C-118-18

         C-118-18             

NOTA DE RELATORIA: Con base en memorial suscrito por la doctora   DIANA FAJARDO RIVERA y Oficio de la Secretaría General SGC-100 de fecha 3 de   febrero del 2020, se indica que la Magistrada en mención no participó en la   presente providencia, por cuanto para la fecha en que se aprobó se encontraba en   comisión de servicios.    

Sentencia C-118/18    

MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA   DE SATENA-Exequibilidad   condicionada    

La Sala estableció que una de las lecturas de la norma   acusada, de acuerdo con la cual excluye los principios de la función   administrativa del régimen jurídico de la entidad en mención, transgrede el   artículo 209 Superior y, por lo tanto, para compatibilizar la norma acusada con   la Constitución Política decidió condicionarla en el sentido de precisar que el   régimen jurídico de SATENA también incluye los principios de la función   administrativa.    

MODIFICACION DEL REGIMEN LABORAL DE   SATENA-Constitucionalidad del inciso 1° del artículo 6° de la Ley 1427 de 2010    

[L]a Sala indicó que el Legislador no desconoció la categorización   de rango constitucional prevista en el artículo 123 de la Carta Política y, en   el marco de su amplio margen de configuración, estableció un régimen laboral   específico -regido por el Código Sustantivo del Trabajo- que concilia los   intereses públicos y privados que concurren en la sociedad en mención. En   efecto, los trabajadores y empleados de SATENA: (i) están sujetos al régimen   laboral del Código Sustantivo del Trabajo; (ii) son objeto de control   disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación; y (iii)   mantienen su condición de servidores públicos, razón por la que están sujetos a   las previsiones expresas, de raigambre constitucional, dirigidas a dichos   servidores.    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Criterios para   determinar su existencia    

COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA   MATERIAL-Alcance    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional    

INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que   procede     

INTEGRACION DE UNIDAD   NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración    

ORGANIZACION   ADMINISTRATIVA DEL ESTADO-Amplio margen de configuración legislativa    

La sentencia   C-350 de 2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la   materia y señaló que la definición de la estructura estatal asignada al Congreso   de la República comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la   administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la   vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la determinación del   régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la adopción de   medidas de tipo tributario; y (iii) las características definitorias de las   entidades, tales como la independencia administrativa, técnica y patrimonial.   Por lo tanto, resulta muy amplio el espectro de regulación del Congreso de la   República en la determinación de la estructura y funcionamiento de la   administración pública.    

FUNCION   ADMINISTRATIVA-Principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance     

SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Soporte constitucional/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Manifestación del principio de   descentralización por servicios/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Características/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Pertenencia a la rama ejecutiva del poder público/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Consecuencias   derivadas de su vinculación a la rama ejecutiva    

En cuanto a la   ubicación de las sociedades de economía mixta en la estructura de la   administración pública, esta Corporación ha advertido que a pesar de su   autonomía jurídica están   vinculadas a la Rama Ejecutiva del Poder Público. Esta circunstancia   tiene las siguientes implicaciones para dichas entidades: (i) son objeto de   control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de la República, de   acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están sujetas a   control político, el cual es ejercido por el Congreso de la República, según el   artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la integración de sus órganos   directivos se somete al régimen de inhabilidades previsto en los artículos   180-3, 292 y 323 de la Carta Política; (iv) se rigen por las reglas de la ley   orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de contabilidad   oficial.    

SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Definición del régimen jurídico    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA   EN REGIMEN DE SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA-Alcance    

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR   PARTICULARES-Fundamento constitucional y legal/FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR   PARTICULARES-Supuestos de procedencia    

SERVIDOR PUBLICO-Noción es genérica y comprende diferentes especies entre las   que se encuentran los trabajadores oficiales    

REGIMEN JURIDICO DE   LOS SERVIDORES PUBLICOS-Amplio margen de configuración legislativa    

REGIMEN DE LOS   SERVIDORES PUBLICOS EN LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA-Jurisprudencia   constitucional    

[D]e acuerdo con la   previsión del artículo 123 Superior, la jurisprudencia constitucional ha   reiterado que los empleados y trabajadores de las sociedades de economía mixta   son servidores públicos. Asimismo, ha explicado que esa categorización no   implica la determinación de un régimen jurídico específico, pues este aspecto no   fue definido de manera explícita en la Carta Política y, por el contrario, su   determinación se defirió al Legislador.    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica    

Referencia: Expediente D-12046    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º y 6º (parciales) de la   Ley 1427 de 2010, “Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la   Empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras   disposiciones”    

Demandantes: David Suárez Tamayo y Julián Andrés Jaramillo Gil.    

Magistrada sustanciadora:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los   Magistrados  Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana   Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo,   Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes   Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el   numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente:    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, los ciudadanos David Suárez Tamayo y Julián Andrés   Jaramillo Gil presentaron, ante esta Corporación, demanda de   inconstitucionalidad en contra de los artículos 5º y 6º (parciales) de la Ley   1427 de 2010, “por la   cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa Servicio Aéreo a   Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras disposiciones”, por   considerar que quebrantan los artículos 6º, 13, 123, 124, 209 y 210 de la   Constitución.    

Mediante auto del   5 de mayo de 2017[1], se admitieron los cargos dirigidos   contra: (i) el artículo 5º -parcial- de la Ley 1427 de 2010, por violación de   los artículos 209 y 210 de la Constitución (desconocimiento de los principios de   la función administrativa); y (ii) el artículo 6º -parcial- de la misma Ley, por   violación de los artículos 6º, 123, 124 de la Carta Superior (desconocimiento   de la clasificación de los servidores públicos).    

En esa   misma providencia, se inadmitió el cargo por transgresión del principio de   igualdad -artículo 13 Superior- formulado contra el artículo 6º -parcial- de la   Ley 1427 de 2010, debido a que se incumplieron los presupuestos de certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, se otorgó al   demandante el término de 3 días para presentar la corrección; término que venció   en silencio[2] y, por lo tanto, la censura se   rechazó[3].    

Luego,   se continuó con el trámite de los cargos admitidos y se ordenó: (i)  fijar en lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana;   (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su   competencia;   (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República,   al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, al Departamento Nacional de Planeación, al   Departamento Administrativo de la Función Pública y a SATENA S.A.; e (iv) invitar  a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de Derecho de las   Universidades ICESI, del Cauca, EAFIT, Libre de Colombia, Externado de Colombia   y de la Sabana y a la facultad de Administración Pública de la ESAP para que, si   lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la   constitucionalidad de los apartes demandados.    

En Auto 305 de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió suspender los   términos[4]  de este proceso a partir del 21 de junio de 2017 y hasta el 9 de mayo de 2018,   fecha en la que levantó esa medida en el presente caso[5].    

Cumplidos los   trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo   concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir la   demanda de la referencia.    

II.   TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS    

A   continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcialmente acusadas   y se subrayan los apartes demandados:    

“LEY   1427 DE 2010    

(diciembre 29)    

Diario   Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

EL   CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 5º. RÉGIMEN APLICABLE A SATENA S. A.  Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y   desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como sociedad   de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del   derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital   social de la empresa.    

PARÁGRAFO. De acuerdo con   lo establecido por los artículos 9º de la Ley 80 de 1968 y 27 del Decreto 2344   de 1971, los aviones de Satena S. A. en su operación nacional, conservarán la   calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre   aeronavegación rige para estos. Sin embargo, en los casos de responsabilidad   contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de   dichos aviones en servicios de transporte aéreo, se someterán al derecho común.   Satena S. A. se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones a las normas legales   que la crearon y sus estatutos.    

ARTÍCULO 6º. RÉGIMEN LABORAL. Una   vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Satena S. A., la totalidad de los   servidores públicos de Satena S. A. tendrán el carácter de trabajadores   particulares  y, por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles   las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las   modificaciones y adiciones que se presenten.    

Los trabajadores y pensionados de Satena S. A.   continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de   seguridad social.    

PARÁGRAFO 1º. A Satena S. A.,   una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la   disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de   2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o sustituyan.    

PARÁGRAFO 2º. El Gobierno   Nacional podrá destinar personal en comisión del servicio a Satena S. A.”    

III.   LA DEMANDA    

David Suárez Tamayo y Julián Andrés Jaramillo Gil presentaron cargos de   inconstitucionalidad en contra de: (i) el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010 por   el desconocimiento de los principios de la función pública -artículos 209 y 210   de la Constitución-, y (ii) el artículo 6º ibidem por la vulneración de   la clasificación de los servidores públicos -artículos 6º, 123 y 124 Superiores-[6].    

Inexistencia de   cosa juzgada    

Previo al desarrollo de las censuras, los ciudadanos destinaron un capítulo en   el que describieron algunos de los fallos emitidos por esta Corporación sobre   los asuntos planteados en la demanda y presentaron los argumentos por los que, a   su juicio, no se configura la cosa juzgada.    

En primer lugar, indicaron que en la sentencia C-728 de 2015[7], la Corte conoció una   demanda contra los artículos 6º y 7º de la Ley 1427 de 2010, por acusaciones   similares a las ahora propuestas. Sin embargo, el fallo fue inhibitorio y, por   ello, no se configuró la cosa juzgada.    

En segundo lugar, identificaron la sentencia C-722 de 2007[8], en la que esta   Corporación declaró la exequibilidad de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de   2006, que modificó la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. Los actores   resaltaron que esas disposiciones tenían un contenido similar al que ahora   demandan, debido a que establecieron el cambio de régimen de dicha entidad y   precisaron que en adelante: (i) sería “exclusivamente de derecho privado”;   y (ii) sus empleados se considerarían “particulares”.    

Tras describir los asuntos abordados en esa providencia judicial, los ciudadanos   indicaron que esta no configura cosa juzgada porque las disposiciones estudiadas   en esa oportunidad definían el régimen jurídico de ECOPETROL S.A., y las normas   acusadas en esta demanda están dirigidas en contra de SATENA S.A., entidad que   merece consideraciones diferentes, entre otras razones por su participación   societaria     

Luego de descartar la cosa juzgada, los actores cuestionaron los fundamentos de   la sentencia C-722 de 2007 y reclamaron un estudio más profundo de los asuntos   analizados en esa oportunidad, pues permitir que una sociedad de economía mixta   se rija “exclusivamente” por el régimen privado, a su juicio, desconoce   los principios que rigen la función administrativa. En efecto, argumentaron que   la decisión se enfocó en la posibilidad de que el Legislador determinara el   régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, pero no consideró los   principios previstos en los artículos 209 y 210 Superiores.    

Asimismo, los ciudadanos señalaron que las consideraciones sobre la   clasificación de los trabajadores de ECOPETROL S.A. son contradictorias, pues se   admitió la calidad de particulares establecida en la norma estudiada, pero se   indicó que mantienen la condición de servidores públicos, lo que genera diversos   problemas en la determinación del régimen disciplinario.    

Cargo primero.   Desconocimiento de los principios de la función administrativa -artículos 209 y   210 Superiores-    

En la primera   censura, los ciudadanos indicaron que la expresión “exclusivamente” del   artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, según la cual SATENA S.A. sólo se rige por   las reglas de derecho privado, transgrede los principios de la función   administrativa previstos en los artículos 209 y 210 de la Constitución.    

Los actores   adujeron que si bien el Legislador tiene un amplio margen de configuración de   las entidades públicas, esta potestad debe ajustarse a los límites previstos en   la Constitución Política. Por lo tanto, en la fijación del régimen jurídico de   SATENA S.A. como sociedad de economía mixta, que hace parte de la Rama Ejecutiva   del sector descentralizado por servicios, debió observar los principios que   orientan la actividad administrativa.    

Para evidenciar   ese deber, los ciudadanos identificaron las diferencias entre el derecho privado   y el público, y destacaron que en el marco del primero los principios de la   función pública tienen un menor grado de obligatoriedad. A partir de esta   distinción, explicaron que aunque el objeto social de SATENA S.A. se relaciona   con actividades comerciales que, en principio, no corresponden a funciones   públicas, la sociedad eventualmente podría ejercer funciones administrativas,   las cuales no pueden ser relevadas de los principios que orientan dichas   actividades.    

Finalmente, los   demandantes advirtieron que la norma acusada genera privilegios injustificados   para SATENA S.A., pues a pesar de su naturaleza y del ejercicio eventual de   funciones administrativas, es relevada del cumplimiento de las normas de derecho   público. En ese sentido, destacaron que si bien la sentencia C-722 de 2007   declaró la exequibilidad de la norma que establece que ECOPETROL se rige   exclusivamente por derecho privado, en las consideraciones reconoció que las   entidades descentralizadas también están sujetas a disposiciones propias del   derecho público. Por lo tanto, plantearon la necesidad de rectificar la posición   jurisprudencial para que, de acuerdo con la parte motiva de la providencia en   mención, se indique que dichas entidades deben ajustarse a los principios   previstos en los artículos 209 y 210 de la Carta Política.    

Cargo Segundo.   Desconocimiento de la clasificación de los servidores públicos -artículos 6º,   123 y 124 Superiores-     

En la segunda   censura, los demandantes indicaron que la clasificación de los trabajadores de   SATENA S.A. como “particulares”, prevista en el artículo 6º de la Ley   1427 de 2010, desconoce los artículos 6º, 123 y 124 de la Carta Política.    

Los ciudadanos   adujeron que dicha sociedad es una entidad descentralizada por servicios y, por   lo tanto, a la luz del artículo 123 de la Constitución, las personas que   trabajen allí deben ser clasificadas necesariamente como servidores públicos.   Explicaron que si bien el Legislador tiene amplio margen de configuración para   determinar el régimen del servicio público, no puede desconocer que los   trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios cuentan con una   clasificación como servidores públicos de rango constitucional.    

Al mismo tiempo,   señalaron que no se puede considerar que la nominación cuestionada sólo persiga   la aplicación de las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, ya que la   norma reconoció, de manera expresa, que los servidores públicos que trabajaban   en SATENA S.A. estaban vinculados mediante contrato laboral regido por dicha   normativa. Por lo tanto, precisaron que la inconstitucionalidad se desprende de   la categorización como particulares de los trabajadores de una entidad   descentralizada por servicios y no de la determinación del régimen laboral de   acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo.    

IV.INTERVENCIONES    

1.   Departamento Administrativo de la Función Pública[9]    

El   Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó que se declare la   EXEQUIBILIDAD  de los apartes acusados, ya que esas previsiones responden a la naturaleza   de las sociedades de economía mixta y se expidieron en el marco del amplio   margen de configuración del Legislador en el diseño de las entidades del Estado.    

En   primer lugar, el interviniente señaló que los cargos formulados por los   demandantes desconocen los elementos que caracterizan a las sociedades de   economía mixta, a saber: (i) la creación legal o contractual; (ii) la atribución   de funciones industriales o comerciales; (iii) la personería jurídica; (iv) la   autonomía administrativa; (v) el capital mixto; (vi) el control por parte del   poder central; y (vii) la aplicación del derecho privado[10].    

En   ese sentido, destacó que la Constitución de 1991 mantuvo en cabeza del Congreso   de la República la competencia para determinar la estructura de la   administración nacional, en el marco de la cual puede crear sociedades de   economía mixta, integradas por capital público y privado, y que cuentan con   características especiales y definitorias, tales como la regulación por el   derecho privado, rasgo ha sido considerado constitucional en la jurisprudencia   de esta Corporación[11].    

Ahora bien, con respecto al régimen de personal de las sociedades de economía   mixta, la entidad resaltó que la Constitución de 1991 establece dos categorías   básicas de servidores públicos (empleados públicos y trabajadores oficiales), a   las cuales se suman los miembros de las corporaciones públicas y las demás que   fije la ley. Esta regulación, a juicio del interviniente, “permite evidenciar   que aún bajo la más estricta y exegética categorización de servidores públicos,   la clasificación constitucional no está limitada al artículo 123 de la Carta,   como parecen entenderlo los accionantes”[12].    

En   efecto, el interviniente hizo referencia a las sentencias C-299 de 1994[13] y  C-563 de 1998[14]  en las que se indicó que si bien la Constitución Política prevé una   clasificación de los servidores públicos, el Legislador está autorizado para   crear nuevas denominaciones o caracterizar grupos diferentes. Por lo tanto, el   Congreso tiene la potestad de establecer que los trabajadores de las sociedades   de economía mixta se consideren particulares, tal y como lo indicó la   disposición acusada.    

Finalmente, la entidad precisó, con base en los artículos 38 y 97 de la Ley 489   de 1998, que si bien las sociedades de economía mixta están sometidas al régimen   de  derecho privado y sus trabajadores se consideran particulares, no dejan   de ser entidades públicas.    

En   síntesis, para el Departamento Administrativo de la Función Pública los   preceptos acusados lejos de vulnerar los artículos constitucionales invocados,   los desarrollan y se ajustan a los mandatos de la Carta Política, que otorgaron   amplias potestades al Legislador en el diseño de las entidades que conforman el   Estado.    

2. Ministerio de   Defensa Nacional[15]    

El Ministerio de   Defensa Nacional solicitó, como pretensión principal, que esta Corporación se   declare INHIBIDA para decidir la demanda, debido a la ineptitud de los   cargos presentados y, en subsidio, pidió que se declaren EXEQUIBLES las   disposiciones acusadas.    

Luego de   describir los argumentos planteados por la Magistrada sustanciadora en la fase   de admisión y reiterar los requisitos que deben cumplir las censuras de   inconstitucionalidad, la entidad cuestionó la aptitud de los cargos formulados   en contra de los artículos 5º y 6º de la Ley 1427 de 2010 por “oscuros,   inciertos e imprecisos (…)”.[16]  En particular, indicó que los demandantes hicieron una alusión general a   las normas de la Constitución Política que consideran infringidas, pero no   explicaron cómo se produjo su vulneración, lo que obliga al intérprete a   establecer el alcance de las censuras a partir de elementos que no fueron   planteados en la demanda.     

De otra parte, el   interviniente defendió la constitucionalidad de las normas acusadas a partir de   la libertad de configuración normativa con la que cuenta el Legislador en el   diseño de la organización del Estado, la cual incluye, de manera expresa, la   creación de sociedades de economía mixta y la determinación de su régimen   jurídico a través de la asignación de funciones, la organización básica interna,   la previsión de la responsabilidad de los directores y el diseño de las formas   para relacionarse con las otras entidades del Estado.    

Adicionalmente,   el Ministerio explicó que la creación de sociedades de economía mixta responde a   las necesidades del Estado, relacionadas con la especialización, tecnificación y   optimización de las entidades para el cumplimiento de ciertas funciones, entre   las que se encuentran aquellas que deben ser ejercidas en un régimen de   competencia o concurrencia con los particulares. Por ejemplo, SATENA se dedica   al transporte aéreo de pasajeros, circunstancia que exige la fijación de un   régimen jurídico que responda a las funciones sociales que subyacen a esa   actividad, tales como la integración de todas las regiones del país, y que   permita la competitividad de la sociedad en el mercado.    

Finalmente,   destacó la sentencia C-736 de 2007[17],  que reconoció que la fijación del régimen jurídico de los trabajadores de las   sociedades de economía mixta es uno de los aspectos relevantes para el adecuado   funcionamiento de esas entidades y, por ende, debe ser establecido por el   Legislador, quien puede regular denominaciones, clases o grupos de servidores   públicos diferentes a la clasificación prevista en el artículo123 Superior.    

En síntesis, para   la entidad los dos aspectos cuestionados, la fijación del régimen jurídico de   SATENA -derecho privado- y la categorización de sus trabajadores -particulares-   hace parte de la facultad de configuración del Congreso de la República en la   creación y el diseño de las sociedades de economía mixta.    

3.   Servicio Aéreo a Territorios Nacionales S.A. SATENA[18]    

El   Servicio Aéreo a Territorios Nacionales solicitó que se declare la   EXEQUIBILIDAD  de las normas acusadas sin condicionamientos.    

En   primer lugar, para defender la constitucionalidad de las disposiciones   demandadas, la interviniente hizo las siguientes precisiones preliminares: (i)   el artículo 150.7 Superior faculta al Congreso de la República a crear empresas   industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta; (ii) los   artículos 307.7 y 316.16 de la Constitución Política otorgan la competencia   descrita, en el ámbito territorial, a las Asambleas Departamentales y los   Concejos Municipales; (iii) la calidad de sociedades mixtas obedece al capital   social, el cual está integrado por recursos públicos y particulares; (iv) la   creación de estas entidades exige, además de la autorización legal, la   celebración de un contrato entre el Estado y los socios particulares; y (v) a   pesar de las fuentes de los recursos (públicos y privados) y la forma de   creación, las sociedades están vinculadas a la estructura de la administración   pública en el nivel descentralizado.    

Además   de esas premisas, la interviniente señaló que, de acuerdo con el artículo 210   Superior, el Congreso tiene la competencia para fijar el régimen jurídico de las   entidades descentralizadas, la cual incluye la definición del tipo de vínculo de   los trabajadores. Por ende, el Legislador podía fijar un régimen de derecho   privado para la sociedad y clasificar a los trabajadores como particulares.    

Adicionalmente, indicó que la jurisprudencia ha reconocido que la determinación   del régimen de los trabajadores debe analizarse en cada caso específico, ya que   el ejercicio de las funciones públicas genera diversas formas de vinculación con   el Estado. Por ejemplo, en los casos de las sociedades de economía mixta se ha   considerado que el ejercicio de actividades industriales y comerciales justifica   la vinculación de los trabajadores a través de un régimen de derecho privado,   tal y como lo establecieron las normas acusadas.    

En el   caso de SATENA S.A. se trata de una entidad que es parte de la estructura de la   administración pública, pero que cumple actividades de naturaleza industrial y   comercial con ánimo de lucro, en el marco de las cuales no resultan pertinentes   los principios de la función pública. Asimismo, el régimen laboral aplicable a   sus trabajadores -particulares- guarda coherencia con el artículo 123 Superior   que prevé quiénes son los servidores públicos, y precisa que la fijación del   régimen es una competencia asignada al Legislador.     

4.   Universidad Externado de Colombia[19]    

La   Universidad solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del   artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, “bajo el entendido de tener presentes los   principios de la función administrativa en el actuar de la entidad” y la   INEXEQUIBILIDAD de la expresión “particulares” del artículo 6ºibídem.    

En   primer lugar, el interviniente explicó que a pesar de la similitud normativa   entre las disposiciones examinadas en la sentencia C-722 de 2007, y las ahora   demandadas, no existe cosa juzgada porque se trata de normas diferentes, que   regulan  sociedades de economía mixta distintas. Sin embargo, la   providencia en mención sí constituye un precedente para el caso bajo examen.    

En   segundo lugar, con respecto al aparte del artículo 5º demandado adujo que si   bien la actividad de SATENA es preponderantemente económica, esta circunstancia   no excluye que las actuaciones que adelanta se realicen mediante el uso de   facultades administrativas, las cuales deben regirse por los principios que   orientan la función administrativa. En ese sentido, resulta esclarecedor el   artículo 210 Superior, según el cual las entidades descentralizadas por   servicios sólo pueden ser creadas por ley y con fundamento en los principios que   orientan la función administrativa.    

Para   evidenciar la regencia de dichos principios, la Universidad destacó que la   finalidad de las sociedades de economía mixta es la optimización de los recursos   públicos en el desarrollo de proyectos de interés general, razón por la que esas   sociedades deben contar con la agilidad y competitividad que caracterizan a las   entidades del sector privado, sin olvidar la necesidad de preservar el interés   general.    

Adicionalmente, la interviniente señaló que en la sentencia C-722 de 2007 se   estudió el mismo problema jurídico planteado por los actores sobre la   aplicabilidad de los principios de la función pública y, en esa oportunidad, la   Corte se limitó a indicar que el Legislador puede establecer que los procesos de   contratación, en sectores específicos, se adelanten a través de las reglas del   derecho privado, pero esto no significa que no deban considerarse los principios   de selección objetiva, transparencia, economía y responsabilidad establecidos en   la Ley 80 de 1993.    

Para   la Universidad, las consideraciones descritas evidencian que esta Corporación no   revisó detenidamente el cargo fundado en la violación de los principios de la   función administrativa, pero permiten concluir que sí los consideró necesarios   para guiar la actividad de las entidades descentralizadas. Asimismo, indicó que   esa consideración se redujo a una recomendación y no se tradujo en una regla   jurisprudencial, razón por la que es necesario que en esta oportunidad se ahonde   en el asunto y se precise, a través de un condicionamiento, que los principios   de orden público no perderán su fuerza vinculante, incluso en los regímenes en   los que el derecho privado es exclusivo o prevalente.    

En   tercer lugar, con respecto a la expresión “particulares” prevista en el   artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 la interviniente señaló que, tal y como lo   plantean los demandantes, la modificación de la naturaleza de los trabajadores   de SATENA al ser categorizados como particulares sí genera una contradicción con   la clasificación prevista en el artículo 123 Superior.    

Como   antecedente relevante, destacó que el problema jurídico que suscita la   clasificación de los trabajadores de sociedades de economía mixta se abordó en   la sentencia C-722 de 2007, en la que se indicó que se trata de servidores   públicos que tienen el carácter de particulares para la determinación del   régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, y se   concluyó que esta circunstancia se ajusta a la previsión del artículo 123   Superior y resulta admisible siempre que se respeten los derechos adquiridos de   los trabajadores y se asegure la observancia de los artículos 53 y 58 de la   Constitución Política.    

Luego   de citar las consideraciones expuestas en la providencia en mención, la   interviniente indicó que estas llevan a concluir que para esta Corporación    disposiciones como las acusadas otorgan un reconocimiento de particulares a   servidores públicos, con el propósito de que se rijan por las normas laborales y   se beneficien de las convenciones colectivas de trabajo. Para la Universidad,   esta conclusión es confusa si se considera que no se puede ser particular y   servidor público al mismo tiempo.    

A   partir de esa premisa, la doble categorización de un mismo trabajador, indicó   que si el propósito de la norma era aplicar el régimen del Código Sustantivo de   Trabajo no era necesario cambiar el estatus de servidores públicos, máxime si se   considera que la misma disposición previó, de forma expresa, la regencia de ese   estatuto con las modificaciones y adiciones que se presenten, es decir las   fijadas a través de convenciones colectivas de trabajo y acuerdos.    

Con   base en las consideraciones descritas, la institución educativa señaló que el   Legislador cuando modificó la naturaleza de los trabajadores de SATENA se   excedió en el ejercicio de sus potestades y transgredió los artículos 6, 123 y   124 Superiores. En consecuencia, solicitó que se declarara la inexequibilidad de   la expresión “particulares” prevista en el artículo 6º  de la Ley   1427 de 2010.    

5.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público[20]    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que la Corte se declare  INHIBIDA para decidir la demanda, por la ineptitud sustantiva de los cargos.   De manera subsidiaria, pidió que se declare la EXEQUIBILIDAD de las   normas acusadas.    

Inicialmente, la entidad adujo que las censuras formuladas por los actores   incumplen el requisito de certeza, debido a que los demandantes resaltaron   que SATENA es una sociedad de economía mixta, que hace parte de la Rama   Ejecutiva del sector descentralizado por servicios, pero ignoraron que en la   definición de ese tipo de sociedades, prevista en el artículo 97 de la Ley 489   de 1998, se precisa que desarrollan actividades industriales y comerciales,   conforme a las normas del derecho privado. Por lo tanto, las acusaciones parten   de supuestos errados que no se derivan directamente del contenido de las normas   que determinan la naturaleza de esas sociedades.    

Asimismo, señaló que los cargos desconocen el presupuesto de pertinencia,   debido a que las consecuencias jurídicas que los demandantes derivaron de las   normas acusadas corresponden a consideraciones subjetivas, que no constituyen   interpretaciones plausibles de las mismas. En particular, indicó que los   actores, de un lado, construyeron la acusación a partir de una conclusión que no   se deriva de la norma, esto es, que los trabajadores de SATENA adquirieron la   calidad de particulares y, de otro, no consideraron la competencia del   Legislador en la determinación del régimen jurídico de las sociedades de   economía mixta y de sus trabajadores.    

Por   último, resaltó el incumplimiento del requisito de especificidad, ya que   los argumentos planteados por los actores no permiten evidenciar la forma en la   que los artículos demandados transgreden la Constitución. De forma concreta,   señaló que el segundo cargo se construyó a partir de una consideración subjetiva   de los demandantes, según la cual, no era necesario cambiar el régimen laboral   de los empleados de SATENA e ignoró que la norma acusada únicamente buscó que se   aplicaran las normas de carácter privado, sin desconocer el carácter de   servidores públicos.    

Con   respecto al fondo de las censuras planteadas, el Ministerio indicó que las   normas acusadas se expidieron con base en la amplia libertad de configuración   con la que cuenta el Legislador en el diseño de la estructura de la   administración nacional y la consecuente potestad para fijar los elementos de   las sociedades de economía mixta, la cual tiene origen constitucional -artículos   150.7, 209 y 210 Superiores- y ha sido reconocida legal y jurisprudencialmente.    

Para   evidenciar las razones que justifican el diseño de SATENA, el interviniente   describió la regulación de esta entidad, la cual se creó a través del Decreto   940 de 1962, con el propósito de beneficiar a las regiones “subdesarrolladas”   del país y colaborar en las campañas asistenciales, docentes, agrícolas y   económicas.    

Luego,   en la Ley 80 de 1968 el servicio se reorganizó como un establecimiento   público, con personería jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de   Defensa. La naturaleza de la entidad se modificó en el Decreto 2344 de 1971  como una empresa comercial del Estado y se precisó que el régimen laboral de los   funcionarios de la entidad era el de trabajadores oficiales, pero la Junta   Directiva  establecería las actividades de dirección y confianza   desempeñadas por empleados públicos.     

Posteriormente, el Acuerdo 011 de 2008 estableció que las personas que   prestan sus servicios en SATENA tendrían el carácter de trabajadores oficiales   vinculados mediante contrato de trabajo, salvo algunos cargos que tenían el   carácter de empleados públicos.    

Recientemente, la Ley 1427 de 2010 cambió la naturaleza jurídica de la   entidad y la transformó en una sociedad de economía mixta. Asimismo, clasificó a   los empleados como servidores públicos en la modalidad de trabajadores   oficiales, pero mutó el régimen laboral al de trabajadores particulares, lo que   no significa que hayan perdido su calidad de servidores públicos.    

El   Ministerio destacó que, desde su creación, la finalidad de SATENA ha sido la   prestación del servicio de transporte aéreo en beneficio de las regiones, razón   por la que  las modificaciones de la entidad han estado encaminadas a   lograr que la empresa compita en igualdad de condiciones con las demás   aerolíneas, agilice los procesos para atender los requerimientos del negocio y   minimizar la pérdida de oportunidades.    

En   atención a esas necesidades particulares, la jurisprudencia constitucional ha   considerado ajustado a la Constitución la modulación del régimen de algunas   entidades públicas, especialmente de las sociedades de economía mixta en la   medida en que concurre tanto el interés general como la garantía de la libertad   económica, la libre competencia y los intereses privados, derivados de los   recursos de particulares.    

Con   base en los argumentos expuestos, la entidad destacó que SATENA es parte de la   administración pública y no puede ser considerada como una organización de tipo   particular, pero en atención a las actividades que adelanta fue revestida de   nuevas características, entre las que no cabe el ejercicio de funciones   administrativas, ya que debe cumplir actividades de naturaleza comercial   conforme al derecho privado. Por lo tanto, los principios de la función   administrativa no son aplicables a las actividades que desarrolla.    

Con   respecto al segundo cargo, la entidad señaló que el mismo cuestionamiento   planteado por los actores se resolvió en la sentencia C-722 de 2007, en relación   con los trabajadores de Ecopetrol, razón por la que las consideraciones emitidas   en esa oportunidad y con base en las que se declaró la exequibilidad de la   categorización de dichos trabajadores como particulares son plenamente   aplicables al caso bajo examen.    

Finalmente, indicó que la disposición acusada, en atención a la naturaleza de   SATENA, reconoció que sus trabajadores son servidores públicos, pero con el   carácter de particulares únicamente para la aplicación del Código Sustantivo del   Trabajo, ya que las actividades que realizan no comportan el ejercicio de la   función administrativa. En consecuencia, en la medida en que la norma demandada   mantuvo el reconocimiento como servidores públicos, no transgredió la   clasificación prevista en el artículo 123 Superior.    

V.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El   Ministerio Público solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD de las   expresiones “exclusivamente” y “particulares” demandadas.    

Después de resumir los planteamientos de la demanda, el Procurador adujo que los   cargos formulados obligan a la Corte a resolver dos problemas jurídicos: el   primero, consiste en establecer si la fijación de un régimen exclusivo de   derecho privado para SATENA transgrede los  principios que rigen la función   administrativa previstos en los artículos 209 y 210 Superiores; y el segundo,   determinar si la categorización de los empleados de la sociedad en mención como   particulares desconoce la clasificación de los servidores públicos prevista en   los artículos 6º y 123 Superiores.    

Para   resolver las cuestiones planteadas, la Vista Fiscal explicó que la sentencia   C-722 de 2007 planteó consideraciones que son plenamente aplicables al presente   asunto y que retomó para sustentar su postura.    

En   relación con el primer cargo, destacó la competencia que el artículo 150   Superior le otorgó al Congreso de la República para determinar la estructura de   la administración nacional, y la creación de sociedades de economía mixta con el   fin de desarrollar la función administrativa, de acuerdo con las previsiones del   artículo 209 Superior.    

Con   base en esas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha reconocido las   facultades del Legislador en el diseño de la estructura del Estado, las cuales   incluyen la fijación de la naturaleza jurídica, el objeto, las funciones de la   entidad y su estructura interna. Por ende, se ha considerado exequible la   aplicación de normas de derecho privado a entidades de naturaleza pública,   especialmente cuando ejercen actividades de carácter industrial y comercial, en   aras de dotarlas de versatilidad, capacidad de gestión y acción inmediata para   que compitan en igualdad de condiciones con las entidades del sector privado.     

En   efecto, para el Procurador el análisis de constitucionalidad de la disposición   no puede perder de vista que el Estado moderno no sólo cumple las funciones   mínimas del Estado liberal, sino que ante la complejidad, desequilibrios y   exigencias sociales es el director general de la economía, un actor regulador   del mercado y prestador de servicios. Por ende, cuando el Legislador considera   que el régimen de derecho privado es el que le permite a una entidad cumplir su   objeto social está observando los mandatos de la Carta Política y desarrolla el   principio de eficiencia de la función administrativa.    

En ese   sentido, destacó que las sociedades de economía mixta, si bien se rigen por   normas de derecho privado, también están sujetas a los principios de la función   administrativa, los cuales deben observar, de forma especial, en el manejo de   los recursos, tal y como lo explicó esta Corporación en la sentencia C-629 de   2003[21].   Asimismo, precisó que dichas entidades están sujetas a las siguientes medidas de   control: (i) creación por ley; (ii) control fiscal en cabeza de la Contraloría   General de la República; (iii) control político, ejercido por el Congreso de la   República; (iv) aplicación del régimen de inhabilidades previsto en los   artículos 180.3, 292 y 323 Superiores; (v) sujeción a las reglas de la ley   orgánica de presupuesto; y (vi) sujeción a las reglas de contabilidad oficial.    

En   consecuencia, solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 5º   parcial de la Ley 1427 de 2010, pues, contrario a lo señalado por los   demandados, la fijación de un régimen de derecho privado para SATENA no la   releva del cumplimiento de los principios de la función administrativa.    

En   relación con el segundo cargo, que cuestiona la expresión   “particulares”, la Vista Fiscal adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, la categoría de servidores públicos es un género que comprende   diferentes especies, tales como los miembros de las corporaciones públicas, los   empleados públicos y los trabajadores oficiales. Esta clasificación que se   deriva de la Carta Política no obsta para que el Legislador pueda crear nuevas   denominaciones, clases o grupos de servidores de acuerdo con el artículo 150.23   Superior.  Por lo tanto, el Congreso de la República, sin desconocer la   calidad de los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios,   puede señalar el régimen aplicable y optar por el de carácter privado.    

Adicionalmente, resaltó que la modificación del régimen de los trabajadores de   SATENA es consistente con la nueva naturaleza de la entidad y el tipo de   actividades que desempeña, esto es, industriales y comerciales.    

En   síntesis, para el Ministerio Público, la expresión del artículo 6º de la Ley   1427 de 2010 acusada no quebranta normas constitucionales, no desconoce las   nociones de servidores públicos y particulares previstas en la Carta Política, y   responde a un fin legítimo, cual es el adecuado ejercicio de las actividades   comerciales de SATENA.      

VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.-  En   virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada en   contra de los artículos 5º y 6º parciales de la Ley 1427 de 2010, pues se trata   de acusaciones de inconstitucionalidad contra expresiones que forman parte de   una ley de la República y sobre las cuales, como se verá, no ha habido   pronunciamiento anterior por los cargos ahora alegados.    

Asuntos Preliminares    

2.- Las   precisiones preliminares de la demanda, así como las intervenciones del   Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público   obligan a la Sala Plena a pronunciarse, antes del análisis de las acusaciones de   inconstitucionalidad, sobre la eventual configuración de: (i) el fenómeno de la   cosa juzgada; y (ii) la ineptitud sustantiva de la demanda. En   efecto, la comprobación de alguno de estos asuntos impide el pronunciamiento de   fondo sobre los cargos formulados, razón por la que se resolverán de forma   inicial.    

Cosa   juzgada constitucional    

3.- De   acuerdo   con los artículos 243 de la Constitución, 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del   Decreto 2067 de 1991, las decisiones que dicte la Corte Constitucional en   ejercicio del control abstracto son definitivas, de obligatorio cumplimiento y   tienen efectos erga omnes[22]. En consonancia   con lo anterior, este Tribunal determinó que la cosa juzgada implica que sus   providencias tienen un carácter definitivo e incontrovertible, y proscriben los   litigios o controversias posteriores sobre el mismo tema.    

La sentencia  C-744 de 2015[23] reiteró las reglas   jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de   las cuales se establece que para la configuración del fenómeno se requieren tres   elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii)   subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un   cambio de contexto o nuevas razones significativas que, de manera excepcional,   hagan procedente la revisión[24], circunstancia   que la jurisprudencia ha considerado un nuevo contexto de valoración[25].    

Tipología de la cosa juzgada    

4.- La cosa juzgada constitucional puede ser formal o material. Se está en   presencia de una cosa juzgada formal, cuando   “existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma   norma que es llevada posteriormente a su estudio”[26] o   también, en aquellos casos en los que “se trata de una norma con texto   normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual”[27].    

Por su parte, la cosa juzgada material   ocurre cuando existen dos disposiciones formalmente distintas que, sin embargo,   tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se   emitió un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas   disposiciones, este involucró la evaluación del contenido normativo como tal,   que se reitera en la nueva norma, más allá de los aspectos gramaticales o   formales que pueden ser diferentes en las disposiciones comparadas[28].   Según la jurisprudencia, “la materia juzgada”, está conformada por dos   extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de   inconstitucionalidad, esto independientemente del cuerpo normativo formal en el   que se encuentre la norma[29].    

Efectos de la cosa juzgada    

5.-   Establecidos los requisitos de la cosa juzgada y la principal tipología de este   fenómeno, es necesario describir sus efectos en el control de   constitucionalidad, los cuales están condicionados por la manera en que la Corte   resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. Por ejemplo, la   declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que no existe objeto   para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, motivo por el que la acción   que se presente con posterioridad motiva el rechazo o un fallo inhibitorio en el   que se esté a lo resuelto en la decisión anterior[30].     

De otra parte, si este Tribunal resolvió la exequibilidad de una norma   que es nuevamente acusada, debe analizarse cuál fue el alcance de la decisión   previa, con la finalidad de establecer si el asunto que se plantea no ha sido   resuelto y, por ende, debe emitirse un pronunciamiento de fondo, o si la   problemática ya se decidió, hipótesis en la que “(…) la demanda deberá   rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida   estarse a lo resuelto en el fallo anterior”[31].    

6.- Por último, es preciso recordar que este Tribunal ha determinado efectos   concretos cuando se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material, pues   los mismos varían dependiendo de si la norma fue declarada inexequible   o exequible[32].    

En los eventos en los que la norma fue declarada inexequible por   razones de fondo, le corresponde a la Sala Plena declarar la inexequibilidad del   nuevo aparte normativo, en tanto desconoce el inciso 2º del artículo 243 de la   Constitución[33].   Para verificar la reproducción de un contenido declarado inconstitucional, la   sentencia C-096 de 2003[34]  describió los presupuestos que deben concurrir: (i) una norma declarada   inexequible; (ii) que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a razones de   fondo, y no a vicios formales en su elaboración; (iii) que la nueva disposición   tenga el mismo sentido normativo de aquel que fue expulsado del ordenamiento,   teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada; y   (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de parámetro   de control en la declaratoria de inconstitucionalidad.    

Ahora bien, en el escenario en el que la norma anterior fue declarada   exequible la decisión de la Corte debe estarse a lo resuelto en la   sentencia previa y declarar la exequibilidad de la disposición acusada,   como quiera que sobre la nueva norma todavía no existe un pronunciamiento   formal. Lo anterior, a menos que se presenten circunstancias excepcionales   referentes a la variación de los parámetros de control constitucional, causada   por ejemplo por: (i) una reforma constitucional[35];   (ii) el carácter dinámico del Texto Superior[36]; o (iii) la   necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios   constitucionales que conduzcan a introducir ajustes en su jurisprudencia, o   incluso, a cambiarla[37].     

El análisis de la cosa juzgada en el caso concreto    

7.- Los demandantes precisaron, de forma preliminar, que en el presente caso no   se configuró el fenómeno de la cosa juzgada en relación con dos decisiones de   esta Corporación, de un lado, la sentencia C-728 de 2015[38], en la que la Sala Plena   se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de   los artículos 5º y 6º de la Ley 1427 de 2010 por ineptitud sustancial de la   demanda; y, de otro lado, la sentencia C-722 de 2007[39], que declaró la   exequibilidad de los artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006, en los que se   previó que la actividad de Ecopetrol S.A., como sociedad de economía mixta, se   regiría exclusivamente por las reglas del derecho privado y que la totalidad de   sus servidores públicos tendrían el carácter de trabajadores particulares.    

8.-Con respecto a la primera de las providencias referidas, resulta claro que no   se configura la cosa juzgada, debido a que la Sala Plena no se pronunció sobre   la constitucionalidad de las disposiciones que ahora se demandan. En efecto,   como se aclaró previamente, en ese fallo la Corte se abstuvo de emitir un   pronunciamiento de fondo por la ineptitud de los cargos formulados.    

En consecuencia, la sentencia C-728 de 2015 no constituye una decisión de   fondo previa de este Tribunal sobre la constitucionalidad de las normas   demandadas en esta oportunidad, específicamente sobre los artículos 6º y 7º de   la Ley 1427 de 2010, razón por la cual se descarta la configuración de la cosa   juzgada en el presente caso.    

9.- Ahora bien, la sentencia C-722 de 2007[40]  decidió los cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de los   artículos 6º y 7º de la Ley 1118 de 2006, en los que se modificaron los   regímenes: (i) jurídico de Ecopetrol S.A. y (ii) laboral de los servidores   públicos que trabajan en esa entidad, medidas que, en principio, coinciden con   las normas demandadas en esta oportunidad. En consecuencia, para evaluar la   eventual identidad de las disposiciones, a continuación se transcriben las   normas examinadas en la sentencia C-722 de 2017, y las acusadas en esta   oportunidad:    

        

Sentencia C-722 de 2007    

                     

Caso bajo examen   

Ley 1118 de 2006    

“Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se           dictan otras disposiciones.”    

                     

Ley 1427 de 2010    

ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN APLICABLE A ECOPETROL S. A. Todos           los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y           desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como           sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del           derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del           capital social de la empresa.    

ARTÍCULO 7o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra           el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los           servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores           particulares y por ende, a los contratos individuales de           trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código           Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el           Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones           que se presenten.    

Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por           las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.(…)                    

ARTÍCULO 5o. RÉGIMEN APLICABLE A SATENA S. A. Todos los           actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y           desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como           sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas           del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del           capital social de la empresa.    

(…)    

ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de naturaleza           jurídica de Satena S. A., la totalidad de los servidores públicos de Satena           S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y, por ende, a           los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las           disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las           modificaciones y adiciones que se presenten.    

Los trabajadores y pensionados de Satena S. A. continuarán rigiéndose por           las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.      

10.- Para comenzar, el cotejo de las normas permite descartar la configuración   de la  cosa juzgada formal, ya que las disposiciones examinadas en la sentencia   C-722 de 2007 son formalmente distintas a las demandadas en esta oportunidad.   Por lo tanto, es evidente que los cargos que ahora examina la Sala Plena no se   dirigen contra las mismas normas declaradas exequibles en la providencia en   mención.    

11.- Ahora bien, tal y como se precisó en el fundamento jurídico 4 de esta   providencia, la determinación de la cosa juzgada material exige evaluar   tanto el contenido de las normas para establecer su identidad, como los cargos   de inconstitucionalidad estudiados previamente.    

En el presente caso, las normas contrastadas cambian la naturaleza jurídica de   entidades en las que tiene participación el Estado, a través de fórmulas   idénticas en relación con el régimen jurídico y la categorización de los   servidores públicos. Sin embargo, como se verá, estos elementos no son   suficientes para concluir que se trata de las mismas disposiciones, debido a   que:(i) se dirigen a destinatarios específicos y diferentes; y (ii) se   expidieron en contextos diversos.    

12.- En primer lugar, se advierte que la Ley 1118 de 2006 estableció   cambios en el régimen jurídico y laboral de Ecopetrol S.A., que corresponde a   una sociedad de economía mixta, cuyo objeto es la exploración,   explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y   comercialización de hidrocarburos y sus derivados[41]. Por su parte,   la Ley 1427 de 2010 adoptó medidas en relación con SATENA, que es una   empresa de transporte aéreo, creada con el propósito principal de prestar ese   servicio en las regiones más apartadas del país[42].     

Por lo tanto, resulta evidente que las normas están dirigidas a destinatarios   diferentes, circunstancia que basta para descartar la identidad de las   disposiciones. Lo anterior, si se considera que el destinatario es un elemento   relevante de la estructura de las normas, que define su alcance, las singulariza   y, por ende, es determinante en el examen de constitucionalidad.    

Por ejemplo, la sentencia C-722 de 2007 consideró como elementos   importantes para el examen del cambio en el régimen jurídico de Ecopetrol y de   sus trabajadores, los antecedentes normativos y la evolución de la naturaleza   jurídica de dicha entidad, la composición accionaria de la sociedad y el tipo de   actividad que desarrolla. En efecto, para la decisión de exequibilidad valoró,   entre otros, el régimen especial de contratación pública para las actividades de   exploración y explotación de hidrocarburos, elemento determinado exclusivamente   por el sujeto pasivo de la norma.    

Así las cosas, establecida la divergencia en los destinatarios de los artículos   6º y 7º de la Ley 1118 de 2006 -Ecopetrol S.A.- y de los artículos 5º y 6º de la   Ley 1427 de 2010 -SATENA S.A.- resulta claro que se trata de disposiciones   diferentes. Por lo tanto, no se puede derivar la cosa juzgada de la sentencia   C-722 de 2007.    

13.- En segundo lugar, la Sala advierte que el contexto en el que se expidieron   las normas descritas, como elemento relevante para su identificación y   singularización, también presenta particularidades que corresponden a   divergencias ostensibles entre las disposiciones.    

Por una parte, la Ley 1118 de 2006 se expidió como consecuencia de   necesidades específicas de Ecopetrol, derivadas del cambio en sus funciones como   regulador y administrador de los recursos petroleros del país, el cual se   produjo con la reforma estructural del sector de hidrocarburos en el año 2003.    

La exposición de motivos de la norma, explica que las competencias de   administración y regulación que ostentó Ecopetrol, por cerca de 52 años, se   radicaron en cabeza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, razón por la que    dicha entidad únicamente conservó funciones empresariales y comerciales, que la   situaron como una competidora más en el mercado. Por lo tanto, esta nueva   posición exigía la adopción de medidas que la tornaran más competitiva, tales   como la participación de terceros mediante la inyección de capital y la   modificación del régimen jurídico[43].    

Por otra parte, la Ley 1427 de 2010 se profirió a partir de dos   consideraciones específicas, de un lado, la relevancia de la función de SATENA,   como prestadora de un servicio que permite la integración de las regiones más   apartadas del país, y de otro lado, la crisis financiera que atravesaba, debido   a que su patrimonio presentaba un decrecimiento anual del 5%.    

En atención a esas circunstancias, se propuso el cambio de la naturaleza de la   entidad de una empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad de   economía mixta, con el propósito de obtener mayores recursos, establecer   sucursales y agencias tanto en el territorio nacional como en el exterior, y   simplificar las actuaciones de la sociedad[44].    

Como se ve, las Leyes 1118 de 2006 y 1427 de 2010 se expidieron en contextos   específicos y claramente diferenciados, a partir de motivaciones que responden a   las situaciones particulares de cada una de las entidades destinatarias de esa   regulación. Por lo tanto, la comprobada disimilitud de contextos constituye una   razón adicional para descartar la identidad de disposiciones y, en consecuencia,   la configuración de la cosa juzgada material.    

14.- Finalmente, descartada la cosa juzgada material, la Sala considera   necesario precisar que, en la medida en que las disposiciones acusadas y los   cargos formulados guardan similitudes notables con los preceptos legales que   fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia C-722 de 2007, esta   providencia constituye un precedente para el caso bajo examen[45].    

La aptitud de la   demanda      

15.- La Sala   Plena advierte que los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito   Público solicitaron a la Corte declararse inhibida para fallar, pues consideran   que los accionantes no cumplieron con los presupuestos de claridad, certeza,   pertinencia y especificidad en el desarrollo del concepto de la violación. Por   tal motivo, se hace necesario revisar nuevamente la aptitud de los cargos.    

En cuanto al   concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante[47]en manifestar que   los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas   deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la   argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en   la medida que el ciudadano precise la manera cómo la norma acusada vulnera la   Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el   reproche debe fundarse en la real contraposición de una norma superior respecto   de una de contenido legal, mas no en su aplicación práctica o hipotética; y   suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los elementos de   juicio necesarios para iniciar el estudio y estos deben generar alguna duda   sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.    

17.- La adecuada   presentación del concepto de la violación permite a la Corte, junto con otros   aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en defensa   de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual   hará el respectivo análisis de constitucionalidad. Esta carga mínima de   argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para   adelantar el juicio, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza   a la acción de inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría   generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o   un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende   incoar la acción, que es lo que en este asunto pretenden los Ministerios de   Defensa y de Hacienda y Crédito Público. Estas consecuencias no implican una   restricción de los derechos políticos de los demandantes, pero sí el   establecimiento de elementos que informen adecuadamente al juez constitucional   para proferir un pronunciamiento de fondo[48].    

18.-   El Ministerio de Defensa adujo que la demanda es inepta porque los   actores se limitaron a enunciar las normas constitucionales que consideran   infringidas y a describir hechos, elementos de los que no se deriva un cargo de   inconstitucionalidad. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público alegó que los demandantes incumplieron los requisitos de (i)   certeza, porque ignoraron que la definición de sociedades de economía mixta,   prevista en la Ley 489 de 1998, precisa que estas entidades desarrollan   actividades de acuerdo con las normas de derecho privado; (ii) pertinencia,   debido a que construyeron un cargo a partir de una premisa que no se deriva de   la norma -los trabajadores de SATENA adquirieron la calidad de particulares-, y   no consideraron la competencia del Legislador en la determinación del régimen   jurídico de las sociedades de economía mixta; y (iii) especificidad, por cuanto   la censura partió de la consideración subjetiva de los demandantes, según la   cual, no era necesario cambiar el régimen laboral de los empleados de SATENA.    

Descritos los argumentos de los intervinientes, la Sala explicará las razones   que llevaron a la admisión inicial de los cargos y evaluará las falencias   identificadas por las entidades públicas sobre la aptitud de los reproches.    

19.-   En relación con el cargo formulado en contra de la expresión “exclusivamente”  prevista en el artículo en el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, esta   Sala advierte que es claro porque los demandantes adujeron que la   fijación, de forma exclusiva, del régimen jurídico de derecho privado para   SATENA S.A. permite que esta entidad, desconozca los principios previstos en los   artículos 209 y 210 Superiores.    

También cumple el   requisito de certeza, debido a que censura el contenido de la norma como   tal, en la que se establece que SATENA S.A. tendrá un régimen exclusivo de   derecho privado, de lo cual se deriva plausiblemente, como lo señalan los   actores, la consecuencia jurídica que es cuestionada. Asimismo, el cargo es   específico, por cuanto los demandantes exponen la forma en la que la   disposición acusada desconoce las normas superiores invocadas. En particular,   indican que la previsión de un régimen exclusivamente privado para una entidad   que hace parte del sector descentralizado por servicios, ignora que dicha   entidad, también debe regirse por los principios que orientan la función   pública, pues esa es una exigencia constitucional.    

De otra parte, se   advierte la pertinencia de la censura, ya que los actores identificaron   las normas superiores relacionadas con los principios que rigen la función   administrativa y su obligatoriedad con respecto a las entidades del orden   nacional descentralizadas por servicios, como SATENA S.A. Finalmente, el cargo   es suficiente, pues los demandantes presentaron elementos de juicio que   despiertan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la disposición   acusada, tales como la naturaleza jurídica de SATENA S.A., la previsión de la   norma de un régimen exclusivo de derecho privado y el   reconocimiento jurisprudencial sobre la aplicación de los principios de la   función administrativa por parte de las sociedades de economía mixta.    

20.- Los   argumentos expuestos dan cuenta de la aptitud de la censura y descartan las   falencias referidas por los intervinientes, pues los actores, además de   identificar las normas superiores que consideran transgredidas, explicaron las   razones por las que, a su juicio, SATENA en sus actuaciones debe observar los   principios que rigen la función administrativa. Por lo tanto, contrario a lo   señalado por el Ministerio de Defensa, los ciudadanos sí plantearon un cargo de   inconstitucionalidad.    

Adicionalmente,   la falta de referencia a la regulación prevista en la Ley 489 de 1998,   cuestionada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no es un asunto que   incida en la aptitud del reproche, pues se trata de una norma de rango legal,   que no constituye un parámetro de control en los juicios de constitucionalidad   que adelanta esta Corporación.    

Finalmente, es   necesario precisar que los actores sí reconocieron la competencia del Legislador   en la creación y diseño de las sociedades de economía mixta, pero cuestionaron   el exceso en el ejercicio de esa potestad por la infracción de un mandato de la   Carta Política.    

En atención a lo   expuesto, la Sala reitera que el cargo formulado en contra del artículo5º de la   Ley 1427 de 2010 es apto.    

21.- Con respecto   al reproche dirigido en contra de la expresión “particulares”  prevista en el artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, la Sala encuentra que   es claro porque sigue un hilo conductor que permite comprender su   alcance. En particular, los demandantes señalaron que el artículo 123 Superior   clasifica a los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios   como servidores públicos y, en contraste, la norma cuestionada considera a los   trabajadores de SATENA S.A. como particulares, a pesar de que corresponde a ese   tipo de entidades. Igualmente, cumple el requisito de certeza, pues   cuestiona el contenido real de la norma, en tanto la misma de forma expresa   afirma que los servidores públicos de SATENA S.A. tendrán el carácter de   “trabajadores particulares”.    

Asimismo, observa   el presupuesto de especificidad, ya que da cuenta de una oposición   objetiva entre la disposición demandada y la Carta Política. En efecto, se   identifica la categorización de los servidores públicos establecida en la   Constitución Política y la nominación realizada por la norma acusada que, a   juicio de los demandantes, contraría el artículo 123 Superior. El cargo también   es pertinente por cuanto se construye sobre el desconocimiento de una   clasificación de índole constitucional. Finalmente, el reproche es   suficiente,  pues a pesar de sencillez del argumento, los demandantes aportan los elementos   que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, a saber: (i) la   clasificación de los servidores públicos prevista en la Constitución, en la que   se incluyen los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios y   (ii) la oposición con la norma cuestionada que identifica a ese tipo de   trabajadores de SATENA S.A. como particulares.    

22.-   Las consideraciones expuestas dan cuenta de la aptitud de la censura y descartan   las falencias referidas por los intervinientes, pues los ciudadanos   identificaron una clasificación de orden constitucional -artículo 123 Superior-   y su aparente confrontación por la norma acusada. Por consiguiente, sí   plantearon un cargo de inconstitucionalidad.    

Asimismo, los actores cuestionan una interpretación plausible de la norma, ya   que el artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 prevé “que la totalidad de los   servidores públicos de Satena S. A. tendrán el carácter de trabajadores   particulares”. Por lo tanto, la premisa de la que parten los ciudadanos -los   trabajadores de SATENA adquirieron la calidad de particulares-, razonablemente   se infiere de la disposición acusada.    

Por último, la Sala no advierte que el reproche se circunscriba a   consideraciones subjetivas de los actores sobre la necesidad del cambio de   régimen laboral de los trabajadores de SATENA, pues la censura se centró en   demostrar la confrontación del aparte acusado con una categorización de rango   constitucional.    

Con   base en las consideraciones expuestas, la Sala reitera que el cargo formulado en   contra del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 también es apto.    

Integración de la unidad normativa    

23.- Descartada la configuración de la cosa juzgada y la ineptitud de la   demanda, la Sala evaluará la necesidad de una posible integración de la unidad   normativa por las siguientes razones: (i) los cargos se formularon en contra de   expresiones aisladas que, en principio, parecen no tener un sentido normativo   completo; y (ii) es necesario garantizar el derecho a la participación ciudadana   de los actores.    

24.- De   conformidad con el artículo 241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de   la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos   términos de este artículo”. Según el numeral 4º de la norma en cita,   corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, es decir   que, por regla general, la evaluación constitucional de una ley debe ejercerse   sólo por vía de acción, esto es, sólo si se presenta una demanda de   inconstitucionalidad.    

Ahora bien,   aunque en principio esta Corporación no es competente para examinar de oficio   todas las disposiciones legales, el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067   de 1991, dispone que la Corte se pronunciará de fondo sobre las normas   demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman   unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. En efecto,   excepcionalmente este Tribunal puede conocer sobre la constitucionalidad de   leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que   contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna.    

La jurisprudencia[49]  ha señalado que la integración de la unidad normativa es procedente,   exclusivamente, en los siguientes eventos:    

(i)                               Cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un   contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla,   es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que   no fue acusada. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en   aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito    

(ii)                            En aquellos casos en los que la disposición cuestionada está reproducida en   otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende   evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para   lograr la coherencia del sistema jurídico.    

(iii)                          Cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra   disposición que a primera vista, presenta serias dudas sobre su   constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última   hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la norma   demandada tenga estrecha relación con las disposiciones que no fueron   cuestionadas y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las disposiciones   no acusadas parezcan inconstitucionales.[50]     

25.- En relación con la primera de   las hipótesis descritas este Tribunal ha precisado que no siempre   que se demanda un fragmento de una disposición normativa se está frente a una   proposición jurídica incompleta[51].   Igualmente, en este punto debe tenerse en cuenta que, aunque una expresión   resulte desde el punto de vista semántico y de la sintaxis, clara y unívoca,   puede ocurrir que tales atributos no resulten predicables desde la perspectiva   jurídica.[52]    

Por lo anterior,   la jurisprudencia constitucional ha indicado que para que proceda la integración   normativa bajo esta causal deben satisfacerse dos elementos[53]:(i)   que lo acusado sea un contenido comprensible como regla de derecho que pueda   contrastarse con las normas constitucionales y (ii) verificar si los apartes que   no han sido demandados perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en   caso de declararse la inexequibilidad del fragmento normativo demandado.    

26.- Por ejemplo,   en la Sentencia C-107 de 2013[54],   el accionante acusó como inconstitucional un fragmento del literal d), numeral   9, del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que decía “a quienes le[s]   desobedezcan”. En esta ocasión, la Corte Constitucional afirmó que no era   posible examinar la expresión demandada de forma insular sino en el contexto   legal en el cual estaba inserta, es decir, el artículo 29 en su totalidad.    

A lo largo de su   argumentación, esta Corporación también recordó que “en algunos casos la   integración puede hacerse con contenidos que hagan parte del artículo al que   pertenece el segmento que se acusa. En otros, puede integrarse con los   contenidos de otros enunciados legales distintos”. A partir de dicha   afirmación, la Corte recordó varias sentencias en las que un aparte falto de   contenido deóntico había sido objeto de integración normativa.    

En el mismo   sentido, la Sentencia C-516 de 2007[55]  estudió la demanda instaurada contra el siguiente fragmento de una disposición:   “En esta audiencia se determinará la calidad de víctima, de conformidad con el   artículo 132”. En dicha ocasión, la Corte procedió a integrar su contenido   normativo con un artículo distinto que completaba su alcance.[56]    

Asimismo, se citó   la Sentencia C-228 de 2002[57],   en la cual se juzgó la expresión “el perjudicado o sus sucesores, a través de   abogado, podrán constituirse en parte civil dentro de la actuación penal”.   Dado que esta expresión no tenía un contenido deóntico claro, esta Corporación   procedió a integrarla con otros artículos no demandados, que colmaban las zonas   oscuras de la norma.[58]    

En la   Sentencia C-256 de 2008,[59]  se había demandado apenas un segmento que decía: “cuando las circunstancias   lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente   se encuentre”. Ese fragmento hacía parte del artículo 106 del Código de la   Infancia y la Adolescencia. La Corporación consideró que resultaba “necesario   examinar cómo definió el legislador tales ‘circunstancias’ y para ello, deben   ser valoradas las expresiones ‘indicios’, ‘situación de peligro’ contenidas en   el mismo artículo 106 de la Ley 1098 de 2006”. Entonces, procedió a integrar   la unidad normativa con el artículo 106 al que pertenecía el aparte accionado.[60]    

27.- En suma, la   integración normativa procede cuando la expresión demandada no tiene un   contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,   es absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra   disposición que no fue acusada[61].   En esta hipótesis, esta Corporación ha establecido que la integración puede   proceder tanto en relación con enunciados legales distintos, como con el   contenido del artículo dentro del cual se encuentra la expresión demandada. De   esta forma, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha integrado fragmentos   que carecen de contenido deóntico con varios enunciados legales que le otorguen   sentido al aparte demandado.    

La integración   normativa en el caso bajo examen     

28.- El primer cargo de   inconstitucionalidad se presentó en contra de la expresión “exclusivamente”   prevista en el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, la cual no presenta un   contenido deóntico completo. En efecto, el aparte individualmente considerado no   tiene un sentido normativo pleno y la fijación de su alcance requiere acudir al   resto de la norma en la que está incluida la expresión.    

En ese sentido, es necesario   destacar que sólo a partir de la integración de la totalidad del inciso 1º del   artículo 5º de la Ley 1427 de 2010 es posible definir el alcance de la   disposición y entender el cargo propuesto por los demandantes, quienes   cuestionan la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado para todos los   actos, contratos y actuaciones de SATENA, como sociedad de economía mixta, por   la exclusión de los principios de la función administrativa.    

Como se advierte, la censura no   controvierte el contenido normativo que se deriva únicamente de la expresión   acusada, sino una proposición jurídica completa, conformada por la restricción   del régimen jurídico -exclusivamente de derecho privado-, el sujeto al que se   dirige -sociedades de economía mixta- y el alcance de esa restricción -todos los   actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarios para el desarrollo del   objeto social-.    

Adicionalmente, la integración de   la totalidad del inciso es necesaria para evitar la eventual inocuidad de la   decisión de esta Corporación, pues si se cuestiona la fijación de un régimen de   derecho privado para SATENA, que para los actores excluye los principios de la   función administrativa previstos en el artículo 209 Superior, el posible ajuste   de la norma para compatibilizarla con dicho precepto no se podría lograr sólo   con la inexequibilidad de la expresión acusada, ya que se mantendría el régimen   cuestionado.    

En consecuencia, la Sala integrará   la totalidad del primer inciso del artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, en aras   de que el examen recaiga sobre la totalidad de la disposición que materialmente   fue demandada –fijación de un régimen exclusivo de derecho privado-. Esta   decisión guarda coherencia con la jurisprudencia constitucional que ha   reconocido la posibilidad de integrar tanto los contenidos que hacen parte del   artículo al que pertenece el segmento acusado, como los de  enunciados   legales distintos, y resguarda el derecho de participación de los demandantes.    

29.- El segundo cargo presentado   por los actores se dirigió en contra de la expresión “particulares”   prevista en el primer inciso del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010 por el   desconocimiento de la clasificación constitucional de los empleados y   trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios como servidores   públicos.    

La disposición acusada en el   segundo reproche merece similares consideraciones a las expuestas previamente en   relación con la expresión demandada en el primer cargo. En efecto, la palabra   “particulares” no plantea un sentido normativo completo y este sólo puede   establecerse a través de la integración del inciso en el que está contenida.    

Tal y como se indicó, sólo a   partir de la integración del inciso 1º del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010,   se puede establecer la proposición jurídica que se controvierte, específicamente   que para efectos del régimen laboral, el Legislador les otorgó a los   trabajadores de SATENA la condición de particulares, circunstancia que para los   demandantes desconoce su condición de servidores públicos. Por lo tanto, se   integrará todo el inciso para que el análisis recaiga sobre la totalidad de la   disposición acusada.    

30.- En síntesis, a partir de los   cargos formulados por los actores y de acuerdo con las hipótesis desarrolladas   por la jurisprudencia constitucional para la integración de la unidad normativa,   la Sala integrará la totalidad del primer inciso en cada uno de los artículos   parcialmente acusados, en aras de que el examen de constitucionalidad recaiga   sobre los contenidos normativos completos que se cuestionan.    

Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución    

El Departamento Administrativo de la Función Pública y SATENA S.A., de forma   principal, y los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público, de   forma subsidiaria, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas   acusadas. Lo anterior, debido a que el Legislador tiene un amplio margen de   configuración en el diseño de la estructura del Estado, el cual incluye la   creación de sociedades de economía mixta y la definición tanto del régimen de   derecho aplicable a tales empresas, como del tratamiento jurídico de sus   trabajadores.    

A su turno, la Universidad Externado de Colombia solicitó que se declare: (i) la   exequibilidad condicionada del artículo 5º acusado, para que se entiendan   incluidos los principios de la función administrativa en el régimen aplicable a   SATENA S.A.; y (ii) la inexequibilidad de la expresión “particulares”  contenida en el artículo 6º demandado, por cuanto considera que la   categorización de los trabajadores como particulares sí contradice la   clasificación prevista en el artículo 123 Superior.    

Por su parte, la Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare la   exequibilidad de los apartes acusados, pues, de un lado, es claro que los   principios de la función administrativa siempre irradian la actuación de las   entidades descentralizadas por servicios; y de otro, porque, a su juicio, es   constitucional que algunos servidores públicos se rijan por las normas del   Código Sustantivo del Trabajo, y esta circunstancia no transgrede alguna   prohibición de índole constitucional, no desconoce la noción de servidores   públicos prevista en la Carta Política, y responde a un fin legítimo, esto es,   el adecuado ejercicio de las actividades comerciales de SATENA.    

32- De acuerdo con los cargos formulados por los demandantes y las   intervenciones ciudadanas, la Corte Constitucional debe determinar si:    

a)        ¿El inciso primero artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, al fijar de un régimen   exclusivo de derecho privado para SATENA, vulnera los artículos 209 y 210 de la   Constitución en cuanto estos preceptos establecen, de un lado, que la función   administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad”, y, de otro, que la   creación de las entidades descentralizadas por servicios debe fundarse en   “los principios que orientan la actividad administrativa”?    

b)       ¿El artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 1427 de 2010, al establecer que cuando se   produzca el cambio de naturaleza jurídica de SATENA S.A., la totalidad de sus   servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares, vulnera   los artículos 6º, 123 y 124 de la Constitución que categorizan a los miembros de   las entidades descentralizadas por servicios como servidores públicos?    

Para resolver los problemas jurídicos   planteados, la Sala desarrollará los siguientes temas: (i) los principios de   la función administrativa; (ii) el amplio margen de configuración   del Legislador en la organización administrativa del Estado; (iii) las sociedades de   economía mixta en el ordenamiento jurídico colombiano; (iv) la definición del   régimen jurídico de las sociedades de economía mixta; (v) el ejercicio de   funciones administrativas por parte de los particulares; (vi) la   noción de servidores públicos y la categorización de los empleados y   trabajadores de las sociedades de economía mixta; y (vii) los antecedentes   normativos y la evolución de la naturaleza jurídica de SATENA S.A. como entidad   del Estado. Finalmente, a partir de  estas consideraciones generales se   decidirá sobre los cargos presentados.    

Los principios de la función   administrativa de rango constitucional    

33.- El artículo 209   Superior señala que el principal propósito de la función administrativa es la   consecución del interés general y para lograr ese objetivo establece como   principios rectores la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad. Asimismo, identifica la descentralización,   delegación y desconcentración como mecanismos para el desarrollo de la función   pública.    

Los principios   descritos irradian toda la actuación del Estado y han sido objeto de un amplio   desarrollo legal y jurisprudencial. En efecto, los principales cuerpos   normativos relacionados con la administración pública, tales como las Leyes 489   de 1998, 909 de 2004 y 1437 de 2011, resaltan la necesidad de que el ejercicio   de las funciones se rija de acuerdo con esos mandatos.    

34.- Por su   parte, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de definir el alcance de   los principios en mención, conforme a las demás previsiones de rango   constitucional, y ha señalado que:    

El principio de   igualdad, en concordancia con el artículo 13 Superior, está relacionado con   la obligación del Estado y de sus agentes de brindar la misma protección y trato   a todas las personas, sin perjuicio de las medidas diferenciadas, dirigidas a   hacer efectivo dicho principio en relación con sujetos de especial protección   constitucional.    

En relación con   la igualdad es necesario precisar que además de su carácter multidimensional,   principio, derecho fundamental y garantía, los deberes de conducta para su   materialización varían de acuerdo con los sujetos involucrados y el tipo de   actividad. Así, por ejemplo, en el marco de actividades comerciales la igualdad   se manifiesta en la posibilidad de que todos los actores e interesados concurran   al mercado y en la prohibición de adelantar actuaciones discriminatorias. Sin   embargo, la intensidad de los deberes de los particulares dirigidos a   materializar el principio son menores a los exigidos a las autoridades públicas   y al Estado.     

Por su parte, el   principio de moralidad exige que el ejercicio de la función pública se   enmarque dentro de los límites legales y tenga como objetivo la realización de   las disposiciones de la Carta Política. Asimismo, de acuerdo con el principio de   celeridad la función administrativa debe cumplirse de manera ágil y   oportuna, y cubrir todas las necesidades y solicitudes de los destinatarios y   usuarios.    

Los principios de   eficacia y eficiencia buscan que se cumplan las finalidades y decisiones de   la administración con la máxima racionalidad, esto es, mediante el uso de los   recursos y medios estrictamente necesarios para la obtención de resultados   óptimos[62].    

De otra parte, el   principio de economía guarda relación con la consecución de una actividad   estatal eficaz, en el marco de la cual los procedimientos de tipo administrativo   y judicial, con observancia del debido proceso, se erijan en instrumentos para   la materialización de las políticas públicas y de las decisiones de la   administración, y no en barreras infranqueables que impidan la actuación estatal   y la realización de los derechos de los asociados.    

Por último, el   principio de publicidad propugna por el   conocimiento público de las decisiones y trámites   administrativos, y en consecuencia permite el control político y fortalece la   democracia.    

35.- De acuerdo   con las consideraciones expuestas, resulta claro que las actuaciones del Estado   y de sus agentes deben dirigirse, principalmente, a la realización del interés   general y a la consecución de los fines del Estado Social de Derecho. Estos   objetivos demarcan los principios de la función administrativa descritos, que se   erigen en herramientas para el mejoramiento de la actividad, el cumplimiento de   los objetivos estatales y la realización de los derechos y garantías   constitucionales.    

El amplio margen de configuración   del Legislador en la organización administrativa del Estado    

36.- La parte orgánica de la Carta   Política definió la estructura general del Estado, a través de la previsión de   las Ramas del Poder Público y los órganos autónomos, a los cuales singularizó y   caracterizó mediante la identificación de las autoridades que los conforman; la   asignación de competencias; y el diseño de los mecanismos de interacción e   incidencia entre los poderes públicos. Estos elementos, en conjunto, se rigen   por el principio de separación de poderes, que constituye un pilar de la   Constitución, y contribuye a la configuración de un sistema de pesos y   contrapesos, que busca equilibrar la relación entre los órganos del Estado y   evitar poderes omnímodos o sin control.     

La importancia y el alcance fundamental   de la separación de poderes como principio rector en la definición de la   estructura del Estado han sido ampliamente reconocidos por esta Corporación.   Particularmente, la sentencia C-970 de 2004[63] manifestó que el   objetivo primordial de este postulado es garantizar la libertad de las personas   y el desarrollo de los fines estatales de forma eficiente. Adicionalmente,   indicó que la separación funcional del poder en diferentes ramas: (i) limita su   alcance en la ejecución de las funciones de cada uno de sus órganos; (ii)   restringe la indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, lo que   garantiza el goce efectivo de una mayor libertad; y (iii) asegura que los   órganos desarrollen una mayor especialización institucional y de esta manera   manejen de forma más técnica sus funciones.    

Por su parte, la sentencia C-971 de   2004[64], reiterada por   la C-141 de 2010[65] y la C-170 de   2012[66], indicó que el   constituyente de 1991 optó por un modelo en virtud del cual las funciones   necesarias para cumplir los fines del Estado se desarrollan a través de órganos   autónomos e independientes. No obstante, resaltó que la separación de poderes se   encuentra matizada a través de la colaboración armónica y el control recíproco   entre las diferentes instituciones. Lo anterior, corresponde a un sistema de   frenos y contrapesos que tiene como finalidad lograr la armonización entre una   mayor eficiencia del Estado y al mismo tiempo garantizar una esfera de libertad   para sus asociados que se materializa a través de la limitación del poder y la   distribución y articulación de competencias.    

37.- Aunada a la estructura del Estado de   rango constitucional, la Carta Política radicó en el Legislador una amplia   competencia para la organización de la administración pública, a través del   otorgamiento de facultades para la creación, modificación, reglamentación y   supresión de diversas entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder   Público. Este poder se evidencia en el artículo 150.7 Superior, que señaló que   las competencias del Congreso de la República incluyen la creación, modificación   y supresión de entidades del orden nacional, tales como los ministerios,   departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos,   entre otras; la reglamentación de la creación y funcionamiento de las   Corporaciones Autónomas Regionales; y la creación de empresas industriales y   comerciales del Estado y sociedades de economía mixta    

Asimismo, el artículo 210 de la Carta   Política indicó que solamente el Legislador puede autorizar o crear entidades   descentralizadas por servicios del orden nacional, y el artículo 209 ibídem  precisó que el control interno de la administración pública se ejercerá en los   términos que fije la ley.    

Las disposiciones descritas evidencian   una amplia competencia del Legislador para definir aspectos centrales de la   administración pública. Esta potestad ha sido objeto de diversos   pronunciamientos por parte de esta Corporación, en los que se ha destacado su   amplitud, ya que se trata de una prerrogativa concedida en términos abiertos y   sujeta únicamente a los límites que se derivan de la Constitución Política, los   cuales incluyen las previsiones competenciales de rango superior, los principios   constitucionales, las finalidades del Estado Social de Derecho, los propósitos   de la administración y del servicio público, y el respeto de los derechos   fundamentales de las personas.    

En efecto, la sentencia C-350 de 2004[67]recapituló   los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que la definición de   la estructura estatal asignada al Congreso de la República comprende: (i) el   diseño de los organismos que integran la administración nacional, la fijación de   sus objetivos, sus funciones y la vinculación con otros entes para fines del   control; (ii) la determinación del régimen jurídico de los trabajadores, de la   contratación y la adopción de medidas de tipo tributario; y (iii) las   características definitorias de las entidades, tales como la independencia   administrativa, técnica y patrimonial. Por lo tanto, resulta muy amplio el   espectro de regulación del Congreso de la República en la determinación de la   estructura y funcionamiento de la administración pública.    

38.- Las sociedades de economía mixta son una manifestación de la   descentralización que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la Carta   Política, constituye un pilar de la organización del Estado Colombiano. Este   principio “(…) consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes   del Estado para gobernarse por sí mismas”[68]y se presenta en diversas   modalidades, a saber:   territorial, por servicios, por colaboración y por estatuto personal.    

La descentralización por servicios es la modalidad, a través de la cual, el   Estado le concede a entidades no territoriales la competencia para ejercer   actividades especializadas y que requieren un alto grado de tecnificación. Por   regla general, esta medida se adelanta a través del otorgamiento de competencias   a los establecimientos públicos, las sociedades de economía mixta, las   corporaciones autónomas regionales, y las empresas industriales y comerciales   del Estado.    

39.- En particular, las sociedades de economía mixta surgen de una necesidad del   Estado de adelantar labores que superan la función administrativa en estricto   sentido[69],   y la consecuente adopción de herramientas que permitan que el ejercicio de   actividades especializadas sea eficaz y genere beneficios. En efecto, la figura   en mención permite la asociación entre capitales públicos y particulares, con el   propósito de desarrollar actividades industriales y comerciales, en cuyo   ejercicio el Estado, en su calidad de socio, se despoja de sus prerrogativas y   concurre al mercado como un competidor más.    

40.- En atención a las específicas necesidades que subyacen a estos entes, el   Legislador los revistió de características que permiten, de un lado, la adecuada   asociación y, de otro, el ejercicio efectivo del objeto social. Por ejemplo, el   artículo 461 del Código de Comercio precisa: (i) la forma de asociación,   a través de la creación de una sociedad comercial; (ii) el tipo de aportes,   que incluye públicos y privados[70], y (iii) el   régimen jurídico, por regla general de derecho privado.    

En relación con la forma de asociación, la jurisprudencia constitucional   ha señalado que para la creación de la sociedad es necesaria tanto la   autorización emitida por el Congreso de la República, la Asamblea Departamental   o el Concejo Municipal o Distrital correspondiente, como la celebración del   contrato de sociedad con los particulares y su protocolización, pues la   concurrencia de estos sujetos es uno de los elementos definitorios de estas   entidades[71].    

Con respecto a los aportes, se ha indicado que la categoría de   “mixtas”  se deriva de la concurrencia de recursos estatales y particulares, y justamente   esta característica “(…) determina su sujeción a un régimen jurídico que le   permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus   entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades   mercantiles, se persigue por los particulares.”[72]    

En cuanto al régimen jurídico, esta Corporación ha destacado que se trata   de un aspecto que no fue desarrollado por la Constitución y, por ende, hace   parte del amplio margen de configuración del Legislador en la organización de la   administración estatal[73].    

41.- Por su parte, el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 reiteró los elementos   descritos y adicionalmente previó: (iv) un requisito de existencia, de   acuerdo con el cual, las sociedades deben ser creadas o autorizadas por ley; y   (v) el objeto social, específicamente el desarrollo de actividades de   naturaleza industrial o comercial.    

El  presupuesto de creación descrito tiene origen constitucional, pues los   artículos 150.7; 300.7 y 313.6 Superiores desarrollan las competencias del   Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos en el   diseño de la estructura de la administración nacional, departamental, distrital   y municipal respectivamente, las cuales incluyen la facultad de crear o   autorizar sociedades de economía mixta en los niveles correspondientes.    

Finalmente, con respecto al objeto   social, es necesario precisar que el desarrollo de actividades altamente   especializadas de naturaleza industrial o comercial, en las que estas entidades   concurren al mercado en las mismas condiciones que los otros competidores,   justifican los rasgos de esas sociedades. La participación del Estado se   adelanta en calidad de socio y tiene un fin de lucro, que se concreta en la   distribución de las utilidades derivadas del ejercicio de la actividad social.    

42.- Ahora bien, en cuanto a la ubicación   de las sociedades de economía mixta en la estructura de la administración   pública, esta Corporación ha advertido que a pesar de su autonomía jurídica   están vinculadas a la Rama Ejecutiva del Poder Público. Esta circunstancia   tiene las siguientes implicaciones para dichas entidades: (i) son objeto de   control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de la República, de   acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están sujetas a   control político, el cual es ejercido por el Congreso de la República, según el   artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la integración de sus órganos   directivos se somete al régimen de inhabilidades previsto en los artículos   180-3, 292 y 323 de la Carta Política; (iv) se rigen por las reglas de la ley   orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de contabilidad   oficial.[74]    

En efecto, la jurisprudencia   constitucional ha destacado que si bien las  sociedades de economía mixta   están revestidas de algunas de las características de los entes comerciales   no son particulares, ya que manejan recursos públicos, hacen parte de la   estructura de la Administración Pública y están vinculadas al sector   descentralizado por servicios.[75]    

43.- En síntesis, las sociedades de   economía mixta son una de las manifestaciones del principio de descentralización   por servicios, a través de las cuales el Estado se asocia con particulares para   el ejercicio de actividades de tipo comercial e industrial. Estas entidades   requieren autorización del Legislador para su creación y en ellas concurren   aportes públicos y privados, los cuales determinan, de un lado, el carácter de   entidades públicas y las medidas de control y, de otro, el revestimiento de   especiales condiciones de funcionamiento, tales como la sujeción al régimen del   derecho privado.    

La definición del régimen jurídico   de las sociedades de economía mixta    

44.- En el marco de las amplias   competencias asignadas al Legislador para la definición de la estructura de la   administración, se encuentra la creación o autorización de las sociedades de   economía mixta de carácter nacional, según la potestad otorgada en el   artículo 150.7 de la Carta Política. En efecto, esta disposición, aunada a los   artículos 300.7 y 313.6 Superiores, que prevén la misma facultad de las   Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales en relación   con las sociedades de los niveles departamentales, distritales y municipales   respectivamente, constituyen las únicas referencias explícitas de rango   constitucional sobre las entidades en mención.    

El ejercicio de dicha competencia se ha   adelantado no sólo mediante la creación de sociedades de economía mixta, sino   también a través de la definición de los aspectos relevantes para el   funcionamiento de este tipo de entidades, tales como el régimen jurídico de sus   actuaciones, la determinación de la relación de los trabajadores, las normas que   rigen la contratación, la fijación de los mecanismos de control y el régimen de   inhabilidades para los cargos directivos, entre otros.    

45.- En lo que respecta a la definición   de los regímenes legales de dichas sociedades resulta relevante la sentencia   C-629 de 2003[76], en la que esta   Corporación decidió la demanda formulada en contra del artículo 2º de la Ley 80   de 1993, que precisó que para efectos de la aplicación del Estatuto General de   Contratación de la Administración Pública se denominan entidades estatales “las   sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior   al cincuenta por ciento (50%)”. El demandante señaló que la norma acusada   transgredía las disposiciones superiores que autorizan la creación de sociedades   de economía mixta y el artículo 209 Superior que prevé los principios de la   función administrativa.    

En esa oportunidad, la Corte consideró   que en la medida en que las sociedades de economía mixta cumplen actividades   industriales y comerciales conforme al derecho privado no es pertinente aludir a   violación de los principios de la función administrativa por la fijación de un   régimen de un derecho privado, pues esta circunstancia no desconoce que si bien   están constituidas como   sociedades comerciales “Son organismos que hacen parte de la estructura de   la Administración Pública, pertenecen al nivel descentralizado y son organismos   vinculado” (subrayas originales)[77].    

Adicionalmente, señaló que la norma al   precisar el régimen jurídico de contratación de algunas sociedades de economía   mixta, no vulneró las disposiciones de la Carta Política que se refieren a   dichas entidades, ya que estas únicamente prevén un requisito de creación que es   su origen legal. Asimismo, explicó que la determinación de medidas de   contratación y de las normas que rigen la actuación de este tipo de sociedades   corresponden al ejercicio de la potestad de organización de la administración   que la Constitución le otorgó al Legislador.    

En ese mismo sentido, la sentencia   C-316 de 2003[78]al estudiar una norma que permitía   que sociedades de economía mixta operaran juegos de azar concluyó que el hecho   de que este tipo de entidades tengan capital privado excluye la posibilidad de   que puedan operar directamente el monopolio de juegos de suerte y azar, pues   implicaría desconocer la intención del Constituyente de autorizar los monopolios   sólo como arbitrio rentístico y como una actividad desarrollada únicamente por   el Estado.    

Sin embargo, precisó que estas   consideraciones se circunscribían al asunto estudiado y aclaró que    

“(…)  en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes   territoriales en las empresas de economía mixta, puede el legislador en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera   pertinente, regímenes jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente,   pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa.”    

Por su parte, la sentencia C-529 de   2006[79]decidió el cargo formulado en   contra del artículo 2º parcial de la Ley 42 de 1993, que incluía a las   sociedades de economía mixta como sujetos de control fiscal, por la violación de   los artículos 2º, 119, 121, 268 (numerales 1º, 2º, 4º y 12) y 333 de la   Constitución Política. Para el demandante, la norma acusada comportaba un exceso   en las facultades de la Controlaría e imponía una   carga desproporcionada a las sociedades de economía mixta, incompatible con el   ejercicio de libertad económica.    

La Corte consideró que el control fiscal   cuestionado es necesario y se ajusta a la Carta Política, debido a que las   sociedades de economía mixta están conformadas con recursos públicos, vinculadas   a la administración pública y  cuentan con un régimen jurídico particular   que les otorga la condición de instrumentos para la consecución de los fines del   Estado.    

Asimismo, precisó que ese tipo de   inspección no es incompatible con la libertad económica y que el actor construyó   el cargo a partir de una visión descontextualizada del control fiscal, ya que   este es imperativo e ineludible para las democracias interesadas en la   protección del patrimonio del Estado y en que los recursos públicos se destinen   a la consecución de los fines estatales.    

La sentencia C-736 de 2007[80]decidió,   entre otros, el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de las   disposiciones que dejaban por fuera de la aplicación de las normas de   transparencia contenidas en el Decreto 128 de 1976 a los miembros de las Juntas   o Consejos Directivos de las sociedades de economía mixta y a los gerentes,   directores o presidentes de dichas sociedades cuando en estas no haya aportes   públicos superiores al 90%.    

En esa oportunidad, la Corte consideró   que las disposiciones acusadas no violaban la Constitución, ya que el Legislador   está revestido de amplias facultades para señalar el régimen jurídico de las   sociedades de economía mixta, el cual incluye la regulación de la   responsabilidad de los servidores públicos de las entidades descentralizadas, en   la que puede introducir diferencias fundadas en el porcentaje de capital   público, tales como la exclusión del régimen de inhabilidades,   incompatibilidades y responsabilidades de origen legal. En efecto, indicó que:    

“3.3.3 El régimen jurídico de las sociedades de economía mixta es el señalado   por el legislador. Como se acaba de hacer ver, la Constitución Política en el   primer inciso del artículo 210 autoriza expresamente al legislador para crear o   autorizar la creación de las entidades descentralizadas, entre ellas las   sociedades de economía mixta del orden nacional, “con fundamento en los   principios que orientan la actividad administrativa.” Así mismo, el último   inciso de la misma disposición señala que al legislador compete establecer el   régimen jurídico de las entidades descentralizadas (de cualquier orden). Así   pues, debe concluirse que el Congreso de la República está revestido de libertad   de configuración legislativa para señalar el régimen jurídico aplicable a este   tipo de entidad descentralizada.”    

Al decidir la censura descrita, la Sala   Plena destacó que, si bien las sociedades de   economía mixta tienen fundamento constitucional, no fueron definidas   directamente por la norma superior, razón por la que el Legislador tiene la   competencia para establecer aspectos relevantes de su diseño, máxime si se   considera que el artículo 210 de la Constitución señaló que la ley debe   establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios.    

Por lo tanto, si la   Carta Política le asignó al Legislador la competencia de configuración del   régimen jurídico de las entidades descentralizadas, no puede predicarse su   vulneración porque dicha autoridad, en virtud de la potestad que se le otorgó,   dispuso que Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta,   se regiría exclusivamente por las reglas del derecho privado.    

Adicionalmente, la Sala resaltó que   aunque la sociedad en mención (i) cuenta en su composición accionaria con la   participación de particulares; (ii) está sujeta a un régimen de derecho privado;   (iii) no cumple funciones administrativas; y (iv) desarrolla actividades de   naturaleza industrial y comercial, conserva su calidad de entidad pública y,   por ende, está sometida a:    

“(…) las disposiciones constitucionales que establecen el control fiscal   respectivo (art. 267) y a las normas de la Contaduría General de la Nación (art.   354); a las normas constitucionales que consagran inhabilidades e   incompatibilidades (art. 180-3, art. 292, art. 323); al control político que   corresponde a las cámaras (art. 208); a la delegación de funciones que el   Presidente de la República podrá hacer en los representantes legales de   entidades descentralizadas (art. 211); a atender los informes que soliciten las   asambleas departamentales por medio de ordenanzas, sobre el ejercicio de sus   funciones a los directores de institutos descentralizados del orden   departamental (art. 300-11), entre otros.”    

Asimismo, explicó que el carácter de   entidad pública también genera para Ecopetrol la obligación de observar los   principios de la función administrativa, previstos en el artículo 209 Superior y   propugnar por la realización del interés general. En ese sentido, adujo que   en las sociedades de economía mixta “han de coexistir, de una parte, el   interés general inherente a la vinculación de recursos públicos en la   conformación del respectivo capital social y, de otra parte, la garantía de la   plena vigencia de la libertad económica, la libre competencia y, en general, de   los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares.”    

De otra parte, la sentencia precisó que   las controversias y litigios originados en la actividad de Ecopetrol deben ser   juzgados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con   la Constitución y la ley.    

Finalmente, la Sala Plena consideró que   era innecesario condicionar la norma acusada, ya que esta no puede ser   interpretada en el sentido de que se desconozcan las disposiciones   constitucionales aplicables a las sociedades de economía mixta, en su calidad de   entidades descentralizadas.    

46.- Las providencias descritas reiteran   que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración en el diseño de   los aspectos centrales de las sociedades de economía mixta, el cual incluye la   fijación del régimen jurídico correspondiente, que puede ser de derecho privado.   Sin embargo, la determinación de este elemento no altera la condición de entidad   pública de la sociedad, vinculada a la Rama Ejecutiva del Poder Público, y su   consecuente sujeción a las disposiciones constitucionales, que incluyen los   principios de la función administrativa y la realización del interés general.    

El ejercicio de funciones   administrativas por los particulares    

47.- El artículo 2° de la Constitución   Política previó como uno de los fines del Estado facilitar la participación de   todos en la vida administrativa de la Nación. Este fin es concretado en el   artículo 210 Superior, el cual consagra la posibilidad de que “[l]os   particulares pued[a]n cumplir funciones administrativas en las   condiciones que señale la ley”. Estas funciones, a su vez, deben estar   sometidas a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad[82]    

El artículo 110 de la Ley 489 de 1998   desarrolla las normas dispuestas en la Constitución Política al prever que, en   caso de que un particular ejerza funciones administrativas, la entidad titular   será la encargada de la regulación, el control, la vigilancia y la orientación   de la función asignada a los particulares. Asimismo, el artículo 112 del citado   cuerpo normativo, al referirse de forma expresa al régimen jurídico de los actos   y contratos que expidan o celebren los particulares en ejercicio de funciones   administrativas, consagró que:    

“[l]a celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de funciones   administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a la entidad o   persona privada que recibe el encargo de ejercer funciones administrativas. No   obstante, los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y   requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e   impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos. Igualmente   si se celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, los mismos se   sujetarán a las normas de contratación de las entidades estatales”[83]    

En este sentido, la Sentencia C-644 de   2016[84],  que retoma consideraciones de la Sentencia C-543 de 2001[85],  caracteriza las diferentes formas en que puede concretarse la asignación de   funciones administrativas a particulares.    

La primera hipótesis corresponde a los   casos en los cuales la ley confiere a un particular el ejercicio de las   funciones públicas. En cada caso, el Legislador señala las condiciones de   ejercicio de la función administrativa como, por ejemplo, el contenido del   contrato respectivo, su duración y las características y destino de los recursos   asignados. Esta hipótesis es aplicada cuando:    

“el   Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas   económicas por ella misma creadas (…) para que manejen los recursos   correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la   satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos   recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus   prístinas e indispensables finalidades”[86].    

La segunda hipótesis se da cuando la ley   prevé una autorización para que las entidades públicas confieran a los   particulares funciones públicas, las cuales pueden ser otorgadas mediante la   expedición de un acto administrativo y la celebración de un convenio para el   efecto, precedidos del acto administrativo correspondiente. Esta hipótesis   supone que la regulación, control, vigilancia y orientación de la función   administrativa corresponde a la entidad pública y, asimismo, que la entidad o   autoridad puede dar por terminada la autorización por motivos de interés público[87].    

Asimismo, la Corte Constitucional ha   destacado el límite de acuerdo con el cual  las funciones administrativas   conferidas a algún particular deben estar debidamente delimitadas, a través de   criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales   y los demás que sean necesarios para precisar el campo de acción del particular[88].    

Finalmente, la tercera hipótesis se da   con las asociaciones y fundaciones de participación mixta, en las que concurren   particulares y entidades públicas con el propósito de cumplir funciones de   naturaleza administrativa.[89]    

48.- Las hipótesis descritas están   sustentadas en el Estado Social de Derecho y en los principios   constitucionales de solidaridad y participación[90].   Estos fundamentos buscan la consecución de los objetivos estatales relacionados   con la satisfacción de las necesidades básicas colectivas y la ampliación de la   democracia[91].    

Un ejemplo de particulares que ejercen   funciones administrativas son las Cámaras de Comercio. El artículo 1° el Decreto 2042   de 2014 define su naturaleza jurídica como “personas jurídicas de derecho   privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro,   administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respetivo   registro mercantil que tengan la calidad de afiliados (…)” (negrilla fuera   del texto).    

A pesar de su carácter privado, a estas   personas jurídicas les compete llevar el registro mercantil y certificar sobre   los actos y documentos inscritos en él.[92] Asimismo, les   corresponde llevar el registro único de proponentes[93], el   registro de entidades privadas sin ánimo de lucro[94] y la   administración de una serie de registros adicionales: el registro nacional de   turismo, el registro de todas las entidades de la economía solidaria, el   registro de veedurías ciudadanas, el registro nacional de vendedores de juegos   de suerte y azar, y el registro de entidades privadas extranjeras sin ánimo de   lucro[95].   De otra parte, también tienen funciones judiciales al actuar como centros de   conciliación y arbitraje[96].   A raíz de estas funciones, en lo que respecta al ejercicio de funciones públicas   permanentes, se encuentran sometidas como sujetos disciplinables al Código   Disciplinario Único    

Por consiguiente, las funciones   administrativas de las Cámaras de Comercio demuestran cómo un determinado tipo   de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los particulares, adquiere   funciones públicas en virtud de la ley, la cual regula cuidadosamente todos los   aspectos relacionados con el carácter público de la función encomendada, la cual   debe regirse por los principios de la función administrativa previstos en el   artículo 209 Superior.[97]    

Asimismo, las empresas de servicios   domiciliarios también cumplen funciones administrativas. A este respecto, esta   Corporación, en Sentencia C-558 de 2001[98]  afirmó que, por mandato de la Ley,[99]estas   entidades tienen la capacidad de conocer y decidir en cuanto a las peticiones,   quejas, reclamos y recursos. De igual forma, el artículo 33 de la Ley 142 de   1996 precisa que estas empresas:    

“tienen   los mismos derechos y prerrogativas que esta ley u otras anteriores, confieren   para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para   promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes   que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control   de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus   actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos”.[100]    

Finalmente, la Corte Constitucional   también ha aclarado que los notarios también cumplen funciones administrativas,   a pesar de ser particulares. Al respecto la jurisprudencia precisó:    

“Para esta Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus   labores relacionadas con la fe pública les asiste el carácter de autoridades. Ya   la Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del   desarrollo de funciones públicas, “en el ejercicio de esas funciones ocupan la   posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del   poder público (…)”  [101]    

49.- En conclusión, la autorización para   que particulares cumplan funciones administrativas busca la   consecución de los objetivos del Estado relacionados con la satisfacción de las   necesidades básicas colectivas y la ampliación de la democracia. Por lo   anterior, ciertas funciones administrativas son delegadas a particulares debido   a su experiencia o función social; sin embargo, estas son reguladas, limitadas y   vigiladas por el Estado con el fin de controlar las funciones que a él le atañen   como garante de los derechos y necesidades sociales.    

La noción de servidores públicos y   la categorización de los empleados y trabajadores de las sociedades de economía   mixta    

50.- Desde los primeros pronunciamientos   de la jurisprudencia constitucional y con base en las previsiones de la Carta   Política, esta Corporación ha señalado que la categoría de servidores públicos   está directamente relacionada con el ejercicio de la función pública, entendida   en su acepción amplia como “el conjunto de las actividades que realiza el   Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos   autónomos e independientes, (art. 113)  y de las demás entidades o agencias   públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.”[102]    

Por lo anterior, el artículo 123   ibídem  cuando precisa que son servidores públicos: los miembros de las   corporaciones públicas, y los empleados y trabajadores del Estado y de las   entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y le otorga al   Legislador la competencia para definir el régimen de los particulares que   temporalmente desempeñen funciones públicas, no establece una categorización   taxativa.    

En efecto, como quiera que el elemento   principal en la determinación de los servidores públicos es el tipo de funciones   que ejercen y no su clasificación en abstracto, esta Corporación ha considerado   que el concepto de servidor público es una   nominación genérica que comprende diferentes especies, entre las que se   encuentran los trabajadores oficiales, quienes se vinculan a la administración a   través de un contrato de trabajo, así como las otras clases, denominaciones o   grupos de servidores que la ley determine.[103]    

Por lo tanto, resulta   claro que la previsión del artículo 123 Superior identifica, de manera   enunciativa, algunos de los servidores públicos del Estado, entre los que   incluye a los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas por   servicios, pero esta disposición no excluye la posibilidad de que el Legislador   establezca nuevas categorías de servidores públicos.    

51.- Ahora bien, advertida la amplia   noción de servidor público es necesario determinar algunas de las consecuencias   de rango constitucional que se derivan de esa categoría y, de manera específica,   si esta tiene implicaciones en la fijación del régimen jurídico correspondiente.   La determinación de estos aspectos debe partir de las normas de la Carta   Política relacionadas con el ejercicio de la función pública, las cuales ponen   énfasis en: (i) la naturaleza de la actividad, como elemento principal   para la identificación de la categoría del servidor público; (ii) la probidad   en el ejercicio de dicha función a través de la consagración de los   principios que rigen esa actividad[104], los    requisitos del empleo público y los límites  a su ejercicio[105], la previsión   de la responsabilidad de los servidores[106], los sistemas   de nombramiento[107], y el régimen de inhabilidades e   incompatibilidades[108]; y (iii) el amplio margen de   configuración del Legislador en el diseño de la función pública.    

En relación con el último de los   elementos mencionados, resulta relevante el artículo 150.23 de la Carta   Política, que radica en cabeza del Congreso de la República, de manera expresa,   la competencia para regular el ejercicio de las funciones públicas y la   prestación de servicios públicos. Esta facultad se desarrolla por otras   disposiciones superiores, en las que se precisa que el Legislador determinará   diferentes aspectos de la función pública, tales como el régimen jurídico de los   servidores públicos; las funciones de los empleos; el régimen de   responsabilidad; el sistema de nombramiento, ingreso y retiro; las excepciones a   las prohibiciones de rango constitucional, entre otros.    

En síntesis, la Constitución de 1991 le   concedió al Legislador un amplio margen de configuración en la definición de la   función pública, el cual encuentra límites en los principios y postulados   generales de la Carta Política, y en sus previsiones competenciales. Por ende,   el examen de la constitucionalidad de las leyes que regulan esta materia debe   partir de la amplitud de la competencia del Congreso de la República, que   incluye la determinación de las normas que rigen la relación laboral entre los   servidores y el Estado, pues este es un aspecto que no se definió, de forma   expresa, por la Constitución.    

52.- Establecida la amplia competencia   del Legislador en la definición del régimen jurídico de los servidores públicos   y por ser relevante para el caso bajo estudio, la Sala describirá la forma en la   que esta Corporación ha examinado la constitucionalidad de normas que regulan   diferentes aspectos del régimen de los servidores de las sociedades de economía   mixta.    

53.- La sentencia C-722 de 2007[109]estudió   la demanda presentada en contra de algunas disposiciones de la Ley 1118 de 2006,   que cambió el régimen jurídico de ECOPETROL y la transformó en una sociedad de   economía mixta. Uno de los cargos presentados se formuló en contra del artículo   7º ibídem que establece que para el régimen laboral los servidores   públicos de dicha entidad tendrán el carácter de trabajadores particulares. Para   el actor, esta previsión desconocía el artículo 123 de la Constitución, según el   cual son servidores públicos los miembros de las entidades descentralizadas por   servicios.    

En el examen del cargo descrito, la Sala   advirtió que, contrario al planteamiento del demandante, la disposición acusada   no modificó la condición de servidores públicos de ECOPETROL para convertirlos   en trabajadores particulares, ya que la referencia al carácter de trabajadores   particulares únicamente estaba relacionada con el régimen laboral aplicable a   los contratos individuales de trabajo -Código Sustantivo del Trabajo-. Por lo   tanto, la norma acusada no transgredió el artículo 123 Superior.    

Finalmente, precisó que la asignación del   régimen jurídico de los particulares por parte de la norma acusada también tiene   una justificación constitucional, ya que permite asegurar la vigencia de las   prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás   acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores y, de   este modo, se respetan los derechos adquiridos de los trabajadores.    

La sentencia C-736 de 2007[110] estudió,   entre otros, el cargo formulado en contra del artículo 102 de la Ley 489 de 1998   que establece que los representantes y miembros de juntas directivas de   sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación   superior al 90% del capital se sujetan al régimen de inhabilidades previsto en   el Decreto 128 de 1976.    

Para el demandante, en la medida en que   las sociedades de economía mixta son entidades descentralizadas por servicios,   sus trabajadores son servidores públicos, sin importar el monto de participación   estatal y, como tales, deben estar sometidos al régimen de inhabilidades,   incompatibilidades y prohibiciones correspondiente.    

En el estudio del cargo, la Corte destacó   que el artículo 210 de la Constitución Política autorizó al Legislador para   establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, categoría en   la que están incluidas las sociedades de economía mixta y, por lo tanto, la ley   puede definir el tipo de vínculo que une a los trabajadores con dichas   entidades.    

Adicionalmente, señaló que las personas   que prestan sus servicios en las sociedades de economía mixta son servidores   públicos y, por ende, el Legislador puede diseñar su régimen jurídico sin   más límites que aquellos fijados directamente por la Constitución, tales como   los previstos en los artículos 126 y 127 superiores, que expresamente establecen   ciertas inhabilidades e incompatibilidades aplicables a todos los servidores   públicos.    

Finalmente y con base en las   consideraciones expuestas, la Sala Plena concluyó que la exclusión del régimen   de inhabilidades demandada, fundada en la conformación del capital de las   sociedades de economía mixta, es constitucional porque se efectuó en ejercicio   de las competencias asignadas al Legislador en la Carta Política, tiene una   justificación constitucionalmente válida –asegurar el principio de concurrencia   entre los recursos públicos y privados- y es proporcionada.    

Por su parte, la sentencia C-338 de   2011[111]examinó la constitucionalidad del   artículo 53 parcial de la Ley 734 de 2002, que excluyó del régimen del Código   Disciplinario, como sujetos disciplinables, a los particulares que trabajen en   las sociedades de economía mixta. El cargo decidido en esa oportunidad cuestionó   la clasificación de los trabajadores en mención como particulares, por la   supuesta transgresión del artículo 123 Superior.    

Para resolver la acusación descrita, la   Sala Plena hizo referencia a las particularidades de las sociedades de economía   mixta y destacó la competencia otorgada al Legislador en el artículo 210   Superior para definir su régimen jurídico, que incluye el de sus servidores, a   través de, entre otros, la determinación del vínculo que une a los trabajadores   con la entidad correspondiente.    

A partir de esas consideraciones, adujo   que el tipo de actividades que desarrollan las sociedades de economía mixta   justifica la fijación de un régimen de derecho privado, el cual también puede   regular la relación de sus trabajadores, quienes por esta circunstancia no   pierden su condición de servidores públicos. Por   lo tanto, la exclusión del régimen disciplinario cuestionada no   transgrede el artículo 123 Superior, ya que la asignación de un régimen   específico de responsabilidad no es una consecuencia inexorable de la calidad de   servidor público, sino que obedece a las singularidades de las entidades   públicas a las que están vinculados los servidores y a la evaluación de esas   especificidades por parte del Legislador.    

54.- En síntesis, de acuerdo con la   previsión del artículo 123 Superior, la jurisprudencia constitucional ha   reiterado que los empleados y trabajadores de las sociedades de economía mixta   son servidores públicos. Asimismo, ha explicado que esa categorización no   implica la determinación de un régimen jurídico específico, pues este aspecto no   fue definido de manera explícita en la Carta Política y, por el contrario, su   determinación se defirió al Legislador.    

Antecedentes normativos y   evolución de la naturaleza jurídica de SATENA como entidad del Estado    

55.- El Decreto 940 de 1962, en atención   a la reglamentación previa del servicio de transportes aéreos militares para   pasajeros -Decreto 2321 de 1943- y al impacto de dicho servicio para el   desarrollo económico y social de importantes sectores nacionales, autorizó al   Comando de la Fuerza Aérea Colombiana a organizar un servicio especial de   transporte aéreo en beneficio de las “regiones menos desarrolladas” del   país con el objeto de “colaborar en las campañas asistenciales, docentes, de   incremento agrícola y pecuario, de colonización y en el fomento económico y   social de tales territorios(…)”    

56.- Posteriormente, la Ley 80 de 1968   estableció que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA funcionaría   como un establecimiento público, con personería jurídica y patrimonio   propio, y estaría adscrito al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, le   asignó a la entidad el ejercicio de las siguientes funciones: (i) prestar el   servicio de transporte aéreo en las regiones, (ii) colaborar con las campañas   asistenciales, de incremento agrícola y pecuario, colonización y fomento   económico y social; (iii) vincular a las regiones apartadas del país a la   economía nacional; y (iv) transportar funcionarios públicos y pasajeros, correo   y carga.    

Finalmente, señaló que la entidad sería   dirigida, administrada y orientada por una junta directiva, un gerente y los   demás funcionarios que determinaran los Estatutos.    

57.- Posteriormente, el Decreto 2344 de   1971, modificó la naturaleza jurídica de SATENA, para transformarla en una   empresa comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa. Esta   regulación precisó diferentes aspectos de la entidad, entre los cuales se   previó: (i) la integración del patrimonio, a través de los bienes de su   propiedad, las acciones o los aportes en sociedades de acuerdo con las   autorizaciones del Gobierno Nacional, las partidas del presupuesto nacional, el   producto de las operaciones que realice y los demás bienes que adquiera; (ii) el   manejo del patrimonio a través de presupuestos ejecutados de acuerdo con las   disposiciones correspondientes; (iii) el control fiscal por parte de la   Contraloría General de la República; (iv) las inhabilidades de los trabajadores;   (v) las autoridades de dirección y administración y sus funciones   correspondientes.    

Adicionalmente, el capítulo IV estableció   el régimen jurídico de los actos y contratos, y señaló en el artículo 19   que:    

“los actos y hechos que realice SATENA para el desarrollo de sus actividades   comerciales están sujetas a las reglas del derecho privado y jurisdicción   ordinaria, conforme a las normas de competencia sobre la materia. Aquellos que   realice para el cumplimiento de las funciones administrativas que le haya   confiado la ley son actos administrativos y se someten a la justicia contenciosa   administrativa.”    

Por su parte, el capítulo V reguló los   asuntos relacionados con el personal y señaló que quienes presten sus servicios   en SATENA tienen el carácter de trabajadores oficiales, vinculados por contrato   de trabajo, excepto quienes trabajan en actividades de dirección y confianza.    

58.- El Decreto 2180 de 1984 introdujo   diversas modificaciones al Decreto 2344 de 1971, entre las que se destaca, por   ser relevante para el caso bajo examen, la precisión en cuanto a la naturaleza   de los trabajadores de dirección y confianza, a los que calificó como empleados   públicos.    

Posteriormente, el Acuerdo 011 de 2008,   emitido por la Junta Directiva de SATENA, adoptó los estatutos que rigen la   organización y el funcionamiento de la sociedad, de acuerdo con las normas   vigentes sobre la materia.    

59.- Finalmente, la Ley 1427 de 2010   modificó la naturaleza jurídica de SATENA y la transformó en una sociedad de   economía mixta, por acciones, del orden nacional, de carácter anónimo y   vinculado al Ministerio de Defensa Nacional.    

Asimismo, adoptó medidas sobre la emisión   y entrega de acciones, la asunción de la deuda pública, los órganos de dirección   y administración, entre otros. En el marco de esta reforma, el artículo 5º   previó el régimen jurídico aplicable a SATENA y estableció que todos los actos   jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar su   objeto social se regirán por las reglas del derecho privado.    

Por último, en relación con el régimen   jurídico de los trabajadores indicó que: “la totalidad de los servidores   públicos de SATENA S.A. Tendrán el carácter de trabajadores particulares y por   ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las   disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, con las   modificaciones y adiciones que se presenten.”    

60.- Las disposiciones referidas   evidencian que SATENA se creó con el propósito de lograr la integración de las   regiones más apartadas del país y contribuir con su desarrollo, a través de la   provisión del transporte aéreo para apoyar la prestación de servicios de salud y   educación, así como la promoción del desarrollo agrícola y comercial. Este   propósito que motivó la creación de la entidad se ha mantenido incólume, a pesar   de los cambios en su estructura.    

Examen de los   cargos de inconstitucionalidad    

Cargo primero. Desconocimiento de los principios de la función administrativa   -artículos 209 y 210 Superiores-    

61.- En la primera   censura, los ciudadanos indicaron que el artículo 5º de la Ley 1427 de 2010,   según el cual SATENA S.A. sólo se rige por las reglas de derecho privado,   transgrede los principios de la función administrativa previstos en los   artículos 209 y 210 de la Constitución.    

Los actores adujeron que si bien   el objeto social de la entidad es el desarrollo de actividades industriales y   comerciales, en la medida en que es una entidad pública y está integrada por   aportes públicos, también puede ejercer algunas funciones de naturaleza   administrativa, las cuales deben regirse por los principios que orientan la   administración pública.    

El entendimiento   del artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010    

62.- Para el análisis del cargo   formulado en contra del artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010, es   necesario resaltar que, de acuerdo con los demandantes, la norma acusada tiene   como consecuencia la fijación de un régimen de derecho privado para SATENA, que   excluye las disposiciones que rigen la función administrativa, específicamente   los principios establecidos en los artículos 209 y 210 de la Carta Política.    

En relación con ese   cuestionamiento, el Ministerio Público señaló que la fijación de un régimen   exclusivo de derecho privado para una sociedad de economía mixta no puede   interpretarse como lo plantean los actores, en la medida en que se trata de una   entidad pública del sector descentralizado por servicios y, por ende, le son   aplicables los principios de la función administrativa. En consecuencia, la Sala   establecerá el entendimiento de la norma para efectuar el control   constitucional.    

63.- El artículo 5º de la Ley 1427   de 2010 señala que, una vez SATENA se  constituya como sociedad de economía   mixta, todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para   administrar y desarrollar su objeto social “se   regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el   porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa.”    

Bajo una interpretación   gramatical, resulta claro que la exclusividad busca singularizar el objeto   y, por lo tanto, prescindir de los demás. En este caso, se trata de la   identificación y singularización del régimen jurídico aplicable a una sociedad   de economía mixta y, por ende, genera la exclusión de los otros regímenes, tales   como las normas de derecho público.    

Asimismo, la hermenéutica   planteada por los ciudadanos también se confirma mediante una interpretación   teleológica, pues como se indicó en el fundamento jurídico 55 de esta   providencia, una de las razones que motivaron el cambio de naturaleza y régimen   jurídico de SATENA es la simplificación de sus actuaciones para hacerla más   competitiva. Por lo tanto, razonablemente puede inferirse que, tal y como lo   señalan los actores, la disposición acusada busca restringir el régimen   normativo de la entidad, en el sentido de circunscribirlo a las reglas de   derecho privado.    

A partir de las consideraciones   expuestas, resulta claro que la norma a través de la fijación de un régimen   exclusivo de derecho privado busca delimitar las disposiciones que rigen a   SATENA y, por ende, excluir otras normas como las que rigen la función pública.   En consecuencia, la Sala adelantará el examen de constitucionalidad bajo el   entendimiento del artículo 5 (parcial) de la Ley 1427 de 2010 descrito   previamente.    

Examen del cargo   de inconstitucionalidad    

64.- Establecido el alcance la   norma acusada, le corresponde a la Sala determinar sí la fijación de un régimen   exclusivo de derecho privado para SATENA transgrede los principios de la función   administrativa previstos en los artículos 209 y 210 de la Carta Política.    

La resolución del problema   jurídico descrito exige, de una parte, indagar por las motivaciones expuestas   por el constituyente con respecto a la descentralización y los principios que la   rigen y, de otra, considerar la naturaleza de SATENA y su objeto social, ya que   estos elementos tienen incidencia en el examen de la restricción del régimen   jurídico que se cuestiona. En efecto, sólo a partir de los rasgos específicos de   la sociedad es posible establecer la constitucionalidad de la norma acusada.    

65.- Uno de los   insumos principales para determinar el alcance de los principios de la función   administrativa y su aplicabilidad en las diversas manifestaciones de la   descentralización, incluida la que se ejerce por servicios, es la revisión de   las consideraciones expuestas sobre el particular en la Asamblea Nacional   Constituyente y que para el caso de los artículos 209 y 210 Superiores se pueden   extraer, principalmente, de los informes presentados en las comisiones   correspondientes, pues en las votaciones no se presentaron discusiones sobre   esos artículos.    

Efectuada esa   precisión preliminar, hay que  destacar que en la exposición de motivos del   informe presentado a la Comisión Tercera[112] en el que se   propuso el articulado que hoy corresponde a los artículos 209 y 210 de la Carta   Política, se hizo énfasis en la previsión de los mecanismos a través de los   cuales se puede cumplir la actividad administrativa -descentralización,   desconcentración y delegación- con el propósito de:    

“lograr coherencia que necesita la   Constitución para fortalecer y estructurar, de manera lógica y armónica, el   órgano ejecutivo y facilitar y promover el ejercicio de las funciones a su   cargo, y determinar claramente quiénes lo conforman, con sus funciones   especiales y la manera de cumplirlas eficazmente.”[113]    

En ese mismo   sentido, el informe presentado a la Comisión Tercera relacionado con la “Estructura   del Estado”[114]  expuso la necesidad de consagrar en la Constitución las ideas básicas del   Estado, tales como (i) las Ramas del Poder Público; (ii) los Órganos del Estado;   (iii) las Funciones y (iv) las Entidades Descentralizadas. Con respecto a este   último asunto precisó que:    

“4. Entidades descentralizadas. La   creación de entidades por el Estado, que cumplan con algunas de sus funciones   debe ser estrictamente regulada por la Constitución, asignando esa competencia   al -legislador u otro órgano y determinando sus condiciones de ejercicio.”[115]    (subrayas propias)    

Por su parte, el informe de ponencia para   segundo debate precisó que la descentralización en todas sus modalidades podía   presentarse en la Constitución de 1886 a partir del artículo 5º y destacó que   este mecanismo seguiría teniendo cabida en la nueva Carta Política. “No   obstante, conviene consagrar expresamente además de la territorial, la    descentralización que se hace funcionalmente o por servicios y la que se hace   por colaboración, para señalar así los fundamentos que deben regir este   fenómeno.”[116]       

Las consideraciones descritas evidencian   que el Constituyente se interesó por la inclusión de mecanismos que permitan el   adecuado ejercicio de la función de la Rama Ejecutiva y la forma en la que   operan.  En   consecuencia, la primera conclusión relevante sobre las entidades   descentralizadas es que la Carta Política no se limitó a prever requisitos de   creación, pues también se interesó por la fijación de pautas, de rango   constitucional, para el ejercicio de sus actividades que, bajo una lectura   sistemática de la Constitución, corresponden a los principios de la función   administrativa.    

66.- La Ley 1427 de 2010, en el   artículo 1º, modificó la naturaleza jurídica de SATENA y la organizó como una   sociedad de economía mixta por acciones, del orden nacional, de carácter anónimo   y vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, en concordancia con el   cambio de naturaleza jurídica,  autorizó la emisión y colocación de   acciones en el mercado, las cuales pueden ser adquiridas por particulares.    

67.- Con respecto a la naturaleza de la   entidad definida en la norma en mención, es necesario resaltar que las   sociedades de economía mixta son una de las manifestaciones del principio de   descentralización por servicios, a través de las cuales el Estado se asocia con   particulares para el ejercicio de actividades de tipo comercial e industrial.   Estas entidades requieren autorización del Legislador para su creación y están   constituidas con aportes públicos y privados.    

En efecto, la jurisprudencia   constitucional ha destacado que la concurrencia de diversos tipos de recursos e   intereses en estas sociedades las reviste de características especiales, tales   como el sometimiento a regímenes de derecho privado. Sin embargo, esta   circunstancia no modifica su condición de entidades públicas vinculadas al   sector descentralizado por servicios.    

Asimismo, se ha precisado que su   conformación a través de recursos públicos y su pertenencia a la estructura de   la administración pública tiene las siguientes implicaciones: (i) son   objeto de control fiscal, que se adelanta por la Contraloría General de la   República, de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 Superior; (ii) están   sujetas a control político, el cual es ejercido por el Congreso de la República,   según el artículo 208 de la Constitución Política; (iii) la integración de sus   órganos directivos se somete al régimen de inhabilidades previsto en los   artículos 180-3, 292 y 323 de la Carta; (iv) se rigen por las reglas de la ley   orgánica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de contabilidad   oficial[117].    

68.- Las características   descritas, predicables de SATENA, evidencian que a pesar del ejercicio de una   actividad comercial, específicamente el transporte aéreo de pasajeros y de   carga, es una entidad pública conformada, entre otros, por recursos   públicos y, por lo tanto, también debe observar los principios de la función   administrativa, especialmente aquellos relacionados con la moralidad de la   actuación pública, la eficacia y la preservación de los recursos del Estado.    

69.- De manera concreta, la   sujeción de SATENA a los principios previstos en el artículo 209 Superior es   imperativa como consecuencia de los siguientes elementos:    

En primer lugar,   la naturaleza de la sociedad, ya que es una entidad pública del sector   descentralizado por servicios, vinculada al Ministerio de Defensa.    

Este aspecto es   relevante, pues como entidad descentralizada debe observar pautas de rango   constitucional para el ejercicio de su actividad. En efecto, tal y como se   expuso previamente, el Constituyente no sólo se interesó por la creación de   estas entidades sino que también se preocupó por el cumplimiento de sus   funciones. Por ende, la referencia a los principios de la función administrativa   prevista en el artículo 210 Superior no puede leerse de forma literal y   restrictiva, para considerar que solo orientan la creación de dichas entidades,   sino que, en armonía con las motivaciones de la Asamblea Nacional Constituyente,   debe entenderse que dichas pautas también rigen el ejercicio de su actividad.    

En segundo lugar, la   conformación a través de recursos públicos. En efecto, tal y como lo precisa   el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1427 de 2010, la entidad mantiene una   participación mayoritaria del Estado.    

En tercer lugar, el objeto   social, pues aunque adelanta una labor comercial, lo cierto es que la   prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros y carga, por parte de   SATENA, también persigue el cumplimiento de los fines del Estado.    

Tal y como se describió en el   fundamento jurídico 55 de esta sentencia, desde su creación, el servicio de   transporte aéreo a territorios nacionales ha buscado la integración de las   regiones más distantes del país respecto de los centros económicos, en aras de   contribuir con su desarrollo. En concordancia con ese objetivo, la Ley 1427 de   2010 precisó que la entidad seguirá cumpliendo con su aporte social “(…) para   coadyuvar al desarrollo económico, social y cultural de estas regiones, y   contribuir al ejercicio de la soberanía nacional de las zonas apartadas del   país”[118].   Por ende, las actividades adelantadas por la sociedad en mención no tienen una   motivación exclusivamente comercial, sino que también persiguen el cumplimiento   de los fines estatales.    

Adicionalmente, en atención a esos   objetivos, el Estado ha tomado medidas para la promoción de las actividades de   SATENA, que incluyen el uso de recursos públicos. Por ejemplo, en el Decreto 703   de 2017, el Ministerio de Defensa estableció la subvención de la diferencia   entre los egresos incurridos y los ingresos percibidos en la prestación del   servicio aéreo en las rutas sociales en las cuales es el único operador.    

70. -Estos elementos, en conjunto,   permiten concluir que la definición de un régimen exclusivamente de derecho   privado para SATENA sí transgrede el artículo 209 Superior, en el que se   fijan los principios que deben orientar la función administrativa, ya que esa   entidad adelanta actividades que involucran recursos públicos, que corresponden   a la participación mayoritaria del Estado en dicha sociedad[119],   y desarrolla funciones relacionadas con la satisfacción de las necesidades de   las personas que viven en las regiones más apartadas del país.    

Con respecto a esta conclusión, es   necesario señalar que la violación de la Carta Política no se deriva de la   fijación de las normas de derecho privado pues, como se explicó en los   fundamentos jurídicos 44 a 46, el Legislador tiene una amplia competencia para   definir la estructura de las entidades públicas y el régimen jurídico de su   actividad. En particular, la transgresión del artículo 209 Superior se deriva de   la sustracción de los principios de la administración pública, la cual se   origina, en principio, en la expresión “exclusivamente”, pues esta   singulariza la normatividad aplicable e impide que el manejo de los recursos   públicos invertidos en la entidad y el desarrollo de sus objetivos sociales se   adelanten conforme a los postulados en mención.    

Estas consideraciones mantienen la   línea jurisprudencial de esta Corporación en relación con el régimen jurídico de   las sociedades de economía mixta, pues en diversas oportunidades ha destacado su   carácter de entidades públicas y las consecuencias que esta condición genera en   diversos aspectos, tales como su estructura y actividad. En efecto, los   pronunciamientos previos han reconocido las singularidades de estas sociedades,   y han hecho énfasis en el manejo de recursos públicos y, la consecuente sujeción   a los controles y principios de la función administrativa.    

En ese sentido, es necesario   precisar que la observancia de los principios de la función administrativa por   parte de las sociedades de economía mixta está relacionada, principalmente, con   la administración de recursos públicos y debe ser coherente con el objeto de   este tipo de entidades, en la medida en que desempeñan actividades industriales   y comerciales, y concurren al mercado con otros competidores. Por lo tanto, la   aplicación de los principios en mención no puede desconocer la naturaleza de las   actividades desempeñadas y las necesidades propias del giro comercial de los   negocios que adelantan.    

Finalmente, es necesario destacar   que en materia comercial el principio de igualdad se traduce, entre otros, en la   posibilidad de que todos los sujetos y actores concurran al mercado e impide que   la participación del Estado en la composición de las sociedades de economía   mixta genere prácticas que afecten la libre competencia. Asimismo, este tipo de   sociedades, al regir su actuación conforme al principio de igualdad tampoco   están obligadas a tomar medidas que desconozcan el giro de sus negocios, ni la   dinámica propia de la actividad comercial. Por ende, no se generan obligaciones   específicas en materia tarifaria, ya que la determinación de estos asuntos está   íntimamente relacionada con el giro del negocio.    

Precisión del   precedente fijado en la sentencia C-722 de 2007    

71.- Establecida la   incompatibilidad de la norma examinada con la Constitución Política es necesario   señalar que la decisión que se tomará en esta oportunidad precisa, pero no   cambia, el precedente fijado en la sentencia C-722 de 2007, pues se   reiterará la ratio decidendi fijada en esa providencia.    

Asimismo, resaltó que aunque es   constitucional que los procesos de contratación de estas entidades se rijan por   los reglas de derecho privado esto no significa “(…) que no hayan de tenerse   en cuenta en dichos procesos tanto el deber de selección objetiva como los   principios de transparencia, economía y responsabilidad establecidos en la Ley   80 de 1993.”    

Las consideraciones descritas   evidencian que en la sentencia C-722 de 2007, la Sala Plena consideró que   a pesar de la fijación de un régimen de derecho privado para ECOPETROL, como   sociedad de economía mixta, esta debía observar los principios de la función   administrativa.    

72.- Establecido el alcance del   fallo en mención, la Sala reitera y precisa el precedente descrito en el   caso bajo examen, pues la naturaleza jurídica de SATENA -entidad pública-, su   objeto social -transporte aéreo- y el tipo de recursos que la integran-de   naturaleza pública- obligan a dicha sociedad a observar los principios de la   función administrativa. Sin embargo, en esta oportunidad la Sala Plena considera   necesario que la razón de decisión se refleje en la parte resolutiva a través de   la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma.    

La decisión   anunciada es necesaria, debido a que esta Corporación estudió la   constitucionalidad de una disposición que puede tener varias interpretaciones   posibles, entre ellas, la hermenéutica inconstitucional que identificaron los   demandantes. Por lo tanto, la exequibilidad condicionada respeta al máximo la   voluntad del Legislador –pues el texto se mantiene en el ordenamiento– y adapta   la disposición analizada a la comprensión que más se ajusta a la Constitución   Política.    

Asimismo, la   precisión del precedente, a través de la modificación de la parte resolutiva,   obedece a la principal competencia asignada a esta Corporación, de guardar la   integridad y supremacía de la Constitución, pues aunque, por regla general,   ejerce esa labor a través de la determinación de la constitucionalidad de las   normas y en caso de incompatibilidad mediante su exclusión del ordenamiento, en   algunos casos:    

“la Corte no sólo debe intervenir en   debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones sometidas a control,   sino que, además, debe fijar la interpretación legal que resulta autorizada   constitucionalmente, esto es, señala la forma cómo debe interpretarse la ley   y cómo no debe hacerse.”[120]   (Negrilla agregada)    

Lo anterior, pues   a través de fallos interpretativos o condicionados, este Tribunal cumple   integralmente su función de armonizar las leyes con la Constitución y, a su vez,   respeta y aplica el principio democrático o de conservación del derecho, pues   elige mantener la norma, pero excluir en la parte resolutiva la interpretación   que no es coherente con la Carta Política.    

El impacto de   este tipo de fallos y sus implicaciones hacen que no sea suficiente señalar los   textos ambiguos o vagos y la interpretación más ajustada a la Carta en la parte   motiva de la decisión, sino que es imperativo que la parte resolutiva   manifieste de manera expresa cuál es la única interpretación de la norma que   concuerda con la Constitución. Esta tesis se justifica no sólo por motivos   propios de la técnica constitucional, sino principalmente por razones básicas de   seguridad jurídica para los ejecutores de las disposiciones y la ciudadanía en   general.    

Finalmente, es necesario señalar   que la falta de un condicionamiento expreso en la parte resolutiva tiene impacto   en la actividad del Legislador, tal y como lo evidencia el presente caso, en el   que reprodujo los términos de la norma estudiada en la sentencia C-722 de 2007   sobre la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado sin precisar la   operancia de los principios de la función administrativa que estableció la   providencia en mención.    

73.- Con base en las   consideraciones expuestas, la Sala advierte que a pesar de seguir la ratio   decidendi establecida en la sentencia C-722 de 2007, la decisión que   mejor compatibiliza la fijación de un régimen exclusivo de derecho privado para   SATENA con la Carta Política, es el condicionamiento de la norma   resultante de acuerdo con el postulado del artículo 209 Superior.     

Medida a adoptar   en el caso concreto    

74.- Los argumentos expuestos   previamente demuestran que la restricción del régimen jurídico de SATENA, para   circunscribirlo únicamente a las normas de derecho privado, vulnera el artículo   209 Superior, ya que por tratarse de una entidad pública vinculada al sector   descentralizado por servicios y constituida con recursos públicos, está obligada   a observar en su actividad los principios de la función administrativa. En   consecuencia, la Sala deberá tomar las medidas necesarias para superar la   vulneración de la Constitución Política comprobada en este caso.    

De las interpretaciones descritas sólo la   primera se ajusta al artículo 209 Superior, en la medida en que permite la   aplicación de esos mandatos imperativos para las entidades públicas, razón por   la que la Sala declarará la exequibilidad condicionada de la norma bajo el   entendido de que el régimen aplicable a SATENA será el correspondiente a las   reglas del derecho privado, en armonía con los principios de la función   administrativa.    

76.- En síntesis, la Corte   condicionará el inciso 1º del artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 en el sentido de   precisar que el régimen jurídico de SATENA también incluye los principios de la   función administrativa. De esta forma, se mantiene el régimen jurídico dispuesto   por el Legislador –derecho privado-, pero se elimina la exclusión de los   mandatos de la función administrativa que generaba la restricción planteada.    

En efecto, aunque los actos, contratos y   actuaciones necesarios para el desarrollo del objeto social de SATENA se rijan   por las normas de derecho privado, esta entidad deberá observar los principios   de la función administrativa, los cuales no riñen con la modernización de la   sociedad ni con la eficacia de su actividad. Por el contrario, constituyen   herramientas para el mejoramiento de las funciones, ya que estos mandatos   propugnan por la creación de instrumentos necesarios para el cumplimiento de las   metas de las entidades públicas en beneficio de la calidad de la gestión y la   satisfacción de la comunidad y de los usuarios.    

De suerte que, además de las   previsiones específicas sobre los controles a los recursos públicos, el control   político y los regímenes de inhabilidades de los miembros de las juntas   directivas de rango constitucional, la entidad deberá orientar su actividad, en   los aspectos que no resulten incompatibles con su competitividad en el mercado   de transporte aéreo, ni con el giro ordinario de sus negocios, conforme a los   principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad   y publicidad.    

Cargo Segundo. Desconocimiento de la clasificación de los servidores públicos   -artículos 6º, 123 y 124 Superiores-     

77.- En la segunda censura, los demandantes indicaron que la clasificación de   los trabajadores de SATENA S.A. como “particulares”, prevista en el   primer inciso del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, desconoce los artículos   6º, 123 y 124 de la Carta Política.    

Los ciudadanos adujeron que dicha sociedad es una entidad descentralizada por   servicios y, por lo tanto, a la luz del artículo 123 de la Constitución, las   personas que trabajen allí deben ser clasificadas necesariamente como servidores   públicos. Explicaron que si bien el Legislador tiene un amplio margen de   configuración para determinar el régimen del servicio público, no puede   desconocer que los trabajadores de las entidades descentralizadas por servicios   cuentan con una clasificación como servidores públicos de rango constitucional.    

78.-Para resolver la censura descrita, en primer lugar es necesario resaltar que   si bien los actores alegan la transgresión de los artículos 6º, 123 y 124 de la   Carta Política, su argumentación se concentra en la supuesta vulneración de la   clasificación de los servidores públicos prevista en el artículo 123 ibídem.   Por lo tanto, la Sala examinará el cargo únicamente frente a ese parámetro de   constitucionalidad.    

79.- Ahora bien, con respecto al fondo del reproche resulta oportuno señalar   que, tal y como lo indicó esta Corporación en la sentencia C-722 de 2007 con   respecto a una norma planteada en similares términos de la que ahora se examina,   la fijación del régimen jurídico de particulares para los empleados y   trabajadores de SATENA corresponde a la regulación de uno de los diversos   aspectos que atañen a la relación de los trabajadores con dicha entidad, pero no   comporta una alteración de su condición de servidores públicos.    

En efecto, la norma acusada está dirigida a regular únicamente el “régimen   laboral” y no a definir la naturaleza jurídica de los empleados y   trabajadores de SATENA. De hecho, la disposición reconoce de forma expresa la   condición de servidores públicos cuando señala que:     

“la totalidad de los servidores públicos de Satena S. A. tendrán el   carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los contratos individuales   de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código   Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones y adiciones que se presenten.”(Resaltado   propio)    

Adicionalmente, el artículo 7º de   la Ley 1427 de 2010 confirma la preservación de la condición de servidores   públicos al establecer que la Oficina de Control   Disciplinario Interno de la entidad mantendrá el conocimiento de los procesos   disciplinarios en curso hasta por el término de dos años, pero las demás   investigaciones y quejas que, a la fecha de constitución de la entidad como   sociedad de economía mixta estén pendientes de trámite, pasarán al conocimiento   de la Procuraduría General de la Nación.    

80.- Ahora bien, además del   expreso y literal reconocimiento de la categorización prevista en el artículo   123 Superior, la Sala advierte que la argumentación planteada por los   demandantes parte de una premisa errada, de acuerdo con la cual, la fijación de   un régimen jurídico particular o de derecho privado para regular la relación   laboral entre los trabajadores y la entidad pública modifica o desconoce su   condición de servidores públicos.    

En relación con esa consideración   expuesta por los actores, este Tribunal reitera que por disposición expresa de   la Carta Política, los trabajadores y empleados de las entidades   descentralizadas por servicios, tales como las sociedades de economía mixta, son   servidores públicos. Sin embargo, esta categorización no genera un régimen   laboral único e intangible, ni impide que el Legislador, en ejercicio del amplio   margen de configuración que le asignó la Constitución, defina un tipo de   vinculación particular y determine tanto el tipo de normas aplicables a la   relación laboral, como los otros aspectos propios del régimen jurídico, pues el   artículo 210 precisó que “[l]a   ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas.”    

Asimismo, es necesario señalar que   la norma acusada, además de enmarcarse dentro de las competencias asignadas al   Legislador, se ajusta al cambio de naturaleza de SATENA, pues como sociedad de   economía mixta está constituida por recursos públicos y privados, y desarrolla   una actividad de naturaleza comercial -transporte aéreo de pasajeros y carga- en   un mercado al que concurre como una entidad particular. Por lo tanto, el régimen   laboral cuestionado -particular- permite que el vínculo de los trabajadores con   la entidad contribuya al ejercicio eficaz de la actividad comercial que   adelanta.    

81.- Finalmente, hay que resaltar   que la clasificación demandada concilia la concurrencia entre intereses públicos   y privados, pues, como se vio, los trabajadores y empleados de SATENA: (i) están   sujetos al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo; (ii) son objeto de   control disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación; y (iii)   mantienen su condición de servidores públicos, razón por la que están sujetos a   las previsiones expresas, de raigambre constitucional, dirigidas a dichos   servidores, tales como las obligaciones de prestar juramento y declarar el monto   de sus bienes y rentas previstas en el artículo 122 de la Carta Política, las   prohibiciones fijadas en el artículo 126 ibídem y el ejercicio de sus funciones   bajo la observancia de los principios previstos en el artículo 209 ejusdem.    

Con base en las consideraciones   expuestas, la Sala declarará la exequibilidad de la expresión del inciso 1º del   artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, que establece el régimen laboral, de   carácter particular y conforme al Código Sustantivo del Trabajo, para los   servidores públicos de SATENA.    

Conclusiones    

82.- En el presente caso, los   demandantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad en contra de la Ley   1427 de 2010. El primero, cuestionó la expresión “exclusivamente”  prevista en el primer inciso del artículo 5º, debido a que somete las   actuaciones de SATENA únicamente a la normas de derecho privado y, por ende,   excluye los principios de la función administrativa previstos en los artículos   209 y 210 Superiores. El segundo, se dirigió en contra de la expresión “particulares”   incluida en el inciso primero del artículo 6º, ya que esa caracterización de los   trabajadores de SATENA desconoce la categorización de los servidores públicos   prevista en los artículos 6º, 123 y 124 Superiores.    

83.- Tras la presentación de los   argumentos de los intervinientes y del Ministerio Público, la Sala resolvió 2   cuestiones preliminares. En primer lugar, descartó la existencia de la cosa   juzgada constitucional con respecto a las sentencias C-728 de 2015 y C-722   de 2017, y reconoció que la última de dichas providencias constituía un   precedente para el caso bajo examen. En segundo lugar, estudió nuevamente y   corroboró la aptitud de los cargos presentados.    

84.- Luego, al advertir que las   censuras se dirigieron en contra de las expresiones aisladas “exclusivamente”  y “particulares”, que carecían de un sentido normativo completo, la Sala   decidió integrar la totalidad de los incisos que contienen dichas expresiones,   en aras de que el examen recayera sobre la proposición jurídica completa y para   proteger el derecho a la participación ciudadana de los actores. Por lo   tanto, se integraron los incisos 1º del artículo 5° y 1º del artículo 6º de la   Ley 1427 de 2010.    

85.- En el examen del primer   cargo, dirigido contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 1427 de 2010, la Sala   estableció el alcance de la norma acusada y concluyó que la demanda se dirigió   en contra de una interpretación plausible, de acuerdo con la cual la fijación de   un régimen jurídico exclusivo de derecho privado para SATENA excluye los   principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 Superior.    

A continuación advirtió que   SATENA, como sociedad de economía mixta, es: (i) una entidad pública vinculada   al sector descentralizado por servicios; (ii) está conformada por recursos   públicos, ya que el Estado tiene la participación mayoritaria en la sociedad; y   (iii) ejerce una actividad comercial; transporte aéreo de pasajeros y de carga,   que contribuye al ejercicio de los fines del Estado, particularmente al   desarrollo de las regiones más apartadas del país. Con base en esos elementos   concluyó que SATENA también debe observar los principios de la función   administrativa, especialmente aquellos relacionados con la moralidad de la   función pública, la eficacia y la preservación de los recursos del Estado.    

En consecuencia, estableció que una de   las lecturas de la norma acusada, de acuerdo con la cual excluye los principios   de la función administrativa del régimen jurídico de la entidad en mención,   transgrede el artículo 209 Superior y, por lo tanto, para compatibilizar la   norma acusada con la Constitución Política decidió condicionarla en el   sentido de precisar que el régimen jurídico de SATENA también incluye los   principios de la función administrativa.    

Finalmente, explicó que a pesar de las   diferencias en las partes resolutivas de esta providencia y de la sentencia   C-722 de 2007, en esta oportunidad se precisa el precedente, a través   de la reiteración de la ratio decidendi y su consecuente materialización   en el condicionamiento de la norma, medida que pretende preservar la seguridad   jurídica.    

86.- En el examen del segundo cargo, este   Tribunal concluyó que la fijación del régimen laboral de particulares para los   empleados y trabajadores de SATENA corresponde a la regulación de uno de los   diversos aspectos que atañen a la relación de los trabajadores con dicha entidad,   pero no comporta una alteración de su condición de servidores públicos.    

En particular, la Sala indicó que el   Legislador no desconoció la categorización de rango constitucional prevista en   el artículo 123 de la Carta Política y, en el marco de su amplio margen de   configuración, estableció un régimen laboral específico -regido por el Código   Sustantivo del Trabajo- que concilia los intereses públicos y privados que   concurren en la sociedad en mención. En efecto, los trabajadores y empleados de   SATENA: (i) están sujetos al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo;   (ii) son objeto de control disciplinario por parte de la Procuraduría General de   la Nación; y (iii) mantienen su condición de servidores públicos, razón por la   que están sujetos a las previsiones expresas, de raigambre constitucional,   dirigidas a dichos servidores.    

Con base en las consideraciones expuestas   decidió declarar la exequibilidad del inciso 1º del artículo 6º de la Ley 1427   de 2010 por el cargo examinado.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- LEVANTAR  la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto   305 de 2017.    

Segundo.- Declarar la   EXEQUIBILIDAD  del inciso 1º del artículo 5º de la Ley 1427 de 2010, en el entendido  que todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para   administrar y desarrollar el objeto social de SATENA S.A., una vez constituida   como sociedad de economía mixta, se regirán por las reglas del derecho privado,   en armonía con los principios de la función administrativa.    

Tercero.- Declarar   EXEQUIBLE  el inciso 1º del artículo 6º de la Ley 1427 de 2010, “por la cual se   modifica la naturaleza jurídica de la empresa Servicio Aéreo a Territorios   Nacionales –SATENA– y se dictan otras disposiciones”, en relación con el   cargo por violación del artículo 123 de la Constitución Política.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

En   comisión de Servicios    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial   de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-118/18    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Naturaleza jurídica   de actos y contratos para desarrollar el objeto social   (Salvamento de voto)    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-No modificación de naturaleza jurídica   por expresión “exclusivamente” (Salvamento de voto)    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Aplicación del precedente contenido en   la sentencia C-722 de 2007 (Salvamento de voto)    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-Inexequibilidad propuesta es inocua  (Salvamento de voto)    

SERVICIO AEREO A   TERRITORIOS NACIONALES “SATENA”-El cargo no es apto por falta de   pertinencia (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-12046    

Magistrado Ponente:   Gloria Stella Ortiz Delgado    

En atención a la sentencia proferida por   la Sala Plena de la Corte Constitucional  en el expediente de la   referencia, presento salvamento de voto fundamentado en las siguientes consideraciones:    

(i) El artículo 210 de la Constitución   Política otorgó al Legislador un amplio margen de configuración para establecer   el régimen jurídico aplicable a las entidades descentralizadas por servicios.   Por lo tanto, la determinación del régimen aplicable a los actos y contratos   para desarrollar el objeto social de SATENA, corresponde al ejercicio de dicha   competencia constitucional atribuida al legislador.    

(ii) La expresión “exclusivamente” admite   varias interpretaciones. Una de estas es la que propone la decisión en el   sentido de entender que esta implica un total apartamiento de los principios de   la función administrativa. Sin embargo, tal entendimiento no es admisible,   puesto que una interpretación armónica de los artículos 6, 209 y 210 inciso 1º   de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de   la Ley 1150 de 2007 (exige que la actividad contractual de las entidades   públicas que tienen un régimen especial de derecho privado, debe ceñirse a los   principios de la contratación estatal previstos en el artículo 209 y en la   gestión fiscal conforme al 267 superior), permiten concluir que dicha expresión   no necesariamente implica que SATENA quedará liberada de desarrollar su   administración y objeto social conforme a principios de derecho público.    

(iii) En todo caso, de ser así, lo cierto   es que no existe una razón de orden constitucional que impida a una entidad   descentralizada por servicios, que tiene por objeto desarrollar una actividad   netamente comercial, sustraerse por completo de la aplicación de principios y   reglas de derecho público. En primer lugar, es debatible que la actividad de   transporte aéreo con fines comerciales que desarrolla SATENA implique el   ejercicio de función administrativa, en los términos previstos por el artículo   209 de la Constitución, pues es el cumplimiento de tal función la que se   encuentra sujeta a los principios allí señalados. Al ser esto así, la exclusión   de estos principios estaría fundada en el principio de libertad económica   establecido por el artículo 333 de la Constitución.    

(iv) En esa medida, resulta aplicable el   precedente contenido en la sentencia C- 722 de 2007, que declaró la   exequibilidad simple de la disposición conforme a la cual el legislador, en su   libertad de configuración, determinó que el régimen aplicable para los actos y   contratos de ECOPETROL es de derecho privado, más aun si se tiene en cuenta que   la actividad desarrollada por esta empresa supone la explotación del subsuelo,   que es de la Nación, lo que implicaría una mayor exigencia en cuanto a la   sujeción de su actividad industrial y comercial a los principios de la función   administrativa. En el caso de SATENA esa particularidad no se presenta.    

(v) La inexequibilidad propuesta es   inocua, porque nada aporta frente a la claridad que se tiene de que es   constitucionalmente válido que SATENA se rija por el derecho privado, como en la   práctica ocurre, incluso antes de la expedición de la Ley que se cuestiona.    

(vi) Por último, considero que el segundo   cargo no es apto por falta de pertinencia.    

El argumento de inconstitucionalidad   supone que la disposición, al considerar como “trabajadores particulares”   a quienes laboren para SATENA, desconoce su carácter de “servidores públicos”,   lo que es contrario a los artículos 6, 123 y 124 superiores. De hecho, tal es el   entendimiento que se explicita en la formulación del problema jurídico de   mérito, en relación con este cargo.    

Esta inferencia no es posible derivarla   de la disposición, pues esta prescribe que, “Una vez ocurra el cambio de   naturaleza jurídica de Satena S.A., la totalidad de los servidores   públicos de Satena S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”.  La disposición, por tanto, supone el carácter de servidores públicos de los   “trabajadores particulares” de SATENA; si esto es así, no es posible   identificar una contradicción entre el aparte demandado y las disposiciones   constitucionales que se aducen como parámetro de control.    

Respetuosamente,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1]Folios 17 a 22, cuaderno 1.    

[2] Folio 24, cuaderno 1. El auto de 5 de mayo de 2017 se notificó por medio del estado Nº 076   del 9 de mayo siguiente, y el término de ejecutoria fue: 10, 11 y 12 de mayo de   2017.    

[3] Folios 25 a 27, cuaderno   1.    

[4]  En el auto en mención también suspendió: (i)    

[5]  Folio 140, cuaderno 1.    

[6] Tal y como se advirtió en   el auto admisorio, los accionantes plantearon cinco cargos, de los cuales tres   se dirigieron en contra del artículo 5º acusado y dos contra el 6º. Sin embargo,   este despacho advirtió que en los tres primeros cargos, los actores presentaron   los argumentos relacionados con el desconocimiento de los principios de la   función pública, previstos en los artículos 209 y 210 Superiores, razón por la   que la Magistrada sustanciadora consideró que esas razones constituían una sola   acusación. Con respecto al artículo 6º sí se plantearon dos cargos, uno admitido   (clasificación de servidores públicos) y otro inadmitido y rechazado (igualdad).     

[7]  M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.     

[8]M. P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[9]Escrito presentado el 22 de junio de 2017, por Jorge Mario Segovia   Armenta en calidad de apoderado judicial del Departamento Administrativo de la   Función Pública. Folios 46 a 63, cuaderno 1.     

[10]  De acuerdo con lo previsto en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998  y en   armonía con el artículo 461 del Código de Comercio.    

[11]La entidad citó como fundamento de su   conclusión la sentencia C-508 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[12]Folio 53, cuaderno 1.    

[13]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[14]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[16]Folio 68,   cuaderno 1.    

[17] M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[18]Escrito   presentado el 27 de junio de 2017, por Aida Orjuela Gutiérrez, en calidad de   apoderada de SATENA. Folios 72 a 90, cuaderno 1.    

[19]Escrito presentado el 6 de julio de 2017, por Alberto Montaña Plata,   en calidad de Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de   la Universidad.  Folios 122 a 129, cuaderno 1.    

[20]Escrito presentado el 8 de mayo de 2018, por Juan Carlos Puerto   Acosta, en calidad de delegado del Ministro de Hacienda.  Folios 131 a 139,   cuaderno 1.    

[21]M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[22]C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado; C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[23]M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[24]C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-1489 de   2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[25]C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[26]Sentencia C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También   ver sentencia C-489 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[27] Sentencia C-030 de 2003, M. P. Álvaro   Tafur Galvis.    

[28] Sentencias C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-532   de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-096 de 2017 M. P. Alejandro Linares Cantillo, entre muchas   otras.    

[29] Sentencia C-007 de 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo.    

[30]Sentencia C-228   de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[31]C-228 de 2015   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[32] Sentencias C-310   de 2002 M. P. Rodrigo Escobar Gil, C-096 de 2003 M. P. Manuel José Cepeda, entre   otras.      

[33]“Ninguna   autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado   inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las   disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria   y la Constitución”.    

[34] M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[35]Sentencia C-460   de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, en la cual se negó la existencia de una   cosa juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales   introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.    

[36] Sentencia C-774   de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se apeló al concepto de   “Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad   sobre la figura de la detención preventiva.    

[37]Sentencia C-228   de 2002, M. P. Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, en la cual se   realizó una nueva ponderación de valores y principios constitucionales para   determinar el alcance de los derechos de las víctimas, específicamente en lo   referente a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.     

[38] M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[39]M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[40]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[41]Objeto social previsto en el artículo 4   de los Estatutos Sociales, consultados el 14 de septiembre en   https://www.ecopetrol.com.co/documentos/180326-Estatutos-Ecopetrol.pdf.    

[42]  Artículo 1º, Ley 80 de 1968 “por la cual se reorganiza el Servicio de   Aeronavegación a Territorios Nacionales “Satena”.    

[43] Exposición de   motivos. Gaceta del Congreso 458 de 2016.    

[44]Exposición de   motivos. Gaceta del Congreso 993 de 2010.    

[45]En la sentencia C-532 de 2013 se   precisó que: “(…) en los casos en que no existe identidad de contenido   normativo sino similitudes notables, esta Corporación no puede decretar la   existencia de una cosa juzgada material, sino que debe proceder al examen del   caso planteado a partir del reconocimiento de un precedente. Lo anterior   significa que habrá un nuevo examen y pronunciamiento de fondo, en el que se   debe seguir la misma línea jurisprudencial expuesta, a menos que se estime   preciso cambiarla, siempre que para tal efecto se cumpla con una carga de   argumentación que justifique de manera suficiente la nueva decisión adoptada”.    

[46]Dice   la norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.   El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren   infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.   Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”    

[47]Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y   sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia   del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[48]Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya   citadas.    

[49]Ver sentencia C-539 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   Reiterada en las sentencias C-043 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-603 de 2016 M.P: María Victoria Calle Correa.    

[50]Ver sentencia C-539 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[51]  Sentencia C-055 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez: “que lo acusado presente   un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con   los postulados y mandatos constitucionales” y  “que los apartes   normativos que… no son objeto de pronunciamiento de la Corte, mantengan la   capacidad para producir efectos jurídicos y conserven un sentido útil para la   interpretación y aplicación normativa”.    

[52]  Sentencia C-055 de 2010, MP Juan Carlos Henao Pérez    

[53]  C-182 de 2016, MP Gloria Stella Ortiz    

[54]  MP María Victoria Calle Correa.    

[55]  MP Jaime Córdoba Triviño.    

[56]  Sentencia C-516 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería y   Rodrigo Escobar Gil).    

[57]  MP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.    

[58] Sentencia C-228   de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime   Araújo Rentería).    

[59] MP. Manuel José   Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería.    

[60]  MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería. En concreto la Corte   sostuvo, al respecto: “[…] En el presente caso, la expresión “cuando las   circunstancias lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña   o adolescente se encuentre”, contenida en el artículo 106 de la Ley 1098 de   2006”, no tiene un contenido deóntico claro que pueda ser comprendido sin   necesidad de acudir a otros elementos presentes en el mismo artículo 106 o en   otras normas de la Ley 1098 de 2006. En efecto, para determinar si la facultad   conferida por el legislador al defensor o comisario de familia para allanar un   domicilio ajeno cumple con los requisitos constitucionales reseñados en la   sección 3 de esta sentencia, es necesario examinar cómo definió el legislador   tales “circunstancias” y para ello, deben ser valoradas las expresiones   “indicios”, “situación de peligro” contenidas en el mismo artículo 106 de la Ley   1098 de 2006, y la frase “la urgencia del caso lo demande”, contenida en el   numeral 6 artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, que regulan la facultad de rescate   asignada a los defensores y comisarios de familia, y que establece:    [“]Artículo 86. Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de   familia: (…) 6. Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en   que pueda encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso   lo demande.[”]  Por lo anterior, procede la Corte a integrar la unidad   normativa del artículo 106 de la Ley 1098 de 2006 y, por tanto, a examinar si la   figura del allanamiento y rescate, tal como fue diseñada por el legislador en   los artículos 86, numeral 6 y 106 de la Ley 1098 de 2006 es constitucional”.    

[61]  A este respecto, mirar las siguientes sentencias: C-001 de 2018, MP Diana   Fajardo, C-320 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero, C-539 de 1999 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, C-355 de 2006 varios ponentes, C-055 de 2010 MP Juan   Carlos Henao Pérez y C-182 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado    

[62]Sentencia T-068   de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[63] M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[64]M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[65] M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[66] M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[67]M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[69]Para la definición de los asuntos de los que puede ocuparse   la administración pública se ha acudido a diversas metodologías, entre las que   se ha incluido la gramatical, la cual busca identificar materialmente la   actividad a partir de las acepciones de administrar y administración. En ese   sentido, la doctrina ha considerado que “(…) el concepto de   administración pública involucra el más claro y profundo compromiso de las   instituciones, autoridades, servidores y particulares de entender y ejecutar las   funciones, atribuciones o competencias propias de la administración pública en   dirección a la satisfacción del interés general o comunitario, para lo cual   cuenta con los medios y las prerrogativas de autotutela necesarios.”   Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo.2017.   Universidad Externado de Colombia, p.p. 303.    

[70]El porcentaje de los aportes públicos no incide en la   naturaleza de la sociedad, pues tal y como lo precisó esta Corporación en la   sentencia C-953 de 1999 “la existencia de una   sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que   surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la   Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal,   si se trata de entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que,   lo que le da esa categoría de “mixta” es, justamente, que su capital social se   forme por aportes del Estado y de los particulares, característica   que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el   interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales,   con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue   por los particulares.”    

[71]“El   hecho de que las sociedades de economía mixta se organicen según los modelos   propios del derecho comercial implica que los actos de creación o autorización   legal no son suficientes para el perfeccionamiento del contrato societario. Es   necesario que la disposición legal se formalice según las normas del derecho   mercantil mediante la protocolización del contrato de constitución y la de sus   estatutos.” Sentencia C-172 de 2009 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.    

[72]Sentencia C-953 de 1999 M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[73]Sentencia C-1442 de 2000 M.P.   Cristina Pardo Schlesinger.    

[74] Sentencia C-736   de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[75] Sentencia C-316    de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[76]M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[77]  Esta consideración se reiteró en la sentencia C-338 de 2011. M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo.    

[78] M.P. Jaime   Córdoba Triviño.     

[79] M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[80]M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[81]M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[82]  Sentencia C-909 de 2007 MP Clara Inés Vargas   Hernández.    

[83]  Esta citación normativa ha sido recogida por la Sentencia C-085   de 2014, MP Alberto Rojas Ríos.    

[84]  MP Alejandro Linares Castillo.    

[85]  MP Álvaro Tafur Galvis.    

[86]  En similar dirección se ha pronunciado la sentencia C-482 de   2002.    

[87] Sentencia C-644 de 2016, MP   Alejandro Linares. Esta sentencia, a su vez, afirma que en la sentencia C-866 de   1999 la Corte indicó lo siguiente al referirse a la necesidad de celebración de   un convenio cuando la atribución de una función pública a los particulares tenía   su origen en una decisión administrativa: “En efecto, la imposición unilateral del ejercicio de funciones   administrativas por voluntad de los funcionarios públicos, mediante acto   administrativo de contenido particular, como es aquel a que se refiere la   normatividad impugnada, desconoce el principio de igualdad, puesto que si bien   es cierto es deber de toda persona y de los ciudadanos participar en la vida   política, cívica y comunitaria del país, y hacer efectivo el principio de   solidaridad, dichos deberes deben cumplirse y hacerse cumplir dentro de los   conceptos de justicia y equidad, sin imponer a determinados ciudadanos cargas   exclusivas o particulares, que por no afectar a los demás, resultan   desproporcionadas. // Imponer unilateralmente a cierto y determinado particular el   ejercicio de una función administrativa, sin contar con su consentimiento,   denota un evidente quebrantamiento del principio de justicia distributiva y de   justicia conmutativa. Exigirles a algunos ciudadanos una serie de obligaciones,   excluyendo de esas cargas excepcionales a los demás individuos, aunque se   encuentren en idéntica situación, significa establecer el principio conocido   como la “acepción de personas”, opuesto a la igualdad propia de la justicia.   // Por ello la atribución   unilateral a particulares de dichas funciones, exige una norma de contenido   absolutamente general, que cobije el universo entero de las personas naturales o   jurídicas particulares a quienes, por estar en determinada e igual situación,   incumbiría el cumplimiento de un mismo deber, cual sería el de ejercer   determinada función administrativa. En tal sentido, sólo la ley o la   Constitución pueden llevar a cabo la referida imposición unilateral, sin   necesidad de aceptación expresa por medio de convenio. Si bien, como lo ha   indicado esta Corporación “para asignar funciones públicas a los particulares,   la Constitución no exige que ellos expresen su consentimiento previamente”, tal   imposición unilateral exige ser llevada a cabo mediante una norma de contenido   general, por las razones antedichas, referentes a la preservación del principio   de igualdad”.    

[88]   Sentencia C-543 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis    

[89] En   relación con las hipótesis en las que los particulares pueden ejercer funciones   administrativas, también se puede ver la Sentencia C-819 de 2004, MP Clara Inés   Vargas    

[90] Sentencia C-819   de 2004, MP Clara Inés Vargas    

[91] En el mismo   sentido se citan las sentencias C-166 de 1995 M.P. Hernando Herrera Vergara y   C-316 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell    

[92] Artículo 86,   Código de Comercio.    

[94] Artículos 42 a 45   y 144 del Decreto 2150 de 1995.    

[95] Decreto Ley 019   de 2012    

[96] Artículo 116,   Constitución Política.    

[97] Sentencia C-135   de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva    

[98] MP Jaime Araujo   Rentería.    

[99] Artículos 154 a   159 de la Ley 142 de 1994.    

[100]  Artículo 33 de la Ley 142 de 1994.    

[101]  Sentencia C-166 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara.    

[102]  Sentencia C-563 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.    

[103]  Ver sentencias C-209 de 1997 M.P. Hernando   Herrera Vergara; C-736 de 2007 .M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y  C-338   de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[104]Artículo 209 de la Constitución Política.    

[105]  Artículos 122 y 128 de la Constitución Política.    

[106]  Artículo 124 de la Constitución Política.    

[107]  Artículos 125 y 130 de la Constitución Política.    

[108]  Artículos 122, 125, 127 y 129 de la Constitución Política.    

[109]M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[110]M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[111]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[112]  Informe a la Comisión Tercera: “Rama  Ejecutiva del Poder Público”.  Ponentes: Hernando Herrera, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf,   José Matías Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional, tomo 62, páginas 9 y   ss.    

[113]  Gaceta Constitucional, Tomo 62, página 12.    

[114]  Informe a la Comisión Tercera: “Estructura del Estado”. Ponentes: Hernando   Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías   Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional, tomo 59, páginas 1 y ss.    

[115]  Gaceta Constitucional, tomo 59, página 2.    

[116]  Ponencia Rama Ejecutiva, Gobierno, Presidente, Vicepresidente, Ministros del   Despacho, Directores de Departamentos Administrativos, Administración Pública,   Fuerza Pública, y Relaciones Internacionales. Ponente: Hernando Yepes Arcila.    

[117] Sentencia C-736   de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[118]Ley   1427 de 2010, artículo 1º, parágrafo 3º.    

[119]  Ley 1427 de 2010    

“ARTÍCULO 1o. NATURALEZA   JURÍDICA, DENOMINACIÓN Y SEDE. (…)PARÁGRAFO 2o. En el proceso de transformación   autorizado en este artículo, se garantizará que la Nación conserve la   participación accionaria del cincuenta y uno por ciento (51%) de SATENA S. A. El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa Nacional   serán socios de SATENA S. A. se autoriza enajenar el restante cuarenta y nueve   por ciento (49%) de las acciones, conforme al plan de enajenación que defina el   Gobierno nacional para el efecto.”    

[120]  C-820 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.