C-128-18

         C-128-18             

Sentencia   C-128/18    

PARTICIPACION DE LA POLICIA NACIONAL   EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Exequible    

Es constitucional la norma que faculta a la Policía Nacional para   excepcionalmente prestar el servicio de seguridad en actividades que involucran   aglomeraciones de público complejas organizadas por particulares, en el   entendido que su participación obedecerá a las particularidades del evento, por   ejemplo, el aforo o su naturaleza, entre otros factores. En estricto sentido, es   un deber de la Policía Nacional prestar sus servicios en esta clase de eventos   cuando (i) estos impliquen riesgos de afectación a la comunidad y a sus bienes,   los cuales podrían ser no solo privados sino también públicos, (ii) generen una   alta afectación del orden público y de la convivencia ciudadana en el territorio   donde se desarrollan los eventos, y (iii) requieran de vigilancia por parte de   la autoridad que autoriza el evento y de los miembros de la Policía Nacional   para verificar el cumplimiento de los comportamientos e imponer las   amonestaciones que considere necesarias. La Corte Constitucional declara la constitucionalidad de las   expresiones “de manera excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del   artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, entendido que la participación de la Policía   Nacional en eventos que involucren aglomeraciones complejas deben responder a   una adecuada ponderación entre el tipo de evento y la afectación del orden   público que este generaría.    

PARTICIPACION DE LA SEGURIDAD PRIVADA   EN LAS ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Exequibilidad condicionada    

Resulta constitucional responsabilizar a los organizadores de eventos que   involucran aglomeraciones de público complejas quienes deberán contratar a empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de   logística legalmente constituidas, para tal fin, en el entendido de que en ningún caso esa   situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus   deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la   Constitución Política.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO   DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Tipos    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional    

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y   CONVIVENCIA-Jurisprudencia constitucional    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional    

INTEGRACION NORMATIVA-Supuestos    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración    

POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil    

POLICIA NACIONAL-Función    

ORDEN PUBLICO-Concepto    

Conjunto de   condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad   general y el goce de los derechos humanos, debe completarse con el medio   ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en   sociedad. En este sentido, el orden   público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de   sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los   derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana.    

PODER DE POLICIA-Concepto    

El poder de Policía se caracteriza por   ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de   la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a   crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad   permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos   de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se   encuentra adscrita al Congreso de la República.    

FUNCION DE POLICIA-Concepto    

La función de Policía está supeditada   al poder de Policía y consiste en la gestión administrativa concreta del poder   de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por   el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio   corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República. En las   entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes, quienes   ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional, legal y   reglamentario.    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto    

La actividad de Policía es   la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente   material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la   fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de   Policía.    

ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación    

Las medidas para preservar el orden público pueden consistir   en “(i) el   establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el   orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de   los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades   materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la   organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales   se ejecuta la función”.    

EJERCICIO DEL PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites    

PRESTACION DEL   SERVICIO DE VIGILANCIA POR PARTE DE EMPRESAS PRIVADAS-Función constitucional de la Policía Nacional y el principio de   exclusividad de la fuerza pública como límites para la prestación del servicio    

El servicio público de Policía no pugna con   el servicio de vigilancia y seguridad privada, sea este prestado por empresas de   vigilancia y seguridad privada o por empresas logísticas. Sin embargo, la ley no   puede delegar o transferir a los particulares, la función pública que consiste   en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los   derechos y libertades públicas o el aseguramiento de la paz, es decir, la   conservación del orden público interno, pues como ha quedado dicho, se trata de   un objetivo propio de la fuerza pública, entendiendo como tal, a las fuerzas   militares y a la Policía Nacional.    

SEGURIDAD-Naturaleza    

La seguridad de la sociedad, entendida como   el mantenimiento del orden, la paz y el disfrute de los derechos, es un fin del   Estado (art. 2 C.Pol.) y su prestación es inherente a su finalidad social. La   Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad es un servicio público   primario, cuya prestación está a cargo de la fuerza pública.    

PRINCIPIO DE   EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance    

SERVICIO DE   VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Se encuentra sujeto a la inspección, control y vigilancia del Estado    

VIGILANCIA Y   SEGURIDAD PRIVADA-Objeto   es la seguridad ciudadana ordinaria no asociada al conflicto armado/VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-No desplaza ni sustituye actividad de defensa y   seguridad de las Fuerzas Armadas/VIGILANCIA Y   SEGURIDAD PRIVADA-Jurisprudencia   constitucional    

EMPRESAS DE   VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Funcionamiento    

EMPRESAS DE   VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Condiciones   que deben cumplir para entender que no desconocen el principio de exclusividad   de la fuerza pública    

(i) Que no usen armas de uso exclusivo de la   Policía Nacional, (ii) que su objetivo no sea el de defender una comunidad, ni   restablecer el orden público, ni generar las condiciones para el ejercicio pleno   de los derechos y libertades -tareas de competencia exclusiva a la fuerza   pública-, sino el de la protección de bienes o de personas que específicamente   requieren de este servicio, (iii) que no se trate de admitir el ejercicio de la   fuerza por parte de particulares, en situaciones en las cuales existe un   conflicto social o político previo, cuya solución pretenda lograrse por medio de   las armas, (iv) que la autorización para utilizar armas no desplace la función   de la fuerza pública y (v) que se ejerza el poder de vigilancia y supervisión   del Estado previsto para las armas de uso civil.    

LOGISTICA-Concepto    

EMPRESAS LOGISTICAS-Funciones    

EMPRESAS LOGISTICAS-Requisitos   para prestar el servicio de vigilancia y seguridad en una actividad que   involucre aglomeraciones complejas    

SEGURIDAD CIUDADANA EN ACTIVIDADES QUE   INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Marco legal    

AGLOMERACIONES DE PUBLICO-Concepto/AGLOMERACIONES   DE PUBLICO-Clasificación    

El artículo 47 de la Ley 1801 de 2016 denominó las   aglomeraciones de público como “toda reunión de un número plural de personas producto de una   convocatoria individual o colectiva”, y las clasificó en (1) reuniones o   manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público; (2) actividades que   involucran aglomeraciones de público no complejas; (3) actividades que   involucran aglomeraciones de público complejas.    

AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Definición    

Las actividades que involucran   aglomeraciones de público complejas son aquellas que de acuerdo con variables   tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar   donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar,   características del público, frecuencia, características de la presentación,   carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la comunidad o a los   bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio,   distrito o del área específica en que se realizan, y que por ello requieren   condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno Nacional   de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del Código Nacional de Policía y   convivencia.    

SEGURIDAD CIUDADANA EN ACTIVIDADES QUE   INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Alcance    

Los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas   llevan implícita en su definición un riesgo de afectación de la comunidad donde   se efectúa el evento. En ese sentido, la seguridad del mismo, dentro y fuera de   las instalaciones donde se realiza, es primordial para el desarrollo del mismo.   De cara a ello, la autoridad administrativa tiene la facultad de autorizarlo o   no, tomando las medidas policivas necesarias para garantizar la seguridad.      

PARTICIPACION DE LA POLICIA NACIONAL EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN   AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-El significado de la expresión “podrá”   contenida en las normas acusadas, implica una facultad de actuación de la   Policía Nacional    

Referencia: expediente D-12644    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 52 y 62 (parciales) de la Ley 1801 de   2016, “Por la cual se expide   el Código Nacional de Policía y Convivencia”.    

Actor:   Jorge Fernando Perdomo Polanía    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I.                   ANTECEDENTES    

1. El ciudadano Jorge Fernando Perdomo Polanía, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada   en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,  presentó demanda contra los artículos 52 (parcial) y 62 (parcial) de la Ley 1801   de 2016.    

2. Por medio de Auto del   veintisiete (27) de abril del dos mil dieciocho (2018) la demanda se inadmitió   ante el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991 y los desarrollados por la jurisprudencia en la sentencia   C-1052 de 2001. Se le concedió al actor el plazo de tres (03) días para corregir   la demanda en los términos señalados.    

3. Corregida la demanda, el día veintidós (22) de mayo   del dos mil dieciocho (2018) se dispuso su admisión y se ordenó correr traslado   al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto   de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del   inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al   Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de   Defensa Nacional.    

En la misma decisión se invitó a la Policía Nacional,   al Ejército Nacional, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a   la Defensoría del Pueblo, a la Federación Colombiana de Municipios, a la   Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de   Barranquilla, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las empresas   Move Concerts Colombia y OCESA Colombia, a la Federación Colombiana de   Fútbol, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de los   Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre de   Colombia, Sabana, de Caldas y la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad   del Rosario, para que ofrecieran su concepto sobre la demanda estudiada.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de   la referencia.    

II.               TEXTO DE LA NORMA   PARCIALMENTE ACUSADA    

A continuación se transcriben los artículos demandados,   subrayándose los apartes cuestionados:    

“Ley 1801 de 2016    

Julio 29[1]    

Por la cual se expide el Código Nacional de   Policía y Convivencia    

El   Congreso de Colombia,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 52. COLABORACIÓN EN ACTIVIDADES QUE   INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PÚBLICO COMPLEJAS Y NO COMPLEJAS. La   Policía Nacional podrá intervenir para garantizar que los asistentes ingresen   con boleta, contraseña o invitación, al lugar donde se celebre un espectáculo o   actividad que involucre aglomeraciones de público que así lo requiera y para que   el público respete las indicaciones de porteros, acomodadores y personal de   logística o apoyo. Asimismo, impedirá el cobro de derechos de entrada distintos   a lo legal o reglamentariamente autorizados, según el caso.    

PARÁGRAFO 1o. De manera excepcional la Policía Nacional   podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad dentro y fuera de   actividades que involucren aglomeraciones de público complejas, cuando existan   razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen, y no   descuiden o distraigan esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia del   municipio o departamento.    

PARÁGRAFO 2o. El personal destinado por la organización   deberá contar con la capacitación correspondiente en cuanto a la aplicación de   protocolos de seguridad en aglomeraciones de público en concordancia con las   amenazas identificadas en los eventos a adelantar.    

ARTÍCULO 62. PARTICIPACIÓN DE LA SEGURIDAD   PRIVADA EN LAS ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PÚBLICO COMPLEJAS. La seguridad interna y externa en las   actividades que involucran aglomeraciones de público complejas será   responsabilidad de los organizadores, quienes deberán contratarla con empresas   de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística legalmente   constituidas. El servicio de seguridad será prestado desde el montaje o   preparación de la actividad hasta su reacondicionamiento.    

Las empresas de seguridad y vigilancia   privada y/o empresas de logística podrán designar de manera específica a   miembros de la empresa para que informen de manera inmediata a las autoridades   de Policía sobre aquellas personas que estén contrariando la ley y las normas de   convivencia en las actividades que involucran aglomeraciones de público   complejas.    

En casos excepcionales de riesgo grave a la   convivencia y a la seguridad ciudadana, la Policía Nacional podrá, sin   descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población, complementar la   seguridad privada en las actividades que involucran aglomeraciones de público   complejas.    

La Policía Nacional podrá, sin   embargo, por iniciativa propia, ingresar en todo momento y bajo cualquier   circunstancia a las actividades que involucran aglomeraciones de público   complejas, en el cumplimiento de sus funciones.    

PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará las condiciones   especiales de operación de las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o   empresas de logística, que pretendan prestar el servicio de vigilancia en las   actividades que involucran aglomeraciones de público complejas”.    

III.            LA DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD    

1. Como cuestión previa el demandante expuso las razones por las cuales   no se configura cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-223   de 2017. En su concepto, es posible estudiar las normas acusadas pese a la   declaratoria de inexequibilidad porque (i) la norma sigue produciendo efectos y   (ii) no existe pronunciamiento sobre el contenido de las disposiciones acusadas.    

2. Como asuntos de fondo, expuso que la expresión “podrá”   contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del   artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, denota una facultad, potestad o posibilidad[2] en el actuar de la autoridad de Policía para los casos excepcionales   en los cuales esté en riesgo grave la seguridad ciudadana, el orden público y la   convivencia pacífica en el marco de actividades que involucren aglomeraciones   complejas.    

Por lo tanto, la intervención   de la Policía es apenas potestativa y complementaria vulnerando los artículos 2   y 218 de la Constitución, en tanto permite la desatención del deber   constitucional de preservar el orden público y mantener la convivencia   ciudadana, el cual es de obligatorio y de permanente cumplimiento. Máxime si se   trata de situaciones excepcionales de grave afectación a la comunidad, sus   dinámicas y bienes. Lo cual podría perjudicar los derechos fundamentales a la   vida e integridad personal (art. 11 C.Pol.) de los asistentes a dichos eventos,   así como de los vecinos de los lugares donde se desarrollan, pues a pesar de que   se trata de escenarios propicios para que se presenten episodios violentos que   generen muertes y lesiones personales, la protección de la Policía no es   obligatoria y, por ende, la entidad puede decidir no cumplir su misión.    

Anotó que el deber   constitucional de la Policía en materia de orden público es el fundamento y   límite de sus competencias[3].   Las autoridades policiales tienen una función preventiva, la cual no se   satisface si la Policía decide no intervenir previamente en este tipo de   eventos, sino que espera a que las situaciones de fuerza mayor y las   alteraciones a la seguridad y al orden público le indiquen que debe actuar, caso   en el cual su intervención es de reparación o corrección, no de prevención[4].    

3. Para el accionante, la consecuencia de facultar a la Policía Nacional   para ejercer sus funciones constitucionales, se ve reflejada en el inciso   primero del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 porque trasladan la   responsabilidad en materia de seguridad a los organizadores de este tipo de   eventos quienes si bien tienen una carga en materia de seguridad, no son los   principales responsables del mantenimiento de la convivencia y el orden público,   dado que ese rol le corresponde a la Policía Nacional. La norma cuestionada   invierte las obligaciones constitucionales y le exige a los organizadores de   estas actividades garantizar la seguridad general de la población que participa   y de la que no. En este sentido, permite que la función de mantener el orden   público y garantizar la convivencia ciudadana y la convivencia pacífica, que la   Constitución consagró en cabeza de la Policía de manera constante y principal   (art. 2 y 218 C.Pol.), se traslade por designio legal a los organizadores.    

4. Sin mencionar un pronunciamiento específico de la Corte   Constitucional aseguró que (i) desprenderse de la función de asegurar el orden   público arriesga la existencia del Estado. Explicó que (ii) la privatización de   la seguridad conlleva un alto riesgo para los derechos humanos, que genera un   servicio oneroso el cual únicamente podrían adquirir aquellos con los medios   para obtenerlo. Así, (iii) el Estado está sometido a un régimen de   responsabilidad nacional e internacional distinto al aplicable a los   particulares en cuyo caso no hay una regulación de obligaciones, legitimación y   sistema de reparación frente a violaciones de derechos humanos.    

5. Refirió que una empresa de seguridad privada no tiene los mismos   controles y mecanismos de monitoreo que sí tiene la Policía Nacional, luego   podría verse en la necesidad de usar medidas sensibles como inspecciones   corporales, detenciones transitorias, registro de vehículos, uso de mecanismos   de control de multitudes como gases lacrimógenos, balas de goma y demás armas no   letales sin los niveles de supervisión y control que tiene la fuerza pública.    

6. Adicionalmente, aseguró que la expresión “convocadas por las   entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley   1801 de 2016, transgrede el derecho a la igualdad (art. 13 C.Pol.)[5], en tanto promueve un   trato desigual e injustificado a partir de la calidad del organizador. Mientras   la presencia de la Policía en las actividades convocadas por las entidades   públicas es obligatoria, no lo es en las de origen privado, a pesar de que   muchas de ellas revisten un interés público y social significativo y permiten la   materialización de los derechos mencionados.    

El público que asiste a un   evento que involucra una aglomeración compleja es sobre quien recae el trato   desigual, el cual consiste en que para las actividades convocadas por entidades   públicas la presencia de la Policía es permanente, imperativa y obligatoria, en   cambio, para eventos convocados por privados la presencia de la Policía es   eventual, posible, discrecional y/o potestativa. Dicho trato diferente es   irrazonable y por ende inadmisible constitucionalmente porque las personas de   los dos eventos, con independencia de su organizador, requieren de protección   para el mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica por presentar   las mismas características, pues involucran aglomeraciones de público en   circunstancias que exigen la presencia de la Policía sin que varíen sus   características, riesgos, amenazas y afectaciones a los que están expuestos los   asistentes.    

7. En cuanto a la finalidad de la norma infirió que la facultad   discrecional le permitiría a la Policía Nacional velar por la seguridad   ciudadana en otros lugares del distrito, municipio o área metropolitana;   propósito que constituye un fin legítimo del Estado en tanto maximiza el interés   general de la ciudadanía por medio de la distribución eficiente del cuerpo   policial. Sin embargo, la medida no es idónea pues se descuidan los escenarios   donde se produce el mayor porcentaje de violencia interpersonal y porque aumenta   significativamente los riesgos a los que están expuestos los asistentes a los   eventos y los vecinos de los lugares donde se desarrollan los mismos. Además la   medida no es necesaria, pues existen mejores alternativas de colaboración y   prevención del orden público que renunciar a la presentación de la Policía   Nacional.    

8. La medida tampoco es proporcional por cuanto la reducción de costos   de funcionamiento de la Policía y la posibilidad de concentrar y maximizar sus   esfuerzos en otras áreas no supera la intensidad de la afectación que se produce   con la medida[6].    

IV.            INTERVENCIONES    

Intervenciones oficiales    

1. Policía Nacional. Solicitó declarar   exequibles  las disposiciones demandadas y de manera subsidiaria condicionar su alcance  en el entendido que en el espacio público deberá haber presencia de la Policía   Nacional como garante de la seguridad y convivencia.    

Anotó que las   normas demandadas deben leerse de manera sistemática con otras disposiciones   normativas como, por ejemplo, con las que consagran la primacía del interés   general sobre el particular, así como con las normas del mismo Código Nacional   de Policía y Convivencia establecen que compete a la Policía Nacional en   coordinación con los concejos municipales y distritales la gestión del riesgo,   la verificación del cumplimiento de los requisitos para el desarrollo de la   aglomeración de público compleja, estando facultadas estas autoridades para   aplicar los medios establecidos en el artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, entre   ellos la suspensión inmediata de la actividad.    

Consideró que esos presupuestos permiten inferir que la Policía Nacional   no puede desligarse de su misión constitucional, sino que, con base en lo   señalado en los artículos 2 y 113 de la Constitución, debe trabajar   armónicamente con las demás entidades del orden nacional o territorial a fin de   conservar el orden público interno, además de garantizar la convivencia y   seguridad ciudadana.    

Explicó que el término “podrá” debe analizarse a partir del   estudio realizado por la Policía Nacional que evidencia la necesidad de ejercer   un control de lo público, como el servicio de Policía, a fin de evitar que los   particulares en ejercicio de actividades privadas con ánimo de lucro usen en   beneficio propio los bienes y servicios del Estado. Señaló que dicho estudio   consistió en establecer el costo por hora de los funcionarios que participan en   eventos de fútbol[7].    

Indicó que esa información demuestra la afectación del servicio de   vigilancia en las ciudades. Por ejemplo, en “Bogotá se dispone de un Policía   por cada 1.346 habitantes mientras que en un evento de futbol (sic)   dependiendo si es tipo A o B la disposición es de 40 o 37 Policías por asistente”[8], lo cual implicó en 2016   un gasto de $25.362.127.600 y en 2017 de $16.274.459.420.    

Precisó que la expresión debe interpretarse en el sentido de que en los   eventos privados la obligación de garantizar la seguridad interna y externa,   prima facie, compete a los organizadores porque en materia de orden público   y de seguridad en el entorno siempre, por misión constitucional, le corresponde   a las entidades del Estado.    

Frente al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016   manifestó que la disposición implica que en eventos que involucren   aglomeraciones de público complejas la Policía Nacional “de manera   excepcional podrá prestar un servicio público, ante un interés privado a   fin de mantener la convivencia ciudadana. Siempre y cuando el evento no facilite   las condiciones de seguridad de sus asistentes o vulnere sus derechos”. Por   lo tanto, aunque la Corte decida cambiar la palabra “podrá” por “debe”,   “de igual manera estaríamos privatizando el servicio de Policía, teniendo en   cuenta que la Policía Nacional tendría facultades para determinar la prestación   de un servicio para una entidad con ánimo de lucro”.    

En cuanto a los cargos por violación del principio de igualdad,   consideró que en el caso objeto de estudio no se pueden comparar las actividades   públicas sin ánimo de lucro que persiguen el bienestar para el conglomerado, con   los eventos privados con ánimo de lucro, cuya organización y promoción buscan el   beneficio económico de un empresario.    

2. Ministerio de Justicia y del Derecho.   Solicitó  estarse a lo resuelto en   la sentencia C-223 de 2017 por considerar que existe cosa juzgada   constitucional.    

Señaló que el   demandante invoca artículos del Código Nacional de Policía y de Convivencia que   ya fueron estudiados por la Corte Constitucional en sentencia C-223 del 2017, la   cual declaró su inexequibilidad diferida hasta el 20 de junio de 2019 por   considerar que estos asuntos debían ser regulados a través de una ley   estatutaria. En consecuencia, no cabría pronunciamiento alguno respecto de las   razones expuestas por el demandante al entenderse que las disposiciones acusadas   se encuentran fuera del ordenamiento jurídico por sentencia ejecutoriada. Acotó   que en las sentencias C-397 de 1995, C-1213 de 2001 y C-423 de 2012 la Corte   estableció que en casos de inexequibilidad diferida no es viable analizar nuevas   demandas.    

3. Ministerio de Defensa Nacional. Solicitó   a la Corte declararse inhibida para pronunciarse por ineptitud sustantiva   de la demanda por incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza,   pertinencia y suficiencia dado que los cargos se sustentan en afirmaciones   subjetivas del accionante. Subsidiariamente, solicitó declarar exequibles  las normas acusadas, reiterando las razones expuestas por la Policía Nacional   relacionadas con los costos que asume la Policía para atender ciertos eventos.    

Como argumentos adicionales explicó la diferencia entre el poder de   Policía y la función de Policía, con base en las sentencias C-024 de 1994 y   C-366 de 1996. Además consideró que la finalidad de la norma atacada es,   precisamente, que se creen herramientas o mecanismos jurídicos para que las   autoridades competentes establezcan las condiciones de convivencia en el   territorio nacional, a la vez que propiciar el cumplimiento de los deberes y   obligaciones de las personas naturales y jurídicas.    

También señaló que la Corte en la sentencia T-030 de 2017 se refirió a   la facultad del legislador para regular ciertas situaciones que permiten   mantener el orden público y, en tal virtud, se puede concluir que lo regulado en   los artículos 52 y 62 de la Ley 1801 de 2016 se ajusta a derecho, toda vez que   no se desplaza la responsabilidad de la seguridad y convivencia a terceros o   entidades privadas; por el contrario, ratifica que la misma está en cabeza del   Estado y que las entidades privadas prestarán una ayuda a las entidades   policivas sin llegar a extralimitar o suplir las funciones constitucionales   otorgadas a la Policía Nacional, lo cual además se ajusta a los parámetros   establecidos en las sentencias C-199 de 2001 y T-909 de 2011.    

Frente al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 reiteró   lo manifestado por la Policía Nacional en el sentido de explicar que aunque la   Corte decidiera cambiar la palabra “poder” por “deberá”, la norma   seguiría habilitando a la Policía Nacional para actuar “en casos   excepcionales”.    

4. Ministerio del Interior. Solicitó a la   Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda de la   referencia. A su juicio, los planteamientos de la censura no cumplen los   atributos de claridad, especificidad y pertinencia porque se fundamentan en la   particular interpretación que el demandante hace del aparte normativo demandado   y de su noción de los deberes de la Policía Nacional en relación con la facultad   que las normas acusadas establecen para que este cuerpo armado civil determine   qué situaciones exigen su presencia para garantizar la seguridad y el orden   público, de esta forma los cargos se estructuran de una lectura aislada   asistemática e incompleta de las normas acusadas.    

De manera subsidiaria, solicitó declarar la exequibilidad   de las normas demandadas, en tanto el actor pasa por alto que la regulación   tiene como finalidad establecer que la Policía determine su participación o no   de acuerdo con la complejidad del evento, pues no todos exigen su presencia so   pena de descuidar o distraer la prestación de la seguridad a la comunidad. De   otro lado, manifestó que la norma no restringe la posibilidad que tiene el   particular de acudir a la Policía una vez tenga la certeza de que va a contar   con una significativa participación ciudadana que podría generar un riesgo que   atente contra la seguridad y el orden público.    

5. Federación Colombiana de Municipios. Solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad  de las normas demandadas.    

Consideró que   las normas cuestionadas al utilizar la expresión “podrá” no establecen   una discrecionalidad sino un concepto jurídico indeterminado que en manera   alguna puede entenderse como una transferencia de las funciones propias del   Policía a los particulares. Según este interviniente, la norma no establece que   la Policía esté facultada para elegir si quiere o no participar, pues los hechos   le indicarán que tiene el deber de hacerlo por razones de fuerza mayor,   seguridad u orden público. A manera de ejemplo expuso que si se presenta un   enfrentamiento a las afueras de un estadio y el comandante de la Policía es   informado, no podría decir que no le interesa involucrarse, pues frente a un   caso como este la norma no le concede discrecionalidad.    

Así las cosas, el sentido de las disposiciones acusadas es aclarar que   los servicios de Policía no pueden utilizarse indistinta y rutinariamente para   apoyar el control de actividades que usualmente se realizan con ánimo de lucro   y, en tal virtud, los empresarios deben contemplar entre sus gastos la   seguridad, bien con personal de apoyo logístico o con la presencia de empresas   de seguridad y vigilancia privada de modo que la intervención de la Policía no   tenga lugar sino cuando se presenten circunstancias que lo ameriten.    

Intervenciones técnicas y académicas    

6. Federación Colombiana de Fútbol. Solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad  condicionada de las expresiones y apartes demandados en el entendido de que es   necesaria e imperativa la presencia, participación e intervención de la Policía   Nacional para el mantenimiento de la seguridad y del orden sin perjuicio de la   responsabilidad compartida de los privados que organizan actividades que   revistan un interés público y social como el fútbol.    

Señaló que la jurisprudencia ha considerado que el   deporte tiene varias dimensiones y sus beneficios no se limitan a quien lo   realiza. En el caso del deporte profesional se trata de un espectáculo público,   un medio de realización individual, una ocupación laboral y una actividad   económica. Resaltó que el fútbol se ha reconocido como herramienta de   transformación social. Sin embargo, en torno a dicha actividad son frecuentes   las manifestaciones de violencia, disturbios que solamente se han controlado con   la intervención de las fuerzas especiales de la Policía. Las características del   público, el tipo de evento y las evidencias nacionales e internacionales hacen   del fútbol una actividad de alto riesgo, motivo por el cual se expidió la Ley   1270 de 2009[9]  que prevé como una de sus principales funciones la de proponer e impulsar la   elaboración de planes para garantizar la seguridad en los estadios y demás   mecanismos para prevenir actos violentos.    

Asimismo, el Decreto 1717 de 2010[10]  adoptó el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol que   incluye un extenso anexo sobre las medidas de seguridad indispensables para el   tranquilo desarrollo de los eventos de fútbol. Por su parte en la Ley 1356 de 2009[11] por medio de la cual se   expidió la Ley de Seguridad en Eventos Deportivos, derogada por el actual Código   Nacional de Policía y Convivencia, se establecía que son las autoridades   públicas las “depositantes” primarias del deber de seguridad en los   estadios y escenarios deportivos con el apoyo subsidiario de las instituciones   privadas. También anotó que el artículo 13 de la Ley 1445 de 2011[12] declaró la   responsabilidad compartida en los eventos deportivos entre los clubes deportivos   y las autoridades estatales, disposición que fue reiterada en el artículo 109 de   la Ley 1453 de 2011[13].   Resaltó que en el Plan Decenal de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el   Fútbol 2014-2024[14],   según el interviniente, se reconoce inequívocamente la obligación primaria del   Estado de velar por la seguridad en los estadios de fútbol, misión que no puede   ser delegada en los particulares, sin perjuicio de la colaboración subsidiaria   de los clubes y organizaciones privadas en esta materia.    

Se refirió a   las experiencias internacionales en materia de fútbol indicando que en Argentina   la Ley n.° 20.665 de 1974 o ley del deporte dispone que el Estado deberá velar   por la seguridad y corrección de los espectáculos deportivos. Sin embargo, en la   práctica eran los clubes privados los que asumían principalmente tal   responsabilidad, lo cual generó una profunda crisis institucional. En 2016   durante la realización del torneo profesional se presentaron episodios de   violencia que superaban las medidas que podían ser tomadas por los clubes, razón   por la cual se expidió el Decreto Presidencial del 10 de abril de 2017 que   asignó la prevención y represión de la violencia en espectáculos deportivos al   Ministerio de Seguridad el cual, a su vez, emitió la Resolución 355-E/17 que   contiene el Reglamento de Prevención contra la Violencia en Espectáculos   Futbolísticos.    

Anotó que en   Chile se cuenta con el programa “Estadio Seguro” que establece un modelo   compartido de responsabilidad entre los organizadores privados y los   carabineros. Por su parte, la Ley 19327 de 1994 exige, antes de la realización   de un evento deportivo, la autorización del Intendente de la región respectiva,   previo e Informe de Carabineros. A juicio del interviniente, este esquema   compartido no implica que las autoridades puedan desentenderse de su   responsabilidad.    

Señaló que en   Inglaterra, a raíz de los sucesos de violencia ocurridos en 1985 en Bruselas que   dejaron como resultado 39 muertos y más de 400 heridos, así como de las   protestas ocurridas en abril de 1989 por la falta de organización, seguridad y   logísticas que dejaron 96 víctimas fatales, se adoptaron medidas restrictivas   para prevenir que hinchas identificados como violentos pudieran salir del país   para asistir a espectáculos de fútbol, para sancionar penalmente comportamientos   violentos en los estadios y para vetar a un hincha violento tanto a nivel   nacional como en competencias internacionales.    

Expuso que el   modelo inglés establece deberes en cabeza de los organizadores privados, quienes   deben contar con un cuerpo suficiente de apoyo logístico y de seguridad en los   estadios, pero también ha reconocido la obligación ineludible y última de las   autoridades públicas de asumir su rol como garantes de la seguridad en los   estadios.    

Finalmente, afirmó que únicamente la Policía Nacional tiene la   capacidad, las herramientas y la legitimidad constitucional para garantizar la   seguridad en estos eventos de alto riesgo, luego, su presencia y acompañamiento   imperativos en estos casos es una cuestión de necesidad. Además, considerando   que en la sentencia C-758 de 2002 la Corte Constitucional reconoció que el   fútbol es una actividad de interés público y social, que envuelve riesgos a la   seguridad, a juicio del demandante, debe ser tratada de la misma manera que las   actividades convocadas por autoridades públicas.    

7. Hernán Alejandro Olano García[15].   Solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas   demandadas considerando que traslada a los particulares organizadores de eventos la actividad de Policía,   sin que sean los directamente responsables.    

Expuso que la   expresión “podrá” indica un carácter potestativo mediante el cual un   hecho, cualquier que sea su origen, se encuentra sujeto a la libre facultad o   potestad de cada individuo, luego, si la norma dijera “deberá”, se   crearía una obligación. Coincidió con el accionante en que la jurisprudencia[16] acepta dicho entendimiento. Presentó un   repaso doctrinario y jurisprudencial de los conceptos de Policía administrativa   general, Policía administrativa especial, de los elementos del orden público y   de la función de Policía. Hizo énfasis en que la función de Policía se asigna a   los cuerpos uniformados, oficiales, suboficiales y agentes de Policía que   ejecutan el poder y se caracteriza por ser estrictamente material y no jurídica,   en tanto se define como la competencia en el ejercicio del poder reglado de la   fuerza.    

8. Instituto Colombiano de Derecho Procesal.   Solicitó a la Corte estarse a lo resuelto   en la sentencia C-223 de 2017.   Adicionalmente, expresó que “no hay claridad” en la formulación de   los cargos, pues el alcance de las expresiones y “las vulneraciones del   ordenamiento constitucional” contienen contradicciones y argumentaciones   subjetivas. Finalmente, resaltó que el demandante representaba a la División   Mayor del Fútbol Colombiano -DIMAYOR-, luego, la demanda más que el ejercicio   constitucional ciudadano busca el beneficio de los miembros que conforman dicha   agremiación que al recibir los rendimientos y beneficios económicos también   tienen obligaciones.    

9. Universidad Externado de Colombia.   Solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados   o, subsidiariamente, declarar su exequibilidad condicionada bajo el   entendido que la existencia jurídica de estas no supone el desconocimiento de la   configuración legal propia y conexa de los espectáculos o eventos públicos.    

Expuso que   las normas demandadas sí pueden ser objeto de un estudio de fondo a pesar de   haber sido declaradas inexequibles por cuanto siguen aplicándose y muy   probablemente se retomarán en una posterior ley estatutaria dada la ausencia de   control material de constitucionalidad.    

La solicitud de inexequibilidad de las normas la propone considerando   que estas trasladan el deber de conservar la convivencia y la seguridad   ciudadana a particulares en eventos que ponen en riesgo la vida y la integridad   de los ciudadanos como las aglomeraciones de público complejas. Al respecto,   afirmó que las expresiones cuestionadas implican una facultad, lo cual desconoce   el deber que tiene la Policía Nacional de mantener las condiciones necesarias   para el ejercicio de derechos y libertades de conformidad con los artículos 2 y   218 de la Constitución, con el consecuente riesgo para el goce de un ambiente de   convivencia sano para las personas que se encuentren en aglomeraciones de   público. En igual sentido, considera que reconocer que un particular tiene a su   cargo de manera exclusiva la garantía del orden público desconoce el principio   del monopolio del uso de la fuerza del Estado reconocido en el artículo 223 de   la Constitución.    

Hizo referencia a legislaciones internacionales como la inglesa, la cual   incluye la participación del Consejo de Europa a través del Convenio Europeo[17]  sobre la Violencia e Irrupción de Espectadores con motivo de manifestaciones   deportivas y especialmente de partidos de fútbol, sobre la idea de la   responsabilidad complementaria que supone el ejercicio de la autoridad pública   con la organización deportiva. Por su parte, entidades como la FIFA y la UEFA,   han dado pasos comunes en la misma dirección, agregando otros temas[18] con el propósito de   abordar problemáticas como la seguridad, violencia, racismo, dopaje y “amaños”   en partidos de fútbol. También se refirió a la legislación española que cuenta   con la Ley 19/07 contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia   en el deporte, reglamentada por el Real Decreto 203/10, en concordancia con el   Real Decreto 748/08. Estas normas regulan la relación de espectadores,   organizadores deportivos y autoridades públicas con ocasión de la celebración de   espectáculos y competiciones deportivas.    

En cuanto a la normativa nacional concuerda con la Federación Colombiana   de Fútbol en la enunciación de las Leyes 1270 de 2009, 1356 de 2009, 1445 de   2011 y 1453 de 2011, así como del Decreto 1717 de 2010, listado que adicionó con   la alusión a los Decretos 1007 de 2012[19] y 0079 de 2012 por el   cual se reglamentan las Leyes 1445 y 1453 de 2011; normas que permiten colegir   una coordinación mutua y complementaria de acuerdo a la inseparable   responsabilidad que existe entre las autoridades públicas correspondientes y las   entidades privadas para llevar a cabo eventos susceptibles de aglomeraciones.    

Anotó que una segunda alternativa es la interpretación del contenido de   las normas a la luz del deber de coordinación entre el Estado y los   particulares, lo que también daría lugar a resaltar el deber de inspección,   vigilancia y control que debe ejercer el Estado sobre los particulares a la hora   de prestar un servicio público como es el caso de las empresas privadas de   seguridad y vigilancia.    

Respecto de la propuesta de exequibilidad condicionada refirió   que existen diferentes regulaciones sobre eventos deportivos que abarcan   mecanismos de coordinación mutua y complementaria de acuerdo a la inseparable   responsabilidad entre las autoridades públicas y las entidades privadas para   llevar a cabo la organización de eventos susceptibles de aglomeraciones. En este   sentido, las normas atacadas deben responder a lo dispuesto en las regulaciones   vigentes.    

Intervenciones extemporáneas    

10. La   Alcaldía Distrital de Bogotá, Dirección Distrital de Defensa Judicial y   Prevención del Daño Antijurídico[20], la Universidad Nacional de Colombia[21], la Superintendencia de Vigilancia y   Seguridad Privada[22] y la Alcaldía de Medellín[23], presentaron intervenciones extemporáneas.    

V.               CONCEPTO DE LA   PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

11. El Procurador General de la Nación mediante   concepto 6414, radicado el diecisiete (17) de julio de 2018, solicita a la Corte   Constitucional que se declarar estarse a lo resuelto en la sentencia   C-223 de 2017.    

Señaló que la Corte Constitucional en la sentencia C-223 de 2017   integró las disposiciones del Título VI (artículos 47 a 75) para declarar su   inexequibilidad en razón de la relación que tienen los derechos de reunión y   manifestación pública con los derechos a la libertad de expresión, la   participación política, la libertad de asociación y la libertad de locomoción,   por tratarse de garantías que tienen la calidad de fundamentales, asimismo se   encontró que dicho título tiene como propósito regular el ejercicio de los   derechos de reunión y manifestación pública, así como la regulación integral,   estructural y completa.    

En virtud de los argumentos expuestos la Corte decidió que se vulneró   la reserva de ley estatutaria prevista en el literal a) del artículo 152 de la   Constitución considerado necesario diferir los efectos de dicha declaración por   un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir,   hasta el 20 de junio de 2019.      

Hizo referencia a las dos posturas de la Corte frente al análisis de   las normas declaradas inexequibles de forma diferida: (i) la conservación por un   tiempo de la vigencia de la norma declarada inexequible no significa que tales   normas no hayan sido objeto de control constitucional y que sea viable   pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que se presenten   durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos sean diferentes a   los analizados en la sentencia anterior;[24]  y (ii) cuando de un examen procedimental se concluye que la norma puede   permanecer dentro del orden jurídico durante determinado lapso, ello no obsta   para que se emprenda una revisión de tipo sustancial y se declare su   exequibilidad caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso   fijado en el fallo inicial o se declare inexequible, cuya consecuencia será el   retiro inmediato del ordenamiento jurídico[25].    

Teniendo en cuenta la segunda postura, consideró que en este caso   opera la cosa juzgada constitucional dado que la violación a la reserva   estatutaria no se agota en un análisis formal, pues requiere de la verificación   del contenido de las disposiciones objeto de juzgamiento para luego determinar   si se cumplieron los requisitos formales para regularlo.    

Argumentó que en dicha sentencia la Corte analizó cada una de las   disposiciones revisadas a efectos de fijar su alcance y contenido, por ejemplo,   sobre el artículo 52 la Corte determinó su relación con los artículos 47 y 48   porque definen lo que son las aglomeraciones de público y establece una   condición para el ejercicio del derecho de reunión, en tanto determina las   funciones de la Policía en actividades que involucran aglomeraciones del público   complejas y no complejas.    

Con relación al alcance y contenido del artículo 62 expuso que la   Corte encontró que este enunciado le quita a la Policía la obligación de dar   seguridad y protección a las personas en actividades que involucran   aglomeraciones del público y complejas (como pueden serlo desfiles, actividades   cívicas o deportivas, partidos de fútbol, eventos artísticos, etc.), trasladando   dicha obligación a los organizadores, quienes deberán contratarla con empresas   de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística. Señaló que la   Corporación consideró que además el artículo implica el relevo de las   obligaciones de seguridad y protección que debe prestar la Policía Nacional,   especialmente en el caso de aglomeraciones complejas como los partidos de   fútbol, conciertos y similares, cuya seguridad interna y externa deberá   contratarse por los organizadores sin considerar lo que dispone el artículo 218   de la Constitución.    

Estimó que el análisis material realizado por la Corte también se   evidencia en (i) la determinación de que este título regulaba derechos   fundamentales; (ii) la constatación de que se trata del desarrollo de los   derechos de reunión y manifestación pública; y (iii) se trata entonces de una   regulación integral, estructural y completa de los derechos fundamentales   enunciados. En ese orden concluyó que dicho examen es material e impide a la   Corte volver a juzgar las disposiciones.    

VI.            CONSIDERACIONES DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución   Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada   parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y   Convivencia-.    

Estudio   previo    

1. Aptitud de   la acción de inconstitucionalidad    

El Ministerio del Interior, el Instituto Colombiano de Derecho   Procesal y el Ministerio de Defensa Nacional solicitaron a la Corte inhibirse. En su concepto, la demanda no cumple con los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.    

Al respecto, este Tribunal   considera que la demanda  cumple –con la excepción que se describe   adelante– las exigencias para que se expida un pronunciamiento de fondo al   plantear un cargo apto de inconstitucionalidad[26], por la presunta vulneración de los artículos 2 (garantía estatal de efectividad de los principios, derechos y deberes   consagrados en la Constitución, así como de la convivencia pacífica) y 218 (el   fin primordial de la Policía Nacional es el mantenimiento de las condiciones   necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para   asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz).    

Se trata de un argumento   claro  en tanto el actor plantea que la Constitución impone al Estado la obligación de   ofrecer seguridad y garantizar la convivencia pacífica a los ciudadanos en   escenarios de alto riesgo de afectación a la comunidad -aglomeraciones de   público complejas- y, en consecuencia, el uso de expresiones que no establezcan   un imperativo se opone a los mandatos de la norma superior (arts. 2 y 218) las   cuales sí contienen expresiones que suponen una obligación inexcusable.    

De la misma manera, sobre el   requisito de certeza debe concluirse que el accionante no apela a   expresiones distintas a las consignadas en las disposiciones cuestionadas pues   de la lectura desprevenida de la norma es factible asumir, prima facie,   que la expresión “podrá” conlleva una simple facultad. Así, el actor   identificó normas de rango inferior, expresión “podrá” contenida en el   parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del artículo 62 de la Ley   1801 de 2016, que se ocupan de definir las obligaciones de un órgano estatal   frente a las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas.    

Asimismo, se advierte que el   actor expone razones concretas, que permiten efectuar una confrontación entre el   texto constitucional y las normas objeto de reproche, cumpliendo así con el   presupuesto de especificidad. En cuanto a la presentación de argumentos   pertinentes, para la Sala se acredita dicha exigencia comoquiera que los   mismos giran en torno de una norma constitucional. La demanda contiene   reflexiones acerca del alcance de los artículos 2 y 218 de la Constitución   frente al de las normas cuestionadas sin hacer alusión a otro tipo de normativa   o a conceptos innecesarios.    

De otro lado, dichas   reflexiones son suficientes para generar una duda acerca de la   constitucionalidad de las normas cuestionadas, dado que explican con idoneidad   porqué el actor considera que la Constitución prevé la intervención de la   Policía Nacional en contextos masivos debe ser obligatoria en aras de   salvaguardar los deberes impuestos en los artículos 2 y 218 de la Constitución.    

En frente del cargo formulado contra la expresión “convocadas por   las entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, acusada por   supuestamente desconocer el principio de igualdad, la Corte encontró que la   demanda carece  de certeza, pues, en realidad el cargo se corresponde más   con una apreciación subjetiva del actor que con un auténtica disposición   normativa contenida en la expresión demandada, pues, trátese de aglomeraciones   convocadas por particulares o por entidades públicas, la Policía Nacional deberá   garantizar la seguridad y el orden público, en los términos atrás anotados.    

No sucede lo mismo respecto de   la demanda en contra de la expresión “convocadas por las entidades públicas”   contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, por la   presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, el cual, a juicio de la   Sala Plena carece del presupuesto de certeza.    

Si bien el actor identifica los   grupos o situaciones de hecho que aparentemente se encuentran en condiciones   iguales o similares, esto es, los eventos organizados por entidades públicas   y los eventos convocados por las empresas particulares, en realidad el   cargo se corresponde más con una apreciación subjetiva, genérica y abstracta del   actor que con un auténtica disposición normativa contenida en la expresión   demandada, pues, trátese de aglomeraciones convocadas por particulares o por   entidades públicas, la Policía Nacional deberá garantizar la seguridad y el   orden público, en los términos que serán expuestos en esta providencia.      

Así las cosas, de la norma acusada no se infiere que en   aglomeraciones de público complejas convocadas por particulares la Policía   Nacional renuncie a garantizar el orden y la convivencia pacífica, porque la   misma disposición ordena a dicha institución prestar sus servicios de manera   excepcional “cuando existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden   público que lo aconsejen”.     

En efecto, tanto el parágrafo primero como el tercero   el artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, prescriben que el apoyo de la Policía en   las aglomeraciones de público complejas se circunscribe, en ambos casos –eventos   públicos y privados–, a lo que demanden las necesidades de orden público y   seguridad. Así, la presencia de la fuerza pública está condicionada, en los dos   escenarios, a que las circunstancias “lo aconsejen” o “lo exijan”.   Por lo tanto, el actor no logró demostrar un trato diferenciado hacia las   personas que concurren a este tipo de actividades –sea que fueren organizadas   por entidades públicas o por particulares–.    

Por lo expuesto, la Corte   Constitucional únicamente analizará los cargos contra los artículos 52 (parcial)   y 62 (parcial), por desconocimiento de los mandatos constitucionales   establecidos en los artículos 2, y 218 de la Constitución, en los términos del   problema jurídico que se planteará más adelante.    

2. Cosa   juzgada constitucional: la Corte Constitucional   es competente para pronunciarse de fondo sobre la demanda ante la inexistencia   de cosa juzgada constitucional    

Los artículos 52 y 62 demandados parcialmente, fueron objeto de   estudio de constitucionalidad en la sentencia C-223 del 2017, decisión por medio   de la cual se resolvió declarar la inexequibilidad diferida del Título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “Por   la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”  y, en consecuencia, de los artículos objeto de estudio en esta oportunidad.    

El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de   la Nación y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, este último de manera   subsidiaria, solicitaron a la Corte no pronunciarse sobre la demanda ante la   existencia de una cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta que mediante   sentencia C-223 de 2017 la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad   diferida de las normas acusadas.    

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la   cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal que tiene   su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la   cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de   constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”[27].    

La cosa juzgada puede ser[28]: i) constitucional   formal, cuando ante la Corte Constitucional se pone en consideración el   estudio de exequibilidad de un texto legal sobre el cual existe un fallo de   constitucionalidad[29];   ii) material, cuando en un pronunciamiento jurisprudencial se estudió un   contenido normativo similar al demandado pero la nueva controversia se enmarca   en un texto legal diferente[30];   iii) absoluta que acaece cuando la decisión concluye que la norma   demandada se estudió de conformidad con la totalidad de la Carta Política y en   esa medida se impide la admisión de más demandas sobre el mismo texto normativo[31]; iv) relativa,   cuando este Tribunal estudió la exequibilidad de un texto normativo únicamente a   la luz de determinados cargos, motivo por el cual la disposición podrá ser   estudiada desde una nueva perspectiva constitucional.[32]    

La Corte ha examinado el alcance de la cosa   juzgada frente a decisiones de inexequibilidad diferida. Dos   posturas han sido consideradas. En un primer momento, la Corte optó por declarar   la improcedencia de un nuevo estudio de las normas declaradas inexequibles aun   cuando los efectos de esa determinación se hayan diferido[33]. Más adelante, la Corte   cambió su posición para permitir el estudio de las normas declaradas   inexequibles con efectos diferidos cuando el vicio por el cual se declaró su   inconstitucionalidad fue de trámite, considerando si la norma sigue produciendo   efectos[34].    

Respecto de la primera postura la sentencia C-1211 de 2001 afirmó que   el Tribunal no tenía otra alternativa que estarse a lo resuelto porque, “habiendo optado por un pronunciamiento sobre   la totalidad de la Ley, considerándola como un ordenamiento integral, no podría   luego, y frente a la expresa decisión que sobre la materia se adoptó en la   Sentencia C-737 de 2001, proferir fallos particulares sobre todos y cada uno de   los artículos de la ley que sean demandados de manera separada. Tal como se   expresó, habiéndose declarado la inexequibilidad con efecto diferido de la ley,   corresponde al Congreso, dentro de su potestad de configuración y respetando las   limitaciones que le impone, tanto en la forma como en el fondo, el ordenamiento   constitucional, proferir una nueva ley de regalías”. De esta manera   concluyó que la posibilidad de un nuevo análisis sobre vicios de fondo o de   forma debía tener como punto de partida la nueva normativa que expidiera el   Congreso para cumplir los parámetros establecidos en la sentencia que declaró la   inexequibilidad diferida[35].    

En el Auto 311 de 2011 la Corte reiteró la regla   anotada y consideró que “[c]uando una ley es declarada   inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad   del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida   jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es   inexequible por razones de fondo (…)”. En este sentido, la declaratoria de   inconstitucionalidad le restaba validez a la norma, aunque se mantuviera   temporalmente su vigencia.    

                                   

Para modificar la regla   establecida en los pronunciamientos citados, en la sentencia C-088 de 2014, la   Corte consideró que dicho   entendimiento no observaba los principios que orientan el control   constitucional, especialmente el principio democrático. Dispuso que en asuntos   donde se declara la inexequibilidad diferida, la norma sigue vigente, y puede   producir efectos jurídicos por el término de dicho diferimiento, luego, sería   posible analizar su inconstitucionalidad a la luz de una nueva acusación. De   este modo, precisó que “existe una diferencia constitucionalmente relevante   entre los vicios de una y otra naturaleza, y que en la hipótesis examinada, la   verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el   examen por vicios de orden sustantivo, comoquiera que mientras las exigencias   formales y procedimentales para la validez de una disposición legal, se   establecen en función del principio democrático y del principio de publicidad,   las segundas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores   contenidos en el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con   aquellos”.    

Concluyó que cuando a la luz de un examen procedimental   la Corte decide mantener la norma cuestionada durante un periodo determinado “ello   no obsta para que se emprenda una revisión de tipo sustancial, y bien, o se   declare su exequibilidad, caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote   el lapso temporal fijado en el fallo inicial, o se declare inexequible, caso en   el cual deberá ser retirada del orden jurídico inmediatamente”.    

Recientemente, en la sentencia   C-009 de 2018, la Corte Constitucional conoció una demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 53, 54, 55, 56   y 57 de la Ley 1801 de 2016, por vicios de procedimiento (reserva de ley   estatutaria) y de fondo (principio democrático y pluralismo, entre otros).   Aplicando la regla expuesta, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la   sentencia C-223 de 2017 respecto de los vicios de procedimiento pero a su vez,   decidió pronunciarse sobre los cargos de fondo al no encontrar configurada la   cosa juzgada constitucional.    

En esta ocasión la Sala   ratifica las conclusiones de las sentencias C-088 de 2014 y C-009 de 2018, toda   vez que es el resultado de un análisis que sistematiza los principios que deben   regir el criterio del juez constitucional a la hora de definir la conformidad de   una norma ordinaria con la Constitución.    

Este Tribunal advierte que   efectivamente en la sentencia C-223 de 2017 se declaró la inexequibilidad   diferida  de los artículos acusados en la demanda que nos ocupa “por la ausencia del procedimiento legislativo agravado   que se exige para las leyes estatutarias, con violación de la reserva de ley   dispuesta en la Constitución, respecto de una materia específica como es la   regulación de derechos fundamentales, tal y como se ha hecho con otros derechos   fundamentales como hábeas data, petición, los   derechos de las mujeres y participación política, entre otros casos”.    

Resulta importante señalar que en dicho pronunciamiento la Corte expresó que el   artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 implicaba “el relevo de la obligaciones de   seguridad y protección que debe prestar la Policía Nacional, especialmente en el   caso de las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol, conciertos y   similares, cuya seguridad ‘interna y externa’ deberá ser contratada por los   organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone el artículo 218 de la   Constitución”. Sumado a esto, este Tribunal consideró que los artículos 58 y   62 de la misma ley invertían “el modo de cumplir las obligaciones   constitucionales de la Policía Nacional, en el sentido que el servicio de   seguridad deja de ser una obligación de la Policía, para ser una facultad. En   tal sentido el inciso tercero del artículo 62 establece que para el caso de las   actividades que involucren aglomeraciones complejas, y solo ‘En   casos excepcionales’, la Policía Nacional ‘podrá’ complementar la seguridad privada”.    

También hizo la siguiente apreciación sobre los artículos 58, 60 y 62: [las   normas] “definen lo que sean (sic) las actividades que involucran   aglomeraciones complejas y no complejas, a la vez que definen el papel de la   Policía Nacional en ellas, invirtiendo el rol de dicha institución en el   cumplimiento de la obligación constitucional de seguridad, que pasa a ser   residual y no principal, facultativa y no obligatoria, privilegiando el servicio   de seguridad privada sobre el público”. Como conclusión definitiva   determinó que el vicio de estas disposiciones tenía su génesis en su aprobación   porque al regular el derecho fundamental de reunión, debía haberse tramitado   como ley estatutaria[36].    

Como puede advertirse, a pesar   de las afirmaciones realizadas en este fallo sobre el contenido de las   disposiciones que interesan al presente debate y a la alusión superficial del   artículo 218, el juicio que la Corte realizó en esa oportunidad solamente   abarcó un análisis formal de las normas declaradas inexequibles. Así pues,   las observaciones trascritas anteriormente no constituyen un análisis de   constitucionalidad de la norma sino la descripción de los contenidos normativos   en aras de unificar si se trataban de aquellos propios de regulación a través de   una ley estatutaria.    

En suma, la Sala Plena   considera que en este caso no existe cosa juzgada constitucional, ni formal ni   material, con relación a los apartados de las normas demandadas toda vez que   no se dio un pronunciamiento de fondo en el cual se hayan contrastado las   disposiciones acusadas con los derroteros constitucionales invocados por el   accionante. En ese orden, es procedente que la Sala aborde el estudio de dichas   normas a la luz de los artículos 2 y 218 de la Constitución, dado que su   inconstitucionalidad no fue definida a partir de su contenido material, y en   todo caso hoy producen efectos en atención al aplazamiento de su inexequibilidad   hasta el 20 de junio de 2019.    

3.   Integración normativa de la expresión “De manera   excepcional” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016   y de la totalidad del artículo 62 de la misma ley.    

La Policía Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional manifestaron   que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 implica que en   eventos que involucren aglomeraciones de público complejas, la Policía Nacional   “de manera excepcional podrá prestar un servicio público, ante un   interés privado a fin de mantener la convivencia ciudadana (…) [s]iempre  y cuando el evento no facilite las condiciones de seguridad de sus asistentes o   vulnere sus derechos”. Por lo tanto indican, que aunque la Corte decida   cambiar la palabra “podrá” por “debe”, “de igual manera   estaríamos privatizando el servicio de Policía, teniendo en cuenta que la   Policía Nacional tendría facultades para determinar la prestación de un servicio   para una entidad con ánimo de lucro”.    

Por lo expuesto, resulta pertinente analizar si es procedente   integrar normativamente la norma demanda, a la luz de lo dispuesto en el Decreto   2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional.    

El inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991   establece la figura de la unidad normativa, en los siguientes términos:    

“Artículo 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador   proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. (…)    

El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando   considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el   fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el   inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas   las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio,   conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.    

En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional[37] ha señalado que la integración normativa es una facultad de la   Corte Constitucional, que le permite constituir al análisis de cargos   propuestos, normas no demandadas. El objetivo de la integración es ejercer   debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los   problemas planteados por el demandante o los intervinientes. Se trata, sin   embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando   el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido   deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta   absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra   disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la   proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii)   cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del   ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un   fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre   intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad   existan serias dudas[38].    

La procedencia de la primera hipótesis depende del cumplimiento de   dos supuestos, a saber[39]: “(i) que lo acusado sea un contenido comprensible   como regla de derecho que pueda contrastarse con las normas constitucionales y   (ii) verificar si los apartes que no han sido demandados perderían la capacidad   de producir efectos jurídicos en caso de declararse la inexequibilidad del   fragmento normativo demandado”[40].    

La   segunda hipótesis se evidencia cuando la disposición cuestionada se encuentra   reproducida en otros enunciados que posean el mismo contenido deóntico[41].    

La   tercera hipótesis acontece cuando la norma o normas demandadas se encuentran   intrínsecamente relacionadas con otra de cuya   constitucionalidad existan serias dudas. A juicio de   la Corte, la procedencia de esta hipótesis está supeditada al cumplimiento de   dos supuestos distintos y concurrentes[42]:  (i) que la norma demandada   tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían   la unidad normativa; y (ii) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a   primera vista, aparentemente inconstitucionales. Al respecto, la Corporación ha   señalado además, que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación   global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece   prima facie de una dudosa constitucionalidad”[43].    

En el asunto objeto de estudio lo que se demanda es la facultad que   la norma otorga a la Policía Nacional con el fin de decidir si presta o no el   servicio de vigilancia y seguridad en eventos catalogados como aglomeraciones de   público complejas. El demandante acusó la palabra “podrá” contenida en el   parágrafo 1º del artículo 52[44]  y en los incisos 3º[45]  y 4º[46]  del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016; sin embargo, de la lectura de las normas   demandadas se evidencia que no solo el verbo “podrá” conllevaría una   interpretación en el sentido de facultar a la Policía Nacional para decidir   prestar o no los servicios de vigilancia y seguridad en eventos que involucren   aglomeraciones complejas, complementar la seguridad de dichas actividades y   hacer presencia en el lugar. También la expresión “de manera excepcional”   contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 podría generar una interpretación   en el mismo sentido, es decir, como una limitación de actuación de la Policía   Nacional en eventos donde se puedan presentar riesgo grave a la convivencia y a   la seguridad ciudadana.    

Por lo anterior, aunque no se trata de una reproducción   exacta del verbo demandado, la Corte considera necesaria la integración de la   expresión “De manera excepcional” contenida en el parágrafo 1º del   artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, con el fin de evitar que un posible fallo de   inexequibilidad resulte inocuo al no expulsarse del ordenamiento dicha   expresión.    

Problema   jurídico y metodología de decisión    

4. Le corresponde a la Corte   determinar si (i) las expresiones “de manera   excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52   de la Ley 1801 de 2016 vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución.   Adicionalmente,  si (ii) el inciso primero y las expresiones “podrá”   contenidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de   2016, vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución.    

Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte   abordará los siguientes tópicos (i) la Policía Nacional y su función   constitucional; (ii) la función constitucional de la Policía Nacional y el   principio de exclusividad de la fuerza pública como límites para la prestación   del servicio de vigilancia por parte de empresas privadas y (iii) la seguridad   ciudadana en aglomeraciones de público complejas. A partir de las conclusiones   que allí se obtengan (iv) procederá a pronunciarse sobre los cargos planteados   en esta oportunidad.    

La Policía   Nacional y su función constitucional. Reiteración jurisprudencial    

5. El   artículo 2 de la Constitución consagra los fines esenciales del Estado, dentro   de los cuales están: servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la   convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, entre otros. La misma   disposición asigna a las autoridades de la República el deber de proteger a   todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias   y demás derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de los deberes   sociales de los particulares y del Estado.    

Con tal fin, el artículo 216 de la   Constitución instituyó la Fuerza Pública conformada por las fuerzas militares y   la Policía Nacional.   Por su parte, el artículo 218 constitucional dispone que la Policía Nacional es   un cuerpo armado permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación y tiene   como objetivo principal mantener “las condiciones necesarias para el   ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los   habitantes de Colombia convivan en paz”.    

6. En diferentes oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de   definir en qué consiste la función constitucional de la Policía Nacional[47]. Así, en la sentencia   C-453 de 1994 la Corte consideró que “la misión de la Policía es   eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado”.   También ha dispuesto que “de su accionar depende, por una parte, que los asociados puedan   ejercer a plenitud sus derechos y libertades dentro del marco de la Constitución   y la ley y, por otra, garantizar la convivencia pacífica dentro del seno de la   sociedad colombiana”[48]. En términos similares ha   concluido que “[e]l servicio público de Policía tiene   entonces como fin primordial, la garantía de bienes comunitarios esenciales,   presupuesto de la convivencia, tales como la seguridad, la tranquilidad y la   salubridad que transfieren ese carácter esencial a la actividad encaminada a   preservarlos, en función de atribuciones ordinarias señaladas en el artículo 213   de la Carta Política” [49].    

En un Estado Social de Derecho, la preservación del orden público representa el fundamento y el límite   de las competencias de Policía. Al referirse al orden   público, este Tribunal lo ha definido como “el   conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la   prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[50]. Así las cosas, la   Corte ha considerado que este deber de protección es función, principalmente, de   las autoridades de Policía por ser las encargadas de garantizar el derecho   constitucional fundamental a la salvaguarda de todas las personas dentro del   territorio de la República[51].    

7. En el régimen constitucional   colombiano la noción de Policía presenta varias acepciones[57], todas ella dirigidas   al cumplimiento de los deberes sociales, el logro de la convivencia pacífica   entre los asociados y el mantenimiento de la seguridad individual y colectiva[58]. Recientemente en la sentencia C-223 de 2017, reiterando lo   dispuesto en la sentencia C-117 de 2006, la Corte precisó las formas de actividad del Estado relacionadas con la preservación   y el restablecimiento del orden público, así:    

“El  poder de Policía se caracteriza por ser de naturaleza normativa y   consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de   carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la   convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito   de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y   tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de   la República.    

La  función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la   gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio   de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las autoridades   administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al   Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los   gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del   marco constitucional, legal y reglamentario.    

Finalmente dijo la Corte en la referida Sentencia C-117 de 2006, que la   actividad de Policía  es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente   material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la   fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de   Policía”.    

Acorde con lo anterior, las medidas para preservar el   orden público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales   que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de   actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales;   (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la   coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios   especiales a través de los cuales se ejecuta la función”[59].    

8. Ahora bien, la Corte   Constitucional ha reiterado que el ejercicio del poder, función y actividad de   Policía deben responder a unos límites para su ejercicio.   El poder  de Policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación   internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[60]. La   función  de Policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de   los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad[61], a la   eficacia[62]  y necesidad del uso del poder[63],   a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del   principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en   discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población. La   actividad  de Policía, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados   anteriormente para el poder y la función de Policía, por el   respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles   judiciales a su ejercicio[64].    

9. Según lo dispuesto en el   actual Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) este tiene   carácter preventivo y busca “establecer las   condiciones para la convivencia en el territorio nacional” propiciando el cumplimiento de los deberes y obligaciones las   personas y reglamentando el ejercicio del poder, la función y la actividad de   Policía. La misma regulación acoge los conceptos de poder[65], función[66] y actividad[67] de Policía   estructurados por la jurisprudencia constitucional.    

Por otra parte, divide las categorías de convivencia en: seguridad,   tranquilidad, ambiente y salud pública[68].   Sobre la primera indica que se orienta a garantizar la protección de los   derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el   territorio nacional y la tranquilidad buscando que las personas ejerzan sus   derechos sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los derechos   ajenos. Dispone además que los fines de las normas de convivencia social   previstas en este Código son los siguientes: “1. Que el ejercicio de los   derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la   constitución y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la   Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia. 3. El respeto por   las diferencias y la aceptación de ellas. 4. La resolución pacífica de los   desacuerdos que afecten la convivencia. 5. La convergencia de los intereses   personales y generales para promover un desarrollo armónico. 6. Prevalencia de   los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez,   respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y   paz”[69].    

10. En síntesis, la Policía Nacional tiene como fin principal la prevención de   aquellas conductas que constituyen amenazas de   afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las   medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de   Policía, la función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por   distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la   Constitución y por la ley.    

La función   constitucional de la Policía Nacional y el principio de exclusividad de la   fuerza pública como límites para la prestación del servicio de vigilancia por   parte de empresas privadas    

11. La seguridad de la sociedad,   entendida como el mantenimiento del orden, la paz y el disfrute de los derechos,   es un fin del Estado (art. 2 C.Pol.) y su prestación es inherente a su finalidad   social. La Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad es un servicio   público primario, cuya prestación está a cargo de la fuerza pública[70].    

12. En esa dirección el artículo   216 de la Constitución consagra el principio de exclusividad de la Fuerza   Pública. En tal virtud, existen funciones y facultades que son propias de la   Policía Nacional, las cuales en ningún momento pueden ser atribuidas a los   particulares, como lo es la preservación del orden público. Tampoco podría el   Estado atribuir a los particulares la posesión y uso de armas que pongan en duda   la naturaleza exclusiva de la Fuerza Pública. El   principio implica que la ley colombiana no puede amparar la existencia de   organismos armados no oficiales o de carácter privado que actúen en forma   paralela para cumplir las funciones que la Constitución asigna exclusivamente a   las fuerzas militares y a la Policía Nacional[71].    

13. Sin embargo, los servicios de seguridad privada son   constitucionalmente admisibles y encuentran apoyo en dos   fundamentos constitucionales. En primer lugar, siendo la seguridad un   servicio público, la ley puede autorizar su prestación por parte de los   particulares quienes deben someterse al régimen jurídico   que fije la ley[72]  (art. 365 C.Pol.). En segundo lugar, la seguridad   privada ha sido entendida como una expresión del deber de colaboración ciudadana   con la función de las autoridades de mantener el orden (art. 95 C.Pol). Ello no   implica, sin embargo, que la ley pueda erigir a los   particulares en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa responsabilidad   corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública.    

14. El Decreto ley 356 de 1994 regula el régimen jurídico que gobierna la   actividad especializada de vigilancia y seguridad privada, estableciendo los   parámetros de carácter organizacional, operacional y técnico que rigen la   prestación de dichos servicios. En palabras de la Corte, el decreto regula “la   seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado. Se trata de la   regulación de ciertas actividades realizadas por los particulares, dirigidas a   disminuir los riesgos personales que puedan amenazar la vida, la integridad   física o los bienes de las personas”[73],   bajo el control de la Superintendencia de Vigilancia y   Seguridad Privada.    

El artículo 2 del Decreto 356 de 1994, define los servicios de   vigilancia y seguridad privada como aquellas actividades que en forma remunerada   o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas   naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la   seguridad y a la tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los   bienes propios o de terceros. Por su parte, el artículo 73, establece que la   finalidad de los mencionados servicios, consiste en disminuir y prevenir las   amenazas que afecten la vida, la integridad personal o el ejercicio de los   derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección, sin alterar   o perturbar las condiciones para el goce de los derechos y libertades públicas   de la ciudadanía y sin invadir la órbita de competencia reservada a las   autoridades, de manera que las empresas de vigilancia y seguridad privada no   pueden asumir conductas reservadas a la fuerza pública (art. 74). Los   pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre empresas de vigilancia y   seguridad privadas, han surgido con ocasión de las demandas presentadas contra   ese Decreto ley.    

15. En la sentencia C-572 de 1997[74], la Corte concluyó que   la norma que regulaba los denominados servicios comunitarios de vigilancia y   seguridad privada, era exequible. Sostuvo que por tratarse de un servicio   público podría ser prestado tanto por el Estado como por los particulares y que   el deber constitucional de solidaridad permitía a los particulares apoyar la   acción estatal en contra del delito y a favor de la preservación del orden   público.    

16. Dicha posición fue modificada   por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-251 de 2002[75] considerando que en esa   oportunidad la Corte no tuvo en cuenta el principio de exclusividad de la fuerza   pública. Así las cosas, expuso que no es posible asignar a los particulares   funciones propias del mantenimiento del orden público o la participación en los   conflictos armados. En este sentido, el deber de solidaridad no envuelve la   posibilidad de asignar a los particulares funciones vinculadas al uso de la   fuerza armada o a la inteligencia.    

17.   Posteriormente, en la sentencia C-995 de 2004[76]  la Corte calificó la seguridad como un servicio público y aclaró que la   vigilancia y seguridad a la que hacía referencia el Decreto ley 356 de 1994 era   la seguridad ciudadana ordinaria no asociada al conflicto armado[77]. Ahora   bien, a pesar de avalar bajo condiciones legales la seguridad a cargo de los   particulares también dispuso que “ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar o   sustituir la actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas armadas   del Estado”. En consecuencia,   advirtió la Corte, “tales servicios de seguridad privados se   adelantarán siempre en los términos del régimen legal vigente y dentro del pleno   respeto a la Constitución.”    

En control concreto, en las sentencias T-909 de 2011 y T-030 de 2017,   este Tribunal reiteró que la actividad desempeñada por las empresas de   vigilancia cumplen una función de prevención y disuasión de conductas que   podrían configurar la comisión de un delito o que atenten contra los bienes que   son dispuestos para su protección. En todo caso, están obligados a respetar y   garantizar los derechos fundamentales y las libertades de la comunidad en   general. Respecto de las medidas que podrían adoptar las empresas de seguridad   privada en procura de mantener el orden público, la convivencia y el respeto por   los derechos fundamentales, se refirió la Corte al “uso de medidas   razonables, como serían los llamados de atención, que tengan como finalidad la   exigencia del cumplimiento de las normas de Policía y demás disposiciones que   regulen el comportamiento social, lo cual en ningún caso implica la suplantación   de funciones que sean propias de la autoridad de Policía”. Por lo tanto, “la   facultad descrita, en ningún momento implica la potestad de hacer cumplir las   disposiciones de Policía, pues dicha función está reservada a los funcionarios   investidos de autoridad”.    

Recientemente, en la sentencia C-082 de 2018 la Corte   reiteró que “en virtud del deber de solidaridad social a través del ejercicio   de acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la   salud de las personas, así como el apoyo a las autoridades democráticas   legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad   nacionales (Artículo 95, núm. 2 y 3 Superior), es posible que la ley disponga   determinados deberes puntuales de colaboración para con la fuerza pública”.   Sin embargo, reiterando lo dispuesto en las sentencia C-038 de 1995 y C-251 de   2002, consideró que en ningún caso dicha colaboración podría extenderse a   aquellas actividades objeto del monopolio adscrito al principio de exclusividad   en el uso de la fuerza. De esta forma, “los particulares solo pueden excepcionalmente portar   armas, bajo un derecho precario de autorización estatal, en todo caso revocable   u objeto de suspensión discrecional. Tales permisos tienen carácter individual y   están enfocado a actividades diferentes a la conservación del orden público”.    

Específicamente sobre el funcionamiento de empresas que prestan   servicios de seguridad privada, la Corte reiteró que: (a) su creación y   funcionamiento debe estar regulado por el legislador y bajo la estricta   inspección, vigilancia y control del Gobierno; (b) su objeto es la protección de   la seguridad de la propiedad y de las personas, sin que ello involucre en modo   alguno el ejercicio de actividades de conservación del orden público, funciones   de inteligencia, ni mucho menos aquellas tareas vinculadas al conflicto armado[78]; (c) sus funciones las puede ejercer incluso a través del uso de   la fuerza armada[79], pero exclusivamente en el ámbito en que ofrezcan sus servicios.   Lo anterior, sin perjuicio de la “colaboración a las autoridades por quienes   prestan el servicio de vigilancia privada, en cumplimiento de los deberes   constitucionales de que trata el artículo 93 de la Constitución y vinculados a   obrar conforme al principio de solidaridad a través de acciones humanitarias   ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.  En todo caso, insistió “siempre y cuando ese deber de colaboración no   involucre las actividades mencionadas anteriormente y privativas de la fuerza   pública”.    

18. Así las cosas, la Corte   Constitucional considera que la seguridad prestada por las empresas de   vigilancia y seguridad privada es no intrusiva y, por lo tanto, deben cumplir   con ciertas condiciones para entender que no desconocen el principio de   exclusividad de la fuerza pública, a saber: (i) que no usen armas de uso   exclusivo de la Policía Nacional, (ii) que su objetivo no sea el de defender una   comunidad, ni restablecer el orden público, ni generar las condiciones para el   ejercicio pleno de los derechos y libertades -tareas de competencia exclusiva a   la fuerza pública-, sino el de la protección de bienes o de personas que   específicamente requieren de este servicio, (iii) que no se trate de admitir el   ejercicio de la fuerza por parte de particulares, en situaciones en las cuales   existe un conflicto social o político previo, cuya solución pretenda lograrse   por medio de las armas, (iv) que la autorización para utilizar armas no desplace   la función de la fuerza pública y (v) que se ejerza el poder de vigilancia y   supervisión del Estado previsto para las armas de uso civil.    

19. La norma acusada también se   refiere a empresas logísticas como opción para que los organizadores de eventos   que involucren aglomeraciones complejas presten el servicio de vigilancia y   seguridad privada. La logística es el conjunto de medios y métodos necesarios   para llevar a cabo la organización de una empresa o de un servicio[80]. Sus funciones básicas   consisten en: (i) planificar y producir las acciones y gestiones que se   implementarán a lo largo del evento, (ii) preparar, diseñar, montar y disponer   del equipo que se utilizará en la actividad y el grupo humano que estará   trabajando durante el evento, (iii) ejecutar y desmontar del evento acorde con   lo planificado, y (iv) evaluar los resultados. Las empresas logísticas en   eventos masivos han sido definidas como “las brigadas contra   incendios, los servicios de salud, logística general entendida como la   acomodación, la vigilancia y el control necesarios para el cumplimiento de los   requerimientos del Plan de Emergencias y contingencias en el desarrollo de   espectáculos públicos y/o aglomeraciones de público que lo requieran”[81].   Así las cosas, si una empresa logística pretende prestar el servicio de   vigilancia y seguridad en una actividad que involucre aglomeraciones complejas,   deberá estar registrada ante la autoridad competente y tener   previsto como parte de su objeto, la prestación de labores de vigilancia y   seguridad privada, ante lo cual debería aplicarles las reglas explicadas   anteriormente a una empresa de vigilancia y seguridad privada[82].    

20. En suma, el servicio público de Policía no pugna con el servicio de   vigilancia y seguridad privada, sea este prestado por empresas de vigilancia y   seguridad privada o por empresas logísticas. Sin embargo, la ley no puede   delegar o transferir a los particulares, la función pública que consiste en el   mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y   libertades públicas o el aseguramiento de la paz, es decir, la conservación del   orden público interno, pues como ha quedado dicho, se trata de un objetivo   propio de la fuerza pública, entendiendo como tal, a las fuerzas militares y a   la Policía Nacional.    

La seguridad   ciudadana en actividades que involucran aglomeraciones de público complejas    

21. Con   anterioridad a la expedición del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia,   el Decreto ley 1355 de 1970[83]  contenía disposiciones relativas a las competencias de la Policía en el marco de   espectáculos entendidos como “la función o representación que se celebra en   teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que   se congrega la gente para presenciarlo u oírlo”. Era función de la Policía,   entre otras, (i) asegurar el orden de los espectáculos; (ii) intervenir para   garantizar que ninguna persona entre al lugar sin billete y para que el público   respete las indicaciones de porteros y acomodarse; (iii) impedir el cobro de   derechos de entrada distintos a los autorizados; y (iv) aplazar, suspender o   impedir la realización del evento por razones de seguridad. Por su parte, al   empresario del espectáculo que se celebrara con fines de lucro le correspondía   (i) presentar el espectáculo ofrecido en el sitio, día y hora anunciados, (ii)   asegurar el normal desarrollo de la función o representación, (iii) otorgar al   público suficientes condiciones de visibilidad, audición y comodidad y (iv)   reservar para los asistentes los sitios previamente ofrecidos según lo anotado   en el billete de entrada.    

22. En la   actualidad, el Capítulo II de la Ley 1801 de 2016 titulado “bases de la convivencia y seguridad ciudadana” define la convivencia como “la   interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes,   y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico” (art.5). De acuerdo con ese apartado, la convivencia ciudadana   tiene las siguientes categorías: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud   pública (art.6). Sobre el alcance de la seguridad esta disposición le asigna el   de “garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y   legales de las personas en el territorio nacional”. Esta norma también establece que la convivencia tiene como fines: (i)   que el ejercicio de los derechos y libertades sean garantizados y respetados en   el marco de la Constitución y la ley; (ii) el cumplimiento de los deberes   contenidos en la Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia;   (iii) el respeto por las diferencias y la aceptación de ellas; (iv) la   resolución pacífica de los desacuerdos que afecten la convivencia; (v) la   convergencia de los intereses personales y generales para promover un desarrollo   armónico; y (vi) la prevalencia de los valores sociales de solidaridad,   tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad, justicia,   igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz (art.7).    

Con ocasión de los múltiples contextos en los cuales se desarrolla la   interacción ciudadana, el artículo 47 de la Ley 1801 de 2016 denominó las   aglomeraciones de público como “toda reunión de un número plural de personas   producto de una convocatoria individual o colectiva”, y las clasificó en (1)   reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público; (2)   actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas; (3)   actividades que involucran aglomeraciones de público complejas.    

En ese orden, el artículo 60 de la Ley 1801 de 2016 dispone que[84]: “las actividades   que involucran aglomeraciones de público complejas son aquellas que de acuerdo   con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el   ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del   lugar, características del público, frecuencia, características de la   presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la   comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal   del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que por   ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el   Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código”[85]. En estos casos, según   el artículo 62, le corresponde al organizador del evento asumir la seguridad   interna y externa del evento a través de empresas de seguridad privada y/o de   logística, sin perjuicio de que la Policía Nacional pueda participar de la   vigilancia y seguridad cuando las condiciones del evento así lo exijan.    

En desarrollo de lo expuesto, corresponde al alcalde o a su delegado   emitir un permiso para la realización del evento previo cumplimiento de una   serie de requisitos dentro de los cuales se encuentran: (i) programa acompañado   de la autorización de los titulares o representantes de los derechos de autor y   conexos; (ii) presentación e implementación del plan de emergencia y   contingencia, que debe contener, entre otros, el análisis del riesgo, la   organización interna del evento así como el plan de seguridad, vigilancia y   acomodación; y (iii) conformación y funcionamiento del puesto de mando   unificado, de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente[86].    

En adición a lo expuesto, el parágrafo 1° del artículo   63 de la misma ley ordena a la autoridad competente analizar la solicitud de   realización del evento con el “fin de adoptar las medidas policiales   necesarias para garantizar la convivencia dentro del espectáculo”. De esta   forma, la solicitud deberá ser entregada 15 días antes a la realización del   evento y el alcalde, mediante resolución motivada, deberá responder dentro de   los 5 días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud si autoriza,   modifica las condiciones o desaprueba la realización del evento. Una vez   autorizado el evento el alcalde o su delegado deberán dar aviso al comandante de   Policía respectivo, con 48 horas de anticipación a la realización del evento.    

23. En síntesis, los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas   llevan implícita en su definición un riesgo de afectación de la comunidad donde   se efectúa el evento. En ese sentido, la seguridad del mismo, dentro y fuera de   las instalaciones donde se realiza, es primordial para el desarrollo del mismo.   De cara a ello, la autoridad administrativa tiene la facultad de autorizarlo o   no, tomando las medidas policivas necesarias para garantizar la seguridad.      

Caso concreto    

24. En el presente asunto el   demandante solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “podrá”   contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del   artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que estas le otorgan a la   Policía Nacional discrecionalidad para decidir si prestan o no el   servicio de vigilancia y seguridad en actividades que involucren aglomeración de   público complejas, vulnerando lo dispuesto en los artículos 2 y 218 de la   Constitución. En similar sentido, manifiesta que el primer inciso del artículo   62 de la Ley 1801 de 2016 vulnera los artículos 2 y 218 de la Constitución   porque establece como responsable de la seguridad, tanto interna como externa,   de los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas a los   organizadores y no a la Policía Nacional, como el actor piensa que debería ser.    

A continuación la Corte resolverá los problemas   jurídicos planteados en esta decisión.    

El significado de la expresión “podrá” en las normas acusadas   implica una facultad de actuación de la Policía Nacional    

25. Los artículos 52 y 62 de la   Ley 1801 de 2016 regulan la participación de la Policía Nacional y de las   empresas de seguridad privada y/o de logística en actividades que involucran   aglomeraciones de público complejas. El artículo 52 dispone que la Policía   Nacional (i) podrá intervenir para garantizar el ingreso de los   asistentes, así como para que el público respete las indicaciones de porteros,   acomodadores y personal de logística o apoyo; y (ii) de manera excepcional  podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad cuando existan razones   de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen. Por su parte, el   artículo 62 plantea que la Policía Nacional (iii) podrá complementar la   seguridad privada en caso de riesgo grave a la convivencia y a la seguridad   ciudadana; y (iv) autoriza el ingreso de la Policía en todo momento al evento.    

El demandante asegura que la expresión “podrá”, otorga a la   Policía Nacional la facultad de intervenir o no en eventos que involucren   aglomeraciones de público complejas. Por su parte, algunos intervinientes   aseguran que la actuación de la Policía no es facultativa porque la misma   Constitución le ordena mantener las condiciones de orden público y convivencia   pacífica de los ciudadanos. Para efectos de determinar el significado de la   expresión “podrá” contenida en las normas acusadas, la Corte indagará   sobre su interpretación histórica[87],   literal o semántica, teleológica[88]  y sistemática[89].    

26. Desde el punto de vista   histórico al revisar las gacetas del Congreso es mínima la información que se   obtiene respecto de los motivos que tuvo el legislador para decidir utilizar la   expresión «podrá» y no otra. Sin embargo, en la Gaceta No.433 del 16 de junio de   2016 de la Cámara de Representantes se vislumbra una proposición presentada, en   el debate realizado en una subcomisión, por uno de los representantes[90] en el sentido de   adicionar en el proyecto de Código Nacional de Policía y Convivencia la   previsión de un número exacto de policías que deberían asistir a los eventos que   involucraran aglomeraciones de público complejas y no complejas; proposición que   fue negada bajo el argumento de que el código buscaba asignarle mayor   responsabilidad a los empresarios que organizan dichos eventos[91].   En el mismo debate dos representantes[92]  solicitaron retirar la frase “de manera estrictamente excepcional”,   avalándose únicamente el retiro de la frase estrictamente pero sin   ofrecer mayores argumentos al respecto.    

27. Desde el punto de vista   semántico o lingüístico, según la Real Academia de la Lengua Española la palabra   “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, también se refiere a “ser   contingente o posible que suceda algo”. Así, el término “podrá”   se refiere a la facultad o potestad de hacer, abstenerse o mandar algo, o puede   también ser una posibilidad. Por regla general, si en la ley encontramos el   verbo poder es indicativo de que el sujeto tiene la facultad o la potestad de   hacer eso, o tal vez no, de manera que este puede decidir si lo hace o no lo   hace, o lo hace parcialmente. En sentido contrario, la expresión “deberá”  sugiere una obligación del sujeto de hacer lo que la ley dice.    

28. Con relación a la finalidad de   la norma la Corte considera que, como se evidencia en las discusiones contenidas   en los antecedentes legislativos, esta busca asignar a los organizadores de   eventos que involucran aglomeraciones complejas la responsabilidad de asumir la   seguridad y vigilancia de la actividad, dejando a la Policía Nacional un papel   complementario, regido por la facultad de actuar cuando sea aconsejable.       

29. Ahora bien, de la lectura   sistemática de las normas, la Sala Plena encuentra que la expresión “podrá”   se encuentra sujeta a una serie de condicionamientos que deben ser considerados   por la Corte con el fin de darle contenido a dicho verbo.    

El parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 dispone que “de manera excepcional la Policía Nacional podrá prestar servicios de   vigilancia y seguridad dentro y fuera de actividades que involucren   aglomeraciones de público complejas, cuando existan razones de fuerza mayor,   seguridad u orden público que lo aconsejen, y no descuiden o distraigan   esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia del municipio o   departamento”. Resulta cierto que en el mismo   párrafo se condiciona la actuación de la Policía Nacional en eventos que   involucran aglomeraciones complejas en varias oportunidades, por ejemplo,   cuando: (i) se refiere a la excepcionalidad de la actuación de la Policía, (ii)   le da la opción con el término “podrá” y (iii) le exige que con su   actuación no descuide la seguridad de todo el territorio. Igual sucede con los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, pues   limita la actuación de la Policía para que solo en casos excepcionales pueda   complementar la seguridad privada.    

Además, las normas acusadas disponen que en los eventos que   involucren aglomeraciones de público complejas la seguridad privada y/o   logística tiene a su cargo la prestación del servicio de vigilancia y seguridad   tanto interna como externa del evento, la cual deberá ser contratada con una   empresa de seguridad privada o una empresa de logística. En tal sentido, la   actuación de la Policía Nacional en esas actividades será excepcional y   dependerá de la discrecionalidad de la autoridad competente o del llamado por   parte de organizaciones privadas.    

Pese a lo expuesto, las mismas normas acusadas prevén las situaciones   en las cuales la Policía Nacional deberá participar en dichos eventos.   Ciertamente, la facultan de la policía se encuentra condicionada “a la   existencia de razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo   aconsejen” o cuando exista “riesgo grave a la convivencia y a la   seguridad ciudadana”.    

Anteriormente, en la sentencia C-114 de 2009 la Sala   Plena declaró exequible las   expresiones “podrán” contenidas en el inciso segundo del artículo 114[93] de la Ley 769 de 2002[94] y en el artículo 120[95] de la misma ley. En esa   oportunidad, la Corte consideró que “el entendimiento de la norma no puede   ser otro que el que exija a la autoridad pública el cumplimiento de la   Constitución y la ley, y dado que al funcionario no le es posible elegir entre   quebrar la Carta, – omitiendo su deber de asegurar la protección de la vida de   los ciudadanos- y cumplirla, la única interpretación de las normas acusadas   posible es la que asegura un reconocimiento sistemático y teleológico de ellas   con los principios que subyacen a las disposiciones relacionadas con el   transporte y tránsito terrestre y con la Constitución”.    

30. En línea con lo expuesto, la   Sala Plena considera que la expresión “podrá” contenida en las normas   acusadas otorgan a la Policía Nacional una facultad-competencia para prestar el   servicio de seguridad en eventos que involucran aglomeraciones de público   complejas; facultad que no es absoluta pues se encuentra condicionada a las   características de cada evento y al cumplimiento de sus funciones   constitucionales de la Policía.    

La constitucionalidad de las expresiones “de manera excepcional”   y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos   tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016.    

31.  A partir de la definición ofrecida por la Ley 1801 de 2016,  los eventos que   involucran aglomeraciones de público complejas “son aquellas   que de acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de   edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar,   entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de   la presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a   la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal   del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que por   ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el   Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código”[96].    

En la   sentencia C-223 de 2017 este Tribunal mencionó, a manera de ejemplo, que los   desfiles, las actividades cívicas o deportivas, los partidos de fútbol[97], y los eventos   artísticos, etc., podrían considerarse aglomeración de público compleja[98]. Se trata entonces de   eventos públicos, que sugieren el posible acaecimiento de estampidas, disputas,   salidas obstruidas, disturbios, entre otros[99],   lo cual implica de manera evidente un riesgo para el   libre discurrir de la comunidad (convivencia y seguridad ciudadana) así como   para la integralidad de los bienes (públicos y privados).    

Sin   embargo, podrían presentarse aglomeraciones de público complejas que, prima   facie, no conlleven afectación de la dinámica normal del lugar donde se   realiza el evento, pues dicha afectación depende, como lo indica la norma, del   aforo, el tipo de evento, la clasificación de edad para el ingreso, el lugar   donde se desarrolla, la infraestructura a utilizar, el entorno del lugar, las   características del público, la frecuencia, las características de la   presentación y sobre todo el carácter de la reunión.    

32. Acorde con el carácter   preventivo del Código Nacional de Policía y Convivencia[100], la   Policía debe tener la capacidad de reaccionar   rápidamente para contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometerían el   ejercicio de los derechos y libertades, o amenazarían la convivencia pacífica.   En esa dirección, la actividad de esa institución en eventos que involucran   aglomeraciones de público complejas consiste principalmente en vigilar y   controlar al conglomerado humano, por lo que su presencia, dependiendo de la   clasificación del evento, es indispensable y necesaria.    

33. Por lo anterior, el parágrafo   primero del artículo 60 dispone que toda actividad que involucra la aglomeración   de público compleja debe contar con un permiso emitido por el alcalde o su   delegado, previo cumplimiento de los requisitos y las normas vigentes para cada   tipo de escenario. De la misma manera, el artículo 71 de la Ley 1801 de 2016   dispone que toda actividad que involucre aglomeraciones de público que requiera   permiso -como lo son las aglomeraciones de público complejas-, debe ser   supervisada e inspeccionada por la autoridad municipal, distrital o competente,   con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas y su   correcto desarrollo.    

Además, el código plantea una serie de conductas de los organizadores   de los eventos[101]  y de los asistentes[102]  que ponen en riesgo la vida e integridad de las personas en las actividades que   involucren aglomeraciones de público complejas y su correcto desarrollo, las   cuales, en su mayoría, deben ser controladas por la Policía Nacional. Más aún si   se tiene en cuenta que incurrir en uno de esos comportamientos conlleva una   medida correctiva que solo la autoridad policiva puede imponer[103].    

Según lo expuesto, de existir riesgo de perturbación no   solo los asistentes del evento organizado por particulares o por entidades   públicas se verán afectados, sino también los ciudadanos que circundan el   evento, lo cual podría generar una alta afectación del normal desarrollo del   territorio en el cual se realiza, es decir, puede conllevar alteración del orden   público entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y   de sanidad medioambiental que permiten la prosperidad general y el goce de los   derechos humanos de la comunidad. En ese caso, la Policía Nacional no puede   desprenderse de su función constitucional, es imperativa su presencia en esta   clase de eventos para el ejercicio de sus competencias y con el objetivo de   prevenir las conductas que constituyan amenazas de afectación del orden público   o que impidan la convivencia entre las personas.    

Ahora bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia faculta al   Gobierno nacional para que determine las variables que   determinan la clase de aglomeración, tales como: aforo, tipo de evento,   clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,   infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público,   frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión. Lo   anterior, en concordancia con las características de cada uno de los municipios   del país en cuanto a condiciones operativas y funcionales de los concejos   municipales o distritales de gestión de riesgo de desastre. También, indica a   los alcaldes distritales o municipales que reglamenten las actividades que   involucran aglomeraciones de público complejas en establecimientos abiertos al   público.    

34. De acuerdo con lo expuesto,   resultaría incompatible con la Constitución permitir una interpretación que   faculte  a la Policía Nacional para decidir si excepcionalmente interviene o   no ante una posible amenaza de afectación del orden público. Sin embargo, la   facultad-competencia de la Policía Nacional le permite valorar de cara al mayor   o menor riesgo engendrado por dicha aglomeración de público, su participación y   concurrencia imperativa o no.  Así, en las aglomeraciones de público   complejas conlleven un alto riesgo “de afectación a   la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal   del municipio, distrito o del área específica en que se realizan” no basta con ofrecer a la comunidad la presencia de la Policía   Nacional una vez los organizadores evidencien actitudes vulneradoras de la ley   y/o de las normas de convivencia, porque su misión es eminentemente preventiva y   consiste en evitar que el orden público sea alterado. Empero, es competencia de   la Policía Nacional determinar cuáles de dichas aglomeraciones exigen su   presencia, en cumplimiento de sus deberes constitucionales.      

35. En síntesis, es constitucional la norma que faculta a la Policía Nacional para   excepcionalmente prestar el servicio de seguridad en actividades que involucran   aglomeraciones de público complejas organizadas por particulares, en el   entendido que su participación obedecerá a las particularidades del evento, por   ejemplo, el aforo o su naturaleza, entre otros factores. En estricto sentido, es   un deber de la Policía Nacional prestar sus servicios en esta clase de eventos   cuando (i) estos impliquen riesgos de afectación a la comunidad y a sus   bienes, los cuales podrían ser no solo privados sino también públicos, (ii)   generen una alta afectación del orden público y de la convivencia ciudadana en   el territorio donde se desarrollan los eventos, y (iii) requieran de vigilancia   por parte de la autoridad que autoriza el evento y de los miembros de la Policía   Nacional para verificar el cumplimiento de los comportamientos e imponer las   amonestaciones que considere necesarias.    

36. La Corte Constitucional   declarará la constitucionalidad de las expresiones “de manera excepcional”   y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de   2016, entendido que la participación de la Policía Nacional en eventos que   involucren aglomeraciones complejas deben responder a una adecuada ponderación   entre el tipo de evento y la afectación del orden público que este generaría.    

La constitucionalidad del inciso primero del artículo 62 de la Ley   1801 de 2016    

37. Para la Corte Constitucional   los organizadores de eventos que involucren aglomeraciones de público complejas   deben responder por la prestación de la seguridad privada interna y   externa del evento por medio de empresas de seguridad y/o logística pero en   ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la relevará o   desplazará de sus deberes constitucionales de acuerdo con los artículos 2 y 218   de la Constitución Política.    

El artículo 62 de la Ley   1801 de 2016 dispone: (i) que la seguridad interna y externa de las actividades   que involucran aglomeraciones de público complejas es responsabilidad de los   organizadores, quienes deberán contratarla con empresas de vigilancia y/o   empresas de logística legalmente constituidas; (ii) que en casos excepcionales   la Policía podrá complementar la seguridad privada; (iii) que la Policía   nacional podrá ingresar en todo momento al evento y (iv) que el gobierno deberá   reglamentar las condiciones especiales de operación de las empresas de   vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística, que pretendan prestar   el servicio de vigilancia en las actividades que involucran aglomeraciones de   público complejas.    

38. En la sentencia C-223 de 2017 este   Tribunal estimó, a manera de obiter, que el   artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 relevó a la Policía Nacional de las   obligaciones de seguridad y protección que debe prestar, “especialmente en el   caso de las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol, conciertos y   similares, cuya seguridad ‘interna y externa’ deberá ser contratada por los   organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone el artículo 218 de la   Constitución”.    

A su vez, señaló que el mismo artículo invertía “el modo de cumplir las   obligaciones constitucionales de la Policía Nacional, en el sentido que el   servicio de seguridad deja de ser una obligación de la Policía, para ser una   facultad. En tal sentido el inciso tercero del artículo 62 establece que para el   caso de las actividades que involucren aglomeraciones complejas, y solo ‘En   casos excepcionales’, la Policía Nacional ‘podrá’ complementar la seguridad privada”.   También hizo la siguiente apreciación sobre el artículo: “definen el papel de   la Policía Nacional en ellas [aglomeraciones de público complejas]   invirtiendo el rol de dicha institución en el cumplimiento de la obligación   constitucional de seguridad, que pasa a ser residual y no principal, facultativa   y no obligatoria, privilegiando el servicio de seguridad privada sobre el   público”.    

39. De lo expuesto en los   fundamentos de esta providencia, las empresas de vigilancia y seguridad privada,   tienen como objetivo disminuir y prevenir las amenazas   que afecten la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de los   legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección.   En tal virtud es compatible la actuación de las empresas de vigilancia privada y   la protección a un grupo de personas que asisten a un evento, sin embargo,   tratándose de aglomeraciones de público complejas que impliquen afectación al   orden público, la actuación de las empresas de vigilancia y seguridad privadas   no puede invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades, en este   caso, de la Policía. De esta forma, para que las empresas de vigilancia y seguridad   privada puedan ejercer el servicio público de seguridad, es necesario que sus   funciones no estén dirigidas a defender una comunidad ni al restablecimiento del   orden público.    

Al respecto, resulta importante reiterar que aunque las actividades   que involucran aglomeraciones complejas pueden ser convocadas por organizadores   privados no por ello dejan de ser eventos públicos, si se tiene en cuenta que   requieren un aval de la autoridad municipal, en ocasiones se desarrollan en   escenarios públicos, su realización implica riesgos de afectación a la comunidad   y, en consecuencia, requieren constante vigilancia de los miembros de la Policía   para efectos de verificar el cumplimiento de las normas dispuesta para tales   eventos. Precisamente las características de las   aglomeraciones complejas exigen la consideración de los instrumentos a través de   los cuales se satisfacen los factores que circundan la convivencia pacífica[104].    

40. El   Código Nacional de Policía y Convivencia relaciona los medios y las medidas   correctivas que la Policía Nacional puede utilizar en desarrollo de sus   competencias. Los medios de Policía son: la orden de   Policía[105], la mediación policial[106], el traslado por   protección[107],   el retiro del sitio[108],   el traslado para procedimiento policivo[109],   el registro[110],   el uso de la fuerza, la aprehensión con fin judicial y la asistencia militar, entre otros.    

41. Específicamente, el uso de la fuerza lo define como el medio material, necesario,   proporcional y racional, empleado por el personal uniformado de la Policía   Nacional, como último recurso físico para proteger la vida e integridad física   de las personas incluida la de ellos mismos, sin mandamiento previo y escrito,   para prevenir, impedir o superar la amenaza o perturbación de la convivencia y   la seguridad pública, de conformidad con la ley (art.166). El uso de la   fuerza se podrá utilizar en los siguientes casos: 1. Para prevenir la inminente   o actual comisión de comportamientos contrarios a la convivencia, de conformidad   con lo dispuesto en el régimen de Policía y en otras normas. 2. Para hacer   cumplir las medidas correctivas contempladas en este Código, las decisiones   judiciales y obligaciones de ley, cuando exista oposición o resistencia. 3. Para   defenderse o defender a otra persona de una violencia actual o inminente contra   su integridad y la de sus bienes, o protegerla de peligro inminente y grave. 4.   Para prevenir una emergencia o calamidad pública o evitar mayores peligros,   daños o perjuicios, en caso de haber ocurrido la emergencia o calamidad pública.   5. Para hacer cumplir los medios inmateriales y materiales, cuando se presente   oposición o resistencia, se apele a la amenaza, o a medios violentos.    

El uso de la fuerza tiene dos facetas la preventiva y   la reactiva, la primera consiste en la presencia policial, la comunicación y la   disuasión; la segunda en fuerza física que puede ser control físico, armas no   letales y armas de fuego[111].   Todos estos mecanismos están dirigidos a controlar una situación específica con   el objetivo de neutralizar o bloquear la amenaza. Por ser preventivos, el uso de   ellos es inmediato, de no ser así su eficacia se vería comprometida.    

A manera de ejemplo, los empleados de las empresas de seguridad   privada no están ni deberían estar facultados para registrar a personas mediante   contacto físico (cacheos)[112]  porque dicha competencia es exclusiva de la Policía   Nacional en razón a sus implicaciones[113].   Tampoco tendrían la facultad de trasladar a las personas a manera de protección[114], como sí lo puede   hacer la Policía Nacional. La orden de Policía[115], es la medida   preventiva por excelencia porque apela al respeto por la autoridad de Policía,   autoridad con la que no necesariamente cuenta la seguridad privada. Algo similar   ocurre con la medida correctiva denominada decomiso[116], la cual solo la   Policía podría imponer y que en determinados casos se corresponde con el momento   mismo del registro a personas mediante contacto físico.         

42. Así las cosas, pretender que   las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o de logística remplacen la   prestación del servicio de seguridad que le corresponde a la Policía Nacional en   aglomeraciones complejas que conlleven afectación del orden público implicaría   una extensa regulación sobre el uso de la fuerza por parte de los integrantes de   estas empresas, no solo en lo atinente con el uso de armas, que en ningún caso   podrán ser las de uso exclusivo de las fuerza militares, sino en los límites de   sus competencias y según las autorizaciones administrativas con que cuenten   dichas empresas.    

Ahora bien, la responsabilidad atribuida por el Legislador a los   organizadores de eventos que involucren aglomeraciones de público complejas, se   refiere a todas aquellas actuaciones que el encargado debe cumplir en procura de   lograr el desarrollo del evento bajo condiciones de seguridad tanto para los   espectadores como para los vecinos del sector. En tal sentido, la seguridad que   preste las empresas de vigilancia privada y/o de logística deberán responder a   las competencias y límites establecidos por la legislación para la prestación de   dicho servicio.    

43. Así, las empresas de seguridad   privada y/o de logística (i) no pueden ser responsables de asegurar el orden   público, la seguridad ciudadana, ni la convivencia pacífica en actividades que   involucren aglomeraciones de público complejas; (ii) pueden complementar la   seguridad prestada por la Policía Nacional solamente cumpliendo funciones   diferentes a las prevenir los riesgos de afectación a la comunidad o a los   bienes, (iii) tienen competencias logísticas y de seguridad privada que en   ningún caso involucran uso de la fuerza, exclusivo de la fuerza pública, es   decir, prestan un servicio de seguridad no intrusivo. Todo lo anterior, debería   ser reglamentado por el Gobierno nacional en virtud de lo ordenado en el   parágrafo del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016; de la misma manera que las   funciones y límites de la Policía Nacional están reguladas, también lo deben   estar las de las empresas de seguridad privada y/o de logística antes de su   entrada en funcionamiento en esta clase de eventos.    

44. Resulta   importante considerar que la responsabilidad de la Policía en aglomeraciones de   público complejas debe responder al cumplimiento estricto de sus funciones, es   decir, la Policía Nacional no debe prestar servicios simplemente logísticos,   porque esto es responsabilidad de los organizadores. Por lo tanto, la presencia   de miembros de la Policía debe surgir de un estudio ponderado acerca del número   de uniformados que deberán cumplir con la función de seguridad en aglomeraciones   de público complejas. Así, le corresponde a la autoridad municipal   correspondiente disponer la asistencia de una cantidad razonable de miembros de   la Policía destinados a proteger la seguridad en actividades que involucren   aglomeraciones complejas cuando el nivel de riesgo así lo indique sin que ello   implique descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población. En   este sentido, tanto el parágrafo 1º del artículo 52 como el inciso 3º del   artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 enfatiza que, la prestación del servicio de   vigilancia y seguridad por parte de la Policía Nacional no puede desatender al   resto de la comunidad.        

45. En síntesis, resulta constitucional responsabilizar a los organizadores de   eventos que involucran aglomeraciones de público complejas quienes deberán   contratar a empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística   legalmente constituidas, para tal fin, en el   entendido de que en ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional,   la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los   artículos 2 y 218 de la Constitución Política    

Conclusiones    

46. Respecto de las   cuestiones previas: (i) la Corte consideró que la demanda por vulneración de los   artículos 2 y 218 de la Constitución cumplía con los presupuestos para   pronunciarse de fondo toda vez que la acción pública generó una duda mínima   sobre la inconstitucionalidad de las normas al exponer que estas facultaban a la   Policía Nacional para cumplir o no su función constitucional y al trasladar una   responsabilidad de la Policía Nacional a una entidad particular. Sin embargo,   encontró no apto el alegato relativo al desconocimiento del artículo 13   constitucional, por incumplimiento del requisito de certeza. (ii) Estimó que no   existía cosa juzgada constitucional porque si bien en la sentencia C-223 de 2017   la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad diferida de las normas   acusadas, dicha decisión no fue definida a partir de su contenido material y   estas todavía producen efectos. (iii) Consideró necesario integrar la expresión   “de manera excepcional” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 con   el fin de evitar un fallo inocuo.    

47. Para establecer el   significado de la expresión “podrá” contenida en los apartes demandados,   la Corte acudió a su interpretación histórica, lingüística, sistemática y   teleológica y concluyó que, en efecto, la expresión “podrá”   contenida en las normas acusadas, podrían dar a entender que la Policía Nacional   se descarga de la obligación de garantizar la seguridad ciudadana y los derechos   fundamentales, como quiera que, al tratarse de eventos de carácter privado,   serían los organizadores de estos y no la Policía, quienes deberían encargarse   de todas las vicisitudes concernientes a dicha aglomeración de público así como   de la seguridad de los asistentes.    

Sin embargo, la Sala Plena consideró que ese   entendimiento de la norma no se compadece con un acercamiento contextual, pues,   el término “podrá” ha de   interpretarse como una facultad-competencia de la Policía Nacional, esto es, que   no obstante que las responsabilidades logísticas están atribuidas por el   legislador al organizador de la aglomeración, es necesario valorar de cara al   mayor o menor riesgo engendrado por dicha aglomeración de público, la   participación y concurrencia imperativa o no, de la policía.    

Para la Corte, es evidente que la defensa del orden   público, de la seguridad pública y ciudadana, así como de los derechos y   garantías de los ciudadanos, no depende de la clase de aglomeración de público,   dado que los artículos 2 y 218 de la Constitución asignan esas misiones a la   Policía Nacional, siempre y en todos los casos. En tal sentido, dependiendo de   las particularidades de cada evento, por ejemplo, el aforo o su naturaleza,   entre otros factores, la Policía es competente para determinar la forma cómo   ejercerá sus facultades y competencias en frente del mismo, en los términos que   han especificado las reglas demandadas.    

48. En consecuencia (i) la Corte declaró exequible   las expresiones “De manera excepcional” y “podrá” contenidas en el   parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, considerando que los artículos 2 y 218 de la Constitución imponen, imponen a la Policía Nacional el deber de   hacer presencia en las actividades que involucran aglomeraciones de   público complejas cuando estas den lugar a riesgos de   afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la   dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se   realizan.    

49. Con relación al cargo contra   el inciso primero y las expresiones “podrá” contenidas en los incisos   tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, (ii) la Corte declaró   su exequibilidad bajo el entendido de que en ningún caso   esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus   deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la   Constitución Política    

VII.        DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.  DECLARAR EXEQUIBLES las   expresiones “De manera excepcional” y “podrá” contenidas en el   parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, en los términos de esta   sentencia.    

Segundo.   DECLARAR EXEQUIBLE de   manera condicionada el inciso primero del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 “La   seguridad interna y externa en las actividades que involucran aglomeraciones de   público complejas será responsabilidad de los organizadores, quienes deberán   contratarla con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de   logística legalmente constituidas”, y las expresiones “podrá” contenidas en los   incisos tercero y cuarto de la misma disposición, en el entendido de que en ningún caso esa situación   subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes   constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución   Política    

Tercero. INHIBIRSE de decidir sobre la expresión “convocadas por las entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del 52   de la Ley 1801 de 2016, por carecer de certeza el cargo de   inconstitucionalidad presentado contra la misma.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,   publíquese y cúmplase.    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento   aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de   voto    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

A LA SENTENCIA C-128/18    

POLICIA JUDICIAL-Funciones permanentes asignadas por la   Constitución Política (Aclaración de voto)    

PARTICIPACION DE LA   POLICIA NACIONAL EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO   COMPLEJAS-El   significado de la expresión “podrá” contenida en las normas acusadas, implica   una facultad de actuación de la Policía Nacional (Aclaración de voto)    

Referencia: D-12644    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 52 y 62 (parciales) de la Ley 1801 de 2016, “Por medio de la cual   se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”    

Magistrado Ponente:    

José Fernando Reyes Cuartas    

LA POLICÍA NACIONAL ES UN CUERPO ARMADO   PERMANENTE CUYO FIN PRIMORDIAL ES EL MANTENIMIENTO DE LAS CONDICIONES NECESARIAS   PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES PÚBLICAS, Y PARA ASEGURAR QUE LOS   HABITANTES DE COLOMBIA CONVIVAN EN PAZ    

Acompaño la decisión adoptada en la   sentencia C-128 de 2018 mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación   (i)  declaró exequible s las expresiones “De manera excepcional” y “podrá”   contenidas en el parágrafo 1° del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016; (ii)   declaró exequible de manera condicionada el inciso primero del artículo 62 de la   Ley 1801 de 2016 el cual dispone “La seguridad interna y externa en las   actividades que involucran aglomeraciones de público complejas será   responsabilidad de los organizadores, quienes deberán contratarla con empresas   de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística legalmente   constituidas”, así como las expresiones “podrá” contenidas en los incisos   tercero y cuarto de la misma disposición, en el entendido de que los   organizadores de las actividades que involucren aglomeraciones de público   complejas deberán concurrir y colaborar en la prestación de la seguridad privada   interna y externa por medio de empresas de seguridad y/o logística, pero que en   ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o   relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218   de la Constitución Política; y, finalmente, (iii) se inhibió de emitir un   pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “convocadas por las entidades   públicas” contenida en el parágrafo 30 del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016,   por carecer de certeza el cargo de inconstitucionalidad presentado.    

El objeto de mi respetuosa aclaración   parcial consiste en recabar que, en mi criterio, la expresión “podrá” contenida   en el parágrafo 10 del artículo 52, así como en los incisos 4° y 5° del artículo   62 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia), establece   una discrecionalidad frente al deber constitucional de las autoridades estatales   de preservar el orden público (sentencia C-117 de 2006) y mantener la   convivencia ciudadana, que debe analizarse a la luz de los artículos 2, 11 y 218   de la Carta Política, en tanto es, por lo menos, constitucionalmente impropia.   Las funciones de la Policía Nacional, cuyo fin primordial en los términos del   artículo 218 de la Constitución es el mantenimiento de las condiciones   necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para   asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, deben ser cumplidas de   manera imperativa en forma permanente y en todas las circunstancias que sea   necesario. Es decir, tales funciones no comportan una mera liberalidad, sino un   deber constitucional a cargo de la Policía, aunque su ejercicio no excluye la   responsabilidad concurrente de quien o quienes convocan el respectivo evento.    

En tal sentido, las normas demandadas, al disponer de   manera facultativa que la Policía Nacional “podrá” intervenir para garantizar   que los asistentes a actividades que involucren aglomeraciones de público   complejas y no complejas ingresen con boleta, contraseña o invitación al lugar   donde se celebre un espectáculo, no podrían entenderse jamás como que   eventualmente la Policía está eximida del cumplimiento de su deber   constitucional, dispuesto en el artículo 218 superior, por cuanto ello   comprometería los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los   ciudadanos.    

De esta suerte, es deber-función constitucional de la   Policía Nacional mantener en forma permanente las condiciones propicias para el   ejercicio de las libertades públicas y asegurar la convivencia en paz de los   colombianos.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

[1]  Diario oficial No. 49.949    

[2]  El accionante refiere las consideraciones de la sentencia C-086 de 2016 con   relación a la expresión “podrá”.    

[3]  Se refiere a la sentencia T-1206 de 2001.    

[4]   Agregó que el riesgo para la vida y la integridad de las personas que asisten a   estas actividades se evidencia a partir de las cifras ofrecidas por el Instituto   Nacional de Medicina Legal, según las cuales en 2015 los casos de violencia   asociada a eventos culturales, de entretenimiento y/o deportivo dejaron un   número de 10.037 agresiones. En cuanto al homicidio se establece que el 34.41%   del total de casos se presentaron en aglomeraciones del público complejas,   luego, si la sola participación en estas actividades representa un riesgo, el   mismo es mayor si la seguridad es discrecional de las fuerzas de Policía.    

[5]  Lo cual  podría repercutir en el desconocimiento de los derechos   fundamentales a la cultura (arts. 2, 7 y 70 C.Pol.), a la recreación, a la   práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre (art. 52 C.Pol.), así   como la obligación del Estado de promover el bienestar y el mejoramiento de la   calidad de vida de la población (art. 366 C.Pol.)    

[6]  (i) Aumenta significativamente los riesgos a la vida y a la integridad personal   de los asistentes y vecinos a este tipo de eventos y la vulneración de los   derechos a la cultura, la recreación, la práctica del deporte y aprovechamiento   del tiempo libre, así como el incumplimiento de la obligación estatal de   promover el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.   (ii) Permite una mayor afectación a las comunidades, bienes y dinámicas de los   lugares donde se realizan estos eventos y al orden público, la convivencia   pacífica y la seguridad. (iii) Traslada la responsabilidad principal en materia   de seguridad a los organizadores privados; y (iv) desconoce el deber del Estado   y en particular de la Policía Nacional de proteger y promover los eventos   privados que revistan un interés público y social.    

[7]  Expone en folios 117 a 120 del cuaderno principal.    

[8]  En el folio 119 se puede consultar la cifra ofrecida por la Policía Nacional, la   cual, parecen incurrir un error.    

[9]  “Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y   Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”.    

[10] “Por el cual se adopta el Protocolo para la Seguridad, Comodidad   y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”.    

[11] “Por medio de la cual se expide la Ley de Seguridad en Eventos   Deportivos”, derogada por la Ley 1801 de 2016.    

[12] “Por medio de la cual se modifica la Ley 181 de 1995, las   disposiciones que resulten contrarias y se dictan otras disposiciones en   relación con el deporte profesional”.    

[13] “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de   Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre   extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.    

[14] Es la política pública que busca   erradicar la violencia dentro y fuera de los estadios.    

[15] Interviene en condición de experto y como miembro de la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, presentando “su posición personal (nunca   institucional)”, ver folio 106.    

[16] Sentencia C-086 de 2016.    

[17] El accionante señaló que está disponible en   http://www.csd.gob.es/csd/estaticos/dep-soc/03-Convenio-Europeo-1985.pdf.    

[18] No se indican cuáles.    

[19] “Por el cual se expide el Estatuto del Aficionado al Fútbol en   Colombia”.    

[20] Intervención presentada el 19 de junio de 2018, cuando el término de   fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.    

[21] Intervención presentada el 19 de junio de 2018, cuando el término de   fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.    

[22] Intervención presentada el 20 de junio de 2018, cuando el término de   fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.    

[23] Intervención presentada el 6 de julio de 2018, cuando el término de   fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.    

[24] Sentencia C-027 de 2012.    

[25] Sentencia C-088 de 2014.    

[26] Sentencias C-571 de 2017, C-209 de 2016,   C-795 de 2014, C-533, C-456, C-198 de 2012, C-101, C-029, C-028 de 2011, C-595   de 2010, C-523 y C-149 de 2009.   Tomando en cuenta la naturaleza pública e informal que caracteriza este tipo de   demandas, no se precisa de extensos ni rigurosos argumentos para habilitar el   análisis de constitucionalidad, siempre y cuando se pueda advertir la exposición   adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de fundamentos   que muestren la oposición objetiva y verificable entre la Constitución y las   normas acusadas, aun cuando no se prohíjen los razonamientos expresados o   finalmente se declare la exequibilidad.      

[27] Sentencia C-774 del 2001.    

[28] Ver sentencias C-043 y C-059 de 2018.    

[29] Sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional formal esta   Corporación ha sido clara en señalar que se presenta cuando se pretende poner en   estudio la constitucionalidad de una norma sobre la cual existe un   pronunciamiento previo. Se pueden consultar las sentencias C-190 de 2017, C-007   de 2016 y C-178 de 2014.    

[31] Sobre la figura la sentencia C-774 de 2001 explicó que se presenta   cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del   control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, tanto en su   parte resolutiva como motiva, es decir, se entiende que la norma es exequible o   inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional. Se pueden   consultar, entre otras, las sentencias C-1024 de 2004, C-007 de 2016 y C-190 de   2017.    

[32] La sentencia C-287 de 2014 explica que “(…) el juez   constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando   abierta la posibilidad para que en un futuro “se formulen nuevos cargos de   inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a   los que la Corte ya ha analizado”.    

[33] Auto 311 de 2001, sentencias C-423 y C-027 de 2012, C-367 de 2011 y   C-863, C-957, C-1049, C-1211 de 2001.    

[34] Ver sentencias C-009 de 2018 y C-088 de 2014.    

[35] En el Auto 311 de 2001, al resolverse un recurso de súplica, también   se explicaron las razones por las cuales no se asumía el conocimiento del   asunto. Al respecto se indicó que cuando “la   Corte declara la inconstitucionalidad de   una determinada norma o de todo un ordenamiento legal, el efecto que ello   produce es su expulsión o desaparición del ordenamiento positivo y, en   consecuencia, sobre ellos no se puede volver, esto es, no pueden ser objeto de   nuevo pronunciamiento constitucional”.    

[36] “En consecuencia y   como balance de todo lo anterior, la Sala considera que la normatividad   dispuesta en el Título VI Del derecho de   reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51,   52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71,   72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales de   reunión y protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos   interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los derechos   políticos, que versa sobre el núcleo   esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos   derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la   estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa   regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por   los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte   Constitucional declarará la inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo   los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las   siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.”    

[37] Sobre el punto la jurisprudencia ha sido constante y pueden ser   consultados numerosos fallos, entre ellos, sentencia C-182 de 2016, C-055 de   2010, C-355 de 2006, C-539 de 1999, C-539 de 1999 y C-320 de 1997.    

[38] Sentencia C-889 de 2012.    

[39] Sentencia C-055 de 2010, reiterada en la sentencia C-182 de 2016.    

[40] Sentencia C-223 de 2017.    

[41] Sentencia C-410 de 2015.    

[42] En la sentencia C-223 de 2017 la Corte acudió a la integración   normativa con fundamento en esta hipótesis.    

[43] Sentencia C-320 de 1997.    

[44] “De manera excepcional la Policía   Nacional podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad dentro y fuera   de actividades que involucren aglomeraciones de público complejas, cuando   existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen, y   no descuiden o distraigan esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia   del municipio o departamento”.    

[45] “En casos excepcionales de riesgo grave a la   convivencia y a la seguridad ciudadana, la Policía Nacional podrá, sin descuidar   sus responsabilidades frente al resto de la población, complementar la seguridad   privada en las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas”.    

[46]   “La Policía Nacional podrá, sin embargo, por iniciativa propia, ingresar en todo   momento y bajo cualquier circunstancia a las actividades que involucran   aglomeraciones de público complejas, en el cumplimiento de sus funciones”.    

[47] Ver sentencias C-1214, C-421 de 2002, T-1206 de 2001 y C-453 de   1994, entre otras.    

[48] Sentencia C-525 de 1995 reiterada en la   sentencia C-1214 de 2001. En la sentencia T-552 de 1995 la Corte consideró que “La   actividad que cumple la Policía es, entonces, de vital importancia para sostener   las condiciones mínimas de convivencia, sobre la base de la persecución material   al delito, merced a las acciones y operativos indispensables para la   localización y captura de quienes lo perpetran y para la frustración de sus   antisociales propósitos”.    

[49] Sentencia C-020 de 1996.    

[50] Sentencias C-813 de 2014, C-889 de 2012, C-179 de 2007, C-825 de   2004, C-251 de 2002, SU-476 de 1997 y C-024 de 1994, entre otras.    

[51] En la sentencia C-020 de 1996, la Corte estableció que “el   servicio público de Policía está íntimamente ligado al orden público interno, y   únicamente puede estar a cargo del Estado, a fin de garantizar su imparcialidad.   Resulta además claro que a la prestación del servicio público de Policía no   pueden concurrir los particulares, y así lo precisa el artículo 216 de la Carta   Política al estipular que ‘la Fuerza Pública estará integrada en  forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional’”   (subraya fuera del texto)”. Ver sentencia C-252 de 1995.    

[52] Artículo 5 de la Ley 1801 de 2016: “Definición. Para los efectos   de este Código, se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa   y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco   del ordenamiento jurídico”.    

[53] Corte Constitucional, sentencia C-024/94, fórmula reiterada, entre   otras, por las sentencia C-824/04, C-117/06 y C-435/13.    

[54] Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la   salubridad pública, pero es un concepto más amplio.    

[55] “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de las   libertades democráticas”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.    

[56] “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un   valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de   la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos   humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.    

[57] La sentencia C-024 de 1994 hizo una   primera presentación del tema señalando cuatro significaciones: “El concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos cuatro   significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se   refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y   restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la   Policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de   desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de   Policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de   funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a   la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales   para el esclarecimiento de los delitos: es la Policía judicial”.    

[58] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-211 de   2017, C-490, C-492 y C-790 de 2002, C-110, C-1444, y C-1410 de 2000, SU-476 de   1997, C-366 de 1996, C-024, C-044 y C-226 de 1994 y C-557 de 1992 y de la Corte   Suprema de Justicia, Sala Plena sentencia de abril 21 de 1982.    

[59] En la sentencia C-117 de 2006   la Corporación precisó la relación existente entre el poder y la función de   Policía, señalando que “el ejercicio del poder de Policía, a través de la   ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta, y   establece las reglas que permiten su concreta limitación para garantizar los   elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a   través de la función de Policía se hacen cumplir las disposiciones legales   establecidas en virtud del ejercicio del poder de Policía, a través de actos   administrativos concretos”. Ver sentencias C-179 de 2007, C-117 de 2006 y C-825 de 2004.    

[60] En la sentencia C-211 de 2017, la Corte   aclaró que “los poderes subsidiarios de Policía podrán ser ejercidos por las   asambleas departamentales y el concejo distrital de Bogotá, y los residuales por   los demás concejos distritales y municipales (arts. 12 y 13, Código Nacional de   Policía y Convivencia). Los gobernadores y alcaldes podrán ejercer poder de   Policía extraordinario para la prevención del riesgo o ante situaciones de   emergencia, seguridad y calamidad (art. 14)”.    

[61] Este principio es relevante en tanto el   ejercicio de sus funciones puede afectar libertades y derechos.    

[62] La actuación de la Policía llega hasta donde comienzan las   relaciones privadas. En este sentido, la Policía no está instituida para   proteger intereses estrictamente privados.    

[63] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios   encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las   Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece que   las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente necesarios.    

[64] Sentencias C-813 de 2014 y C-241 de 2010.    

[65] Artículo 11, Ley 1801 de 2016.    

[66] Artículo 16, Ley 1801 de 2016.    

[67] Artículo 20, Ley 1801 de 2016.    

[68] Artículo 6, Ley 1801 de 2016.    

[69] Artículo 7, Ley 1801 de 2016.    

[70] Ver sentencias C-123 de 2011, C-199 de 2001 y C-572 de 1997.    

[71] Ver sentencias C-082 de 2018, C-404 de 2003, C-251 de 2002 y C-572   de 1997.    

[72] Ver sentencias C-995 de 2004 y C-572 de 1997.    

[73] Ver sentencia C-995 de 2004.    

[74] Declaró EXEQUIBLES el numeral 4º del artículo 4º y los artículos 23,   24, 25, 26, 27, 28, 29, 40, 41, 42, 43, 44, 45 y 46 del Decreto ley 356 de 1994.   También declaró INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 39 del mismo decreto.    

[76] Declaró EXEQUIBLE el artículo 24 del Decreto 2453 de 1993 y el   artículo 2º del Decreto ley 356 de 1994.    

[77] En este fallo también se reiteró que:   “[d]e conformidad con lo que establece el artículo 2 superior, las autoridades   colombianas fueron instituidas para brindar protección a las personas,   resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.   Por lo tanto, garantizar la seguridad para la vida y los bienes de las personas   es un deber primordial del Estado. Ello no impide que bajo ciertas condiciones,   y siempre bajo la vigilancia y control del Estado, la seguridad sea prestada por   servicios de seguridad y vigilancia a cargo de particulares.”    

[78] “El objeto de la regulación de la vigilancia y seguridad a que se   refieren tanto el Decreto 2453 de 1993, como el Decreto 356 de 1994, es la   seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado. Se trata de la   regulación de ciertas actividades realizadas por los particulares, dirigidas a   disminuir los riesgos personales que puedan amenazar la vida, la integridad   física o los bienes de las personas, y cuyo empleo no implica una modificación   de su estatus de población civil de conformidad con el principio de distinción   que consagra el derecho internacional humanitario. También es preciso recordar   que de conformidad con el artículo 223 Constitucional, el Estado tiene el   monopolio del uso de la fuerza, y los particulares sólo pueden poseer o portar   armas con permiso de la autoridad competente. Tal autorización no incluye en   ningún caso, la posibilidad de que los particulares tengan o porten de armas de   guerra, o de uso exclusivo de la Fuerza Pública. Por ello, ningún servicio de   vigilancia privado puede desplazar o sustituir la actividad de defensa y   seguridad desplegada por las fuerzas armadas del Estado. Por lo mismo, tales   servicios de seguridad privados se adelantarán siempre en los términos del   régimen legal vigente y dentro del pleno respeto a la Constitución.”   sentencia C-995 de 2004.    

[79] “…los servicios de vigilancia y seguridad privada comprenden   actividades relacionadas con la utilización de armas de fuego, recursos humanos,   animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas, todos   ellos encaminados a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y   tranquilidad en lo concerniente a la vida y los bienes propios o de terceros. ||   Su ejercicio está ligado a la utilización de la fuerza en sus diversas   manifestaciones, donde el manejo de armas de fuego y de otros implementos   ligados a la seguridad hace que el riesgo de atentar contra la vida e integridad   de seres humanos o de afectar sus bienes materiales esté siempre latente. En   otras palabras, la vigilancia y seguridad privada es una actividad que por su   naturaleza involucra elevadas dosis de riesgo social.” sentencia C-123 de   2011.    

[80] Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.    

[81] Artículo 55 del Decreto 599 de 2013.    

[82] El Sistema de Información para la Gestión del riesgo y Cambio   Climático estableció los requisitos para que una empresa logística pudiera   actuar en eventos de aglomeraciones complejas, entre ellos: “Estar   registradas debidamente ante la Cámara y Comercio, y tener previsto como parte   de su objeto, como actividad principal, servicios de Acomodación, apoyo en   labores de Vigilancia y Seguridad a los entes de seguridad constituidos en   actividades de aglomeraciones de público”.    

http://www.sire.gov.co/documents/82884/84668/Requisitos+para+las+Empresas+de+Logistica+y+Brigadas+Con.pdf/7e5179ed-7d80-4005-ac07-2be1bd54cac4

[83] “Por el cual se dictan normas sobre Policía”.    

[84] La definición de aglomeraciones de público   complejas establecida en el Código de Policía no es novedosa. Así por ejemplo,   en el Decreto 192 de 2011, se definieron   las actividades de aglomeración de público de alta complejidad como aquellas que   “de acuerdo con variables tales como aforo, tipo de evento, clasificación de   edad, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar,   dinámica del público, frecuencia, características de la presentación, limitación   de ingreso, carácter de la reunión y las demás que se estimen pertinentes   conforme a las normas vigentes, den lugar a riesgos públicos, generando una   alta afectación en la dinámica normal de la ciudad o en un área específica del   Distrito Capital, y que por ello requieren condiciones especiales para su   desarrollo, con el fin que pueda existir un ambiente propicio para usuarios,   visitantes y en general para todos los actores que de forma directa o indirecta   se ven favorecidos o afectados por su realización”. Más adelante, en el   Decreto 599 de 2013, la alcaldía mayor de Bogotá ofreció la siguiente definición   sobre aglomeración de alta complejidad: “Corresponde a los eventos que   generan afectación al normal funcionamiento de la ciudad; con un alto impacto a   las condiciones de salubridad, seguridad y convivencia y una alta probabilidad   que se generen riesgos en el interior y/o en el exterior del evento”.    

[85] Negrilla no original.    

[86] El Decreto   3888 de 2007 adoptó el plan nacional de emergencia y contingencia para eventos   de afluencia masiva de público y conformó la comisión nacional asesora de   programas masivos. La misma norma dispone que un puesto de mando unificado  debe estar conformado por (a) el comité local de   prevención y atención de desastres; (b) el cuerpo de bomberos; (c) la Policía   Nacional; (d) la Secretaría de Salud; (e) el administrador del escenario; (f) la   administración municipal; (g) el responsable del evento; (h) la entidad   prestadora del servicio médico y de primeros auxilios contratada por el   organizador; (i) la empresa de vigilancia, seguridad y acomodación contratada   por el organizador; y (j) las demás entidades que se consideren pertinentes de   acuerdo con las características del evento.    

[87] “La interpretación histórica, consiste en analizar las propuestas   y los debates que se dieron en el proceso de reforma constitucional para   reconstruir de esta manera la intención aproximada del órgano reformador”   sentencia C-574 y C-461 de 2011.    

[88] “La interpretación teleológica se refiere a la finalidad o el   objetivo de la norma” sentencia C-574 y C-461 de 2011.    

[89] “Este tipo de interpretación posibilita una comprensión del   contexto y de la conexión de las normas constitucionales entre sí” sentencia   C-574 y C-461 de 2011. CANOSA USERA, Raúl, Interpretación Constitucional y   fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp.   96 – 99.    

[90] Representante a la Cámara Humphrey Roa.    

[91] “Esa proposición no es avalada por cuanto se procura en el Código   mayor responsabilidad en cuanto a la seguridad y vigilancia de aglomeraciones   mediante la contratación de empresas de vigilancia privada o logística que haga   el empresario”, antecedentes legislativos de   la Ley 1801 de 2016, Gaceta 433 del 16 de junio de 2016.    

[92] Representantes a la Cámara Lina Barrera y Neftalí Correa.    

[93] “Las autoridades de tránsito podrán ordenar   el retiro de vallas, avisos, pasacalles, pendones u otros elementos que estén en   la vía pública y que obstaculicen la visibilidad de las señales de tránsito”.    

[94] “Por la cual se expide el Código   Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.    

[95] “Los Alcaldes o las Secretarías de Tránsito donde existan podrán colocar   reducidores de velocidad o resaltos en las zonas que presenten alto riesgo de   accidentalidad”.    

[96] Negrilla no original.    

[97] En la intervención de la Universidad Externado expuso que con   ocasión de la tragedia de Heysel: en la celebración del partido final por la   Copa de Europa entre Liverpool F.C. vs Juventus, murieron 39 personas y hubo más   de 600 heridos, se tomaron las medidas necesarias para establecer una   responsabilidad complementaria entre los organizadores y el Estado, entendiendo   que las competiciones deportivas no se pueden separar de los fenómenos sociales   que afectan a la comunidad.    

[98] Según   un informe del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático solo   en Bogotá en el año 2016 fueron realizados 112 eventos de alta complejidad, en   el año 2017 la cifra ascendió a 243. En ese último año los eventos con más alta   complejidad fueron: el festival del Rock al Parque (185.000 personas), la   caminata por la solidaridad (110.000 personas), la misa campal visita papal   (1.360.000 personas), Bogotá Navidad para todos (765.000 personas) y el   concierto de Bruno Mars (39.856 personas)   http://www.idiger.gov.co/riesgo-por-aglomeraciones-de-publico. Por   otra parte, la Policía Nacional y del Ministerio de Defensa, en sus   intervenciones, presentaron como ejemplo de aglomeración   compleja los partidos de fútbol categoría A y B.    

[99] A manera de ejemplo, en el año 2011 la BBC   elaboró un reporte titulado “Las peores Tragedias del Fútbol” señalando que “Unas 124 personas murieron en una estampida en un   juego local de fútbol en el estadio de Accra, la capital de Ghana.   Todo comenzó cuando, a tan sólo cinco minutos del final del encuentro, los   fanáticos de uno de los equipos comenzaron a lanzar botellas y asientos desde la   tribuna. La policía disparó gases lacrimógenos, para controlar la situación,   pero causó pánico entre la multitud que comenzó a correr hacia las salidas. La   tragedia de Ghana es la última de una serie de hechos similares ocurridos   recientemente en África. Cientos de vidas se perdieron en incidentes similares   desde hace más de medio siglo. 30 de abril de 2001 Lupopo vs. Mazembe: Murieron   siete personas tras una estampida en el estadio de Lumumbashi en la República   Democrática del Congo. 11 de abril de 2001 Jefes Kaizer vs. Piratas de Orlando:   El estadio Ellis Park de Johannesburgo fue el escenario de la muerte de 43   personas tras una avalancha, el peor desastre en la historia deportiva de   Sudáfrica. 16 de octubre de 1996 Guatemala vs. Costa Rica: El encuentro entre   los seleccionados dejó 84 muertos y 150 heridos tras una estampida en el estadio   de Ciudad de Guatemala. 15 de abril de 1989 Liverpool vs. Nottingham Forest:   Noventa y seis hinchas del Liverpool murieron aplastados luego de que la   policía, preocupada por la cantidad de parciales de Liverpool fuera del   escenario, abriera las puertas del estadio Hillsborough en Sheffield. 12 de   marzo de 1988 Katmandú, Nepal: Murieron 93 personas y otras 100 fueron heridas   al intentar huir de una tormenta de nieve y encontrar las puertas del estadio   cerradas. 29 de mayo de 1985 Juventus vs. Liverpool: Los problemas empezaron con   enfrentamientos entre las parcialidades en el estadio Heysel de Bruselas. La   policía trató de reprimirlos. Una pared que separaba a los dos grupos de   desplomó y 39 parciales murieron en el enfrentamiento posterior. 11 de mayo de   1985 Bradford City vs. Lincoln City: Una colilla de cigarrillo encendió una   estructura de madera de una de las tribunas. El fuego se extendió   vertiginosamente y mató a 56 personas. 20 de octubre de 1982 Spartak Moscú vs.   Haarlem: Un partido de la copa de Campeones dejó al menos 340 muertos en Moscú.   La policía comenzó a evacuar a las parcialidades poco antes del fin del partido.   Un gol sobre la hora provocó una avalancha de hinchas que en su intento por   regresar. 2 de enero de 1971 Celtic vs. Rangers: Murieron 66 personas y otras   140 resultaron heridas en el clásico escocés. Un gol para cada equipo en los   minutos finales provocó una avalancha de hinchas cuando trataron de regresar al   estadio. 23 de junio de 1968 River Plate vs. Boca Juniors: El clásico argentino   había finalizado y decenas de parciales se dirigieron a una puerta sin advertir   que estaba cerrada. Los que venían detrás tampoco se dieron cuenta y 74 personas   murieron aplastadas y 150 fueron heridas. 24 de mayo de 1964 Perú vs. Argentina:   Argentina derrotaba a Perú en un encuentro clasificatorio para los Juegos   Olímpicos cuando el árbitro anuló un tanto peruano a dos minutos del final. La   ira de la parcialidad dejó 318 muertos y 500 heridos. 9 de marzo de 1946 Bolton   Wanderers vs. Stoke City: Murieron 33 personas luego de que se derrumbara una   pared en el estadio Burden Park durante un encuentro de la copa Inglesa”.   http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1322000/1322856.stm    

[100] “Artículo 1. Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son de   carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en   el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y   obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el   ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la   Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente”.    

[101] Artículo 73 de la Ley 1801 de 2016.    

[102] Artículo 74 de la Ley 1801 de 2016.    

[103] Artículos 73 y 74 de la Ley 1801 de 2016.    

[104] El ejercicio de los derechos y libertades;   la observancia de los deberes contenidos en la Constitución y las normas que   regulan la convivencia, el respeto y aceptación de las diferencias; la   resolución pacífica de los desacuerdos; la convergencia de los intereses   personales y generales y la prevalencia de los valores sociales como la   solidaridad, la tolerancia, la libertad, la igualdad y la paz.    

[105] Artículo 150, Ley 1801 de 2016.    

[106] Artículo 154, Ley 1801 de 2016.    

[107] Artículo 155, Ley 1801 de 2016.    

[108] Artículo 156, Ley 1801 de 2016.    

[109] Artículo 157, Ley 1801 de 2016.    

[111] La Resolución 00448 del 19 de febrero de   2015, determina los criterios y las normas legales que orientan el uso de la   fuerza y el empleo de elementos, dispositivos, municiones y armas no letales,   por parte de la Policía Nacional. Esta regulación define los elementos,   dispositivos, municiones y armas no letales como aquellos medios de apoyo de   carácter técnico y tecnológico, utilizados para controlar una situación   específica con el objetivo de neutralizar o bloquear la amenaza, para evitar   desplegar la fuerza letal. Están clasificadas en mecánicas cinéticas: fusiles   lanza gases y lanzadores múltiples, escopeta calibre 12, lanzadores de red nylon   o materiales, lanzador de esferas de tinta o agentes químicos, munición de goma,   cartuchos de impacto controlado; químicas: dispositivo lanzador de pimienta, con   propulsión pirotécnica, gas o aire comprimido, granadas con carga química CS,   OC, granadas fumígenas, cartuchos con cargas químicas CS, OC, cartuchos   fumígenos; acústicas: granadas de aturdimiento, granadas de luz y sonido,   granadas de múltiple impacto, cartuchos de aturdimiento, dispositivos acústico   largo alcance nominal; dispositivos de controles eléctricos y auxiliares:   lanzadores múltiples eléctricos, pistolas de disparo eléctrico o dispositivos de   control eléctrico, bastones eléctricos, bastón policial, dispositivos de shock   eléctrico, lanzador flas, bengalas y animales entrenados.    

[112] “El registro de personas por parte de las empresas de servicios   de vigilancia y seguridad privada no se realizarán mediante contacto físico,   salvo que se trate del registro de ingreso a espectáculos o eventos de   conformidad con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno   Nacional, o salvo que el personal uniformado de la Policía Nacional lo solicite,   en apoyo a su labor policial”.    

[113] “El registro de personas y sus bienes podrá incluir el contacto   físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Policía   Nacional. El registro deberá ser realizado por persona del mismo sexo. Si la   persona se resiste al registro o al contacto físico, podrá ser conducido a una   unidad de Policía, donde se le realizará el registro, aunque oponga resistencia,   cumpliendo las disposiciones señaladas para la conducción”.    

[114] “Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e   integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal   uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de   terceros, en los siguientes casos: (…) Cuando esté involucrado en riña o   presente comportamientos agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas   o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté   en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio disponible para   evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros”.    

[115] “Artículo 150. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y   conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal,   emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o   hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. Las órdenes de Policía   son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serán   obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y   procedimientos establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato   cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un plazo   determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes”    

[116] “Artículo 179. Decomiso. Es la privación de manera definitiva de   la tenencia o la propiedad de bienes muebles no sujetos a registro, utilizados   por una persona en comportamientos contrarios a las normas de convivencia,   mediante acto motivado”.