Ley 1142 de  2007. Esto se fundamentó en que la norma ya no pertenecía al ordenamiento jurídico  y no había lugar a estudiar la constitucionalidad de dicho precepto,  independientemente de que los cargos planteados en la nueva demanda fueran  distintos a aquellos que motivaron la declaratoria de inexequibilidad en el  pronunciamiento anterior.    

     

48.   Ahora  bien, la Corte Constitucional ha reconocido que, según la naturaleza del cargo,  es posible un pronunciamiento de fondo luego de una declaratoria de  inexequibilidad, cuando esta se da con efectos diferidos[51]. En caso de  que la inexequibilidad se declare por vicios de procedimiento y los efectos de  esa sentencia sean diferidos, es posible adelantar un nuevo estudio de  constitucionalidad en el que podrá “declararse su exequibilidad,  caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso temporal fijado  en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en el cual deberá ser  retirada del orden jurídico inmediatamente”[52].    

     

49.   En  este sentido destaca la Sentencia C-088 de 2014 que analizó una demanda de  inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011. La Corte  había declarado previamente este artículo inconstitucional en la Sentencia  C-818 de 2011 porque consideró que debía ser regulado por una ley estatutaria.  En esa decisión, la Corte difirió los efectos de la sentencia para que el  Congreso se encargara de la regulación.    

     

50.   A  partir de lo anterior, la Corte se preguntó si una norma que fue declarada inexequibile  a través de un fallo con efectos diferidos por falencias procedimentales puede  ser nuevamente revisada por un juicio de constitucionalidad basado en vicios  sustantivos. La Sala Plena indicó que, en ocasiones anteriores, la respuesta  había sido negativa. Sin embargo, al evaluar distintos argumentos sobre la  posibilidad de examinar demandas posteriores referentes a normas inexequibles  con efectos diferidos, la Sala decidió modificar el precedente que excluía el  control constitucional respecto a disposiciones vigentes ya declaradas  inconstitucionales en función de vicios de procedimiento y reconoció la  posibilidad de estudiar la constitucionalidad de la norma cuando las objeciones  se centran en deficiencias sustantivas[53].  Así, esa sentencia concluyó que cuando se adopta una decisión de  inexequibilidad diferida es posible plantear nuevos cargos durante el tiempo  del diferimiento. Ello significa que, mientras el plazo del diferimiento no  concluya, la cosa juzgada es relativa.    

     

51.   En  suma, la cosa juzgada constitucional es una institución que otorga el  carácter inmutable a una decisión e impide volver a estudiar la norma o  reproducirla de nuevo. En el caso de los fallos de inexequibilidad, la cosa  juzgada es absoluta debido a que elimina la norma del ordenamiento jurídico.  Por lo tanto, no procede el estudio de fondo de las demandas que se encuentran  en curso o de otras nuevas, y la decisión que debe dictar esta Corporación  corresponde a estarse a lo resuelto en la anterior  sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma. Sin embargo, si la  declaratoria previa de inexequibilidad fue por vicios de procedimiento y la  decisión tuvo efectos diferidos, la Corte puede estudiar la  constitucionalidad de la norma cuando esas nuevas demandas se centran en  deficiencias sustantivas.    

     

3.2. La Sentencia C-161 de 2024    

     

52.   En la sentencia C-161 de 2024, la Corte analizó dos demandas de  inconstitucionalidad formuladas contra la totalidad de la Ley 2281 de 2023, que  creó el Ministerio de Igualdad y Equidad, y en contra del artículo 12 de esa  ley que confería facultades extraordinarias al presidente de la República para  integrar el Sector Administrativo de Igualdad y Equidad, mediante la  adscripción y vinculación de entidades de la administración pública.    

     

53.   En esa ocasión, los demandantes propusieron tres cargos de  inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de  procedimiento en su formación y uno en contra del artículo 12. Según los dos  primeros cargos la ley era inexequible porque (i)  el informe de ponencia para  primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quorum, modo de  votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de  la Ley 5ª de 1992; y (ii) el Congreso de la República y el Gobierno nacional no  analizaron el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el  artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El tercer cargo señalaba que el artículo 12 implicaba  una vulneración del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en  particular, del requisito de precisión para la concesión de facultades  extraordinarias al presidente de la República. Según los demandantes, el objeto  de las facultades extraordinarias no era claro ni preciso, porque el Congreso  de la República no estableció criterios para la adscripción y vinculación, lo  que implicaba que el presidente de la República podía efectuar una modificación  de la administración pública nacional sin limitación alguna.    

     

54.   La Corte indicó que el primer y el tercer cargo no debían prosperar,  pues los demandantes no tenían razón en que la ley fuera inconstitucional por  los motivos demandados[54]. Sin embargo, la Corte consideró que la ley demandada sí era  inconstitucional por las razones que los demandantes expusieron en el segundo  cargo, pues en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 el Congreso de  la República incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable: no llevó a  cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y  Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de  2003[55].    

     

55.   Al respecto, la Corte reiteró que el análisis de impacto fiscal  persigue cuatro finalidades constitucionales: salvaguardar la estabilidad  macroeconómica, ordenar las finanzas públicas, fortalecer la transparencia y el  control ciudadano en el trámite legislativo y garantizar la aplicación efectiva  de las leyes. La Sala Plena indicó que para el logro de estas finalidades el  artículo 7 de la Ley 819 de 2003 impone deberes específicos al Gobierno nacional,  al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Congreso de la República. El  propósito del control constitucional que efectúa la Corte se limita a  verificar, a partir de una valoración global del procedimiento legislativo, el  cumplimiento del mandato general previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de  2003 y las finalidades constitucionales del análisis de impacto fiscal.    

     

56.   En este caso, la Corte Constitucional constató que la Ley 2281 de  2023 ordenaba un gasto, pues disponía la creación de un nuevo ministerio: el  Ministerio de Igualdad y Equidad. Esto implicaba erogaciones presupuestales  adicionales para cubrir los gastos de funcionamiento, lo que hacía que el  análisis de impacto fiscal fuera exigible. Asimismo, la Corte encontró que en  este caso la iniciativa era gubernamental porque de acuerdo con el inciso 2 del  artículo 154 de la Constitución la iniciativa para crear ministerios es  exclusiva del Gobierno nacional. Por lo tanto, el nivel de rigurosidad  aplicable al análisis de impacto fiscal debía ser estricto.    

     

57.   A partir de una valoración global del trámite legislativo, la Corte  concluyó que la Ley 2281 de 2023, mediante la cual se dispuso la creación del  Ministerio de Igualdad y Equidad, se aprobó sin llevar a cabo el análisis de  impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el  artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta conclusión estuvo fundada en las  siguientes tres premisas:    

     

(i) en  la exposición de motivos el Gobierno nacional no presentó ninguna consideración  sobre los referentes básicos del impacto fiscal de la iniciativa, y la omisión  persistió en los informes de ponencia. Esa situación reflejó un desconocimiento  de la obligación prevista en el inciso 4º del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,  así como un incumplimiento del deber de planeación a cargo del Gobierno nacional,  que luego se proyectó en todo el trámite legislativo;    

     

(ii) el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre el  impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el inciso 3º del  artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Por el contrario, radicó un escrito de  “comentarios” en el que se limitó a señalar que el costo fiscal que implicaba  la creación del ministerio sólo podía ser estimado una vez se conociera la  estructura orgánica final; presentó una tabla que contenía los costos de referencia  de personal de todos los ministerios para la vigencia 2023, sin siquiera  precisar el costo estimado del nuevo ministerio; no identificó la fuente  sustitutiva de ingresos; y, por último, no indicó si el concepto era favorable  o desfavorable;    

     

(iii) los  incumplimientos del Gobierno nacional impidieron que el Congreso de la  República contara con la información mínima necesaria para poder deliberar y  estudiar, de forma seria y fundada, el impacto que la creación del Ministerio  de Igualdad y Equidad tendría en las finanzas públicas, conforme a los  referentes mínimos del impacto fiscal. En efecto, las estimaciones que se  presentaron en algunos debates carecían de fundamento técnico y no eran claras,  y durante todo el procedimiento legislativo existió incertidumbre sobre el  verdadero costo que implicaba la creación del nuevo ministerio.    

     

58.   Por las razones expuestas, la Corte concluyó que las acciones y  omisiones constatadas en el estudio sobre la constitucionalidad de la norma  demostraban un incumplimiento del estándar de rigurosidad estricto exigible al  análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental  que ordenan un gasto. Sin embargo, la Corte decidió diferir los efectos de la  declaratoria de inexequibilidad, pues si esta se hacía con efectos inmediatos  podría causar una desarticulación institucional en la implementación de la  política pública diseñada para garantizar los derechos de sujetos de especial  protección constitucional, como las madres cabeza de familia y las personas en situación  de discapacidad.    

     

59.    Así, para conciliar los intereses y principios constitucionales en  tensión y, en particular, proteger el principio de igualdad y los derechos de  los grupos vulnerables, la Corte difirió los efectos de la decisión de  inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 por el término de dos (2) legislaturas.  En todo caso, la Corte señaló que, una vez culmine la legislatura 2025-2026, la  Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte  del ordenamiento jurídico.    

     

3.3. La  verificación de la cosa juzgada formal y relativa en el caso concreto    

     

60.   En este caso, el accionante demandó la  constitucionalidad de la totalidad de la Ley 2281 de 2023, por la vulneración del artículo 334 de la Constitución  y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Para el demandante, durante el trámite  legislativo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con su deber  de analizar el impacto fiscal que generaría la creación de un nuevo ministerio.  Como se explicó antes, mediante la Sentencia C-161 de  2024, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad, con efectos  diferidos, de la Ley 2281 de 2023, por vicios de  procedimiento en su formación.    

     

     

III.            DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE:    

     

Único.  ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-161 de 2024, mediante la cual se decidió “[d]eclarar  INEXEQUIBLE la Ley 2281 de 2023, ‘[p]or medio de la cual se crea el  Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones’, por vicios  de procedimiento en su formación” y “DIFERIR los efectos de la presente  decisión, por el término de dos (2) legislaturas, contadas a partir del 20 de  julio [de] 2024. Una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023  dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento  jurídico”.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

Secretaria  General    

     

     

     

      

     

Anexo  1    

     

 A continuación, se  transcribe la Ley 2281 de 2023 que fue demandada en su totalidad por vicios de  procedimiento en su formación:    

     

“LEY  2281 DE 2023    

     

(enero  4)    

     

por  medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras  disposiciones.    

     

El  Congreso de la Colombia (sic)    

     

DECRETA:    

     

Artículo 1º. Objeto de la  ley. El objeto de la presente ley, en el marco del artículo 150  numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 50 de la Ley 489 de 1998,  es la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y la adopción de los  elementos de su estructura orgánica.    

     

Artículo 2º. Naturaleza y  denominación. Créase el Ministerio de Igualdad y Equidad, como un  organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden  nacional, rector del Sector administrativo de Igualdad y Equidad y de sus  entidades adscritas o vinculadas, los órganos de asesoría, coordinación y  articulación señalados legal o reglamentariamente.    

     

     

Artículo 4º. Funciones. Para  el cumplimiento de su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad cumplirá,  además de las señaladas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la  Ley 489 de 1998, las siguientes funciones:    

     

1. Formular, adoptar,  dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas,  estrategias, proyectos y medidas para el cumplimiento del objeto del Ministerio  y ámbito de competencias.    

2. Adoptar y ejecutar  planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar  acciones dirigidas a la eliminación de todas las violencias contra las mujeres  así como la eliminación de barreras económicas, sociales y políticas o de  discriminación contra ellas.    

3. Formular, adoptar y  ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y  focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el  territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, priorizando territorios y  poblaciones históricamente excluidas.    

4. Coordinar, articular e  impartir directrices a las entidades del orden nacional, departamental,  distrital y municipal sobre la intervención de grupos y poblaciones en el  ámbito de sus competencias.    

5. Promover herramientas de  participación y organización ciudadana para fortalecer la incidencia de los  grupos poblacionales, históricamente discriminados o marginados y sujetos de  especial protección constitucional en las agendas de política pública, procesos  de autogobierno y derechos étnicos territoriales de los pueblos étnicos, en  coordinación con las demás entidades competentes.    

6. Fomentar la innovación  social a través de la identificación e implementación de iniciativas privadas y  locales, entre otras, para poner en funcionamiento las políticas de igualdad y  equidad bajo los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico racial e  interseccional en el accionar estatal y promover condiciones de igualdad  política, económica y social a todas las poblaciones vulnerables focalizadas.    

7. Dirigir y orientar la  planeación del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad para el cumplimiento  de las funciones a su cargo.    

8. Gestionar y generar  alianzas con actores del sector público, privado, organizaciones de la sociedad  civil, autoridades y formas organizativas propias de los pueblos étnicos;  organismos de carácter internacional y otros gobiernos que faciliten e impulsen  las políticas y el logro de los objetivos del Sector Administrativo de Igualdad  y Equidad y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado, en  coordinación con las demás entidades estatales competentes. Asimismo, se  gestionarán, en coordinación y articulación con el Ministerio de Relaciones  Exteriores, alianzas con organismos internacionales y otros gobiernos al tiempo  de dar seguimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado.    

9. Establecer esquemas de  seguimiento, monitoreo y evaluación a la ejecución de las políticas, planes,  proyectos y oferta social de competencia del Sector de Igualdad y Equidad, en coordinación  con otras entidades competentes, y rendir cuentas a la ciudadanía. Para este  efecto, se promocionarán y adoptarán mecanismos participativos de control  social.    

10. Dirigir, coordinar,  hacer seguimiento y evaluar los sistemas e instancias de asesoría, coordinación  y articulación relacionados con sus competencias creados o que se creen  normativamente, y que así lo indiquen.    

11. Generar información  periódica que permita visibilizar las características, contextos y condiciones  de vida que impiden a las personas superar las condiciones de inequidad y  desigualdad; plantear alternativas para la elaboración de políticas públicas  que garanticen el cierre de brechas, el avance en la superación de la  desigualdad y la inclusión y visibilización de las acciones por la igualdad y  equidad en las agendas públicas del orden nacional, departamental, distrital y  municipal.    

12. Dirigir, coordinar,  orientar, hacer seguimiento y evaluar el Sistema Nacional de Cuidado. Así como  formular, implementar y evaluar políticas relacionados con ayudas, generación  de ingresos, capacitación y formación, y demás acciones que permitan retribuir  las labores de cuidado que desempeña la población cuidadora.    

13. Formular, dirigir,  coordinar, ejecutar y evaluar planes, programas, estrategias y proyectos que  promuevan condiciones de igualdad real para las personas y comunidades  especialmente afectadas por la crisis climática, de conformidad con los  compromisos adquiridos por Colombia en materia de adaptación al cambio  climático.    

14. Adoptar, coordinar y  ejecutar en articulación con las demás entidades y organismos del Estado  competentes, un programa de seguridad alimentaria que permita combatir el  hambre y la malnutrición en los territorios y poblaciones del ámbito de sus  competencias.    

15. Crear, fomentar,  promover y formular estrategias y políticas en conjunción con las entidades  públicas idóneas para estimular cambios culturales y educativos profundos en  búsqueda de la reducción y eliminación de la discriminación en la sociedad a  corto, mediano y largo plazo, teniendo como objetivo la aceptación y  reconocimiento de la pluralidad, diversidad y multiculturalidad del Estado  Colombiano.    

16. Formular, coordinar y  articular políticas, planes, programas y proyectos orientados a reducir las  brechas de desigualdad existentes entre zonas urbanas y rurales.    

17. Implementar un sistema  de indicadores que permita evaluar los impactos de las políticas, planes,  programas, proyectos y estrategias que se implementen hada los territorios  priorizados, hacia las poblaciones históricamente excluidas y que tengan un  enfoque de derechos, de género, diferencial e interseccional.    

18. Las demás que le asigne  la Ley.    

     

Artículo 5º. Ámbito de  competencias. Para desarrollar su objeto, el Ministerio de Igualdad y  Equidad, en todo el país con énfasis en los territorios excluidos y marginados,  protegerá los derechos, con enfoque de género, transversal, focalizado y de  empoderamiento de las mujeres y las niñas, diferencial e interseccional, de los  sujetos de especial protección constitucional, entre otros:    

     

1. Mujeres en todas sus  diversidades.    

2. Población LGBTIQ+.    

3. Pueblos  afrodescendientes, negros, raizales, palanqueros, indígenas y Rrom.    

4. Campesinos y campesinas,    

5. Jóvenes.    

6. Miembros de hogares en  situación de pobreza y pobreza extrema.    

7. Personas con  discapacidad.    

8. Habitantes de calle.    

9. Población en territorios  excluidos.    

11. Adultos Mayores    

12. Familias.    

13. Niñez.    

14. Población migrante  regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado.    

     

Artículo 6º. Creación del  sistema nacional de cuidado. Créase el Sistema Nacional  de Cuidado, mediante el cual se articulan servicios, regulaciones, políticas y  acciones técnicas e institucionales existentes y nuevas, con el objeto de dar  respuesta a las demandas de cuidado de los hogares de manera corresponsable  entre la nación, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades y entre  mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad para promover una nueva  organización social de los cuidados del país y garantizar los derechos humanos  de las personas cuidadoras.    

     

El objetivo del sistema es  reconocer, reducir, redistribuir, representar y recompensar el trabajo de  cuidado, remunerado y no remunerado, a través de un modelo corresponsable entre  el Estado, el sector privado, la sociedad civil, las familias, las comunidades  y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad, para compartir  equitativamente las responsabilidades respecto a dichas labores, dar respuesta  a las demandas de cuidado de los hogares y las personas que necesitan cuidados,  y garantizar los derechos de las personas cuidadoras.    

     

Artículo 7º. Sede y  domicilio. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá como sede y  domicilio la ciudad de Bogotá, D. C., ejercerá sus funciones a nivel nacional y  contará con Direcciones Departamentales a través de las cuales se adaptarán e  implementarán las políticas del Sector en el territorio nacional, de acuerdo  con lo dispuesto en la presente ley.    

     

Artículo 8º. Patrimonio. El  patrimonio del Ministerio de Igualdad y Equidad estará conformado por:    

     

1. Las sumas que se apropien  en el Presupuesto General de la Nación.    

2. Los bienes muebles e  inmuebles que adquiera a cualquier título.    

3. Las sumas y los bienes  muebles e inmuebles que le sean donados o cedidos por entidades públicas o  privadas, nacionales o internacionales.    

     

Artículo 9º. Integración  del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad. El Sector Administrativo de  Igualdad y Equidad está integrado por el Ministerio de Igualdad y Equidad y las  demás entidades que le adscriba o vincule la ley, conforme al artículo 42 de la  Ley 489 de 1998.    

     

Parágrafo Transitorio. Con  el fin de preservar y potenciar el impacto positivo generado durante el  desarrollo de su misionalidad, el proceso de integración de entidades al Sector  Administrativo de la Igualdad y Equidad deberá salvaguardar la memoria  institucional y las buenas prácticas generadas por estas a través del tiempo.    

     

Artículo 10. Dirección del  Ministerio. La dirección del Ministerio estará a cargo de la Ministra  o Ministro de Igualdad y Equidad.    

     

Artículo 11. Estructura  Interna. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá una estructura  interna inicial con las dependencias de dirección, asesoría, coordinación,  gestión y apoyo, la cual debe ser armónica con los procesos de planeación y  gestión.    

     

1. Despacho de la Ministra o  el Ministro    

1.1. Oficina de Control  Interno    

1.2. Oficina Asesora de  Planeación    

1.3. Oficina Asesora  Jurídica    

1.4. Oficina Asesora de  Comunicaciones    

1.5. Oficina Asesora de  Control Interno Disciplinario    

1.6. Oficina de Tecnologías  y Sistemas de Información    

1.7. Direcciones  Departamentales    

2. Despacho de la  Viceministra o el Viceministro    

3. Despacho de la  Viceministra o el Viceministro    

4. Despacho de la Viceministra  o el Viceministro    

– Direcciones misionales    

5. Secretaría General    

5.1. Subdirección de Talento  Humano    

5.2. Subdirección  Administrativa y Financiera5.3. Subdirección de Contratación    

6. Órganos de Asesoría y  Coordinación    

– Comité Institucional de  Gestión y Desempeño    

– Comisión de Personal    

     

El Presidente de la  República, con base en sus facultades permanentes consagradas en el artículo  189 numerales 16 y 17 de la Constitución Política, podrá modificar la  estructura del Ministerio con sujeción a los principios y reglas generales  constitucionales y legales definidos, así como distribuir los negocios de otras  entidades según su naturaleza, para lograr los fines de la presente ley, en el  marco de austeridad presupuestal.    

     

En cumplimiento del objeto  del Ministerio de Igualdad y Equidad, el Presidente de la República deberá  integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad todas las áreas, dependencias y  unidades administrativas, que sean necesarias para diseñar, formular, adoptar,  dirigir, coordinar, articular, ejecutar y evaluar, las políticas, planes,  programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación  de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del  derecho a la igualdad y unificar la política de estado en materia de Igualdad y  Equidad.    

     

Artículo 12. Facultades  extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas  facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir  de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza  material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las  entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad  con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.    

     

Artículo 13. Derechos  laborales y mínimo impacto fiscal. El Gobierno nacional  en ejercicio de sus facultades permanentes garantizará los derechos de las  servidoras y servidores públicos, en especial de aquellos que estén inscritos  en la carrera administrativa, propiciando la paridad de género y la inclusión  de personas con discapacidad.    

     

De conformidad con los  estudios que generen sobre el funcionamiento de la entidad por parte de la  Función Pública y de acuerdo a la disponibilidad fiscal del país y la  existencia de recursos para tal propósito, se deberá garantizar el mínimo  impacto fiscal de esta iniciativa.    

     

Artículo 14. Comisión de  seguimiento. Créese una Comisión de Seguimiento integrada por cinco (5)  Senadores y nueve (9) Representantes, de diferentes bancadas y con  participación de los partidos declarados en oposición e independencia,  designados por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de  Representantes para hacer seguimiento permanente a las facultades conferidas en  este proyecto, recibir los informes del Gobierno y presentarlos al Congreso.    

     

Parágrafo. Para todos los  efectos, las Comisiones Séptimas Constitucionales de Cámara y Senado conocerán  de las funciones, temas y objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad.    

     

Artículo 15. Modifíquese  el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley  2162 de 2021, el cual quedará así:    

Artículo 17. Número,  denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de ministerios  es diecinueve. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la  siguiente:    

     

1. Ministerio del Interior.    

2. Ministerio de Relaciones  Exteriores.    

3. Ministerio de Hacienda y  Crédito Público.    

5. Ministerio de Defensa  Nacional.    

6. Ministerio de Agricultura  y Desarrollo Rural.    

7. Ministerio de Salud y  Protección Social.    

8. Ministerio de Trabajo.    

9. Ministerio de Minas y  Energía.    

10. Ministerio de Comercio,  Industria y Turismo.    

11. Ministerio de Educación  Nacional.    

12. Ministerio de Ambiente y  Desarrollo Sostenible.    

13. Ministerio de Vivienda,  Ciudad y Territorio.    

14. Ministerio de  Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.    

15. Ministerio de  Transporte.    

16. Ministerio de Cultura.    

17. Ministerio del Deporte.    

18. Ministerio de Ciencia,  Tecnología e Innovación.    

19. Ministerio de Igualdad y  Equidad.    

     

Artículo 16. Modificado por  la Ley 2294 de 2023, artículo 213. Modifíquese el  artículo 16 de la Ley 1355 de 2009, el cual quedará así:    

     

Artículo 16. Integración de  la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional. La Comisión  Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN) estará conformada  por los siguientes funcionarios:    

     

1. El Director del  Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado,  quien la presidirá.    

2. Ministro de Agricultura y  Desarrollo Rural o su delegado.    

3. Ministro de Salud y  Protección Social o su delegado.    

4. Ministro de Comercio,  Industria y Turismo o su delegado.    

5. Ministro de Educación  Nacional o su delegado.    

6. Ministro de Ambiente y  Desarrollo Sostenible o su delegado.    

7. Ministro de Vivienda,  Ciudad y Territorio o su delegado.    

8. Ministro de Igualdad y  Equidad.    

9. Director del Departamento  Nacional de Planeación o su delegado.    

10. Director del  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) o su delegado.    

11. Director del Instituto  Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o su delegado.    

12. Un miembro de la  Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición, designado por su junta  directiva.    

     

Artículo 17. Vigencia y  derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su  publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.    

     

     

      

     

ACLARACIÓN DE VOTO  DEL MAGISTRADO    

JORGE ENRIQUE  IBÁÑEZ NAJAR    

A LA SENTENCIA  C-110/25    

     

     

Referencia:  Expediente D-15.683    

     

     

1.   En esta oportunidad correspondía que la Sala Plena de esta  Corporación adoptar una decisión relativa a estarse a lo  resuelto en la Sentencia C-161 de 2024 porque, en efecto, se configura la cosa  juzgada constitucional en los términos señalados en la providencia. De manera  que, con fundamento en el respeto que es imperativo tener por las decisiones  adoptadas por esta Corporación, así como del principio superior de la cosa  juzgada constitucional, lo correspondiente era acompañar la parte resolutiva de  esta determinación que adopta la Sala Plena. Ahora bien, debido a que al acatar lo resuelto, se reitera la decisión adoptada  en la parte resolutiva de la Sentencia C-161 de 2024, realicé la aclaración de  mi voto y, con ello, reiterar el salvamento parcial de voto que en su momento  manifesté en torno al resolutivo segundo de la precitada providencia.    

     

2.   En concreto, aunque respecto de la Sentencia C-161 de 2024 estuve de  acuerdo con el resolutivo primero en el que se declaró la inexequibilidad de la  Ley 2281 de 2023 —derivada del incumplimiento del requisito de analizar el  impacto fiscal del proyecto de ley (resolutivo primero)—, expresé un categórico  disenso frente al resolutivo segundo del fallo, el cual dispuso diferir los  efectos de la decisión de inexequibilidad al término de dos legislaturas. En mi  criterio, los graves vicios en el trámite —particularmente, la adopción de una  norma de naturaleza legislativa sin el quórum decisorio— encuadra en la  situación prevista en el artículo 149 de la Constitución y la actuación  adelantada por el Congreso carecería de validez al incurrir en vicios  insubsanables a los cuales “no podrá dárseles efecto alguno”. Por ello, la  Corte tenía la obligación constitucional de retrotraer los efectos de la  inexequibilidad de la norma demandada al momento de su sanción.    

     

3.   En ese contexto, como lo habían señalado los demandantes del proceso  D-15.146, la Comisión Primera del Senado de la República no aprobó el informe  de ponencia para el primer debate, ya que, como se evidencia al examinar el  acervo probatorio, en el momento de votar la Comisión no contaba con el quórum  decisorio, dado que sólo estaban presentes 10 de los 21 senadores que la  integran. Esta circunstancia se tradujo en un vicio que afectó una etapa  fundamental del proceso legislativo y que, además, no fue subsanado en el  trámite. Por ello, a diferencia de lo indicado en la providencia por la Sala  Plena, se generó una vulneración de los artículos 145, 149 y 157 de la  Constitución, así como de los artículos 157 y 174 de la Ley 5 de 1992, orgánica  del Congreso de la República.    

     

4.   Respecto al artículo 145 de la Constitución, la afectación se  configuró porque la decisión se adoptó sin contar al menos con la asistencia de  la mayoría de los integrantes de la Comisión. Asimismo, se vulneró el artículo  157 de la Constitución, ya que el proyecto de ley no habría podido convertirse en  ley al no haberse aprobado conforme a las reglas exigidas en la Constitución  para surtir integralmente el primer debate; lo cual, de consecuencia, obligaba  a la aplicación del artículo 149 de la Constitución. En efecto, las actuaciones  del Congreso realizadas fuera de las condiciones constitucionales previstas  para el trámite legislativo carecerán de validez, y a los actos que se hayan  adoptado “no podrán dárseles efecto alguno”.    

     

5.   Por ello, en la Sentencia C-161 de 2024 no era posible diferir los  efectos de la decisión de inexequibilidad al término de dos legislaturas. Dado  que la actuación careció de toda validez y, conforme al precitado artículo 149  de la Constitución, a los actos proferidos “no se les podrá dar efecto alguno”,  la Corte tenía la obligación de retrotraer los efectos de la inexequibilidad de  la norma demandada al momento de su sanción.    

     

6.   Esta determinación de la Corte ignoró que el artículo 149 de la  Constitución fue previsto por el Constituyente con la finalidad de proteger el  principio democrático, en el sentido de que los trámites adelantados por el  Legislador carecerán de validez si incumplen las reglas establecidas para el  trámite de los proyectos de ley en la Constitución y en la ley orgánica  correspondiente. Además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha  precisado que, para determinar si se configura una afectación del artículo 149,  es necesario que: (i) la norma infringida tenga rango constitucional; y (ii) el  vicio afecte toda la sesión o reunión y no solo a un proyecto. Para tal efecto,  en su momento el Magistrado recordó las Sentencias C-141 de 2010, C-685 de 2011  y C-087 de 2016.    

     

7.   Este escenario debería haber llevado a concluir que el trámite para  la expedición de la ley objeto de análisis carecía de toda validez y, por tanto,  la norma no podía haber producido efecto alguno. En tal virtud, con fundamento  en la vulneración de los artículos 145, 149 y 157 de la Constitución, y a pesar  de que el proyecto de ley adquirió vida jurídica y se convirtió en ley, la  Corte debía declarar imperativamente su inexequibilidad y retrotraer los  efectos de la sentencia hasta el momento de su sanción.    

     

8.   Con base en lo expuesto, y aunque los demandantes no hubiesen  invocado en la acción pública de inconstitucionalidad el artículo 149 de la  Constitución, es deber de la Corte Constitucional garantizar la integridad del  texto constitucional y el cumplimiento de sus mandatos —entre ellos, el  principio democrático— en el ejercicio de la función legislativa. De ahí que,  se debería haber destacado la insubsanabilidad del vicio en el trámite de la  Ley 2281 de 2023, derivado no solo de la falta de análisis y evaluación del  impacto fiscal, sino también del incumplimiento de las reglas constitucionales  relativas al quórum decisorio. Dicho acto carece de toda validez y no puede  mantenerse en el ordenamiento jurídico si infringe una exigencia  constitucional.    

     

9.   En suma, a través de esta aclaración de voto, se reitera que, dado  que la Constitución establece expresamente que tales actuaciones carecen de  validez y que los actos que se expidan no producen efecto alguno, al romperse  la presunción de constitucionalidad de la Ley 2281 de 2023, la sentencia que  declaró su inexequibilidad debía retrotraer sus efectos desde el momento de su  sanción, con el fin de anular los efectos producidos en contra de lo dispuesto  constitucionalmente. Como se advirtió cuando se adoptó la Sentencia C-161 de  2024, diferir los efectos de esta decisión de inexequibilidad hasta por dos  legislaturas pone en riesgo la garantía del principio democrático,  especialmente protegido por el Constituyente al establecer las consecuencias de  la ausencia de validez de las actuaciones y la inexistencia de efectos de los  actos adoptados, según lo señala el artículo 149 de la Constitución.    

     

10.   En esa misma línea, se explicó que declarar la inexequibilidad con  efectos inmediatos o retroactivos no conlleva la desarticulación institucional  ni afecta la garantía y efectividad de los principios y derechos a la igualdad  y la equidad, puesto que las funciones atribuidas al Ministerio creado podrían  retornar a las autoridades que anteriormente las desempeñaban, y los órganos  del sector, cuya dirección corresponde a dicho Ministerio, podrían reubicarse  en sus anteriores dependencias sin interrupción.    

     

11.   Para conocer con mayor detalle estos argumentos, se puede consultar  el salvamento parcial de voto a la Sentencia C-161 de 2024 en el siguiente  link:    

https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2024/c-161-24.htm

     

     

     

JORGE ENRIQUE  IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

[1] Expediente digital, D0015683-Auto  Mixto-(2024-10-02 18-50-41).pdf .    

[2] Expediente digital, D0015683-Auto  Mixto-(2024-07-23 12-51-03).pdf . En esta  providencia, la magistrada ponente también dispuso continuar con el proceso de  constitucionalidad en relación con el cargo admitido y decretó algunas pruebas.    

[3] Expediente digital, D0015683-Auto  Resuelve Recurso de Súplica-(2024-07-23 14-13-36).pdf .    

[4] Expediente digital, D0015683-Auto  Ordena Pruebas-(2024-07-23 09-42-41).pdf .    

[5] En virtud de lo previsto en el artículo 174 del  Código General del Proceso, según el cual “[l]as pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán  trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre  que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte  contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá  surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas. La misma regla  se aplicará a las pruebas extraprocesales. || La valoración de las pruebas  trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas  corresponderán al juez ante quien se aduzcan”.    

[6] La magistrada ponente invitó a participar al  Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Facultad de  Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la  Universidad Nacional de Colombia, a la Escuela de Derecho de la Universidad  EAFIT, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas, a la Facultad de  Derecho de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Derecho de la  Universidad del Norte y a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.    

[7] Expediente digital, D0015683-Presentación  Demanda-(2024-01-13 21-18-26).pdf .    

[8] Gaceta del Congreso n.° 1273, p. 9.    

[9] Expediente digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-09 15-37-04).pdf ,  pp. 1-2.    

[10] Expediente  digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-11 12-09-38).pdf , pp. 1-2.    

[12] Expediente  digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-14 13-27-06).pdf , pp. 1-6.    

[13] Expediente  digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-16 19-29-44).pdf , pp. 1-6.    

[14] Expediente  digita, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-18 16-45-25).pdf ,  pp. 1-4.    

[15] Expediente  digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-16 11-01-06).pdf , pp. 1-11.    

[16] Expediente  digital, D0015683-Conceptos  e Intervenciones-(2024-10-18 01-05-16).pdf , pp. 1-7.    

[17] Ibidem, p. 6.    

[18] Expediente  digital, D0015683-Concepto  del Procurador General de la Nación-(2024-11-13 14-20-29).pdf , pp. 1-3.    

[19] Ese artículo subrogó al artículo 70 del Código Civil.    

[20] En este acápite, la Sala Plena retomará las  consideraciones generales establecidas en las sentencias C-147 y C-328 de 2024  (M.P.: Natalia Ángel Cabo).    

[21] Constitución Política, art. 243.    

[22] Sentencia C-101 de 2022.    

[23] Por ejemplo, ver sentencias C-227 de 2023, C-233  de 2021, C-089 de 2020, C-519 de 2019, C-352 de 2017.    

[24] Esta postura fue reiterada en la sentencia C-039  de 2021. Por medio de esa sentencia, la Sala Plena declaró estarse a lo  resuelto en la Sentencia C-521 de 2019 y, en consecuencia, declarar exequible  una expresión contenida en el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019,  relacionada con medidas económicas. Así,  esta Corporación concluyó que el demandante no cumplió las exigencias  necesarias para reabrir el debate constitucional planteado en la C-521 de 2019,  de manera que operó el fenómeno de la cosa juzgada material en sentido amplio.    

[25] Sentencia C-153 de  2002, reiterada en la C-039 de 2021, entre muchas otras. En esa ocasión,  la Corte se estuvo a lo resuelto en la C-474 de 1994 y declaró la exequibilidad  del artículo 35 de la Ley 1 de 1991, luego de concluir que operó la cosa  juzgada constitucional absoluta.    

[26] Ibidem.    

[27] Sentencia  C-518 de 2023, entre muchas otras.    

[28] Sentencias C-237A de 2022 y C-039 de 2021.    

[29] Sentencia C-774 de 2001  (reiterada en la C-039 de 2021, entre muchas otras). En esa oportunidad, la  Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en las sentencias C-150 de 1993,  C-106 de 1994, C-327 de 1997, C-716 de 1998 y C-392 de 2000, en relación con  varios artículos del Código de Procedimiento Penal.    

[30] Sentencia C-039 de 2021, antes mencionada.     

[31] En la sentencia C-489 de 2009, la Sala plena  recordó que los efectos de la cosa juzgada de las decisiones de inexequibilidad  y exequibilidad no son iguales. En las sentencias C-259 de 2008 y C-211 de  2003, la Corte al recordar la sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de  la cosa juzgada material depende de si la norma es declarada inexequible o  exequible. Las sentencias C-200 de 2019 y C-007 de 2016 reiteraron la regla de  que estos efectos diferenciados recaen sobre la cosa juzgada material.    

[32] Sentencia C-489 de 2009.    

[33] Sentencias C-083 de 2022, C-200 de 2019 y C-007 de  2016.    

[34] Ibid. Al respecto, en las sentencias C-200 de 2019  y C-007 de 2016, la Corte señaló que los supuestos que debilitan la cosa  juzgada constitucional material también se aplican frente a la cosa juzgada  formal, en virtud de la cláusula de Estado de Derecho y los principios de  supremacía constitucional y democrático (artículos 1, 6, 4 y 3 de la  Constitución).    

[35] En efecto, según la Sentencia C-073 de 2014,  reiterada en la Sentencia C-039 de 2021, “la cosa juzgada material no puede ser  decretada por un solo magistrado al momento de adelantar el control de  admisibilidad de la demanda, ya que su conocimiento corresponde a la Sala plena  por medio de sentencia”.    

[36] Por  el contrario, si se configura una cosa juzgada material respecto de una  sentencia previa de exequibilidad y se presenta alguna de las circunstancias  que debilitan los efectos de la cosa juzgada, “las consideraciones de [dicho  fallo] se erigen en un precedente relevante que la Corte puede seguir,  disponiendo y declarando exequible la norma, o del que puede apartarse con el  deber de exponer razones suficientes que puedan justificar una decisión de  inexequibilidad” (Sentencia C-007 de 2016). Además, según la jurisprudencia  constitucional, la “cosa juzgada material no puede ser decretada por un solo  magistrado al momento de adelantar el control de admisibilidad de la demanda” (Sentencia  C-073 de 2014).    

[37] Al  respecto, se pueden analizar las sentencias C-073 de 2014 y C-039 de 2021,  entre otras.    

[38] Sentencia C-489 de 2009.    

[39] Sentencia C-290 de 2009.    

[40] Sentencia C-311 de 2002.    

[41] Sentencia C-489 de 2009.    

[42] Serrano José Luis, Validez y Vigencia, la  aportación garantista a la teoría de la norma jurídica, Editorial Trotta, Madrid,  1999, pp. 23 y 74. En igual sentido, sentencias C-383 de 2019, C-499 de 2023,  entre otras.    

[43] Sentencia C-383 de 2022.    

[44] Ver la sentencia C-147 de 2022 en la cual se  indicó lo siguiente sobre el alcance de esta categoría: “[u]na disposición o  enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada, tales  como artículos, numerales o incisos, aunque estas formulaciones pueden  encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como  oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se  puede atribuir razonablemente a cada disposición”.    

[45] Ver la sentencia C-147 de 2022 en la cual se  indicó que en la providencia C-312  de 2017, la Corte propuso la siguiente definición de las normas  jurídicas: “Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos  legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por  vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden  atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en  que cada intérprete les atribuye significado”.    

[46] Ibid.    

[47] Sentencia C-489 de 2009.    

[48] Sentencia C-355 de 2009, citada, entre otras, en  las más recientes sentencias C-458 de 2023, C-047 de 2024, C-147 de 2024 y  C-328 de 2024 .    

[49] En concreto, se trataba de los artículos 1°, 2°,  3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,  24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021.    

[50] En la, sentencia C-153 de 2022 se declaró  inexequible el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 debido a la vulneración de  los principios de reserva de ley y de unidad de materia. En la sentencia C-306  de 2022, se demandó esa misma norma por trasgredir los principios de  consecutividad e identidad flexible y unidad materia.    

[51] La Corte se pronunció sobre este asunto en  las sentencias C-088 de 2014, C-009 de 2018 y C-128 de 2018.    

[52] Sentencia C-128 de 2018.    

[53] Al recapitular el  cambio de jurisprudencia allí acogido, la Sentencia C-088 de 2014 señaló que:  “[s]i bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y 1211 de 2001, y C-027 de 2012,  así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la  constitucionalidad de normas declaradas inexequibles previamente, pero que se  encontraban vigentes en virtud de la orden de diferimiento de la declaratoria,  la Corte encuentra necesario revisar y replantear este precedente, por las  siguientes razones: (i) en primer lugar, esta postura se sustentó en la tesis  de que las disposiciones declaradas inexequibles por razones de orden  procedimental, en estricto sentido nunca nacieron a la vida jurídica, y por  tanto, no son susceptibles de revisión judicial; esta tesis, sin embargo, es  inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del  sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de  constitucionalidad; (ii) en segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al  principio de cosa juzgada un alcance del que carece, al prescindir de la  consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un  precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada  únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii) finalmente,  abstenerse de ejercer el control constitucional de normas actualmente vigentes,  como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la supremacía de la Carta  Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte de velar por su  integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en función de  este rol”.    

[54] En  relación con el primer cargo, la Corte argumentó que: (i)  la Comisión Primera  Constitucional del Senado tenía la facultad de votar el informe de ponencia de  manera ordinaria porque hubo unanimidad en la votación y no era requerido el  voto nominal para ese momento; (ii) la evidencia presentada sobre el quorum  no era concluyente para afirmar que no existía quorum decisorio y (iii)  la duda existente no constituía un vicio de procedimiento, ya que el principio in  dubio pro legislatoris favorece al legislador en casos de incertidumbre.  Sobre el tercer cargo, la Corte sostuvo que: (i) la norma demandada define claramente el marco de  delegación al presidente para integrar el sector administrativo, conforme a  términos establecidos en la Ley 489 de 1998; (ii) el Congreso no estaba  obligado a especificar las entidades adscritas ni los criterios para su  selección, permitiendo así una acción flexible al presidente; y (iii) el  artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no otorga facultades ilimitadas para  modificar la administración pública, limitando las excepciones a la integración  de este sector específico.    

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