C-111-19

         C-111-19             

Sentencia C-111/19    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia    

UNIDAD NORMATIVA-Conformación    

COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL   PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL A   SERVIDOR PUBLICO-Servidores públicos de elección   popular    

TRATADOS INTERNACIONALES QUE HACEN   PARTE DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Deben   interpretarse de manera armónica y sistemática    

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS   HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad/BLOQUE   DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo   integran no tienen el rango de normas supraconstitucionales    

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS   HUMANOS-No se opone a que legislador establezca sanciones   disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de   acceso a cargos públicos    

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultad   para imponer sanciones disciplinarias que impliquen restricción del derecho de   acceso a cargos públicos    

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Potestad   disciplinaria en relación con los servidores públicos, incluidos los de elección   popular    

DECISIONES ADOPTADAS EN PROCESO   DISCIPLINARIO-Posibilidad de promover acción de nulidad y   restablecimiento del derecho    

DECISIONES QUE   IMPONEN SANCIONES DISCIPLINARIAS-Procedencia   excepcional de la acción de tutela    

CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Admisibilidad/ADMISIBILIDAD   DE CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/CAMBIO DE   PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Reglas    

Esta Corporación estima que no se cumple   ninguno de los requisitos que permita hacer un ajuste al precedente existente.   Como lo ha señalado esta Corte, el cambio de precedente es válido únicamente si   se presenta uno de los siguientes tres casos: (i) que la jurisprudencia vigente   haya sido errónea porque fue “adecuada en una situación social determinada, [que   no responde] adecuadamente al cambio social posterior”; (ii) que la   jurisprudencia resulta errónea por ser contraria a los valores, objetivos,   principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, y (iii)   si hubo un cambio en el ordenamiento jurídico positivo.    

Referencia: expediente   D-12604/D-12605    

Demandas de   inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002,   “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.    

Magistrado ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de dos mil   diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

1.             Antecedentes    

1.             El 20 de febrero de 2018, varios ciudadanos   presentaron sendas demandas de inconstitucionalidad (D-12604[1] y D-12605[2]) en contra de la expresión “elección”,   contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734 de   2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.    

2.             Mediante el auto de 8 de marzo de 2018 el   Magistrado Alberto Rojas Ríos admitió la demanda del expediente D-12605, por la   presunta vulneración del artículo 93 de la Constitución y del artículo 23 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (“CADH”)[3].    

3.             Mediante el mismo auto el Magistrado Rojas Ríos admitió parcialmente la   demanda del expediente D-12604, únicamente por la presunta vulneración del   artículo 93 de la Constitución y del artículo 23 de la CADH. Así, inadmitió los   cargos relativos a la supuesta vulneración de los artículos 29, 40, 85, 258 y   260 de la Constitución.    

4.             Admitidas las dos demandas, el magistrado   ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación (“PGN”) y fijar en   lista el proceso, a fin de permitir la participación ciudadana.   Adicionalmente, suspendió los términos procesales, según lo dispuesto por el   Auto 305 de 2017.    

5.             Posteriormente, mediante el auto de 6 de abril de 2018, el magistrado   Rojas Ríos rechazó parcialmente la demanda del Expediente D-12604 frente a la   presunta vulneración de los artículos 29, 40, 85, 258 y 260 de la Constitución[4].    

6.             El 8 de agosto de 2018, mediante el Auto 503 de   2018, la Sala Plena resolvió levantar la suspensión de los términos procesales   en el presente asunto. En consecuencia, ordenó comunicar el contenido del auto   al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al PGN y a los   intervinientes.    

2.             Norma demandada    

7.             A continuación se transcribe y subraya la disposición demandada:    

(febrero 5)    

Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002    

<Rige a partir de los tres (3) meses de su sanción>    

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 45. Definición de las sanciones.    

1. La destitución e inhabilidad general implica:    

a) La terminación de la relación del servidor público con la   administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de   carrera o elección, o    

b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los   artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o    

c) La terminación del contrato de trabajo, y    

d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la   función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el   fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.    

2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en   cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la   imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de   aquel, por el término señalado en el fallo.    

3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.    

4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por   escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.    

Si al momento del fallo el servidor público o el particular   sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma   entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá   comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que   proceda a hacerla efectiva.    

8.             Los demandantes señalaron que la expresión “elección”   contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la Ley   734 de 2002 vulnera el artículo 93 de la Constitución[5], que incorpora al bloque de   constitucionalidad el artículo 23 de la CADH[6],   según el cual “[l]a ley puede reglamentar el ejercicio de   los derechos y oportunidades (…) exclusivamente por (…) condena, por juez   competente, en proceso penal”.    

9.             Los demandantes, en el Expediente D-12604,   afirmaron que “[d]entro del artículo 93 se indica que los tratados y   convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los   derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,   prevalecen en el orden interno, (…) el Pacto de San José (…) es de obligatorio   cumplimiento en el ordenamiento colombiano”. En este sentido advirtieron que   en atención a lo dispuesto por el artículo 23 de la CADH, la PGN no es   competente para sancionar “a un funcionario público elegido por voto popular”.    

10.        En el caso del Expediente D-12605, los demandantes argumentaron   que la disposición acusada “reglamenta la sanción por la falta disciplinaria   cometida por un funcionario público elegido por elección popular, quebrantando   lo establecido por el artículo 23 de la [CADH]”. Así, sostuvieron que en   atención a la naturaleza administrativa de las funciones de la PGN, él, o sus   delegados, son “incompetentes para llevar a cabo un proceso disciplinario”.  Afirmaron también que el objeto del artículo 23 de la CADH es   asegurar que las restricciones al ejercicio de derechos políticos se impongan “bajo   la observancia del debido proceso y del derecho de defensa”.    

11.        En consecuencia, los demandantes en ambos casos   solicitaron que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la   expresión demandada.    

4.             Intervenciones    

12.        Durante el trámite del presente asunto se   recibieron oportunamente cinco escritos de intervención[7]. Tres de estas intervenciones le   solicitaron a la Corte que se inhibiera de pronunciarse de fondo, una le   solicitó declarar la inexequibilidad de la norma y la otra, que declarara su   exequibilidad.    

13.        Solicitud de fallo inhibitotorio[8]. Los intervinientes   le solicitaron a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de los   cargos planteados por dos razones.    

13.1  Primero, porque la demanda no cumple con los requisitos señalados por   la jurisprudencia para formular un cargo de inconstitucionalidad. En concreto   señalaron que la demanda carece de (i) claridad, pues “los escritos no   presentan un hilo conductor que demuestre le presunta vulneración del artículo   93 de la Constitución”[9]; (ii) certeza y pertinencia, pues los ciudadanos no parten de una   proposición real y existente sino que parte de “una interpretación   [propia] del artículo 23 de la CADH”[10]; (iii)   especificidad, pues “no se demuestra cómo la función del Procurador General   de la Nación afecta los derechos políticos de quien fue elegido popularmente”[11] y (iv) suficiencia,   ya que “los demandantes no explican por qué, a pesar de los pronunciamientos   anteriores de la Corte, subsiste aún una duda sobre la constitucionalidad de la   misma”[12]. Adicionalmente, argumentaron que los demandantes proponen hacer un   juicio de convencionalidad que “la Corte se ha negado a realizar (…) toda vez   que no es juez de convencionalidad”[13].    

13.2  Segundo, porque sobre la disposición acusada operó el fenómeno de   cosa juzgada constitucional. A su juicio, la Corte ya se pronunció sobre la   exequibilidad de la “competencia constitucional de la que es titular el   Procurador General de la Nación para sancionar a personas que ejercen funciones   públicas, incluidas las de elección popular”[14]. En consecuencia, solicitaron que la   Corte se esté a lo resuelto en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013,   C-500 de 2014 y SU-355 de 2015.    

14.        Solicitud de inexequibilidad[15]. El interviniente se refirió previamente   a dos asuntos. Primero, sugirió que se haga una integración normativa con los   numerales 2, 3 y 4 y el parágrafo 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 para   evitar que “la decisión de la Corte resulte inane”. Por otra parte,   indicó que en el presente caso no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional. Por ende, le solicitó a la Corte no inhibirse en el caso sub   examine. En cuanto al fondo del asunto, afirmó que la disposición acusada no   se ajusta a la Constitución y es contraria al artículo 23 de la CADH. En su   concepto, la norma regula “la destitución e inhabilidad general y la   suspensión y la inhabilidad especial”. Sostuvo entonces que la norma se   refiere a la restricción de derechos políticos por parte de la PGN. En esa   medida, para el interviniente, permitir que la PGN ejerza dicha competencia es   contrario a la CADH que establece que tales derechos “solo pueden   restringirse por un juez competente en una causa penal”. Por ello concluyó   que la disposición demandada es inexequible.    

15.         Solicitud de exequibilidad[16]. El   interviniente le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la norma   demandada, por dos razones. Primero, porque a su juicio se debe aplicar el   precedente constitucional que ha declarado que las competencias de la PGN para   sancionar funcionarios públicos de elección popular se ajustan a la   Constitución. Segundo, porque consideró que los demandantes hacen una errada   interpretación del artículo 23 de la CADH. Sobre ese particular afirmó que “el   control de la gestión pública, incluyendo la faceta disciplinaria, no puede   entenderse como reservado al juez, menos al juez penal”. Por el contrario,   sostuvo que la norma interamericana se cumple “garantizando la independencia   del ente que investiga de aquel que juzga, garantizando también la tutela   judicial efectiva, requisitos que nuestro actual sistema está en capacidad de   cumplir”. Así, concluyó que la expresión acusada no es contraria al bloque   de constitucionalidad.    

5.             Concepto del Procurador General de la   Nación    

16.       El 1 de octubre de 2018 el Procurador General rindió concepto   en relación con el presente asunto[17].   Solicitó que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado con base   en los siguientes tres argumentos: (i) el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 “se   ocupa de regular las consecuencias de la aplicación de cada una de las   sanciones, esto es, destitución e inhabilidad general, suspensión, multa y   amonestación”, por lo cual está relacionada con “la competencia para   ejercer la acción disciplinaria”; (ii) el “parámetro de control expuesto   en las demandas es equivocado, dado que los accionantes proponen una   confrontación directa entre las disposiciones legales y la CADH, sin tener en   cuenta las disposiciones constitucionales que otorgan competencia a la   Procuraduría para destituir e inhabilitar servidores de elección popular”, y   (iii) la Corte Constitucional “ha reiterado que el Procurador General   de la Nación es competente para destituir e inhabilitar a servidores de elección   popular”. Sobre el particular sostuvo que “la Corte, tanto en control   abstracto como concreto ha sustentado la compatibilidad” entre sus   competencias, la CADH y la Constitución. En concreto trajo a colación lo   señalado en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2014 y C-500 de 2014.    

17.         En resumen, estas son las intervenciones y solicitudes formuladas en relación   con la norma objeto de control constitucional:    

        

Interviniente                    

Cuestionamiento                    

Solicitud   

Presidencia de la República                    

La Corte debe inhibirse porque (I) la demanda carece de claridad, certeza,           pertinencia, y especificidad; (II) de conocerse el fondo del asunto se           estaría realizando un control de convencionalidad que, en ocasiones           anteriores, la Corte se ha negado a realizar.                    

Inhibitorio   

La Universidad Sergio Arboleda                    

La Corte debe inhibirse de proferir un fallo de fondo           porque (I) “ninguna de las demandas satisface el requisito de suficiencia”           y (II) “se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material”.                    

Inhibitorio   

Universidad de la Sabana                    

La Corte debe “estarse a lo resuelto en las sentencias C-028 de 2006. SU-712           de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015”.                    

Inhibitorio   

Universidad Santo Tomás                    

(I) Debe hacerse una integración           normativa con otras normas del Código Disciplinario Único; (II) no hay cosa           juzgada constitucional y por ende la Corte se debe pronunciar de fondo;           (III) el Estado colombiano debe cumplir lo pactado en la CADH; (IV) las           inhabilidades son restricciones a derechos políticos que, en cumplimiento de           la CADH, solo puede realizar un juez penal; en consecuencia, (V) la norma es           inexequible.                    

Inexequible   

Universidad Externado de Colombia                    

Exequible   

PGN                    

(I) El artículo 45 de la Ley 734 de 2002 está           relacionado con la competencia para ejercer la acción disciplinaria;           (II) el “parámetro de control expuesto en las demandas es equivocado,           dado que [no tiene] en cuenta las disposiciones constitucionales que           otorgan competencia a la Procuraduría”, y (III) la Corte           Constitucional “ha reiterado que el Procurador General de la Nación es           competente para destituir e inhabilitar a servidores de elección popular”.                    

Exequible      

6.             Cuestiones previas    

18.            Antes de emprender el estudio material de constitucionalidad planteado,   la Corte debe atender tres cuestiones previas: (i) la ausencia de cosa juzgada   constitucional, (ii) la vigencia de la disposición demandada y (iii) la   conformación de una unidad normativa.    

19.       Ausencia de cosa juzgada constitucional. En el caso sub examine no opera el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional. Varios intervinientes[18] advirtieron   que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre las competencias de la PGN   respecto de los funcionarios públicos de elección popular. Por lo tanto, le   solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias   C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015. Sin   embargo, la Sala Plena encuentra que no se cumplen los requisitos de identidad   de objeto e identidad de causa exigidos por la jurisprudencia vigente[19]. En   particular, no encuentra acreditada la identidad de objeto ya que la demanda no   versa sobre “la misma pretensión material o inmaterial”[20], pues los contenidos normativos son   disimiles[21].   En efecto, la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la definición de   las sanciones y, concretamente, sobre las consecuencias de la destitución y de   la inhabilidad general en la terminación de la relación del servidor público de   elección popular con la administración.    

20.            Vigencia de la disposición demandada. Esta Corte encuentra que la disposición demandada está vigente.   Es cierto que el 28 de enero de 2019 el Congreso promulgó la Ley 1952 por medio   de la cual se derogó la ley sub examine. Sin embargo, aún es pertinente   un pronunciamiento de la Corte por dos razones: (i) el artículo 265 de la Ley   1952 dispuso que “entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y   publicación” y (ii) en todo caso, de conformidad con la norma de transición,   la Ley 734 de 2002 es aplicable a los procesos disciplinarios que hubieren   iniciado durante su vigencia[22].    

21.            En consecuencia, esta Sala encuentra procedente pronunciarse de fondo   sobre los cargos planteados en contra de la disposición acusada.    

22.         La conformación de una unidad normativa. Para la Sala Plena   resulta necesario conformar una unidad normativa en el caso sub examine.   Ello, por cuanto el artículo 49.1 de la Ley 1952 de 2019 tiene un   contenido normativo idéntico al de la norma demandada. Así, en virtud de lo   previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, para efectos de garantizar   la efectividad del control de constitucionalidad, la coherencia del orden   jurídico y el principio de economía procesal, se analizará la constitucionalidad   de ambas disposiciones.    

        

Ley 734 de 2002, artículo 45                    

Ley 1952 de 2019, artículo 49   

Definición de las sanciones 1. La destitución e           inhabilidad general implica:    

a) La terminación de la relación del servidor público           con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y           remoción, de carrera o elección, o (…)                    

Definición de las sanciones. 1. La destitución e           inhabilidad general implica:    

a) La terminación de la relación del servidor público           con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y           remoción, de carrera o elección; o (…)      

7.             Problema jurídico    

23.        Le corresponde a la Sala Plena de la Corte   Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: si la expresión “elección”,   contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734 de   2002, y en el literal (a) del numeral primero del artículo 49 de la Ley 1952 de   2019, al establecer la terminación de la relación del servidor público de “elección”   como una consecuencia de la destitución e inhabilidad que puede imponer la PGN,   vulnera el artículo 93 de la Constitución, en la medida en que, en virtud del   artículo 23 de la CADH, la limitación de derechos políticos solo se puede hacer   “por juez competente, en proceso penal”.    

8.             Caso concreto    

24.        La Corte Constitucional considera que la   expresión “elección” es exequible. Esta Corporación   tiene una consolidada línea jurisprudencial en punto a la   validez constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los   funcionarios públicos de elección popular que son aplicables a la   terminación de la relación del servidor público de “elección” como una   consecuencia de la destitución e inhabilidad que puede dicha autoridad puede   imponer.    

25.         Al respecto la Corte ha   sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la   Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes   tres razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe   interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b)   toda la Convención y (c) otros tratados internacionales[23]; (ii) la restricción   del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un   juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido   proceso; (iii) la PGN ofrece   suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y   libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a)   es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías   judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente   controlables de una manera efectiva. Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional   cambie su precedente.    

26.        El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera   coherente y sistemática con (i) la Constitución[24]; (ii) toda la Convención y (iii)   otros tratados internacionales[25].    

26.1.    El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con   la Constitución. De conformidad con el artículo 93   de la Constitución y con la jurisprudencia de esta Corte[26], la   Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por   Colombia conforman el bloque de constitucionalidad. Esta Corte ha señalado que   del artículo 93 no se desprende que los tratados internacionales tengan un rango   supraconstitucional. Por el contrario, todas las normas que integran el bloque   tienen igual jerarquía y deben por lo tanto, interpretarse armónicamente. A   juicio de esta Corte, los demandantes en el caso sub examine omiten   interpretar el artículo 23 de la CADH de manera armónica con la Constitución y   pretenden, por el contrario, otorgarle un rango supraconstitucional. Ocurre que   la competencia de la PGN para investigar y sancionar servidores públicos de   elección popular tiene origen constitucional pues está atribuida directamente   por el artículo 277 de la Carta Política. Es más, la Constitución prevé que   otras autoridades tanto administrativas como judiciales –distintas al juez   penal– tienen la competencia para limitar derechos políticos[27]. Así, para la Sala Plena una lectura armónica del artículo 23 de la   CADH con la Constitución Política permite concluir que no solo el juez penal   tiene la competencia para limitar los derechos políticos de los servidores   públicos de elección popular, sino que también lo pueden hacer autoridades   administrativas y judiciales, siempre que se respeten las garantías al debido   proceso del artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Lo anterior resulta   además coherente con las demás disposiciones de la CADH.    

26.2.      El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera sistemática con las demás   disposiciones de la Convención. El deber armónico de interpretar las normas   del bloque con la Constitución también se predica respecto de todo el articulado   de la Convención. Así, para esta Corte no es de recibo una interpretación   aislada del artículo 23 como la que proponen los demandantes.    

           

26.2.1. El artículo 23 de la CADH regula el ejercicio y restricción   de los derechos políticos. En primer lugar, consagra el ejercicio de los derechos   y oportunidades de que deben gozar tanto los elegidos como los electores[28]. En segundo   lugar, regula las condiciones en que tales derechos se pueden restringir. Sobre   ese punto, señala que “[l]a ley puede reglamentar el ejercicio de los   derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por   razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil   o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (Se   destaca). Sin embargo, allí no se agota el debido proceso que se debe seguir   para la restricción de los derechos políticos.    

26.2.2. Tal   disposición debe leerse junto con el artículo 8, que establece las garantías   judiciales mínimas que se le debe respetar a todas las personas en cualquier   proceso judicial. Al respecto, la Corte Interamericana ha ampliado el alcance de   dichas garantías a decisiones administrativas que, en ciertos casos, son   equiparables a decisiones judiciales[29].   En ese sentido, siendo que en ambos procesos –tanto en el judicial, como en el   administrativo– se deben respetar tales garantías, no es cierto, como lo afirman   los demandantes, que solo el juez penal asegura el respeto por las garantías del   debido proceso.    

26.2.3. En   concordancia con las citadas disposiciones de la CADH, su artículo 25 prevé que   “[t]oda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier   otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes”. Tal derecho   también se garantiza en el evento en que una autoridad administrativa imponga la   sanción, pues su decisión es controvertible ante los jueces o tribunales   competentes.    

26.2.4. Tanto el   artículo 8 como el 25 de la CADH son relevantes para entender el marco normativo   que se debe seguir en la limitación de derechos políticos. Así, de dichas normas   no se concluye que la restricción por “condena, por juez competente, en   proceso penal” sea la única posibilidad admisible de restricción a los   derechos políticos. Lo que sí se entiende es que las restricciones a los   derechos políticos deben observar el debido proceso y asegurar que se pueda   acudir a un recurso efectivo ante el juez competente. Por lo tanto, una lectura   integral de la CADH permite a la Corte concluir que su artículo 23 no trae un   listado taxativo sino enunciativo de la reglamentación del ejercicio de los   derechos políticos. En consecuencia, habrá otras alternativas   igualmente admisibles siempre que se respetan las garantías judiciales.   Ello le permite además a Colombia respetar lo pactado en otros tratados   internacionales.    

26.3.    El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con   otros tratados internacionales suscritos por Colombia[30].   Lo cierto es que además de la CADH, existen otras normas internacionales   suscritas por Colombia que sirven de parámetro para regular las competencias de   la PGN en el ejercicio de control disciplinario. En particular, debe tenerse en   cuenta lo dispuesto por la Convención de las Naciones Unidas   contra la Corrupción[31]  y la Convención Interamericana contra la Corrupción[32]. Según la   jurisprudencia de esta Corte, de ambas convenciones se desprende el derecho de   los Estados de establecer decisiones disciplinarias que puedan incidir en el   ejercicio de los derechos políticos de los servidores de elección popular[33]. En esos   términos, el bloque de constitucionalidad, en su conjunto, consagra la   posibilidad de que una autoridad administrativa –como lo es la PGN– inhabilite o   destituya a un funcionario público de elección popular siempre que se respeten   las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la   CADH.    

26.4.      En síntesis, una interpretación sistemática de las normas   constitucionales con los instrumentos que integran el bloque de   constitucionalidad permite que una autoridad administrativa pueda eventualmente   restringir derechos políticos siempre y cuando se respeten las garantías   establecidas en el artículo 29 de la Constitución y el 8.1 de la CADH.    

27.       La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de   una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten   las garantías del debido proceso[34]. Como lo ha señalado esta Corte,   la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen   competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos   políticos de los servidores públicos de elección popular[35] siempre que dicha autoridad sea (i)   autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en   su artículo 8[36].    

28.         Por lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por   los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las   garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un margen   de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los   organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir   a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los   servidores públicos[37]. Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier   autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos   29 de la Constitución y 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que   encuentra el margen de apreciación[38]  son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección   popular. De allí que, no obstante no ser un “juez penal”, la   PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la   Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los   derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular.    

29.       La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de   proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos. En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra   dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano[39] porque garantiza los derechos   establecidos en el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH. Esto es así   por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente e   imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de elección   popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución y la   CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera   efectiva.    

29.1. La PGN es una autoridad administrativa   independiente e imparcial. Primero, la Procuraduría es una entidad que no depende administrativa,   financiera, ni presupuestalmente de ninguna otra[40]. No forma   parte ni del gobierno ni del ejecutivo. Segundo, la elección de la PGN no   depende exclusivamente de algún poder público por cuanto se elige por el Senado,   mediante terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte   Suprema de Justicia y del Consejo de Estado[41]. Tercero,   el PGN tiene el deber legal de ser imparcial tal como se precisa en la Ley 734   de 2003[42]  y en la 1952 de 2019[43].   En consecuencia, se trata de una autoridad con la autonomía e independencia   suficientes para cumplir con el deber de garantizar las libertades y los   derechos de los funcionarios públicos de elección popular en el marco del   proceso disciplinario.    

29.2.  El proceso de imposición de sanciones disciplinarias por parte de la PGN asegura   las garantías judiciales previstas por el artículo 29 de la Constitución y 8 de   la CADH. En efecto, el Código Disciplinario Único y el Código General   Disciplinario establecen los siguientes principios que rigen la Ley   Disciplinaria: (i) el principio de legalidad[44];   (ii) el pleno respeto al debido proceso[45]; (iii) la presunción de inocencia[46];   (iv) la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva[47];   (v) la aplicación de la ley más favorable[48]; (vi) la igualdad ante la ley[49];   (vii) el derecho a la defensa[50];   (viii) la proporcionalidad entre la sanción y la gravedad de la falta cometida[51];   (ix) el deber de la autoridad de motivar las decisiones de fondo[52];   (x) la aplicación de los principios constitucionales y de los tratados   internacionales sobre derechos humanos[53], entre otros. Así, es claro que se   trata de un procedimiento reglado que asegura el respeto por todas las garantías   judiciales que protegen la Constitución y la CADH.    

29.3.     Los actos de la PGN pueden ser controlados judicialmente de una   manera efectiva. Todos los actos proferidos por la PGN, o sus delegados, que   impliquen la imposición de una sanción disciplinaria tienen control judicial   integral. En concreto, las decisiones de la PGN pueden ser objeto del medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho[54]. En el marco de dicho proceso, el   funcionario público puede solicitar, entre otras, la medida cautelar de   suspensión provisional del acto administrativo en virtud del cual lo sancionaron[55]. Es más, incluso el mismo magistrado   puede tomar cualquier otra medida cautelar para asegurar la garantía de los   derechos de la persona[56].    

29.4.    Por lo tanto,   como lo ha señalado esta Corte, en estos casos el medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho es un recurso judicial efectivo en los términos del   artículo 25 la CADH[57].   Adicionalmente, y de manera excepcional, esta Corporación ha admitido la   procedencia de la acción de tutela en contra de las decisiones que imponen   sanciones disciplinarias[58]  cuando se evidencia (i) la vulneración de un derecho constitucional fundamental   y (ii) la existencia de un perjuicio irremediable. Por lo tanto, el proceso   sancionatorio que adelanta la PGN cumple con los requisitos establecidos tanto   en el artículo 8 como en el 25 de la CADH.    

30.       No se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. Un interviniente sostuvo que la Corte Constitucional debe cambiar   su precedente debido a la sentencia proferida por la Corte Interamericana en el   caso López Mendoza vs. Venezuela[59]. Esta Corporación estima que no se   cumple ninguno de los requisitos que permita hacer un ajuste al precedente   existente. Como lo ha señalado esta Corte, el cambio de precedente es válido   únicamente si se presenta uno de los siguientes tres casos: (i) que la jurisprudencia vigente haya sido errónea porque fue “adecuada   en una situación social determinada, [que no responde] adecuadamente al   cambio social posterior”[60];   (ii) que la jurisprudencia resulta errónea por ser contraria a los   valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el   ordenamiento jurídico[61],   y (iii) si hubo un cambio en el ordenamiento jurídico   positivo[62].    

30.1.      La Sala Plena de esta Corporación considera que la decisión de la Corte   Interamericana no se enmarca dentro de ninguna de tales causales, por las   siguientes cinco razones: (i) El sistema interamericano debe tener cierta   deferencia con los contextos de los Estados y sus normas internas; (ii) la Corte Interamericana ha considerado que la CADH no   impone un modelo específico de reglamentación de los derechos políticos, sino   que ella “establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo   de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros   convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas,   políticas, sociales y culturales”[63]; (iii) esta Corte, a   pesar de reconocer su importancia, ha señalado que los pronunciamientos de la   Corte Interamericana no pueden ser trasplantados automáticamente al ordenamiento   interno; (iv) la decisión de la Corte Interamericana se   refiere específicamente a un caso inter partes cuyo entendimiento del   artículo 23 de la CADH se refiere “específicamente al caso concreto   que tiene ante sí”[64]y   (5) el mencionado caso ocurrió en un contexto fáctico y jurídico diferente al   del caso colombiano (ver parr. 26 supra).    

30.2.      En efecto, la decisión de la Corte Interamericana de condenar al Estado   Venezolano en el caso López Mendoza vs. Venezuela no implica que el   diseño institucional colombiano, referido al ejercicio de la facultad   disciplinaria de la PGN para sancionar servidores públicos de elección popular,   sea contrario a la CADH. Más aún, esta Corte considera que los demandantes   plantean una interpretación equivocada del artículo 23 de la CADH pues no tiene   en cuenta la Constitución, el resto del articulado de la Convención, ni los   demás tratados internacionales suscritos por Colombia.    

31.        Visto lo anterior, la Corte advierte que en el   caso sub exámine el artículo 45 de la Ley 734 de 2002, así como el   artículo 49, numeral 1, literal a) de la Ley 1952 de 2019, en los cuales se encuentra contenida la expresión “elección”   corresponden a disposiciones jurídicas que se limitan a establecer, a modo de   definición, los efectos que para el servidor público conlleva la imposición de   una determinada sanción disciplinaria. En cuanto a la sanción consistente en   destitución e inhabilidad general, la citada norma prevé, como una de sus   consecuencias, la terminación de la relación del servidor   público de “elección” con la administración.    

32.        Por lo tanto, con sujeción al precedente jurisprudencial que ha   declarado la validez constitucional de la competencia de la PGN para imponer esa   sanción disciplinaria a los servidores públicos de elección popular, se impone   concluir que en el contexto normativo del que hace parte la expresión   “elección”, esta se ajusta al artículo 93 de la Constitución Política y al   artículo 23 de la CADH.    

9.      Síntesis de la decisión    

33.            La Corte Constitucional se pronunció sobre la   constitucionalidad de la expresión “elección” contenida en el artículo 45   de la Ley 734 de 2002 y reiterada en el 49, numeral 1, literal a) de la   Ley 1952 de 2019. Primero, encontró que la demanda era apta   pues descartó que operara el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.   Segundo, encontró que la disposición demandada está vigente. Tercero, estimó   necesario conformar una unidad normativa con la norma recientemente expedida que   tiene el mismo contenido normativo. En cuanto a la validez constitucional de la   expresión acusada, la Corte decidió aplicar el precedente jurisprudencial   vigente, conforme al cual la competencia de la PGN para sancionar funcionarios   públicos de elección popular se ajusta a la Constitución y a la CADH. La Sala   Plena no encontró mérito alguno para cambiar dicho precedente. Por lo tanto, las   mismas razones que le permitieron a la Corte llegar a la conclusión sobre la   constitucionalidad de dicha competencia, llevan a la Corte a declarar la   constitucionalidad de la expresión demandada.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE la expresión “elección”,   contenida en los artículos 45, numeral 1, literal a) de la Ley 734 de 2002 y 49,   numeral 1, literal a) de la Ley 1952 de 2019.    

Notifíquese y   cúmplase,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

                                                    Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

 ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

 Con aclaración de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

 Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

 Con Salvamento de Voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con Salvamento de Voto    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

A LA SENTENCIA C-111 DE 2019    

INHIBICION DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia (Salvamento de voto)/INHIBICION DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad,   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos (Salvamento de voto)    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento de voto a la   sentencia proferida en el asunto de la referencia.    

En efecto, se determinó que los preceptos   bajo examen se advertían congruentes con el texto superior y la Convención   Americana de Derechos Humanos -CADH-, conforme a jurisprudencia constitucional   consolidada en esta materia. En esos términos, se consideró que: “i) el   artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con   (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados   internacionales; (ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que   provenga de una autoridad distinta un juez penal, es válida siempre y cuando se   respeten las garantías del debido proceso; (iii) la PGN ofrece suficientes   garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de   los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad   independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las   garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente   controlables de una manera efectiva. Por lo tanto (iv) no se justifica que la   Corte Constitucional cambie su precedente.”    

2.  Sin   embargo, me aparto de la posición mayoritaria puesto que estimo que ninguna de   las dos demandas contaban siquiera con un cargo de constitucionalidad apto para   habilitar el pronunciamiento de fondo en sede de control abstracto y, en   consecuencia, correspondía la adopción de una decisión inhibitoria.    

3.  De tal   forma, las escasas líneas que conforman el concepto de violación presentado en   cada uno de los líbelos bajo estudio no logran cumplir con los requisitos   derivados del artículo 2º de Decreto Ley 2067 de 1991 y desarrollados por   la jurisprudencia constitucional, como se expone a   continuación:    

i)    En el expediente D-12604, los accionantes presentaron como único   argumento que “la sanción impuesta por el Procurador en la Ley 734 de 2002 en   su artículo 45 implica una contravía al artículo 23 del Pacto de San José, en   donde si bien es cierto la ley reglamenta el ejercicio de los derechos y   oportunidades de participar en la dirección de los asuntos públicos, se   evidencia que solamente la condena, por juez competente, en proceso penal, es   causal para que el Procurador sancione a un funcionario público elegido por voto   popular”; agregando que el artículo 23 en cita “es de obligatorio   cumplimiento en el ordenamiento colombiano”.    

Revisado el contenido de la demanda no   existe ningún otro pronunciamiento sobre el particular, pues de los tres folios   que se compone la mayor parte se dedica a la transcripción de la norma acusada y   de los mandatos superiores presuntamente infringidos, al tiempo que realiza unas   acusaciones someras respecto de los arts. 40, 85, 258 y 260 que fueron objeto de   rechazo mediante Auto de 6 de abril de 2018.    

Conforme a lo reseñado, es evidente que   esta demanda carece de todo tipo de argumentación y en ningún caso logra   estructurar en debida forma un cargo de inconstitucionalidad que satisfaga las   exigencias fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación.    

ii)  Por   su parte, en el expediente D-12605, la parte accionante adujo que la norma   acusada desconoce el artículo 23 de la Convención Americana, es decir, un   mandato integrado al bloque de constitucionalidad, “que demanda que las   sanciones referentes a las suspensión del ejercicio de los derechos políticos,   solo es posible realizarlas si ellas son establecidas por una sentencia judicial   ejecutoriada en un proceso penal. De tal manera, el Procurador General de la   Nación o sus delegados, serán incompetentes para llevar a cabo un procedimiento   disciplinario. \ El objeto de este artículo de la Convención es que la   restricción manifestada se imponga bajo la observancia del debido proceso y del   derecho de defensa, garantizada por la objetividad de un funcionario judicial   que son la autonomía e imparcialidad (sic)”.     

En los anteriores términos quedó plasmado   el concepto de violación de esa demanda, cuyo contenido fue adicionado   exclusivamente con la transcripción de la disposición acusada y el precepto que   estima conculcado. Así, lo consignado por los demandantes no tiene vocación de   configurar un cargo apto con la entidad suficiente para poner en duda la   presunción de constitucionalidad de la norma bajo examen y la que posteriormente   fue objeto de integración de unidad normativa.    

4.  Puntualmente, a lo largo de los dos escritos no se observa   un hilo conductor que permita advertir alguna justificación de la acusación de   inconstitucionalidad, puesto que los actores se limitan a aseverar que se   contraviene lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de   Derechos Humanos.    

En   tal contexto, los accionantes derivaron de la preceptiva bajo examen, un   contenido normativo que objetivamente no puede atribuírsele. De ahí, fundaron   sus acusaciones en la incompetencia de la Procuraduría General de la Nación para   destituir a los servidores públicos de elección popular y, por ende, afectar sus   derechos políticos; sin embargo, del tenor literal del artículo acusado no se   infiere tal entendimiento, como se lee:    

“Artículo 45. Definición de las sanciones.    

1. La destitución e inhabilidad general implica:    

a) La terminación de la relación del servidor público con la   administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de   carrera o elección,”    

Conforme a lo transcrito, es evidente que la lectura efectuada por los   demandantes desconoció el contexto real en que se inserta la norma, esto es, la   definición de las sanciones que pueden ser impuestas por parte de la autoridad   disciplinaria y, de manera más concreta, el alcance de la sanción de destitución   e inhabilidad general; enfocando su acusación en un vocablo que se limita a   enunciar las modalidades de vinculación a la administración y que en momento   alguno refiere a una competencia específica del Ministerio Público, a partir de   lo cual considero que las demandas incumplieron el requisito de certeza.    

Adicionalmente, para el suscrito magistrado no fue observado el presupuesto de   pertinencia en tanto que las   afirmaciones de los demandantes surgen de una lectura subjetiva de la norma que no corresponde exactamente con su   contenido y que se trasladan del plano conceptual en que fue formulado el   artículo 45.1 de la Ley 734 de 2002, a la aplicación de la disposición que a   juicio de la parte demandante tiene unos efectos nocivos que afrentan el   artículo 23 de la Convención Americana.    

En igual medida, los demandantes no expusieron de manera suficiente las razones   tendientes a demostrar la infracción del orden constitucional, puesto que   no explican la forma en que el numeral acusado desconoce el artículo 23 de la   Convención Americana, limitándose a transliterar ambas disposiciones sin incluir   argumentos sobre la comparación entre el texto superior y la norma legal, así   como el razonamiento de naturaleza constitucional que despertara una mínima duda   sobre la validez de la disposición analizada a la luz de la Carta.    

Además, la censura promovida se enfrenta a una jurisprudencia consolidada acerca   de la validez del ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios   de elección popular, sin que se explique en concreto, cuál es la duda de   constitucionalidad que subsiste.    

5.  Así las cosas, conforme al   artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte Constitucional   revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente se hubieren   demandado por los ciudadanos, lo cual implica que solo pueda resolver un asunto   cuando se presente la acusación en debida forma[66].    

Este Tribunal ha reiterado que la necesidad del   cumplimiento de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia, tiene como finalidad que se “pueda efectuar una verdadera   confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición   constitucional supuestamente vulnerada”[67]. De   este modo, no toda argumentación es de recibo en el análisis de   constitucionalidad que adelanta la Corte, por lo que se requieren unos elementos   mínimos que lejos que configurar formalismos técnicos y rigorismos procesales,   se erigen como aspectos esenciales para garantizar el uso adecuado y responsable   de los mecanismos de participación ciudadana[68].    

7.  Pese a las falencias   argumentativas anotadas y a la solicitud de tres de los cinco intervinientes en   el término de fijación en lista -Presidencia de la República,   Universidad Sergio Arboleda y Universidad de la Sabana-, la decisión   adoptada por la mayoría no rebatió tales señalamientos y obvió el análisis de   forma requerido para habilitar un pronunciamiento de fondo por este Tribunal en   el caso sub examine.    

8.  Entonces,   a juicio del suscrito magistrado, en esta ocasión era imperativo adoptar una   decisión  inhibitoria habida cuenta de la ineptitud sustantiva de las   demandadas examinadas.    

Bajo las razones expuestas, dejo sentado mi salvamento   de voto a la sentencia C-111 de 2019.    

Fecha ut supra,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA SENTENCIA C-111/19    

Referencia: Expedientes D-12604/D-12605    

Demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo   45 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide  el Código Disciplinario Único”.    

Magistrado   Ponente:    

Carlos Bernal   Pulido    

Tomo distancia de lo decidido en la   sentencia C-111 de 2019, pues considero que la Sala Plena debió declarar   inexequible la expresión “o elección” contenida en el artículo 45 numeral   1 literal a) de la Ley 734 de 2002, así como en el artículo 49 numeral 1 literal   a) de la Ley 1952 de 2019.    

En   mi criterio, extender la sanción  de destitución e   inhabilidad general  para desempeñar cargos públicos a los servidores de elección popular que   han sido declarados responsables disciplinariamente, quebranta el artículo 93 de   la Carta Política, el cual inserta al ordenamiento superior el artículo 23 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).    

I.    Generales    

La sentencia sostiene que el Procurador   General de la Nación es competente para decidir, en sede disciplinaria, sobre la   destitución e inhabilitación de servidores públicos de elección popular. Esta   idea la apoya, a su   vez, en   tres argumentos, a saber: a)   el artículo  23 inciso 2   de la Convención Americana sobre Derechos  Humanos debe interpretarse de    

      

manera coherente con la Constitución   Política de Colombia1 y con los tratados internacionales suscritos   por el Estado colombiano2, así como de manera sistemática con otras   normas de   la CADH3; b) los casos  estudiados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos no tienen como   parte al Estado colombiano y no hacen referencia a la situación concreta del   mismo4; y, c) la Procuraduría General de la Nación es una entidad   competente para restringir derechos políticos, pues   su actuación se rige por el principio del debido proceso, así   como por las garantías concretas de éste5.    

La argumentación planteada da lugar a   diversos reparos. El primero consiste en la errada concepción de la sentencia   C-111 de 2019 sobre el intérprete auténtico de la CADH, así como las reglas   concretas de interpretación de las normas contenidas en dicho instrumento. El   segundo hace referencia a   la confusión  que existe entre   las órdenes  concretas de una sentencia de la Corte   Interamericana de   Derechos Humanos  y las reglas de derecho   aplicadas en la misma. El tercero se contrae a la interpretación efectuada en la   sentencia C-111 de 2019 en torno a la autonomía e independencia de la   Procuraduría General de la Nación.    

Por otra parte, la decisión de la que me   separo no consideró que, actualmente, existen decisiones del Consejo de Estado y   de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que implican una revisión del   precedente constitucional.    

II.     La interpretación de la CADH   y el alcance de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos    

A.    La interpretación de la CADH    

La sentencia C-111 de 2019 sostiene que el   artículo 23 inciso 2 de la CADH debe interpretarse coherentemente con la   Constitución Política de Colombia. Ello se debe, de acuerdo con la providencia   en cuestión, a que las normas convencionales no tienen un rango   supraconstitucional6 y, por 1 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019,   consideración 26.1.    

2, C. Const., sentencia de   constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.2.    

3 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 26.2.    

4 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 30.1.    

6  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 26.1.    

      

tanto, su interpretación y aplicación deben   ajustarse a las normas constitucionales7. En consecuencia, sostiene   la Corte que el artículo 23 inciso 2 CADH   debe interpretarse en el sentido  de que los Estados pueden tener otras autoridades, distintas   al juez penal, con competencias para sancionar con destitución a los servidores   públicos de elección popular8. Asimismo, la sentencia C-111 de 2019   sostuvo que el artículo 23 inciso 2 CADH debe interpretarse junto con el   artículo 8 CADH. Esto significaría,   de acuerdo con el fallo a que se alude, que el artículo 23 inciso 2 CADH no   consagra un listado taxativo sobre las autoridades competentes para restringir   los derechos políticos, sino uno enunciativo, en el cual puede incluirse a las   autoridades administrativas9, siempre y cuando se respeten las   garantías derivadas del debido   proceso.    

Sin   embargo, la   postura asumida  por la Sala Plena es   problemática por   dos razones. La primera consiste en que la sentencia desconoce al intérprete   auténtico de la CADH, mientras que la segunda hace referencia al desconocimiento   de las reglas de interpretación contenidas en la   CADH.    

El órgano competente para interpretar con   autoridad los derechos y las restricciones consagrados por la CADH es la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, quien tiene competencia para conocer de   cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones   contenidas en la CADH, conforme al artículo 62 inciso 2 CADH. Esto implica que,   si bien   los Estados  Parte gozan de   margen de   apreciación para interpretar las normas convencionales,   dicho margen se encontrará restringido una vez la Corte Interamericana defina el   contenido y alcance de los derechos humanos.    

En el caso estudiado por esta Corporación   en la sentencia C-111 de 2019, debe   indicarse que   la Corte   Interamericana ha   fijado el   alcance del   artículo 23 inciso 2 CADH y, por tanto, la Corte Constitucional no es competente   para realizar  una interpretación que   desconozca lo   determinado por   el juez interamericano. Por  ello, debe revisarse cuál ha sido  la interpretación fijada por dicha autoridad.    

    

7  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 26.1.    

8   C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 26.1.    

9   C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 26.1.    

      

La Corte Interamericana de Derechos Humanos   reconoce, en principio, que las sanciones administrativas contra servidores   públicos tienen una naturaleza similar a las sanciones penales y que tanto las   unas como las otras hacen parte del poder punitivo del Estado10. Si   la naturaleza de las sanciones administrativas es similar a las penales, el juez   interamericano sostiene que aquellas  deben adoptarse de   la misma  forma en que   se adoptan éstas y, en consecuencia, deben   regirse por el respeto a las garantías del debido proceso.    

Sin embargo, la Corte Interamericana de   Derechos Humanos también sostuvo que cuando se está ante sanciones   disciplinarias a servidores públicos de elección popular debe distinguirse entre   la sanción que no afecta la elección y la sanción que sí la afecta.    

El primer tipo de sanciones (multas) son   admisibles para el juez interamericano, siempre y cuando se cumplan los   requisitos establecidos para las sanciones impuestas por los órganos   jurisdiccionales, los cuales son: a) el derecho a la defensa debe poder   ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de un   hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso11; b) el   principio de presunción de inocencia constituye un fundamento de las garantías   judiciales12; c) el deber   de motivar  las resoluciones es   una garantía  vinculada con la   correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a   ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las   decisiones jurídicas  en el marco de una   sociedad democrática13; y,    

d) el respeto al plazo razonable para   conocer de los recursos14.    

En cuanto al segundo tipo de sanciones, la   Corte Interamericana fue categórica   al sostener  que la inhabilitación, como restricción al derecho de sufragio pasivo, solo procede   exclusivamente por “condena, por juez competente, en proceso penal”15.    

    

10   Corte Interamericana de Derechos  Humanos, caso Baena  Ricardo y otros  Vs. Panamá, consideración 106.    

11  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza   Vs. Venezuela, consideración 107.    

12  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza   Vs. Venezuela, consideración 128.    

13  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza   Vs. Venezuela, consideración 141.    

14  Corte   Interamericana de   Derechos Humanos,  López Mendoza Vs.   Venezuela, consideraciones 159ss.    

15  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza   Vs. Venezuela, consideración 107.    

      

Podría decirse, como lo afirma la sentencia   C-111 de 2019, que si se aplican otros métodos, podría concluirse que el juez   penal no es el único competente para restringir el derecho al   sufragio pasivo.  Sin embargo, aún si   se empleasen dichos métodos, la   conclusión significaría revisar si jueces distintos a los penales pueden   destituir a servidores públicos de elección popular, mas no si el artículo 23   inciso 2 CADH se amplía a autoridades administrativas. Esta operación fue   realizada en su momento por el magistrado García-Sayás en su voto concurrente   del caso López Mendoza    

v. Venezuela. En él concluyó que, si bien no es necesaria la   intervención de un juez penal en todo momento, sí es necesaria la intervención   de un juez y éste deberá actuar conforme a las causales (que no deben ser   exclusivamente penales) previstas en la ley y conforme a las garantías prevista   en la CADH16.    

En síntesis, la afirmación hecha en la   sentencia C-111 de 2019 respecto a interpretar el artículo 23 inciso 2 CADH   conforme a la Constitución desconoce   el carácter  de intérprete último  de la Convención que ostenta  la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la interpretación   fijada por ésta sobre las restricciones al derecho al sufragio pasivo.    

B.    Reglas de interpretación de la CADH    

La   sentencia C-111   de 2019   no sólo   desconoció la   competencia de   la Corte Interamericana de Derechos Humanos,   sino también las reglas interpretativas establecidas en el artículo 29 literal   a) CADH, el cual consagra que ninguna disposición de la referida Convención   puede ser interpretada en el   sentido de   permitir a   alguno de   los Estados  Partes, grupo o persona,   suprimir el goce y el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en   la Convención o limitarlos en   mayor medida  que la prevista en ésta.    

II.      La distinción entre las órdenes de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos y las reglas de decisión    

La sentencia C-111 de 2019 indica que no   existe pronunciamiento alguno en el cual se declare la competencia del   Procurador General de la Nación como contraria la CADH; asimismo, el mencionado   fallo sostiene que en    

    

16   Véase García-Sayás, Diego, Voto   concurrente razonado  de la sentencia de la   Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza Vs. Venezuela,   consideración 16.    

      

ninguno  de los casos objeto de   estudio por   parte del   juez interamericano el Estado colombiano fue una parte procesal y que, por tanto, no   existe una obligación concreta para cambiar la jurisprudencia vigente en torno a   la sanción disciplinaria de   destitución.    

Sin embargo, la sentencia C-111 de 2019   incurre en un error al confundir las órdenes concretas de una sentencia de la   Corte Interamericana de Derechos Humanos con las reglas de decisión establecidas   por ésta en dicho pronunciamiento.    

Las órdenes, sin embargo, deben   distinguirse de las reglas de decisión. Ellas tienen como finalidad establecer   el alcance y límites de los derechos contenidos en la CADH, así como las   obligaciones que derivan de estas garantías para los Estados. En ese sentido,   las reglas contenidas en las decisiones judiciales tienen un efecto no sólo   sobre los Estados Parte del proceso,   sino también  respecto de todos   los Estados  miembros del sistema interamericano. Esta afirmación   deriva de dos enunciados normativos: a) el artículo 31 incisos 1 y 2 literal b)   de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el cual consagra el   deber de interpretar los tratados internacionales de buena fe17 y   considerar, entre otros, toda práctica ulterior sobre la aplicación de los   tratados; y, b) la previsión de responsabilidad, derivada del artículo 1 inciso   1 en concordancia con el artículo 68 inciso 1 CADH, según el cual el   desconocimiento de un precedente implica una acción de responsabilidad por   vulneración de derechos humanos hacia el   futuro18.    

    

17   Hitters, Juan C., ¿Son vinculantes los pronunciamientos   de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?, en Revista   Iberoamericana de Derecho procesal constitucional, No. 10, 2008, p. 148.    

18  Hitters, Juan C., 2008, op. Cit., p. 148.    

      

En   ese sentido,  no basta con   que la   sentencia C-111   de 2019   haya sostenido que lo establecido en la   jurisprudencia de la Corte Interamericana no es vinculante para el Estado   colombiano, al no ser éste parte procesal en los casos relacionados con la   sanción de destitución a servidores de elección popular por parte de autoridades   administrativas; la Corte Constitucional también debió preguntarse si la   interpretación acogida por esta Corporación es compatible con las reglas fijadas   por el juez interamericano, a fin de aplicar armónicamente las normas de la CADH   y evitar futuros juicios de responsabilidad. Esto hubiese llevado a la Sala   Plena a asumir una postura distinta en el asunto sub júdice.    

III.      La autonomía e independencia   de la Procuraduría General de la Nación    

La sentencia C-111 de 2019 afirma que la   Procuraduría General de la Nación puede sancionar a servidores públicos de   elección popular, pues ella es una entidad autónoma e independiente19.   Para ello, la sentencia sostiene que el ente de control no pertenece a la Rama   Ejecutiva, tiene autonomía administrativa, presupuestal y financiera, y no   depende de alguna otra rama del poder público, pues en la elección del   Procurador participan distintos órganos20.    

Estas consideraciones, sin embargo, son   meramente formales y no abordan, entre otros, dos aspectos que pueden ser   relevantes. El primero consiste en que, a diferencia del sistema judicial, el   sistema disciplinario se caracteriza por el hecho de que el investigador y el   juzgador recaen sobre la misma persona. El segundo hace referencia a que, si   bien podría argüirse hipotéticamente que existe autonomía respecto a servidores   de elección popular a nivel territorial (gobernadores, diputados, alcaldes y   concejales), ella no   opera de   la misma   manera con   congresistas, pues   ellos participan en la elección del   Procurador.    

IV.    Circunstancias de variación   del precedente    

La sentencia C-111 de 2019 señaló que no   había necesidad de cambiar la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No   obstante, dicha afirmación pasó por alto dos circunstancias relevantes. La   primera es la decisión del    

    

19  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 29.1.    

20  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de   2019, consideración 29.1.    

      

Consejo de Estado en la cual se declaró   nula la sanción de destitución e inhabilidad  impuesta por la   Procuraduría General  de la Nación al exalcalde de Bogotá Gustavo Petro;   mientras que la segunda es la decisión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos de decretar las medidas cautelares a favor de dicho ciudadano, así como   de remitir el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la posible   violación del artículo 23 inciso 2  CADH.    

El Consejo de Estado sostuvo, por una   parte, que el artículo 23 inciso 2 CADH supone la preservación y la   preponderancia del derecho a elegir que tiene los ciudadanos en observancia del   principio de soberanía popular21. Ello implica que una sanción sobre   un servidor público de elección popular no solo afecta el derecho fundamental a   ser elegido, sino también el derecho fundamental a elegir de los electores22.   Además, el Consejo de Estado consideró que el artículo 23 inciso 2 de la CADH se   orienta hacia una garantía del principio de separación de poderes, en el cual se   reconoce a la Rama Judicial –así como a sus funcionarios– como un poder autónomo   e independiente23 que puede juzgar la conducta de los servidores   públicos de elección popular y restringir legítimamente sus derechos. Por tanto,   estableció el Consejo de Estado, la Procuraduría General de la Nación podrá   sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección   popular por comisión de conductas relacionadas con   corrupción; sin   embargo, cuando  se esté ante otro tipo   de conductas, ella deberá remitir a la Fiscalía General de la Nación para que   ésta decida si el caso debe llevarse ante el juez  penal24.    

La   Comisión Interamericana de Derechos Humanos  precisó, por otra   parte, que a) la Procuraduría General de la Nación es una institución   administrativa, a la cual se le ha otorgado la facultad de destituir e   inhabilitar a   los servidores públicos de elección  popular, competencia que, prima facie, es contraria  al artículo 23   inciso 2   de la   Convención    

    

21    C. Es., Sala Plena Contencioso   Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César   Palomino Cortés.    

22   Cfr. C. Es., Sala   Plena Contencioso Administrativo,   sentencia del   15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.    

23   Cfr. C. Es., Sala   Plena Contencioso Administrativo,   sentencia del   15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.    

24    C. Es., Sala Plena Contencioso   Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César   Palomino Cortés.    

      

Americana sobre Derechos Humanos25;   y, b) si bien existen recursos judiciales que pueden estudiar la decisión del   Procurador General de la Nación, aquellos corresponden a instituciones externas   y sus procesos podrían implicar que los mismos sean ineficaces al momento de   proteger los derechos políticos del afectado26.    

Esta disidencia lleva, no obstante, el   respeto que profeso hacia las decisiones de la Sala Plena de la Corte   Constitucional.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

    

25    Comisión Interamericana de Derechos   Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13, consideración   77.    

26    Comisión Interamericana de Derechos   Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13, consideración   76.    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA C-111/19    

Referencia: Expediente D-12604/D-12605    

Demandas de   inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002,   “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.    

Magistrado ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

En esta ocasión, para la Corte, la destitución e   inhabilidad de servidores públicos elegidos es constitucional porque (i) la CADH   no puede interpretarse de manera aislada, sino que debe leerse conjuntamente con   la Constitución Política, en donde existe un claro fundamento para la facultad   administrativa disciplinaria, sin distinción respecto de la manera como el   servidor público accede a la función; (ii) las normas de la CADH deben leerse de   manera sistemática y no literal, razón por la cual, el artículo 23, que exige la   intervención de un “juez competente, en proceso penal” para la privación   de los derechos políticos, se matiza por el influjo del artículo 8, relativo a   las garantías judiciales, exigibles incluso en el desarrollo de instancias   procesales administrativas y el artículo 25 del mismo instrumento, que prevé el   derecho al recurso judicial efectivo.    

Por lo anterior, concluye la presente sentencia C-111   de 2019, que la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos, no   contraría el bloque de constitucionalidad porque la Procuraduría General de la   Nación (en adelante “PGN”) es un órgano con suficientes garantías de   independencia e imparcialidad; el proceso disciplinario es ampliamente   garantista y, en todo caso, los fallos disciplinarios proferidos por la PGN son   controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.   Igualmente afirmó esta sentencia que “El artículo 23 de la CADH debe interpretarse   de manera coherente con otros tratados internacionales suscritos por Colombia”   (subrayas originales), en particular, los convenios en materia de lucha contra   la corrupción. El anterior razonamiento me fuerza a explicar mi posición en tres   aspectos: (I) en lo referente a la necesidad de interpretar de manera   sistemática la CADH, (II) en lo relativo a considerar que la facultad es   constitucional, porque la PGN ofrece suficientes garantías, y (III) en cuanto a   la utilización de los convenios anticorrupción, como argumentos de   constitucionalidad.    

I.                   LA   INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA CADH, COMO FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD    

1.                 La presente   sentencia resalta la necesidad de interpretar el artículo 23 de la CADH de   manera sistemática con las demás disposiciones de la convención. Dicho método de   interpretación, contrario a una interpretación exegética de la convención,   permite concebir (i) que la lista del numeral 2 del artículo 23, que contiene   las causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos por   parte de los Estados, es una enumeración flexible y no una lista taxativa o   cerrada, y (ii) la condena en proceso penal no es la única posibilidad para   establecer restricciones a los derechos políticos. Sin embargo, considero que la   expresión “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y   oportunidades a que se refiere el inciso anterior” del citado artículo, puede   interpretarse en el sentido de referirse únicamente a las condiciones   electorales que deben gobernar el acceso a cargos públicos. Por lo tanto,   esta norma no esta dirigida a restringir los controles o sanciones   disciplinarias que pueden ser impuestas sobre aquellos funcionarios que,   habiendo sido elegidos democráticamente y en ejercicio de sus funciones, abusan   de sus competencias o comprometen indebidamente los recursos del Estado.    

II.                LAS   GARANTÍAS QUE OFRECE LA PGN, COMO FUNDAMENTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD:   reiteración de la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019    

2.                 La presente   sentencia recurre al mismo argumento expuesto en la sentencia C-086 de 2019, en   donde se juzgó la constitucionalidad de la facultad de suspender   provisionalmente servidores públicos elegidos popularmente. En ambos casos, las   correspondientes sentencias expusieron que la potestad de suspensión o de   destitución e inhabilitación es constitucional, porque la PGN es un órgano   suficientemente garantista, independiente e imparcial. Este argumento es   doblemente peligroso, porque a más de olvidar que dentro de la estructura   orgánica de la PGN, las garantías que rodean la independencia concreta son   variables e, incluso discutibles respecto de servidores públicos de nombramiento   y remoción discrecional, este razonamiento olvida que el poder disciplinario   también es ejercido por la Defensoría del Pueblo, por las personerías y por las   oficinas de control interno disciplinario, de las distintas entidades públicas.   Esta realidad exige entonces que se analice si, en verdad, tales garantías de   independencia e imparcialidad son incluso predicables de otros órganos respecto   de los cuales la Procuraduría General de la Nación ejerce el poder preferente   para desplazar su competencia, justamente cuando constata que no ofrecen, en   concreto, suficientes garantías. Por lo tanto, considero respetuosamente que, si   se pretende fundar la constitucionalidad de estas potestades en razón de las   garantías que ofrece el órgano que las ejerce, no debe olvidarse que el asunto   no es uniforme y que, sobre todo, la PGN dispone de un poder disciplinario   preferente, pero no de un poder disciplinario exclusivo.    

III.             LOS   CONVENIOS ANTICORRUPCIÓN, COMO PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD: reiteración de   la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019    

3.                 La sentencia C-086   de 2019 negó la solicitud del accionante quien afirmaba que, de acuerdo con la   jurisprudencia del Consejo de Estado[69], debía condicionarse la potestad de   suspensión provisional de servidores públicos en materia disciplinaria, en el   entendido de que, cuando el investigado fuera un servidor público de elección   popular, ésta procedía únicamente cuando la falta investigada constituyera un   acto de corrupción. Aunque dicha sentencia no aclaró la equivocación en la   interpretación de los precedentes constitucionales, al menos no profundizó la   confusión, porque no acudió al argumento de la lucha contra la corrupción para   juzgar la constitucionalidad de la norma del Código Disciplinario Único.    

4.                 Por el contrario,   la presente sentencia C-111 de 2019 sostuvo que “Lo cierto es que además de   la CADH, existen otras normas internacionales suscritas por Colombia que sirven   de parámetro para regular las competencias de la PGN en el ejercicio del control   disciplinario. En particular, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por la   Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la   Convención Interamericana contra la Corrupción. Según la jurisprudencia   de esta Corte, de ambas convenciones se desprende el derecho de los Estados de   establecer decisiones disciplinarias que puedan incidir en el ejercicio de los   derechos políticos de los servidores de elección popular. En esos términos,   el bloque de constitucionalidad, en su conjunto, consagra la posibilidad de que   una autoridad administrativa –como lo es la PGN– inhabilite o destituya a un   funcionario público de elección popular siempre que se respeten las garantías   establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH” (negrillas no   originales). En cierta medida, esta sentencia reprodujo y agravó lo hecho por la   sentencia C-028 de 1996 donde, como razón adicional dicha de paso (obiter dictum), se sostuvo que esta   potestad administrativa también era coincidente con los compromisos   internacionales adquiridos por Colombia en la lucha contra la corrupción.    

5.                 Lo   grave aquí es que pareciera decirse que dichos tratados hacen parte del bloque   de constitucionalidad y, por lo tanto, conforman la ratio decidendi de la   sentencia. Es cierto que una de las trabas más importantes para la efectividad   de muchos derechos fundamentales e incluso causa frecuente de su violación, es   la corrupción[70],   pero los instrumentos suscritos por Colombia en la materia, no “reconocen   (…)  derechos humanos” ni “prohíben su limitación en los estados de excepción”,   en los términos del artículo 93 de la Constitución, por lo que no integran el   bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, no pueden ser utilizados como   parámetro de control de la exequibilidad de las leyes. Ni siquiera es posible   utilizar estos convenios para interpretar la CADH, porque implicaría que una   norma de derechos humanos, se leería a la luz de una norma muy importante, pero   que no hace parte del bloque de constitucionalidad.    

6.                 La   Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de la cual Colombia hace   parte, señala en su artículo 31(3)(c) que juntamente con el contexto, en la   interpretación de los tratados habrá de tenerse en cuenta “(t)oda forma   pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes”.   Allí cabrían las convenciones internacionales en la lucha contra la corrupción.   Debo advertir entonces   que, a más de la falta de técnica de utilizar, o al menos referir los convenios   de lucha contra la corrupción, en una sentencia de control de constitucionalidad   donde se alega el desconocimiento del bloque de constitucionalidad, no debe   interpretarse que con la presente sentencia la Corte condicionó la exequibilidad   de la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos popularmente, a   que se trate de un acto de corrupción. Reitero: la exequibilidad declarada es   simple.    

En los anteriores términos, con el debido respeto por   la decisión de la mayoría de la Sala Plena, dejo expuesta mi aclaración de voto   a la sentencia C-111 de 2019.    

Fecha ut Supra,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

[1]  Lilian María Perea Benítez, Julia Edith Nieto Meneses, Helga Johanna Quiroga   Landazábal, Mónica Lillyana Carranza Toro, Juan Carlos Arciniegas Rojas, Edison   Rafael Venera Lora, Jorge Alejo Calderón Perilla, Nicolás Farfán Namén, Hugo   Armando Forero Ortiz y Sixto Acuña Acevedo. Fls. 1-5.    

[2]  Luz Constanza Fierro Enciso, Carlos Ignacio González Jaramillo, Juan David   Arenas González, Juan Manuel Heredia, Geydy Caballero Arenas, Claudia Marcela   Márquez, Sandra Milena Sánchez, Martha Liliana Osorio Castro, Rosa María Agudelo   González, María Cristina Pastor Candia y Mauricio Reina Molina. Fls. 7-10.    

[3]  Fls. 13-21.    

[4]  Fls. 24-28.    

[5]  “Artículo 93. Los tratados y convenios   internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos   y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden   interno.    

Los derechos y deberes consagrados   en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales   sobre derechos humanos ratificados por Colombia.    

El Estado Colombiano puede   reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos   previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la   Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente,   ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta   Constitución.    

La admisión de un tratamiento   diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a   las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro   del ámbito de la materia regulada en él”.    

[6]  “Artículo 23. Derechos Políticos. Todos los   ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de   participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de   representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones   periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto   secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c)   de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas   de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y   oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de   edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o   condena, por juez competente, en proceso penal”.    

[7]  En la Secretaría General de la Corte Constitucional presentaron sus escritos las   siguientes personas: El 25 de abril de 2018, el decano de la   Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás (Fls. 53-64); el 1 de   mayo la Universidad Sergio Arboleda, por intermedio de su Director de   Departamento de Derecho Público (Fls. 74-86); el 2 de mayo de 2018 la Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República (Fls. 65-69);   el 16 de mayo de 2018 el grupo de investigación en Derecho Administrativo   de la Universidad Externado de Colombia (Fls. 78-86); el 16 de mayo la   Universidad de la Sabana, por intermedio del director de la Clínica Jurídica de   Interés Público y Derechos Humanos (Fls. 88-92). El 7 de febrero de 2019, de   manera extemporánea, el ciudadano Roberto Mauricio Rodríguez Saavedra.    

[8]  La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República (Fls.   65-69). La Universidad Sergio Arboleda, por intermedio de su Director de   Departamento de Derecho Público (Fls. 74-86). La Universidad de la Sabana, por   intermedio del director de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos   Humanos (Fls. 88-92).    

[9]  Fl. 67.    

[10]  Fl. 68.    

[11]  Ibídem.    

[12]  Fls. 68-69.    

[13]  Ibídem.    

[14]  Fl. 90.    

[15]  El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo   Tomás. Fls. 53-64.    

[17]  Fls. 125-135.    

[18]  Intervenciones de Universidad de la Sabana (Fls. 88-92) y Universidad Externado   de Colombia (Fls. 79-86).    

[19]  Ver Sentencia C-007 de 2016, entre otras.    

[20]  Sentencia C-774 de 2001.    

[21]  En Sentencia C-028 de 2006 la Corte Constitucional se pronunció sobre la   constitucionalidad de las siguientes expresiones contenidas en la Ley 734 de   2002: “Artículo 44. Clases de Sanciones. El servidor público   está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad   general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima   (…) Artículo 45. Definición de las Sanciones. 1. La destitución e inhabilidad   general implica: d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de   ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado   en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.;  Artículo 46. Límite de las Sanciones.  La   inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será   inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el   patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” (Se destaca).    

En Sentencia C-500 de 2014, la Sala   Plena resolvió la demanda en contra del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. En   concreto, se pronunció respecto de la expresión “inhabilidad general”   contenida en el numeral primero.    

[22]  Ley 1952 de 2019, artículo 263: “Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido acto de   apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en   vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las   ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones   preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la   presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código”.    

[23]  Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, artículo 8.6.    

[24]  Constitución, artículo 277.    

[25]  Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 8.6: “Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar, de   conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas   disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que   transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente   artículo”.    

[26]  Sentencia C-225 de 1995.    

[27]  Ver, por ejemplo: (i) la inhabilidad especial por cuenta de   la pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado (artículos.183, 184   y 237.5); (ii) la inhabilidad general a quien ha dado lugar a que el Estado sea   condenado a una reparación patrimonial (artículo 122); (iii) el control   disciplinario interno ejercido por la propia administración (artículo 209); (v)   el control fiscal asignado a la Contraloría General de la República (artículo   267).    

[28]  En particular, establece que todos los ciudadanos deben gozar   de los siguientes derechos y oportunidades: (i) a la participación en la   dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente   elegidos; (ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas,   realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la   libre expresión de los electores, y (iii) a acceder a las funciones públicas de   su país.    

[29]  Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Baena Ricardo y otros vs.   Panamá, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrero de 2001; Caso Vélez Loor Vs. Panamá, Excepciones Preliminares, Fondo,   Reparaciones y Costas, sentencia de 23 de noviembre de 2010.    

[30]  Sentencia C-028 de 2006.    

[31]  Ley 970 de 2005.    

[32]  Ley 412 de 1997.    

[33]  Sentencia C-500 de 2014.    

[34]  Sentencia C-310 de 1997. Ver también, Sentencia SU-712 de 2013.    

[35]  Sentencia C-028 de 2006.    

[36]  La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que las garantías del   debido proceso contenidas en el artículo 8 de la CADH deben ser respetadas por   todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente   jurisdiccional, sean penales o no. Ver Caso Baena Ricardo y otros Vs.   Panamá́, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrero de 2001.    

[37]  Sentencias C-124 de 2003 y C-500 de 2014.    

[38]  Sentencia C-798 de 2003.    

[39]  Sentencia C-500 de 2014.    

[40]  Decreto 262 de 2000, artículo 1.    

[41]  Constitución, artículo 276.    

[42]  Artículos 37, 40.2, 40.22, 75 y 77.    

[43]  Artículos 23, 38.3 y 38.39.    

[44]  Ley 734 de 2002, artículo 4. Ley 1952 de 2019, artículo 4.    

[45]  Ley 734 de 2002, artículo 6. Ley 1952 de 2019, artículo 12.    

[46]  Ley 734 de 2002, artículo 9. Ley 1952 de 2019, artículo 14.    

[47]  Ley 734 de 2002, artículo 13. Ley 1952 de 2019, artículo 10.    

[48]  Ley 734 de 2002, artículo 14. Ley 1952 de 2019, artículo 8.    

[49]  Ley 734 de 2002, artículo 15. Ley 1952 de 2019, artículo 7.    

[50]  Ley 734 de 2002, artículo 17. Ley 1952 de 2019, artículo 15.    

[51]  Ley 734 de 2002, artículo 18. Ley 1952 de 2019, artículo 6.    

[52]  Ley 734 de 2002, artículo 19. Ley 1952 de 2019, artículo 19.    

[53]  Ley 734 de 2002, artículo 19. Ley 1952 de 2019, artículo 38.    

[54]  Ley 1437 de 2011, artículo 138.    

[55]  Ley 1437 de 2011, artículo 231.    

[56]  Ley 1437 de 2011, artículo 234.    

[57]  Sentencia C-500 de 2014.    

[58]  Ver, Sentencia C-500 de 2014 que cita a las sentencias T-262 de   1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de 2002, T-737 de 2004, T-1093 de   2004, T-1137 de 2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007, T-191 de 2010.    

[59]  Fl. 60.    

[60]  Sentencia C-836 de 2001.    

[62]  Sentencia C-228 de 2002.    

[63]  Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman vs. Estados   Unidos Mexicanos, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 6 de agosto de   2008.    

[64]  Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López   Mendoza vs Venezuela, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 1 de   septiembre de 2011.    

[65]  Artículo objeto de examen de constitucionalidad por unidad   normativa.    

[66] En sentencia C-631 de 2011 se indicó   “En efecto, la competencia constitucional de la Corte establecida en el artículo   241, implica el ejercicio de decidir, entendiendo dicha actividad como el resultado de   una discusión constitucional.  En este orden de ideas, para que la Corte   pueda determinar un resultado a la luz de la norma constitucional que le otorga   competencia, es indispensable que se le plantee una discusión constitucional.”    

[67]  Sentencia C-631 de 2011.    

[68] Sentencia C-447 de 1997.    

[69] Consejo de Estado, Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de noviembre de 2017, rad.   110010325000201400360 00, (1131-2014), Gustavo Francisco Petro Urrego contra   Procuraduría General de la Nación.    

[70]  El prefacio de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,   aprobada mediante la Ley 970 de 2005, explica que “La corrupción es una plaga   insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la   sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de   los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y   permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras   amenazas a la seguridad humana”.