C-112-25

  C-112-25 

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-112/25    

     

DEMANDA DE  INCONSTITUCIONALIDAD-No  tuvo en cuenta el alcance del contenido normativo demandado    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud  sustantiva de la demanda por presunta violación del principio de autonomía de  las entidades territoriales    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento  de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

     

     

SENTENCIA C-112 DE 2025    

     

     

Expediente: D-15.965    

     

Acción pública de inconstitucionalidad presentada por Henry Sosa  Molina contra el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018  “[p]or la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la  elección de Contralor General de la República por el Congreso de la República”    

     

Magistrado  ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar    

     

     

Bogotá D.C., veintisiete (27)  de marzo de dos mil veinticinco (2025)    

     

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en  especial, de las consagradas en los artículos 241 y 242 de la  Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos  en el Decreto 2067 de 1991, y con ocasión  de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Henry  Sosa Molina, ha proferido la siguiente    

     

     

SENTENCIA    

     

     

Síntesis de la decisión    

     

Esta Corporación, ante la ineptitud sustantiva de la demanda, se  inhibió de conocer de fondo una acción pública de inconstitucionalidad  formulada en contra del parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de  2018 (modificado por el artículo 153 de la Ley 2200 de 2022). Según esa norma,  la Ley 1904 de 2018, que regula la elección del Contralor General de la  República, es aplicable para las elecciones de los servidores públicos que les  corresponde a las corporaciones públicas, de acuerdo con lo señalado en el  inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución. Sin embargo, esa regla no  aplica para la elección de los secretarios de los concejos de los municipios de  categorías 4ª, 5ª y 6ª, con el fin de preservar sus finanzas.    

     

Los dos cargos que fueron admitidos inicialmente correspondían a  censuras por, primero, la vulneración de la autonomía de las entidades  territoriales y, segundo, por desconocimiento del principio de igualdad. En el  análisis de aptitud realizado por la Sala Plena se concluyó que los argumentos  de la demanda, en general, no reunían los criterios necesarios para provocar un  estudio de mérito, en tanto a que no se habían referido a dos aspectos  centrales de la norma cuestionada: su temporalidad y el alcance de su  aplicación analógica. Aunado a lo anterior, esta Corte concluyó que el cargo  por vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales no  reunía los supuestos consagrados en la jurisprudencia para abordarlo de fondo.  En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad, la Corte consideró  que, este, no solo no reunió los criterios generales de admisibilidad, sino que  además no cumplió con los criterios específicos establecidos para un ataque  soportado en la presunta transgresión del aludido principio de igualdad.    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

A.                La norma demandada    

     

1.                  A continuación, se transcribe  el artículo 12 de la Ley 1904 de 2018, así como su parágrafo transitorio contra  el cual se formuló la demanda. Cabe destacar que ese parágrafo fue modificado  por el artículo 153 de la Ley 2200 sancionada el 8 de febrero de 2022. El texto  subrayado corresponde al aparte cuestionado.    

     

Ley 1904 de 2018[1]    

     

Por la cual se establecen las  reglas de la convocatoria pública previa a la elección del Contralor General de la República por el  Congreso de la República    

     

El Congreso de Colombia    

     

Decreta: (…)    

     

Artículo 12.  Vigencia y derogaciones. La presente  ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas disposiciones que le sean  contrarias, en especial el artículo 23 de la Ley 5 de 1992.    

     

Parágrafo  transitorio. <Parágrafo  modificado por el artículo 153 de la Ley 2200 de 2022. El nuevo texto es el  siguiente:> Mientras el Congreso de la República regula las demás elecciones  de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas conforme lo  establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política,  la presente ley se aplicará por analogía. Para el caso de la elección de los  secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de  categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus finanzas territoriales, no  se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio.    

     

     

B.                 La demanda    

     

2.                  El 4 de julio de 2024, el  ciudadano Henry Sosa Molina presentó acción pública de inconstitucionalidad  contra el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018 “[p]or  la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección  de Contralor General de la República por el Congreso de la República”, por la  presunta vulneración de los artículos 1º, 13 y 313.1 de la Constitución  Política[2].    

     

3.                  En la demanda original, el  actor no anunció explícitamente la pretensión de su acción pública de  inconstitucionalidad. Sin embargo, adujo que el parágrafo anteriormente  transcrito vulnera los artículos 1º (en su componente de autonomía de las  entidades territoriales), 13 (sobre el derecho fundamental a la igualdad) y 313  en su numeral 1º (referente a la facultad de los concejos de reglamentar las  funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio).  Para justificar lo anterior planteó los cargos que se describen a continuación.  Ese resumen abarca lo planteado, tanto en la demanda como en el escrito de  subsanación, es decir, se expone en los términos en los que la acción de  inconstitucionalidad fue corregida y admitida.    

     

4.                  Primer cargo por violación del  artículo 1º de la Constitución Política. Según el actor, el parágrafo transitorio del artículo 12 de la  Ley 1904 de 2018 vulnera el artículo 1º de la Constitución porque transgrede la  autonomía de los concejos municipales, al imponerles una carga desproporcionada  en la elección de sus secretarios. Lo anterior, ya que, a su juicio, no es lo  mismo la elección del Contralor General de la República, quien se elige para un  periodo de cuatro años, que la elección del secretario de un concejo municipal,  escogido para servir solo un año.    

5.                  En su argumentación, el  accionante se refirió al aparte del  artículo 1º de la Constitución que menciona la autonomía de las entidades  territoriales. También hizo alusión a la Sentencia C-1051 de 2001, la cual  describe el alcance de ese artículo 1º. A partir de lo anterior, señaló que los  concejos municipales gozan de autonomía y capacidad de gestión de sus propios  intereses. Esto, en los términos de las funciones a las que se refiere el  artículo 313 de la Constitución.    

     

6.                  Así, el actor señaló que los  concejos municipales, integrantes de esas entidades territoriales, tienen  autonomía y poder de gestión sobre sus propios intereses. Según él, esa autonomía se expresa en la Ley 136 de 1994, la cual  estableció en el artículo 31 que los concejos expedirán un reglamento interno  para su funcionamiento, y en su artículo 35 que precisa que esas corporaciones  elegirán a los funcionarios de su competencia. A su turno, el artículo 37 de  esa ley indica que los concejos elegirán un secretario para un período de un  año, reelegible a criterio de la corporación.    

     

7.                  De acuerdo con el demandante,  esta Corte ha indicado que la autonomía de los entes territoriales no es  absoluta, pues está circunscrita a los límites que definan la Constitución y la  ley (Sentencia C-189 de 2019). Sin embargo, el hecho de que el Congreso de la República  haya consagrado una regla especial (y diferenciada) para el trámite de la  elección de los secretarios de los concejos municipales podría implicar una  vulneración de la autonomía que esas corporaciones tienen para determinar la  manera en la cual eligen a los funcionarios que laboran en ellas.    

     

8.                  En segundo lugar, el demandante precisó que la disposición pertenece a una ley que  define las reglas de la convocatoria pública previa a la elección del Contralor  General de la República. Adujo entonces que, sin que hubiese relación en la  materia, el Congreso incluyó en esa ley una regla que se refiere a entes  distintos a la Contraloría General de la República. Así, estimó que el hecho de  que el parágrafo anotado aplique por analogía a los concejos municipales vulnera  su autonomía, en tanto que la elección del Contralor General de la República no  tiene nada que ver con la selección de los funcionarios que deben nombrar los  concejos municipales.    

     

9.                  El accionante destacó que la  incongruencia anotada es palpable en el hecho de que la Ley 1904 de 2018 se  refiere a la elección del Contralor General de la República, quien no puede ser  relecto, frente a los secretarios de los concejos municipales que sí pueden  serlo. Asimismo, el período del Contralor General de la República es de cuatro  años mientras que el de los secretarios es de uno. A partir de todo lo  anterior, el actor insistió en que la Ley 1904 de 2018 no regula situaciones o  supuestos de hecho semejantes o relacionados con las entidades territoriales.    

     

10.              Con todo, según el demandante,  la norma obliga a esas corporaciones:    

     

“(…) a disponer de los pocos recursos con que cuentan para su  funcionamiento y les impone una carga absurda e innecesaria pues el tener que  contratar a una institución de educación superior, pública o privada y con  acreditación de alta calidad, a fin de adelantar una convocatoria pública con  quienes aspiren a ocupar el cargo, implica un desgaste por la demora en  realizar dicho concurso y lo que vale financieramente ya que este cargo tiene  un periodo de un (1) año por disposición de la ley 136 de 1994 y ese desgaste  económico y administrativo tiene que hacerse cada año, vulnerando la autonomía  que tienen los Concejos Municipales de dictarse su propio reglamento y tomar  las medidas administrativas necesarias para su buen funcionamiento.”[3]    

     

11.              Así, el actor señaló que  imponerles a los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª la obligación  de adelantar, para la elección de los secretarios de sus concejos, el mismo  procedimiento establecido para elegir al Contralor General de la República  puede calificarse como una medida onerosa, además de desproporcionada y  desigual, frente a los municipios de categorías 4ª a 6ª que no tienen que  seguir tal exigencia.    

     

12.              Segundo cargo por violación  del artículo 13 de la Constitución.  Según el demandante, el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de  2018 vulnera el artículo 13 de la Constitución, referente al derecho a la  igualdad. El actor estimó que el parágrafo atacado desconoce el aludido  artículo constitucional, pues discrimina injustificadamente a los concejos de  las entidades territoriales de categoría especial y 1ª a 3ª, al señalar que lo  establecido en el parágrafo transitorio demandado no aplica para la elección de  los concejos municipales de las entidades territoriales de categorías 4ª a 6ª,  con el fin de preservar sus finanzas. Adujo que esa diferenciación es  infundada, pues todos los entes territoriales gozan de autonomía presupuestal  en igualdad de condiciones y todos los concejos municipales deben elegir un  secretario año a año. En esa medida, no hay justificación alguna para que el  parágrafo atacado imponga lo que califica como una obligación desproporcionada  e injusta a ciertos concejos municipales pertenecientes a una categoría  determinada.    

     

13.              En línea con lo anterior, el  actor señaló que no hay justificación para el hecho de que la disposición  cuestionada beneficie a los entes territoriales de las categorías 4ª a 6ª, bajo  la premisa de preservar sus finanzas, frente a los de categorías especial y 1ª  a 3ª. Esto pues los entes territoriales excluidos de la excepción del parágrafo  atacado tienen que adelantar anualmente un concurso y contratar una institución  educativa, lo cual conlleva un egreso que afecta sus finanzas y recursos de  funcionamiento, “[g]asto que incluso tendría que hacer si decidiera reelegir al  secretario de la Corporación”[4]. Así, el accionante precisó que la norma enjuiciada, “(…) afecta  los derechos a la igualdad entre los secretarios de los concejos municipales de  las categorías 4ª, 5ª y 6ª respecto de los de las categorías especial, 1ª, 2ª y  3ª, ya que los primeros podrán ser reelegidos sin someterse a concurso alguno,  mientras que los segundos deberán cada año someterse a concurso para poder ser  reelegidos”[5].    

     

14.              Para soportar los  planteamientos descritos, el demandante adujo que el principio de igualdad en  Colombia implica que todos gocemos de derechos semejantes. Por ende, resulta  discriminatorio y violatorio de ese principio el hecho de que ciertos concejos  municipales deban seguir un procedimiento especial para elegir a sus  secretarios mientras que otros no, con el único fin de preservar las finanzas  de ciertos entes territoriales. Señaló que en ninguna parte de la Constitución  se indica que una entidad debe asumir un deber porque tiene más recursos que  otra.    

     

15.              Por otra parte, el demandante  se refirió al artículo 126 de la Constitución para señalar que el parágrafo  atacado discrimina a los concejos municipales de los entes territoriales de  categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª, pues les obliga a escoger a sus secretarios a  través de un procedimiento especial que conlleva a contratar a un tercero.  Insistió en que la única justificación para ello es preservar las finanzas de  los entes territoriales de las categorías 4ª a 6ª. A su juicio, ello es un  castigo que se deriva de la falta de regulación de la materia por parte del  legislador. Con todo, resumió su cargo en que el hecho de que el parágrafo  demandado contenga una regla que aplica para unos entes territoriales y para  otros no, vulnera el derecho a la igualdad de los concejos a los que sí les  aplica la norma cuestionada.    

     

     

C. Trámite procesal    

     

16.              En sesión del 11 de julio de  2024, la  Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el día 15 del  mismo mes y año, la Secretaria General lo remitió al despacho del Magistrado  ponente para lo de su competencia.    

     

El auto inadmisorio    

     

17.              Mediante Auto del 29 de julio de 2024 se dispuso la inadmisión de la demanda[6]. Esa providencia explicó que ninguno de los cargos planteados que  conforman el presupuesto del concepto de la violación reunía los criterios para  su admisión. Además, estableció que el cago  por vulneración del derecho a la igualdad no acreditaba los elementos señalados  en la jurisprudencia de esta Corte para una censura de esa naturaleza. Con todo, ese auto indicó que los tres cargos planteados no cumplían con el requisito de carga argumentativa establecido en  el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.    

     

La corrección de la demanda y el auto admisorio    

     

18.              A través de oficio del 6 de  agosto de 2024, la Secretaria General informó que, dentro del término de  ejecutoria del Auto del 29 de julio del mismo año (transcurridos los días 1, 2  y 5 de agosto), el accionante presentó a tiempo su escrito de corrección de la  demanda de inconstitucionalidad de la referencia[7].    

     

19.              Mediante Auto del 22 de agosto  de 2024 se admitieron los cargos primero y segundo de la demanda, referentes a  la violación de los artículos 1º y 13 de la Constitución (respectivamente),  pues consideró que el accionante acreditó los requisitos establecidos en la  jurisprudencia para ello[8]. Esa providencia también  constató que el actor hizo explícita la pretensión que persigue su demanda de  inconstitucionalidad, aspecto que no obraba en la demanda original. En efecto,  el actor indicó que su fin es que esta Corte declare inexequible el parágrafo  transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018.    

     

     

21.              Así, por medio del Auto del 22  de agosto de 2024 se le ordenó a la Secretaría General de la Corte  Constitucional que: (i) en virtud del  artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, fijara el asunto en lista por diez días  para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, para defender o cuestionar la  constitucionalidad de la disposición objeto de reproche; (ii) en línea con el  artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, comunicara el inicio del proceso a la  Presidencia de la República, a la Cámara de Representantes, al Senado de la  República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho,  al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de  Planeación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iii) con  fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitara a varias facultades de derecho de distintas universidades[9], a algunas entidades públicas[10] y a ciertas organizaciones privadas de carácter no gubernamental  y a expertos[11] para que, si lo estimaban pertinente, intervinieran en el caso, y  (iv) efectuara el traslado a la Procuraduría General de la Nación para que  rindiera su concepto.    

     

Intervenciones y conceptos    

     

22.              El 3 de septiembre de 2024,  este proceso fue fijado en lista por el término de 10 días. Cumplidos los  términos previstos en el Auto admisorio, esta Corporación únicamente recibió 7  conceptos en virtud de los requerimientos realizados con fundamento en el  artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. A continuación, se presenta un diagrama  en el que se indica el sentido de los conceptos allegados. Luego, se agrupan  las intervenciones que sugieren la exequibilidad de la norma atacada.  Posteriormente, se anota lo indicado por la organización que propuso una  exequibilidad condicionada y, en último lugar, se resume lo manifestado por la  agremiación que sugirió la inexequibilidad de la disposición demandada.    

     

Organización                    

Concepto   

Observatorio    de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás; Universidad Pontificia    Bolivariana; Universidad del Norte; Universidad Libre y Alfredo Manrique    Reyes.                    

Exequibilidad   

Federación Colombiana de Municipios.                    

Exequibilidad condicionada   

Confenacol.                    

Inexequibilidad    

     

Intervenciones que soportan la exequibilidad de la norma objeto de  control    

     

23.              Observatorio de Hacienda  Pública de la Universidad Santo Tomás. Mediante escrito del 10  de septiembre de 2024, el Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad  Santo Tomás (sede Bucaramanga), a través de Gissette Carolina Benavides Mendoza  y César Augusto Romero Molina, allegó su concepto en el que se expone que la  disposición demandada es exequible[12]. La argumentación que soporta su escrito se resume a  continuación.    

     

24.              Primero, la Universidad Santo  Tomás precisó que no advertía una relación directa “(…) en la vulneración de la  autonomía de las entidades territoriales dado que, del análisis de la  naturaleza del conflicto, no hay una carga desproporcionada en la elección de  los secretarios de los concejos municipales, pese a que hay una diferencia  entre desiguales, [esta] busca promover condiciones de forma real y efectiva  que den un alcance eficaz a las condiciones económicas, sociales y políticas.”[13].    

     

25.              Segundo, esa casa de estudios  señaló que, a partir de la demanda, la discriminación puede advertirse como un  trato diferencial entre municipios debido a su categorización. Afirmó que deben  tenerse en cuenta los criterios que soportan la creación de categorías para los  municipios, consagrados en el artículo 8º de la Ley 136 de 1994. Con base en  esos criterios, adujo que el trato diferencial del que son sujeto los  municipios está relacionado con las condiciones financieras de manejo y recaudo  de recursos. Así, a pesar de lo que se afirma en la acción, advirtió que no  existe una vulneración al ingreso a la función pública “(…) en tanto que, lo  único que sitúa la norma demandada son disposiciones que van dirigidas al  cuidado y la preservación del patrimonio público, sin discriminar en ningún momento  el aspecto ya mencionado”[14].    

     

26.              Para justificar la conclusión  anterior, la universidad anotada acudió a la Sentencia C-288 de 2014 en la que  se indicó que la carrera administrativa es un sistema técnico de administración  de personal cuyo objetivo es, entre otras cosas, garantizar la excelencia en la  calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública. Por ende, la  norma atacada es constitucional, pues garantiza ese propósito de la mano con lo  establecido en el artículo 363 de la Constitución Política.    

     

     

28.              A continuación, con fundamento  en lo indicado en el artículo 287 constitucional, en lo relativo al componente  de autonomía de las entidades territoriales, insistió en que esa autonomía  tiene límite en aquellas cuestiones para las cuales el Constituyente de 1991 le  otorgó competencia al legislador. Justamente, de acuerdo con la Sentencia C-098  de 2019, al Congreso le corresponde, en una amplia autonomía y libertad de  configuración, definir cuáles son las condiciones para el acceso, permanencia,  ascenso y retiro de los servidores vinculados al Estado.    

     

29.              Por último, la Universidad  Santo Tomás observó que no se configuraban los cargos propuestos por el  accionante. En cuanto al primero, anotó que la autonomía de los entes  territoriales encuentra un límite en aquellos asuntos para los cuales el  legislador tiene competencia, como es el caso del acceso al servicio público.  En torno al segundo, manifestó que la disposición atacada no es contraria al  principio de igualdad, pues el trato diferenciado que consagra se soporta en  una justificación válida, a saber, las distinciones y categorías que hay entre  los entes territoriales municipales. En esta línea, destacó que la norma  atacada tiene como finalidad preservar el patrimonio público de los municipios  a los cuales no les es aplicable la regla sobre la escogencia de los  secretarios de los concejos establecida en el parágrafo cuestionado.    

     

30.              La Clínica Jurídica de la  Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia  Bolivariana. A través de misiva del  16 de septiembre de 2024, la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y  Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín allegó  su concepto a este proceso, a través de los profesores Enán Arrieta Burgos y Andrés  Felipe Duque Pedroza[15]. Los profesores que remitieron esta intervención manifestaron que  no se encuentran en una situación que genere conflicto de intereses, en los  términos del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. En concreto, su concepto  apuntó a explicar por qué el parágrafo transitorio demandado es exequible, en  tanto que no vulnera la autonomía de los entes territoriales ni el derecho a la  igualdad.    

     

31.              En primer lugar, esa casa de  estudios señaló que la norma enjuiciada no priva a los concejos de su  competencia electoral, sino que guía su ejercicio a través de un procedimiento  orientado a garantizar la meritocracia.    

     

32.              En segundo lugar, explicó que  es razonable y proporcional la diferenciación que hace la norma atacada en  cuanto a su aplicación, contingente a la categorización de cada municipio. Por  ende, esta no desconoce el derecho a la igualdad, pues tiene un fin  constitucionalmente importante cual es salvaguardar las finanzas públicas.    

     

33.              Para soportar la conclusión  anterior, la Universidad Pontificia Bolivariana planteó un juicio integrado de  igualdad con un grado de escrutinio leve. A partir de ello, señaló que  preservar la solvencia económica de los municipios de 4ª a 6ª categoría no es  algo caprichoso, al contrario, responde a un deber que la Constitución impone  en su artículo 320. En concreto, trajo a colación la Sentencia C-540 de 2001  (que reiteró la Sentencia C-271 de 1996), en la cual esta Corte avaló la  categorización de los municipios, con fundamento en el artículo 320  constitucional, por lo que la diferenciación introducida en el parágrafo  transitorio atacado no es irrazonable. Además, se trata de un régimen normativo  de naturaleza transitoria, esto es, hasta que se regule legislativamente la materia  que se aplica por analogía.    

     

34.              Finalmente, explicó que la  autonomía territorial no es una prerrogativa absoluta. Eso quiere decir que el  legislador puede, en ejercicio de su amplio margen de configuración, determinar  procedimientos de obligatorio cumplimiento para los entes territoriales y sus  corporaciones públicas, siempre que ello no afecte el núcleo esencial de su  autonomía.    

     

35.              Al respecto, esa casa de  estudios refirió la Sentencia C-189 de 2019, en la cual se establecieron los  elementos que integran el núcleo esencial de la autonomía de los entes  territoriales. A partir de lo anterior, observó que los procedimientos para la  elección de cargos públicos que corresponden a los concejos no son un elemento  que hace parte del núcleo de la autonomía territorial. Específicamente, esos  procedimientos no hacen parte del autogobierno territorial, pues su aplicación  no conlleva una subordinación de los entes territoriales a otros órganos  estatales. Resaltó que tales procedimientos estandarizan reglas meritocráticas  para la elección de los funcionarios de los entes territoriales, y que la  demanda no demuestra por qué la norma atacada es desproporcionada o invade una  esfera reservada a los entes territoriales o al núcleo de su autonomía. Así, la  disposición atacada no es caprichosa o arbitraria, pues pretende dotar de un  mínimo de razonabilidad meritocrática a las etapas de elección de los  servidores públicos de las entidades territoriales.    

     

36.              Consultorio Jurídico de la  Universidad del Norte. A través de  misiva del 16 de septiembre de 2024, el Consultorio Jurídico de la Universidad  del Norte remitió concepto a este proceso, a través de Erika Patricia López  Salomé y Melanie Alejandra Castro Maury[16]. A su juicio, el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley  1904 de 2018 demandado es exequible.    

     

37.              El aludido centro de estudios  anotó que la regla establecida en el aparte demandado está justificada, pues el  legislador busca que los procesos de selección de los servidores públicos  garanticen los principios de meritocracia, transparencia y publicidad, de  acuerdo con en el artículo 126 de la Constitución.    

     

38.              Aunado a lo anterior, señaló  que la interpretación que la demanda hace de la norma atacada no corresponda  con la realidad, en cuanto a la excesiva onerosidad que comporta la aplicación  de las reglas que esa norma consagra para la elección de los secretarios de los  concejos. Esto, por cuanto de la literalidad de la norma no se desprende que,  ante la reelección de un secretario en funciones, deba adelantarse nuevamente  el procedimiento original para su elección.    

     

39.              Por otra parte, la Universidad  del Norte precisó que la intervención del legislador, a través de la  disposición demandada, es proporcional y no excesivamente invasiva respecto de  la autonomía municipal. Esto pues esa disposición aplica la Ley 1904 de 2018,  por analogía, a los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª, sin incluir  a los municipios pequeños de categorías 4ª a 6ª. A su juicio, ese tratamiento  diferenciado equilibra el principio de autonomía con el de transparencia, “(…)  al permitir que los municipios más pequeños con menos recursos no estén sujetos  a un proceso de selección más costoso y complejo”[17]. Así, son solo los municipios más grandes los que deben aplicar  el procedimiento establecido en la Ley 1904 de 2018, con las modificaciones  introducidas por el artículo 153 de la Ley 2200 de 2021.    

     

40.              En segundo lugar, la  Universidad del Norte adujo que la norma atacada no vulnera el principio de  igualdad. Ello pues la misma disposición justifica el trato diferenciado que  contiene, al señalar que este se soporta en el objetivo de preservar las  finanzas de los municipios de menor tamaño (categorías 4ª a 6ª). Lo anterior es  razonable, ya que “(…) la implementación de procesos de selección más complejos  (como la convocatoria pública) conlleva costos significativos que afectarían de  manera desproporcionada a municipios con menos capacidad económica.”[18].    

     

     

“Que EXHORTE al Congreso de la República  para que regule de manera clara y especifica el procedimiento de elección de  secretarios de los Concejos municipales. En el entendido que el artículo 126 de  la Carta Política ordena que el legislador debe establecer los lineamientos de  la convocatoria pública para la elección de los servidores pertenecientes a las  corporaciones públicas”[20].    

     

42.              La Universidad Libre planteó  su concepto, a partir de dos cuestionamientos jurídicos. El primero es si la  disposición enjuiciada vulnera la autonomía de las entidades territoriales, al  disponer la forma en la que se debe escoger a los secretarios de los concejos.  El segundo es si es constitucionalmente válido que el legislador adopte una  medida basada en la categorización de los municipios para regular la elección  de los secretarios de los concejos municipales.    

     

43.              Para lo primero, el mencionado  claustro universitario recordó lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 136 de  1994, el cual establece que los concejos designarán un secretario para un  periodo de un año, con posibilidad de reelección. También refirió que el Acto  Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 126 de la Constitución, cuyo texto  actual dispone que, salvo en los concursos regulados por la ley, la elección de  servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida  de una convocatoria. En tal convocatoria deben fijarse requisitos y  procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia,  participación ciudadana, equidad de género y meritocracia. En desarrollo de ese  artículo 126, el Congreso expidió la Ley 1904 de 2018 que reglamentó la  elección del Contralor General de la República. A su turno, el artículo 153 de  la Ley 2200 de 2022 incluyó una modificación al artículo 12 de la Ley 1904, que  ordenó aplicar por analogía el procedimiento de elección señalado en esa ley,  para la escogencia de los servidores de las corporaciones públicas, exceptuando  la elección de los secretarios de los concejos de los entes territoriales de  categorías 4ª a 6ª, con el fin de preservar sus finanzas. En esa medida, la  norma cuestionada es un desarrollo de la modificación de la que fue objeto el  artículo 126 constitucional.    

     

44.              Con base en lo anterior, la  Universidad Libre adujo que existe un mandato superior y claro para el  legislador de diseñar un procedimiento a través del cual las corporaciones  públicas deben seleccionar a sus servidores, de acuerdo con el artículo 126 de  la Constitución. Esa norma constitucional no estableció clasificaciones o  distinciones respecto del tipo de servidor o si este debe pertenecer al nivel  nacional o territorial. Así, a partir de la literalidad del artículo 126  constitucional, es claro que el Congreso tiene una facultad explícita para  regular la elección de los secretarios de los concejos y, por ende, no hay una  invasión a la autonomía de los entes territoriales municipales o distritales.    

     

45.              Aunado a lo anterior, la  institución interviniente anotó que la aplicación por analogía de la norma  demandada a la elección de los secretarios de ciertos concejos es coherente con  los principios del artículo 126 constitucional. Asimismo, precisó que el diseño  establecido en la Ley 1904 de 2018 para la elección del Contralor General de la  República contiene un esquema de elección bajo el cual los concejales mantienen  su función de elegir a sus secretarios, razón por la cual la norma atacada no  vulnera la autonomía territorial.    

     

46.              Por otra parte, ese centro de  estudios anotó que el autogobierno es un elemento constitutivo de la autonomía  territorial, pero al revisar las funciones del secretario de los concejos,  observó que ese funcionario no tiene autoridad de gobierno. En consecuencia, la  regla contenida en la norma acusada no puede considerarse violatoria o conexa  al autogobierno de los municipios.    

     

47.              Asimismo, a partir del  criterio de evaluación definido en la Sentencia C-246 de 2019, es claro que la  medida atacada no vulnera la autonomía territorial, pues no priva a los  concejos de una facultad otorgada a ellos por la Constitución de manera  específica. En contraste, la regulación sobre la elección de ciertos  funcionarios del Estado le fue confiada al legislador, el cual la ejerció de  una manera razonable y proporcionada.    

     

48.              Otro aspecto importante que  precisó la Universidad Libre es el hecho que la Constitución estableció de  manera explícita que es la ley la encargada de regular las convocatorias  mediante las cuales se eligen a los servidores de ciertas corporaciones  públicas. En consecuencia, abstenerse de realizar lo anterior implicaría  incurrir en una omisión legislativa.    

     

49.              Finalmente, señaló que es  adecuado que los municipios de categorías 4ª a 6ª no tengan que seguir el  procedimiento establecido en la Ley 1904 de 2018 para la elección de los  secretarios de sus concejos. Esto pues ese proceso de selección consta de ocho  etapas complejas cuya acometida requiere del despliegue de unos recursos con  los que pueden no contar esos municipios.    

     

50.              Sobre la segunda cuestión, la  Universidad Libre expresó que es necesario realizar un test de igualdad de  intensidad leve para absolver el cuestionamiento jurídico respecto la violación  de ese principio. La intensidad es leve, pues de acuerdo con la Sentencia C-480  de 2020, aunque hay un criterio diferenciador en la norma demandada, y entre  municipios de distintas categorías, no se advierte que este sea  discriminatorio. Así, lo que se debe verificar es si la medida cumple con un  fin legítimo que no esté prohibido en el ordenamiento constitucional y si es  idóneo para lograr el objetivo señalado por el legislador (Sentencia C-104 de  2016).    

     

51.              Posteriormente, en relación  con el trámite legislativo que surtió el proyecto que devino en la Ley 2200 de  2022, anotó que la norma atacada fue propuesta por el exsenador Luis Fernando  Velazco Chaves. Así, “[e]n la sustentación de este artículo, se argumentó que  la aplicación de manera analógica de las formas propias de elección de  Contralor General de la República a la elección de secretario en los Concejos  municipales implicaba una carga excesiva en materia de recursos en aquellos  municipios de categorías 4, 5 y 6”[21].    

     

52.              Para concluir, la Universidad  Libre indicó que, a partir de las Sentencias C-036 de 1996 y C-036 de 2005, el  objetivo primordial y directo del principio de igualdad es la persona natural.  En esa medida, no es predicable aplicar este principio a la diferenciación  entre categorías de municipios de que trata la norma enjuiciada. Esto, a menos  de que esa diferenciación repercuta en sus habitantes. En esa medida, el parágrafo  atacado no vulnera la igualdad, pues no se supera uno de los pasos del test de  igualdad de intensidad leve.    

     

53.              Experto Alfredo Manrique Reyes. En misiva del 11 de septiembre de 2024, Alfredo Manrique Reyes  allegó su concepto respecto del caso planteado en la demanda y explicó que, a  su juicio, la norma cuestionada es exequible[22].    

     

54.              Destacó que, si bien las  entidades territoriales pueden elegir a sus autoridades, esa facultad no es  absoluta, pues está sujeta a las disposiciones que el legislador determine.  Así, aunque el artículo 313 de la Constitución les confiere a los concejos la  competencia de elegir ciertos servidores públicos, es el Congreso, mediante la  expedición de legislación, el encargado de definir los procedimientos para la  elección de algunos de esos servidores.    

     

55.              Manrique Reyes afirmó que es  claro que el hecho de que el Congreso regule los procedimientos de selección de  funcionarios que deben ser electos por los concejos municipales no vulnera la  autonomía de esos entes territoriales. Esto por cuanto es la misma Constitución  la que habilita al legislador para intervenir en la organización y  funcionamiento de los municipios, con el fin de asegurar el cumplimiento de los  principios de eficacia, imparcialidad y legalidad que rigen la administración  pública. Específicamente, el artículo 150 constitucional señala que el Congreso  tiene la competencia para expedir leyes sobre la organización y funcionamiento  de las entidades territoriales y sobre los requisitos para el ejercicio de  cargos públicos.    

     

     

Intervención que propone una exequibilidad condicionada    

     

57.              Federación Colombiana de  Municipios. En misiva del 13 de septiembre de 2024[23], la Federación Colombiana de Municipios allegó su concepto,  suscrito por su director ejecutivo, Gilberto Toro Giraldo. Manifestó  compartir los argumentos de la demanda, de ahí que  “(…) se ruegue a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada  bajo la condición de que la misma no se aplique a la elección de empleados por  parte de los concejos municipales”[24].    

     

58.              La federación en comento citó  la Sentencia C-478 de 1992 y afirmó que, cuando haya una colisión entre un  interés nacional y uno exclusivamente local, debe privilegiarse aquel que tenga  un mayor valor social. A partir de ello, señaló que “(…) se tiene que el  interés nacional cede al determinar el legislador orgánico que la estructura de  la administración de la entidad territorial sea una competencia directa de  dicha entidad y pasa a erigirse en interés exclusivo local, el cual por tanto  es ajeno a toda injerencia del legislador”[25].    

     

59.              Así, consideró que es  reprochable que las autoridades nacionales se inmiscuyan en la designación de  los secretarios de los concejos, pues se trata de algo que no es de su  arbitrio, sino de los entes territoriales en tanto su incidencia es local y no  nacional. De manera que, cuando haya un interés municipal, debe existir también  una competencia de ese nivel territorial.    

     

60.              A partir de lo anterior, el  interviniente concluyó que son los mismos concejos los llamados a determinar  las condiciones en las que debe ejercerse el cargo de secretario de esas corporaciones.  Si su autonomía es amplía, como lo establece la Constitución, entonces los  concejos deben ser los encargados de definir las características bajo las  cuales se ejerce el cargo de secretario, por ejemplo, si es un empleado de  período o de libre nombramiento y remoción.    

     

Concepto que propone la inexequibilidad de la norma demandada    

     

61.              Confederación Nacional de  Concejos y Concejales de Colombia – Confenacol. A través de misiva del 27 de septiembre de 2024, la Confederación  Nacional de Concejos y Concejales de Colombia – Confenacol remitió su concepto  a este trámite, por intermedio de Felipe Delgado Libreros, su representante  legal. Indicó que está de acuerdo con la inexequibilidad propuesta en la  demanda de inconstitucionalidad para que así la regla del parágrafo atacado no  aplique a ningún concejo municipal o distrital en el país[26].    

     

62.              A partir de referencias a la  Constitución, a la ley y a la jurisprudencia de esta Corte, el representante  legal de Confenacol reiteró los planteamientos de la demanda según los cuales  el parágrafo atacado vulnera la autonomía de los concejos respecto de la  gestión de sus propios intereses. También está de acuerdo con que esa norma  transgrede el derecho a la igualdad de esas corporaciones, pues solamente  aplica para los concejos de los municipios y distritos de categorías especial y  1ª a 3ª. Insistió en que nada tiene que ver el proceso de elección del  Contralor General de la República con la elección de los secretarios de los concejos.  Además, adujo que la norma es desproporcionada, pues el Contralor General es  electo para un periodo de cuatro años, mientras que los secretarios lo son para  un periodo de uno.    

     

Concepto del Procurador General de la Nación    

     

63.              El señor Viceprocurador General  de la Nación, Silvano Gómez Strauch, con funciones de Procurador General de la  Nación, le solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del  parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018[27].    

     

64.              Para soportar su postura, aludió  al concepto de autonomía territorial contenido en la Constitución. Indicó que  es competencia de las asambleas y concejos reglamentar lo referente a los  asuntos locales, conforme a la distribución de competencias contenida en la  Constitución y la ley. En este marco, se refirió a casos en los que esta Corte  ha abordado la concurrencia de competencias entre el Congreso y las asambleas y  concejos. Los supuestos son los siguientes: (i) el Congreso tiene una  competencia general y limitada para regular aquellos asuntos en los que la  Constitución o la ley le han concedido a las asambleas y concejos competencias  normativas. Esto, para no desconocer la autonomía de esos entes territoriales  (Sentencia C-535 de 1996); (ii) en contraste, el legislador tiene un amplio  margen de configuración sobre aquellos temas en los que la Constitución le  confiere competencia explícita, o se trata de asuntos en los que la  Constitución y las leyes no les conceden competencias normativas a las  asambleas y a los concejos (Sentencias C-1112 de 2001 y C-189 de 2019).    

     

65.              A partir de las premisas  anteriores, el señor viceprocurador estimó que la norma atacada no vulnera la  autonomía municipal porque la competencia para regular la selección de los  servidores que deben elegir las corporaciones públicas (incluso sus  secretarios), le fue asignada al Congreso directamente en la Constitución, en  su artículo 126. Como respaldo citó un fallo de la Sala de Consulta y Servicio  Civil del Consejo de Estado (Providencia 2406 de 2018).    

     

66.              Por otro lado, en torno al  cargo por igualdad, la vista fiscal indicó que, de acuerdo con la  jurisprudencia constitucional, puede haber una razón suficiente para un trato  diferenciado en una norma, cuando ello se soporta en el artículo 320 de la  Constitución. Esto, por cuando ese artículo establece que la ley puede  determinar categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos  fiscales, importancia económica o situación geográfica (sentencias C-271 de  1996 y C-540 de 2001). De acuerdo con el escrito allegado:    

     

“(…) se ha advertido que ‘las diferencias de orden socioeconómico  político-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos  y que reconoce la Constitución’ con la ‘categorización’ dispuesta en el  artículo 320 Superior, son una razón válida para que el legislador establezca  diferenciaciones en la regulación del personal de los concejos municipales. Lo  anterior, ya que, según las escalas de dicha clasificación, varían las  necesidades que tienen las corporaciones para la ‘atención de sus tareas y  asuntos’ así como la asignación de recursos para cubrir los costos laborales  respectivos.”[28] (Sentencia C-271 de 1996).    

     

67.              Por lo anterior, concluyó que  la norma demandada no desconoce el principio de igualdad, al relevar a los  concejos de los municipios de 4ª a 6ª categoría, de realizar una convocatoria  pública para seleccionar a los secretarios de sus concejos, como sí ocurre con  los municipios de las demás categorías. Esto pues, en función de los criterios  económicos que establecen la categorización de municipios, es razonable inferir  que los municipios de 4ª a 6ª categoría tienen menos recursos para gestionar  sus asuntos. En esa medida, la diferenciación que anota la norma atacada tiene  un objetivo razonable y respaldado en la Constitución, cual es salvaguardar las  finanzas de los entes territoriales más pequeños del país.    

     

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

A.                Competencia    

     

68.              De conformidad con lo  establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Sala Plena  de esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la acción  pública de inconstitucionalidad promovida en contra del parágrafo transitorio  del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018.    

     

B.                 Cuestión previa    

     

69.              La competencia de la Sala  Plena para estudiar la aptitud de una acción pública de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional considera necesario verificar si los  cargos admitidos de la demanda reúnen los criterios de aptitud necesarios para  provocar una decisión de fondo. La jurisprudencia de esta Corporación ha  establecido que, aun cuando durante el trámite de una acción pública de  inconstitucionalidad han sido admitidos ciertos cargos, ello no impide o es  óbice para que se verifique posteriormente su aptitud y vocación para proferir  un fallo de mérito[29].    

     

     

“(…) [La] jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica al destacar  que, sin perjuicio de que en el auto admisorio de la demanda se haya realizado  un juicio sobre su aptitud [de la acción de inconstitucionalidad], la Sala  Plena está facultada para realizar un nuevo examen de procedibilidad en la  sentencia. Lo anterior, por cuanto en este estadio del análisis es posible  tener una apreciación más compleja de la controversia planteada por el  accionante, cuestión que está dada, entre otras cosas, por la opinión y el  concepto de los intervinientes, de los expertos, de la señora Procuradora  General de la Nación y desde luego de los magistrados y magistradas que  integran el pleno de la Corporación.”    

     

71.              De vuelta al presente caso, la  Sala Plena considera necesario estudiar la aptitud de la presente demanda, toda  vez que algunas de las organizaciones e intervinientes que participaron en este  proceso sugirieron (aunque no de forma explícita) que había deficiencias en el  planteamiento de los cargos. Por ejemplo, el Observatorio de Hacienda Pública  de la Universidad Santo Tomás, precisó que no encontraba una relación directa  “en la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales dado que del  análisis de la naturaleza del conflicto no hay una carga desproporcionada en la  elección de los secretarios de los concejos municipales, pese que hay una  diferencia entre los desiguales, se busca promover condiciones de forma real y  efectiva que den un alcance eficaz a las condiciones económicas, sociales y  políticas”. A su turno, el Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte  afirmó que la interpretación que “la demanda hace de la norma atacada no  corresponde con la realidad, en cuanto a la excesiva onerosidad que comporta la  aplicación de las reglas que esa norma consagra para la elección de los  secretarios de los concejos”. Esto, por cuanto de la literalidad de la  disposición censurada no se desprende que, ante la reelección del secretario en  funciones, deba adelantarse nuevamente el procedimiento original para su  designación.    

     

72.              Por último, como se indica en  los acápites posteriores, la Sala Plena advirtió que existen yerros en la  argumentación que planteó el actor en sus cargos, lo cual impide un  pronunciamiento de fondo. Así, tras precisar lo anterior, la Corte  Constitucional describirá los criterios que deben reunir los cargos que se  plantean en las demandas de inconstitucionalidad, necesarios para que esta  pueda emitir una sentencia de mérito[31].    

     

73.              Análisis de aptitud en el caso  concreto. De manera general, y en relación con la totalidad de la demanda,  la Sala Plena considera que los cargos que se plantearon en ella omitieron  considerar dos características de la norma atacada, lo cual impide fijar  apropiadamente el alcance del objeto de control. Esta circunstancia tiene un  efecto directo respecto de la ausencia de certeza de los dos cargos admitidos.    

     

74.              Primero, el actor no consideró  o tuvo en cuenta que la disposición que censura tiene un carácter transitorio y  no permanente. Omitir esto implica que la demanda no fijó adecuadamente el  alcance del contenido normativo contra el que emprende su reproche. En efecto,  la disposición enjuiciada anota explícitamente que esta surte efectos mientras  el Congreso regula las demás elecciones de servidores públicos atribuidas a  corporaciones públicas, de conformidad con lo establecido en el cuarto inciso  del artículo 126 de la Constitución. Al respecto, la Sala insiste en que el  demandante no se refirió a la transitoriedad descrita, lo cual resta certeza a  los cargos de la demanda pues no se consideró un aspecto central en su redacción:  su vigencia temporal.    

     

75.              Segundo, el actor no se  refirió en la demanda o en su escrito de corrección al hecho de que la misma  disposición que se ataca se aplica por analogía. Ello comporta una deficiencia  de los criterios de admisibilidad, por cuanto el accionante se limitó a argüir  de forma genérica que es necesario adelantar un concurso público de méritos  para la elección de los secretarios de los concejos de ciertas entidades  territoriales, en los términos de la Ley 1904 de 2018, sin explicar cuáles son  las reglas que aplican específicamente de forma analógica. Ese argumento  abstracto no basta ni le permite a la Sala Plena evaluar si la aplicación de la  norma atacada transgrede la autonomía territorial o el principio de igualdad.  En concreto, para esta Corporación era necesario que el actor abordara la  totalidad de los efectos (analógicos y extendidos) de la regla atacada para  establecer puntualmente cuáles de las exigencias establecidas para la elección  del Contralor General de la República (contenidas en la Ley 1804 de 2018) se  extendían a la elección de los secretarios de los concejos municipales lo cual,  a la postre, implicaba una vulneración de los artículos constitucionales  invocados en los cargos de la demanda.    

     

76.              La ineptitud del primer cargo  por violación del principio de autonomía de las entidades territoriales. Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional  estima que el primer cargo de la demanda carece de claridad, certeza,  especificidad, pertinencia y suficiencia, a partir de las  consideraciones que se exponen en los siguientes párrafos.    

     

77.              En lo que respecta a la claridad  del primer cargo, la Sala considera que la argumentación en la que este se  soporta genera confusión. Ocurre que no se entiende si el reproche se dirige  contra la regulación del procedimiento para elegir a los secretarios de los  concejos de los municipios de categorías especial y 1º a 3º, en contravía de lo  establecido en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 o si se enfila en contra de  la aplicación, por analogía, a la elección de los anotados secretarios, de la  forma como se elige al Contralor General de la República. La anterior confusión  se deriva del hecho de que el actor insiste, a lo largo de sus planteamientos,  en que es función de los concejos municipales y distritales elegir a los  secretarios de esas corporaciones, función que es de raigambre legal. Aunado a  lo anterior, la argumentación en la que se funda este primer cargo incluye  temas relacionados con la onerosidad, desigualdad y desproporcionalidad de la  medida enjuiciada sin que ello guarde una relación clara con la supuesta  violación de la autonomía territorial que se endilga.    

     

78.              Asimismo, parte de la  argumentación en la que se sostiene el primer cargo pareciera no encaminarse a  demostrar una vulneración del principio de autonomía territorial sino del  criterio de unidad de materia legislativa. Esto por cuanto el actor plantea una  ausencia de relación entre la elección del Contralor General de la República y  la de los secretarios de los concejos municipales.    

     

79.              Así, para esta Corporación no  hay claridad en el primer cargo formulado, pues el  hilo conductor de la censura de inconstitucionalidad no permite entender si lo  que el accionante cuestiona es: (a) una violación a la autonomía territorial,  por ordenar que en los concejos municipales se realicen procesos de elección de  funcionarios públicos con base en las reglas de trámite para la elección del  Contralor General de la República; (b) una vulneración al principio de unidad  de materia derivada del hecho de que la Ley 1904 de 2018 incluyó una regla para  la elección de los funcionarios que les corresponde a las corporaciones  públicas, cuando esa ley versa sobre la elección del Contralor General de la  República, lo cual en todo caso no es un desconocimiento del principio de  autonomía territorial, o (c) una vulneración del principio de igualdad, al  comparar la elección del Contralor General de la República con la de los  servidores de los concejos, lo cual, en el mismo sentido que el análisis  anterior, no corresponde a un cargo por desconocimiento de la autonomía  territorial.    

     

80.              La Sala también estima que el  cargo no cumple el criterio de certeza, por cuanto los argumentos  planteados por el demandante pueden considerarse una interpretación subjetiva  del parágrafo acusado. Si bien el actor parte de la regla consignada en el  parágrafo atacado (la aplicación analógica del procedimiento de elección del  Contralor General de la República para escoger a los secretarios de ciertos  concejos), este incluyó frases como que la norma “(…) obliga a los Concejos  Municipales a disponer de los pocos recursos con que cuentan para su  funcionamiento y les impone una carga absurda e innecesaria (…)”. Expresiones  como la anterior son una apreciación personal del actor que no se desprende  necesariamente de la norma enjuiciada, más aún, cuando la misma norma hace una  remisión al artículo 126 de la Constitución el cual establece una regla para la  elección de los servidores atribuida a las corporaciones públicas, consistente  en que la elección respectiva deberá estar precedida por una convocatoria que  garantice los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana,  equidad de género y meritocracia.    

     

81.              En lo que concierne a la especificidad,  el pleno de la Corporación considera que este supuesto tampoco se cumple.  Primero, porque la demanda no aborda el hecho de que la propia Constitución  establece que la autonomía de las entidades territoriales está limitada por  ella y por la ley. En esa medida, era necesario que el actor se refiriera  prolijamente al artículo 126 constitucional, el cual ordena que la elección de  los funcionarios que les corresponde a las corporaciones pública se realice por  concurso. Por lo anterior, no se acredita una confrontación real entre la  Constitución y el parágrafo enjuiciado.    

     

82.              Segundo, porque parte de la  argumentación en la que se sustenta este primer cargo sugiere una violación de  los mandatos de: (i) trato desigual a los desiguales –en relación con las  diferencias que hay entre la elección del Contralor General de la República y  los secretarios de los concejos–, y (ii) trato igual entre los iguales, en  punto de las similitudes que hay entre los municipios y distritos,  independientemente de su categoría. Para la Sala, tales argumentos son propios  de un cargo por violación del principio de igualdad y no del principio de  autonomía de las entidades territoriales. Así, esta Corporación extraña un  desarrollo de planteamientos que fuesen más allá de una afirmación genérica de  desproporcionalidad de la medida atacada, respecto del núcleo de la autonomía  de las entidades territoriales.    

     

83.              Aunado a lo anterior, el  argumento según el cual no hay relación entre la elección del Contralor General  de la República y la de los funcionarios de las corporaciones públicas lleva a  una ausencia de especificidad, en la medida en  que no es claro cuál es la norma constitucional desconocida, y, por tanto,  tampoco se determina cuál es el problema de validez que le es atribuible a la  norma enjuiciada.    

     

84.              Con todo, la argumentación  planteada es abstracta o general, al considerar que la aplicación analógica de  la norma es desproporcionada, sin enfrentar lo dispuesto en artículo 126  constitucional o el margen de configuración legislativa en la materia. Por lo  anterior, el cargo no es específico, pues no se soporta suficientemente  en una oposición entre la disposición atacada y el parámetro de control  anunciado para este cargo (la autonomía de las entidades territoriales).  Además, mezcla los reproches alusivos a la vulneración de la anotada autonomía,  con el cargo por desconocimiento del principio de igualdad.    

     

85.              En relación con la pertinencia,  la Corporación colige que este presupuesto de aptitud no se cumple. La Sala  estima que la argumentación del demandante se fundamentó en los artículos 31,  35 y 37 de la Ley 136 de 1994 para indicar que la disposición atacada comporta  una vulneración a la facultad de los concejos de darse su propio reglamento. No  obstante, el artículo 150.4 establece de forma explícita que el Congreso de la  República tiene la función de establecer competencias para las entidades  territoriales. Fue en ejercicio de esa competencia que el Congreso estableció  que los concejos tienen la función de elegir a sus secretarios, por lo que tal facultad  no es de raigambre o consagración constitucional sino legal. Así, el primer  cargo es impertinente, pues lo que reprocha el actor al invocar los  citados artículos de la Ley 136 de 1994 es la regulación legal de una función  constitucional del Congreso.    

     

86.              Puntualmente, el accionante  basa su argumentación sobre la violación del principio de autonomía territorial  en el hecho de que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece que los  concejos se encargan de elegir a un secretario para esas corporaciones. Esto,  en contraste con la disposición atacada, contenida en el parágrafo transitorio  del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018. Así, la disputa que expone el actor es  de jerarquía legal, que no eminentemente constitucional.    

     

87.              Por otra parte, cuando en este  primer cargo el accionante reprocha que la norma atacada les haya impuesto a  los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª adelantar un procedimiento  para la elección de los secretarios de los concejos, semejante al proceso de  elección del Contralor General, lo que se ataca es la diferenciación que el  parágrafo enjuiciado hace entre las diferentes categorías de municipios como  criterio normativo, y no la facultad de elección del secretario de los concejos  que, se reitera, es de tipo legal. Por todo lo anterior, el primer cargo de la  demanda es impertinente.    

     

88.              Así, a partir de lo descrito,  el primer cargo es insuficiente. Esto pues la demanda no aporta los  elementos mínimos necesarios para sembrar una duda sustentada sobre la  constitucionalidad del parágrafo cuestionado, a partir de la supuesta  vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales.    

     

89.              La ineptitud del segundo cargo  por desconocimiento del principio de igualdad. Esta Corte estima que el segundo cargo propuesto en la demanda,  alusivo a la transgresión del principio de igualdad, tampoco reúne los  criterios fijados en la jurisprudencia constitucional para provocar un fallo de  mérito.    

     

90.              Tal y como se indicó durante  el trámite admisorio de la demanda, cuando se plantean cargos por violación del  principio de igualdad, el accionante tiene una carga argumentativa especial, es  decir, debe aportar ciertos elementos puntuales que se circunscriben a un cargo  de esta naturaleza. De acuerdo con la Sentencia C-538 de 2023, se trata de: (i)  indicar los grupos o situaciones comparables, lo cual comporta explicar por qué  esos grupos o situaciones son, en efecto, contrastables; (ii) describir cuál es  el trato discriminatorio introducido en la disposición que se cuestiona, y  (iii) preciar por qué no hay una justificación para ese tratamiento distinto,  que se juzga discriminatorio.    

     

91.              De manera más específica, el  primero de los elementos anteriormente descritos corresponde a señalar cuál  es el criterio de comparación (‘patrón de igualdad’ o tertium comparationis)  pues, antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes, se debe  determinar si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos  de la misma naturaleza[32].  En segunda medida debe definirse si, desde la perspectiva fáctica y jurídica,  existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles[33] y, en un tercer momento,  se establece si el tratamiento distinto tiene o no una justificación constitucional,  es decir, si la medida objeto de comparación tiene un soporte en la  Constitución para ese trato diferenciado[34].    

     

     

93.              Así, el artículo 320 de la Constitución  establece la posibilidad de que el legislador consagre categorías de  municipios, a partir de las variables anteriormente citadas, para establecer un  régimen distinto para su organización, gobierno y administración. Así, la Sala Plena estima que el actor omitió el  hecho de que la propia Constitución estableció la posibilidad de que el  legislador defina municipios y distritos de distintas categorías. En  consecuencia, el demandante debió haber precisado por qué las entidades  territoriales que se mencionan en el parágrafo atacado son comparables, aun  cuando la Constitución prevé que puede haber –que es constitucional que  existan– entidades territoriales diferentes bajo un criterio de recursos  fiscales o importancia económica.    

     

94.              En palabras más detalladas,  para esta Corte, aun cuando es cierto que la autonomía municipal y su  componente presupuestal se predica por igual de todos los municipios y  distritos –sin importar su categoría– los grupos comparables identificados por  el accionante podrían no serlo pues la diferencia que hay entre ellos  (materializada en las categorías a las que pertenecen), soporta la carga que  tienen los municipios y distritos de categorías especial y 1º a 3º de aplicar  analógicamente las reglas para elegir al Contralor General de la República,  para la elección de los secretarios de sus concejos.    

     

95.              En relación con el segundo  elemento, la Sala estima que, aunque el accionante describió satisfactoriamente  cuál es el trato discriminatorio introducido en el parágrafo que se ataca, ni  la demanda ni su corrección argumentan si, desde un punto de vista fáctico o  jurídico, la medida atacada introduce o supone un trato desigual entre iguales  o semejante entre disímiles.    

     

96.              En lo que toca al tercer  elemento, la Corte Constitucional considera que el demandante no precisó  adecuadamente por qué no hay una justificación para el tratamiento  diferenciado. Revisado el escrito de corrección de la demanda, el actor se  limitó a sostener que la obligación para los municipios de categorías especial  y 1ª a 3ª se imponía “con el único argumento que a los de 4, 5 y 6 debe garantizárseles  sus finanzas, los demás no, en un castigo por falta de una reglamentación que  el legislador no ha establecido y ante dicho vacío se pretende imponer cargas  impositivas y violatorias de la constitución a los de las categorías especial  1, 2 y 3”. Adicionalmente, el demandante no señaló propiamente cuál debería ser  la intensidad del juicio integrado de igualdad que debería aplicarse, como  tampoco precisó cómo la distinción de la norma cuestionada no superaba  criterios de idoneidad y proporcionalidad.    

     

97.              Así, la argumentación  esgrimida por el actor no permite evidenciar la razón por la cual el  tratamiento diferenciado no se justifica. Ello, cuando: (i) el artículo 320 de  la Constitución permite la diferenciación y categorización de los municipios  explícitamente en virtud de sus recursos fiscales, y (ii) la norma demandada  indica que esta diferenciación se realiza con la finalidad de preservar las  finanzas de los municipios de categorías 4ª a 6ª. En concreto, el accionante ha  debido comparar las diferentes categorías de las entidades territoriales, bajo  las características y naturaleza propias de cada una, para así configurar un  cargo por violación de la igualdad, esto es, que permita determinar por qué a  pesar de las diferencias entre las categorías, se debería brindar un  tratamiento semejante.    

     

98.              En línea con lo anterior, el  actor no se refiere a las posibles justificaciones constitucionales de la  disposición atacada, por ejemplo, al deber de emplear la meritocracia y la  transparencia para proveer cargos como el de secretario de una corporación  pública. Lo anterior implica que está ausente la tensión o confrontación entre  los anotados principios constitucionales y la norma demandada, en punto de  identificar su propósito.    

     

99.              Por último, la Sala reitera,  que el cargo no enfrentó el artículo 126 de la Constitución el cual estableció  que es competencia del Congreso regular esta temática. En efecto, ese artículo  dispuso que la elección de servidores públicos, atribuida a corporaciones  públicas, deberá estar precedida de una convocatoria pública regulada por la  ley. En esa medida, la norma cuestionada constituye un desarrollo de la  modificación de la que fue objeto el artículo 126 constitucional, aspecto que  no es valorado por el demandante.    

     

100.         Esta Sala aclara que las consideraciones  anteriores llevan a que el cargo por violación del principio de igualdad  carezca de especificidad. De acuerdo con la Sentencia C-1052 de 2001,  las exigencias anteriormente descritas de un cargo por violación del mandato de  igualdad se ubican en el estudio de especificidad de la censura, pues  las razones que se esgrimen son específicas, si definen la forma en la que la  disposición acusada transgrede la Constitución[35].    

     

101.         Así, además de lo descrito  anteriormente, este cargo carece de especificidad, pues el escrito de  subsanación se limita a cuestionar la norma al emplear calificativos como  “trato discriminatorio”, “desproporcionado” e “injusto”, sin detenerse a  explicar por qué los municipios de categorías especial y 1ª a 3ª deben tener el  mismo trato que los municipios de categorías 4ª a 6ª, en lo que se refiere al  procedimiento de elección de los secretarios de sus concejos. Además, el actor  equipara el principio de igualdad entre seres humanos con la idea de que los  municipios también están en un mismo plano de igualdad, por definición, sin  considerar las diferencias naturales que hay en la apreciación anterior y,  puntualmente, la posibilidad de categorizar entidades territoriales que se  establece de forma explícita en la Constitución.    

     

102.         Aunado a lo anterior, el pleno  de esta Corporación también estima que este cargo por desconocimiento del  principio de igualdad carece de otros supuestos generales de aptitud, a saber, certeza,  pertinencia y suficiencia.    

     

103.         En relación con la certeza,  la Corte considera que el actor omitió valorar que la propia norma demandada  incorpora la justificación que el legislador fijó para autorizar el trato  diferenciado que se censura, cual es, preservar las finanzas territoriales de  los concejos de los municipios de categorías 4ª a 6ª.    

     

104.         Contrario a valorar esa  justificación, el demandante se limitó a criticar que la regla contenida en el  parágrafo enjuiciado se aplica para garantizar las finanzas de los municipios  de 3ª a 6ª categoría. Para la Sala era necesario que se explicara por qué esa  justificación (incluida en el texto de la norma enjuiciada) incorpora un trato  diferenciado que carece de asidero constitucional.    

     

105.         Sumado a lo anterior, de  acuerdo con lo expresado en el texto de la demanda original y en su escrito de  corrección, el actor formuló su cargo por la supuesta vulneración del principio  de igualdad de manera dual. En primer lugar, considera que se vulnera esa  garantía de los concejos municipales de categorías especial y 1ª a 3ª frente a  los de categorías 4ª a 6ª, por cuanto los segundos pueden reelegir a su  secretario sin adelantar el procedimiento que rige en virtud de la norma  atacada, mientras que los primeros no pueden hacerlo. En segundo lugar,  reprueba de manera general que la norma es contraria al artículo 13  constitucional, pues obliga a los concejos de las entidades territoriales de  categorías especial, y 1ª a 3ª a escoger a sus secretarios en los términos de  la Ley 1904 de 2018, mientras que los de categorías 4ª a 6ª no.    

     

106.         En relación con estos argumentos,  la Sala considera que el actor no aportó elementos de juicio suficientes que le  permitan a esta Corte forjar un concepto en uno u otro sentido, respecto de si,  en efecto, la norma atacada implica obligatoriamente que para la reelección de  los secretarios de los concejos de los municipios de categorías especial y 1ª a  3ª debe aplicarse irremediablemente el procedimiento definido en la Ley 1904 de  2018.    

     

107.         Con todo, el cargo no es suficiente,  pues los planteamientos en los que se soporta no siembran un mínimo de duda  sobre la constitucionalidad del parágrafo demandado. En resumen, la Sala  extraña que no se haya abordado el artículo 320 de la Constitución el cual  permite la diferenciación y categorización de municipios a partir de  consideraciones fiscales. Además, la norma atacada incluye en su texto la  justificación para el trato diferenciado que establece, aspecto que no fue  debidamente desarrollado en la demanda.    

     

108.         Por último, la Sala destaca  que el demandante incluyó en su formulación de este cargo asuntos que no tienen  relación con una censura que se basa en la supuesta vulneración del principio  de igualdad: (i) señaló que la regla implica un gasto que afecta las finanzas y  los recursos de funcionamiento de los municipios y distritos de categorías  especial y 1ª a 3ª; (ii) afirmó que ese gasto se torna aún más oneroso como  quiera que el concurso debe realizarse cada año, pues los secretarios de los  concejos municipales y distritales son relegibles, mientras que el Contralor  General de la República no lo es, y (iii) según el actor, los secretarios de  los concejos de municipios de categorías 4º a 6º, pueden reelegirse sin  someterse a concurso alguno, lo cual no ocurre con los secretarios de los concejos  de las categorías especial y de 1º a 3º.    

     

109.         A juicio de la Sala, los  anteriores planteamientos no se relacionan o hacen parte de un cargo por  vulneración del artículo 13 de la Constitución, al tiempo que el actor no  aportó elementos de juicio suficiente que le permitieran a la Corporación  forjarse un concepto en uno u otro sentido, respecto de los anotados  planteamientos.    

     

110.         A partir de todo lo anterior,  la Corte Constitucional encuentra que ninguno de los cargos planteados y  admitidos en el presente proceso reúnen los criterios necesarios para que haya  un fallo de fondo. Por ende, esta Corporación se declarará inhibida para  pronunciarse sobre la alegada inconstitucionalidad del parágrafo transitorio  del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018 (modificado por el artículo 153 de la  Ley 2200 de 2022).    

     

     

III. DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

     

ÚNICO. INHIBISE de pronunciarse sobre la constitucionalidad del  parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018, modificado por el  artículo 153 de la Ley 2200 de 2022, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

[1] Diario Oficial No. 50.637 del 27 de junio de 2018.    

[2] Demanda de inconstitucionalidad. Expediente digital  D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=84857

[3]  Ibidem, p. 2.    

[4]  Ibidem.    

[5]  Ibidem.    

[6] Auto  inadmisorio de la demanda del 29 de julio de 2024. Expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86299

[7]  Escrito de corrección de la demanda de  inconstitucionalidad. Expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86809

[8] Auto  admisorio de la demanda del 22 de agosto de 2024. Expediente digital D-15.965.    

[9] A las facultades de derecho de las  Universidades Santo Tomás de Bucaramanga, de Caldas, Externado de Colombia, del  Rosario, de la Sabana, Nacional de Colombia, de Antioquia, del Valle, de  Nariño, del Cauca, de los Andes, Javeriana, Libre, EAFIT, del Norte y  Pontificia Bolivariana.    

[10] Al Departamento Administrativo de la Función Pública y al  Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.    

[11] A la Federación Colombiana de  Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Confederación Nacional  de Concejos y Concejales de Colombia (Confenacol), al Centro de Estudios de  Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a Transparencia por Colombia, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Centro de Estudios Socio jurídicos  Latinoamericanos. También a los siguientes expertos: Alfredo Manrique Reyes,  Floralba Padrón Pardo y Augusto Hernández Becerra.    

[12]  Concepto del Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomás. Expediente digital D-15.965.     

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89255

[13]  Ibidem, pp. 5 y 6.    

[14]  Ibidem, p. 7.    

[15]  Concepto de la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y  Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín.  Expediente digital D-15.965.     

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89544

[16]  Concepto de la Universidad  del Norte, contenido en el expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89545

[17]  Ibidem, p. 7.    

[18]  Ibidem p. 9.    

[19]  Concepto de la Universidad  Libre (sede Bogotá), contenido en el expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89557

[20]  Ibidem, p. 8.    

[21]  Ibidem, p 8.    

[22] Concepto del ciudadano Alfredo  Manrique Reyes, contenido en el expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89285

[23]  Concepto de la Federación  Colombiana de Municipios, contenido en el expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89435

[24]  Ibidem, p. 6.    

[25]  Ibidem, p. 5.    

[26]  Concepto de la Confederación Nacional de Concejos y Concejales de Colombia –  Confenacol visible en el  expediente digital D-15.965. Se allegó fuera de tiempo, pues el término  de fijación en lista venció el 16 de septiembre de 2024. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=90514    

[27] Concepto de la Procuraduría  General de la Nación, contenido en el expediente digital D-15.965.    

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=91694

[28]  Ibidem, p. 5.    

[29]  Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-449 de 2024, C-269 de 2022,  C-281 y C-055 de 2013, C-894 de 2009 y C-623 de 2008, entre otras.    

[30]  Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005,  C-074 de 2006, C-781 de 2007, C-929 de 2007, C-623 de 2008, C-1123 de 2008,  C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013, C-173 de 2017, C-112 de 2018,  C-085 de 2018, C-389 de 2017, C-384 de 2017, C-191 de 2019, C-393 de 2019,  C-269 de 2022 y C-414 de 2022.    

[31]  Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-269 de 2022, C-447 y 236 de  1997 y C-509 de 1996.    

[32]  Corte Constitucional, Sentencias C-313 de 2013, C-104 de 2016 y C-602 de 2019.    

[33]  Ibidem.    

[34]  Ibidem.    

[35]  Al respecto, la Corte Constitucional en su Sentencia C-292 de 2019 indicó:  “[n]o es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que  se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha  ido identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir  esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la  vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual (…) Asimismo, ha  destacado que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación  respecto de la violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que  cuando se controla la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría  sospechosa o afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede  presumirse la inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la  defiende la obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo  contrario y en consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor  esfuerzo argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada  corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en  general, de un amplio margen de configuración”.    

 

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