C-123-14

           C-123-14             

Sentencia   C-123/14    

CODIGO DE MINAS-Zonas reservadas, excluidas y   restringidas/PROCESO DE   AUTORIZACION DE ACTIVIDADES MINERAS-Acuerdo con las autoridades territoriales de la zona   sobre las medidas necesarias de protección ambiental/EXPLORACION Y   EXPLOTACION MINERA-Acuerdo con las entidades territoriales para la   protección del medio ambiente sano, mediante la aplicación de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la   Constitución Política    

Para la Corte, si bien la interpretación del artículo 37 del Código   de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organización   unitaria del Estado –artículo 1 de la Constitución- y los contenidos específicos   de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que privilegian la posición de la   Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de   recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos   constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son   los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades   territoriales para la gestión de sus intereses –artículo 287 de la   Constitución-, y de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la   Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la   Nación y, en este caso, los municipios y distritos. Por esta razón, y en procura   de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de los   principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye que   el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la   Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización   de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que   se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se   tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se   fundan en el principio constitucional de autonomía territorial. En este sentido,   una autorización al respecto deberá dar la oportunidad de participar activa y   eficazmente a las entidades municipales o distritales involucradas en dicho   proceso, mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas y la   salubridad de la población, así como, del desarrollo económico, social y   cultural de sus comunidades.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas   de concreción de los contenidos constitucionales/PRINCIPIO DE AUTONOMIA   TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO CON ORGANIZACION TERRITORIAL UNITARIA-Jurisprudencia   constitucional/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión/NACION   Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO   DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS   ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA   TERRITORIAL-Núcleo esencial/UNIDAD ESTATAL Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Relación    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos/ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los   concejos municipales y distritales/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias/PLANES   DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido    

PROTECCION DEL   AMBIENTE-Contenido    

El ambiente   ha sido uno de los principales elementos de configuración y caracterización del   orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constitución vigente la   protección del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagración se hizo   tanto de forma directa –artículo 79 de la Constitución-, como de forma indirecta   –artículos 8º y 95 – 8 de la Constitución-; al respecto la Corte manifestó en la   sentencia C-760 de 2007, “[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de sus   principios fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°).  Adicionalmente, en   desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos   colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las   pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con   claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada   persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos   los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una   facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de   deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y   sustitución”. El énfasis de la Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo   de disposiciones que, entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que   tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio   fundamental, derecho constitucional y deber constitucional.    

MEDIO AMBIENTE-Concepto    

El concepto   de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo,   en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el   entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que   se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano.   Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente   pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para   el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como elemento   transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática de la   sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que   la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una   postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas. (…) La esencia y el significado del concepto “ambiente” que se   desprende de los instrumentos internacionales y que armoniza con la Constitución   de 1991 limita la discrecionalidad de los operadores jurídicos al momento de   establecer i) cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué protección debe   tributárseles por parte del ordenamiento jurídico”.    

La sentencia   T-154 de 2013, al conocer sobre un caso de posible afectación del ambiente por   actividades de minería, consagró “[b]ajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual   régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8° Const.), en virtud de la   cual la carta política recoge y determina, a manera de derechos colectivos, las   pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.//   Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente   sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la   diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del Estado de prevenir   y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible; y   (iv) la función ecológica de la propiedad”.    

MEDIO AMBIENTE-Consagración   como principio y como derecho    

Respecto de   los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del ambiente   como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifestó “[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como   un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están   legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben   colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes   correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las   riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia   ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro   ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños   causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los   ecosistemas situados en las zonas de frontera.    

PROTECCION Y   PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto/DESARROLLO   SOSTENIBLE-Contenido y alcance    

La   protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro   ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las   disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros   principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso   cuando en un caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la   protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se   relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el   que se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el   ambiente –verbigracia, actividades económicas- deben realizarse teniendo en   cuenta los principios conservación, sustitución y restauración del ambiente. De   esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades también   protegidas por la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente   en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de la   biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo   responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su   protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la   actividad minera.    

MEDIO AMBIENTE   SANO-Impacto ambiental/PROTECCION DEL AMBIENTE-Aplicación   del principio de progresividad    

PROTECCION AL   MEDIO AMBIENTE-Contenido   normativo en el marco de realización de actividades de exploración o explotación   minera/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto/LICENCIA AMBIENTAL-Estudio   de impacto ambiental    

ZONAS   EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Contenido normativo y   alcance/RESTRICCION DE LA MINERIA-Fundamento    

DEBER DE   PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL-Contenido    

PATRIMONIO   ARQUEOLOGICO, HISTORICO Y CULTURAL DEL ESTADO-Protección   constitucional    

PLAN DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Planificación y uso del   suelo    

PRINCIPIO   UNITARIO DE ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO-Justifica   la existencia de políticas de orden nacional que buscan unificar los parámetros   a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio nacional/PROPIEDAD   DE SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES EXISTENTES EN EL TERRITORIO NACIONAL-Recae   en cabeza del Estado/EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES-Intervención   del Estado    

MUNICIPIOS Y   DISTRITOS-Implicaciones de la exclusión absoluta  de participación sobre realización o no de exploración o explotación minera    

LIMITES A LA   FACULTAD DE REGLAMENTAR LOS USOS DEL SUELO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-No implica per se vulneración del   principio de autonomía territorial    

La simple existencia de una regulación nacional que establezca   límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los   municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial.   Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución , que   i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre   otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la   ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos municipales   reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe   hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311 y 313   numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en los   términos en que establezca la ley –artículo 288-; iv) que asigna la propiedad   del subsuelo al Estado –artículo 332-; v) que asigna la propiedad de los   recursos naturales al Estado –artículo 332-; vi) que determina que la   intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos   en la ley –artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo   el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio. De   manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la norma a partir   de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonomía que ahora   se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera el   desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia de   exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,   como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.   En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del Estado que   exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que permiten obtener   la autorización por parte de la administración para desarrollar actividades de   exploración y explotación minera –cualquiera sea el   nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del   Estado-. Adicionalmente, es acorde con el   principio de organización unitaria del Estado que los lugares en que dichas   actividades pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para la   exclusión de un determinado territorio de la actividad minera sean determinados   por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios para todo el territorio del   Estado.    

Referencia: expediente D – 9700    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y del artículo   2º (parcial) del decreto 0934 de 2013.    

Actora: Zulma   Tatiana Blanco Buitrago    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Bogotá, D.C.,   cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   previo cumplimiento de los requisitos y de los trámites establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

Con fundamento   en la facultad consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 28  de   mayo de 2013, la ciudadana Zulma Tatiana Blanco Buitrago presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001   “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan   otras disposiciones” y contra el artículo 2º del   decreto reglamentario 0934 de 2013.    

La demanda   presentada fue admitida respecto de la disposición legal y rechazada respecto   del decreto reglamentario por medio de auto de 28 de junio de 2013.    

II. NORMA   DEMANDADA    

A continuación   se transcribe el texto del artículo 37 de la ley 685 de 2010 -publicada en el   Diario Oficial n. 44545, de 8 de septiembre de 2001-:    

LEY 685 DE 2001    

(agosto 15)    

Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001    

Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras   disposiciones    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con   excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se   señalan en los artículos 34  y 35  anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas   del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.    

Esta prohibición   comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente   artículo.    

De acuerdo con la   accionante, las disposiciones demandadas vulneran los artículos 1, 2, 79, 80,   82, 288 y 313 numerales 2, 7 y 9 de la Constitución, por cuanto desconoce las   competencias asignadas a los concejos municipales y, en consecuencia, vulnera el   principio de autonomía; además, la disposición acusada impide que se cumpla con   el deber de protección del ambiente por parte de los concejos municipales.    

III. DEMANDA    

1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de   inexequibilidad    

Por medio de auto de 28 de junio de 2013 el Magistrado Sustanciador   rechazó la demanda respecto del artículo 2º del decreto 0934 de 2013; el término   de ejecutoria del auto de rechazo venció sin que fuera interpuesto recurso   alguno, por lo que esta decisión quedó en firme. A la vez, y por medio del mismo   auto, se admitió la demanda contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001; al ser   este el contexto en que se analizarán las razones expuestas en la demanda, y en   aplicación del principio pro actione, en esta ocasión la Sala considerará   los argumentos que, dentro del escrito de demanda, se entiendan presentados en   contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, así como aquellos que, siendo   formalmente parte del ataque contra el artículo 2º del decreto 0934 de 2013,   sean coherentes, claros, pertinentes y específicos respecto del cargo presentado   contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001.    

En esta situación es posible realizar esta aplicación del principio   pro actione, por cuanto la disposición reglamentaria demandada tiene un   contenido normativo que resulta asimilable al contenido del artículo 37 del   Código de Minas –disposición esta última respecto de la cual sí fue admitida la   acción presentada-[1].   Se resalta que, en el escrito de demanda se encuentran razones que pueden ayudar a la lectura de los cargos presentados   por la accionante, por lo que un análisis que se aleje de lo eminentemente   formal permite concluir que i) al ser razones presentadas por la propia   accionante; ii) al existir identidad de contenido normativo entre las dos   disposiciones; iii) al ser pertinentes y específicas las razones expuestas   respecto del ataque contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001; y iii) al   tratarse de una acción pública que, por tanto, debe alejarse de entendimientos   formales que obstaculicen su ejercicio por parte de los ciudadanos, es posible   la interpretación que ahora se realiza del principio pro actione.    

Por estas razones, se reitera, serán tenidos en cuenta los argumentos   presentados en contra de la exequibilidad del artículo 2º del decreto 0934 de   2013, siempre que estos sean asimilables al ataque presentado en contra del   artículo 37 del Código de Minas y resulten pertinentes y específicos a la   discusión respecto de esta disposición.    

Al ser esta la perspectiva de análisis a emplear por parte de la Sala   Plena de la Corte Constitucional, puede concluirse que se presentaron dos   acusaciones en la demanda: i) una que señala una presunta contradicción del contenido normativo acusado y   el principio de autonomía territorial; y ii) un segunda que señala la presunta   vulneración del deber de protección del ambiente que se deriva de la   Constitución.    

1.1. Primera acusación: presunta vulneración del principio de   autonomía territorial.    

El primer grupo de razones se enuncian al inicio del apartado   denominado concepto de la violación, en el que se expresó “[e]l problema   constitucional en el caso sub examine radica en el choque de competencias que se   hace evidente entre la autoridad que radica en cabeza de la entidad nacional en   este caso ministerio de minas y de medio ambiente –sic- y la soberanía   que está determinada y ha sido otorgada por la constitución política a las   entidades territoriales y sus respectivas autoridades. La pregunta que surge   ahora es cual -sic- autoridad pesa más, como bien sabemos la constitución   tiene carácter supranacional y es norma se –sic- normas (art 4 CN) y esta   debe primar sobre cualquier otra ley, decreto o acto administrativo, es por ello   que no se puede pasar por encima de la competencia que se ha otorgado a los   concejos y autoridades de las entidades territoriales más aun cuando está   específicamente estipulado en la carta nacional, (art 313.7 art 313.9 CN) y   menos aun por cuestiones político económicas que van dirigidas a beneficiar a un   interés contrario a la constitución eminentemente” –folio 4-.    

Posteriormente, la accionante manifiesta que “[e]l decreto 0934 de   2013 es violatorio de el –sic- principio de descentralización, autonomía   de las entidades territoriales, el derecho al goce de un ambiente sano en   conexidad con los derechos fundamentales como el derecho a la vida (art. 11), el   derecho al trabajo (art. 25), y el derecho a la salud, entre otros” –folio   5- y, a partir de este punto, desarrolla los argumentos que, si bien señala   tienen la intensión de atacar el artículo 2º del decreto 0934 de 2013, resultan   aplicables y son plenamente relevantes en la acusación contra el artículo 37 del   Código de Minas.    

En este sentido la accionante señala que, si bien la Constitución i)   reconoce al Estado la propiedad sobre el subsuelo y los recursos naturales no   renovables –artículo 332 de la Constitución-; ii) asigna la competencia para que   por mandato de la ley se realice intervención estatal en la explotación de los   recursos naturales y en el uso del suelo –artículo 334 de la Constitución-; y   iii) consagra que será la ley la que determine las condiciones en que se llevará   a cabo la explotación de los recursos naturales, ello no puede sustentar la   conclusión que las entidades territoriales han quedado despojadas de cualquier   autonomía para decidir sobre los usos del suelo en lo relativo a excluir la   actividad minera de sus territorios –folio 5-. Resalta que la autonomía de las   entidades territoriales debe ser protegida de la interferencia de entidades del   nivel nacional, lo que no fue tenido en cuenta por la disposición demandada.    

En este sentido, el artículo 37 extiende la prohibición de participar   en este tipo de decisiones al procedimiento de elaboración a los planes de   ordenamiento territorial mencionados en el artículo 38 de la propia ley 685 de   2001. A juicio de la accionante este contenido normativo infringe el artículo   288 de la Constitución, pues “desconoce in limine los principios de la   descentralización administrativa dentro de un Estado social de de Derecho, vale   decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado   Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, tal y como lo dispone el artículo 288 constitucional, para   armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida   institucional, económica y fiscal, así como la planeación entre la Nación y las   entidades territoriales, bajo el entendido que los intereses territoriales son   articulables y no enfrentados, como una premisa política en un Estado Unitario”   –folio 6-. Señala que la única forma de respetar los principios de   concurrencia y coordinación es por medio de la colaboración entre la Nación y   las entidades territoriales, no mediante el enfrentamiento de los diferentes   niveles competenciales, pues esto conduce al desmembramiento de la unidad en un   Estado.    

Finaliza la exposición relativa a este cargo al manifestar que “[c]on   el principio de descentralización y el carácter autónomo que la Constitución   otorga a las entidades territoriales (artículo 1, 2 C.P.) Se –sic- logra  evitar que el legislador pueda copar íntegramente la atribución estatal de   introducir y regular totalitariamente y centralizadamente, vaciando de contenido   la función constitucional que a ellos corresponde. Por ello no es coherente a la   Constitución una norma legal que desplaza y elimina por completo el margen de   apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en forma   absoluta las decisiones sobre los permisos y licencias para explotar y explorar   en los respectivos suelos territoriales la minería” –folio 7-.    

Son estos la totalidad de los argumentos que conforman la acusación   contra la prohibición legal prevista en el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y   contra las consecuencias que de la misma se derivan por vulneración del   principio de autonomía territorial.    

1.2.   Segunda acusación: presunta vulneración de los artículos 8, 79, 80 y 82 de la   Constitución.    

En palabras de la accionante, con el artículo 37 de la ley 685 de   2001 “se está vulnerando palmariamente (…) el derecho a un ambiente sano y   [el]  deber de contribuir a su realización” –folio 7-.    

Para sustentar su acusación, la señora Blanco Buitrago recuerda que   la conservación del medio ambiente es un derecho de rango constitucional que se   haya en conexidad con el deber que tiene el Estado de garantizar la vida en   condiciones dignas de los habitantes del territorio nacional –folio 7-; que en   la Constitución de 1991 la protección del medio ambiente ocupa un lugar   trascendental, tanto que se ha reconocido el carácter ecológico de la Norma   suprema –folio 8-; que el ambiente es un derecho fundamental que afecta, a su   vez, la realización de otros derechos fundamentales –folio 8-; que los factores   de perturbación del medio ambiente pueden causar daños irreparables a los seres   humanos –folio 8-; menciona los deberes correlativos que, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional –entre ellas la sentencia C-339 de 2002-, se han   establecido para el Estado, en el sentido de proteger su diversidad,   salvaguardar su riqueza, conservar las áreas de especial importancia ecológica,   planificar su manejo y aprovechamiento, prevenir su deterioro e imponer   sanciones y exigir reparación ante los daños causados –folio 8-; razón por la   que concluye, en armonía con lo manifestado en la sentencia C-339 de 2002, que “el   aprovechamiento de recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a   perjuicios intolerables en términos de salubridad individual o social y tampoco   puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la   integridad del ambiente”-folio 8-.    

Por lo anterior, cuando una norma de rango infra  constitucional “establece que [ni] los municipios ni los departamentos   pueden prohibir la actividad minera en sus tierras porque esa decisión sólo   compete a las autoridades ambientales y mineras, (…) quiere decir que por más   que un municipio se oponga a la actividad minera, no podrá hacer nada para   evitar que allí se entreguen títulos mineros. // Respecto a esto hay municipios   y departamentos que se dedican al sector agropecuario y agrícola, y no es de su   agrado trabajar en el sector minero por las graves consecuencias de higiene, de   peligro, de salud, de afectación al medio ambiente, quien más que la población y   las entidades territoriales son las indicadas para tomar este tipo de decisiones   como lo son permitir y determinar en qué lugares se podría dar paso a la   explotación minera, cómo es posible que se deje una decisión tan importante al   ministerio (…), entidad que no tiene conocimiento de aspectos culturales,   ambientales físicos territoriales de los suelos de determinadas poblaciones”   –folios 7 y 8-.    

De acuerdo con la accionante “[a]dicionalmente a lo anterior se   está atentando contra el patrimonio cultural y natural de la nación (art. 8),   pues una de las funciones del [E]stado es protegerlo, pero además una de   las funciones específicas de los concejos municipales es Dictar las normas   necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y   cultural del municipio, función que está siendo coartada, (…) es decir que si el   ministerio da la autorización para que se desarrolle la actividad minera en un   terreno de gran valor cultural para la nación y de interés cultural, nadie podrá   oponerse a ello, o resulta que se permitió desarrollar la respectiva actividad   de explotación en un territorio donde puede existir un patrimonio cultural o   ecológico o no ha sido declarado de interés cultural pero hace parte del   patrimonio cultural de la nación, el municipio no podrá oponerse a tal   arbitrariedad –folio 10-.    

Esta situación, en criterio de la actora, implica desprotección para   el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, por lo que considera   que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 desconoce los contenidos normativos de   rango constitucional que se derivan de los artículos 8, 72, 79 y 80 de la   Constitución –folio 10-.    

Son estas las razones por las que la señora Blanco Buitrago considera   que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 debe ser declarado inexequible.    

2. Problemas jurídicos derivados de las acusaciones formuladas    

Con base en el escrito de demanda, la Sala concluye que de la acción   interpuesta surgen dos cargos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001,   que presentan los siguientes problemas jurídicos:    

1.      El primero consistente en determinar si una   prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos   municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de   actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez   implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren   restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la   competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del   municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales  en los   artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que, de   acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código de   Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de   competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con el   artículo 288 de la Constitución.    

2.      La segunda, que obliga a establecer si la   imposibilidad de que los municipios determinen zonas de excusión de la actividad   minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio cultural de   la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los territorios   municipales y distritales.    

Son estos los problemas que deberá resolver la Sala en esta ocasión.    

IV. INTERVENCIONES    

Entidades Estatales    

1.   Ministerio de Minas y Energía    

El apoderado del Ministerio de Minas y Energía sostiene que los   cargos contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no cumplen con los requisitos   de certeza y pertinencia pues están basados en consideraciones subjetivas de la demandante sobre   la conveniencia de las disposiciones acusadas, ajenas a su contenido normativo.   Sostiene que la falta de concreción de la acusación impide que se desarrolle la  discusión propia del juicio de   constitucionalidad, por lo cual solicita a la Corte Constitucional inhibirse de   adoptar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del precepto legal   demandado.    

Adicionalmente, el interviniente hace las siguientes consideraciones   en torno a la argumentación de la demanda: i) existe cosa juzgada   constitucional, por cuanto el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha sido   examinado en las sentencias C-981 de 2002 y C-395 de 2012; ii) la demanda   desconoce que la actividad minera es de utilidad pública y que los recursos del   subsuelo como los minerales son de propiedad del Estado; iii) no se afecta el   patrimonio cultural y ecológico pues los capítulos XIV y XV del Código de Minas   protegen el aspecto cultural étnico, a las comunidades indígenas y negras, e   igualmente regulan la exploración y explotación del lecho marino; iv) contrario   a lo afirmado por la demandante, sí existe una autoridad nacional minera, pues   la Ley 4134 de 2011, creó la Agencia Nacional Minera, encargada de administrar   los recursos mineros del Estado, vi) el cargo sobre desconocimiento del   principio de descentralización no tiene un fundamento claro por cuanto aunque   las entidades territoriales tienen autonomía relativa para regular las materias   que se indiquen en la Constitución y las leyes, no tienen competencia para   determinar el ordenamiento minero el cual corresponde a las autoridades   nacionales competentes, en cuanto no es una materia que haga parte del   ordenamiento territorial; y vii) para el ejercicio de la actividad minera se   requiere el aval de autoridades mineras – que otorgan el título minero- y de   autoridades ambientales – que conceden o no la licencia ambiental-, por lo que   no es cierto que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 genere un conflicto de   competencias.    

2. Agencia   Nacional Minera    

El representante de la Agencia Nacional Minera solicita estarse a lo   resuelto en la sentencia C-395 de 2012 en relación con el cargo por   desconocimiento de los principios de coordinación y concurrencia por cuanto la   Corte Constitucional en dicha providencia declaró exequible el artículo 37 de la   Ley 685 de 2001, al estimar que no desconoce el principio de autonomía   territorial.  En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte declarar   exequible la norma acusada puesto que en virtud del artículo 332 de la   Constitución el Estado es el único dueño del subsuelo y por tanto el llamado a   disponer de las minas y los yacimientos minerales mediante concesión, bajo   condiciones particulares, de tal forma que las entidades territoriales, a través   de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no tienen la   facultad de disponer del subsuelo y los minerales que en éste se encuentran.    

De otra parte, señala que la ley 388 de 1997 y los planes de   ordenamiento territorial no facultan a las entidades territoriales a desconocer   la normatividad especial que existe en materia minera y ambiental,   particularmente lo establecido en el artículo 332 de la Constitución. De otra   parte, indica que la finalidad de la disposición cuestionada es aplicar el   principio de coordinación entre autoridades nacionales y supeditar la expedición   de Planes de Ordenamiento Territorial, en cuanto toca materias de interés   nacional, a la aprobación y coordinación previa con las autoridades nacionales.    

Respeto de la vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, indica el interviniente   que la sustracción de determinadas zonas de actividad minera por la autoridad   ambiental se fundamenta en la necesidad de proteger el ambiente sano y un   desarrollo sostenible, y ello no impide que las autoridades territoriales puedan   imponer mayores restricciones a la minería en caso de que se estime pertinente.   Por las razones expuestas, la Agencia Nacional Minera estima que la norma debe   declararse exequible.    

Instituciones Privadas y Universidades    

1.   Asociación Nacional de Empresarios de Colombia  ANDI.    

El representante de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia   solicita a la Corte Constitucional declare la existencia de cosa juzgada   respecto del cargo por violación de las competencias de las entidades territoriales, aspecto que ya fue examinado en la   sentencia C-395 de 2012, en la cual la Corte declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 por no atentar contra   los principios de coordinación y concurrencia que rigen la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales.    

En relación con el cargo por vulneración de derecho colectivo al   ambiente sano, solicita se declare inhibida por cuanto parte de la   interpretación personal errónea que la actividad minera, independientemente de   los avances tecnológicos, causa perjuicios graves al ambiente e ignora que el artículo demandado debe interpretarse en armonía con los artículos 34 y 35 de la misma   ley 685 de 2001. Además, señala que la demanda parte de la consideración que los   departamentos y los municipios son los que pueden proteger el ambiente, y que   las autoridades nacionales ambientales no pueden cumplir esta atribución en   forma adecuada, contrariando así el principio de buena fe.    

2. Pontificia Universidad Javeriana -Bogotá-.    

La Clínica Jurídica en Derecho y Territorio de la Facultad de   Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana se pronunció sobre la   demanda en concepto de 25 de julio del presente año, con el fin de que las   disposiciones acusadas sean declaradas inexequibles.    

En su opinión, el núcleo de la autonomía territorial se encuentra   contenido en el artículo 1° constitucional que consagra la autonomía de las   entidades territoriales, en el artículo 287 de la Constitución dentro del cual   se consagra la autonomía para la gestión de sus intereses y se otorga el derecho   a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencia que les   correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos y participar en   las rentas nacionales. La última parte de ese núcleo constitucional de la   autonomía territorial está descrito en el artículo 337 numeral 7 ° de la   Constitución en el cual se consagra que corresponde a los Concejos Municipales   reglamentar los usos del suelo.    

Indicó, que el diseño institucional construido de esta manera, supone   una fuerte tensión entre el poder central y nacional y los poderes locales, lo   cual podría definirse como una tensión entre unidad y autonomía. Para ello, citó   diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional que establecen reglas   para entender el equilibrio que debe regir entre los dos niveles.    

En su concepto, las sentencias C-765 de 2006, C-216 de 1994 y C-579   de 2001 consagran que el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra   mediante un sistema de limitaciones recíprocas. Sin embargo, uno de los   argumentos reiteradamente utilizados en los cuerpos normativos que diseñan un   ordenamiento minero, es que la minería por sus características particulares es   un tema de interés nacional que debe por tanto ser determinado, organizado y   regulado por las autoridades centrales nacionales.    

En oposición de dicho argumento, la Clínica Jurídica en Derecho y   Territorio consideró que la solución de conflictos entre unidad y autonomía   privilegia las decisiones de los municipios en materias como los usos del suelo,   por cuanto la Corte Constitucional ha reconocido cierta autonomía a los   habitantes respecto de sus territorios.    

Posteriormente, señaló que la sentencia C-478 de 1992 establece   reglas de solución de conflictos entre unidad y autonomía. En dicha sentencia se   expresa que el motivo de la autonomía fue “la percepción ampliamente   compartida, de un exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida   nacional. Concentración del poder económico en la Nación, en el centro del país,   en ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados”. (…) Por lo   cual, en criterio de esta Universidad “lo unitario no puede comprimir hasta   la extinción el derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos” habida   cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, parte de los asuntos   municipales propios son el uso del suelo y el ordenamiento territorial.    

Finalmente, la Clínica Jurídica mencionada arguye el derecho a la   participación que implica un modelo de comportamiento social y político de los   ciudadanos en la definición del destino colectivo: “el ciudadano puede   participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que   incidirán significativamente en el rumbo de su vida”. En ese sentido, el   poder de los ciudadanos para decidir sobre sus territorios no se limita   únicamente a casos que hagan referencia a comunidades indígenas o afro.    

3. Universidad Santo   Tomás de Aquino –Seccional Bogotá    

La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá insta   a esta Corte a realizar 2 pronunciamientos en concreto: (i) en lo relacionado   con la demanda que se hizo del parágrafo 1° contenido en el artículo 2 del   Decreto 934 de 2013, solicita a esta Corporación declararse inhibida para   realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en virtud de las   normativas Constitucionales correspondientes, ésta no es competente para conocer   las demandas que se realicen en contra decretos reglamentarios, las cuales, por   mandato de este mismo texto, competen exclusivamente a la jurisdicción de lo   contencioso administrativo; (ii) con respecto a los cargos esbozados en contra   del artículo 37 de la ley 685 de 2001, solicita se estimen válidos, y por tanto   se declare la inexequibilidad de dicha norma.    

Para sostener su última   solicitud, realiza 3 argumentos en concreto, que podrían ser resumidos de la   siguiente manera:    

1.-   Afirma el interviniente que la norma acusada vulnera   los principios constitucionales de descentralización, autonomía de las entidades   territoriales, democracia, participación ciudadana, dignidad humana y   prevalencia del interés general. Lo anterior lo sustenta en que la norma   demandada al prohibir a las entidades territoriales la posibilidad de establecer   zonas excluidas de minería, impide a éstas la gestión de sus propios intereses.   Esto, en la medida de que si bien se ha reconocido que la minería, por sus   características, efectos y consecuencias, es una actividad económica de   injerencia nacional, también es un fenómeno que afecta en gran medida a la   comunidad que habita en el lugar donde se desarrolla y por tanto, los intereses   de éstas poblaciones deben ser considerados en igual o mayor medida que aquellos   que importan al Gobierno nacional. Asevera igualmente, que el legislador, al   cercenar la facultad de los entes territoriales para auto-regularse, quebranta   el principio democrático y desconoce la participación de estos entes, en el   desarrollo de sus territorios.    

2.- Como segundo argumento, indica que en el desarrollo de la norma   atacada no se cumplió con el   requisito de consulta previa que debe ejecutarse ante las autoridades indígenas   del país, pues éstas, por disposición constitucional, también se constituyen en   entes territoriales y por tanto, al verse afectados directamente por la medida,   encuentran desconocido este derecho fundamental.    

3.- Para finalizar, el interviniente opina que la norma atacada debe   ser declarada inconstitucional, pues estima que ésta recae en lo que denomina un   “vicio insubsanable de competencia”. Lo anterior, en cuanto dicha norma, tiene   como finalidad la restricción de las competencias de las entidades   territoriales, las cuales, por clara disposición Constitucional, deben ser   exclusivamente limitadas a través de un ley orgánica y aprobadas mediante   mayorías reforzadas.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el   Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5618   en el proceso de la referencia. El representante del Ministerio Público solicita   a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de los   apartes cuestionados.    

Luego de describir el marco normativo y jurisprudencial en que se   desarrolla el principio de autonomía territorial en la Constitución de 1991, el   Jefe de Ministerio Público concluye que “el artículo 37 de la ley 685 de   2001 no vulnera sino que desarrolla los artículos 313, numeral 7º, y 287 de la   Carta Política, por cuanto tales preceptos facultan al Legislador   para expedir normas a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de   ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales”,   por lo que considera que, contrario a desconocer, la norma demandada desarrolla   el artículo 313 numeral 7º de la Constitución –folio 87; negrilla ausente en   texto original-.    

Sin embargo, señala que las decisiones que componen el ordenamiento   territorial y que, en consecuencia, afectan a las entidades territoriales deben   ser fruto de un proceso de decisión concertado. En este sentido, afirma que el   legislador no puede asignarle al Gobierno nacional la facultad de autorizar la   realización de proyectos de minería “sin permitirle a los ciudadanos que   se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones”, pues este sería un caso de concreción del derecho de participación   de los ciudadanos en las decisiones que los afecten –folio 88; negrilla ausente   en texto original-.    

Destaca que la norma demandada no contempla medio alguno para poner   en práctica el derecho de participación ciudadana. En apoyo de su concepto   menciona el artículo 33 de la ley 136 de 1994, de acuerdo con el cual los   proyectos de naturaleza minera –entre otros- que amenacen con crear un cambio   significativo en el uso del suelo o que den lugar a la transformación en las actividades tradicionales de un municipio   deberán ser consultados a los habitantes afectados –por el mecanismo de consulta   popular-.    

De manera que, sin desconocer que es el legislador quien determina las autoridades competentes   para establecer zonas excluidas de la actividad minera, dichos procesos pueden   incluir la participación de la población afectada, para así concretar el   principio de participación de la comunidad en las decisiones que los   afecten –folio 89-.    

Por consiguiente, en concepto del Procurador General de la Nación la   disposición no vulnera el principio de autonomía territorial y, por el   contrario, resulta aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó   las competencias que corresponden a la Nación y a las autoridades territoriales.   Sin embargo, solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe   permitirse la razonable participación de las personas que se asientan en un   territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio   significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación de las   actividades tradicionales del municipio –folio 89-.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente para conocer de la   presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.    

2. Argumentos de la demanda y problema jurídico    

La accionante presenta los siguientes   problemas jurídicos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001:    

1.      El primero consistente en determinar si una   prohibición absoluta que consagra la ley para que los concejos   municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de   actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez   implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren   restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la   competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del   municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales  en los   artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que, de   acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código de   Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de   competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con el   artículo 288 de la Constitución.    

2.      La segunda, que obliga a establecer si la   imposibilidad de que los municipios determinen zonas de exclusión de la   actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio   cultural de la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los   territorios municipales y distritales.    

En concepto del Procurador General de la Nación la disposición no   vulnera el principio de autonomía territorial y, por el contrario, resulta   aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó las competencias que   corresponden a la Nación y a las autoridades territoriales. Sin embargo,   solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe permitirse la   razonable participación de las personas que se asientan en un territorio cuando   un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del   suelo, que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales del   municipio.    

Con base en la acusación, las intervenciones presentadas y el   concepto del Ministerio Público la Corte Constitucional realizará el estudio de   los problemas jurídicos planteados. Sin embargo, antes de presentar y justificar   la solución del  caso, se realizarán consideraciones relativas i) al principio de autonomía   territorial en el contexto de un Estado con organización territorial unitaria;   ii) a la función de ordenamiento territorial y la de reglamentación del uso del   suelo por parte de los concejos municipales y distritales; iii) a la protección   del ambiente a partir de la Constitución de 1991; y, finalmente, se dará   respuesta al caso concreto.    

Observa la Sala el primer cargo, en tanto atiende a la función de   regulación del uso del suelo por parte de las autoridades locales, incluye el   contenido del segundo cargo planteado en la acción presentada. En efecto, uno de   los elementos determinantes de la función consistente en reglamentar los usos   del suelo es la protección del ambiente sano, tal y como fue definido en la   sentencia C-339 de 2002, a la cual se hará referencia en el numeral 3. del   literal B de la parte considerativa. Por esta razón, sumada a la   inescindibilidad de la función de protección y procura de un ambiente sano y   aquella de reglamentar las actividades que pueden desarrollarse en el territorio   del municipio, la Sala dará solución conjunta a los cargos que controvierten la   constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas.    

Sin embargo, debido a   la existencia de una sentencia que resolvió de fondo un cargo similar al ahora   planteado, la Sala evaluará la existencia de cosa juzgada respecto del cargo por   vulneración del principio de autonomía territorial resuelto en la sentencia   C-395 de 2012.    

A. Asunto previo: Inexistencia de cosa juzgada.    

El apoderado del Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional   Minera y la Asociación Nacional de Empresarios –ANDI- manifestaron en sus   escritos que respecto del cargo por vulneración del principio de autonomía   territorial se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada, en tanto la misma   disposición legal –artículo 37 del Código de Minas- fue demandada por la   vulneración de los principios que rigen la distribución y el ejercicio armónico   de las competencias por parte de las autoridades territoriales y las del ámbito   nacional; demanda que fue resuelta por la sentencia C-395 de 2012, en la cual se   declaró exequible por los cargos analizados el mencionado artículo 37 de la ley   685 de 2012.    

En este sentido debe la Sala en esta ocasión examinar si la acción   interpuesta tiene identidad de cargos con los resueltos con ocasión de la   sentencia C-395 de 2012.    

En primer lugar debe aclararse que, aunque el artículo acusado es el   mismo en uno y otro caso, al momento de tomar la decisión plasmada en la   sentencia C-395 de 2012 se encontraba vigente la ley 1382 de 2010, cuerpo   normativo que, si bien no modificó el artículo 37 del Código de Minas, subrogó   disposiciones determinantes para la interpretación del mismo, como son el   artículo 34 y el artículo 38 del mismo cuerpo normativo. Esto conllevaba a que   el sentido normativo derivado del artículo 37 en vigencia de la 1382 de 2010 se   viera afectado por el contenido normativo de preceptos que, al momento en que se   toma esta decisión, ya no se encuentran vigentes. Es esta la primera razón para   que la Sala considere que en relación de la acción que ahora se estudia, no se   presenta el fenómeno de cosa juzgada.    

Adicionalmente, existe una clara diferencia entre los cargos   estudiados por la Sala al proferir la sentencia C-395 de 2012 y los ahora   propuestos por la accionante.    

En aquella oportunidad los accionantes presentaron cargos contra   distintos artículos del Código de Minas, algunos con fundamento en la existencia   de una presunta omisión legislativa, otros por el presunto desconocimiento de la   obligación de realizar consulta previa y, finalmente, otros con relación a la   vulneración del principio de autonomía territorial. En concreto, la   argumentación fundada en el desconocimiento del principio de autonomía   territorial se presentó de forma conjunta en contra de los artículos 11 y 37 del   cuerpo normativo referido. Al respecto se manifestó en la sentencia C-395 de   2012:    

 “4.3.3.3. Expresan los demandantes que los artículos 11, inciso 3º,   y 37 de la ley 685 de 2001 atentan contra el principio de coordinación en tanto   no permiten a las autoridades territoriales participar en la determinación de   los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de   zonas rurales y de expansión, pues a pesar de que son encargadas de regular los   usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y   exclusiva primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo   dondequiera que se vayan a realizar actividades de minería. Para los   demandantes en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que procedería   es la actuación simultánea y armónica entre la Nación y los entes territoriales.    

Así mismo, los accionantes consideran que estos artículos violan el   principio de concurrencia, en la medida en que las entidades territoriales, por   expresa disposición constitucional, tienen la facultad de regular determinados   asuntos, tales como los usos del suelo, la planeación y el desarrollo económico,   y la construcción de obras públicas entre otras. Añaden que, el   legislador, al regular la actividad minera ha impedido a las entidades   territoriales exigir licencias, permisos  o autorizaciones distintas a las   relacionadas en la Ley 685 de 2001, y les prohíbe intervenir en los procesos de   autorización de exploraciones y explotaciones de los materiales de construcción.   Consideran que lo anterior atenta contra su potestad de regular los usos del   suelo, así como de decidir de forma autónoma cuáles son los planes de desarrollo   social y económico más adecuados para sus poblaciones.” –pag. 14-    

Siendo estos los cargos presentados, observa la Sala que la demanda   resuelta en aquella ocasión, aunque acusó el artículo 37 del código de Minas por   vulneración del principio de coordinación en materia de autonomía territorial   –artículo 288-, constituyó una acusación diferenciable de la que ahora examina   la Corte, en tanto los cargos estudiados por la sentencia C-395 de 2012 hacían   referencia a la imposibilidad que surge para las entidades territoriales de   regular las condiciones y exigencias que deben imponerse a la actividad minera.   Esto, según los demandantes, ha impedido a las entidades territoriales   participar en el proceso de licenciamiento o autorización de actividades de   exploración y explotación.    

Se resalta que los argumentos expuestos por la referida acción no   cuestionaban expresamente el contenido específico del artículo 37 del Código de   Minas, esto es la prohibición absoluta de excluir zonas de su territorio de la   actividad minera, si no la imposibilidad general de las entidades territoriales   de participar en la regulación de la actividad minera que se realice en su   territorio. Las razones que sustentaban el cargo hacían referencia al contenido   conjunto que se derivaba de la lectura de los artículos 11 y 37, los cuales   pueden ser interpretados como una exclusión general para regular asuntos   relativos a la exploración y explotación minera. Conclusión que fue expresada   por la propia sentencia C-395 de 2012, que al dar respuesta al asunto estudiado   consagró:    

“Para los demandantes esa previsión del legislador comporta un   vaciamiento de la competencia de regulación de las entidades territoriales,   pero, sin embargo, no refieren la acusación al contenido específico de las   disposiciones demandadas. Específicamente, en cuanto hace al artículo   37, la declaratoria e inexequibilidad que pretenden los demandantes, no se   traduciría, simplemente en la recuperación de un espacio de regulación para las   entidades territoriales, concebido en abstracto, sino que implicaría la   afirmación de que tales entidades están habilitadas, por una derivación del   principio de autonomía contenido en la Constitución, para excluir zonas de la   minería”    

Como puede observarse, el cargo estudiado por la sentencia C-395 de   2012 difiere del presentado a consideración de la Sala Plena en esta ocasión. Se   recuerda que el problema jurídico que ahora se resuelve con relación al   principio de autonomía, el cual surge del cargo presentado, consiste en   determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los   concejos municipales y distritales excluyan la exploración y explotación minera   en cualquier área de su territorio, prohibición que a su vez implica la   imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren   restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la   competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del   municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales  en los   artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.    

Así, a partir de la demanda que ahora se resuelve, observa la Corte   que no es la competencia de regulación general  de la actividad minera el   contenido del principio de autonomía territorial que se considera vulnerado,   sino la restricción en aspectos axiales a la competencia de regulación de los   usos del suelo.    

Por tanto, en esta ocasión, i) en tanto el contexto normativo en que   se debe interpretar el artículo 37 ha variado; ii) los cargos presentados   controvierten un contenido legal distinto al abordado por la sentencia C-395 de   2012 y, así mismo, iii) utilizan como parámetro un contenido del principio de   autonomía que dista del abordado en la pasada ocasión, la Corte considera que   existen elementos de juicio suficientes para concluir que no existe cosa juzgada   y que, por consiguiente, el cargo presentado en esta ocasión amerita un examen   de fondo por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional.    

B. Consideraciones relativas a los cargos presentados y solución a   los problemas jurídicos planteados.    

1. El principio de autonomía territorial en el contexto de un Estado   unitario. Reiteración de jurisprudencia.    

El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la   garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma   sus intereses –artículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Constitución   garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias;   ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus recursos   y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv)   participen en las rentas nacionales.    

En este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pacífica en la   jurisprudencia de esta Corporación, al consagrar que “se tiene que el   artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía   para la gestión de sus intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que   ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la   Constitución y la ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras   facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por   autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii)   administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el   cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. //   Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría teórica que   agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades   territoriales.  A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta   Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre   otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como que   los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes   territoriales, el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a   la definición concreta de las competencias de esos entes.”[2]    

Para lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema   normativo que permite materializar a través de contenidos específicos las   garantías generales consagradas por el artículo 288 de la Constitución. En este   sentido las disposiciones constitucionales establecen una serie de   instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los   contenidos del artículo 288 de la Constitución.    

Sin embargo, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional   ha recordado que los contenidos que integran el principio de autonomía   territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por   lo que se hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros   contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la   interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía   territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las   competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de   acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de   organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el   colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización   territorial.    

En este sentido se ha resaltado la tensión que existe entre uno y   otro principio constitucional y la necesidad de que los operadores jurídicos al   realizar la labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y   sistemática de las disposiciones constitucionales, legales y administrativas que   permita armonizar contenidos constitucionales que, en principio, puede que no   resulten plenamente coherentes entre sí. Así, el principio de autonomía debe   desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria de Estado, lo   cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan   la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo   límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la   Constitución[3].    

Respecto a la tensión mencionada, la Sala Plena de esta Corporación   manifestó que “[e]se diseño constitucional implica, entonces, la necesidad de   armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en tensión.   En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional señaló que la naturaleza   del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado,   exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en   la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias   subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de   competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que   tengan vigencia para todo el territorio nacional[4].   Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones   puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que   de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación   con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”. Sin embargo,   “la jurisprudencia constitucional ha remarcado que  el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que   comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos   propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen.[5] Para la Corte, ‘el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término,   por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y   especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales   para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la   inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades   territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho   de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del   respeto de la facultad de dirección política que ostentan[6]’.”[7].    

Puede observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia   adquiere esta tensión es en la distribución de competencias entre la Nación y   las entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la   existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del   Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda   de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales. Parámetros   generales que unifiquen elementos esenciales en aspectos que sean de interés   nacional y la necesidad de respetar el espacio de autogestión de los asuntos que   les interesan resulta una de las principales manifestaciones de la tensión entre   principios constitucionales anteriormente comentada.    

La jurisprudencia constitucional ha entendido que una lectura   armónica en este aspecto obliga a concluir que “[p]ara la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá   tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la   posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas   manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos   propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o   local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,   hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.   // No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y   el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones   básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad,   las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al   principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de   acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan   una armonización de funciones[8].”[9].    

En otra ocasión se manifestó que “[e]stos   dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un   sistema de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía   territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad   se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por tal   motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar encaminada   a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea   absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no   puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de   las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las entidades   territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer   nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales”[10].    

Recuerda la Sala que, no obstante las diversas formas de concreción   de los contenidos constitucionales, la tensión señalada se presenta entre dos   principios constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser   aplicados en distinta medida, de acuerdo a la concreta situación en que en cada   ocasión se vean enfrentados. En este sentido, no bastará con que se alegue la   existencia de un interés nacional para que una disposición legal que limita el   ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los   preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los   órganos de la administración, el legislador y, en última instancia, el juez de   la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como   fundamento el principio de organización unitaria del Estado –artículo 1º de la   Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que   se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. En este   sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente   aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas en   el caso concreto.    

Finalmente, debe recordarse que el artículo 288 de la Constitución   prevé que uno de los aspectos que componen el núcleo esencial del principio de   autonomía territorial, esto es la distribución de competencias entre el nivel   nacional y las autoridades del nivel territorial, deberá hacerse con base en los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera que la   regulación y ejecución de las mismas sean llevadas a cabo de manera armónica. Al   respecto la jurisprudencia ha reiterado que “los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288 C.P., operan como   fórmulas de articulación para el ejercicio de las competencias adscritas al   poder centralizado y a las autoridades territoriales. Así, como lo señalado la   Corte,[11]  el principio de coordinación parte de la existencia de   competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone   que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los   distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de   la acción estatal. (…) “[E]l principio de concurrencia se explica a   partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe   cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración.   Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias   conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que   se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la   exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.   De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual   las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea   necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse   de esa responsabilidad. // Por último, el principio de subsidiariedad   corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para el ejercicio de   las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención   del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en   el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio   democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que   son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su   vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las   autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir   en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren   incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[12].     

Con base en los elementos derivados de este contexto constitucional,   expondrá la Sala una breve consideración respecto de la función de ordenamiento   territorial y los usos del suelo.    

2. La función de ordenamiento territorial y la reglamentación del uso   del suelo por parte de autoridades municipales y distritales    

El ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones que buscan   como fin último el desarrollo armónico, equilibrado e integral de las diferentes   unidades territoriales existentes al interior de un Estado.    

En el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al tema es   la ley 388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de   desarrollo municipal -ley 9ª de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda de   interés social -ley 3ª de 1991-. La ley 388 de 1997 establece los mecanismos que   le permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el   ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la   preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción   -artículo 1°-.    

En relación con el concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en la ley   que el mismo comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de   planificación física emprendidas por los municipios o distritos y áreas   metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para orientar    el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y, de esta manera, regular la   utilización, transformación y ocupación del espacio, en armonía con las   estrategias de desarrollo socioeconómico y de conservación del medio ambiente   -artículo 5°-.    

Esta Corporación ha precisado que el ordenamiento territorial tiene   como función definir de manera democrática, participativa, racional y   planificada, el uso y desarrollo de un determinado territorio de acuerdo a   parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico,   biofísico, sociológico, económico y cultural, y que involucran una gran   interrelación y articulación entre los miembros de la sociedad y su entorno   cultural y natural; al ser este el principio de acción que se deriva de esta   función,  es de esperar que surjan algunas tensiones entre los principios y   elementos que inspiran o componen la regulación y reglamentación sobre   ordenamiento territorial, las que habrán de ponderarse y resolverse justa y   equilibradamente.[13]    

La ley 388 de 1997 también determina las competencias en materia de ordenamiento   territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a la Nación corresponde el   señalamiento de la política general en ese campo; al nivel departamental la   elaboración de las directrices y orientaciones para la organización de su   territorio; al nivel metropolitano la formulación de los planes integrales de   desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos la adopción de los   planes de ordenamiento territorial en armonía con las políticas nacionales,   departamentales y metropolitanas -art. 7°-.    

Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento territorial   (POT)[14]  como “el conjunto de objetivos, directrices políticas, estrategias, metas,   programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el   desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”  -art.   9°-. También se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo como   tal aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las   normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de   determinadas áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión   urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación   urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales -art. 19-.    

La ley 388 de 1997 también se ocupa de definir el componente rural de   los planes de ordenamiento territorial, que consiste en el instrumento que   garantiza la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera   municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas   tendientes a suministrar la infraestructura y el equipamiento básico para los   servicios de los pobladores rurales, prevé distintas exigencias para las   autoridades municipales y distritales. En acuerdo con este objetivo, el   componente rural deberá contener i) las políticas de mediano y corto plazo sobre   ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en   estas áreas; ii) el señalamiento de las condiciones de protección, conservación   y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera; iii)   la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos   naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de   amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los   servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o   líquidos; iv) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como   suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos   admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de   ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de   servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de   conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente; v) la   identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones   necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de   infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social; vi) la   determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua   potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la   localización prevista para los equipamientos de salud y educación; y los   parámetros a partir de los cuales se expidan normas para la parcelación de   predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en   cuenta la legislación agraria y ambiental.    

A partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se dispone su   adopción obligatoria y se prohíbe a los agentes públicos o privados la   realización de actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas   en éstos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los   complementan y adicionan. -arts. 20 y 21-.    

La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que   resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea   que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de   ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de   determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y   llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones   de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el   urbanístico, entre otros.    

Al ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que   conforman el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la   función asignada a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y   313 numeral 7, lo relevante que resulta la participación en la reglamentación de   los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que en   un Estado unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que adopta   como pilar fundamental la participación de sus habitantes en las decisiones que   los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un elemento   identificador de la esencia y determinador del desarrollo práctico del   régimen territorial previsto por la Constitución.    

3. La   protección del derecho al ambiente sano a partir de la Constitución de 1991    

El ambiente ha   sido uno de los principales elementos de configuración y caracterización del   orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constitución vigente la   protección del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagración se hizo   tanto de forma directa –artículo 79 de la Constitución-, como de forma indirecta   –artículos 8º y 95 – 8 de la Constitución-; al respecto la Corte manifestó en la   sentencia C-760 de 2007, “[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de   sus principios fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°).  Adicionalmente, en   desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos   colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las   pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con   claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada   persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos   los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una   facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de   deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y   sustitución”[15].    

El énfasis de   la Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo de   disposiciones que, entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que tiene   en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio fundamental,   derecho constitucional y deber constitucional. En este sentido en la sentencia   T-411 de 1992 la Corte desarrolló un concepto que resulta ser fundamental para   la comprensión del medio ambiente, la Constitución ecológica, respecto de la   cual manifestó    

“(…) de una   lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de   Constitución Ecológica, conformado por las siguientes 34   disposiciones:  ||  Preámbulo (vida), 2º (fines   esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del   derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49   (atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica   de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental),   67  (la educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la   producción y comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un   ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80  (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81  (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de   proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia   por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226  (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización   de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente   como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las   acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289  (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la   preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio   ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos   atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310  (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el   ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización   para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5  (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos   naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y   preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y   los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad   económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para   la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340   (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de   Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de   agua potable como finalidad del Estado).”    

Es claro, que   el concepto de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un   concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se   conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres   humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el   territorio colombiano.    

En este sentido   la sentencia C-666 de 2010 consagró “[e]s claro, que el concepto de   medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en   donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el   entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que   se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano.   Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente   pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para   el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como elemento   transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática de la   sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que   la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una   postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas.   (…) La esencia y el significado del concepto “ambiente” que se desprende de   los instrumentos internacionales y que armoniza con la Constitución de 1991   limita la discrecionalidad de los operadores jurídicos al momento de establecer   i) cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué protección debe tributárseles   por parte del ordenamiento jurídico”.    

En acuerdo con   lo anteriormente planteado, la sentencia T-154 de 2013, al conocer sobre un caso   de posible afectación del ambiente por actividades de minería, consagró “[b]ajo   ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual régimen   constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas   culturales y naturales de la Nación (art. 8° Const.), en virtud de la cual la   carta política recoge y determina[16],   a manera de derechos colectivos[17],   las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el   ecosistema.// Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de   un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de   proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del Estado   de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo   sostenible[18];   y (iv) la función ecológica de la propiedad[19]”.    

Respecto de los   deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del ambiente como   principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifestó “[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano   como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez   están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben   colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes   correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las   riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia   ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones   legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar   con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de   frontera”[20].    

La protección y   promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro ordenamiento   constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las disposiciones   constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios y   derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un   caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protección del   ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se relaciona con el   tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el que   se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el ambiente   –verbigracia, actividades económicas- deben realizarse teniendo en cuenta los   principios conservación, sustitución y restauración del ambiente. De esta forma   se busca disminuir el impacto negativo que actividades también protegidas por la   Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente en el lugar en que   las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de la biodiversidad   resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad   prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con   los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera.    

En este   sentido, la sentencia C-339 de 2002, al resolver una demanda contra algunas   disposiciones de la propia ley 685 de 2001 que presuntamente desconocían la   protección debida al ambiente, consagró:    

“Dentro de este   contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería con la   protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que   ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto del   desarrollo sostenible  acogido en el artículo 80 de nuestra Constitución   y definido por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo que “satisfaga   las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras   generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades.”[21]    

El desarrollo   sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de   instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las   próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la   naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte trató el concepto del   desarrollo sostenible a propósito del “Convenio sobre la Diversidad Biológica”   hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa oportunidad destacó:    

‘La   Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco   normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr   un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el   llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es   inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y   del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales   citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer   siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a   un equilibrio ecológico’.[22]”    

Recordó la   Corte en la mencionada sentencia C-339 de 2002 que “[l]as explotaciones   mineras por lo general se encuentran acompañadas de obras de infraestructura   como tendidos de transmisión energética, accesos viales o ferroviarios, además   de la abstracción de cantidades importantes de agua. Igualmente, puede impactar   sobre los hábitos de la flora y fauna a través del ruido, polvo y las   emanaciones provenientes de los procesos de molienda”, por lo que en estos   casos resulta determinante la realización de un estudio de impacto ambiental,   que determine las consecuencias que el desarrollo de actividades lícitas y, en   algunas ocasiones, incluso promovidas por el ordenamiento constitucional tendrán   en el ambiente, para que sea posible adoptar medidas que compaginen intereses   que en principio parecen contrapuestos, de manera que no se desconozcan mandatos   de naturaleza constitucional.    

Finalmente,   entre los elementos que para el caso en estudio resultan relevantes, debe   mencionarse que de las disposiciones constitucionales se desprende el deber de   progresividad en la protección del ambiente, en tanto principio constitucional y   derecho con facetas prestacionales que generan deberes de actuación a las   autoridades estatales. En este sentido manifestó “[a]hora bien, a pesar de que en nuestro ordenamiento constitucional   este derecho tiene el carácter de un derecho colectivo esta naturaleza no   excluye la aplicación del principio de progresividad, debido a que precisamente   el Protocolo de San Salvador, en su artículo 1.1, señala la obligación de los   Estados partes de adoptar las medidas necesarias “hasta el máximo de los   recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de   lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la   plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo’.    

Es este el   contexto constitucional en que desarrolla la protección al ambiente en el   ordenamiento colombiano.    

4. Normas de   rango legal que protegen el ambiente respecto de las consecuencias derivadas a   partir de la realización de actividades de exploración o explotación minera    

La protección al medio ambiente tiene como principal parámetro legal   la ley 99 de 1993, a partir  de la cual se establecen una serie de instituciones y se reparten competencias   tendentes a la realización de este objetivo.    

Es en este contexto que se enmarca la competencia prevista en el numeral 2º del artículo 5   de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual corresponde al actualmente   denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “[r]egular las   condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo,   aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos   naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de   actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del   patrimonio natural”. Así mismo, y como complemento al numeral 2º, el numeral   14 del mismo artículo prevé que el Ministerio definirá y regulará “los   instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el   control de los factores de deterioro ambiental y determinar[á] los   criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades   económicas”.    

Con base en estas  medidas, el artículo 49 de la ley 99 de 1993 previó la exigencia de licencia   ambiental a cualquier actividad o industria que pueda causar deterioro   considerable a los recursos renovables o al medio ambiente, o que introduzca   modificaciones considerables o notorias al paisaje. En concordancia con su   objetivo, el artículo 50 de la mencionada ley define licencia ambiental como “la   autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de   una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia   de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención,   mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la   obra o actividad autorizada”.    

Este marco normativo se completa con la competencia prevista por el numeral 2º del   artículo 52 de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual, para la “[e]jecución   de proyectos de gran minería” únicamente el –hoy denominado- Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible tendrá competencia para otorgar la respectiva   licencia ambiental. Igualmente, el parágrafo tercero de este artículo contempla   la posibilidad de otorgar licencias globales de explotación minera y de exigir   requisitos especiales para las áreas en que la adecuada conservación del   ambiente así lo requiera. Regulación que se complementa con el artículo 53 que   reconoce competencia para el otorgamiento de las licencias ambientales a las   corporaciones autónomas regionales en los demás casos relacionados con la   minería.    

No debe perderse  la perspectiva de que la licencia ambiental es la autorización para desarrollar   un proyecto o una obra que impactará el medio ambiente, razón por la que la   misma debe ser el producto de un riguroso estudio, en el que se tomen en cuenta   las consecuencias que pueden producirse y, por consiguiente, se adopten las   medidas necesarias para evitar la causación de daños que tengan efectos   irreparables para el medio ambiente en tanto bien colectivo, así como para los   derechos fundamentales que se derivan del uso y disfrute del mismo, como el   derecho fundamental al agua, a la salud e, incluso, a la vida en condiciones   dignas[23].   En este sentido es el artículo 57 de la ley 99 de 1993 –modificado por el   artículo 223 de la ley 1450 de 2011- la disposición que prevé la realización de   un estudio de impacto ambiental, para lo cual consagra “[e]l Estudio de   Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, y   los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan sufrir   deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la   licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además,   incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y   compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad”.    

Así mismo, el artículo 60 de la mencionada ley incluye una protección especial para el   ambiente en los casos en que la explotación minera se realice a cielo abierto.   El mencionado precepto consagra “[e]n la explotación minera a cielo abierto,   se exigirá, la restauración o la sustitución morfológica y ambiental de todo el   suelo intervenido con la explotación, por cuenta del concesionario o   beneficiario del título minero, quien la garantizará con una póliza de   cumplimiento o con garantía bancaria. El Gobierno reglamentará el procedimiento   para extender la póliza de cumplimiento o la garantía bancaria”.    

Por esta razón la concesión de una licencia no finaliza el proceso de   protección del ambiente respecto de una obra o un proyecto que lo pueda afectar;   a partir de la concesión de la misma debe examinarse el cumplimiento de los   requisitos y condiciones en ella previstos, por cuanto de esto depende que   verdaderamente se alcance el objetivo propuesto, cual es la efectiva protección   de los elementos que componen el ambiente del entorno en que la actividad tiene   lugar.    

En armonía con la ley de protección del ambiente, el Código de Minas   –ley 685 de 2001- previó en el artículo 34 la posibilidad de que en determinadas   zonas del territorio no pudiera realizarse explotación minera alguna,   restricción que tendrá como fundamento el deber de protección del ambiente que,   como anteriormente se manifestó, tiene como fundamento el artículo 79 de la   Constitución. El mencionado artículo consagra:    

ARTÍCULO 34. ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación   mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente   como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del   ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia,   expresamente excluyan dichos trabajos y obras.    

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan   conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de   parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de   reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser   delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios   técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en   aquellas áreas de interés minero.    

(…)    

No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo   fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área   requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo,   con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma   restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no   afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el   interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que   demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. –negrilla ausente en texto original-    

Debe anotarse que   la jurisprudencia constitucional conoció de una demanda en contra, entre otros,   del artículo 34 antes trascrito. En dicha ocasión, respecto de las zonas que   pueden ser objeto de exclusión, manifestó que [e]l  inciso segundo   señala que las zonas de exclusión se encuentran integradas por las siguientes   áreas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales   de carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se   pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia   de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema[24].  La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley,   pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el   futuro por la autoridad ambiental.//Naturalmente las zonas excluidas deben   ser claramente delimitadas geográficamente y esta función se le asigna a la   autoridad ambiental en integración y armonía con lo preceptuado por el artículo   5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la colaboración de la autoridad minera en   las áreas de interés minero, con lo cual se hace efectivo el principio de   protección prioritaria de la biodiversidad del país junto con un aprovechamiento   en forma sostenible, de acuerdo con los principios universales y de desarrollo   sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992,   ratificada por Colombia.// En la aplicación del inciso 3 se debe seguir el   principio de precaución, principio que se puede expresar con la expresión    “in dubio pro ambiente”. El mismo principio debe aplicarse respecto del inciso   cuarto del artículo 34 y que este debe ser observado también al estudiar y   evaluar los métodos y sistemas de extracción, en consonancia con el principio   número 25 de la Declaración de Río de Janeiro que postula: “La paz, el   desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e   inseparables”.    

En el mismo sentido, se prevé que existan zonas en las que la   explotación minera se encuentre restringida, entre otras, en virtud de que dicha   área sea i) una zona urbana o ii) haya sido definida “como de especial   interés arqueológico, histórico o cultural siempre y cuando se cuente con la   autorización de la autoridad competente” –literales a) y c) artículo 35 de   la ley 685 de 2001, respectivamente-.    

Dicha exclusión se   presenta con fundamento en “la necesidad de contextualizar el tema del medio   ambiente y el desarrollo sostenible con la ciencia económica. Consecuencia de lo   anterior, es menester implementar desarrollos tecnológicos y acciones de gestión   ambiental que permitan una explotación minera sin detrimento de la calidad de   las áreas  que por sus valores excepcionales para el patrimonio nacional a   causa de sus características naturales, culturales o históricas, se reservan   para el beneficio de los habitantes del país” –sentencia C-339 de 2002-.    

Por su parte, respecto de la restricción prevista en el literal c)   tendiente a proteger el patrimonio cultural del Estado, la Corte Constitucional   concluyó “[l]a Constitución de 1991 establece en sus artículos 8, 63 y 72 la   voluntad del Constituyente de encargar al Estado la protección del patrimonio   cultural[25].   Así mismo, los bienes que le conforman pertenecen a la   Nación[26], con carácter inalienable,   imprescriptible e inembargable debiendo incluso la Ley proveer los mecanismos   necesarios para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares.  Si bien es cierto la norma constitucional no prohíbe la explotación minera de   estas áreas,  ello no es obstáculo para preservar el delicado equilibrio   entre el desarrollo económico, el desarrollo sostenido y los objetivos del   Estado de protección, conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio   cultural.//Sería impensable permitir, por vía de ejemplo, la destrucción del   castillo de San Felipe en Cartagena o del parque arqueológico de San Agustín en   beneficio de la actividad minera. Es por ello que el legislador admite la   exploración y explotación de la minería en consonancia con la Constitución, pero   con límites y bajo la condición de que medie una autorización previa de la   autoridad competente en concordancia con la autoridad minera, con lo cual se   refuerza el control y la protección del patrimonio cultural” –negrilla   ausente en texto original-.    

En pos de cumplir  adecuadamente el deber de protección del patrimonio cultural –derivado del   artículo 63 y 72 de la Constitución-, en aquella ocasión se estableció que   dichas restricciones las podría imponer, no solamente la autoridad minera que   existiera en el nivel nacional, sino también la autoridad ambiental en ejercicio   de las competencias previstas por la Constitución y la ley. A modo de conclusión   se manifestó “[d]e tal manera que para garantizar la protección adecuada del   patrimonio, arqueológico, histórico y cultural de la Nación de conformidad con   los artículos 63 y 72 de la Constitución se condicionará la expresión “autoridad   competente” entendiendo que comprende además de la autoridad minera, a   la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio   arqueológico, histórico y cultural” –negrilla ausente en texto   original-.    

No son estas las normas que regulan de manera integral la protección del ambiente respecto   de las actividades de exploración y explotación minera. Sin embargo, sí son los   preceptos del Código de Minas que la disposición demandada refiere expresamente   y, por consiguiente, son los contenidos normativos respecto de los cuales debe   realizarse una lectura conjunta y armónica de la disposición ahora acusada, con   el objeto de determinar si la misma desconoce los parámetros que los artículos   de la Constitución imponen al legislador en materia de protección del ambiente y   del patrimonio arqueológico, histórico y cultural del Estado.    

Para la Sala, la regulación prevista en las disposiciones mencionadas   de la ley 99 de 1993 y en los artículos 34 y 35 del Código de Minas –ley 685 de   2001- evidencian que el legislador tuvo en consideración el ambiente al momento   de establecer condiciones, requisitos y restricciones a la actividad de   exploración y explotación minera. Condiciones, requisitos y restricciones   algunas de las cuales han sido avaladas por el último intérprete de la   Constitución, en tanto ha considerado que las mismas atienden al contenido   derivado de las normas constitucionales relativas a la protección y promoción   del ambiente y del patrimonio cultural del Estado.    

Tomando como referencia los contenidos normativos antes enunciados,   pasará la Sala a resolver el cargo planteado por la accionante.    

5. Solución   a los cargos planteados    

Se reitera que,   en tanto el primer cargo propuesto por la accionante subsume el segundo, y ambos   se dirigen contra la misma disposición legal –artículo 37 del Código de Minas-,   serán estudiados en conjunto por la Sala Plena de la Corte Constitucional y, en   consecuencia, se dará una única solución en la parte resolutiva de la presente   providencia.    

En efecto, el   cargo por vulneración del principio de autonomía territorial, en tanto se   manifestaría en una restricción para regular los usos del suelo (función que se   desarrolla, entre otros, con el fin de procurar el cuidado y la conservación de   los recursos naturales existentes en el municipio), implica el estudio de la   posible afectación al deber de protección del medio ambiente, en lo que   corresponde a los municipios.    

Al encontrarse   un cargo subsumido en el otro, no existe forma de considerarlos por separado,   por lo cual se seguirá lo anteriormente anunciado.    

5.1.   Contenido normativo del artículo 37 de la ley 685 de 2001 y problema jurídico   planteado    

La disposición demandada establece que “ninguna autoridad   regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden   permanente o transitoriamente excluidas de la minería”. Dicha prohibición   legal, por disposición expresa del último inciso del artículo 37 de la   disposición demandada y del siguiente artículo –esto es el artículo 38 de la ley   685 de 2001-, limita la capacidad de decisión de las autoridades locales al   momento de elaborar los planes de ordenamiento territorial. En efecto, el inciso   final del artículo 37 prevé que la prohibición establecida en el inciso anterior   “comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente   artículo”; y el artículo 38 establece “[e]n la elaboración,   modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad   competente se sujetará a la información geológico-minera disponible   sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código   sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería”.    

La lectura de la disposición demandada conduce a concluir que los   municipios al elaborar sus respectivos planes de ordenamiento territorial, en   los cuales se determinan los usos que pueden o deben darse a las diferentes   partes que conforman el territorio de un municipio, no pueden prohibir la   realización de actividades mineras en zona alguna de su territorio; en   consecuencia, a partir de una lectura gramatical del precepto objeto de estudio,   la decisión sobre si en una determinada zona del territorio de algún municipio   se puede o no llevar a cabo actividad minera recae exclusiva y, por   consiguiente, excluyentemente en cabeza de autoridades del nivel nacional.    

Tomando en cuenta el marco trazado por la acción de   inconstitucionalidad que ahora se resuelve, debe la Sala Plena de la Corte   Constitucional determinar si el precepto acusado desconoce contenidos del   principio de autonomía territorial previstos en los artículos 287 y 288 de la   Constitución y, específicamente, el contenido establecido en el artículo 311 y   el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, que asignan a las autoridades   municipales la función de determinar los usos del suelo que tendrá el territorio   del municipio, lo que, como se explicó, resulta ser uno de los contenidos   específicos que adquiere el principio de autonomía territorial reconocido por la   Constitución.    

En este sentido, y a partir de los argumentos expuestos por la   accionante, concluye la Sala que el problema jurídico a resolver consiste en   determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los   concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de   actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez   implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren   restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada a la   competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en   cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los artículos 311   y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que, de acuerdo con   la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código de Minas obvia   los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de competencias   derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con el artículo 288   de la Constitución.    

Aunque la accionante plantea un análisis basado en la presunta   contradicción de diversos contenidos normativos derivados del principio de   autonomía territorial, el análisis que ahora realice la Corte debe tener en   cuenta los dos principios que, en punto de regulación sobre minería, se   encuentran en permanente tensión: el principio de organización territorial   unitaria del Estado y el principio de autonomía territorial.    

Siendo esta la premisa conceptual, inicia la Sala el análisis   pertinente.    

5.2. El artículo 37 del Código de Minas a la luz del principio   constitucional de Estado unitario –artículo 1º de la Constitución-    

Como se manifestó en la consideración número 1. del literal B, en la   lectura del artículo 37 del Código de Minas debe tenerse en cuenta que la   estructura del Estado colombiano se erige sobre la base del principio unitario   de organización estatal, de manera tal que el contenido del principio de   autonomía territorial no puede interpretarse sin tener en cuenta el contexto que   aporta la forma territorial de Estado en que el mismo se desarrolla.    

Lo contrario, desde el punto de vista práctico, llevaría a la   inexistencia de límites en los contenidos que materializan el principio de   autonomía territorial, siendo uno de los posibles resultados una mal entendida   independencia de las entidades territoriales respecto del Estado central; y   desde el punto de vista de la interpretación constitucional, conduciría al   desconocimiento del principio de interpretación armónica de las disposiciones   constitucionales, que obliga a realizar una lectura sistemática que integre de   forma coherente y sin contradicciones insalvables los contenidos normativos que   se derivan de estos preceptos.    

El principio unitario de organización territorial del Estado   colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que busquen   unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en   el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el artículo 332 de   la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos   naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del   Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por   mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales   para racionalizar la economía con el fin de mejorar la calidad de vida de los   habitantes del territorio. Por esta razón resulta válido que exista una   regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas-, por medio de la que se   fijen los estándares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano.    

De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la   norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de   autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii)   se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia   de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,   como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.    

En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del   Estado que exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que   permiten obtener la autorización por parte de la administración para desarrollar   actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir   dicha autorización por parte del Estado-.   Adicionalmente, es acorde con el principio de organización unitaria del Estado   que los lugares en que dichas actividades pueden realizarse y, en consecuencia,   los criterios para la exclusión de un determinado territorio de la actividad   minera sean determinados por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios   para todo el territorio del Estado.    

De esta forma se asegura uniformidad en las condiciones de   realización de la minería y se brinda seguridad jurídica a los sujetos   interesados en el desarrollo de dicha actividad.    

Con base en el principio de organización unitaria del Estado,   concluye la Corte que la existencia de una regulación nacional que unifique el   régimen jurídico previsto para la exploración y explotación minera y, por   consiguiente, imponga límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo   por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio   de autonomía territorial.    

En este contexto normativo, el contenido normativo que se deduce del   artículo 37 del Código de Minas sería tributario de las disposiciones   constitucionales y, por consiguiente, adecuado para alcanzar fines queridos por   la norma superior.    

Sin embargo, una interpretación que sólo atienda a los parámetros   derivados de uno de los dos principios en tensión, no sólo estaría desconociendo   contenidos constitucionales que sustentan esta labor, sino que además obviaría   el principio de interpretación armónica de las normas jurídicas.    

5.3. El artículo 37 del Código de Minas a la luz del principio de   autonomía territorial –artículo 287 de la Constitución-    

Como se explicó en la consideración número 1. del literal B de esta   providencia, el principio de autonomía territorial se manifiesta, entre otros   contenidos, en que las entidades territoriales –municipios incluidos- gocen de   autonomía para la gestión de sus propios intereses, lo que implica gobernarse   por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,   administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y   participar en las rentas nacionales –artículo 287 de la Constitución-. Aunque   las entidades territoriales ejercen competencias que se consideran propias, será   la ley la encargada de determinar la distribución de dichas competencias entre   la Nación y las mencionadas entidades –artículo 288 de la Constitución-.    

En ejercicio de esta competencia el legislador no cuenta con total e   irrestricta libertad de configuración normativa, pues son las propias   disposiciones constitucionales las que establecen límites o parámetros   competenciales que deben ser acatados en cumplimiento de esta tarea.    

Respecto del contenido y límites que del principio de autonomía   territorial se derivan para el legislador, resulta relevante lo consagrado en el   artículo 311 de la Constitución, que señala como función en cabeza de los   municipios “ordenar el desarrollo de su territorio”, mandato que es   complementado por el séptimo numeral del artículo 313 al consagrar que dentro de   las funciones de los Concejos Municipales está “reglamentar los usos del   suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las   actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles   destinados a vivienda”.    

Esto constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado   garantía institucional, en tanto es un elemento axial a la identidad del   régimen municipal que es reconocido y delineado por normas de naturaleza y, por   consiguiente, rango constitucional.    

A partir del contenido normativo derivado del principio de autonomía   territorial, el legislador en aplicación de los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad –artículo 288 de la Constitución- deberá   determinar el método en que serán ejercidas las competencias que se deba y o que   se decida atribuir a las entidades territoriales. En otras palabras, partiendo   de que la ley no puede omitir el reconocimiento o la atribución de ciertas   competencias a las autoridades municipales, la regulación de su titularidad y   ejercicio deberá realizarse en el marco de los principios constitucionales que   permiten armonizar los distintos niveles competenciales, como son los   consagrados en el artículo 288 de la Constitución.    

Para el caso concreto, observa la Sala que una lectura gramatical del   artículo 37 de la ley 685 de 2001 conduce a que de dicha disposición se deduzca   un contenido normativo que anula la posibilidad de reglamentación que los   municipios tienen para determinar los usos del suelo dentro de su territorio en   lo atinente a la posibilidad de excluir zonas de la actividad de exploración y   explotación minera. Es decir, tomando como fundamento exclusivo el   contenido del principio de autonomía territorial –uno de los dos principios   constitucionales en tensión en el problema planteado-, puede concluirse que la   disposición acusada elimina por completo la competencia de concejos municipales   y distritales para excluir zonas de su territorio de las actividades de   exploración y explotación minera, lo cual afecta el derecho de los municipios y   distritos de gobernarse por autoridades propias –artículo 287, numeral 1º-, así   como la competencia general de reglamentación que en materia de usos de suelo   les reconoce la Constitución –artículos 311 y 313 numeral 7-.    

Esta conclusión tiene fundamento en las consecuencias que la   actividad minera tiene en las comunidades en que ésta tiene lugar. En efecto, la   imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploración y   explotación minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de decidir   sobre la realización o no de una actividad que tiene gran impacto en muy   distintos aspectos, todos ellos principales, de la vida de sus habitantes y, en   consecuencia, no es una limitación que pueda considerarse como accesoria o   irrelevante para la competencia de reglamentación de los usos del suelo en el   territorio municipal o distrital.    

La actividad minera implica aumento en la demanda de servicios;   obliga a tomar medidas que afronten los problemas derivados del aumento de la   población; obliga a precaver las necesidades de los nuevos habitantes del   municipio; crea el deber de prever medidas que faciliten la convivencia y eviten   posibles conflictos; afecta las políticas destinadas al cuidado del medio   ambiente; afecta las políticas que sobre cuidado, uso y destinación del agua   deban adoptarse en el municipio; puede originar variaciones en los precios de   artículos de primera necesidad; etc.    

En lo relativo al aspecto social, la llegada de población migrante   altera las costumbres de los pobladores locales. En algunas poblaciones los   impactos sociales han implicado, incluso, deserción escolar en jóvenes que ven   la minería y los recursos que ésta provee como única salida a la pobreza.   Igualmente, el aumento de la drogadicción, la prostitución, la violencia sexual,   las enfermedades de transmisión sexual y el madresolterismo no deseado han   coincidido con la llegada de los mineros a un municipio o distrito que no se   encuentre preparado para recibirlos[27].    

La economía pecuaria o agrícola suele ser desplazada por la minera,   afectando el nivel de seguridad alimentaria que existía antes del inicio de la   actividad minera, por cuanto los alientos que anteriormente se producían en la   población, ahora tendrá que ser comprados en los municipios que todavía los   produzcan. Igualmente, al aumentar la población aumenta el costo de vida debido   a la demanda de servicios para los cuales no suele existir una oferta adecuada,   afectando a la población local que no se dedica a la minería. Esto sin duda   repercute en el desarrollo económico de los municipios y afecta la función de   planeación del mismo, competencia de los municipios de acuerdo con el tantas   veces mencionado artículo 311 de la Constitución-.    

Igualmente, en tanto la exploración y explotación minera exige el   empleo de ingentes cantidades de agua, implicará la posible afectación de la   fuente de donde sea tomada el agua requerida, así como del lugar en donde sean   vertida el agua utilizada; la actividad minera precisará, igualmente, de un   sitio adecuado para el depósito de los materiales necesarios para su   realización, la construcción de vías de acceso, la creación de una   infraestructura que permita disponer de los residuos que no se utilicen,    etc.    

Alteraciones en los servicios requeridos por la población, en las   necesidades de planeación económica, en las actividades agrícolas e industriales   que se desarrollan en el municipio, en la seguridad alimentaria del mismo, en   los requerimientos de agua, en la política de cuidado y protección de las   fuentes hídricas  y en las costumbres de la población, tanto la existente   anteriormente como la llegada con razón de la actividad minera, se aprecian como   elementos que condicionan de forma principal y determinante el desarrollo de la   vida en los distritos y municipios en los que se decida desarrollar actividades   de exploración y explotación minera.    

En este contexto, para la Sala no existe duda del gran impacto que la   actividad minera puede tener en la función de ordenamiento del territorio y,   adicionalmente, en la reglamentación que los usos del suelo por parte de los   concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armonía con lo   concluido anteriormente, una lectura del artículo 37 del Código de Minas que   excluya de forma absoluta la participación de los municipios y distritos   en la decisión sobre si en su territorio se realiza o no una exploración o   explotación minera resulta contraria al contenido del principio de autonomía   territorial –artículo 288 de la Constitución-, específicamente, a la garantía de   gobernarse por autoridades propias[28]  –artículo 287, numeral 1º- y a la función de los concejos consistente en   reglamentar los usos del suelo en el municipio –artículo 313, numeral 7º-.    

No obstante ser esta una conclusión derivada de la lectura del   artículo 37 a la luz del principio de autonomía, el análisis precedente debe   tener en cuenta el acuerdo que existe entre la disposición acusada y el   principio de organización territorial unitaria del Estado, que para el caso de   la minería impone obligaciones específicas al legislador en los artículos 332 y   334 de la Constitución.    

Entra la Corte a hacer el análisis de la norma acusada de acuerdo con   el parámetro que surge de la lectura conjunta de los principios en tensión.    

5.4. Interpretación del artículo 37 a la luz de una lectura integral   –y sistemática- de la Constitución    

Al igual que no puede concluirse que el constituyente estableció un   principio de autonomía territorial sin límite alguno, tampoco es válido afirmar   que el principio de Estado unitario avala cualquier regulación legal que, en pos   de distribuir competencias, establezca límites a contenidos esenciales  del principio de autonomía territorial.    

No podría la interpretación de alguno de estos principios vaciar de   contenido, al punto de anular, el principio contrapuesto. Esta solución lejos   estaría de la exigencia de lectura sistemática que conlleve a una interpretación   armónica de las disposiciones constitucionales.    

En el presente caso, observa la Sala que una lectura gramatical del   artículo 37 del Código de Minas -ley 685 de 2001-, aunque tiene como objeto la   creación de parámetros generales en la política de autorización de actividades   de exploración y de explotación minera, lo cual es un fin legítimo a la luz del   ordenamiento constitucional colombiano –artículos 1, 332 y 334 de la   Constitución-, implica una limitación excesiva del principio de autonomía   territorial establecido por la Constitución.    

En efecto, lejos de reconocer que el principio de autonomía   territorial garantiza la participación de los municipios en la reglamentación de   los usos del suelo que se establezcan dentro de su territorio, el sentido   normativo gramatical anula la competencia de los concejos municipales y   distritales en la decisión relativa a la exclusión de la actividad minera en   determinadas zonas del territorio municipal.    

Esta limitación es una afectación relevante en la competencia de los   concejos municipales para reglamentar el desarrollo de su territorio y los usos   del suelo dentro del mismo, debido a los grandes impactos que las actividades de   esta naturaleza tienen en aspectos como el medio ambiente, el modelo de   desarrollo económico que acoja un municipio, las fuentes de agua disponibles en   el territorio y la vida cotidiana de los pobladores del municipio, entre otras.   De esta forma, cercenar en absoluto las competencias de reglamentación que los   concejos municipales tienen respecto de la exclusión de la actividad minera, no   es algo accesorio o intrascendente respecto de la competencia general que la   Constitución les reconoce en las tantas veces mencionados artículos 311 y 313   numeral 7.    

El sentido que se extrae a partir de una lectura fundada   exclusivamente en el criterio gramatical, aunque concreción del principio de    organización unitaria del Estado, previene a los concejos municipales de tomar   decisiones en asuntos que sin duda alguna afectan el fin que se deduce del   principio de autonomía constitucional en el específico contenido que se concreta   en los artículos 311 y 313 numeral 7: que sea el órgano de representación   popular más cercano a los ciudadanos el que participe en la decisiones sobre los   principales asuntos en la vida de la comunidad; participación que tiene   lugar, entre otros mecanismos, por medio de la competencia reglamentaria   prevista por el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución.    

Adicionalmente, en tanto dichas competencias deben realizarse dentro   de los parámetros que determine la ley, excluir a los consejos municipales del   proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios de   concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición de   competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional.   Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente previstos   por el artículo 288 de la Constitución como los parámetros a partir de los   cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio que,   como el de forma unitaria del Estado, está en constante tensión con aquel. Se   recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de   coordinación “parte de la existencia de competencias   concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su   ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos   órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción   estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la   asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de   ejecución de las mismas”[29].    

No debe olvidarse, sin embargo, que la lectura del artículo 37 del   Código de Minas debe hacerse, también, a la luz del principio constitucional de   organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución- y de la   facultad que tiene el Estado para intervenir en la explotación de recursos   naturales –artículo 334 de la Constitución-, en tanto es éste el propietario de   subsuelo y de los recursos naturales no renovables –artículo 332 de la   Constitución.    

Estas disposiciones constitucionales hacen preceptivo que se   establezcan estándares de alcance nacional que determinen los criterios   generales en que el Estado tomará la decisión de permitir la exploración o la   explotación minera en el territorio de un municipio o distrito. Esto por cuanto   la política minera es concreción de las políticas a desarrollar en virtud de la   propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que en éste se   encuentren.    

La elección que el legislador realice en este aspecto debe tributar   el principio de organización unitaria y los contenidos esenciales de los   artículos 332 y 334 de la Constitución, así como los contenidos esenciales del   principio de autonomía territorial, entre los que se cuenta el de gobernarse por   autoridades propias y el de que el órgano de representación más inmediato al   pueblo participe en la toma de las principales decisiones para el desarrollo de   la vida local. Participación que deberá entenderse como aplicación del los   principios constitucionales de coordinación y concurrencia de la Nación y los   municipios o distritos, tal y como se deduce de un sistema en que existan   distintos niveles competenciales.    

Al ser esta la conclusión que surge de la aplicación de los   contenidos constitucionales en tensión, una de las soluciones podría ser la   declaratoria de inexequibilidad del artículo 37 de la ley 685 de 2001. Sin   embargo, el principio de conservación del derecho –contenido derivado del   principio democrático en la creación de la ley- obliga a mantener dentro del   ordenamiento jurídico los frutos de la actividad legislativa, siempre que exista   fundamento para una interpretación que sea acorde con los términos   constitucionales.    

Considera la Sala que es posible interpretar el artículo 37 del   Código de Minas en acuerdo con los dos principios constitucionales en tensión.   No a partir del uso exclusivo del criterio gramatical, pero sí a partir de una   lectura sistemática, que ubique el contenido de la disposición legal en acuerdo   con los dos principios constitucionales en tensión.    

A la luz de este método interpretativo el artículo 37 –cuyo contenido   privilegia la organización unitaria del Estado- será exequible, siempre y cuando   su contenido garantice un grado de participación razonable de los municipios y   distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la   actividad de exploración o de explotación minera en su territorio.    

Esta solución implica, en acuerdo con los artículos 14 y siguientes   del Código de Minas, que la Nación continúe participando en dicho proceso; pero   que no sea el único nivel competencial involucrado en la toma de una decisión de   tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, sino que los   municipios y distritos afectados por dicha decisión participen de una   forma activa y  eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir,   que la opinión de éstos, expresada a través de sus órganos de representación,   sea valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de esta   decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el   desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades    

La implementación de esta decisión hace necesaria la creación de   elementales criterios de coordinación  que son indispensables siempre que   existen niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia de naturaleza   pública. Se requiere una regulación en acuerdo con los mandatos de coordinación   y concurrencia –artículo 288 de la Constitución- y, por consiguiente, que   asegure la adecuada realización del principio de autonomía territorial,   contenido constitucional que, precisamente, es el que busca  protegerse en   el caso que estudia la Corte.    

Una adecuada protección de los contenidos principales en tensión   deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de   aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y   explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las   causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como   zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles   competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones   específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v)   los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar   una zona excluida de la actividad minera.    

Aspectos que no pueden ignorar contenidos constitucionales   relevantes, verbigracia, en materia de protección del ambiente sano –artículo 79   de la Constitución-; en relación con la defensa del patrimonio arqueológico y   cultural –artículo 72 de la Constitución-; relativos a la protección de los   parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de   resguardo –artículo 63 de la Constitución-; cuyo objetivo sea la protección de   las riquezas naturales –artículos 8 y 95 numeral 8º de la Constitución-, el   desarrollo armónico de los municipios y distritos –artículo 311 de la   Constitución-; y, sobre todo, aquellos que busquen asegurar los derechos   fundamentales de los habitantes de las zonas en que se autorice la realización   de actividades de exploración y explotación minera.    

En este punto la Sala reitera el concepto de desarrollo sostenible,   como parámetro que debe guiar la realización de acciones que, si bien buscan el   progreso, no pueden conllevar a la destrucción de elementos protegidos por el   orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacción de   ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el   desarrollo social y económico adecuado y el desarrollo de la vida en condiciones   satisfactorias de salubridad.    

Son estos los espacios mínimos que el diálogo entre órbitas o esferas   competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y balanceado   de los principios de autonomía territorial y organización unitaria del Estado en   el tema de exclusión de territorios del desarrollo de actividad minera.    

Por esta razón la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del   artículo 37 del Código de Minas, siempre y cuando se entiendan involucrados en   su interpretación los contenidos que son resultado de la lectura armónica de las   disposiciones constitucionales en conflicto.    

Síntesis    

La acción interpuesta contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001   –Código de Minas- presentó cargos por vulneración de la competencia de los   concejos para regular los usos del suelo en el territorio del municipio o   distrito –artículo 313 numeral 7 de la Constitución- y por desconocimiento de la   protección que la Constitución obliga a brindar al derecho a un ambiente sano   –artículo 79 de la Constitución-.    

Ante el problema jurídico planteado, la Corte concluye que la lectura   y, por consiguiente, la determinación del sentido normativo que de dicha   disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con principios fundamentales   del ordenamiento constitucional que, en el caso de la exploración y explotación   minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si bien la interpretación del   artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el principio constitucional   de organización unitaria del Estado –artículo 1 de la Constitución- y los   contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que   privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas   relativas a la explotación de recursos naturales; también  deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía   dentro de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y   descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de   sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y   concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el   reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y   distritos.    

Por esta razón, y en procura de una solución que permita aplicar de   forma armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en   este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código   de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre y cuando en el proceso de   autorización para la realización de actividades de exploración y explotación   minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha   autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de   coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional   de autonomía territorial.    

En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la   oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades municipales o   distritales involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protección   de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como, del desarrollo   económico, social y cultural de sus comunidades.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 685 de   2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se   autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las   autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades   territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del   ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,   social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la   aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad   previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Presidente    

Con   salvamento de voto    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Magistrada    

Con   salvamento de voto    

MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con   aclaración de voto    

LIGIA LOPEZ   DIAZ    

Conjuez    

Con   aclaración de voto    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

No   intervino en votación original    

Ausente con   excusa médica    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

NILSON PINILLA   PINILLA    

Magistrado    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con   aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS   RIOS    

Magistrado    

Con   aclaración de voto    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA    

CONJUEZ LIGIA LOPEZ DIAZ    

A LA SENTENCIA C-123/14    

Considero que la Exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 debió   declararse simple y llanamente, sin necesidad del entendimiento que se plasmó,   toda vez que éste surge de los Principios y preceptos consagrados en la   Constitución Política, especialmente, en ¡os artículos 2o, 8o, 49, 58, 79, 80,   81, 95-8, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 288, 300-3-2, 330-1-5, 332, 333, 334, 339,   340, 341, 342, 344, 360, 361, 366, por lo que la aclaración únicamente resulta   pedagógica.    

No   puede confundirse la “soberanía” con la “autonomía” territorial. Por ello, toda   vez que Colombia es un Estado organizado en forma de República Unitaria, la   descentralización y la autonomía territorial, deben ejercerse necesaria y   sistemáticamente dentro de los límites de la Constitución y de la ley.    

Los   Concejos Municipales respetando tales límites, así como las disposiciones de   carácter nacional, pueden reglamentar los usos del suelo y ejecutar las   actividades propias de su autonomía. Por su parte, el Estado tiene a su cargo la   dirección general de la economía y está facultado para intervenir en la   explotación de los recursos naturales, como propietario del subsuelo y de los   recursos naturales no renovables.    

Para   coordinar las competencias atribuidas, existe el Plan Nacional de Desarrollo, en   cuya elaboración pueden y deben incidir activamente las distintas autoridades   territoriales, así corno los sectores económicos, sociales, culturales,   educativos, culturales, ecológicos, y las comunidades y sectores minoritarios,   de suerte que se estructure una política coherente, predeterminada y concertada   para la realización de uno de los fines esenciales del Estado cual es promover   la prosperidad general, a partir de un ambiente de seguridad jurídica y de   legítima confianza en las decisiones de las autoridades. Estos son requisitos   ineludibles para que haya inversión y constante actividad económica.    

El   crecimiento y el desarrollo del país, son fines del Estado para servir a la   comunidad, creando empleo, infraestructura, fuentes de ingreso y mayores   recursos que generen prosperidad y riqueza, obviamente dentro de los límites de   la Constitución Ecológica y bajo la planeación y las previsiones necesarias que   garanticen el empleo racional de los recursos y el respeto y la protección del   medio ambiente, del paisaje, de las cuencas hídricas, de los recursos naturales   y de la salud.    

Tratándose de una República Unitaria, en materia económica debe prevalecer la   política nacional, previamente concertada. El interés general y la autoridad   nacional priman sobre decisiones locales o seccionales que puedan interferir o   impedir la ejecución de proyectos y de obras de infraestructura planeadas por el   Estado. Se ha decidido sobre la competencia para prohibir la actividad minera[30],   no la competencia para controlar, preservar   y  defender el patrimonio ecológico de los   entes territoriales.    

Existen instrumentos que garantizan el respeto de los derechos fundamentales,   colectivos, económicos, sociales y ambientales de los ciudadanos, a través del   ejercicio de acciones constitucionales como la tutela, las acciones populares,   las acciones de grupo, las de cumplimiento, las de constitucionalidad, y de   mecanismos que incentivan la participación ciudadana, tales como las audiencias   públicas, los derechos de petición, la solicitud de reconocimiento como tercero   interviniente, la publicidad de las decisiones ambientales, las consultas   populares, la participación activa en la planeación y en los esquemas de   ordenamiento territorial.    

Las   autoridades territoriales y seccionales[31]  en ejercicio de su autonomía pueden inspeccionar las actividades mineras, dar   aviso a las entidades mineras y ambientales competentes para que frenen los   abusos, infracciones o daños ambientales que puedan resultar.    

En   conclusión, no sólo debió declararse la exequibilidad pura   y  simple del artículo 37 de la Ley 685 de   2001, sino que además, debió resaltarse que tanto la Constitución como el   ordenamiento legal consagran acciones y mecanismos eficientes que permiten a las   autoridades y a los ciudadanos velar por el amparo del ambiente sano, de manera   que se garantice el desarrollo sostenible y la protección de la libertad   empresarial.    

Con el   debido respeto,    

LIGIA LOPEZ DÍAZ    

Conjuez    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A   LA SENTENCIA C-123/14    

PROHIBICION A   LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL   TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Razones de discrepancia (Salvamento de voto)    

PROCESO DE   AUTORIZACION EN REALIZACION DE ACTIVIDADES DE EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Condicionamiento no logra recomponer de manera adecuada el balance   entre el principio unitario que sustenta la prohibición impuesta en el artículo   37 del Código de Minas, y los demás contenidos constitucionales que se ven   afectados con ella (Salvamento de voto)    

RECURSOS   NATURALES-Modelo de gestión basado en la   concertación entre la Nación y las entidades territoriales y respeto a la   participación ciudadana (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-9700    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de   Minas) y el artículo 2º (parcial) del Decreto 0934 de 2013, “Por el cual se   reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Sala, en esta ocasión nos apartamos del criterio de la mayoría,   por cuanto consideramos que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 es   inconstitucional y así debió declararlo esta Corte.    

1. En El Mercader de Venecia se   cuenta que Shylock, un rico comerciante, le presta una gran suma de dinero a   Antonio, quien se compromete a pagarla cuando reciba unas mercaderías que vienen   camino al puerto de Venecia.  El contrato incluye una cláusula penal según   la cual, en caso de incumplir el pago, Shylock tendrá derecho a cobrarse con una   libra de la carne de su deudor. Ocurre que los barcos naufragan y, ante la   imposibilidad para Antonio de cumplir con lo acordado, se hace efectiva la   cláusula penal.  En el acto cuarto de la obra se escenifica el juicio, en   cuya decisión interviene un jovencísimo juez llamado Baltasar, pero que en   realidad es Porcia, la protagonista femenina de la obra, quien encuentra una   fórmula que le permite salvar la vida de Antonio. Esta consiste en advertirle a   Shylock que, en virtud del contrato suscrito, tiene derecho a cobrarse con una   libra de la carne de Antonio, pero sin derramar ni una gota de su sangre. De   hacer esto último, sus bienes serían confiscados conforme a la ley veneciana.    

La controversia resuelta por la Corte en la   sentencia de la cual discrepamos evoca este conocido pasaje de la obra de   Shakespeare. El artículo 37 del Código de Minas prohíbe a las autoridades   regionales, seccionales o locales establecer, incluso a través de los planes de   ordenamiento territorial, zonas del territorio que queden permanente o   transitoriamente excluidas de la minería. Estas autoridades sólo podrán adoptar   una decisión en tal sentido cuando se verifique alguno de los supuestos de   exclusión y restricción de la actividad minera, regulados en los artículos 34 y   35 del Código de Minas.    

Tal regulación presupone que es posible   explotar los minerales que yacen en el subsuelo sin que con ello se impacten los   demás recursos naturales y la posibilidad de ordenar los usos del suelo; del   mismo modo, presupone que en aquellos municipios que cuentan con yacimientos   minerales, puedan adoptarse decisiones en materia de asignación de usos del   suelo, conservación de cuencas hídricas, fomento de la producción de alimentos,   entre otras, sin que ellas impliquen la exclusión total o parcial de la   actividad minera en ciertas zonas del territorio.    

2. La Sala Plena consideró que el precepto   acusado hallaba sustento constitucional en el principio de organización unitaria   del Estado y en los artículos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al Estado la   propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para determinar políticas   relativas a la explotación de recursos naturales. Sin embargo, advirtió que una   interpretación en términos absolutos de dicha prohibición desconocía la   autonomía de las entidades territoriales (art. 287 CP) y los principios que han   de regir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales (art. 288 CP). En consecuencia, determinó que el artículo 37 del   Código de Minas sólo resultaba compatible con la Constitución “en el   entendido que, en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la   realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades   competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales   concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política”.    

3. No acompañamos la decisión de la mayoría   por cuanto consideramos, en primer lugar, que la prohibición contenida en la   norma objeto de controversia es manifiestamente inconstitucional por desconocer:   (i) la participación que compete a las entidades territoriales, como integrantes   del Estado, en las decisiones relativas a la explotación de los recursos   naturales (arts. 332 y 334 CP); (ii) la autonomía de las entidades territoriales   (art. 287 CP), el modelo constitucional de distribución de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales, basado en los principios de coordinación,   concurrencia y subsidiariedad (art. 288 CP); (iii) las competencias para regular   usos del suelo y expedir normas orientadas a la defensa del patrimonio ecológico   y cultural que la Constitución atribuye de manera directa a los municipios   (arts. 311 y 313 num. 7 y 9 CP) y departamentos (art. 300 num. 2 CP); (iv) los   mandatos constitucionales que ordenan otorgar especial protección a la   producción de alimentos (art. 65 CP),  proteger la diversidad e integridad   del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica, prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental, y garantizar la participación de   la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a gozar de un   ambiente sano (arts. 79 y 80 CP).    

En segundo lugar, salvamos nuestro voto por   estimar que el condicionamiento efectuado en la sentencia no logra recomponer de   manera adecuada el balance entre el principio unitario que sustenta la   prohibición impuesta en el artículo 37 del Código de Minas, y los demás   contenidos constitucionales que se ven afectados con ella.  No logra   hacerlo, pues pese a establecer un mandato claro de concertación en las   decisiones relativas a la ejecución de proyectos mineros, la sentencia no   precisa los criterios que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las   autoridades nacionales con las regionales, distritales o municipales, al momento   de aprobar la realización de un proyecto minero, lo que arriesga a privar de   todo efecto práctico la decisión adoptada y, con ello, la garantía efectiva de   los contenidos constitucionales que se trata de salvaguardar a través del   condicionamiento establecido en la sentencia.    

A continuación sustentamos los dos grupos de   argumentos en los que se basa nuestro disenso.    

I.                     El artículo 37 del Código de Minas es manifiestamente inconstitucional y, por   ello, debió ser declarado inexequible    

4. Para sustentar esta afirmación se   expondrán, en primer lugar, las razones por las cuales sostenemos que la norma   objeto de controversia descansa en un presupuesto constitucionalmente   inadmisible, como es la posibilidad de fragmentar y ejercer de manera   independiente las competencias de ordenamiento del territorio cuando, por el   contrario, la Constitución ha previsto un modelo de gestión basado en la   necesaria concertación entre la Nación y las entidades territoriales y en el que   debe garantizarse, en todo caso, espacios de decisión y participación ciudadana   en el ámbito local. En segundo lugar, los argumentos que nos llevan a concluir   que la norma enjuiciada desconoce los límites competenciales que se derivan de   este modelo de gestión del territorio. En tercer lugar, las razones por las   cuales también se desconocen los límites sustantivos a la actividad minera   impuestos por los artículos 65, 79 y 80 de la Carta Política.    

La Constitución establece un modelo de   gestión de los recursos naturales basado en la concertación entre la Nación y   las entidades territoriales y el respeto a la participación ciudadana.    

5. Acorde con la idea de que es posible   fragmentar los elementos del territorio, el artículo 37 del Código de Minas   presupone que es dable segmentar, regular y ejercer de manera independiente las   competencias para su ordenamiento que la Constitución asigna a la nación y a las   entidades territoriales; en particular, las relacionadas con la planificación de   los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Sólo bajo esta comprensión   cabría afirmar la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas.    

Es por ello que, como bien se expone en el   numeral 5.3. de la sentencia, la decisión de autorizar la actividad minera tiene   notables repercusiones de orden ambiental, social y económico, debido, entre   otras, a la afectación del recurso hídrico, al desplazamiento de otro tipo de   actividades productivas, como la agricultura, a las migraciones y demás   dinámicas sociales que acompañan las industrias extractivas. Tales impactos, que   recaen de manera directa sobre las personas y los territorios en los que se   lleva a cabo la actividad minera, condicionan de manera decisiva las facultades   de ordenación del territorio y determinación de usos del suelo que competen, en   primer lugar, a los municipios.    

6. Tal fragmentación de competencias de   ordenación del territorio tampoco es posible desde el punto de vista jurídico.   En vista de la interdependencia de la especie humana con su entorno y la   integralidad de los elementos que conforman el territorio, y teniendo en cuenta   además la finalidad de procurar un reparto equitativo de los beneficios y cargas   derivados de la explotación de recursos naturales, la Constitución dispuso un   delicado equilibrio en las facultades relativas a la ordenación del territorio,    y, de manera específica, en lo atinente a la explotación de recursos naturales,   de modo tal que ninguna autoridad estatal pueda adoptar de manera unilateral   decisiones a este respecto que excluyan la participación de quienes, en el   ámbito local, reciben de manera directa los impactos de dicha explotación.    

7. Este diseño constitucional basado en la   necesaria concertación de las decisiones relativas a la explotación de los   recursos naturales se expresa en los artículos 332 y 334, que atribuyen al   Estado  la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y la   competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotación. Aquí   se advierte una diferencia significativa con el orden constitucional anterior,   toda vez que la Constitución de 1886 atribuía de manera exclusiva a la Nación  la propiedad del territorio y de los bienes públicos que forman parte del   mismo.[32]    No se trata de una diferencia puramente terminológica, pues en ella se expresa   el tránsito de un modelo centralista y fundamentado en la noción de soberanía   nacional, como el que inspiraba el orden constitucional anterior, a uno   edificado en la soberanía popular, la democracia participativa y, sus   corolarios, la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.   El actual diseño no implica desconocer el carácter unitario del Estado, pero sí   pensarlo de otro modo: esta unidad ya no viene asegurada ni impuesta desde el   nivel central, por una voz solista que desde el centro habla y decide por todos,   sino un proceso de construcción colectiva de país a partir de la polifonía de   voces que, desde el ámbito local y a partir de ahí en los demás niveles   decisorios, expresan su parecer sobre la manera en que deben conducirse los   asuntos públicos, en este caso, las decisiones relativas a la explotación de   recursos naturales que pertenecen a todos. La tarea de los órganos del nivel   central no consiste en acallar esas voces en aras de la unidad, sino en intentar   coordinarlas para hacer posible la armonía y para que las decisiones adoptadas   beneficien a todos los habitantes del territorio de manera equitativa.    

8. En atención a este diseño constitucional,   el artículo 2º de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de   2011), señala que:    

“El ordenamiento territorial   es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y   un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera   progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr   una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio,   para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad   cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo   económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente   sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la   diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. // La finalidad del ordenamiento territorial   es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión   y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de   integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de   decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden   nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente   asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las   condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades   territoriales,  con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica,   ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.” (Subrayas añadidas).    

9. Así pues, cuando los artículos 332 y 334   de la Constitución atribuyen al Estado, y no sólo a la Nación, la propiedad   sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir sobre su explotación –   aspecto de nodal importancia para el ordenamiento del territorio – en modo   alguno cabe entender que la única voz competente para hablar en estos asuntos   sea la de los órganos del nivel central, con exclusión de las demás. Ni siquiera   cabría entender, como se hace en la sentencia, que tales disposiciones   privilegien la posición de la Nación en la determinación de las políticas   relativas a la explotación de los recursos naturales. Al contrario, al referirse   al Estado, se está implicando tanto a la Nación como al conjunto de las   entidades territoriales, quienes deberán adoptar las determinaciones al respecto   de manera concertada.    

10. Tal ha sido la interpretación dada a los   términos Estado y Nación por la jurisprudencia de este Tribunal, según se   expresa en la sentencia C-221 de 1997[33].   En aquella ocasión se debatía en torno a la constitucionalidad de una norma que   atribuía a los Concejos Municipales y al Distrito Especial de Bogotá la facultad   para establecer un impuesto a la extracción de arena, cascajo y piedra, la cual   fue acusada argumentando que la explotación de los recursos naturales no   renovables constituía un terreno en el cual solamente podía tener dominio la   Nación.[34]    

Tanto los intervinientes en este proceso,   como el Ministerio Público, coincidieron en advertir que el demandante incurría   en una impropiedad al asimilar la palabra Estado al concepto de Nación. Al   referirse a esta cuestión la Corte interpretó el significado del término   Estado  a la luz del modelo constitucional de reparto de competencias y de la   titularidad de derechos entre la Nación y las entidades territoriales,   concluyendo que dicha expresión debe interpretarse prima facie como una   alusión genérica a las entidades de los distintos órdenes territoriales y no   sólo a los del nivel central, que suelen ser designados por la palabra Nación.   Por su importancia para el presente análisis, es pertinente citar en extenso las   consideraciones efectuadas por la Corte en aquella oportunidad:    

“(E)n general   nuestra normatividad ha reservado la palabra “Nación”, en vez de la palabra   “Estado”, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de   las autoridades descentralizadas. Así, el artículo 182 de la Constitución   derogada ordenaba a la ley determinar “los servicios a cargo de la Nación    y de las entidades descentralizadas”. Ese lenguaje se ha mantenido en la   Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere   a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra   Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas. Por   ejemplo, el artículo 288 establece que corresponde a la legislación orgánica   territorial establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales”. Igualmente, el artículo 356 sobre situado fiscal   distingue entre los servicios a cargo de la Nación y aquellos a cargo de las   entidades territoriales, y el artículo 358 habla de la participación de los   municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta interpretación se ve   confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del Estado,   como el artículo 2º, que establece los deberes del Estado, o el artículo 5º, que   señala que el Estado reconoce la primacía de los derechos de la persona, pues   sería absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales   exclusivos de la Nación, pero que no obligan a las entidades descentralizadas.    

Por   consiguiente, es equivocada la apreciación del demandante según la cual el   empleo de la palabra Estado en los artículos 80 y 360 implica obligatoriamente   que se trata de competencias y titularidades propias de la Nación, ya que en   nuestro orden constitucional la palabra “Estado” no se refiere exclusivamente a   la Nación sino que se emplea en general para designar al conjunto de órganos que   realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden   nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.    

9- Conforme a   lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le   impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que   la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los   distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en    determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico,   las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia   nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado recurso. Sin   embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra Estado para hablar   del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá   mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra puede ser considerada   un sinónimo de Nación.”[35]    

En esta misma providencia la Corte examinó   de manera específica si cuando el artículo 332 atribuía al Estado la propiedad   del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tal expresión debía ser   entendida como un sinónimo de Nación o si, por el contrario, aludía también al   conjunto de las entidades territoriales. Al examinar los antecedentes de esta   disposición, la Corte concluyó que el cambio de terminología no era casual, sino   “tiene una finalidad específica profunda”, pues al asignar la propiedad de   los recursos del subsuelo al Estado en lugar de a la Nación, se buscaba evitar   tanto la centralización como la distribución inequitativa de los beneficios   derivados de su explotación. A este respecto sostuvo: “es claro que la   Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos   no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco   quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,  municipalizarlos o   atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta   perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que   genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los   colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado   colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no   renovables y el titular de las regalías”.[36]    

11. Por eso no cabe establecer, como se hace   en la sentencia que motiva este salvamento de voto, una oposición entre lo   preceptuado en los artículos 332 y 334, de un lado, y lo dispuesto en los   artículos 287 y 288 de la Constitución, en donde los primeros concentrarían en   las autoridades del orden central las decisiones relativas a la explotación   minera, como manifestación del principio unitario, y los segundos garantizarían   los espacios de autonomía de las entidades territoriales. En lugar de oponerse,   todas estas normas convergen en establecer un modelo concertado de gestión del   territorio y de los recursos naturales, en el que intervienen la Nación y las   entidades territoriales, que en su conjunto constituyen el Estado. En este   modelo, la unidad no se impone desde el centro sino que se constituye a partir   de la pluralidad de las voces en las que se expresan   la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural que   nos constituye como país.    

Tal entendimiento ha estado presente en la   jurisprudencia constitucional, como se expresa en la sentencia C-535 de 1996[37], cuyas pertinentes   consideraciones ameritan ser citadas en extenso:    

“El artículo 1o. de la Carta   introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales como elemento   integrante de una República unitaria y descentralizada.  La unidad así   expresada no puede entonces confundirse con centralismo y hegemonía pues la   forma de Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad   territorial, que se expresa en la consagración de la autonomía local, por lo   cual “es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente      se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico”. Por ello la   autonomía de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero   traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se   manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada   localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al   municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental  de la   división político-administrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se   busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el   ente idóneo para solucionar los problemas locales en la  medida en que   conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo   por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción   estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión   territorial.    

[…]    

4- La autonomía no se agota   entonces en la facultad de dirección política pues las entidades territoriales   no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que deben,   además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de   dirección administrativa (CP. art. 287). La autonomía está además ligada a la   soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una   participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre   cuáles son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art. 1º, 2º y   3º). El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se   convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este   poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción   distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere   la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes,   lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial   hace parte de un todo que reconoce la diversidad.    

 5- Los principios de unidad y   autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados pues, como bien lo   señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad   de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses,   dentro de los límites de la Constitución y la ley.  De esa manera se   afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento   superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se   configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.    

El equilibrio entre ambos   principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el   principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la   Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad   del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un   espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se   desarrolla esta última.”    

12. Este modelo de gestión colectiva del   ordenamiento territorial que incluye, como elemento de capital importancia, las   decisiones estatales relativas a la explotación de los recursos naturales del   subsuelo, establece unos principios para el reparto de competencias entre la   Nación y sus entidades territoriales en aras de salvaguardar un adecuado balance   entre unidad y autonomía.  Tales son los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el   artículo 288 Superior.     

El principio de concurrencia impone   que la actividad del Estado debe cumplirse, en lo posible, con la participación   de los distintos niveles de la Administración, sin que quepa excluir de manera   injustificada la competencia de una entidad cuya intervención resulte necesaria   para alcanzar los fines de la acción estatal. El principio de coordinación  reclama, a su vez, el ejercicio armónico de estas competencias concurrentes   entre Nación y sus entidades territoriales. Entretanto, en virtud del principio   de subsidiariedad, la intervención del Estado debe efectuarse en el nivel   más próximo al ciudadano y las autoridades de mayor nivel de   centralización sólo han de intervenir en asuntos que, en principio,   corresponderían a las entidades locales, cuando éstas se muestren incapaces o   sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.[38]    

13. Precisamente el principio de   subsidiariedad reafirma la opción del constituyente por un modelo de ordenación   del territorio y sus recursos en el que la construcción de la unidad no se   impone desde el centro sino que se gesta desde lo local.  Así lo corrobora,   además, el reconocimiento del municipio como entidad fundamental de la división   político administrativa del Estado (art. 311 CP), por tratarse del nivel   decisorio más cercano al ciudadano, donde pueden activarse de manera más próxima   y efectiva formas directas de participación ciudadana en la decisión y gestión   de los asuntos públicos y de control de la gestión de las autoridades locales.   También lo confirma la atribución directa a los concejos municipales de   competencias para regular los usos del suelo y expedir normas orientadas a la   defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (arts. 311 y 313 num.   7 y 9 CP).    

Sin embargo, este modelo de gestión   colectiva del territorio y de sus recursos es abiertamente desconocido por el   artículo 37 del Código de Minas, como pasamos a exponer.    

La norma acusada, al impedir a las   entidades territoriales adoptar decisiones que interfieran con la minería, tiene   el efecto de concentrar en una sola voz – la de quien autoriza dichas   actividades – las competencias de ordenamiento del territorio.    

14. De acuerdo con cifras suministradas por   el Ministerio de Minas y Energía, para el año 2010 el número de títulos mineros   otorgados en el territorio colombiano ascendía a 8.832, equivalentes a un total   de 5.428.119 hectáreas, que corresponden al 5.13% de la superficie del   territorio continental del país.  Adicionalmente, se tramitaban para   entonces 6.263 solicitudes de concesión.[39]    

El área del territorio nacional   potencialmente destinada al desarrollo de proyectos mineros aumentó de manera   considerable para 2012, pues al crecimiento en las solicitudes de concesión se   sumó la declaratoria de áreas estratégicas mineras. Así, según cifras aportadas   por la Contraloría General de la República, para el año 2013, alrededor de una   tercera parte del territorio continental de Colombia es objeto de interés para   la minería, ya sea por estar titulada, solicitada para titulación o declarada   como área estratégica minera:    

Se estima que en la actualidad existen más de   diecinueve mil (19.000) solicitudes mineras por resolver, que sumados a   las otorgadas y a las declaradas áreas estratégicas mineras en el Amazonas   (Departamentos de Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada) y el Pacífico   (Departamento de Chocó (Riosucio, Juradó, Carmen del Darién) que, según la   Resolución 045 del 20 de junio de 2012 de la Agencia Nacional de Minería,   suman una extensión cercana a 22,3 millones de hectáreas, se puede señalar   que en el país las áreas con interés minero abarcan cerca de cuarenta (40)   millones de hectáreas de las ciento catorce(114) millones de hectáreas que   con- forman el territorio continental.[40]    

Para apreciar el impacto de la titulación   minera en la gestión del territorio, es pertinente aproximarse a los contextos   regionales y locales. Así, en el caso del departamento de Antioquia se tiene   que, a julio de 2012, se habían otorgado 1581 títulos, que comprometían   1.028.327 hectáreas de las 6.307.238 que comprende el territorio de este   departamento, es decir, un 17% del mismo estaba concesionado para minería, al   tiempo que se tramitaban 2.390  solicitudes de concesión adicionales que   cubrían un área total de 4.978.089 hectáreas, equivalentes al 79% de la   superficie de este departamento.[41]    

Entretanto, en municipios de reconocida   vocación agrícola como Caramanta, situado en límites entre Caldas y Antioquia,   otra investigación revela que, para octubre de 2011, un total de 7.095 hectáreas   de las 8.600 que en total comprende el territorio del municipio, es decir, el   82.5% del mismo, habían sido tituladas a particulares para llevar a cabo   proyectos mineros.[42] Por su parte, en el   municipio de Buriticá, donde tradicionalmente ha existido explotación aurífera,   según cifras de la Gobernación de Antioquia, para el año 2012 estaban vigentes   17 títulos mineros que cubren 14.757,49 hectáreas, que corresponden al 41.7% de   la superficie total del municipio, que abarca 35.316 hectáreas.[43]    

15. Las cifras expuestas revelan la   dimensión que ha cobrado la actividad minera en nuestro país en los últimos años   y cómo la interferencia entre las decisiones relativas a la explotación de los   recursos del subsuelo y las competencias de ordenación del territorio,   protección de los recursos hídricos y de la producción de alimentos, que la   Constitución asigna a las entidades territoriales, ha dejado de ser una mera   hipótesis para convertirse en una realidad cotidiana, que se acentúa de manera   considerable en aquellos municipios situados en zonas con potencial minero.    

16. En el actual panorama de la titulación   minera en Colombia se expresa la apuesta por un modelo de desarrollo basado en   la explotación de los recursos del subsuelo. El Código de Minas vigente, Ley 685   de 2001, constituye el marco legal a través del cual se pretende alcanzar dicho   propósito, mediante la declaratoria de la minería como actividad de utilidad   pública e interés social (art. 13 C. Minas) y de una serie de normas orientadas   a favorecer su puesta en marcha. Se trata, sin duda, de una alternativa de   desarrollo legítima, por la que el legislador bien puede optar en ejercicio de   su libertad de configuración. Pero esta opción, constitucionalmente permitida,   debe llevarse a cabo dentro de los límites que establece la propia Carta   Política: de un lado, límites competenciales, que obligan a las autoridades   encargadas de decidir sobre la viabilidad técnica y ambiental de los proyectos   mineros, tener en cuenta las decisiones de las autoridades locales en materia de   ordenamiento territorial; asimismo, respetar los espacios de participación que   la Constitución y las leyes reconocen a la ciudadanía para expresarse y decidir   sobre la vocación productiva de sus territorios y sobre las ofertas de   desarrollo que puedan causar impactos en su medio ambiente y en sus vidas.    

17. El artículo 37 del Código de Minas   desconoce estos límites. Por un lado, al cercenar a los municipios, distritos y   departamentos la posibilidad de tomar decisiones que eventualmente impongan   restricción a la minería en los territorios bajo su jurisdicción, niega por   completo el modelo de distribución de competencias relativas a la explotación de   los recursos naturales descrito en el epígrafe anterior, en tanto establece para   las entidades territoriales una condición que resulta de imposible cumplimiento:   ordenar los usos del suelo de acuerdo con la vocación productiva y las   prioridades establecidas por los habitantes de los territorios en el plano local   y cumplir con los mandatos constitucionales que ordenan dar prioridad a la   producción de alimento y a la protección de los recursos hídricos, y al mismo   tiempo no interferir en las decisiones relativas al otorgamiento de títulos   mineros. El propósito de la norma es claro: allanar las condiciones para que en   aquellas zonas con potencial minero, el ordenamiento del territorio gravite y   esté subordinado a las decisiones que adoptan, por un lado, quienes están   interesados en llevar a cabo proyectos mineros en dichas áreas y, de otro, la   entidad del nivel central (hoy Agencia Nacional de Minería) que, de manera   directa o por delegación, otorga derechos de exploración y explotación sobre las   mismas.    

De este modo, el artículo 37 del Código de   Minas vulnera la autonomía de las entidades territoriales y los principios de   coordinación entre estas y la Nación (arts. 287 y 288 CP). Contraría de manera   abierta el mandato constitucional de   subsidiariedad,  al excluir a las entidades territoriales más próximas al ciudadano de la   competencia para ordenar los usos del suelo (de la cual forma parte la   posibilidad de determinar la prioridad de usos que resulten incompatibles con la   minería), para en su lugar hacer depender el ordenamiento del territorio de las   decisiones adoptadas por la autoridad central (o sus delegadas) en materia de   titulación minera. Esto, a su vez, desconoce los principios de concurrencia  y coordinación, pues en vez de procurar la participación conjunta y   armónica de los diversos niveles decisorios que conforman el Estado, se impide a   las entidades del orden local, seccional y regional incidir en las decisiones   atinentes a una actividad que, como la minería, tiene considerables   repercusiones económicas, sociales y ambientales que impactan   la vida de los municipios y el ordenamiento del territorio. Así, en lugar de una   construcción plural y colectiva, en la que se da prioridad a las voces de las   entidades más próximas al ciudadano, la norma enjuiciada convierte el   ordenamiento territorial en un solo ejecutado por la autoridad central que   otorga derechos de explotación sobre los recursos mineros.    

18. Como corolario de lo anterior, el artículo 37 del Código   de Minas torna inoperante uno de los elementos que, de acuerdo   a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, forman parte del límite   mínimo de la autonomía territorial que no puede ser sacrificado en aras de   promover el principio unitario, como es el ejercicio de aquellas competencias   directamente reconocidas por la Constitución a las entidades territoriales. En   efecto, la prohibición a las autoridades locales, de excluir de manera   permanente o transitoria el ejercicio de la actividad minera en zonas del   territorio vacía de contenido las facultades atribuidas a los Concejos   Municipales en los numerales 7º y 9º del artículo 313 y a las Asambleas   Departamentales en el artículo 300 numeral 2º Superior. Tal efecto se produce   por cuanto la competencia de las autoridades locales para, por ejemplo, destinar   determinada zona del territorio a la producción de alimentos (en atención al   mandato establecido en el artículo 65 CP), la protección de cuencas hídricas o a   la conservación de un bien que posee valor cultural para los habitantes del   municipio, aunque aún no haya sido declarado como patrimonio cultural por las   autoridades competentes, puede entrar en conflicto con la decisión de las   autoridades mineras ambientales de otorgar un título y una licencia ambiental   para llevar a cabo un proyecto minero sobre la misma porción del territorio.    

19. Asimismo, el artículo 37 del   Código de Minas es inconstitucional por cuanto, al impedir el ejercicio de las las competencias de ordenamiento territorial que la Constitución   atribuye a los municipios, obstaculiza la efectividad de los mecanismos de   participación ciudadana en el ámbito local y, de manera específica, la   participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a   gozar de un ambiente sano (art. 79 CP). Ello por cuanto, en la actualidad, las   normas que regulan la expedición de planes de ordenamiento territorial (Ley 388   de 1997) aseguran importantes niveles de participación ciudadana,  mucho   mayores a los que garantizan los procesos de titulación minera. Adicionalmente,   la efectividad de otros mecanismos actualmente contemplados, como las consultas   populares obligatorias a las que se refiere el artículo 33 de la Ley 136 de 1994[44],   depende de que los concejos municipales puedan hacer uso de su competencia   reguladora para, en su caso, acoger los resultados de una consulta popular en el   que la población no avale la realización de un proyecto minero que implique una   modificación drástica la vocación productiva de su municipio.    

20. Finalmente, queda la pregunta de si el   artículo 37 del Código de Minas, en tanto se ocupa de la distribución de   competencias en materia de ordenamiento del territorio entre la Nación y las   entidades territoriales, se ocupó de regular un asunto sometido a reserva de ley   orgánica, según lo establecido en el artículo 288 de la Carta Política. En esta   oportunidad, la Corte no abordó dicha cuestión, por cuanto no formaba parte de   los cargos planteados en la demanda, por lo cual permanece abierta a futuros   pronunciamientos.    

La norma acusada desconoce los límites   sustantivos establecidos en los artículos 65 y 79 Superiores, al priorizar la   actividad minera sobre finalidades constitucionalmente imperiosas como la   conservación del medio ambiente, los recursos hídricos y la producción de   alimentos.    

21. Además de límites competenciales, la   apuesta por un modelo de desarrollo que tiene en la actividad minera uno de sus   ejes centrales, debe respetar los límites sustantivos que la Constitución le   impone, los cuales le obligan a subordinar, limitar e incluso llegar a desistir   del desarrollo de proyectos mineros, allí donde no sea posible conciliarlos con   el logro de fines constitucionalmente imperiosos, como la protección del medio   ambiente y los recursos hídricos o la producción de alimentos. El artículo 37   desconoce también este conjunto de límites sustantivos.    

22. De un lado, los artículos 79 y 80 de la   Carta asignan al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del   ambiente, conservar las áreas de importancia ecológica, planificar el manejo y   aprovechamiento de los recursos naturales en orden a garantizar su desarrollo   sostenible, su conservación, restauración y sustitución, así como prevenir y   controlar los factores de deterioro ambiental. En las actuales circunstancias,   donde los efectos del cambio climático y el impacto de las intervenciones   humanas en los territorios están afectando de manera importante la cantidad y   calidad de las fuentes de agua, supone un deber específico a cargo del Estado de   adoptar decisiones que no pongan en riesgo la adecuada provisión de los recursos   hídricos. En ese orden de ideas, dando aplicación al mandato constitucional de   subsidiariedad y a la definición del municipio como entidad fundamental de la   división político administrativa del Estado (arts. 288 y 311 CP), el artículo   313 numeral 9 asigna una competencia específica a los Concejos Municipales para   dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del   patrimonio ecológico y cultural del municipio; entretanto, el artículo 300   numeral 2º confiere a las Asambleas Departamentales facultades de regulación del   medio ambiente. Ambas facultades comprenden, de manera importante, tomar las   decisiones necesarias en orden a asegurar la soberanía hídrica de los municipios   y departamentos.    

23. El ejercicio decidido de esta facultad   por parte de las entidades territoriales del orden regional, seccional y local   se torna constitucionalmente imperioso si se tiene en cuenta que el ritmo de   titulación minera al que antes se hizo alusión, no ha estado acompañado de un   control ambiental de la misma intensidad y magnitud. Según cifras de la   Contraloría General de la República, obtenidas a partir del análisis de los   datos suministrados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el   Ministerio de Minas y Energía, de 8.973 títulos mineros otorgados a septiembre   de 2011, tan sólo 2.374 de ellos contaba con la autorización ambiental   respectiva; esto equivale a que de las 4.848 hectáreas del territorio que para   entonces estaban tituladas, apenas 528 contaba con autorización ambiental   vigente. Para la misma época, de las 80.436.999 hectáreas del territorio   protegidas como zonas especiales de reserva natural[45], 1.590.045 hectáreas,   correspondientes al 1.98%, era a la vez objeto de titulación minera.[46]    

24. Así las cosas, la intervención de las   entidades territoriales y, en particular, de las autoridades municipales, en   defensa del patrimonio ecológico de los municipios se convierte en un imperativo   constitucional de primer orden; pero además se torna necesaria para asegurar la   efectividad de los artículos 34 y 35 del Código de Minas, donde se regulan los   supuestos en los que la actividad minera se encuentra prohibida o restringida y   que, de acuerdo a la regulación prevista en la norma acusada, serían las únicas   hipótesis admisibles de limitación de la actividad minera. Por tratarse de una   competencia específicamente orientada a la protección del ambiente, la   intervención de las autoridades locales, ya no sólo estaría constitucionalmente   permitida, sino que, además, vendría exigida en aplicación del principio de   rigor subsidiario[47],  el cual, como lo ha expresado este Tribunal, constituye una concreción   específica en materia ambiental de los principios establecidos en el artículo   288 de la Carta Política.    

25. En la sentencia C-535 de 1996[48], al dar aplicación a este   principio para examinar la constitucionalidad de las normas que restringían a   las autoridades locales la competencia para regular la publicidad exterior   visual, la Sala Plena  sostuvo que:    

“En   el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el   artículo 63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor   subsidiario (CP art. 288), según el cual las normas nacionales de policía   ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente,   o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas   actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las   autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las   circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el   caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al   ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios   indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto   de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía   institucional de la autonomía territorial”.    

De nuevo, en la sentencia C-554 de 2007, la Corte apeló a   este parámetro normativo para declarar la inexequibilidad de un apartado del   artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que establecía el recurso de apelación ante la   autoridad superior y la vigencia transitoria de los actos administrativos   expedidos en aplicación del principio de rigor subsidiario. En esa ocasión   reiteró que:    

“(E)ste principio es una   expresión clara del principio superior de autonomía y guarda total concordancia   con el principio de gradación normativa, en cuanto respeta la jerarquía de   normas y decisiones,  y sólo tiene como efecto complementar o adicionar las   normas y decisiones de superior jerarquía con normas y decisiones de las   corporaciones autónomas regionales o de las entidades territoriales, en   desarrollo de la gestión de sus propios intereses ambientales, lo cual es un   elemento esencial del principio de autonomía.  En este sentido cabe señalar   que si se admitiera que las normas y decisiones de inferior jerarquía fueran más   flexibles que las de superior jerarquía, el resultado sería que se desconocerían   estas últimas, no obstante ser todas las normas ambientales de carácter   imperativo por referirse al interés general.    

En este orden de ideas, del   principio de rigor subsidiario se desprende que si la regulación o las medidas   de superior jerarquía, con un ámbito de competencia territorial más amplio, son   adecuadas y suficientes para la protección integral del medio ambiente y los   recursos naturales renovables, las autoridades regionales o locales de inferior   jerarquía no tendrían competencia para darle aplicación, por sustracción de   materia. Por el contrario, si la regulación o las medidas de superior   jerarquía no son adecuadas y suficientes, dichas autoridades sí tendrían   competencia para aplicarlo, en ejercicio de su autonomía, por  tratarse de   la gestión de un interés propio, que desborda la competencia de las autoridades   superiores”. (negrilla fuera del texto).    

26. En el contexto antes descrito, y puesto en evidencia que   el aumento de las áreas del territorio nacional concesionadas para minería no se   ha visto acompañada de un correlativo fortalecimiento de la fiscalización   ambiental de esta actividad, resultaba insoslayable que, de la misma manera en   que lo hiciera en las sentencias antes mencionadas, en este caso la Corte   hubiere dado aplicación específica al principio de rigor subsidiario. Sin   fortalecer, a través de este instrumento normativo, la capacidad de control   local sobre los impactos ambientales y sociales de la minería, no parece posible   asegurar que esta actividad, en la que el país ha cifrado sus esperanzas de   desarrollo, respete los límites sustantivos establecidos por los artículos 79 y   80 de la Carta Política. En este orden de ideas, se imponía declarar inexequible   la prohibición contenida en el artículo 37 del Código de Minas, por cuanto esta   norma priva a las entidades territoriales de una garantía institucional   necesaria para salvaguardar los límites ambientales de la actividad minera.    

27. De otro lado, como antes quedó expuesto,   la norma enjuiciada tiene la finalidad última de hacer efectiva la apuesta   legislativa por un modelo de desarrollo basado en la minería, neutralizando los   límites que para ella podrían derivarse del ejercicio de competencias de   ordenamiento territorial a cargo de departamentos, municipios y distritos. Sin   embargo, el logro de este propósito legislativo debe respetar la decisión   expresa del constituyente de priorizar la   producción de alimentos en orden a garantizar la soberanía alimentaria de   nuestro país. De tal suerte que, allí donde se presente un conflicto entre usos   mineros y usos agrícolas del territorio, resulta inconstitucional prohibir a las   entidades territoriales que den aplicación al criterio de prevalencia previsto   en el artículo 65 superior al momento de adoptar las decisiones relativas a la   destinación de usos del suelo y planificación de los territorios.    

II. La declaratoria de exequibilidad   condicionada, aunque matiza los alcances de la prohibición contemplada en el   artículo 37 del Código de Minas, no subsana su inconstitucionalidad    

28. No cabe duda que la declaratoria de   exequibilidad condicionada de esta norma trae como consecuencia la necesidad de   construir espacios de coordinación, y ampliar y fortalecer los ya existentes, a   fin de garantizar la participación activa y eficaz de las autoridades locales,   departamentales y distritales, en las decisiones relativas a la exploración y   explotación de minerales que hayan de adoptarse por las entidades que tienen a   cargo el otorgamiento de contratos de concesión y de permisos y licencias   ambientales para la actividad minera. Asimismo, el condicionamiento establecido   en esta decisión implica que allí donde resulte incompatible el desarrollo de   proyectos mineros con la garantía de la producción de alimentos (art. 65 CP) y   la protección de recursos hídricos (arts. 79 y 80 CP), deberá darse en todo caso   prioridad a la realización de estos imperativos superiores, lo que podrá dar   lugar, eventualmente, a que se restrinjan las actividades mineras más allá de   los supuestos contemplados en los artículos 34 y 35 del Código de Minas. De este   modo, se matizan algunos de los efectos inconstitucionales derivados de una   interpretación en términos categóricos de la prohibición contenida en el   artículo 37 de dicho estatuto.    

30. Muchos son los silencios que advertimos   en la sentencia. Así, entre otros aspectos, no se especifica de qué manera se   llevará a cabo la concertación requerida para hacer posible la aplicación   constitucionalmente adecuada del artículo 37 del Código de Minas: si a través de   los canales institucionales y mecanismos procedimentales actualmente previstos   en la legislación ambiental y minera, o de otros que tendrían que ser creados   para el efecto o implementados por las autoridades concernidas con fundamento en   la aplicación directa de esta sentencia. No se precisa si las autoridades   competentes estarán limitadas por la definición de usos del suelo previamente   adoptada por los municipios, al momento de decidir sobre el otorgamiento de   concesiones mineras, de permisos o licencias ambientales en las fases de   exploración y explotación minera, respectivamente; tampoco se especifica si las   entidades territoriales y, en particular, los concejos municipales y   distritales, tendrían alguna restricción sobre la definición de usos del suelo   en aquellas áreas del territorio que han sido concesionadas para la exploración   y explotación de minerales.    

No hay tampoco un pronunciamiento expreso   respecto de si, como entendemos se deriva del condicionamiento, las decisiones   relativas al otorgamiento de títulos mineros o de las autorizaciones ambientales   correspondientes tendrán que respetar en todo caso las decisiones en materia de   desarrollo económico, social y cultural que, en el ámbito local, adopten las   poblaciones locales a través de sus representantes, allí donde estas visiones   del desarrollo sean incompatibles con el desarrollo de proyectos mineros, o el   pronunciamiento que hagan los ciudadanos a través de los mecanismos de   participación ciudadana. Aunque entender lo contrario, esto es, dar viabilidad a   proyectos mineros aún en contra de estas decisiones, supondría negar todo efecto   útil al condicionamiento y, con ello, desacatar la decisión de la Corte   Constitucional, habría sido deseable un pronunciamiento expreso sobre los   efectos que a este respecto tiene la declaratoria de exequibilidad condicionada,   tal y como lo solicitó el representante del Ministerio Público, en orden a   brindar claridad sobre esta importante y debatida cuestión.    

31. Por último, nos llama la atención   que, si bien en la parte resolutiva se condiciona la constitucionalidad del   artículo 37 del Código de Minas en tanto se interprete de conformidad, entre   otras, con las exigencias del principio de subsidiariedad, en las   consideraciones de la sentencia se omite por completo el análisis de la   flagrante antinomia que existe entre la norma acusada y este mandato   constitucional, que exige precisamente dar prioridad a la ordenación del   territorio que tiene lugar en el nivel decisorio más próximo al ciudadano. Para   evitar que este condicionamiento se convierta en un mero flatus vocis,   habría sido necesario que la sentencia explicara de qué manera puede darse   aplicación a la prohibición de intervención de las autoridades locales,   distritales y regionales, contenida en la norma legal objeto de controversia y,   a la vez, actuar de conformidad con el mandato de subsidiariedad. Quienes   suscribimos este salvamento de voto entendemos que ello sólo es posible   absteniéndose de aplicar la prohibición establecida en el artículo 37 del Código   de Minas para, en su lugar, someter la necesaria concertación que debe tener   lugar entre las autoridades de distintos niveles al momento de ordenar la   explotación de recursos naturales no renovables, a las normas generales   contenidas en la legislación ambiental y en la Ley Orgánica de Ordenamiento   Territorial, en tanto el legislador expida una regulación orgánica específica   sobre este punto. Pero tal solución requería admitir, como no lo hizo la Sala   Plena, que la decisión más coherente con el orden constitucional, con el respeto   al principio democrático y con el propio criterio de efecto útil de las normas   habría sido declarar la inexequibilidad de una norma que sólo puede ser conforme   a la Constitución mientras sea inaplicada.    

32. La metáfora con la que comienza este   salvamento de voto muestra cómo un juez inexperto halló una solución creativa   para proteger al más débil, apegándose a la letra del contrato para impedir que   se ejecutara una cláusula abusiva que tenía como consecuencia necesaria acabar   con la vida de Antonio. Con cierta paradoja, la Corte Constitucional adoptó una   decisión análoga en esta oportunidad, pero apartándose de la letra de la   Constitución, de sus precedentes, y obteniendo un resultado opuesto al que logró   Porcia: al aceptar que los municipios tienen la facultad de adoptar decisiones   sobre el manejo del suelo, pero sin tocar una gota del subsuelo, y a la vez   adoptar una ambigua solución de compromiso entre unidad y autonomía, en el   intento de salvar la constitucionalidad de una norma manifiestamente contraria a   la Carta, este Tribunal apenas brindó una protección precaria a la participación   y la autonomía de los entes territoriales del nivel local, en uno de los asuntos   de mayor trascendencia para la satisfacción de sus necesidades, para la   definición de su destino y la conservación de sus formas de vida.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS   MAGISTRADOS    

ALBERTO ROJAS RÍOS Y    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-123/14    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Se debe construir nuevas herramientas   metodológicas que superen la clásica aplicación del test de ponderación entre   principios de Estado unitario y autonomía de entidades territoriales (Aclaración   de voto)    

DEMANDAS DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE NORMAS DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA   NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación del test   de ponderación entre principio unitario y autonomía de entidades territoriales   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO   UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias (Aclaración de voto)    

INTERPRETACION   CONSTITUCIONAL-Métodos   (Aclaración de voto)    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Interpretación constitucional (Aclaración de voto)    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Interpretación histórica (Aclaración de voto)    

DESCENTRALIZACION-En un Estado unitario no es política sino administrativa (Aclaración   de voto)    

DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA TERRITORIAL-Características   (Aclaración de voto)    

DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS-Características   (Aclaración de voto)    

AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Manifestaciones (Aclaración   de voto)    

TEST DE   PROPORCIONALIDAD-Medida de intervención en una   garantía constitucional (Aclaración de voto)    

ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Controversias no   tienen en cuenta las cláusulas de derechos fundamentales (Aclaración de voto)    

REGIMEN   MUNICIPAL-Disfuncionalidades (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE   PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA DE PROYECTOS MINEROS-Resultaba indispensable examinar el contenido del principio de   participación democrática (Aclaración de voto)    

MINERIA-Interés de mayorías bajo noción de interés general aplasta a minorías   representadas en pequeñas comunidades que terminan por pagar elevados costos   ambientales, sociales y de seguridad (Aclaración de   voto)    

REPARTO DE   COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE   SUBSIDIARIEDAD-Importancia   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE   SUBSIDIARIDAD-Perspectiva positiva y negativa (Aclaración de voto)    

EXPLORACION Y   EXPLOTACION MINERA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD-Corte   debió acordar mayor ámbito regulatorio a autoridades municipales enfatizando la   exigencia de armonía entre la política nacional de explotación minera y la   regulación del uso prevista en Planes de Ordenamiento Territorial (Aclaración de voto)    

EXPLOTACION   MINERA-Tensión (Aclaración   de voto)    

EXPLORACION Y   EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Autoridades   mineras deben dar prevalencia cuando resulten incompatibles (Aclaración de voto)/EXPLORACION Y   EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Prevalencia   en caso de conflicto entre actividades mineras y protección de recursos hídricos   de municipios y distritos (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-9700. Demanda de inconstitucionalidad   contra el Artículo 37 de la Ley 685 de 2001.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

 “Los   regímenes dictatoriales o cesaristas implican, por su propia naturaleza, la   centralización, entendida como oposición entre el pluralismo y su concepción del   interés general. Así, la descentralización se presenta como incompatible con los   objetivos del bien público señalados por un gobierno autoritario”.    

George   Burdeau, Traité de Science Politique (1985).    

Con el respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,   hacemos explícitas las razones que nos conducen a aclarar el voto respecto de la   presente providencia judicial:    

Compartimos el sentido de la decisión adoptada por el pleno de la   Corporación,  de declarar exequible el Artículo 37 de la Ley 685 de 2001,   en el entendido de que “en desarrollo   del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de   exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional   deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas   necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas   hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la   salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”.    

1.                 El objeto de discusión en el escenario   de la construcción de modelo de Estado colombiano.    

El tema de debate en la sentencia de la referencia giró en torno a   si el legislador podía prohibirle a las autoridades locales establecer zonas en   sus respectivos territorios que quedaran excluidas, de forma transitoria o   permanente, de la actividad minera. De esta forma, las autoridades nacionales   asumían competencia exclusiva y excluyente para delimitar las áreas de   exploración y explotación minera, sin que la voluntad o el querer de las   entidades territoriales y de sus pobladores, quienes resultan gravemente   afectados en términos sociales, medio ambientales, salud pública y de seguridad,   contara en lo absoluto. Se trata, en pocas palabras, de una medida de marcado   corte centralista y autoritario, más acorde con la estirpe de la Carta Política   de 1886 que con el espíritu de la actual Constitución.    

2.                 Herramientas metodológicas para el abordaje   de controversias constitucionales entorno al ordenamiento territorial.    

Tradicionalmente, la Corte   Constitucional ha resuelto las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre   normas legales relacionadas con la distribución de competencias entre la Nación   y las entidades territoriales, aplicando un test de ponderación entre dos   principios constitucionales: el unitario y la autonomía de las entidades   territoriales[49].    

Al respecto, el juez   constitucional ha considerado que el principio unitario permite la existencia de   parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional (vgr.   regulaciones mineras, medioambientales, etcétera), en tanto que el principio de   autonomía de las entidades territoriales salvaguarda espacios de decisión de las   entidades territoriales.    

Sobre el particular, estimamos que   el Tribunal Constitucional, no sólo ha incurrido en algunas imprecisiones   terminológicas, sino que debe avanzar en la construcción de una metodología más   elaborada en la materia, que comprenda, al menos, los siguientes aspectos: (i)   comprensión de ciertas variables históricas; (ii) precisiones conceptuales; y   (iii) una interpretación sistemática de las cláusulas constitucionales sobre   ordenamiento territorial con aquellas de derechos fundamentales. Adicionalmente,   para la resolución del caso concreto, la Corte debió tomar en consideración   algunas disfuncionalidades existentes en relación con el diseño actual del   régimen municipal.    

3.                   La comprensión de las variables históricas.    

En materia de interpretación   constitucional se suelen emplear diversos métodos tales como: exegético,   sistemático, teleológico, analógico, a fortiori, apagógico, pragmático,   entre otros[50].    

En lo que concierne al tema del   ordenamiento territorial, sin desconocer la importancia que ofrecen los diversos   métodos de interpretación constitucional, el punto de partida debe ser la   comprensión de las variables históricas que han concurrido en la difícil   construcción de nuestro actual modelo de Estado.    

El tradicional método histórico,   expuesto con toda claridad en la clásica obra de Savigny “Sistema de derecho   romano actual”[51],   y posteriormente desarrollado por autores como Wroblewski[52] y Bobbio[53], apunta no sólo a revisar   los trabajos preparatorios del constituyente o del legislador, con el fin de   desentrañar su voluntad, sino a comprender las variables históricas y las   ideas-fuerza que han concurrido en la formación y evolución de una determinada   institución jurídica, social o política, así como sucede con la construcción de   un modelo de Estado en lo territorial.    

Se trata, en consecuencia, de   entender que la historia desempeña un doble papel en materia de interpretación   constitucional: una concepción estática y una dinámica[54]. A la primera se adscribe   la Escuela Histórica, según la cual lo importante es preservar la voluntad del   autor de la norma jurídica. De allí que el intérprete deba consultar los textos   de los debates parlamentarios o constituyentes, a efectos de desentrañar y   preservar la “voluntad de legislador” a lo largo de los tiempos. La segunda,   conocida como método histórico-evolutivo, propugna por interpretar las normas   jurídicas de conformidad con la realidad existente en el momento de aplicarlas.    

Por su propia naturaleza y   particularidades, el tema del ordenamiento territorial debe ser analizado desde   una perspectiva dinámica del método de interpretación histórico. De allí que el   abordaje de cualquier controversia constitucional relacionada con el reparto de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales, tome en   consideración las constantes históricas que explican por qué la actual   configuración constitucional y legal de nuestro ordenamiento territorial puede   ser calificada como una “tela de Penélope”, caracterizada por constantes avances   y retrocesos.    

En tal sentido, la Corte al   momento resolver un problema jurídico como aquel sobre si el legislador puede   despojar por completo a los concejos municipales de la competencia para limitar   las actividades mineras en los territorios de los respectivos municipios, no   puede perder de vista que se encuentra en presencia de un debate que hunde sus   raíces en lo más profundo de la historia constitucional colombiana.    

En este orden de ideas, el modelo   colonial, caracterizado por un fuerte centralismo unitario y jerarquizado, con   escasos visos de autonomía de los cabildos municipales[57], finalmente se impuso   sobre una realidad cultural heterogénea y diversa.  La debilidad del   gobierno peninsular condujo a una explotación caótica de los recursos naturales   del Nuevo Mundo, a un fenómeno de poblamiento desarticulado, y en últimas, a la   ausencia de un verdadero control territorial por parte de la Metrópoli.    

Como lo señala Hernández Becerra:   “el alzamiento de las numerosas provincias del Virreinato de la Nueva Granada   contra la dominación española, las declaraciones de independencia, las primeras   constituciones, la resistencia contra la reconquista, los esfuerzos de la Guerra   de Independencia y la organización de la República, fueron todo obra de los   municipios y sus ayuntamientos. Sin embargo, una vez constituido el Estado, los   municipios quedaron desprovistos de poderes originarios y relegados a una   condición subalterna”[58].    

Alcanzada la independencia de   España, el debate se centró entre acoger el modelo federal americano o el   centralismo napoleónico francés. En la Constitución de 1821 se impuso el   segundo, y en cuanto a los cabildos, el Congreso quedó facultado, en los   términos del artículo 155, a fijar “su número, sus límites y atribuciones, y   cuanto conduzca a su mejor administración”.    

La Constitución de 1830 ratificó   el modelo centralista, dividiendo el territorio en departamentos, provincias,   cantones y parroquias, suprimiendo el concepto de autonomía municipal, en   reemplazo de un sistema “vertical y jerarquizado de funcionarios dependientes   del poder ejecutivo central”.[59]    Entre 1832 y 1836 el Congreso ajustó quince veces las fronteras internas de las   provincias, en beneficio de aquellas ubicadas en la región andina y en desmedro   de las menos pobladas.[60]    

Un avance importante en materia de   autogobierno de las provincias, aunque dentro de los límites de la Constitución   de la ley, se dio con el Artículo 48 de la Constitución de la Nueva Granada de   1853:    

“Cada provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que   juzgue conveniente a su organización, régimen y administración interior, sin   invadir los objetos de competencia del Gobierno general, respecto de los cuales,   es imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos   dispongan la Constitución o las leyes”.    

Las Constituciones Federales (1858   y 1863) realizaron un reparto de competencias entre la Unión y los Estados   federados, en tanto que, en líneas generales, el régimen municipal se preservó.[61]    

Bajo la Carta Política de 1886, la   nación colombiana “se reconstituye en forma de República unitaria” (art. 1º), se   suprimieron los Estados Federados, se crearon los Departamentos, al estilo   francés. De igual manera, se limitaron las competencias de los concejos   municipales, las cuales debían ejercerse de conformidad con la ley. Todo lo   anterior, en el contexto de un régimen presidencial fuerte y un Estado   confesional.    

Superado el espíritu triunfante de   la denominada “Regeneración”, a lo largo de los años, el modelo unitario   original se fue dulcificando, mediante la introducción de medidas   descentralizadoras (vgr. reforma constitucional de 1968, elección popular de   alcaldes, etcétera).    

La Constitución de 1991, por su   parte, en su artículo 1º dispone que Colombia es un Estado Social de Derecho,   organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de   sus entidades territoriales.    

El modelo de Estado finalmente   acogido se explica por la multiplicidad de tendencias y debates que tuvieron   lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. Así, por un lado, el Gobierno   Nacional propuso un modelo federal; otros delegados, se inclinaron por uno de   corte regional, en tanto que las mayorías apoyaron el clásico paradigma del   Estado unitario[62].    

Sin lugar a dudas, la inclusión   del vocablo “autonomía de las entidades territoriales”, en la fórmula secular de   Estado unitario con descentralización administrativa, complejiza la comprensión   del texto constitucional y puede dar lugar a ciertos equívocos. De allí la   necesidad de adelantar algunas precisiones terminológicas.    

4.                   Precisiones conceptuales    

El Estado unitario presenta, en   términos de Prélot[63],   las siguientes características:    

·           La organización política es única porque consta sólo de un aparato gubernamental   que lleva a cabo todas las funciones estatales.    

·           El ordenamiento constitucional es único.    

·           La organización política abarca una colectividad unificada considerada   globalmente, sin tomar en consideración las individualidades.    

·           Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo   igual (homogeneidad del poder).    

·           La organización política cubre todo el territorio nacional de modo idéntico, es   decir, sin reconocer las diferencias entre las entidades territoriales.    

·           El poder central se impone sobre los poderes locales, mediante diversos   instrumentos de intervención, gracias al monopolio que se atribuye de la defensa   del interés de la Nación.    

Desde el punto de vista histórico,   la centralización surgió de la mano de los regímenes absolutistas, en su afán   por crear un único centro de poder y hacer frente al paradigma feudal,   caracterizado por múltiples focos de decisión política. De allí que los   monarcas, con el fin de consolidar su autoridad crearon una unidad política   compleja: legislativa, judicial, diplomática, militar, jurídica y económica.[64]    

Cuando el centralismo alcanza   niveles muy elevados, se genera la fuerza contraria: la descentralización. Desde   el punto de vista jurídico, consiste en la facultad que se les otorga a   entidades públicas diferentes al Estado central para autogobernarse.    

En un Estado unitario, la   descentralización no es política, por cuanto ésta es propia de los Estados   federales o autonómicos, sino administrativa.[65]  Significa ello que las entidades territoriales pueden ejercer ciertas   competencias en su propio nombre y bajo su responsabilidad. La descentralización   administrativa puede ser territorial y especializada o por servicios.    

La descentralización   administrativa por servicios, por su parte, consiste en el otorgamiento de   competencias de administración a ciertas entidades especializadas, como por   ejemplo, la creación de establecimientos públicos, empresas industriales y   comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.    

Otros conceptos que diferencia la   doctrina especializada son: (i) autarquía, base de Estado unitario   descentralizado; y (ii) autonomía, esencial del concepto de Estado regional.    

Zanobini[66] define la autarquía como:   “la facultad con que cuenta un ente para administrarse por sí mismo” o en otras   palabras: “la esencia de los entes autárquicos radica en la potestad   reglamentaria y ejecutiva ejercida en nombre propio para el cumplimiento de los   fines públicos”. Por el contrario, la autonomía implica el ejercicio de   competencias legislativas, lo cual no conlleva ejercicio de soberanía, ya que   deben ser ejercidas “de conformidad con los principios de integración del Estado   del cual forman parte”. Así, la autonomía consiste en la facultad para promulgar   normas, pero en coordinación con la entidad territorial superior. Esta facultad   normativa, transciende el ejercicio de la simple administración, así se   encuentre sometida a reglas jurídicas superiores.[67]    

En este orden de ideas, desde el   punto de vista teórico, la autonomía presupone la descentralización política; no   así la autarquía.[68]    

Adicionalmente, mientras que la   fórmula del Estado unitario con descentralización administrativa es un principio   de rango constitucional, cuya estructura consiste en ser una norma de atribución   de competencias, la autonomía de las entidades territoriales es una garantía   institucional.    

Las garantías institucionales   persiguen preservar la integridad de una determinada institución reconocida   constitucionalmente, frente a la actividad del legislador encaminada a   sustituirla o desnaturalizarla. En el caso de la autonomía local, el Tribunal   Constitucional alemán ha considerado que se trata de una garantía institucional[69], al igual que el Tribunal   Constitucional español[70].    

En el caso colombiano, el artículo   287 Superior prescribe las siguientes manifestaciones de la autonomía de las   entidades territoriales: (i) gobernarse por sus propias autoridades; (ii)   ejercer las competencias que les corresponden; (iii) administrar los recursos y   establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.     

Así las cosas, no se trataba de   adelantar un test de ponderación entre dos principios constitucionales (estado   unitario con descentralización administrativa y autonomía de las entidades   territoriales), sino de analizar si el legislador había desconocido el núcleo   esencial de una garantía institucional, como lo es la autonomía con que cuentan   los municipios para reglamentar los usos del suelo.    

Por tratarse de una medida de   intervención en una garantía constitucional, el juez constitucional debía   adelantar un test de proporcionalidad, lo que implicaba determinar: (i) la   finalidad constitucional de la medida; (ii) idoneidad y necesidad; y (iii)   proporcionalidad en sentido estricto.    

En pocas palabras, no se trataba   de resolver un falso conflicto o tensión entre el principio de Estado unitario y   autonomía de las entidades territoriales, sino de ir delimitando el “núcleo   duro” de esta última, es decir, aquel espacio que, por mandato constitucional le   está vedado restringir al legislador.    

5.                   Una interpretación sistemática de las   cláusulas constitucionales sobre ordenamiento territorial con aquellas de   derechos fundamentales.    

Tradicionalmente, las   controversias que giran alrededor del tema del ordenamiento territorial no   tienen en cuenta las cláusulas de derechos fundamentales. Lo anterior por   cuanto, en esencia, se considera que se trata de un tema de estructura del   Estado y de reparto de competencias entre la Nación y las entidades   territoriales.    

En un Estado Social de Derecho,   sin embargo, las disposiciones de derechos fundamentales irradian todo el   ordenamiento jurídico, incluyendo por supuesto las normas orgánicas de la   Constitución.    

Desde esta perspectiva, al momento   de determinar si el legislador se extralimitó en el ejercicio de sus   competencias, con ocasión de la expedición de alguna regulación que verse sobre   el ordenamiento territorial, la Corte deberá verificar si la medida afecta   derechos fundamentales tales como, el derecho a la salud, al igual que bienes   colectivos como el medio ambiente sano; incluso cláusulas como aquella que   garantiza la producción de alimentos.    

6.                 Ciertas disfuncionalidades del actual   diseño del régimen municipal.    

Hernández Becerra[71] señala la existencia de   cuatro problemas estructurales que aquejan a los municipios en Colombia: (i) la   uniformidad del régimen jurídico municipal; (ii) la problemática de los   municipios pequeños; (iii) la debilidad de la función subsidiaria del Estado y   (iv) la recentralización como política de los años recientes.    

Indica el autor que, la concepción   unitaria del Estado ha conducido a que se configure un único modelo de   municipio, en cuanto a su organización, forma de gobierno, competencias y   administración. Lo anterior se ve acentuado por un superávit regulatorio   constitucional en la materia.    

Un segundo problema consiste en la   existencia de pequeños municipios con extensiones territoriales inmensas, las   cuales no pueden controlar. De allí que el Estado “debe reconocer la realidad   diversa de los asentamientos urbanos, semirrurales y rurales del país”.[72]    

Un tercer aspecto que afecta la   vida municipal es la debilidad institucional que ofrece el nivel intermedio con   la Nación, es decir, el Departamento. En efecto, en virtud del principio de   subsidiaridad, ante las insuficiencias que afectan a los municipios en términos   de prestación de servicios públicos, los Departamentos deberían entrar a actuar.   Sin embargo, la misma Constitución previó que aquellos, en el futuro, deberán   ser reemplazados por las regiones, lo cual no ha sucedido, generando mayores   incertidumbres en la materia.    

Por último, la debilidad de los   municipios se ha acentuado por la expedición de leyes marcadas por un espíritu   recentralizador. De allí que “el presidencialismo colombiano, adaptándose a las   insuficiencias del régimen municipal y a la debilidad del nivel intermedio, se   ha robustecido y ha pretendido convertirse en una alternativa a la   descentralización”.[73]    

Contrastando las anteriores   reflexiones académicas con el contenido de la sentencia C- 123 de 2014, se   advierte que el Tribunal Constitucional se limitó a realizar un test de   ponderación (entre lo que consideró dos principios constitucionales: el Estado   unitario y la autonomía de las entidades territoriales), y a arribar a un fallo   de exequibilidad condicionada, sin consultar la realidad que aqueja a los   municipios en Colombia. En otras palabras, la Corte, al igual que ha hecho el   legislador de forma secular, no estableció diferencia alguna entre los   municipios al momento de adoptar su decisión.    

La puesta en marcha de los principios centralistas, acompañados por   excesos en el reconocimiento de facultades al Ejecutivo, impidió el desarrollo   de las autonomías de las regiones y de formas de autogobierno democráticas,   tendencia que se acentuó bajo la Constitución de 1886. En efecto, en los   términos de la anterior Carta Política, las entidades territoriales eran   consideradas como “inmaduras” para gestionar sus propios asuntos, en especial en   dos aspectos centrales: preservación del orden público y planeación económica.   Aquello condujo, entre otras cosas, a debilitar la institucionalidad democrática   en los territorios ubicados en la periferia, a una aplicación poco uniforme del   derecho en el territorio nacional, y a que el desarrollo económico, social y   cultural se concentrara en ciertas regiones del país.    

Pues bien, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, a pesar de los   avances realizados en la actual Constitución en materia de autonomía de las   entidades territoriales, se funda en esa concepción centralista decimonónica,   que miraba a las regiones como una suerte de “incapaces”, para adoptar ciertas   decisiones que los afectaran.    

7.1.          El principio de participación   ciudadana en materia de proyectos mineros.    

La sentencia se enfoca en la tensión existente entre dos principios   de rango constitucional: el Estado unitario y la autonomía de las entidades   territoriales.    

Hemos explicado las razones por las cuales consideramos la   controversia giraba en determinar si el legislador había invadido el núcleo   esencial de una garantía constitucional, en concreto, la autonomía de los   municipios.    

Desde esta perspectiva, en la sentencia se debió analizar si la   medida de intervención en la garantía constitucional perseguía la consecución de   un fin legítimo. Para ello resultaba indispensable examinar el contenido del   principio de participación democrática.    

Sin duda, en los términos del fallo pareciera que se está en   presencia de una clásica controversia sobre el modelo de Estado adoptado por la   Constitución de 1991, es decir, un asunto que versa sobre el contenido y alcance   de los ámbitos competenciales de la Nación y las entidades territoriales, en   materia de minería y medio ambiente. Debate que finalmente se resolvió, con   ciertos matices reflejados en el condicionamiento de exequibilidad, a favor del   principio unitario, en la medida en que se consideró admisible que el legislador   restringiera severamente la competencia constitucional con que cuentan los   concejos municipales para “Reglamentar los usos del suelo” (art.   313.7 Superior).    

El Tribunal Constitucional terminó así   por convalidar el espíritu centralista y regresivo que inspira a la Ley 685 de   2001, en desmedro de los avances que realizó la actual Carta Política en materia   de autonomía de las entidades territoriales, y sobre todo, desde la perspectiva   del principio democrático, materializado en el deber de propiciar la   participación efectiva de las comunidades en los asuntos que las afecten.    

La Corte impartió su bendición a la   lógica eficientista y de mero cálculo económico a corto plazo, que gobierna al   artículo 37 de la Ley 685 de 2001, según la cual las entidades territoriales no   pueden convertirse en un freno u obstáculo al vertiginoso desarrollo minero del   país. Aquello significa, ni más ni menos, que el interés de las mayorías,   mimetizado bajo una comprensión amplia de la noción de “interés general” (i.e.   incremento de los ingresos por concepto de regalías, generación de empleo,   aumento de la inversión extranjera), termina por aplastar por completo a las   minorías, representadas en miles de pequeñas comunidades que, a lo largo de la   geografía nacional, terminan por pagar los elevados costos ambientales, sociales   y de seguridad que comporta la minería a gran escala.    

Según datos oficiales[74], el país pasó de 1800   títulos mineros en 2002 a cerca de 9600 a finales de 2010, sin contar con   mayores requisitos para su expedición, ni un adecuado seguimiento, control y   fiscalización sobre los mismos. Así, paradójicamente, el espíritu centralista   inspirado históricamente en una profunda desconfianza hacia el autogobierno   regional, no se vio acompañado por el necesario fortalecimiento institucional.   De allí que, contrario a lo que se podía pensar, despojar de competencias a las   entidades territoriales para regular los usos de sus respectivos territorios,   tampoco condujo a que el Estado central cumpliera adecuadamente con sus deberes   de protección de las poblaciones vulnerables frente a los riesgos de salud,   deterioro de los recursos naturales y acceso a alimentos de calidad, que implica   la minería.    

Así las cosas, los habitantes de los   pequeños municipios mineros del país terminaron en el peor de los mundos: por   una parte, sus autoridades locales, elegidas popularmente y representadas por   sus concejos municipales, quedaron fuertemente limitadas al momento de regular   el uso del suelo de la entidad territorial; por la otra, la Nación no entró a   asumir con el vigor necesario todas las responsabilidades que comportan la   inspección y vigilancia sobre la actividad minera.    

El debate constitucional debió   entonces trascender el tema del reparto de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales, para ser enfocado desde la mirada de la garantía del   principio democrático. Sin duda, los beneficios que recibe el país en términos   de ingresos por la extracción de minerales, deben acompasarse con la voluntad de   los ciudadanos que sienten cada día los impactos ambientales y sociales de los   proyectos mineros en sus localidades.    

7.2.            La importancia del principio de subsidiariedad.    

En los términos del artículo 288, las   competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales “serán   ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.    

El principio de subsidiaridad ofrece   dos perspectivas: positiva y negativa. En virtud de la primera, la intervención   del Estado y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en   el ámbito más próximo al ciudadano, en tanto que manifestación del principio   democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que   son esas autoridades las que mejor conocen las necesidades de los ciudadanos. A   su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiaridad implica que las   autoridades de mayor nivel de centralización, sólo pueden intervenir en los   asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces   o sean insuficientes para cumplir con sus responsabilidades.    

En el caso concreto, en materia de regulación de la exploración y   explotación minera, en virtud del principio de subsidiaridad, la Corte debió   acordarle un mayor ámbito regulatorio a las autoridades municipales, en los   términos del artículo 313.7 Superior. En tal sentido, el Tribunal Constitucional   debió enfatizar la exigencia de armonía que debe existir entre la política   nacional de explotación minera y la regulación del uso, prevista en los Planes   de Ordenamiento Territorial.    

7.3.          Las tensiones que pueden presentarse   entre la explotación minera y el mandato de aseguramiento de la producción de   alimentos (art. 65 Superior) y la protección de los recursos hídricos (art. 79   Superior).    

En la sentencia no se abordó el tema de las tensiones que pueden   generarse entre el ejercicio de la minería, calificada por el legislador en   términos de actividad de utilidad pública e interés social (art. 13 de la Ley   685 de 2001), con dos mandatos de rango constitucional: el aseguramiento de la   producción de alimentos (art. 65 Superior) y protección de los recursos hídricos   (art. 79 Superior).    

Así, el fallo debió quedar claro que, en aquellos casos en que   resulten incompatibles el desarrollo de la política de exploración y explotación   minera y los usos agrícolas del territorio, las autoridades mineras deberán dar   aplicación al criterio de prevalencia previsto en el artículo 65 constitucional.   Igual razonamiento deberá aplicarse en caso de conflicto entre las actividades   mineras y la protección de los recursos hídricos de municipios y distritos (Art.   79 constitucional).    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] El texto del artículo 2o del decreto 0934 de 2013 es el siguiente:    

Parágrafo 1°. En desarrollo de la anterior prohibición, los Concejos Municipales y   las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas del territorio que   que­den permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería mediante   acuerdos municipales u ordenanzas departamentales respectivamente, por exceder   el ámbito de sus competencias.    

Parágrafo 2°. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados   instrumentos de ordenamiento del territorio en violación de la ley, no podrán   ser oponibles, aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por ninguna   autoridad.”    

[2] Sentencia C-889 de 2012.    

[3] Al respecto sentencias C-535 de 1996, C-579 de 2001 y C-149 de 2010.    

[4] Cfr. Sentencia C-579 de 2001.    

[5] Ibid.    

[6] Sentencia C-535 de 1996.    

[7] Sentencia C-149 de 2010.    

[8] Sentencia C-931 de 2006.    

[9] Sentencia C-149 de 2010.    

[10] Auto 383 de 2010.    

[11] La clasificación es tomada de la sentencia C-149/10.    

[12] Sentencia C-889 de 2012.    

[13] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.    

[14] Según la densidad poblacional de los   municipios y distritos, los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1)   planes de ordenamiento territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y   adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con una población   superior a los 100.000 habitantes; 2) planes básicos de ordenamiento   territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los   municipios con poblaciones que oscilan entre los 30.000 y los 100.000 habitantes   y 3) esquemas de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por   las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes   -ley 388 de 1997, art. 9°-.    

[15] Sentencia C-760 de 2007.    

[16] Artículo 95.8 ibídem.    

[17] Artículos 79 y 80 ib..    

[18] El artículo 3° de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el   Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la   gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,   se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras   disposiciones”, dispone que por desarrollo sostenible ha de entenderse   “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la   vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables   en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las   generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias   necesidades”. Igualmente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y   el Desarrollo, el artículo 4° indica que “los seres humanos constituyen el   centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen   derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.   Además, en el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica, aprobado por Colombia   mediante Ley 164 de 1994, se precisó que “conscientes de que la conservación   y la utilización sostenible de la diversidad biológica tienen importancia   crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de otra   naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que son esenciales el   acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la participación en esos   recursos y tecnologías. Tomando nota de que, en definitiva, la conservación y la   utilización sostenible de la diversidad biológica fortalecerán las relaciones de   amistad entre los Estados y contribuirán a la paz de la humanidad”.    

[19] El artículo 58 de la Constitución, antes y después del Acto   Legislativo 1° de agosto 10 de 1999, dispone en su inciso 2° (no está en   negrilla en su texto original): “La propiedad es una función social que   implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”    

[20] Sentencia C-431 de 2000, cita tomada de sentencia T-154 de 2013.    

[21] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose   al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro   Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.    

[22] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[23] Estrechamente relacionada con el acceso al servicio de agua apta   para el consumo humano, de acuerdo con los artículos 11 y 12 del pacto de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales.    

[24] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[25] El artículo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a los   inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental,   estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el  parágrafo de este   artículo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con   anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.    

[26] “Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la   jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los  conceptos de Estado   y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber   del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a   todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo,    por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.”  (Cfr, Sentencia   C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra).    

[27]GONZALEZ PERAFÁN Leonardo, Impacto de la minería de hecho en   Colombia, Ed. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ,   2012, documento consultado el jueves 16 de enero de 2014 en el link   http://www.uis.edu.co/webUIS/es/catedraLowMaus/lowMauss13_1/terceraSesion/Impacto%20de%20la%20mineria%20de%20hecho%20en%20Colombia.pdf    

[28] Este contenido  del principio de autonomía territorial implica,   entre otros aspectos, que se asegure la posibilidad de tomar las principales   decisiones para la vida de un determinado municipio o distrito o, como garantía   mínima, participar efectiva y eficazmente en el proceso por el que las mismas   son tomadas.    

[29] Sentencia C-889 de 2012.    

[31] En ejercicio de sus facultades ambientales a prevención, como lo   establece la ley 1333 de 2009    

[32] Según lo establecido en el artículo 4º de la   Constitución de 1886 “(e)l   Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece únicamente   a la Nación”. Entretanto,   el artículo 202 disponía lo siguiente “pertenecen a la República   de Colombia: (…) 2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados,   cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a   favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título   de indemnización; 3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras   preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos   que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre   algunas de ellas”     

[33] MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[34] En esta sentencia la Corte concluyó que la   norma acusada (artículo 233, literal a., del Decreto 1333 de 1986) era contraria   a la Constitución, pero no sobre la base de afirmar que la propiedad de los   recursos naturales perteneciera a la Nación, sino por considerar que ella define   la extracción de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo cual no es   constitucionalmente legítimo, por cuanto la explotación de esos recursos se   encuentra sujeta al régimen constitucional de las regalías. Sin embargo, dado   que la declaratoria de inexequibilidad supondría un vacío de regulación respecto   a la regalía que correspondía pagar por tal concepto, consideró que lo   procedente era declarar la exequibilidad temporal de la norma acusada, por un   término de cinco (5) años, en el entendido que la explotación de los recursos   naturales no renovables requiere de licencia ambiental conforme a lo exigido en   la Ley 99 de 1993. Asimismo, exhortó al Congreso para definir, en un plazo de   cinco (5) años, el régimen de regalías de aquellos recursos naturales no   renovables cuya explotación aún no está sujeta al pago de la contraprestación   exigida por la norma constitucional. Una vez expirado el término señalado de   cinco años, y en caso de que Congreso no haya establecido el correspondiente   régimen de regalías para la extracción de la arena, el cascajo y la piedra del   lecho de los ríos, el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986 será   inexequible, en el entendido de que entonces la extracción de la arena, las   piedras y el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de regalías   definido por el artículo 18 de la Ley 141 de 1994.    

[35] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez   Caballero). Esta interpretación ha sido acogida, entre otras, en las sentencias   C-272 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), al analizar el modelo de   distribución de competencias en materia de servicios públicos domiciliarios; en   la C-628 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), para considerar ajustada a la   Carta la norma legal que, al definir las regalías se refería a la “propiedad   nacional”, en el entendido que, en ese contexto, la expresión “nacional” debía   entenderse como sinónimo de “estatal”; en la C-928 de 2003 (MP. Jaime Araújo   Rentería), donde al examinar la constitucionalidad de una norma que atribuía a   la Comisión Nacional de Regalías facultades de inspección y vigilancia, se   reitera que “las regalías   constituyen rentas del Estado, y no de la Nación, entendida como nivel central,   con exclusión del departamental, distrital, municipal, regional o provincial”.    

[36] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Martínez   Caballero).    

[37] MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[38] Entre otras, en la sentencia C-149 de 2010 (MP. Jorge   Iván Palacio Palacio, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[39] Cifras publicadas por el Ministerio de Minas en el   Anuario Estadístico Minero Colombiano, 2010, pp. 67-73. Disponible en:   http://www.simco.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=rDDN5zSCgEo%3D&tabid=96 (Consultado el 4 de marzo de 2014).    

[40] Cifras presentadas en el estudio Minería en   Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista, L. J. Garay   Salamanca (dir.), Bogotá, Contraloría General de la República, 2013, p. 24.   Disponible en:    http://lasillavacia.com/sites/default/files/mineropedia/mineria_en_colombia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014).    

[41] Gobernación de Antioquia. Secretaría de Minas.   Política Integral para el Desarrollo Minero en Antioquia, 2012-2015, pp.   4-5. Disponible en:   http://www.planesmojana.com/documentos/normatividad/723_Pol%C3%ADtica%20Integral%20para%20el%20Desarrollo%20Minero%20de%20Antioquia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014).    

[42] Cardona Arango, Alonso. De señores de la tierra a   señores de las minas. Minería en Caramanta, Corporación Conciudadanía,   Medellín, 2012, p. 98. Disponible en: http://conciudadania.org/?p=2504 (Consultado el 4 de marzo de 2014).    

[43] Gobernación de Antioquia. Secretaría de Minas.    

[44] La Ley 136 de 1994“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios”, establece   en su artículo 33 que: “Cuando   el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo,   amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a   una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá   realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de   estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. // PARÁGRAFO. En todo   caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo   Municipal”    

[45] Dentro de esta categoría quedan comprendidas las zonas   de reserva forestal constituidas en virtud de la Ley 2ª de 1959, las áreas   regionales y locales protegidas, los páramos, los humedales, los Parques   Nacionales Naturales, las zonas de reserva forestal protectora nacional y los   manglares.    

[46] Cifras presentadas en el Informe del Estado de los   Recursos Naturales y del Ambiente, 2011-2012, Bogotá, Contraloría General de   la República, 2012, pp. 163-164. Disponible en:   http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/76600464/Informe+Medio+Ambiente+2011+-+2012.pdf/7d20ceac-edda-43ae-b96c-3f8ce2e29f62 (Consultado el 4 de marzo de 2014).    

[47] Este principio, consagrado en el artículo 63 de la Ley   99 de 1993, dispone que: “Las   normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades   medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento   y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del   medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos   individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio   ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada   actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más   rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel   regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende   en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias,   cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia   con el artículo 51 de la presente Ley”.     

[48] MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia se   examinó la constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, que reglamenta la   publicidad exterior visual, acusada, entre otros cargos, de violar la autonomía   administrativa local, en tanto algunas de sus normas impedían a las autoridades   municipales ejercer control sobre la publicidad exterior visual de ciertas   entidades públicas. La Corte consideró que varias disposiciones de la ley   acusada operaban un vaciamiento de las competencias de los municipios y   territorios indígenas para defender el patrimonio ecológico a través de normas   que regularan la publicidad exterior visual, razón por la cual declaró   inexequibles algunos artículos de la ley demandada y dispuso la exequibilidad   condicionada de los restantes, en este último caso, para efectos de dar   aplicación al principio de rigor subsidiario.    

[49] Ver por ejemplo, sentencias   C-535 de 1996; C-795 de 2000; C-006 de 2002; C-117 de 2006; C-931 de 2006; C-149   de 2010, entre otras.    

[50] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, La argumentación   en la justicia constitucional, Bogotá, edit. Dike, 2008.    

[51] Savigny, Sistemas de derecho romano actual,  Madrid, 1878.    

[52] Wroblewski, L., L’interprétation en droit: théorie   et idéologie, Paris, 1972.    

[53] Norberto Bobbio, Teoria dell’ ordinamento giuridico,   Milán, 1960.    

[54] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, ob.cit. p.   447.    

[55] Germán Arciniegas, Centralismo europeo, federalismo   americano, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1985.    

[56] Falk, “The new States and International Legal Order”,   R.G.D.I.P., 1966.    

[57] José María Ots Capdequi, España en América. Las   instituciones coloniales, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1952.    

[58] Augusto Hernández Becerra, “Del municipio sus reformas   y la paz”, en ¿unitaria o federal?. Estudios sobre la configuración del nivel   intermedio en Colombia y algunas referencias internacionales, Bogotá,   Universidad Externado de Colombia, 2013.    

[59] Luis Villar Borda, Democracia municipal, autonomía,   planificación y desarrollo, Bogotá. Universidad Externado de Colombia, 1986.    

[60] Liliana Estupiñan Achurry, Desequilibrios   territoriales. Estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial   colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno, Bogotá,   Universidad del Rosario, 2013, p. 106.    

[61] Jaime Orlando Santofimio, Bases constitucionales del   régimen municipal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1990.    

[62] Augusto Hernández Becerra, “El ordenamiento territorial   colombiano o la tela de Penélope”, en Ordenamiento y desarreglo territorial   en Colombia, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001.    

[63] Marcel Prélot, Institutions politiques et droit   constitutionnel, París, 1972.    

[64] Hauriou, Droit constitutionnel et institutions   politiques, París, 1970.    

[66] Zanobini, La administrazione locale, Padua,   1936.    

[67] Juan Ferrando Badía, ob.cit., p. 81.    

[68] Garrido Falla, Administración indirecta del Estado y   descentralización, Madrid, 1950.    

[69] Klaus Stern, Derecho del Estado de la República   Federal alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987.    

[70] En el caso de España, el concepto de garantía   institucional ha sido empleado en relación con lo siguientes temas: la autonomía   local (SSTC 32/1981, de 28 de julio y 240/2006, de 20 de julio), el régimen   foral (STC 76/1988, de 26 de abril); los colegios profesionales (STC 179/1994,   de 16 de junio) y la autonomía universitaria (entre otras STC 75/1997, de 21 de   abril).    

[71] Augusto Hernández Becerra, ob. cit., p. 126.    

[72] Ibídem, p. 128.    

[73] Ibídem, p. 131.    

[74] Luis Álvaro Pardo, Una política integral en minería   desde la perspectiva de un sistema complejo: hacia un modelo alternativo,   Bogotá, 2014.