C-127-18

         C-127-18             

Sentencia C-127/18    

CORPORACIONES   AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reelección del Director General por una sola vez    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

PRINCIPIO   PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

ACCESO A LA   FUNCION PUBLICA-Igualdad de   oportunidades    

El principio de igualdad de oportunidades, como regla   irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación en la   estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento igualitario para todos los   ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo público, sin distingo alguno por   motivos de género, raza, condición social, creencia religiosa o militancia   política; y (ii) la adopción de medidas positivas frente a grupos sociales que   inveteradamente han sido discriminados en términos de acceso a cargos públicos,   en especial, de dirección.”    

SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general/SISTEMA   DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Concurso como mecanismo para establecer el mérito/SISTEMA   DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio de igualdad de oportunidades    

[L]a Carta   Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la   materia, consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con   fundamento en el principio de igualdad de oportunidades, determinando así que   todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en   igualdad de condiciones. Así, a excepción de aquellos cargos cuyo sistema de   nombramiento está específicamente determinado por la Constitución o la ley, el   acceso a los empleos en los órganos y entidades del Estado es, por regla   general, de carrera.    

SISTEMA DE   CARRERA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento puede constituir sustitución de la   Constitución    

REGLA GENERAL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones    

(…) la   exclusión a la regla general de la carrera administrativa no significa que el   acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco constitucional. Por el   contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de los cargos el acceso y   permanencia por la vía de la carrera administrativa se vuelve incompatible, el   criterio de mérito y el principio de igualdad deben respetarse como fundamento   en la selección de las personas que acudirán a desempeñar las funciones.    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como referente para la regulación de todos   los empleos en órganos y entidades del Estado    

MERITO-Criterio axial para el ingreso, permanencia y   retiro de cargos del Estado/MERITO-Cumplimiento de los principios de igualdad,   moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad    

ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos internacionales   que lo regulan como derecho político    

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Acceso a la función pública    

La garantía del acceso o ingreso a la función pública en   condiciones de igualdad, como una de las dimensiones de los derechos políticos   de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos tratados   suscritos y ratificados por Colombia.    

CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Debe buscar el   equilibrio entre derecho de igualdad de oportunidades para acceder a cargos y   funciones públicas y la eficiencia y eficacia en la Administración    

ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos   internacionales    

ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Jurisprudencia   y doctrina internacional    

REELECCION DE FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional                                                                                                                                                           

La Corte Constitucional ha sido consistente en señalar   que el uso de los límites a la reelección en el ejercicio de la función pública   y del poder político en el ordenamiento jurídico colombiano, puede tener origen   constitucional y en algunos casos legal. En estos últimos, teniendo en cuenta   que en general comporta una afectación del derecho de participación y acceso a   cargos públicos, tiene un carácter restringido, y no opera por analogía o   extensión. Al respecto, al analizar las disposiciones que limitan la reelección   de funcionarios para una sola vez, la Corte ha concluido que dicha restricción   (i) constituye una medida de probidad de la función pública; (ii) garantiza la   participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos públicos; (iii)   se erige en un mecanismo de control al poder político, y (iv) en algunos casos,   asegura el diseño institucional del Estado.    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación   por parte del Congreso    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones    

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Expedición   de licencias ambientales    

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia   administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional    

AUTONOMIA   DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Alcance/AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Jurisprudencia   constitucional    

IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO   Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental    

IGUALDAD-Carácter relacional    

TEST DE   IGUALDAD-Método de análisis   constitucional    

PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Alcance    

IGUALDAD-Instrumentos internacionales    

TEST DE   IGUALDAD-Presupuestos/TEST INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas/TEST DE IGUALDAD-Intensidad    

Referencia:   Expediente D-12269    

Demanda de   inconstitucionalidad contra la Ley 1263 de 2008, Artículo 1, Inciso 2 (parcial),   que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el   Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la   gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,   se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras   disposiciones.”    

Actor: Julio César   Uribe Acosta     

Magistrada   Sustanciadora:    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Bogotá, D.C., 21 de noviembre de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   presente,    

SENTENCIA    

I.    ANTECEDENTES    

1.                  En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, el ciudadano Julio César Uribe Acosta demanda la expresión   “(…) podrá ser reelegido por una sola vez” contenida en el Artículo 1,   Inciso 2 de la Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de   1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el   Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los   recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,   y se dictan otras disposiciones.”  La demanda fue radicada con el   número D-12269.    

2.                  Por Auto 295 del 16 de mayo de 2018 se ordenó   levantar los términos de suspensión decretados por el Auto 305 de 2017 de la   Sala Plena de esta Corporación.[1]     

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación, se   transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue   publicado en el Diario Oficial 47214 de diciembre 26 de 2008,  (se subraya   el aparte acusado):    

“LEY 1263 DE 2008    

Por medio de la cual se   modifica parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993.    

                                                                         

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Disposiciones generales    

 Artículo  1°.   El artículo 28 de la Ley 99 de 1993 quedará así:    

Artículo 28. Del   Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo   Sostenible.    

El Director General   será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva.   Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años,   contados a partir del 1° de enero de 2012, y podrá ser reelegido  por una sola vez.    

Parágrafo 1°. El   período de los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e),   f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, será igual al del Director de la   Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible., y podrán ser   reelegibles.    

Parágrafo 2°. (…)”    

III. LA DEMANDA    

1.         El demandante acusa la   expresión subrayada al considerar que la limitación para el cargo de Director de   las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las CAR) a una sola   reelección atentaría contra los principios de igualdad y participación   ciudadana, por tratarse de una restricción que no fue asignada al Congreso de la   República por parte de los delegatarios del constituyente primario. Al respecto sostiene:    

                              

“El constituyente primario, debidamente   representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, le   asignó al Congreso la función de ‘‘reglamentar la creación y   funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de   autonomía’’, sin incluir la función de prohibir la reelección indefinida,   como se consagró en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, modificatorio del   artículo 28 de la Ley 99 de 1993, al expresar: ‘‘… y podrá ser relegido por una   sola vez’’ (Se resalta y subraya). \ El hecho de que la Asamblea Nacional   Constituyente haya facultado al legislador para reglamentar la creación y   funcionamiento de las CAR, no podía éste desbordar su competencia e incluir la   prohibición de reelección que el Constituyente no contempló porque vulnera los   Principios de Igualdad y Participación Ciudadana, consignados y protegidos como   tales en los artículos 13 y 40 de la Constitución Política de Colombia.”[2]    

2. Para el demandante, la   Corte Constitucional en su sentencia C-1345 de 2000 se manifestó en el sentido   de que la restricción a la reelección del director de la CAR no encuentra   sustento en una razón suficiente y, por lo tanto, constituye una extralimitación   del Congreso de la República al regular una entidad a la que la Carta Política   le dio un régimen de autonomía.    

3. Sostiene que sobre el   cargo de Director cuya reelección se restringe “no existe norma expresa de   rango constitucional que prohíba reelegirse indefinidamente” y por el   contrario existen normas que autorizan un régimen de autonomía, “como el   numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política; otras como el artículo 13 de   la Carta que reclaman el derecho a la igualdad ante la Ley e igualdad de trato y   derechos, libertades y oportunidades sin discriminación alguna por parte de las   autoridades, y las que claman por los derechos políticos, como el artículo 40 de   la Carta Política de Colombia”. Sustenta que en ciertos casos, la Carta   Política consagró expresamente la prohibición de reelección, y que frente al   cargo de Director de la CAR no lo hizo, por lo cual, ante la falta de   restricción constitucional expresa y en el marco de la autonomía de la entidad y   de los derechos y principios invocados, no es posible para el legislador   establecer tal restricción.      

5. Como respaldo de sus   argumentos, el demandante resume lo sostenido por la Corporación en la sentencia   C-1345 de 2000,[4] en   que resolvió una demanda presentada contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993   en su versión original, y que pretendía justamente que se estableciera una   restricción a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor “ (…)   fue clara la Honorable Corte Constitucional, al expresar que prohibir la   reelección de los Directores Generales de la corporaciones autónomas regionales   vulnera el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que   hubieran ocupado el cargo (…)”[5]    y a fin de sustentar su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la   cual resalta: “ Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como   quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no   encontraría una razón suficiente y razonable que la justificará, y que en cambio   restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas   personas que hubieren ocupado el cargo…”.[6]     

6. Con base en estos argumentos solicita a   la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión “y   podrán ser reelegidos por una sola vez” del artículo 28 de la Ley 99 de   1993, tal como fue reformado por el artículo 1, inciso 2 de la Ley 1263 de 2008.    

IV. INTERVENCIONES    

A través del Auto del 25 de agosto de 2017   se admitió para su estudio la demanda de la referencia, se comunicó la misma al   Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y   al Departamento Administrativo de la Función Pública; y se  invitó a participar   en el debate a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de   Desarrollo Sostenible –ASOCARS-, a la Federación Nacional de Departamentos, a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de   Colombia, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la   Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de   Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias   Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la   Universidad del Cauca, a la Facultad de derecho de la Universidad del Norte y a   la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sede Tunja.    

Según comunicación de la   Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron dentro del término   los escritos de intervención del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Administrativo de la Función   Pública, de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo   Sostenible –ASOCARS-, de la Universidad Pedológica y Tecnológica de Colombia   sede Tunja, de la Universidad Externado de Colombia, y de los ciudadanos Héctor   Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey, David Alfonso Andrade Córdoba,   Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y Julio Cesar Ortiz   Gutiérrez, así como el concepto del jefe del Ministerio Público.      

1.   Ministerio de Agricultura    

En representación del Ministerio de   Agricultura, Edward Daza Guevara, Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales,   solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la   demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia exigido por   la jurisprudencia sobre los cargos esbozados.    

Señala que la demanda se fundamenta en   extractos jurisprudenciales con los que intenta generar una duda sobre la   constitucionalidad de la disposición atacada, sin demostrar las razones por las   cuales la prescripción realizada por el legislador carece de los fundamentos de   razonabilidad y proporcionalidad que exige el juicio de igualdad.    

Lo anterior, por cuanto de la norma   acusada no se puede predicar una situación discriminatoria o decisión arbitraria   e injustificada por parte del legislador, cuya carga deban soportar los   destinatarios del precepto demandado.    

Para el Coordinador del Grupo de Procesos   Judiciales del Ministerio de Agricultura, la demanda carece de la fuerza   argumentativa necesaria para demostrar que la disposición demandada que permite   a los ciudadanos que cumplan con los requisitos del cargo ser reelegidos solo   por una única vez,  pues no señala los elementos propios de una conducta   discriminatoria o trato diferencial respecto de otro grupo poblacional;   circunstancia que hace imposible efectuar un test de igualdad.    

Resalta el interviniente que la libertad   que ostentan las Corporaciones Autónomas Regionales para su funcionamiento no   puede entenderse como un atributo ilimitado, pues su autonomía administrativa se   materializa en el proceso de elección de los directores de las referidas   corporaciones, sin que ello impida que, a nivel central,  la autoridad   competente expida la reglamentación legal que por mandato constitucional le es   permitida.    

Finalmente, concluye el representante de   la cartera ministerial citada, que la facultad otorgada al Congreso de la   República por la Constitución Política en el artículo 150.7, de reglamentar el   funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, incluye la libertad de   legislar sobre la forma como debe ser elegido su representante legal y   directivos en general.    

2.   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible    

Dentro del término fijado por el Auto   Admisorio, a través de su apoderado judicial,[7] el Ministerio presentó su   solicitud de no acceder a la pretensión de suspensión provisional de la norma y   mantener la vigencia de las normas impugnadas por considerarlas acordes con el   orden jurídico nacional.    

Fundamenta su solicitud en el hecho de que   la materia sobre la que versa la norma acusada podía ser objeto de regulación   por el Congreso de la República. Al respecto sostiene el escrito que:    

Sostiene además que la norma acusada no   lesiona el principio democrático y a ese efecto trae a colación el concepto   emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha   10 de febrero de 2014,[8] sobre el retiro forzoso a   los directores de las CAR. En dicho concepto, el Consejo de Estado enumeró las   características de las Corporaciones Autónomas Regionales y reiteró la regla de   la reelección del director por una sola vez.    

3. Departamento Administrativo de la   Función Pública     

Respondiendo la comunicación hecha por la   Corte Constitucional mediante auto del 25 agosto de 2017 y dentro del término   fijado, el apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la   Función Pública, envió escrito de intervención en el cual solicita a esta   Corporación  “desestimar el cargo presentado contra la norma acusada y, en su lugar   declarar la constitucionalidad de la norma demandada”. Para sustentar su   pretensión, expone los siguientes argumentos:    

Manifestó que el numeral 7 del artículo 150 Superior   establece las facultades inherentes al Congreso de la República, específicamente   las relacionadas con la estructura de la administración nacional, las cuales son   ejercidas mediante la expedición de leyes, encontrándose entre ellas la de   “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas   Regionales dentro de un régimen de autonomía”. Por lo anterior, sostiene que   la expedición de la norma acusada es el resultado de la función legislativa para   regular el tema de la reelección de los directores generales de las CAR.    

Aunando a lo anterior, el interviniente recordó que la Corte   Constitucional en Sentencia C-423 de 1994 indicó que el Congreso de la República   es el órgano que tiene la competencia in genere para hacer leyes y por lo   tanto, se encuentra autorizado para crear las Corporaciones Autónomas   Regionales, así como para regular su organización y funcionamiento, incluido lo   relativo al nombramiento de sus directores.    

Para el apoderado judicial del Departamento Administrativo de   la Función Pública, al existir competencia legal para determinar la forma de   previsión del cargo de director de la CAR, así como para limitar o restringir su   reelección indefinida no vulnera los artículos 13 y 40 de la Constitución, pues   garantiza el acceso de la ciudadanía al desempeño de cargos públicos y en   igualdad de condiciones. Por lo anterior, concluyó que el cargo examinado no   debe prosperar.    

4. Asociación de Corporaciones   Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-    

El Director Ejecutivo y Representante   Legal de ASOCARS, Ramón Leal Leal, solicita a la Corte declarar la   inexequibilidad de la expresión “y podrá ser reelegido por una sola vez”,   contenida en el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28   de la Ley 99 de 1993.    

Sostiene que la Corte Constitucional en   Sentencia C-593 de 1995 determinó la imposibilidad jurídica de vincular las   Corporaciones Autónomas Regionales al Gobierno Nacional o a la administración   central dada su propia naturaleza. Posición reiterada en la Sentencia C-578 de   1999 al indicar que la identidad propia de las Corporaciones Autónomas   Regionales imposibilita “encuadrarlas dentro de la administración central,   dentro de la rama ejecutiva del poder público o dentro de la administración   descentralizada o por servicios, o como una entidad territorial”.    

Para el interviniente, existe un mandato   de autonomía para las Corporaciones Autónomas Regionales, que debe ser respetado   por el legislador, sin que pueda alterarse bajo ninguna circunstancia. Lo   anterior, con el objetivo de asegurar el derecho colectivo a un ambiente sano, y   a tener una oferta permanente de elementos ambientales.    

Expone que la Corte Constitucional ha   expresado en su jurisprudencia que el Congreso de la Republica al ejercer su   atribución de reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas   Regionales, no puede desconocer el régimen de autonomía que la Constitución   Política les atribuye a estas entidades, encontrando un límite para el   desarrollo de la actividad legislativa en esta materia.    

El Representante Legal de la Asociación de   Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible considera que la   norma demandada vulnera el régimen de autonomía de esas entidades, señalado en   el numeral 7 del artículo 150 constitucional, pues el legislativo no puede   invadir los parámetros mínimos de autonomía administrativa u orgánica,   financiera y patrimonial, y especialmente, política y funcional, que la   Constitución de 1991 otorgó a dichas corporaciones.       

5. Universidad Externado de Colombia    

En escrito enviado por el Departamento de   Derecho Administrativo, y allegado oportunamente a esta Corporación, la   Universidad adelanta un acucioso análisis de la demanda, en particular de los   cargos presentados, el problema jurídico y constitucional, para concluir con el   análisis legal y jurisprudencial, con lo cual sustenta su solicitud de que se   declare la exequibilidad de la norma acusada.    

En cuanto al estudio del caso, la   universidad se refiere a la cláusula general de competencia del Congreso de la   República en cuanto a la reglamentación de las CAR, dentro de un régimen de   autonomía, recordando que “el artículo 150 –numeral 7-, atribuye al Congreso   la competencia de reglamentar la creación y funcionamiento de la   corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.”  Señala que las normas orgánicas de la Constitución, y en particular, las que   describen el ejercicio de la función legislativa, son esquemáticas, abstractas,   indeterminadas y elásticas.[9]    

Sostiene que en virtud de la cláusula   general de competencia, el legislador está facultado para reglamentar ciertas   materias, incluso para sustituirlas, modificarlas, adicionarlas siempre que ello   no resulte contrario a la Carta Política ni invada otras competencias. Esto   tiene mayor relevancia cuando se trata del funcionamiento de las CAR por el   marco de autonomía en el que se desenvuelven. Al respecto, -señala la   Universidad-, la Corte en su sentencia C-462 de 2008,  estableció que la   facultad de inspección y vigilancia no riñe con la autonomía de esas entidades,   lo que fue ratificado por el Auto 2015-00045 de 2016 del Consejo de Estado.   Concluye al respecto que:    

“El legislador   tiene plena capacidad para expedir normas legales que rigen el ejercicio de las   funciones públicas a cargo de los directores generales de las corporaciones   autónomas regionales, incluidas aquellas que regulen el proceso de designación   de los mismos y las prohibiciones aplicables, pues el Constituyente, lo habilitó   para regular, a través de la ley, la organización y funcionamiento de dichas   entidades, y en consecuencia para disponer lo relativo al nombramiento de sus   directores generales, sin establecer la prohibición de reelegirlos -esto para   advertir que no estaba prohibido, por disposición superior, su reelección, como   tampoco lo está su no reelección-.”[10]    

Posteriormente, analiza el asunto a la luz   de los principios de armonía regional y unidad de gestión para la protección del   medio ambiente, para concluir que la naturaleza y objetivos perseguidos por las   CAR desbordan el plano local, pues son ejecutores de la política ambiental   nacional. Al revisar las gacetas del Congreso sobre la elaboración de la norma   impugnada, concluye que la medida “obedece a un fin concreto de carácter   general como es la protección del medio ambiente y la garantía de que todos los   ciudadanos en los distintos órdenes territoriales puedan gozar de un ambiente   sano; razón por la cual, se hizo necesario unificar la gestión así como promover   la unidad regional entre los actores protagonistas de la política ambiental,”[11]    

Finalmente y luego de analizar la norma,   concluye que la norma impugnada, si bien limita la reelección del cargo de   director de las CAR, lo hace con asidero constitucional por basarse en una razón   suficiente y razonable que la justifica,  y porque además, “las normas   que buscan restringir o prohibir las reelecciones en cargos públicos tienen como   propósito impedir la perpetuidad de las personas en el ejercicio de la función   pública lo cual no puede resultar violatorio del derecho a la igualdad”.[12]    

En consideración de todo lo anterior,   solicita que se declare exequible la norma impugnada.    

6. Universidad Pedagógica y Tecnológica   de Colombia, sede Tunja    

Luis Bernardo Díaz Gamboa, Decano de la   Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, interviene en nombre de la Universidad   Pedagógica y Tecnológica de Colombia para solicitar a la Corte que declare   exequible la norma jurídica producto de la interpretación atacada, pues “la   reelección indefinida vulnera los principios democráticos al concentrar y   monopolizar en una sola persona durante un tiempo indefinido, el ejercicio del   poder, genera inmovilidad social, propiciando prácticas nepotistas y corruptas”.    

Para el interviniente, la Constitución de   1991 estableció un Estado Social de Derecho, el cual implica, entre otras   innovaciones, la protección a la dignidad humana, la promoción de condiciones de   igualdad real y efectiva, la pluralidad étnica, religiosa, ideológica, familiar,   sexual y política; todo dentro de un modelo de democracia participativa.    

Por lo anterior, en su criterio, la   reelección indefinida no puede ser una norma admisible en el Estado colombiano;   máxime, si se tiene en cuenta que las Corporaciones Autónomas Regionales son   instituciones de gran relevancia estratégica y política para el país, por lo que   permitir la permanencia periódica continua de su director general conlleva al   ejercicio vitalicio en el poder.    

Para el Decano de la Facultad de Derecho y   Ciencias Sociales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la   norma acusada no resulta irrazonable, pues con su expedición no se vulneró el   núcleo esencial del derecho constitucional a elegir y ser elegido, por el   contrario, la limitación de que trata el artículo 1, inciso 2 (parcial) de la   Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, hace más   transparente y fluido el ejercicio del poder y propicia la democracia   participativa, evitando su anquilosamiento.      

7. Intervención ciudadana de Héctor   Mauricio Dávila Bravo    

El ciudadano Héctor Mauricio Dávila Bravo   remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de   coadyuvancia en relación con la acción pública de la referencia, en el que   sostiene que con la prohibición de reelección de que trata la norma demandada se   viola en núcleo esencial de la autonomía como “derecho-atributo”  protegido por la Constitución Política de 1991, propio de las Corporaciones   Autónomas Regionales.    

Manifiesta el ciudadano que la Corte   Constitucional, en la Sentencia C-462 de 2008, limitó las facultades   reglamentarias en cabeza del legislador para regular la autonomía propia de las   CAR. Indica que en la referida oportunidad, esta Corporación expresó:    

“No obstante, los   temas de orden interno, que tiene que ver con el funcionamiento institucional de   las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de   éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en   la definición de dichos asuntos”    

Por lo anterior, subrayó que la Corte   declaró inexequible la expresión “aprobar los estatutos de las Corporaciones   Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y (…)”  contenida en el numeral 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993.    

Aunado a lo anterior, indicó que el   artículo 24 de la Ley 99 de 1993 determinó que los Órganos de Dirección y   Administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, estarían compuestos   por la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General, es   decir, que gozan de una estructura orgánica autónoma que materializa la facultad   delegada por el Constituyente, en lo que respecta a la reglamentación de las   Corporaciones Autónomas Regionales dentro de ese régimen de autonomía.    

Por todo lo anterior, el interviniente   sostuvo que declarar la exequibilidad de la norma acusada vulneraría el núcleo   esencial de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales; razón por la   cual, la disposición demandada debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.    

8. Intervención ciudadana de Carlos   Olmedo Arias Rey    

El ciudadano presenta su escrito de   intervención a fin de apoyar los argumentos del accionante en torno a impugnar   la disposición atacada por representar una intromisión en el ámbito de   competencia exclusiva de las CAR ello  por cuanto considera que el   Legislador, al establecer la prohibición de reelegir por más de una vez al   director “invade, en forma injustificada y no razonable,  sobre un tópico   interno, privilegiado y restringido, el núcleo esencial de la autonomía que, la   propia Constitución, quiso proteger en favor de la gestión y auto- gobierno de   las CARs”.[13]    

Para sustentar su argumento realiza un   test estricto de razonabilidad y trae a colación los criterios adoptados por la   Corte, en cuanto a que las limitaciones a la autonomía de las entidades   territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la   existencia de un interés superior y no en el arbitrio del legislador.     

Concluye  así que la prohibición de   reelección de los Directores de las CAR por más de una vez,  realizada por   el Congreso, sin que existan registros de su justificación en la exposición de   motivos de la ley- no resulta útil, ni necesaria, ni proporcional, ni razonable.   Por el contrario, considera el interviniente que la disposición “se revela   como una ofensiva intromisión de una autoridad nacional en el manejo del núcleo   esencial de sus cuestiones autónomas de índole administrativo”[14]    y sostiene además que dichas cuestiones no riñen con los intereses nacionales.    

9. Intervención ciudadana de David   Alfonso Andrade Córdoba y Jorge Reyfred Pérez Solarte    

Los ciudadanos participan para coadyuvar   la demanda y solicitar a la Corte Constitucional la declaratoria de   inexequibilidad de la norma, bajo el argumento de que la reglamentación de las   Corporaciones Autónomas Regionales debe respetar el régimen de autonomía que les   reconoce la Carta Política.    

Analiza la exposición de motivos de la Ley   1263 de 2008 para concluir que en el texto original de la norma no se consignó   la frase demandada,  “precisamente porque respetó el régimen de   autonomía de las CAR y, se efectuó en aras de fortalecer su funcionamiento de   una manera más armónica con las entidades territoriales que hacen parte de su   jurisdicción, de tal forma que el término de sus planes de acción sea más   coherente para el desarrollo de sus cometidos constitucionales y legales en   materia ambiental regional.”[15]  Sostiene en ese sentido que la limitante impuesta por el legislador es un   mecanismo restrictivo de carácter excepcional que no tiene un sustento   suficiente y por ende se constituye en una extralimitación de la competencia   definida en el numeral 7 del artículo 150 superior.    

Posteriormente reitera la naturaleza   jurídica especial de las Corporaciones Autónomas Regionales y hace referencia al   caso de la CAR del Valle del Cauca, para proseguir con la conclusión de que la   norma demandada se erige como una intromisión injustificada del régimen autónomo   especial de esas corporaciones.    

10. Intervención ciudadana de Hernán   Andrade Rincón    

En su intervención, el ciudadano presenta   argumentos para coadyuvar la demanda y solicitar la inexequiblidad de la   expresión impugnada, por considerar que la misma  transgrede los límites de   la competencia del Congreso de la República para regular la autonomía   administrativa y funcional de las CAR. Para tal efecto hace uso de la   jurisprudencia de la Corte Constitucional en que se ha pronunciado sobre el   régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas y, en particular, en la   sentencia C-462 de 2008, en la que esta Corte reiteró las reglas en la materia.    

Posteriormente analiza la manera como la   norma demandada lesiona la autonomía funcional de las CAR. Al respecto, luego de   señalar sus características especiales, señala que “la capacidad que tienen   las CARs de establecer las plantas de personal materializa la autonomía   funcional de la cual gozan para el cumplimiento de sus tareas”[16]  y, en consecuencia, sostiene que constituye un desconocimiento de la Carta   Política las regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus   asuntos administrativos, que harían parte del núcleo central de su autonomía.    

11. Intervención ciudadana de Julio   César Ortiz Gutiérrez    

La intervención ciudadana se presenta con   el objeto de apoyar los argumentos de la demanda y solicitar la inexequibilidad   de la expresión impugnada.    

Al respecto, el ciudadano reitera los   argumentos de la demanda en cuanto a la extralimitación en que habría incurrido   el Congreso de la República al regular una materia que pertenece al ámbito de la   competencia autónoma de las CAR, la cual tiene respaldo constitucional, sin que   además, exista una justificación expresa que permita evaluar las razones por las   cuales se decidió restringir el derecho fundamental de acceder a las funciones   públicas sin ningún tipo de discriminación.    

V. CONCEPTO DEL   MINISTERIO PÚBLICO    

En su escrito el jefe   del Ministerio Público participa en el debate constitucional para defender la   exequibilidad de la expresión impugnada.    

Al respecto identifica   tres problemas jurídicos que se desprenden de la demanda incoada, así:     

“1. Si la norma   demandada constituye una extralimitación en el ejercicio de las funciones   constitucionales otorgadas al Congreso, al establecer restricciones a la   reelección de los Directores Generales de las CAR; 2. Si la decisión del   legislador de restringir la reelección del cargo de Director General de las CAR,   vulnera el derecho a la igualdad en relación con el derecho de acceder a la   función pública del servidor que lo esté desempeñando o quien lo haya ocupado;   y, 3. La norma acusada desconoce el régimen de autonomía reconocida por la   Constitución a las CAR, al dar a los Directores de dichos entes, el mismo   tratamiento que a los servidores públicos pertenecientes al nivel central de la   rama ejecutiva del poder público”.[17]    

Inicia su escrito resolviendo de antemano   los posibles problemas de admisibilidad, en particular la cuestión sobre la cosa   juzgada constitucional que podría constituirse por la Sentencia C-1345 de 2000,   pero establece que no existe cosa juzgada formal ni material, por cuanto los   cargos presentados son completamente opuestos.    

En lo que respecta a la competencia del   legislador para regular la organización y funcionamiento, la vista fiscal   manifiesta que en aquellos eventos en los que la Constitución Política no señaló   de manera expresa la forma de proveer un empleo público, o el periodo para su   ejercicio, el Congreso de la República, en desarrollo del amplio margen de   configuración que tiene como órgano de representación democrática, puede señalar   no solo las funciones, sino también la forma como se proveen dichos cargos.    

Explica que la Carta Política no hace   alusión expresa al cargo de Director General de las CAR, y por tanto, no aparece   referencia alguna en el ordenamiento superior acerca de la posibilidad o no de   reelección de dichos servidores, de lo que se deduce que el legislador    puede establecer la reelección de dichos funcionarios, como también puede   señalar limitaciones en ese sentido.     

Sobre la cuestión relativa al acceso a la   función pública y el derecho a la igualdad, hace referencia a la jurisprudencia   de esta Corporación con el fin de señalar que la prohibición de la reelección,   en principio, solo opera en aquellos casos en que expresamente así lo ha   determinado la Constitución como mecanismo de control en el ejercicio del poder;   pero cuando el asunto es del resorte exclusivo del legislador, es de carácter   excepcional, y debe contener una razón suficiente para justificar una decisión   que afecta un derecho fundamental.    

Sin embargo, considera que en tratándose   de los demás empleos del Estado, como en este caso, es necesario aproximarse al   tema desde la óptica de la posible afectación de las respectivas funciones que   se cumplen y de los equilibrios institucionales que podrían estar en juego con   la figura de la reelección, así como desde el prisma del principio democrático   que debe guiar el acceso al servicio público, esto es, en función de las   personas que no han tenido la oportunidad de ocupar el respectivo cargo.   Recuerda además, que la norma demandada no contempla una prohibición absoluta de   la reelección, sino una limitación al ejercicio de la misma. Concluye en ese   sentido, y con base en decisiones del Consejo de Estado que la expresión   demandada resulta válida, con las siguientes palabras:    

“resulta admisible   que el legislador atendiendo al carácter democrático de nuestro Estado Social de   Derecho, establezca algunas restricciones –en este caso reelección limitada a   una sola vez- para garantizar precisamente el acceso a la función pública,   mediante la implementación de mecanismos para promover la alternancia en el   ejercicio de los cargos directivos de los organismos del Estado, por lo cual la   limitación prevista en las expresiones demandadas es razonable, y por tanto no   comporta una trasgresión al núcleo esencial del derecho a la igualdad en   relación con la posibilidad de la participación Política (artículos 13 y 40   C.P.)”.[18]    

Finalmente sobre el problema que refiere a   la posible vulneración del régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas,   el Procurador General inicia por argumentar que el cargo respectivo no cumple   con la suficiencia para ser estudiado por cuanto el accionante no expresa por   qué razón una limitación a la reelección, que no es de carácter absoluto, iría   en desmedro de la autonomía de las CAR, ante lo cual solicita a la Corte   declararse inhibida.    

Sostiene que, en cualquier caso, la norma   es exequible, por cuanto el elemento “autonomía” de las CAR, y sobre el cual   enclava el actor su cargo, se predica de estas frente a las otras ramas y   órganos del poder. Procede a explicar el concepto de autonomía desarrollado por   la jurisprudencia de esta Corporación, de lo cual concluye que ninguno de sus   aspectos se desconoce por parte de la norma cuestionada, dado que la limitación   de la reelección por una sola vez para los Directores de las CAR “no implica   para dichas corporaciones o para el respectivo cargo, ningún control o   injerencia de otras ramas del poder, ni supone que aquellas estén supeditadas a   voluntad externa, ni interferencia en su ámbito administrativo, orgánico y   financiero”.[19]    

En conclusión, el jefe del Ministerio   Público sostiene que la medida obedece al desarrollo, por parte del Congreso de   la Republica, de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7 sobre la   organización de las CAR, en concordancia con los artículos 1 (fines del Estado),   79 (protección del medio ambiente), 125 (ingreso al servicio público) y 209   (principios de la función administrativa) de la  Constitución, y en tal   razón solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. COMPETENCIA    

La Corte Constitucional es competente, de   conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la   Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad   presentada.      

1.1.            Cuestión previa, suficiencia de los   cargos de la demanda presentada.    

El Ministerio de   Agricultura en su intervención solicita a la Corte que se declare inhibida para   conocer de la demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia   exigido por la jurisprudencia sobre los cargos presentados.      

Señala que la   demanda se fundamenta en extractos jurisprudenciales con los que intenta generar   una duda sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, pero no   demuestra las razones por las cuales la prescripción realizada por el legislador   carece de los fundamentos de razonabilidad y proporcionalidad que exige el   juicio de igualdad.    

Por otra parte, la   Procuraduría General de la Nación también señala que el cargo por supuesta   violación de la autonomía de las CAR no cumple con la suficiencia requerida para   despertar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición   atacada.    

Al respecto, esta   Corte consideró, en el auto admisorio de la demanda, que la misma cumplía con   todos los requisitos normativos y jurisprudenciales exigidos para su admisión.   En particular consideró que los argumentos eran pertinentes y específicos por   cuanto el demandante respaldó sus cargos con lo sostenido por esta Corporación   en la sentencia C-1345 de 2000. En dicha sentencia la Corte resolvió una demanda   presentada contra la versión original del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en   la que el accionante pretendía, justamente, que se estableciera una restricción   a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor, en la citada   sentencia “(…) fue clara la Honorable Corte Constitucional, al expresar que   prohibir la reelección de los Directores Generales de la corporaciones autónomas   regionales vulnera el núcleo esencial de derecho de participación de aquellas   personas que hubieran ocupado el cargo (…)”   y a fin de sustentar   su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la cual resalta: “Por   el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como quiere el actor de la   demanda, en principio sería una decisión que no encontraría una razón suficiente   y razonable que la justificara, y que en cambio restringiría el núcleo esencial   del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo…”.     

Por lo tanto, el   accionante sí hizo referencia, a través de una interpretación autorizada de esta   Corte, a la supuesta falta de justificación razonable del legislador para   establecer esa limitante en la reelección del Director de las Corporaciones   Autónomas Regionales (en adelante CAR o Corporaciones). Esa falta de   justificación, que por carencia de objeto hace inviable un análisis de su   razonabilidad, sería lo que convertiría en inconstitucional la limitación al   derecho a acceder al cargo público para aquellas personas que se hubiesen   desempeñado en el cargo por dos ocasiones, generando una diferenciación en el   trato que atenta contra el derecho a la igualdad.     

Como bien lo ha   reiterado esta Corporación, la admisión de una demanda de constitucionalidad   requiere del lleno de un conjunto de exigencias legales y jurisprudenciales, sin   que ello constituya una restricción al ciudadano de su derecho a “participar   en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino que por el contrario,   hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales   comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez   competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. El objetivo de   tales exigencias  en la argumentación, no es otro que garantizar la   autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y   no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[20]      

Sin embargo, la   jurisprudencia de este tribunal también ha precisado que en aplicación del   principio pro actione, y en consideración de que la acción de   inconstitucionalidad se presenta en el ejercicio ciudadano de un derecho   político, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del   accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la   Corte sostuvo:    

“la apreciación del   cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio   pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento   vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la   Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la   Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación   tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda   habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y   fallando de fondo.”[21]    

Así, para esta Corte los argumentos presentados   por el accionante permiten concluir que el cargo planteado cumple con los   requisitos señalados por la jurisprudencia en cuanto a claridad, certeza,   pertinencia, especificidad y suficiencia. Por lo tanto, los argumentos   presentados en la demanda son suficientes para crear una duda sobre la   constitucionalidad de la norma, y permiten adentrarse en el estudio del cargo   presentado.     

2. PROBLEMA JURÍDICO    

La demanda presentada contra la expresión “podrá ser reelegido por   una sola vez” contenida en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, se sustenta   en dos cargos; el primero por violación de la igualdad en el ejercicio de los   derechos políticos, por el que se acusa al legislador de exceder sus   competencias al crear una restricción a la posibilidad de los ciudadanos de ser   elegidos como Directores de las CAR sin una justificación razonable. El segundo,   por vulneración de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, que   supone que desde su perspectiva funcional y en virtud del carácter autónomo de   sus competencias, la facultad del Legislador está restringida y no puede   entrometerse en la regulación de aspectos distintos de aquellos que   constitucionalmente le están señalados.    

En las intervenciones presentadas sobre este asunto, con excepción de   aquella del Ministerio de Agricultura que pide a esta Corte declararse inhibida   para conocer los cargos de la demanda,  los demás escritos solicitan a la Corte   asumir de fondo el conocimiento de los cargos, y al respecto se dividen en dos   posturas: por una parte; el Ministerio de Ambiente, el Departamento   Administrativo de la Función Pública, la Universidad Externado de Colombia y la   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia consideran que la medida no   constituye una restricción a la autonomía de las CAR, sino que se trataría del   ejercicio, por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en el numeral   7º del artículo 150 de la Carta Política, que además, resultaría razonable y   adecuado para proteger, entre otras, el acceso democrático e igualitario a la   función pública. Por el otro extremo, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo   Sostenible –ASOCARS-, así como los ciudadanos Héctor Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey,  David Alfonso Andrade Córdoba, Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y  Julio César Ortiz Gutiérrez apoyan los argumentos del demandante, por   considerar que la disposición vulnera la autonomía de las CAR y atenta contra la   igualdad en el acceso a la función pública para quienes ejercen el cargo de   Director de la CAR y ha sido reelegido.     

El   Ministerio Público por su parte, identifica tres problemas jurídicos en la   demanda, y sobre ellos, y con base en un extenso análisis jurisprudencial,   concluye que la expresión impugnada es el ejercicio del margen de configuración   que en la materia tiene el Congreso de la República, en particular porque no se   trata de una restricción absoluta de la reelección sino de una medida que   justamente atiende la necesidad de equilibrar el acceso a la función pública en   igualdad de condiciones para los ciudadanos, tal como sucede con los   funcionarios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público. Además,   establece que la competencia para limitar la reelección a una única vez, no   implica ningún control o injerencia de las otras ramas del poder sobre el ámbito   administrativo, orgánico y financiero de las CAR.    

Vista la demanda y los escritos de   intervención, el problema jurídico que está llamado a responder la Corte   Constitucional, se concreta en si ¿el Legislador, al haber incluido la expresión   “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en la disposición que regula   la elección de los Directores de las CAR, atentó contra el derecho a la igualdad   de participación en la administración pública de quienes se hubiesen desempeñado   en el cargo por dos ocasiones, y con ello excedió sus competencias al regular un   ámbito restringido por la autonomía funcional de las CAR?    

Para resolver el problema jurídico planteado es   necesario identificar la jurisprudencia en materia de: i) el derecho a acceder   en condiciones de igualdad a cargos y funciones públicas; ii) las Corporaciones   Autónomas Regionales y el alcance de su autonomía; iii) la igualdad en el   ordenamiento constitucional colombiano; y finalmente el, iv) examen   constitucional de la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez”   del artículo 28 de la Ley 99 de 1993.    

3.     EL DERECHO AL ACCESO EN CONDICIONES DE IGUALDAD A CARGOS Y FUNCIONES   PÚBLICAS    

La Constitución de   1991 implicó para el país un nuevo paradigma sobre el acceso democrático   e igualitario de los ciudadanos a la función pública, al convertirlo en uno de   los pilares del Estado Social y Democrático de Derecho (art.1), desarrollado a   lo largo de la Carta Política en el marco del derecho fundamental a la igualdad   (art.13) y de los derechos políticos de los colombianos (art. 40.7).    

Esto significa que   a partir de 1991, el principio de igualdad de oportunidades, como regla   irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación en la   estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento   igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo   público, sin distingo alguno por motivos de género, raza, condición social,   creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción de medidas   positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido discriminados en   términos de acceso a cargos públicos, en especial, de dirección.”[22]    

A la luz de ese   principio, la Constitución consagra la regla del ingreso a la carrera por   concurso de méritos y el principio de igualdad de oportunidades (art.125); la   creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art.130) y las reglas para   acceso y restricciones a la reelección de altos cargos en la rama judicial y los   órganos de control (Acto Legislativo 02 de 2015).    

Así pues, la Carta   Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la   materia, consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con   fundamento en el principio de igualdad de oportunidades, determinando así   que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en   igualdad de condiciones. Así, a excepción de aquellos cargos cuyo sistema de   nombramiento está específicamente determinado por la Constitución o la ley, el   acceso a los empleos en los órganos y entidades del Estado es, por regla   general, de carrera.    

Así, una de las herramientas   más importantes para la Carta Política de 1991 en la garantía del derecho de   participación de los ciudadanos en el ejercicio y control del poder político, y   el acceso al desempeño de funciones públicas (art. 40 superior), es el sistema   de carrera administrativa como regla general de acceso a los empleos públicos,   establecido por el artículo 125 Superior y que:       

 “(…) merece protección, a la luz de la   Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por   lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la   efectividad de otro derecho -genérico- cuál es el de participar en la   conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la   vigencia material de la democracia participativa”.[23]    

El sistema de carrera administrativa garantiza   “la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la   administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo   igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio   público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”.[24]  Es por ello que ha   ganado una especial importancia en la jurisprudencia de esta Corporación, al   punto que es considerado como un eje definitorio de la Constitución, lo que   significa que se trata de “una de las garantías cuyo desconocimiento podría   acarrear la sustitución de la Constitución”.[25]    

La regla general   implica que el ingreso a los cargos públicos, esto es a la carrera   administrativa, se da por concurso público en el que, al igual que para   los ascensos se evalúa fundamentalmente el mérito de los aspirantes, criterio   que garantiza el respeto por la igualdad, la calidad de la administración y la   objetividad de la selección, por lo que se ha convertido en un ítem de vital   importancia en la materia.[26]  A su vez, el retiro se dará únicamente por calificación no satisfactoria en el   desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario “y por las   demás causales previstas en la Constitución o la ley”.     

Como excepción a la   anterior regla y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 125 de la   Constitución Política, el artículo 5º de la Ley 443 de 1998 y el actual artículo   5º de la Ley 909 de 2004 (que derogó la norma anterior), establecen que no son   de carrera administrativa: los cargos de elección popular, los de periodo fijo y   aquellos de libre nombramiento y remoción. El mencionado artículo dispone lo   siguiente:    

“ARTÍCULO 5o. DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS   EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley   son de carrera, con excepción de:    

1. Los de elección popular, los de período   fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser   ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de   trabajadores oficiales.    

2. Los empleos de libre nombramiento y   remoción (…)”    

Pero la exclusión a la regla general de la carrera administrativa   no significa que el acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco   constitucional. Por el contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de   los cargos el acceso y permanencia por la vía de la carrera administrativa se   vuelve incompatible, el criterio de mérito y el principio de igualdad deben   respetarse como fundamento en la selección de las personas que acudirán a   desempeñar las funciones. Al respecto ha reiterado esta Corporación:    

“Aunque la carrera administrativa no   cobije a todo el conjunto de servidores estatales, la regulación de todos los   empleos en los órganos y entidades del Estado, tiene por referente necesario a   la carrera y a sus distintos componentes, entre los cuales se encuentra el   mérito que, siendo “el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera   administrativa”, en cuanto “criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro   de los cargos del Estado”, tiene influencia más allá de la carrera   administrativa, pues también para los cargos que no pertenezcan a ella se   requiere que los servidores públicos “muestren las mayores habilidades,   conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente”.[27]    

El   mérito como criterio base para el acceso a los cargos de la función pública es   de tal importancia, que esta Corte en la sentencia SU-938 de   2010[28] indicó que se trata de uno de los elementos esenciales de un Estado   erigido sobre la soberanía popular, ya que es uno de los medios para hacer   posible que el acceso a los cargos públicos esté libre de limitaciones   innecesarias o injustificadas y se ajuste al principio de igualdad.    

En aplicación de   este principio, en la sentencia C-618 de 2015 al analizar la Ley 1774 de 2014,   cuyo artículo 39 disponía que los empleos temporales de la Contraloría General   serían de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional resolvió   declarar inexequible esa calificación por considerar que no se ajustaba a los   criterios objetivos requeridos para exceptuar la regla de la carrera   administrativa. En su análisis recordó que la evaluación del mérito para el acceso al empleo público es   una regla general trátese o no de la provisión de empleos de carrera   administrativa, pues este se relaciona con el cumplimiento de “los principios   de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y   publicidad” que, según el artículo 209 de la Carta, deben guiar el   cumplimiento de la función administrativa.[29]    

Recordó la sentencia citada que la jurisprudencia de esta   Corporación ha destacado que el acceso al desempeño de cargos públicos   compromete dos de sus dimensiones que son la igualdad de trato   y la igualdad de oportunidad.[30] En   consecuencia, el legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso a   la función pública, no puede “desconocer los derechos fundamentales de los   aspirantes a ocupar un cargo público” y debe “establecer condiciones que   se ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las   exigencias del servicio”.[31]    

Al respecto, sobre la función del legislador respecto de la   regulación de los procedimientos para la selección de las personas en el acceso   a los cargos que no pertenecen a la carrera administrativa sostuvo la Corte:    

“Se   requiere, pues, que el Congreso de la República busque un equilibrio “entre dos   principios de la función pública”, a saber: “el derecho de igualdad de   oportunidades que tienen los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y   funciones públicas” y la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la   Administración, mediante mecanismos que permitan seleccionar aquellos   trabajadores que, por su mérito y capacidad profesional, resulten los más   idóneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo”.[32]    

3.1.           El acceso a la función pública en el bloque de constitucionalidad    

3.1.1.   El   reconocimiento convencional del derecho de acceso a la función pública    

La garantía del acceso o ingreso a la función pública en   condiciones de igualdad, como una de las dimensiones de los derechos políticos   de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos tratados   suscritos y ratificados por Colombia. Entre ellos, la Corte Constitucional ha   identificado que dicha obligación está expresamente consagrada en diversas   disposiciones internacionales, entre ellas:[33]    

(i)                El numeral segundo del artículo 21 de la Declaración Universal de los   Derechos Humanos sostiene: “toda   persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones   públicas de su país”.    

(ii)             El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el numeral   primero, del artículo 25, señala: “[t]odos   los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el   artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y   oportunidades: (…) c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las   funciones públicas de su país.”    

(iii)           La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23 de   Derechos Políticos, numeral 1º, indica que “[t]odos los ciudadanos deben   gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (…)  c. de tener acceso,   en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”    

(iv)           También los esfuerzos internacionales en la lucha contra la corrupción   consagran este derecho, así, el artículo 7 de la Convención de Naciones Unidas   contra la Corrupción sostiene que:    

“Cada Estado Parte,   cuando sea apropiado y de conformidad con los principios fundamentales de su   ordenamiento jurídico, procurará adoptar sistemas de convocatoria, contratación,   retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de   otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos   sistemas. Éstos: a) Estarán basados en principios de eficiencia y transparencia   y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud; b) Incluirán   procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos   públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción, así como,   cuando proceda, la rotación de esas personas a otros cargos; c) Fomentarán una   remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el   nivel de desarrollo económico del Estado Parte; d) Promoverán programas de   formación y capacitación que les permitan cumplir los requisitos de desempeño   correcto, honorable y debido de sus funciones y les proporcionen capacitación   especializada y apropiada para que sean más conscientes de los riesgos de   corrupción inherentes al desempeño de sus funciones. Tales programas podrán   hacer referencia a códigos o normas de conducta en las esferas pertinentes”.    

(v)               Finalmente, el Artículo 3 de la Convención Interamericana contra la   Corrupción, en el mismo sentido establece que:  “A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados   Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus   propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…)   5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición   de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y   eficiencia de tales sistemas”    

3.1.2.   El   derecho de acceso a la función pública en la Jurisprudencia y Doctrina   Internacional    

En el ámbito de las Naciones   Unidas, el Comité Derechos Humanos, al interpretar el artículo 25 del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos, mediante la Observación General   25 prevé que:    

“Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad,   los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y   destitución deben ser razonables y objetivos.    

Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de   oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan   igual acceso.    

Si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y   en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se   garantizará su libertad de toda injerencia o presión política”.[34]    

En cuanto a la posibilidad de   establecer restricciones al derecho al acceso a la función pública, el Comité   establece con claridad que ello es posible siempre que responda a criterios   razonables y objetivos.    

“4. Cualesquiera   condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el   artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables. Por ejemplo,   puede ser razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para   determinados cargos, se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, que   deben poder ejercerlo todos los ciudadanos adultos. El ejercicio de estos   derechos por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los   motivos previstos en la legislación y que sean razonables y objetivos. Por   ejemplo, la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una   persona el derecho a votar o a ocupar un cargo público.”    

En relación con el principio de   igualdad de oportunidades, en materia de ingreso a la función pública, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una extensa jurisprudencia   que resulta útil a la Corte Constitucional como criterio relevante de   interpretación de los derechos constitucionalmente consagrados, y como   herramienta hermenéutica para la progresividad de los derechos.  Al   respecto, la Corte IDH  en sentencia del 6 de agosto de 2008, en el asunto Castañeda   Gutman vs. México, determinó el alcance de los derechos contenidos en el   artículo 23 de la Convención Americana, a partir de la importancia de participar   en la toma de decisiones públicas. Así, definió la Corte IDH:    

“El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los   derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma   de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través del voto o como   servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o   nombramiento para ocupar un cargo público.”    

La Corte IDH enfatiza la   importancia de la igualdad en el acceso a las funciones públicas:    

“el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones   generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en   el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de   funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad   están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como   por nombramiento o designación”.[35]    

Reiterando esta posición, la Corte IDH en la sentencia del caso   Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”)   Vs. Venezuela, se encargó de definir el alcance de las obligaciones derivadas   del artículo 23, con las siguientes palabras:     

“206. Dicho artículo no   establece el derecho a acceder a un cargo público, sino a hacerlo en   “condiciones generales de igualdad”. Esto quiere decir que el respeto y garantía   de este derecho se cumplen cuando “los criterios y procedimientos para el   nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos”[36] y que “las personas no   sean objeto de discriminación” en el ejercicio de este derecho.[37]  En este caso, los criterios que impidieron el acceso al Poder Judicial de los   tres magistrados cumplían con estos estándares, puesto que el prohibir el   reingreso a la función pública a quienes han sido destituidos es un requisito   objetivo y razonable que tiene como fin el garantizar el correcto desempeño del   Poder Judicial. Tampoco puede considerarse como discriminatorio, por sí mismo,   el permitir el reingreso de quienes han accedido a jubilación.” [38]      

Por lo tanto, para la Corte IDH la importancia de la regulación del   acceso a la función pública está en garantizar el acceso a las funciones   públicas en condiciones generales de igualdad y sin ningún tipo de   discriminación. Esto significa que “para facilitar el   acceso a la función pública de sectores de la población que podrían encontrarse   en particular desventaja y, por ende, desigualdad – como puede ser el caso de   los pueblos indígenas – debería dictarse medidas específicas orientadas a   facilitar dicho acceso”[39]    

En relación con esto   último, la Corte expresa en otra sentencia, específicamente en la del 30 de   junio de 2009  (Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela), que  “el   derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de   igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño,   implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a   través de funciones públicas. Por lo tanto, es indispensable que el Estado   genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos   puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no   discriminación”    

3.2.           La reelección y sus restricciones en el   ordenamiento constitucional Colombiano    

Según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, en una   democracia participativa como la colombiana, el acceso al desempeño de funciones   públicas, como dimensión del derecho de participación consagrado como   fundamental en el artículo 40 de la C.P., por regla general está supeditado   únicamente a la condición de ciudadano, que se convierte así en la condición   determinante para poder intervenir en la conformación, desempeño y control del   poder político. Así lo ha sostenido esta Corte con las siguientes palabras:    

“La prohibición de la reelección se presenta como una técnica de   control del poder que, excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de   ciertos cargos públicos ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas   del poder público y que se explica, en cada caso, por las especiales funciones   que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica asociada a los   mismos. Se advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla general en una   democracia participativa como es la Colombiana, postula la condición de   ciudadano en ejercicio como requisito suficiente para intervenir en la   conformación, desempeño y control del poder político y, en consecuencia, elegir   y ser elegido (CP art. 40).     

(…)    

La prohibición de la reelección no podrá fundarse en un criterio de   moralidad. Si se impide la reelección, es simplemente por el hecho de que la   persona alguna vez fue electa para el mismo cargo, no porque haya sido inmoral o   se ponga en tela de juicio su honorabilidad o probidad. \ Tampoco a la   prohibición la anima el propósito de auspiciar la eficiencia o el buen servicio.   La tacha al aspirante que ha ocupado el cargo, no trasciende a la concreta   evaluación de su desempeño pasado. \ El temor de que el candidato utilice en su   favor los instrumentos de poder que, en razón de sus funciones, tenga a su   disposición, justificaría plenamente la prohibición. Sin embargo, en este caso,   no podría ser ella absoluta. En efecto, la prohibición no puede cobijar a las   personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que, sin haber   incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o disciplinaria,   hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado que no permita,   respecto de la época en que se realicen las elecciones, presumir que todavía   conservan capacidad real de influjo sobre las instancias del poder. (…)”[40]    

Con fundamento en esta regla de igualdad de acceso a todos los   ciudadanos a la función pública, el derecho a elegir, ser elegido e incluso   reelegido, solo puede ser restringido cuando exista una limitación expresa en la   Carta Política y excepcionalmente, cuando se hayan dado competencias al   legislador para establecer tales restricciones y este acredite un fundamento   suficiente y razonable y, en todo caso, no se vea afectado el núcleo del derecho   a la igualdad de las personas que aspiran a participar en la conformación de la   función pública.    

Algunos límites a la   reelección en cargos públicos se han establecido directamente por la   Constitución Política y otros se derivan de previsiones legales. Así, por   ejemplo, el artículo 197 Superior, antes de la reforma introducida por el Acto   Legislativo 2 de 2004, prohibió la elección como Presidente de la República del   “ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia”. Luego, en la mencionada reforma constitucional se   autorizó la reelección por un solo periodo bajo la siguiente fórmula: [n]adie   podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos   períodos”. Posteriormente, el Acto Legislativo 2 de 2015, introdujo   nuevamente la prohibición de reelección del Presidente de la República de   acuerdo con la fórmula original.     

Además de la anterior   prohibición, por mandato superior se ha limitado la reelección de diversas   autoridades públicas, tales como el Vicepresidente de la República,[41] los   Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, y del   Consejo de Estado,[42] el Fiscal General de la Nación,[43]  los miembros del Consejo de Gobierno Judicial,[44] los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial,[45] el Registrador Nacional del Estado Civil,[46]  el Contralor General de la República,[47]  y los Gobernadores[48]  y Alcaldes[49] que no podrán ser reelegidos   para el periodo siguiente, entre otros.    

Por su parte, el Legislador también puede, excepcionalmente,   limitar los derechos de participación política de los ciudadanos de forma   razonable y proporcional con los derechos afectados.[50]       

Así, el Legislador ha   establecido límites respecto de quienes desempeñan cargos públicos, entre los   que se encuentra, por ejemplo, la restricción de la reelección, por una sola   vez, de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado[51] y   la prohibición de reelección de los miembros de la Comisión Nacional del   Servicio Civil para el periodo siguiente.[52]    

Esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas   oportunidades respecto de las normas que establecen límites a la reelección de   funcionarios públicos, y en sus decisiones la Corte ha estimado fundadas las   restricciones con base en los propósitos que las motivan.    

En   la sentencia C-055 de 1998[53] esta Corporación estudió la demanda contra     el artículo 16 del Decreto   2241 de 1986, específicamente contra la expresión “y no podrán   ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente” referida a los miembros del Consejo Nacional Electoral, por desconocer el   carácter absoluto de la prohibición establecida en la materia. En esa   oportunidad, la Corte fundamentó su decisión en la naturaleza constitucional del   periodo de cuatro años de los miembros del Consejo Nacional Electoral y   determinó que dicho periodo es institucional y no personal, razón por la que en   el caso de que se haga un nombramiento para suplir una vacante la designación se   hará para completar el respectivo periodo. Así mismo, consideró que al haber   fijado un término preciso, la Constitución puso un límite temporal al ejercicio   del cargo, por lo cual resultaba válido que el legislador prohibiera la   reelección, pero no solo para el periodo subsiguiente sino en general para quien   hubiese ejercicio el cargo en propiedad.    

Indicó además, que en los eventos en los que el nombramiento para desempeñar el   cargo se efectúa por poco tiempo, se entiende realizado por interinidad, motivo   por el que la persona podría ser reelecta para el mismo cargo sin contrariar la   prohibición de reelección, en atención a la naturaleza del nombramiento.    

En   la sentencia C-1044 de 2000[54] esta Corte estudió la demanda contra la  medida prevista en el artículo 1º   de la Ley 335 de 1996 por la cual establecía la posibilidad de reelección “hasta por   el mismo periodo” de los miembros de la Comisión Nacional de   Televisión. Según los accionantes, dicha restricción vulneraba la autonomía de   la entidad y el principio de igualdad pues generaba una ventaja para la elección   de quienes ya estaban en ejercicio del cargo.[55]  La Corte determinó que la disposición no vulnera ni restringe la autonomía que   la Carta Política le otorgó a la mencionada autoridad. Lo anterior, por cuanto   el artículo 77 Superior que estableció los elementos principales de la entidad   de regulación de la televisión no se ocupó de la reelección de sus miembros,   cuestión que podía, en consecuencia, ser determinada por el Legislador como, en   efecto lo hizo, y no vulneraba el principio de igualdad por cuanto los   candidatos estaban en igualdad de condiciones para presentarse a la elección.[56]    

En la sentencia C-777 de   2010[57]  la Corte Constitucional estudió la demanda   dirigida en contra del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 que permite la   reelección, por una sola vez, de los gerentes de las empresas sociales del   Estado. El cargo se dirigía contra la limitación de la reelección por considerar   que la misma carecía de justificación, al mediar un concurso público de méritos   para la elección, por lo que la medida afectaría la   dignidad humana y el derecho fundamental al trabajo, al prohibir que una persona   que haya sido reelegida por una sola vez como gerente de una ESE, pueda volver a   serlo después de superar un concurso de méritos.    

En esa   oportunidad, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de la medida al   considerar que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración   normativa que le posibilita establecer la duración de los períodos para gerentes   de las ESE, así como la forma para acceder a dichos cargos.  Igualmente,   señaló que la norma no afectaba el derecho a acceder a los cargos públicos,   debido a que:     

“(…) es preciso tener cuenta circunstancias tales como (i) así se   trate de un concurso de méritos abierto, quien se ha desempeñado como gerente de   una ESE ingresa con una indudable ventaja comparativa frente a los demás   aspirantes, consistente en demostrar una experiencia específica en dicho empleo;   (ii)  un gerente en propiedad conoce los pormenores de la administración de   la ESE, al igual que a los integrantes de la Junta directiva de la misma,   quienes convocan el concurso de méritos; y (iii) no existe evidencia empírica   que demuestre que un fenómeno de reelección indefinida de un gerente de una ESE   garantice determinados índices de eficiencia, eficacia y moralidad pública. Por   el contrario, es previsible que el recurso a los concursos de méritos amañados   se convierta en una simple fachada para ocultar ciertas prácticas de corrupción   administrativa”.[58]    

Para la Corte a pesar de que   la elección se adelante a través de concurso público de méritos, la prohibición de reelección indefinida está   justificada por cuanto: (i) se corresponde con el amplio margen de configuración   del Legislador para determinar las condiciones de acceso y permanencia en el   cargo de Gerente de una Empresa Social del Estado; (ii) el funcionario que   persigue la relección cuenta con una ventaja frente a los demás aspirantes en la   experiencia relacionada y los conocimientos concretos de manejo del cargo, y   (iii) previene la corrupción administrativa. Al respecto, la Corte indica en la   sentencia:    

      

“En conclusión, la   lectura del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 debe hacerse tomando en cuenta   que la intención del legislador consistió en (i) profesionalizar el cargo de   gerente de ESE; (ii) amparar el proceso de elección del mencionado funcionario   de consideraciones de orden político o de factores de conveniencia de   mandatarios locales; (iii) diseñar, para tales fines, un concurso de méritos   abierto, transparente, objetivo y que garantice el principio de igualdad de   oportunidades; y (iv) no permitir que una persona pueda ocupar, indefinidamente,   el mencionado cargo público, por cuanto aquello conduce a corrupción   administrativa”.      

Por su parte, en la sentencia   C-406 de 2013[59]  la Corte estudió el proyecto de ley estatutaria “[p]or medio de la   cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” en el que se   establece la posibilidad de reelección del Auditor General de la República, por   una sola vez. La Corte consideró varios elementos: (i) el principio de   separación de poderes; (ii) el propósito y el diseño del control fiscal en la   Carta Política; (iii) los principios de igualdad y alternancia en el poder; (iv)   las restricciones de reelección del Contralor General de la República; (v) el   riesgo que la reelección inmediata representa para el desempeño eficaz y   transparente de la auditoria, por la posibilidad de   reconducir el poder que detenta quien ejerce el cargo en aras de crear las   condiciones que propicien su permanencia para el periodo siguiente y (vi) las   ventajas del auditor que pretende su reelección frente a los demás aspirantes.    

Con fundamento en dichos   elementos, concluyó que la reelección inmediata del Auditor General transgrede   los principios constitucionales y varía el modelo de control fiscal establecido   en la Carta Política, razones por las que indicó que a pesar que no exista una   prohibición expresa para la referida reelección ésta no se puede permitir de   manera inmediata.  Sostuvo la Corte en aquella ocasión que:    

“La posibilidad de   reelegir de manera inmediata a la figura del Auditor General, iría en contra del   derecho de los demás a la igualdad en el sentido de tener la oportunidad de   acceder a dicho cargo público en las mismas condiciones, pues quien ostenta la   calidad de Auditor cuenta con un poder mayor que quien es apenas un aspirante y   pretende competir con aquel, sentido que el constituyente, en tratándose de la   vigilancia de la gestión fiscal, la cual tiene como fin la protección del   patrimonio público, no pretende otorgarle, pues debido a la naturaleza de su   cargo debe limitarse para garantizar un adecuado ejercicio del poder.”    

En la Sentencia T-133 de   2016,[60] esta Corte revisó la decisión   sobre la acción de tutela se presentaba por vulneración al debido proceso, al   trabajo, a la igualdad y al acceso al desempeño de funciones públicas, por la   decisión del Presidente de la República de abstenerse de designar como miembro   de la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien ocupó el primer lugar de la   lista de elegibles elaborada para el efecto, por cuanto el artículo 9º de la Ley   909 de 2004 prohíbe la reelección de los comisionados para el periodo siguiente.    

En esa ocasión y luego de   revisar los precedentes jurisprudenciales en la materia, la Corte consideró que la decisión atacada no transgredió sus derechos superiores, pues se   fundamentó en una interpretación razonable de la prohibición de reelección, la   que si bien impone límites al ejercicio de la función pública y al derecho al   trabajo en su faceta de elección, está justificada por cuanto persigue fines   constitucionales legítimos como la moralidad de la función pública y la igualdad   en el acceso a cargos públicos.    

De la jurisprudencia   revisada es posible concluir que la Corte Constitucional ha sido consistente en   señalar que el uso de los límites a la reelección en el ejercicio de la función   pública y del poder político en el ordenamiento jurídico colombiano, puede tener   origen constitucional y en algunos casos legal. En estos últimos, teniendo en   cuenta que en general comporta una afectación del derecho de participación y   acceso a cargos públicos, tiene un carácter restringido, y no opera por analogía   o extensión. Al respecto, al analizar las disposiciones que limitan la   reelección de funcionarios para una sola vez, la Corte ha concluido que dicha   restricción (i) constituye una medida de probidad de la función pública; (ii)   garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos   públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al poder político, y (iv) en   algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado.[61]    

4.        LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y EL   ALCANCE DE SU AUTONOMÍA    

4.1.           Las CAR como instrumento para la materialización de la Constitución   Ecológica    

La figura de las Corporaciones   Autónomas Regionales se encontraba consagrada en la Constitución Política de   1886. Desde entonces, dichas entidades ya eran concebidas como personas   jurídicas de derecho público, pertenecientes a la categoría de establecimientos   públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central para el   ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios   públicos domiciliarios.  En efecto, el numeral 10º del artículo 76 de la   Constitución de 1886 confería al Congreso la potestad de expedir los estatutos   básicos de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás establecimientos   públicos.[62]    

Pero la Carta   Política de 1991 fue más adelante al establecer una Constitución Ecológica bajo   el marco de un modelo de desarrollo sostenible. En efecto, la Constitución    reconoce el interés superior que significa la conservación del ambiente sano,   por medio de múltiples disposiciones, en que el constituyente primario incluyó   un bloque de normas que configuran lo que se ha denominado como “Constitución   ecológica” o “Constitución verde”,[63]  en las que se consagran una serie de principios, derechos y deberes enfocados   hacia la protección del ambiente y dirigidos a garantizar un modelo de   desarrollo sostenible.   [64]    

Las   Corporaciones Autónomas Regionales están definidas en la Constitución Política   de 1991 como organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente   en su jurisdicción. Las CAR tienen una naturaleza jurídica especial, y no   encajan en ninguna de las categorías de entidades del sector central o   descentralizado por servicios, ni tampoco comportan la naturaleza de una entidad   territorial, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter   regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos. Por tal motivo,   son consideradas entidades sui generis.[65]    

En   cuanto a su creación y regulación, la Constitución Política en el numeral 7º del   artículo 150 le atribuye al Congreso la facultad para reglamentar la creación y   funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Sin embargo, condiciona el   ejercicio de dicha regulación al establecer que la reglamentación debe hacerse   dentro de un “régimen de autonomía”  lo que constituye a la vez un límite   y una orientación de la actividad del Congreso,[66]  sin que en la Carta Política se defina el alcance del   margen de configuración del Legislador ni las funciones a cargo de las   Corporaciones Autónomas Regionales.[67]    

El Congreso, en   ejercicio de la facultad dispuesta por la Constitución en su artículo 150,   numeral 7º, expidió la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del   Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y   conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza   el Sistema Nacional Ambiental, SINA”, sistema dentro del cual se encuentran   las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, como autoridades especializadas   que siguen al Ministerio y preceden a los departamentos y municipios en todo lo   concerniente a la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales.[68]    

Tal como lo señaló   esta Corporación en la Sentencia T-338 de 2017:    

“la Ley 99 de 1993   establece la naturaleza jurídica de las CAR como entes corporativos de carácter   público, integrados por las entidades territoriales que por sus características   constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad   geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, que cuentan con autonomía   administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo   objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción, los programas y   políticas sobre el ambiente y los recursos naturales y propender por su   administración, manejo y aprovechamiento adecuados, en armonía con el progreso   sostenible de las comunidades que se ubican en los entornos que, así reunidos,   integran las regiones”   [69]    

Así, la ley 99 de 1993 incorpora un criterio   de protección medioambiental especializada regionalmente, a partir de la   homogeneidad de los ecosistemas en el orden regional, y del abordaje que ubica   al ser humano como elemento central de su relación con el entorno. Por lo tanto,   el ámbito territorial de estas entidades no se estructura a partir de un   criterio exclusivamente técnico sino que obedece además a factores culturales y   políticos, de conformidad con una concepción comprehensiva de la ecología. Así   el Estado puede garantizar que la relación de los asentamientos humanos con su   entorno específico sea equilibrada y perdurable, preservando además la   diversidad de relaciones de las comunidades con su entorno físico, como elemento   definitorio de su identidad cultural. Consciente de ello, el constituyente de   1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de   protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional.[70]    

En ese marco, y de   acuerdo con la Ley que diseñó el Sistema Nacional Ambiental, las CAR son la   máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, encargadas de ejecutar las   políticas nacionales fijadas por el Ministerio de Ambiente en la materia en   estrecha coordinación con las entidades territoriales.    

La Ley   99 de 1993 desarrolla la regulación de las Corporaciones Autónomas Regionales   -con excepción de la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena-. Así,   el artículo 23 consagra la naturaleza jurídica de dichos organismos, y señala   que son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de   autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica.   A su vez, la mencionada norma jurídica señala que dichos organismos tienen como   función la administración del medio ambiente y los recursos naturales, de   acuerdo con las políticas públicas diseñadas por el Ministerio de Ambiente.    

El   artículo 31 de la Ley 99 de 1993 señala un catálogo de funciones de las   Corporaciones Autónomas Regionales, de manera tal que la administración de los   recursos naturales implica la facultad para evaluar y otorgar autorizaciones,   permisos y licencias para la explotación de los mismos o para proyectos que   puedan afectarlos, para establecer los valores límites permisibles de   contaminación, para ejercer evaluación, control y seguimiento sobre toda   actividad de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos no renovables, y sobre el uso del   agua, el suelo, el aire y los demás recursos renovables, así como para imponer   sanciones en caso de violación a las normas de protección ambiental, entre otras   varias competencias.[71]    

Para esta Corte “la   tarea de otorgar licencias ambientales, encomendada a las Corporaciones   Autónomas Regionales, es de superlativa importancia, ya que a través de esta figura,   de obligatoria aplicación, se persigue la prevención, mitigación, corrección,   compensación y manejo de los efectos ambientales de las obras o actividades que   implican una afectación a los recursos naturales.”[72]    

      

Esta función impone a las CAR   la tarea de realizar el seguimiento y control efectivo sobre las actividades que   repercuten en el ambiente, pues los eventuales efectos nocivos no siempre son   predecibles en el momento en que se expide el acto administrativo que otorga la   licencia –máxime cuando se trata de proyectos cuyo desarrollo se prolonga por   años e incluso décadas–, y puede ocurrir que los cálculos técnicos iniciales   resulten desvirtuados posteriormente, en atención a variables como el   perfeccionamiento de la ciencia o el surgimiento de una imprevista reacción de   los ecosistemas, dada la complejidad de los fenómenos ambientales.    

En desarrollo de esa y de sus   demás funciones, la misión a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales  es   determinante para la materialización de los principios de protección del medio   ambiente consignados en la Carta Política, pues a través de ellas se propicia la   articulación en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del   territorio nacional y de acuerdo con las particularidades de cada región y, a la   vez, se procura la óptima gestión de los recursos naturales dentro de un marco   de equilibrio entre el desarrollo humano y el cuidado de la naturaleza.    

4.2.           El alcance de la autonomía de las CAR     

El asunto de la autonomía de   las CAR ha sido ampliamente estudiado en la jurisprudencia de esta Corporación,   y en ella la Corte ha definido al menos tres grandes áreas en las cuales se   manifiesta: a) autonomía administrativa u orgánica, b) autonomía financiera y   patrimonial, y c) autonomía política y funcional.    

Sobre la autonomía   administrativa u orgánica de las CAR, esta Corte ha sostenido que si bien las   CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no   están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata   de organismos administrativos   intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la   administración central nacional y la descentralizada por servicios y   territorialmente, encargados principalmente de funciones policivas, de control,   de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del   ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables.[73] Para esta Corte   la relación entre las CAR y el Gobierno Nacional debe entenderse a partir de una   interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, y en particular, a   partir de la voluntad del Constituyente de darle mayor injerencia a las   entidades del orden regional en la gestión de sus intereses. Al respecto ha   dicho la Corte:    

“(…) el mandato de coordinación entre las distintas autoridades   ambientales no puede traducirse en una subordinación orgánica de las CARs a las   autoridades nacionales, que anule el contenido de autonomía de las CARs. Y es   que no se puede olvidar que el texto constitucional es claro en este punto:   corresponde a la ley reglamentar la creación y funcionamiento de las CARs pero   “dentro de un régimen de autonomía” (CP art. 150 ord. 7º)” [74]    

El propósito del constituyente   al establecer que el Congreso debe reglamentar la “creación y funcionamiento”   de las CAR dentro de un régimen de autonomía es el de garantizar que las   regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses ambientales, lo que   significa que dichas entidades gozan de autonomía funcional en esa materia. Al   respecto la jurisprudencia ha adoptado y aplicado en reiteradas ocasiones un   criterio básico: el principio de rigor subsidiario, que prohíbe atribuirle a una   entidad del orden nacional una competencia propia del orden regional,   departamental o municipal, a menos que ello esté justificado en la necesidad de   garantizar un bien jurídico que desborda el ámbito de competencia de la entidad   a la cual le corresponde.  Este criterio adoptado en la Sentencia C-593 de 1995   mencionada anteriormente fue reiterado en la Sentencia C-462 de 2008,[75]    que sostuvo:    

“En primer lugar, debe tenerse presente que, según Sentencia C-593   de 1995, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales es financiera,   patrimonial y administrativa.    

En segundo lugar, la Corte precisó que el impacto del bien jurídico   sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de autonomía   de la entidad. ‘La autonomía de una entidad está limitada por la incidencia que   tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico – constitucionales, más allá de   los cometidos encargados a ellas. En esa medida, el legislador puede limitar su   autonomía, en la medida en que alguna de sus funciones repercuta   significativamente sobre intereses o bienes jurídicos cuya protección supere el   ámbito de su competencia    

De lo todo lo dicho se tiene entonces que las Corporaciones   Autónomas Regionales, tal como lo ordena la Carta, deben contar con un régimen   de autonomía.”      

Posteriormente reiteró dicha   Sentencia que aunque es posible limitar la autonomía de las CAR, el principio de   rigor subsidiario tiene repercusiones en relación con las funciones de dichas   entidades. Al respecto dijo la Corte:    

“Con todo, la posibilidad de limitar el ámbito de su autonomía no   puede llegar al punto de impedir que las CAR ejerzan plenamente sus funciones,   así como tampoco puede invadir los aspectos funcionales que se refieran a   asuntos meramente locales.”[76]    

En cuanto a la autonomía   administrativa de las CAR, esta Corte ha declarado inexequibles o exequibles de   forma condicionada varios preceptos por considerar que invadían el margen de   competencia exclusiva de la entidad. Así en la sentencia C-275 de 1998,[77] la Corte sentó la regla de que la   administración de los recursos propios de las corporaciones es un asunto del   núcleo de su autonomía y en ese sentido declaró exequible el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, bajo   el entendido de que las reglas del Estatuto Orgánico del Presupuesto se aplican   “(…) exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que   corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se   extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales   se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución”.     

En la sentencia   C-994 de 2000,[78]  esta Corte declaró inexequible la expresión “corporaciones autónomas   regionales” contenida en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 443 de   1998, por considerar una intromisión en el ámbito de autonomía de las   corporaciones la exigencia que planteaba la disposición de que las   modificaciones de sus plantas de personal tuvieran que ser autorizadas por el   DAFP. En este fallo se explicó: “(…) si bien el legislador puede establecer   pautas o reglas generales a las que deban sujetarse las CARs en la   reestructuración de sus plantas de personal, no puede llegar al extremo de   exigir en ese proceso una autorización de un órgano del Gobierno Nacional, ya   que eso implica anular la autonomía constitucional de esas entidades y   someterlas a un control jerárquico de parte del Gobierno.”    

En la sentencia   C-462 de 2008,[79]  esta Corporación declaró inexequible la expresión “[a]probar los estatutos de   las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o   adicionen y” contenida en el numeral 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993,   ya que en sentir de la Sala Plena, permitir que el Ministerio de Ambiente tenga   la función de aprobar los estatutos de las corporaciones representaba una   invasión de la autonomía orgánica de las mismas. La Corte explicó: “(…), dado   que se refieren al funcionamiento orgánico de la entidad, los estatutos no   comprometen en principio los alcances de la política ambiental cuya gestión se   organiza desde la administración central. Acorde con los criterios fijados por   la jurisprudencia, la intervención del Ministerio en la aprobación de los   estatutos implicaría una incidencia directa en el mecanismo operativo del ente   autonómico, lo cual choca con el mandato contenido en la Carta.”    

Por supuesto, esto   no puede interpretarse de manera que parezca que la Autonomía de las CAR es   absoluta. Al respecto, la Sentencia C-570 de 2012,  que estudió la demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 10 y 14, del Decreto Ley   3570 de 2011, concluyó con la exequibilidad de las disposiciones atacadas y   entregó algunas precisiones respecto de la autonomía de las CAR, todo ello con   fundamento en la jurisprudencia previa, así:      

“(i) Si bien es cierto el artículo 150-7   superior reconoce autonomía a las corporaciones autónomas regionales, tal   autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco del Estado unitario   previsto en el artículo 1° de la Carta y está sujeta a configuración   legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances y contenido.    

(ii) Las corporaciones autónomas regionales   son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen   varias de las características de los órganos descentralizados por servicios,   específicamente en materia de administración de los recursos naturales y   planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de   sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela   ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la   autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los   controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio   ni hacen parte de ningún sector administrativo.    

(iii) La autonomía de las corporaciones   autónomas regionales no tiene el mismo alcance de la autonomía que la   Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades territoriales;   la autonomía de las entidades territoriales es principalmente de entidad   política y su núcleo fue delimitado directamente por el Constituyente en los   artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros; por otra parte, la   autonomía de las corporaciones autónomas regionales es principalmente de   carácter administrativo, orgánico y financiero, y desde el punto de vista   político, solamente se concreta en la expedición de regulaciones y la fijación   de políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los   delineados por la autoridad central o no fijados por ésta, con sujeción a los   principios de rigor subsidiario y gradación normativa previstos en el artículo   63 de la ley 99.    

(iv) La prevención y control de los   factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas   las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras   locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace   indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del   Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la   existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de   Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política ambiental y de   desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del   sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y   generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la   política. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia   constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que   el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control   preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las   corporaciones autónomas regionales, con el fin de verificar la implementación de   la política y evaluar sus resultados. Como a continuación se examinará, se trata   de herramientas de control leve que en ningún caso autorizan al Ministerio a   variar las decisiones de las corporaciones sino que sirven para establecer un   dialogo con éstas y las autoridades de control.”[80]    

Toda la jurisprudencia de esta   Corporación se dirige unívocamente a establecer que la autonomía de las   Corporaciones Autónomas Regionales para el desarrollo de la política   medioambiental excluye la facultad del Legislativo para limitar el ejercicio de   funciones de las CAR sobre el manejo de sus asuntos. Ello no solo por la mayor   cercanía que tienen frente al ciudadano en comparación con las entidades del   orden nacional, sino porque tienen mayor conocimiento de los ecosistemas que   pueden verse afectados por los impactos ambientales de los proyectos en   cuestión.    

Así, la Constitución reconoce   la autonomía funcional y administrativa de las CAR en particular, y como núcleo   central de dicha autonomía, el ejercicio de funciones que permiten prevenir la   ocurrencia de impactos ambientales, como es el caso de la expedición de   licencias ambientales. En este sentido, el alcance principal de la autonomía de   las CAR frente al Legislador, consiste en que a este último le está vedado   trasladar alguna de sus competencias a un órgano de carácter nacional o   territorial, a menos que esté plenamente justificado por la necesidad de   prevenir impactos ambientales a una escala que desborde la capacidad de las CAR[81] ni   tampoco puede inmiscuirse o permitir que órganos del carácter nacional se   inmiscuyan en su organización administrativa o en el manejo de sus recursos a   tal punto que dicha intromisión se convierta en un control jerárquico que   desnaturalice el sentido de la autonomía de las Corporaciones.    

5.                  LA IGUALDAD EN EL ORDENAMIENTO   CONSTITUCIONAL COLOMBIANO    

5.1.  La   triple dimensión constitucional de la igualdad en Colombia    

La igualdad en el ordenamiento constitucional tiene,   según lo ha explicado repetidamente esta Corporación una triple dimensión, como   valor,  principio y derecho fundamental. El preámbulo constitucional   contempla a la igualdad  como uno de los valores que pretende asegurar el   nuevo orden constitucional,   por su parte el artículo 13 de la Carta   Política consagra el principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental   de igualdad. Adicionalmente, otros mandatos de igualdad dispersos en el texto   constitucional actúan como normas que concretan la igualdad en ciertos ámbitos   definidos por el Constituyente[82].    

Esas tres dimensiones de la igualdad, significan para   el Estado obligaciones diferentes. En tanto valor, su realización es exigible a   todas las autoridades públicas y en especial al legislador. En su rol de   principio, se ha considerado como un mandato de optimización que establece un   deber ser específico, que admite su incorporación en reglas concretas derivadas   del ejercicio de la función legislativa o que habilita su uso como herramienta   general en la resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces.   Finalmente, en tanto derecho, la igualdad impone un trato que implica deberes de   abstención como la prohibición de la discriminación, al mismo tiempo que exige   obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la consagración[83].     

Esta Corte ha reiterado de forma pacífica que una   característica esencial del derecho y principio de igualdad es su carácter relacional,   lo que significa que a diferencia de otros derechos, la igualdad carece de un   contenido material específico. La igualdad solo puede predicarse de la relación   entre sujetos y situaciones entre los que es válido hallar un término de   comparación y por ende puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano,   y no sólo a uno de ellos. Esta circunstancia,  obliga a seguir la fórmula   aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”.   Específicamente, conforme al grado de semejanza o de identidad, se pueden   precisar cuatro reglas concretas: (i) la de dar el mismo trato a situaciones de   hecho idénticas; (ii) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no   tienen ningún elemento en común; (iii) la de dar un trato paritario o semejante   a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las   primeras sean más relevantes que las segundas; y (iv) la de dar un trato   diferente a situaciones de hecho que tengan similitudes y diferencias, cuando   las segundas sean más relevantes que las primeras.[84]    

Este carácter relacional hace que el control de   constitucionalidad de normas legales no se reduzca a un juicio abstracto de   adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que le sirve de   parámetro, sino que debe incluir otro régimen jurídico que actúe como término de   comparación. En consecuencia se entabla una relación inter-normativa que debe   ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test   de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación[85].    

El principio de   igualdad en el sistema constitucional colombiano se traduce en el derecho a que   no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo   que se concede a otros en idénticas  circunstancias, de donde se sigue   necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en diseñar y aplicar la   ley en cada caso según las diferencias constitutivas de los hechos. Así lo ha   sostenido esta Corporación desde su primera jurisprudencia, al señalar que el   principio de igualdad exige el reconocimiento de la variada serie de   desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural,   etc., dimensiones todas esas que en justicia deben ser relevantes para el   derecho.[86]    

      

El respeto por la igualdad implica para el Estado, en   su tarea de configuración normativa, por un lado la obligación de tener en   cuenta las diferencias materiales y por el otro, cuando se establezcan tratos   diferenciados, evitar que de manera infundada, irrazonable e inadmisible, se   restrinja el acceso de una o un grupo de personas, al ejercicio efectivo de sus   derechos y libertades.[87]  Al respecto esta Corte en su jurisprudencia ha identificado algunos criterios de   diferenciación que resultan contrarios a los valores constitucionales. Entre   otros, son discriminatorias las diferenciaciones que se funden en el sexo, la   raza, el origen social, familiar o nacional, lengua, religión y opinión política   o filosófica o, en términos generales, cualquier motivo discriminante que se   funde en prejuicios o estereotipos sociales cuya única finalidad sea la   exclusión de un grupo de individuos de algunos beneficios o del pleno disfrute   de sus derechos.[88]    

De esta forma, la Carta Política proscribe las   diferenciaciones cuya finalidad sea la exclusión de grupos de personas   tradicionalmente señalados, y la negación del ejercicio de sus derechos   fundamentales. Ahora bien, el constituyente estableció una presunción en favor   de las condiciones igualitarias pero no prohibió la posibilidad de que, bajo una   justificación  adecuada y suficientemente, se pueda demostrar la necesidad   de incorporar una diferenciación.    

5.2.           El bloque de constitucionalidad   internacional en materia de igualdad    

El derecho y principio de igualdad hace parte de la   columna vertebral del sistema internacional de protección de los derechos   humanos, está consagrado convencionalmente tanto en los sistemas regionales de   protección como en el sistema universal y aunque se reconoce como un derecho   autónomo en las Cartas de Derechos Humanos, también es transversal a todos los   derechos y garantías reconocidos internacionalmente.    

5.2.1.   La igualdad en el contexto de la Convención Americana   de Derechos Humanos (CADH)    

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (en   adelante CADH),[89] en sus   artículos 1.1 y 24, hace alusión al derecho a la igualdad y a la no   discriminación. Al respecto, la Convención Americana realza el valor del derecho   a la igualdad y no discriminación cuando lo prevé no sólo en los artículos antes   referidos, sino también cuando hace referencia a los mismos dentro de normas que   corresponden a otros derechos.      

Así por ejemplo, del artículo 8.2 de la CADH se   desprende el derecho de toda persona, “en plena igualdad”, a contar con   las garantías judiciales mínimas durante un proceso judicial. Del mismo   modo, el artículo 17, referente a la protección de la familia, prevé la   obligación del Estado de disponer “la igualdad de derechos y la adecuada   equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio”,   y la de “reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera del   matrimonio como a los nacidos dentro del mismo”. Finalmente, el artículo 23   dispone el derecho al sufragio “universal e igual y por voto secreto”, y   prevé el derecho de “tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a   las funciones públicas del país”.[90]    

Por su parte, el artículo 3 del Protocolo Adicional a   la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales (en lo sucesivo “Protocolo de San Salvador”),[91] expresamente prevé que: “Los   Estados partes en el presente Protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio   de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de   raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra   índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier   otra condición social”. El Protocolo de San Salvador, además de la   disposición general sobre la no discriminación expuesta, también enuncia la   prohibición de la discriminación y el derecho a la igualdad de forma específica   en su artículo 7, referido a garantías laborales, donde dispone la obligación de   los Estados parte de dicho tratado de garantizar “un salario equitativo e   igual por trabajo igual, sin ninguna distinción”.[92]    

El derecho a la igualdad y a la no discriminación   salvaguardado por la CADH, influye directamente en todo el “corpus iuris”   del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, especialmente por aquellos   tratados que de forma específica y directa tienen como objeto la eliminación y   prevención de actos discriminatorios y el deber de garantizar la igualdad para   la protección de los Derechos Humanos. [93]    

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos   Humanos (en adelante Corte IDH),[94] al   interpretar los anteriores artículos de la CADH en los Casos Aptiz Barbera y   otros v. Venezuela[95]  y Comunidad indígena Xákmok Kásek v. Paraguay[96] y en la Opinión   Consultiva 4 de 1984, la Corte IDH precisó que si “un Estado discrimina en el   respeto o garantía de un derecho convencional” se vulneraría el artículo 1.1   de la CADH, mientras que si “la discriminación se refiere a una protección   desigual de la ley interna” se vulneraría el artículo 24 de la misma.     

Respecto de la relación entre los artículos 1.1 y 24 de   la CADH, la Corte IDH determinó que mediante la previsión de ambos artículos en   dicho tratado:    

“[…] la prohibición de   discriminación ampliamente contenida en el artículo 1.1 respecto de los derechos   y garantías estipulados por la Convención, se extiende al derecho interno de los   Estados Partes, de tal manera que es posible concluir que, con base en esas   disposiciones, éstos se han comprometido, en virtud de la Convención, a no   introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias referentes   a la protección de la ley”.[97]    

Ahora bien, según la reiterada doctrina de la Comisión   Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión), la    Convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”.[98] Cuando la diferencia de   trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción compatible con la   CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la arbitrariedad, equivale   a una discriminación, que es incompatible con la CADH.    

De otra parte, la Corte IDH ha realizado la aplicación   de un test de igualdad con el fin de determinar si el trato diferenciado atiende   a una distinción legítima, es decir, si obedece a criterios objetivos y   razonables, y en ese caso, si existe proporcionalidad entre el fin buscado y la   distinción aplicada.[99]  Por lo tanto, quien alegue que una distinción   es legítima debe demostrar el fin por el cual se aplica dicha distinción y la   afectación que la falta de aplicación de la mencionada distinción tiene sobre el   fin legítimo que se propone proteger.    

De otra parte, la Corte IDH, también ha hecho uso en el   análisis de su jurisprudencia del test estricto de ponderación y las categorías   sospechosas, entendiendo a estas últimas no sólo como aquellas que están   expresamente previstas en el derecho interamericano, sino también las que se   puedan desprender de la interpretación de la cláusula abierta de justificaciones   prohibidas establecidas en el artículo 1.1 de la Convención, con base en el   enunciado “otra condición social”.[100]    

Así, existe una presunción de invalidez de aquellas   distinciones que se fundamentan en una categoría sospechosa, lo que se traduce   en dos consecuencias jurídicas: 1) se requiere que el fin que pretende buscar   dicha distinción atienda a “fuertes razones (‘una necesidad social imperiosa’   o ‘razones de mucho peso’)”, y 2) ocurre una inversión a la carga de la   prueba, por la cual correspondería al Estado demostrar la justificación de la   distinción objeto de escrutinio, probar que atiende a una necesidad social   imperiosa, y justificar que dicha distinción es necesaria para el cumplimiento   de dicho fin.[101]    

5.2.2.    La   igualdad en el contexto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos   (PIDCP)[102]    

El artículo 14 del PIDCP reconoce que todas las   personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia y tienen derecho   (i) a ser oídas públicamente por un tribunal competente, independiente e   imparcial; (ii) a que se presuma su inocencia mientras no se demuestre su   culpabilidad conforme a la ley; (iii) a ser informadas de manera comprensible y   detallada de la naturaleza y causas de la acusación; (iv) a disponer de tiempo y   de medios adecuados para su defensa y a comunicarse con su defensor; (v) a ser   juzgadas sin dilaciones; (vi) a estar presentes en el proceso y defenderse   personalmente y ser asistidas por un defensor y, si no tuvieren medios   suficientes para pagarlo, por un defensor de oficio; (vii) a interrogar o hacer   interrogar a testigos y obtener su comparecencia al proceso; (viii) a ser   asistidas de manera gratuita por un intérprete, si no comprenden la lengua   empleada en el proceso; (ix) a no ser obligadas a declarar contra sí mismas ni a   confesarse culpables; (x) a que el fallo condenatorio y la pena impuesta sean   sometidos a un tribunal superior, conforme a la ley; (xi) a ser indemnizadas si   la condena se revoca o si hay indulto, por haberse probado la comisión de un   error judicial, a menos que se demuestre que le es imputable, en todo o en   parte, por no haber revelado oportunamente el hecho desconocido; (xii) a no ser   juzgadas ni condenadas por un delito respecto del cual ya hubo condena o   absolución por sentencia en firme, conforme a la ley.        

El artículo 26 del Pacto, por su parte, prevé que todas   las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a una   igual protección de la ley sin discriminaciones por motivos de “raza, color,   sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen   nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición   social”.    

Algo semejante sostuvo el CDH al interpretar el   artículo 26 del PIDCP en la Observación General 18 de 1989,[103] pues la   discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión, restricción o   preferencia” que se base en los motivos previstos en este artículo, que   tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el reconocimiento, goce o   ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades   fundamentales de todas las personas”. Sin embargo, la igualdad de derechos   no implica la igualdad de trato en todas las circunstancias, pues puede haber   diferencias de trato justificadas, como las que prevé el propio PIDCP en sus   artículos 6.5, 10.3 y 25.      

El CDH mantiene por lo tanto una reiterada doctrina, en   el sentido de que el principio de la no discriminación y la igualdad ante la ley   significan que toda distinción que se establezca deberá basarse en criterios   razonables y objetivos y de que, cuando el trato diferente se funda en los   motivos expresamente mencionados en el artículo 26, la carga de su justificación   es más onerosa.[104]  Así lo ha sostenido en diversos dictámenes, de entre los cuales se destacan   aquellos de los casos Hendrika S. Vos v. Países Bajos,[105] Lahcen B.   M. Oulajin y Mohamed Kaiss v. Países Bajos,[106] Simalae   Toala y otros v. Nueva Zelanda,[107]  Joseph Kavanagh v. Irlanda,[108]    M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos,[109]  Michael Andreas Müller e Imke Engelhard v. Namibia.[110]    

5.3.            El juicio de igualdad en la jurisprudencia   de la Corte Constitucional    

La Corte Constitucional colombiana, en concordancia con   la jurisprudencia comparada, desarrolló un conjunto de herramientas denominado   juicio o test de igualdad, cuyo objeto es verificar la existencia de una   violación al respectivo principio. El modelo colombiano hace uso de una mixtura   entre los modelos europeos y norte americano, a fin de garantizar, de la mejor   forma posible el respeto por la igualdad.[111] En primer lugar, el carácter   relacional   del derecho a la igualdad  supone una comparación entre sujetos,   situaciones y medidas. Por ello, el uso del juicio o test implica la   identificación de tres presupuestos principalmente, a saber: (i) los   sujetos a comparar; (ii) el bien, beneficio o ventaja respecto del cual   se da el tratamiento desigual; y (iii) el criterio relevante que da lugar   al trato diferenciado.[112] Ha sido sostenido por la   jurisprudencia constitucional,[113] que el juicio integrado de   igualdad tiene tres etapas de análisis, distribuidas de la siguiente manera:   (i)  establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium   comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles   de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii)   definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual   entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la   diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las   situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la   Constitución.[114]     

Además, en lo que concierne a la intensidad del juicio   o test en cuestión, el tribunal ha señalado, en sentencias como la C-227 de 2004[115]  que el test a emplear podrá ser: (i) leve, en tanto la medida legislativa   haga alusión a materias económicas, tributarias, de política internacional o   aquellas en las cuales el legislador disponga de un amplio margen de   configuración normativa, esto es, que el medio empleado sea idóneo para la   consecución del fin y que no existan prohibiciones constitucionales respecto del   fin buscado y de dicho medio; (ii) intermedio, siempre que se esté ante   una valoración de medidas legislativas en las cuales se pueda ver afectado el   goce de un derecho constitucional no fundamental. Este nivel del juicio   representa una exigencia mayor y comprende no únicamente la consideración acerca   de la conveniencia del medio, sino también el examen de la conducencia para la   materialización del fin perseguido por la norma examinada; y (iii)  estricto, para los casos en los que la medida tenga una mayor proximidad a los   principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso, debe llevarse a cabo un   estudio íntegro de proporcionalidad.    

En cuanto a la aplicación de estos grados de   intensidad, por regla general se ejerce el control de constitucionalidad con un   test leve.  Esta regla se formula a partir de dos importantes   consideraciones, por una parte, el respeto al  principio democrático, que   obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues   debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de   regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos   de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre   las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de   trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Este test ha   sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de   política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia   específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir   del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una   amenaza frente al derecho sometido a controversia.            

Por otro lado, la jurisprudencia ha precisado que el   juicio estricto de igualdad procede, en principio: 1) cuando está de por medio   una clasificación sospechosa, tal como ocurre con aquellas que están basadas en   las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones que están relacionadas en   el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida afecta   fundamentalmente a personas que se encuentran en condiciones de debilidad   manifiesta, a grupos marginados o discriminados, a sectores sin acceso efectivo   a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas; 3) cuando aparece prima   facie que la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos   afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; y 4) cuando   la medida que es examinada es creadora de un privilegio.[116]    

6.       ANÁLISIS DE   CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “Y PODRÁN SER REELEGIDOS POR UNA SOLA VEZ”   DEL ARTÍCULO 28 DE LA LEY 99 DE 1993    

6.1.           La medida no constituye una vulneración a la Autonomía de las   CAR    

El artículo primero de   la Ley 1263 de 2008, ahora demandado, modifica al artículo 28 de   la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, se   reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio   ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional   Ambiental -SINA y se dictan otras disposiciones”. El artículo reformado,   versa puntualmente sobre la designación, periodo y proceso de elección del   Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales.    

Dicho   artículo, inicialmente, formulaba que el periodo sería por 3 años y el Director   podría ser reelegido.[117] Frente a tal   disposición, la Corte, en la Sentencia C-1345 de 2000 conoció una demanda de   inconstitucionalidad en contra de la expresión “siendo reelegible”,   por el cargo de vulneración al derecho a la igualdad en el acceso a los cargos   públicos[118] y resolvió la   exequibilidad de la disposición por considerar que la misma no vulneraba el   derecho a la igualdad.    

El accionante sustenta   su cargo en la supuesta falta de razón suficiente para una restricción del   derecho a la participación, ello con fundamento en lo sostenido por esta Corte   en la Sentencia C-1345 de 2000 bajo el entendido de que en dicha sentencia, la   Corporación indicó que la reelección era exequible y que:    

“Por el contrario, prohibir la   reelección para ese cargo, como quiere el actor de la demanda, en principio   sería una decisión que no encontraría una razón suficiente y razonable que la   justificara, y que en cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de   participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo.”    

Ahora bien, el párrafo   antes señalado se trae a colación en la demanda de forma descontextualizada. En   realidad, en el examen de constitucionalidad de la anterior disposición, como   base de su decisión, la Corte Constitucional sostuvo que “cuando   la reelección para el desempeño de un cargo público no está expresamente   prohibida en la Constitución, y se trata de empleos cuya regulación le   corresponde al legislador, éste puede determinar si ella es o no procedente.”   Y en efecto, concluyó en el examen que:    

“no encuentra la Corte   elemento alguno que sirva de fundamento a la acusación que presenta el actor   contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, pues abrirle paso a la   reelección de los directores generales de las corporaciones autónomas   regionales, es una decisión, que en ejercicio de las competencias que le son   propias podía tomar el Congreso, la cual además no vulnera el principio   de igualdad, dado que los aspirantes a dicha posición, incluidos aquellos que   desempeñan el cargo en el momento de la elección, deberán someterse, en igualdad   de condiciones, al procedimiento que establece la ley para la designación cada   vez que concluya el periodo para el cual fueron escogidos”.[119]    

El párrafo que el actor utiliza para su   argumentación se refiere a que la Corte Constitucional no encuentra una razón   suficiente para prohibir la reelección, pero de ninguna forma puede tomarse como   un juicio anticipado frente a la decisión del legislador de establecer límites a   la reelección, cuando justamente la Corte fundamenta su decisión en reconocer   que tal regulación hace parte de las facultades que el Congreso de la República   tiene con base en el artículo 150, numeral 7 de la Carta Política.    

Así pues, lejos de establecer una limitación a   la facultad regulatoria del Congreso, lo que determinó la Corporación en la   Sentencia C-1345 de 2000 es que la procedencia y los límites a la reelección del   Director de las CAR es una materia cuya regulación corresponde al Congreso de la   República, facultad que la Corte respeta en tanto no exista una razón suficiente   desde la perspectiva ius fundamental que justifique su intervención.    

En ese sentido, y luego de   revisar la jurisprudencia constitucional la Corte pudo  confirmar que ha   sido consistente en señalar que la limitación de la reelección de funcionarios   para una sola vez, (i) constituye una medida de probidad de la función pública;   (ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos   públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al poder político, y (iv) en   algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado.[120]    

Por lo tanto, para esta   Corte, la limitación de la reelección a una única vez, es una medida que no se   demuestra irrazonable ni injustificada sino que por el contrario, se sustenta en   finalidades válidas en el marco de la probidad institucionalidad y la eficacia   institucional.    

Ahora bien, en cuanto   al régimen de autonomía de las CAR, la Constitución reconoce   su autonomía funcional y administrativa y, en particular, como núcleo central de   dicha autonomía, el ejercicio de funciones que permiten prevenir la ocurrencia   de impactos ambientales, como es el caso de la expedición de licencias   ambientales.    

La   autonomía que la Constitución protege a las CAR es aquella que está ligada a sus   funciones y competencias, no solo por la proximidad que dichas entidades tienen   con el ciudadano, sino por la importancia de su labor desde la perspectiva de la   Constitución Ecológica construida a partir de la Carta Política de 1991. En este   sentido, al legislador le está vedado trasladar una competencia a un órgano de   carácter nacional, a menos que esté plenamente justificado por la necesidad de   prevenir impactos ambientales a una escala que desborde la capacidad de las CAR.    

En lo que se refiere a   la disposición atacada, esta Corte no encuentra cómo la restricción de la   reelección del Director de las CAR a una única ocasión,  pueda suponer una   interferencia del nivel central en su ámbito administrativo u orgánico y mucho   menos una usurpación de las funciones que le son propias.    

Al respecto la Corte   coincide con la vista Fiscal en que la medida simplemente obedece al desarrollo,   por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en el artículo 150-7   sobre la organización de las CAR, en concordancia con los artículos 1 (fines del   Estado), 79 (protección del medio ambiente), 125 (ingreso al servicio público) y   209 (principios de la función administrativa) de la Constitución.    

6.2.           La restricción de la reelección por una sola vez para   el Director de la CAR es una medida razonable y proporcional que no vulnera su   derecho a la igualdad en el acceso a los cargos públicos.     

El juicio   de igualdad tal como ha sido decantado por la jurisprudencia de esta Corporación   implica, en primer lugar, revisar el término de comparación entre los sujetos   supuestamente afectados por el trato diferenciado que puede incidir en el goce   efectivo de sus derechos.    

Al   respecto, es menester recordar que el test de igualdad en el caso concreto se   establece entre dos sujetos diferentes: por una parte, los ciudadanos que no han   tenido la oportunidad de laborar como Directores de las CAR o que lo han hecho   por una sola vez y por otra, quien ya ha ejercido ese cargo en dos ocasiones.    

El término   de comparación entre los sujetos evidencia con claridad que no se trata de   sujetos en paridad de condiciones, no solo porque a diferencia de los primeros,   los sujetos restringidos con la disposición ya han tenido la oportunidad de   ejercer el cargo por dos ocasiones, sino porque al hacerlo adquieren una serie   de ventajas que ponen en desventaja para acceder a ese cargo a los demás   candidatos.    

El efecto   de la medida es la restricción de la reelección por segunda vez del Director de   las CAR, si bien se trataría de una restricción, no afecta el núcleo de   protección del derecho fundamental al acceso a los cargos públicos, esto por   cuanto, la norma impugnada no   tiene la forma de una decisión estatal que de manera arbitraria le impida   acceder a un cargo público, ni mucho menos se trata de evitar que se posesione   en el cargo quien ha cumplido los requisitos para ello.[121]    

La diferencia de   trato está fundada en un criterio razonable, cual es el haberse desempeñado por   dos ocasiones en la labor de Director de la CAR, y por lo tanto no se fundamenta   en un criterio prohibido de discriminación, ni afecta a grupos históricamente   excluidos o marginados y mucho menos se trata de una medida destinada a crear un   privilegio.    

En cuanto   al test aplicable a la medida analizada, por las razones antes expuestas y por   tratarse del resultado de una competencia específica en cabeza del legislador   definida por la Carta Política en su artículo 150, numeral 7º,[122] es procedente adelantar un test   leve de proporcionalidad, en respeto al  principio democrático, y al margen   de configuración legislativa sobre los asuntos objeto de regulación, como sucede   en el caso sub examine.    

Corresponde a la Corte establecer si el medio empleado es idóneo para la   consecución del fin y que no existan prohibiciones constitucionales respecto del   fin buscado y de dicho medio.    

En   anteriores oportunidades la Corte Constitucional ha examinado disposiciones   similares, que restringen la reelección de funcionarios, y ha establecido, al   estudiar concretamente el asunto de la restricción de los derechos subjetivos   que los propósitos de este tipo de medidas son: (i) garantizar la probidad de la   función pública, pues evita que una persona ejerza la labor durante periodos que   le permitan concentrar de forma indebida el poder; (ii) concretar la igualdad en   el acceso al cargo, ya que impide que se presenten ventajas para quien concluyó   recientemente el ejercicio de la función, tales como conocimientos precisos   sobre las funciones; y (iii) garantizar la alternancia en el poder.   En el control abstracto de medidas similares, la Corte ha establecido que la   restricción a la reelección indefinida (i) constituye una medida de probidad de   la función pública; (ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de   condiciones a los cargos públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al   poder político; y (iv) en algunos casos, asegura el diseño institucional del   Estado.[123]    

Todos los   fines identificados por la Corte en el análisis de medidas similares resultan   acordes con la Carta y en consecuencia no están prohibidos por ella, tal como no   está prohibido el medio utilizado para ello.    

En   consecuencia, el trato diferenciado resultante de la medida que dispone la   reelección por una sola vez del Director de las CAR, resulta acorde al derecho a   la igualdad en el acceso a los cargos públicos y por lo tanto será declarada   exequible.    

IV. DECISIÓN    

El legislador actuó dentro de sus competencias   constitucionales, sin usurpar funciones ni competencias propias del régimen de   autonomía de las CAR y sin atentar contra el derecho a la igualdad en el acceso   a la función pública, al haber incluido la expresión “y podrán ser reelegidos   por una sola vez” en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, refiriéndose con   ella a los Directores de las CAR.    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.-DECLARAR  la exequibilidad de la expresión “y podrá ser reelegido por una sola vez”   contenida en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, respecto de los cargos   analizados en la presente decisión.     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.      

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

Ausente con permiso    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  El 20 de junio de 2018 se registra en la Secretaria   General de la Corte Constitucional el Auto de Sala Plena 295/18 del 16 de mayo   de 2018, mediante el cual se ordenó: “PRIMERO. Levantar los términos de   suspensión en el proceso identificado con el número de expediente D-12269 y   correspondiente a la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano   Julio Cesar Uribe Acosta contra la expresión “(…) podrá ser reelegido por una   sola vez”, contenida en la Ley 99 de 1993, artículo 28. En consecuencia,   ejecutoriada esta decisión se contabilizarán nuevamente los términos de la   instancia procesal en la que se encontraban al momento de la suspensión. \   SEGUNDO. Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación dar trámite al   numeral quinto del Auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisiete   (2017), mediante el cual se admitió la demanda de la referencia. \ TERCERO.   Ordenar que la Secretaría General notifique el presente proveído en el estado de   esa dependencia, y del mismo modo, se ponga en conocimiento de la ciudadanía en   la página web de la Corte Constitucional…”     

[2] Folio 2 del expediente D-12269. Resaltado en el texto original.    

[3] Folio 8 del expediente D-12269.    

[4] Corte Constitucional, Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio Morón   Díaz).    

[5] Folio 4 del expediente D-12269.    

[6] Folio 4 del expediente.    

[7] Abogado Heider Danilo Téllez Rincon actuando con poder especial.    

[8] Con ponencia del Magistrado William Zambrano Cetina, Radicación   11001-03-06000-2013-00529-00(2188) del 10 de febrero de 2014.    

[9] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el   expediente D-12269, página 6.    

[10] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el   expediente D-12269, página 11.    

[11] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el   expediente D-12269, página 22.    

[12] Universidad Externado de Colombia, escrito de intervención en el   expediente D-12269, página 28.    

[13] Expediente D-12269, Folio 103.    

[14] Expediente D-12269, folio 108.    

[15] Expediente D-12269, folio 113.    

[16] Expediente D-12269, folio 170.    

[17] Expediente D-12269, folio 197.    

[18] Expediente D-12269, folio 202.    

[19] Expediente D-12269, folio 207.    

[20]  Corte Constitucional, Sentencia C-914/10, reiterado en la Sentencia   C-752 de 2015.    

[21] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda   Espinosa).    

[23] Corte Constitucional, sentencia T-003   de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo).    

[24] Reiterado entre otras en las Sentencias de la Corte Constitucional   C-483 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra); C-486 de 2000 (MP José Gregorio   Hernández Galindo); C-1079 de 2002, (MP Rodrigo Escobar Gil); C-837 de 2003 (MP   Alfredo Beltrán Sierra), C-049 de 2006 (MP Jaime Araújo Rentería); C-288 de 2014   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[25] La Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo,   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto), sostuvo   reiterando la  jurisprudencia que: “Es tal la importancia de la carrera   administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de   1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional,   bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política y   axiológica”, (Sentencia C-563 de 2000. M. P. Fabio Morón Díaz), por cuya virtud   se restringe “el espacio de interpretación”, son “de aplicación inmediata tanto   para el legislador constitucional” y tienen un alcance normativo que no consiste   “en la enunciación de ideales”, puesto que “su valor normativo debe ser   entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base   axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la Constitución y   por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser”.   (Sentencia T-406 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón). En esta decisión se   declaró inconstitucional el acto legislativo 01 de 2008 por el cual, de forma   transitoria, se inscribía en régimen de carrera, sin necesidad de abrir concurso   público a quienes estuvieran encargados provisionalmente de cubrir las vacantes.   La Corte consideró que ello era violatorio del principio de igualdad en el   acceso a la función pública.    

[26] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-319 de 2010 (MP Humberto   Sierra Porto, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), reiterando lo sostenido en la   Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla   Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto   Sierra Porto) sostuvo: “El mérito y el concurso \ De conformidad con la   interpretación que de las disposiciones superiores ha realizado la Corte   Constitucional, la carrera administrativa “se fundamenta única y exclusivamente   en el mérito y la capacidad del funcionario público”, mérito que, en tanto   elemento destacado de la carrera administrativa, comparte el carácter de regla   general que a ésta le corresponde. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, los principios generales de la carrera administrativa se enfocan   “todos ellos a la eficacia del criterio del mérito como factor definitorio para   el acceso, permanencia y retiro del empleo público” y, en esa medida, el   artículo 125 superior establece el criterio del mérito como regla general. \   Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el concurso público, pues el   Constituyente lo previó como un mecanismo para establecer el mérito y evitar que   criterios diferentes a él sean los factores determinantes del ingreso, la   permanencia y el ascenso en carrera administrativa. Así pues, el sistema de   concurso “como regla general regula el ingreso y el ascenso” dentro de la   carrera y, por ello, “el proceso de selección entero se dirige a comprobar las   calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el   desempeño de los empleos”, pues sólo de esta manera “se da cumplimiento al   precepto superior conforme al cual ‘el ingreso a los cargos de carrera y el   ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y   condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los   aspirantes”. \ El concurso es así un instrumento que garantiza la selección   fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del   aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias   de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en   lugar del mérito, favorezca criterios “subjetivos e irrazonables, tales como la   filiación política del aspirante, su lugar de origen (…), motivos ocultos,   preferencias personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza,   el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión pública o   filosófica, para descalificar al aspirante”. \ A propósito del mérito y del   concurso, importa poner de manifiesto que, de conformidad con reiterada   jurisprudencia constitucional, el concurso ha de evaluar “todos y cada uno de   los factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en la   administración pública”, incluidos aquellos factores en los cuales “la   calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un elemento   subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección, como sería,   por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad   para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.”. \ La   inclusión de los factores dotados de un componente subjetivo dentro de la   evaluación propia del concurso tiene la finalidad de evitar eventuales abusos,   dado que, sin desconocer el matiz subjetivo que caracteriza a la solvencia   moral, la aptitud física o el sentido social, lo cierto es que del ámbito de la   carrera administrativa “es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente,   para ese propósito se ha ideado el concurso”. \ La evaluación de factores   objetivos y subjetivos, tiene, a juicio de la Corte, una consecuencia adicional   que es la designación de quien ocupe el primer lugar. En efecto, de acuerdo con   la Corporación, “cuando se fijan en forma precisa y concreta cuáles son las   condiciones que han de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o   procedimientos con arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no existe   posibilidad legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados éstos quien   ocupará el cargo será quien haya obtenido mayor puntuación”, pues de nada   serviría el concurso si, a pesar de haberse realizado, “el nominador puede   elegir al candidato de sus preferencias”. \ La Corte respondió así a la   situación evidenciada por la iniciación de múltiples procesos de tutela “en los   que los accionantes se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de   carrera administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de   quien en últimas se nombró, fueron excluidos con el argumento de la falta de   idoneidad moral y social de los concursantes”. \ Estos criterios han sido   reiterados y así, por ejemplo, en la Sentencia C-041 de 1995 la Corte condicionó   la exequibilidad de un precepto que sólo se refería a “la conformación de la   lista de elegibles” a que se entendiera que esa lista debería estructurarse “en   estricto orden de méritos de conformidad con los resultados del concurso” y que   “el ganador del concurso deberá ser el nominado y que efectuado uno o más   nombramientos, los puestos se suplirán de acuerdo con las personas que sigan en   estricto orden descendente”. \ (…)  se trata, entonces, de erradicar “el   clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”, propósito que guía no sólo al   régimen general de carrera administrativa, sino también a los especiales que son   de índole constitucional y a los específicos que son “de estipulación legal”. En   efecto, según la jurisprudencia constitucional, todos los empleos de carrera   administrativa se encuentran sometidos al principio del mérito y en este   sentido, aún los específicos de creación legal carecen de identidad propia, es   decir, no son autónomos e independientes, puesto que, en realidad, constituyen   “una derivación del régimen general de carrera, en cuanto que, debiendo seguir   sus principios y postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos   aspectos que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas   entidades, justificándose, en estos casos, la expedición de una regulación   complementaria más flexible”, pero “manteniendo en todo caso los presupuestos   esenciales de  la carrera general fijados en la Constitución y   desarrollados en la ley general que regula la materia”.    

[27] Sentencia C-553 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) reiterada   en la sentencia C-618 de 2015  (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) sobre   la evaluación del mérito como condición de acceso a los cargos públicos, dijo la   Corte en aquella ocasión:  La evaluación del mérito, como mecanismo de   acceso al servicio del Estado, tiene importantes repercusiones en diferentes   ámbitos constitucionales, trátese o no de la provisión de empleos de carrera   administrativa. En este sentido la Corte ha anotado que “la facultad otorgada al   legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el   acceso a los cargos públicos” tiene que velar por “el logro de los fines   esenciales del Estado” contemplados en el artículo 2º de la Constitución.   (Sentencia C-100 de 2004). \ Adicionalmente, la Corporación ha anotado que la   consideración del mérito se relaciona con el cumplimiento de “los principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”   que, según el artículo 209 de la Carta, deben guiar el cumplimiento de la   función administrativa, pues “independientemente de los efectos jurídicos de   cada forma de vinculación al Estado -por carrera, libre nombramiento y remoción   o concurso- todos los empleos públicos buscan un objetivo común, cual es el   mejor desempeño de sus funciones para la consecución de los fines estatales”.   (Sentencia T-422 de 1992). \ Además, las materias relativas a la función   pública que han sido confiadas a la configuración del legislador, tienen que ver   con los derechos de los trabajadores contemplados en el artículo 53 superior,   así como con el derecho a acceder “al desempeño de funciones y cargos públicos”,   establecido en el artículo 40-7 de la Constitución y, tratándose del derecho a   la igualdad, previsto en el artículo 13 constitucional, la jurisprudencia de   esta Corporación ha destacado que el acceso al desempeño de cargos públicos   compromete dos de sus dimensiones que son la igualdad de trato y la igualdad de   oportunidades ( Sentencia C-588 de 2009). \ Entonces, el legislador, al regular   los requisitos y condiciones de acceso a la función pública, no puede   “desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar un cargo   público” y debe “establecer condiciones que se ajusten al mérito, a la capacidad   de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio” (Sentencia   C-100 de 2004).    

[28] Corte Constitucional, Sentencia SU-938 de 2010 (MP Humberto   Antonio Sierra Porto).    

[29] Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[30] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[31] Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[32] Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),   reiterando la Sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[33] Sentencias de la Corte Constitucional   C-319 de 2010 (MP   Humberto Antonio Sierra Porto) y C-288 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub).    

[34] Comité de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Observación   General No. 25, comentarios generales adoptados sobre el artículo 25 – La   participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57º período de   sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996).    

[35] Corte IDH, Sentencia del 6 de agosto de 2008,   en el asunto Castañeda Gutman vs. México.    

[36] Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No.   25, Artículo 25: La Participación en los Asuntos Públicos y el Derecho de Voto,   CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 7, 12 de julio de 1996,  párr. 23.    

[37] Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No.   25, supra nota 221,  párr. 23.    

[38] Corte IDH, Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, Párrafo   206.     

[39] Corte IDH, Sentencia del 23 de junio de 2005, Caso Yatama Vs.   Nicaragua.     

[40] Corte Constitucional, Sentencia C-267 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes   Muñoz).    

[41] Constitución Política de Colombia, Artículo 197.    

[42] Constitución Política de Colombia, Artículo 233.    

[43] Constitución Política de Colombia, Artículo 249.    

[44] Constitución Política de Colombia, Artículo 254.    

[45] Constitución Política de Colombia, Artículo 257.    

[46] La redacción original del artículo 266 de la Carta Política prohibió la   reelección del Registrador Nacional, posteriormente el Acto Legislativo 1 de   2003 estableció la posibilidad de reelección por una sola vez y el Acto   Legislativo 02 de 2015 prohibió nuevamente la reelección.    

[47] Constitución Política de Colombia, Artículo 267.    

[48] Constitución Política de Colombia, Artículo 303.    

[49] Constitución Política de Colombia, Artículo 314.    

[50] “La Constitución, en determinados casos, señala expresamente los cargos   públicos que excluyen toda posibilidad de reelección. (…) El Congreso no   dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad   electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese   tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,   excepcionalmente pueden ser limitados, y a su turno, las restricciones   válidamente introducidas por el legislador, esto es, teniendo competencia para   el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su   ejercicio. La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la   Constitución la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y   participación política, y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en   preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables. …” (Corte Constitucional,   Sentencia C- 267 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[51] Artículo 28 de la Ley 1122 de 2007.    

[52] Artículo 9º de la Ley 909 de 2004.    

[53] Corte Constitucional, C-055 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero y   Hernando Herrera Vergara).    

[54] Corte Constitucional, C-1044 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz).     

[55] Según los demandantes:  “Así las cosas, la disposición impugnada   del inciso primero del artículo 1º de la Ley 335 de 1996, que permite la   reelección, hasta por el mismo periodo, de los miembros de la Junta Directiva de   la CNT, en el caso específico de los representantes de la sociedad civil,   implica, para los actores, una clara vulneración del artículo 13 de la Carta,   que consagra el principio de igualdad, por cuanto “le da una ventaja” a quienes   desempeñan el cargo para buscar su reelección, que no tienen los demás miembros   de la comunidad interesados en acceder a ese organismo.”    

[56] Al respecto sostuvo la Corte “Si se tiene en cuenta que la reelección   de los funcionarios públicos per-sé no riñe con los principios rectores de la   democracia participativa, ni con el paradigma del Estado social de derecho, y   que ella, en principio, opera sólo en aquellos casos en que expresamente no ha   sido prohibida por la Constitución, como mecanismo de control en el ejercicio   del poder, se debe concluir que cuando proviene de una decisión legislativa, se   trata de un mecanismo restrictivo de carácter excepcional, que encuentra   respaldo en argumentos razonables que como tales justifican una decisión que   afecta el núcleo esencial de un derecho fundamental.”      

[57] Corte Constitucional, Sentencia C-777 de 2010 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto).    

[59] Corte Constitucional, Sentencia C-406 de 2013 (MP Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo).    

[60] Corte Constitucional, Sentencia T-133 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz   Delgado). En dicha decisión la Corte se pronuncia frente a la acción de tutela   presentada por el ciudadano Jorge Alberto García por la violación de los   derechos al debido proceso administrativo, al trabajo, a la igualdad y al acceso   al desempeño de funciones y cargos públicos. Lo anterior, por cuanto las   autoridades accionadas se abstuvieron de designarlo comisionado de la Comisión   Nacional del Servicio Civil, a pesar de que encabezaba la lista de elegibles   para desempeñar el cargo, bajo el argumento de que estaba incurso en la   inhabilidad prevista en el artículo 9º de la Ley 909 de 2004, que proscribe la   reelección de los comisionados para el periodo siguiente. Tal decisión se le   comunicó mediante oficio núm. 20156000056981 de 8 de abril de 2015 emitido por   la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.    

[61] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de 2016   (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: En la sentencia T-411 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero), la   Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales normas   constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales   del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas   culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida),   44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del   saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos   agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del   ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y   servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones   ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82   (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215   (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226   (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los   recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del   Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como   mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e   integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2   (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y   fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias   ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de   preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación   del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios   indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río   Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado   sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a   la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal   para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de   los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de   necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del   Estado)”.    

[62] Así, por ejemplo, la “Corporación Autónoma Regional del Valle del   Cauca” fue creada a través del Decreto No. 3110 de 1954. A su vez, la Ley 3ª de   1961 creó la “Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá”, la cual,   posteriormente, fue denominada “Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de   los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR” a través de la Ley 62 de 1983.    

[63] Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz   Delgado).    

[64] Corte Constitucional,   Sentencia C-519 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte en aquella   ocasión que:   “La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado   marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de   lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el   manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al   establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a   la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del   interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones   constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la   idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un   ambiente sano y a un equilibrio ecológico.”    

[65] Al respecto, sobre sus características y naturaleza jurídica esta Corte   en la Sentencia C-578 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell) reiterada en la   Sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) puntualizó: “Las   Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa   del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea   posible  encuadrarlas como otro organismo superior de la administración   central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de   este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir   entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y   jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e   inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos   ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a   todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su   disposición una oferta permanente de elementos ambientales”.    

[66] Constitución Política de Colombia, “artículo 150. Corresponde al   Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:   (…)  7. … reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones   Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía…”.    

[67] En efecto, sólo el artículo 331 de la Constitución Política hace   referencia exclusiva a las funciones de la Corporación Autónoma del Río Grande   de la Magdalena, la cual se encuentra encargada de las funciones de recuperación   de la navegación, actividad portuaria y aprovechamiento de los recursos   naturales de dicha zona, así:  “Artículo 331. Créase la Corporación   Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de   la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de   tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y   preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales   renovables. \ La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y   definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la   asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos   corrientes de la Nación”.    

[68] A ese respecto, cita la Sentencia T-123 de 2009 (MP Clara Inés Vargas   Hernández) en la cual la Corte sostuvo: “Una de las manifestaciones concretas de la protección al medio   ambiente se refleja en la existencia de organismos con niveles de   especialización funcional y técnica, encargados de asegurar una adecuada   planeación ambiental tomando como eje la protección de ecosistemas regionales   –Corporaciones Autónomas Regionales-. En este sentido ‘el Constituyente de 1991   preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección   de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo   en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar   la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias   particularidades.’    

[69] Corte Constitucional, Sentencia T-338 de 2017 (MP Alberto Rojas Ríos).    

[70] Sobre la estructuración regional de las CAR, ver sentencia C-894 de   2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[71] Ley 99 de 1993, Artículo 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas   Regionales ejercerán las siguientes funciones:  1) Ejecutar las políticas,   planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley   aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o   por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le   hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2)   Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción,   de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y   directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y   desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental,   de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales   renovables;4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y   proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes   organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el   área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y   Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de   desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del   medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la   armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas   entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes   competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y   ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta   en las decisiones que se adopten;     

6) Celebrar contratos y convenios con las   entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades   sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y   los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna   o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones   administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos   nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las   entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA),   estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales   renovables; 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de   planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental   no formal, conforme a las directrices de la política nacional; 9) Otorgar   concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la   Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales   renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el   medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales,   concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas   para la caza y pesca deportiva; 10) Fijar en el área de su jurisdicción, los   límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias,   productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio   ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir restringir o regular la   fabricación, distribución, uso disposición o vertimiento de sustancias causantes   de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún   caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio   Ambiente. 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento   ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte,   uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad   portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio   Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o   puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la   respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán   ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones   de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo,   el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el   vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos   y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así   como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el   normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u   obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de   las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y   salvoconductos; 13)   Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones,   tasa, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los   recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su   jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del   Medio Ambiente; 14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y   comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las   demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras   autoridades de policía, con conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir   los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos   naturales renovables; 15)   Administrar, bajo la tutela del Ministerio   del Medio Ambiente las áreas del Sistemas de Parques Nacionales que ese   Ministerio les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación   de las entidades territoriales y de la sociedad civil. 16)  Reservar,   alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la   ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de   conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter   regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas   Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. 17) Imponer y ejecutar a   prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras   autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso   de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos   naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la   reparación de daños causados; 18) Ordenar y establecer las normas y directrices   para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su   jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas   nacionales;    

19) Promover y ejecutar obras de   irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y   corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la   defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de   su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del   Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales   y a las previsiones técnicas correspondientes; Cuando se trate de obras de riego   y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia   Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. 20)   Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades   territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de   infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o   para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos   naturales renovables; 21) Adelantar en coordinación con las autoridades de las   comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas   tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993,   programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso   y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; 22)   Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su   jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del   Medio Ambiente; 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y   control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y   asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de   emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o   distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo,   tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; 24) Transferir   la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de   investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte   del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y prestar asistencia técnica a entidades   públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los   recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma   que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por   el Ministerio del Medio Ambiente;    

25) Imponer, distribuir y recaudar las   contribuciones de valorización con que haya de grabarse la propiedad inmueble,   por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar   los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley; 26) Asesorar a las   entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que   deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o   con otros de destinación semejante; 27) Adquirir bienes de propiedad privada y   los patrimoniales en las entidades de derecho público y adelantar ante el juez   competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación   directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para   la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas,   e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley; 28) Promover y   ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y   negras tradicionalmente sentadas en el área de su jurisdicción, en coordinación   con las autoridades competentes; 29) Apoyar a los concejos municipales, a las   asambleas departamentales y a los concejos de las entidades territoriales   indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución   Nacional; 30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras   autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables,   dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las   atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean   contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al   Ministerio del Medio Ambiente. 31) Sin perjuicio de las atribuciones de los   municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de   conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la   Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las   normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los   propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera   que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del   área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la   vegetación nativa existente.    

[72] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[73] Así, en la Sentencia   C-593 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo que: “Las corporaciones   autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden   representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el   numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la   atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la   Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún   ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el   legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y   política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas   funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son   organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades   territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada   por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun   cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento,   reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con   el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del   marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta   Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como   agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción   concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la   armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las   distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo   313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus   recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas.”    

[74] En la Sentencia C-994 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), la   Corte sostuvo además: “En varias oportunidades, esta Corte ha analizado la   naturaleza jurídica de las CARs y ha concluido que éstas, si bien “son personas   jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés   del Estado”, es igualmente cierto que “con la promulgación de Constitución de   1991, gozan de un régimen de autonomía”. Este régimen especial de las CARs (CP   art. 150 ord 7º) se explica porque la Carta, en desarrollo del principio   constitucional de autonomía (CP art. 1º), quiso conferir a las regiones un papel   más dinámico en la gestión de sus intereses, incluso de los ambientales.”    

[75] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de 2008 (MP   Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[76] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de 2008 (MP   Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[77] Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 1998   (MP   Carmenza Isaza).    

[78] Corte Constitucional, SentenciaC-994 de 2000   (MP   Alejandro Martínez Caballero).    

[79] Corte Constitucional, Sentencia C-462 de 2008 (MP   Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[80] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub).    

[82] Al   respecto la Corte Constitucional, Sentencia C-250 de 2012 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto), señala: “Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las   relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja   y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre   los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de   los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de   asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la   igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la   igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y  el   artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la   función administrativa.”    

[83] Corte   Constitucional, Sentencias T-406 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), T-881 de 2002   (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-818 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra   Porto; AV Nilson Pinilla, Luis Ernesto Vargas Silva), C-250 de 2012 (MP Humberto   Sierra Porto); y C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV María   Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva). El criterio de estas   sentencias radica en el valor del derecho a la igualdad, el cual a juicio de la   Corte, carece de un contenido material específico, es decir, “a diferencia de   otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún   ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado   ante cualquier trato diferenciado injustificado”.    

[84] Corte   Constitucional, Sentencias C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-818   de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-250 de 2012  (MP Humberto   Sierra Porto), C-015 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), C-239 de 2014 (MP   Mauricio González Cuervo), C-240 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), C-811 de   2014 (MP Mauricio González Cuervo) y C-329 de 2015 (MP Mauricio González   Cuervo). Reiterada en la C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez). En   estos casos, la Corte reiteró el carácter relacional, en el contexto de la   acción pública de inconstitucionalidad pues la igualdad requiere de una   comparación entre dos regímenes jurídicos. Al respecto, esta comparación no se   extiende a todo el contenido del régimen, sino que se centra en los aspectos que   son relevantes para analizar el trato diferente y su finalidad. El análisis de   la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del   precepto demandado, la revisión del precepto respecto del cual se alega el trato   diferenciado injustificado y la consideración del propio principio de igualdad.     

[85] Corte   Constitucional, ver sentencia C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero).   En este caso, la Corte utiliza el test de igualdad para resolver el asunto en   cuestión y prioriza el principio democrático del cual se desprende el mismo. Por   ende, consideró que “esa metodología simplemente pretende racionalizar el examen   constitucional a fin de respetar la libertad de configuración de los órganos   políticos, que es un principio de raigambre constitucional. Y esas   consideraciones son particularmente importantes cuando se trata de examinar si   una disposición  vulnera o no el principio de igualdad”. Reiterada en   sentencia C-818 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).    

[86] En la Sentencia C-221 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),    esta Corporación se refirió al alcance del principio de la igualdad en la   normatividad con las siguientes palabras: “Ese  principio de la igualdad es   objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales   y    de   la   diferencia   entre   los   desiguales.  Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de   la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que   concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de   supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos   distintos.  Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está   razonablemente justificado.  Se supera también, con la igualdad material,   el igualitarismo o simple igualdad matemática.” En esa ocasión, la Corte analizó   la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 119 de 1991, “por el cual se   fijan las escalas de remuneración de los empleados del Servicio Nacional de   Aprendizaje -SENA-, y se dictan otras disposiciones en materia salarial”, en el   aparte que dice: “la naturaleza de los asuntos que le sean confiados.” Lo   anterior, teniendo en cuenta que el SENA debe aplicar el principio de igualdad   material en forma racional, a fin de evitar la arbitrariedad que se pudiere   generar del mal uso de discrecionalidad de sus funcionarios.    

[87] Corte   Constitucional, Sentencias C-221 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero),   reiterada entre otras en las siguientes sentencias: T-430 de 1993 (MP Hernando   Herrera Vergara); T-230 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-445 de 1995 (MP   Alejandro Martínez Caballero); C-022 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz); T-352 de   1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-563 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz);   C-112 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero); y T-301 de 2004 (Eduardo   Montealegre Lynett). En estas sentencias, la Corte reitera que el juicio de   igualdad debe ser más estricto, por lo cual, en principio sólo son admisibles   aquellas regulaciones que sean  necesarias para alcanzar objetivos   imperiosos para la sociedad y para el Estado. En cambio, frente a categorías   neutrales, el escrutinio judicial de la igualdad debe ser menos riguroso, por lo   cual, en principio son legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan ser   simplemente adecuadas para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no   prohibida por el ordenamiento constitucional. En ese sentido, debe procurarse   que las normas que rigen el ordenamiento jurídico interno, no impliquen cargas o   permitan tratos discriminatorios a los miembros de la sociedad.    

[88] Sentencia   T-098 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso, la Corte tutela los   derechos a la vida, al trabajo, a la familia y a la seguridad social, los cuales   a juicio de la peticionaria fueron vulnerados por la Caja de Seguridad Social de   Risaralda –Caseris-, al no permitirle afiliar a su esposo en calidad de   beneficiario a los servicios médicos asistenciales.  Al respecto, la Corte   realiza su análisis en el derecho a la igualdad y la prohibición de actos   discriminatorios por parte de personas que se encuentran en evidente estado de   indefensión en razón a su sexo.     

[89] Organización de Estados Americanos –OEA, Convención Americana de   Derechos Humanos, adoptada en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de   1969. Ratificada por Colombia el 31 de julio de 1973.  El 21 de julio de   1985 la República de Colombia deposito un instrumento por el cual reconoce   competencia a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a la Corte   Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido bajo condición de   estricta reciprocidad y para hechos posteriores a esta aceptación, sobre casos   relativos a la interpretación o aplicación de la Convención, reservándose el   derecho de hacer cesar la competencia en el momento que lo considere oportuno.    

[90] Pérez, E.   La igualdad y no discriminación en el derecho interamericano de los derechos   humanos. 2016. Disponible en:   http://200.33.14.34:1033/archivos/pdfs/fas-CSIDH-Igualdad-No-Discriminacion.pdf    

[91] Organización de los Estados Americanos –OEA. Protocolo   Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptada en San Salvador el 17 de   noviembre de 1988. Ratificada por Colombia el 23 de diciembre de 1997.    

[92]OEA, Protocolo de “San Salvador”, Artículo 7. “Condiciones Justas,   Equitativas y Satisfactorias de Trabajo\     

Los Estados partes en el presente   Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo   anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas,   equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus   legislaciones nacionales, de manera particular: \ a. una remuneración que   asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y   decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo   igual, sin ninguna distinción; (…)    

[93] Entre   ellos, se identifican la Convención Interamericana contra el Racismo, la   Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia, la Convención   Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia, la Convención   Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra   las Personas con Discapacidad, la Convención Interamericana sobre la Protección   de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, y la Convención Interamericana   para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.    

[94] En cuanto al valor de las   decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte   Constitucional ha reiterado sostenidamente en sus sentencias que la   jurisprudencia proferida por organismos internacionales, y en  particular   por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es un criterio relevante para   la interpretación de los derechos constitucionalmente reconocidos. No obstante,   también ha dicho que “el alcance de estas decisiones en la interpretación de   los derechos fundamentales debe ser sistemática, en concordancia con las reglas   constitucionales y que además cuando se usen precedentes de derecho   internacional como criterio hermenéutico se deben analizar las circunstancias de   cada caso particular para establecer su aplicabilidad”. Corte   Constitucional, Sentencia C-327 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub; AV María Victoria Calle Correa). En   efecto el 21 de junio de 1985 la Republica de Colombia   presentó un instrumento de aceptación por el cual reconoce la competencia de la   Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido   bajo condición de estricta reciprocidad y para hechos posteriores a esta   aceptación, sobre casos relativos a la interpretación o aplicación de la   Convención, reservándose el derecho de hacer cesar la competencia en el momento   que lo considere oportuno. Con fundamento en dicho reconocimiento, la Corte   Constitucional ha    

[95] Corte IDH.   Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafos 209 y 223. El caso se refiere a la   responsabilidad internacional del Estado por la destitución de los jueces de la   Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sin un debido proceso.    

[96] Corte IDH.   Sentencia del 24 de agosto de 2010, párrafo 272. El caso se refiere a la   responsabilidad internacional del Estado por no haber garantizado el derecho de   propiedad ancestral de los miembros de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek del   Pueblo Enxet-Lengua, lo cual ha generado una amenaza a su supervivencia.     

[97] Corte IDH.   Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica Relacionada   con la Naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984. Serie   A Núm. 4.    

[98]   Reiterada, entre otras, en la Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso   Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la Sentencia del   28 de noviembre de 2012 en el Caso Atavia Murillo y otros (Fertilización in   vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.    

[99] En el Caso Atala Riffo, en relación al interés superior del niño, la   Corte IDH reitera que: “este principio regulador de la normativa de los derechos   de las niñas y los niños se funda en la dignidad misma del ser humano, en las   características propias de los niños y las niñas, y en la necesidad de propiciar   el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus potencialidades. Ahora   bien, siguiendo el criterio establecido en esa sentencia, no basta con   identificar un fin legítimo. La Corte en ese caso señaló que “la sola referencia   al mismo sin probar, en concreto, los riesgos o daños que podrían conllevar la   orientación sexual de la madre para las niñas, no puede servir de medida idónea   para la restricción de un derecho protegido como el de poder ejercer todos los   derechos humanos sin discriminación alguna por la orientación sexual de la   persona” Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile,   op. cit., supra nota 18, párr. 108.       

[100] Pérez, E.   La igualdad y no discriminación en el derecho interamericano de los derechos   humanos. 2016. Disponible en:   http://200.33.14.34:1033/archivos/pdfs/fas-CSIDH-Igualdad-No-Discriminacion.pdf    

[101] Ariel   Dulitsky, “El principio de igualdad y no discriminación. Claroscuros de la   jurisprudencia interamericana”, Anuario de Derechos Humanos. Santiago de Chile,   núm. 3, 2007, pp. 23-24    

[102] Organización de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por   la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.   El Pacto Internacional y su Protocolo Adicional para dar competencia al Comité   de Derechos Humanos, fueron ratificados por Colombia el 29 de octubre de 1969.    

[103]  Sobre No discriminación, párrafos 7 y 8.    

[104] Corte   Constitucional, Sentencia C-240 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo, APV Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[105] Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 218 de 1986, párrafo 12.    

[106] Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 406 de   1990, párrafo 7.3.    

[107] Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 675 de   1995, párrafo 11.6.    

[108]  Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 819 de 1998, párrafos 10.2. y   siguientes.    

[109] Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 855 de 1999, párrafo 7.2.    

[110] Comité de   Derechos Humanos de la ONU, Comunicación 919 de 2000, párrafos 6.7 y siguientes.    

[111] En el   Tribunal Europeo de DDHH, el juez estudia, en un primer momento, “la idoneidad   de la medida; posteriormente analiza si el trato diferenciado es necesario, es   decir, si existe una medida menos lesiva que logre alcanzar el fin propuesto; y,   finalmente, el juez realiza un análisis de proporcionalidad en estricto sentido   con el fin de determinar si la medida adoptada sacrifica valores y principios   constitucionales de mayor envergadura que los protegidos con el fin propuesto”.   En la Corte Suprema de los Estados Unidos, el control se realiza a través de   distintos niveles de intensidad: débil, intermedio y estricto. Dicha diferencia   es importante, toda vez que brinda al juez el espectro para el análisis de   constitucionalidad. Así, “en aquellos casos en que el test es estricto, el trato   diferente debe ser necesario para alcanzar un objetivo constitucionalmente   aceptable. Por otro lado, en los casos de test flexibles, la medida sólo debe   ser potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no riña con la Carta   Política”. Señalado en las Sentencias C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz   Delgado; SVP María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio   Palacio, Alberto Rojas Ríos) y C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez;   AV María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle   Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, APV Gloria Stella Ortiz   Delgado, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[112] Corte   Constitucional, Sentencia C-227 de 2004 (Manuel José Cepeda Espinosa), criterio   reiterado en la sentencia C-793de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y   C-335 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.    

[113] Corte   Constitucional, Sentencias C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero),   C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo   Monroy Cabra) y reiterada entre otras en la sentencia Corte Constitucional C-015   de 2014 (MP Mauricio González Cuervo). En estos casos, la Corte estudio la   constitucionalidad de los preceptos demandados y revisó el test de igualdad   aplicado en cada caso, al respecto la Corte determinó que a juicio del test de   igualdad y en muchos casos, el trato discriminatorio se encuentra justificado y   no vulnera el derecho a la igualdad siempre y cuando sea realizado conforme a   las disposiciones dispuestas en la jurisprudencia constitucional y la   constitución.    

[114] Corte   Constitucional, Sentencia C-659 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez). En este   caso, la Corte analizó la constitucionalidad del parágrafo 10 de la Ley 48 de   1993 basándose en la aplicación del juicio integrado de igualdad, por   consiguiente reiteró que el mismo, “está constituido por tres elementos, que   consisten en: (i) determinar cuál es el criterio de comparación o tertium   comparationis; (ii) definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe   tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) establecer   si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, es decir, si   las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato   diferente o deben ser tratadas de un modo similar”.    

[115] Corte   Constitucional, sentencia C-227 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En   este caso, la Corte determinó la importancia del juicio de igualdad conforme a   su intensidad, siendo él mismo leve, intermedio o estricto. A su vez, declaró la   exequibilidad del inciso II del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de   2003, contrario sensu, declaró la inexequibilidad de la expresión “menor de 18   años”, contenida en el mismo parágrafo.    

[116] Corte   Constitucional, Sentencia C-355 de 2006 (MP Jaime Araújo Rentería, Clara Inés   Vargas Hernández; SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro   Tafur Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Araújo Rentería). En este   caso, la Corte declaró la constitucionalidad de las tres causales válidas para   despenalizar el aborto al interior del ordenamiento jurídico.    

[117] Ley 99 de 1993, “ARTÍCULO 28. DEL DIRECTOR GENERAL. El Director General   será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva.   Será designado por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años,   contados a partir del 1o.  de enero de 1995, siendo reelegible.”    

[118] Al respecto señaló la Corte en la Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio   Morón Díaz): “la controversia que deberá dirimir la Corte en esta oportunidad se   refiere, a si la disposición impugnada de alguna manera impide, restringe u   obstaculiza el derecho de participación, en igualdad de condiciones, de los   ciudadanos interesados en acceder a un cargo público, específicamente  al   de director general de corporación autónoma regional, lo que implicaría que se   les negara la posibilidad de participar en el manejo, dirección y administración   de los recursos naturales y del medio ambiente en general, los cuales, de   conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la C.P., gozan de   especial protección del Estado, dado que constituyen la base de realización de   un derecho fundamental; es decir, si lo dispuesto en esa disposición se   constituye en óbice para que dichos ciudadanos participen en los procesos   diseñados por el legislador para escoger a los mencionados funcionarios,   vulnerando entonces las normas constitucionales que se alegan infringidas”.    

[119] Sentencia C-1345 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz). Resaltado   por fuera del original.    

[120] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de 2016   (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: “En la sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),   la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales normas   constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales   del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas   culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida),   44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del   saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos   agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del   ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y   servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones   ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82   (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215   (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226   (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los   recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del   Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como   mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e   integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2   (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y   fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias   ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de   preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación   del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios   indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río   Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado   sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a   la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal   para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de   los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de   necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del   Estado)”.    

[122] Constitución Política, “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las   leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. (…)   reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas   Regionales dentro de un régimen de autonomía”.    

[123] Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-133 de 2016   (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Al respecto señala: En la sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),   la Corte realizó una exposición en la que se sintetizaron las principales normas   constitucionales sobre la materia, así: “Preámbulo (vida), 2º (fines   esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las   riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a   la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y   del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos   agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del   ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y   servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones   ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos   naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82   (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215   (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226   (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los   recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del   Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como   mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e   integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2   (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y   fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias   ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de   preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y   patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación   del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios   indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río   Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado   sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a   la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal   para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339   (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de   los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de   necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del   Estado)”.