C-132-09

    Sentencia C-132-09  

Referencia: expediente D-7381.  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  9°  de  la Ley 117 de 1994, “Por  la  cual  se  crea  la  cuota  de fomento avícola y se dictan  normas      sobre      su      recaudo      y     administración”.   

Demandante:   Juan   de   Dios   Bohórquez  Saiz.   

Magistrado Ponente:  

Dr. Nilson Pinilla  Pinilla.   

Bogotá, D. C., febrero veinticuatro (24) de  dos mil nueve (2009).     

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite  establecidos  en  el  Decreto  2067  de  1991,  profiere  la siguiente   

SENTENCIA  

I. ANTECEDENTES  

El  ciudadano  Juan de Dios Bohórquez Saiz,  haciendo  uso  de  la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1  de  la  Constitución  Política, presentó demanda de inexequibilidad contra el  artículo 9° de la Ley 117 de 1994.   

II.  TEXTO  DE LA NORMA  ACUSADA   

A continuación se transcribe el texto de la  disposición  demandada  de la Ley 117 de 1994, conforme a su publicación en el  Diario  Oficial  N°  41.216,  de  febrero 9 del mismo  año:   

“LEY 117 DE 1994  

(febrero 9)  

Por  la  cual  se  crea la cuota de fomento  avícola y se dictan normas sobre su recaudo y administración   

… … …  

Artículo      9°.      De      la  administración.  El  Gobierno Nacional, a través del  Ministerio   de   Agricultura,   contratará  con  la  Federación  Nacional  de  Avicultores  de  Colombia,  Fenavi, la administración de los recursos del Fondo  Nacional  Avícola.  A  falta  de  esta  Federación el Gobierno Nacional podrá  contratar  la  administración  del  Fondo  con otra asociación suficientemente  representativa del gremio avicultor.   

En el contrato administrativo se estipulará  lo  relativo  al  establecimiento  de  programas  y  proyectos, las facultades y  funciones  de  la  entidad  administradora  y  las prohibiciones de la misma, el  plazo  del  contrato  y demás requisitos y condiciones que se requieran para el  cumplimiento  de  los  objetivos legales, así como la contraprestación a favor  de  la  entidad  respectiva  por  concepto  de  la  administración  del  Fondo,  contraprestación  cuyo  valor será hasta el diez por ciento (10%) del monto de  lo percibido.   

Parágrafo.  La  Junta  Directiva  del  Fondo  podrá aprobar subcontratos de planes, programas y  proyectos  específicos  con  entidades regionales cuyos objetivos sean afines a  la producción avícola.”   

III. LA DEMANDA  

Para  el  actor  la facultad atribuida en el  artículo  9°  de  la  Ley 117 de 1994, al Gobierno Nacional para que a través  del   Ministerio   de  Agricultura  contrate  con  la  Federación  Nacional  de  Avicultores,  Fenavi,  la  administración  de  los  recursos  de Fondo Nacional  Avícola,  resulta  contraria a los artículos 2°, 13 y 209 de la Constitución  Política.   

En su parecer, lo acusado viola el artículo  2°   superior,   que  establece  como  finalidades  del  Estado,  entre  otras,  garantizar  la participación de todos los avicultores en las decisiones que los  afectan    económicamente,    en    la   medida   en   que   les   “cercena”  la  posibilidad de competir  en  la  postulación  para la administración de los recursos de dicho Fondo, al  haberla      adjudicado      anticipadamente      a     Fenavi,     “cerrando  así cualquier posibilidad democrática al interior del  mismo gremio avicultor”.   

Sostiene  que la intervención del Estado en  ese  sector  debe  obedecer  a la necesidad de lograr un justo equilibrio en los  intereses  gremiales,  pero  no a adjudicar a Fenavi el manejo de los mismos, lo  que  a  su  juicio es tan evidente que los estatutos de esa entidad prevén como  función  de esa organización manejar los recursos del Fondo Nacional Avícola,  descartando  de  antemano cualquier probabilidad de selección objetiva, ya que,  por  el  contrario,  todo  está  orientado “hacia la  invariable adjudicación del contrato”.   

Manifiesta  que  siendo  de la esencia de la  parafiscalidad  que  quienes  aporten  recursos  se  beneficien  de ellos, no se  ajusta  a  la Constitución que un “reducido círculo  de  privilegiados” ostente una representación que no  refleja  la  participación de todos los avicultores, pues de acuerdo con cifras  de  Fenavi,  del  total  de  productores  tan  solo  un 50% está afiliado a esa  entidad;   además,   en  la  junta  directiva  únicamente  toman  asiento  las  seccionales  de  Bogotá, Santander y Valle del Cauca, que representan el 37% de  los  productores,  quedando  “excluido un 28% de sus  propios  afiliados,  representados  en  las  Seccionales:  Antioquia,  Central y  Costa”,  según  cuadro  comparativo  incluido en la  demanda;  agrega que en ese proceso “la voluntad deja  de  ser electiva y pasa a ser impuesta”, toda vez que  el   artículo   37  de  los  estatutos  de  Fenavi  consagra  una  “participación   calificada”   y  el  artículo    15    ibídem    prevé   el   “retiro  voluntario”,      supeditado      a      ciertos  condicionamientos.                 

Afirma  el  demandante  que  la disposición  impugnada  también  infringe  el  artículo 13 de la Carta, ya que “en  el  querer  del  Constituyente de 1991 no sería de recibo la  subjetiva  adjudicación ‘a  dedo’ con la promulgación  de  la  ley,  cuando  lo  correcto  sería  decidir  cual de los proponentes (en  concurso  o  licitación)  resulta adjudicatario”; en  su  criterio  no  puede  hablarse  de  igualdad  ante  la  ley, cuando de manera  subjetiva   se   adjudica   previamente  un  contrato  a  determinado  asociado,  “sustrayéndose  de atender los fines esenciales del  Estado”,  a  cuya  realización  deben propender los  servidores  públicos  al  celebrar  contratos  y  ejecutarlos, según ordena el  artículo  3°  de  la  Ley  80  de 1993, que también los obliga a observar los  principios  de  trasparencia,  economía  y  responsabilidad,  así  como los de  selección objetiva y publicidad.   

No entiende porqué en un Estado capitalista  como  el  nuestro,  donde  se  garantiza  la  libre  competencia, el Ministro de  Agricultura   puede   contratar   directamente   con   determinada   entidad  la  administración  de  los recursos del Fondo Nacional Avícola o subsidiariamente  con  otra  asociación representativa del gremio avicultor, ni tampoco comprende  cómo  la  junta  directiva  de  ese  organismo  puede  aprobar  a  favor de sus  beneficiarios   subcontratos  “detentadores  de  una  inamovilidad  jurídica”,  excluyendo otras personas  que pueden ser sus propios competidores en el mercado.   

Señala  que  la norma acusada introduce una  discriminación   “completamente   injustificada  e  irracional”,  además  de  incurrir  en “grave  retroceso  legislativo”, porque  en  su  sentir  lo  que  se  buscó inicialmente con la expedición de la ley de  contratación  estatal  fue  evitar la concentración del negocio en unos pocos,  para     que     por    cuenta    de    “vínculos  preferenciales”  obtuvieran  la adjudicación de los  contratos.   

Anota  que  “con  apego  a  una  verdadera  legalidad,  debe  existir  pluralidad  de  opciones en  igualdad  de  oportunidades”, a partir de las cuales  se  pueda  escoger  al mejor de acuerdo con los intereses del Estado, sin perder  de  vista  que  el  Estatuto  de Contratación pretendió dejar en desuso viejas  prácticas,  instituyendo  el carácter público de esos procesos y la veeduría  ciudadana  a  fin  de  asegurar  la  buena administración de los recursos y los  principios  de  selección  objetiva  y  trasparencia, dirigidos a garantizar la  escogencia imparcial del contratista.   

Sostiene  que  el  artículo  10°  de  los  estatutos   de   Fenavi   incluye   esa  diferencia  de  trato  injustificada  e  irrazonable,  por  cuanto  faculta  a  la  Junta  Directiva  de  la entidad para  rechazar  la  solicitud  de  afiliación,  sin  motivación  alguna.     

Considera  que  la  disposición  demandada  desconoce  igualmente  los  principios  de  igualdad, moralidad, imparcialidad y  publicidad  en  la  función pública, consagrados en el artículo 209 superior,  pues  al  facultar  al  Ministro  de  Agricultura  para  contratar con Fenavi la  administración  de  los  recursos  del  Fondo  Nacional  Avícola,  permite que  “influya  de  manera determinante en beneficio de un  sector  de  los  asociados  que  conforman  el  gremio avicultor, poniéndose al  servicio   de   intereses   particulares,   en   detrimento  de  los  principios  orientadores  de  la  función pública”.     

Asevera   que  el  principio  superior  de  publicidad   resulta   quebrantado,   porque  la  norma  demandada  “priva  a  otros interesados de la posibilidad de participar en el  proceso  de  selección  para  administrar  recursos  del  Fondo” y   agrega   que   “en   términos   de  legalidad”  si  dicho  Ministerio  va a contratar la  administración  de  los  recursos  del  Fondo, debe publicar la propuesta en su  página  web, informando a los  potenciales  contratistas  y a los ciudadanos que deseen ejercer control social,  en salvaguarda de la imparcialidad.   

Estima  que el artículo 11 de los estatutos  de  Fenavi  riñe  con  el  deber  de  coordinación  exigible a las autoridades  administrativas,   pues   al  imponer  el  acatamiento  de  las  decisiones  del  Presidente  Ejecutivo  de  esa  organización y propender por la protección del  prestigio   social   de  la  misma,  “privan  de  la  posibilidad  de  deliberar” y estimulan “abusos  de la posición dominante”, al  tiempo  que  limitan la trasparencia y participación de todos en las decisiones  que los afectan.   

Concluye   que   la   norma   acusada   es  inconstitucional,  porque  privilegia  a  Fenavi  en  desmedro  de un importante  número   de  personas  que  conforman  el  gremio  avicultor,  quebrantando  el  principio  de  trasparencia y desconociendo también la sentencia C-678 de 1998,  atinente  al  deber  que  tienen  las  organizaciones que manejan contribuciones  parafiscales   de   elegir   sus   representantes   y   directivos   por  medios  democráticos.   

1.  Federación  Nacional de Avicultores de  Colombia, Fenavi.   

La  apoderada  especial  de la organización  defiende  la constitucionalidad del artículo 9° de la Ley 117 de 1994, para lo  cual  se  refiere previamente a la parafiscalidad y a la importancia de que sean  personas  determinadas  las  que administren fondos parafiscales, señalando que  es  una  figura  hacendística  que tiene implicaciones en los ingresos y gastos  públicos,  lo cual determina que quien administre esos recursos deba tener unas  condiciones  muy  especiales,  pues  cumple una función pública, existiendo en  este  ámbito  un  amplio  margen de configuración por parte del legislador, ya  que  esa modalidad de tributación es una de las tantas maneras en que el Estado  interviene en la economía.   

Se  refiere a la naturaleza de los contratos  por  los  cuales  se  delega  en  los  particulares la administración de fondos  parafiscales,  señalando que, contrariamente al planteamiento del actor, son de  naturaleza  especial,  por  lo cual no se rigen por la Ley 80 de 1993, ya que su  celebración       deriva       directamente       del       artículo       150  superior.       

Advierte  que  ninguno  de  los cargos de la  demanda  está  expuesto  en  forma  clara,  en la medida en que el actor (i) no  explica  cómo  se afecta el principio participativo, ni tampoco señala porqué  la  designación  hecha  por  el  legislador,  resulta inconstitucional; (ii) la  acusación  sobre  violación  a  la  igualdad  tiene  defectos, pues se refiere  indeterminadamente  a  los  demás  asociados que conforman el gremio avicultor,  sin  que  sea  posible  compararlos con la entidad que los agrupa, ni expone los  criterios  bajos  los  cuales  se puede hacer la equiparación; (iii) no explica  porqué  se presenta infracción a los principios de la función administrativa,  ya  que  se  limita a hacer apreciaciones personales y comparaciones que carecen  de   sustento   jurídico;   y  (iv)  no  confronta  la  norma  acusada  con  la  Constitución, sino con la Ley 80 de 1993.   

Sin perjuicio de tales observaciones, entra a  esclarecer  si  el  legislador  puede  o  no  determinar directamente la persona  encargada  de  administrar  un  fondo  parafiscal,  para lo cual se refiere a la  consagración  de  la  parafiscalidad  en  la  Carta Política calificándola de  “imperiosa”,  dada  la  preocupación   del   constituyente  por  su  manejo  extra  presupuestal  y  la  prohibición    constitucional   de  rentas  de  destinación  específica;  también  hace alusión al desarrollo de esa institución en la Ley 179 de 1994,  indicando  que  es  defectuosa  en cuanto no indica el destino sectorial de esos  recursos,  y  en  la Ley 225 de 1995, que redefine dicha figura e hizo hincapié  en  su  creación legal, beneficio sectorial, manejo por fuera del presupuesto y  administración          de          los          recursos          “exclusivamente” en la forma dispuesta  en la ley que la crea.     

Señala   que   en   la   jurisprudencia  constitucional  la  parafiscalidad presenta las siguientes características: (i)  es  un  recurso  cuyo  recaudo debe ser destinado a los fines establecidos en la  ley;  (ii)  el  beneficio o contraprestación se predica en favor de determinado  grupo  o  sector  por  razón  de la actividad que desarrolla; (iii) los dineros  recaudados  deben  ser  utilizados  por  el  ente que los percibe, como medio de  financiación  de  la  actividad que realizan los sujetos beneficiarios; (iv) su  manejo  se  hace  de manera paralela al fisco, de modo que no se puede confundir  con los demás ingresos del Estado.   

Expresa que la parafiscalidad tiene sustento  en  la facultad del Estado Social de Derecho de adoptar políticas progresistas,  atando  determinados  recursos  a  ciertas actividades, para lo cual puede hacer  tributar    grupos    que    de    manera    directa   se   beneficien   de   la  actividad.   

En lo que respecta a su naturaleza jurídica,  asevera  que  para  la  jurisprudencia  si bien los recursos parafiscales no son  ingresos  de  la Nación, sí son recursos públicos de propiedad del Estado, en  tanto   constituyen   patrimonios   de   afectación  manejados  por  fuera  del  presupuesto  por  organismos  autónomos oficiales o privados, evento en el cual  debe  mediar  un  contrato  celebrado  con  fundamento  en  el  artículo  150-9  superior,   para   asegurar  el  equilibrio  entre  los  intereses  gremiales  y  estatales.   

Explica  que  los  fondos  parafiscales  son  cuentas  especiales donde se manejan tributos del mismo nombre y por ello no son  personas  jurídicas,  razón  por  la cual su manejo se contrata con sujetos de  derecho  que  tendrán  que  proveer  la administración, quienes al cumplir una  función  pública  reciben  tratamiento  de  servidores públicos, quedando, en  consecuencia,   bajo   supervisión   de   la   Contraloría   General   de   la  República.   

En   su  criterio,  el  anterior  contexto  justifica  que  sea  el  legislador  quien defina directamente la persona con la  cual  el  Gobierno  debe  contratar  la  administración  de  las contribuciones  parafiscales,  por  ser él quien regula el manejo, administración y ejecución  de  dichos  recursos  y,  en esa medida, tiene capacidad para definir la persona  idónea  que  ejercerá  tales  prerrogativas, “salvo  que    tal    determinación    sea    irrazonable,    absurda,    corrupta    o  ilegal”.   

En  su  sentir, la creación de herramientas  propias  de  la  parafiscalidad  surge en interés de toda la colectividad, como  sucede  en el caso del sector de alimentos proteínicos (pollos y huevos), donde  los  responsables deben cumplir con altísimas condiciones para el manejo de los  recursos  públicos,  y  de  ahí  que  en  la  norma acusada el legislador haya  señalado  a  Fenavi  para administrar los recursos del Fondo Nacional Avícola,  además  por  ser  “la entidad gremial que aglutina a  todos los miembros del sector avícola”.   

Señala que la jurisprudencia constitucional  (sentencias   C-449/92,   C-273/96,   C-678/98,  C-536/99,  C-363/01,  C-543/01,  C-651/01)  ha  avalado  la  designación hecha por el legislador de con quien se  contrata  la  administración  de  recursos  parafiscales,  en  el entendido que  cumple   los  requisitos  de  representatividad  y  escogencia  democrática,  y  también  ha  reconocido  que  los  contratos  suscritos por el Gobierno para la  administración  de  fondos  parafiscales no se rigen por el estatuto general de  contratación,   sino   por   lo   establecido  en  el  artículo  150-9  de  la  Carta.   

Asevera  esta interviniente que la decisión  de  escoger  a  Fenavi  para  administrar el Fondo Nacional Avícola consulta el  principio  participativo, como evidencia los antecedentes de la Ley 117 de 1994,  donde  consta  que  dicha  entidad  agrupa  asociaciones como Asohuevo, Incubar,  Propollo  y  gran  cantidad  de  organizaciones  regionales que se dedican a esa  industria,  siendo  además  el  único  organismo  que desde 1983 representa el  gremio   y   cuenta   en   la  actualidad  con  siete  seccionales  en  todo  el  país.   

Pide  a  la  Corte  desestimar  el cargo por  supuesta  infracción  al  artículo  2°  superior,  porque  en  su parecer las  condiciones  democráticas  al  interior  del sector avicultor están plenamente  dadas,  además  porque  el  Fondo Nacional Avícola representa los intereses de  agremiados  y  no  agremiados  en  Fenavi,  en cuyo órgano directivo participan  todos  los  miembros  de  dicho  sector,  lo  que  le  imprime legitimidad a las  decisiones  que  se  tomen,  cumpliéndose así la esencia de la parafiscalidad,  que busca que los beneficiarios sean los mismos aportantes.   

Considera que no debe prosperar la acusación  por  presunta  violación  del  principio  de  igualdad, pues el actor compara a  Fenavi  con  los miembros del gremio avicultor, lo cual resulta improcedente, ya  que  “el todo nunca puede ser igual a la parte y ello  es  un  planteamiento  lógico que no requiere mayor explicación”;  aduce  que esa comparación tendría que hacerse con otra entidad  semejante  “que  hoy  en  día  no  existe, y que de  existir    tampoco    afectaría    la    constitucionalidad    de    la   norma  acusada”,  pues  el legislador goza de amplio margen  de  configuración  en materia económica, que le permite seleccionar la entidad  que    se    hará    cargo    de    la    administración   de   los   recursos  parafiscales.       

Por  último,  en  cuanto  respecta  a  la  acusación   por   presunta   violación   de  los  principios  de  la  función  administrativa,   en   opinión   de  la  interviniente,  además  de  no  estar  demostrada,  tampoco  es propia de un juicio de constitucionalidad; sin embargo,  advierte   que   la   norma   acusada  “no  descarta  controles,  no  está  basada  en  favoritismos”, ni  evita la aplicación de tales principios.   

2.  Intervención del ciudadano Jorge Iván  Acuña Arrieta   

              

Manifiesta que Fenavi fue creada en 1983 como  producto   de   la  fusión  entre  las  dos  únicas  organizaciones  gremiales  existentes  en  el  sector avícola, erigiéndose como asociación sin ánimo de  lucro  de  carácter  privado  que  desde  su  creación aglutina productores de  pollo,   huevos   e  incubadores,  con   reconocimiento  nacional,  por  su  idoneidad  y  especialización,  que  la  acreditan  como  la mejor ejecutora de  políticas públicas en el área.   

Explica  que  los  avicultores  colombianos  cuentan  en  la  actualidad con siete seccionales, que agrupan a los principales  productores  de  los  diferentes  departamentos y representan a la gran mayoría  del  total  de la producción nacional; además Fenavi tiene una Junta Directiva  Nacional  integrada por 25 miembros, 7 de los cuales son presidentes seccionales  y  los  demás  pertenecen  a  las llamadas “cámaras  sectoriales”,  todos  seleccionados  por  un proceso  “autónomo     y     democrático”.   

Afirma   que   también  existen  comités  subsectoriales  por cada uno de los productores de pollos, huevos e incubadores,  que  participan  en  las  discusiones  relacionadas  con  asuntos  de  su sector  formulando  recomendaciones a la Junta Directiva Nacional, lo cual demuestra que  la  entidad tiene una estructura democrática que garantiza la participación de  los gravados con la cuota de fomento avícola.   

Expresa que en consideración al crecimiento  del  sector  avícola  y  al  interés de los agremiados se dictó la Ley 117 de  1994,  por  la  cual  se  establecieron  la cuota de fomento avícola y el Fondo  Nacional  Avícola, cuyos recursos deben ser administrados en virtud de contrato  suscrito  entre  el  Ministerio  de  Agricultura y Fenavi, determinación que se  aviene  a  la  Carta,  por cuanto el legislador puede crear tales contribuciones  con  carácter  obligatorio  en  beneficio  de  determinado grupo, señalando al  efecto su forma de manejo, administración y ejecución.   

En  su  sentir,  no  existe  trasgresión al  artículo  2°  superior,  toda  vez  que los agremiados a Fenavi representan la  gran  mayoría del total de la producción nacional, y además esa entidad es la  única  asociación  gremial  avícola  con representación nacional, que agrupa  seccionales  y  subsectores  de  la  cadena  productiva, lo que se refleja en la  conformación de su junta directiva.   

Considera  que  al momento de expedir la Ley  117  de 1994, para el legislador era evidente que Fenavi figuraba como la única  organización  existente  que  podía  asumir la administración de los recursos  del  Fondo  Nacional  Avícola,  y aún así dispuso que, en su defecto, el  Gobierno    pueda    contratar   con   otra   asociación   lo   suficientemente  representativa.   

Opina  que tampoco se presenta violación al  derecho  de  igualdad,  porque de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte el  legislador  está  habilitado  para  determinar quien se hará cargo del manejo,  administración  y  ejecución  de  las  contribuciones parafiscales, sin que el  contrato  respectivo  tenga que estar sometido al rigor de la Ley 80 de 1993, ya  que  por  su  carácter  especial tales recursos no forman parte del presupuesto  nacional  y  al  estar  dirigidos  a determinado sector, la propia Constitución  permite    que    su    disposición    pueda    contratarse    con    entidades  privadas.   

Estima  que el cargo de inconstitucionalidad  no  debe  prosperar,  porque el actor ha debido tener en cuenta la naturaleza de  la  contribución  parafiscal  y resaltar la contrariedad existente entre ella y  el  texto  superior,  lo cual no hizo, ignorando además que está permitido que  los  particulares  ejerzan  funciones administrativas, que es lo que consagra la  norma  acusada  al  ordenar  la  celebración del contrato de administración de  tales recursos con Fenavi.   

Finalmente,  en  cuanto  hace  al  cargo por  presunta  violación de los principios de la función administrativa, afirma que  las  consideraciones hechas anteriormente demuestran la falta de fundamentación  del  cargo  y,  por tal razón, considera innecesario que la Corte se pronuncie.   

3.  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo  Rural       

El representante del Ministerio se opone a la  demanda,   manifestando   que  en  anteriores  oportunidades  la  jurisprudencia  constitucional  se  ha  referido  a  la posibilidad de que el legislador señale  directamente  la persona con la cual el Gobierno Nacional puede o debe contratar  la  administración de fondos parafiscales, como es el caso fallado en sentencia  C-678  de  1998, que avaló la constitucionalidad del artículo 7° de la Ley 89  de   1993,   que   facultó   al   Ejecutivo  para  contratar  con  Fedegán  la  administración    y    recaudo    de   la   cuota   de   fomento   ganadero   y  lechero.   

En  su  opinión, la sola designación de la  entidad  de  derecho  privado con la cual debe contratarse la administración de  recursos  parafiscales  no  vulnera el artículo 2° de la Constitución, puesto  que,  de  un  lado,  el  legislador  tiene la facultad de definir el régimen de  tales  contribuciones y, de otro, el derecho de las personas a participar en las  decisiones  que  los  afectan  se  realiza  en ese caso, cuando el sujeto pasivo  interviene  en  la  administración,  a  través de entidades lo suficientemente  representativas y con una estructura democrática.    

                

Explica que la Ley 117 de 1994 estableció la  cuota  de  fomento  avícola  como contribución parafiscal, y el Fondo Nacional  Avícola  como  una cuenta especial conformada con esos recursos, autorizando al  Gobierno  en  el  artículo  9°  acusado  para  contratar con Fenavi el plan de  inversiones  y  gastos  de  dicho Fondo, supeditando la ejecución del plan a su  aprobación  por  parte  de  la  Junta  Directiva  de la entidad, conformada por  representantes   de   incubadores,  productores  de  huevo  y  carne  de  pollo.   

Sostiene que Fenavi es la única agremiación  del  sector  agrícola  con  representatividad  nacional,  y  por tal razón sus  estatutos   prevén   formas   de  admisión  y  estructuras  democráticas,  la  escogencia  por  el  legislador  como  la  entidad  encargada  de administrar el  referido Fondo no contraviene el principio participativo.   

En lo que atañe a la presunta violación de  los  artículos 13 y 209 superiores, considera que el actor parte de un supuesto  equivocado,  pues  al  escoger  a  Fenavi el legislador no está discriminando a  ninguna  persona  natural  o jurídica, ni adoptando una medida arbitraria, sino  realizando  una  distinción  con  base en criterios objetivos y razonables, que  son   las   necesidades  del  sector  avicultor,  la  representatividad  de  esa  organización,   su   estructura   democrática   y   los   postulados   de   la  parafiscalidad.   

Por  último,  el  interviniente rechaza los  planteamientos  del  demandante sobre el desconocimiento del estatuto general de  contratación,  ya que en su criterio el cargo de inconstitucionalidad no cumple  los  requisitos  de  pertinencia,  en la medida en que el planteamiento no es de  orden constitucional sino eminentemente legal.   

4.  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público              

El representante del Ministerio pide declarar  exequible  el  artículo  9°  de  la  Ley  117  de  1994, porque a su juicio el  Congreso  está  habilitado para regular lo concerniente a la administración de  fondos   parafiscales   con   entidades   específicas   organizadas   en  forma  participativa  y  democrática,  como  quedó establecido en sentencias C-678 de  1998,  C-536  de  1999  y C-819 de 2004, y lo exige el artículo 29 del Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto,  que  defiere  a  la  ley todo lo relacionado con la  administración de fondos parafiscales.   

Señala  que  tampoco  pueden  considerarse  violados  los artículos 13 y 209 de la Constitución, toda vez que Fenavi es un  gremio  ampliamente  representativo que goza de una estructura democrática y en  este  sentido se atiende exigencia que fue establecida por esta Corte para darle  validez   constitucional   a   la   administración   de   dichos  recursos  por  organizaciones  gremiales;  concluye  que “mal haría  el  legislador  en  escoger cualquier entidad para tal propósito”.   

5.   Instituto   Colombiano   de  Derecho  Tributario, ICDT.    

En  respuesta a la invitación formulada por  esta  corporación, el Presidente del ICDT remitió el concepto sobre la demanda  de  la  referencia,  advirtiendo que los doctores Catalina Hoyos Jiménez y Juan  Pablo  Godoy  Fajardo  se  declararon  impedidos  para  deliberar y los doctores  María  del  Pilar Abella Mancera y Luis Miguel Gómez Sjörberg, salvaron voto.   

Luego de aclarar que la elaboración de dicho  concepto  expresa  una  opinión  eminentemente  académica  y  no  versa  sobre  cuestiones  particulares  ni  litigios concretos, expresa que la Ley 117 de 1994  es  de  aquellas  que  en  desarrollo  de políticas agropecuarias del país, en  particular  de  la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero (Ley 101 de  1993),  crea una contribución parafiscal para el subsector avícola, facultando  al  Gobierno  Nacional  para  que  contrate  su  administración  con  el gremio  representativo,  Fenavi,  entidad  privada  que  según  la jurisprudencia puede  ejercer esa función.   

Indica  que  la  cuota  de  fomento avícola  cumple  con  los requisitos definidos por la jurisprudencia y las normas legales  en  materia de parafiscalidad, encontrando fundamento en los artículos 150-12 y  338  superiores,  en  concordancia  con  los  artículos  64,  65  y 66 ibídem,  desarrollados  por la Ley 101 de 1993, y agrega que es deber del Congreso cuando  crea  un  gravamen  de  esa naturaleza definir los órganos de administración y  control, como quedó se estableció en sentencia C-543 de 2001.   

Considera  que  en ese contexto el artículo  9°  acusado es constitucional, bajo el entendido que la facultad del legislador  para  ordenar  que se contrate con Fenavi la administración de los recursos del  Fondo  Nacional  Avícola,  es desarrollo de los artículos 150-9-12 y 189-23 de  la  Carta,  y  tiene  asidero  en el criterio fijado en la Ley 101 de 1993,  relativo   a   la   representatividad   nacional  del  sector  afectado  con  la  contribución  parafiscal  y  la organización y funcionamiento democrático del  contratista.      

            

Expresa  que  si  Fenavi no reúne o deja de  cumplir  con  los  requisitos  de  representatividad  nacional del sector y/o de  organización  y  funcionamiento  interno  democrático,  o se vence el contrato  celebrado  con ella, el Gobierno Nacional puede escoger una entidad, asociación  o  federación  del  sector  avícola para celebrar uno nuevo, bajo el entendido  que  se  aplican  los  criterios  expuestos  anteriormente,  con observancia del  principio de trasparencia.   

Señala  que  sería  plausible que la norma  demandada  al  igual  que  cualquier otra que se refiera a la administración de  una  contribución  parafiscal, goce de generalidad, en el sentido de establecer  los  principios  para  la  escogencia  del  administrador de dichos recursos, en  función  de  su  representatividad  nacional  así  como  de su organización y  funcionamiento interno democráticos.   

Sostiene que las contribuciones parafiscales  son  manifestación e instrumento de intervención del Estado en la economía, y  aunque  resulte  discutible  considerarlas  rentas tributarias, los particulares  que  las administren no ejercen una función pública sino una actividad privada  de  interés  general  o  en  caso extremo una mezcla de actividades públicas y  privadas,  por  lo  cual  resulta  claro  que  el  legislador puede autorizar al  Gobierno   para  que  celebre  contratos  con  esas  entidades,  a  fin  de  que  administren tales recursos.   

Con  base en las anteriores consideraciones,  la  mayoría  de  los  miembros del ICTD solicita declarar la constitucionalidad  del  artículo  9°  de  la  Ley 117 de 1994, con excepción de los que salvaron  voto,  quienes  estiman  que  el señalamiento específico que de Fenavi hace la  norma  acusada  es  contrario  al principio de igualdad, pues en su opinión, la  desigualdad  se  origina  en  el  hecho  de  radicar en una única organización  gremial,  la  potestad  exclusiva  de  tomar decisiones de inversión y gasto de  recursos nacionales.   

En  opinión  de  los disidentes, lo acusado  también  desconoce  el  derecho a la libre asociación, ya que el legislador al  privilegiar  a  esa  asociación  con  el monopolio de la administración de los  respectivos  recursos  parafiscales,  coloca  en desventaja cualquier iniciativa  actual  o  futura  de  constitución  de  otra  asociación gremial, propiciando  también  que  al  momento  de elegir donde afiliarse, la prelación la tenga la  única entidad que por mandato legal maneja esos recursos.   

Señalan  igualmente,  que  el legislador al  expedir  la  norma  impugnada  debió  ordenar  que  al  momento  de celebrar el  contrato   o   sus   renovaciones   se   efectuara   un   análisis   sobre   la  representatividad  de  la  entidad, de acuerdo con las circunstancias cambiantes  del momento y no dejar esa tarea al Ejecutivo.   

Finalmente,  expresan  que  la  disposición  demandada  no  se  limita  a  escoger  la  entidad  gremial administradora de la  contribución,  sino  que  asegura  su  permanencia  en ese encargo al autorizar  contratar  con  otra  agremiación  únicamente  si  falta  la  designada por el  legislador,  con  lo  cual  se  completa el circulo que impide el acceso a otras  asociaciones, en igualdad de condiciones y oportunidades.   

6.    Contraloría    General   de   la  República                   

La apoderada del órgano de control fiscal se  opone  a  los  cargos  contra  el  artículo  9°  de  la  Ley  117 de 1994, por  considerar   que  los  recursos  administrados  por  Fenavi  son  contribuciones  parafiscales  establecidas con arreglo a lo dispuesto en los artículos 150-12 y  338  superiores  y  se  definen  como  una institución intermedia entre la tasa  administrativa y el impuesto.   

Explica,  que  la  parafiscalidad  es  una  técnica  del  intervencionismo  económico  y  social  del  Estado, que permite  recaudar  y administrar por fuera del presupuesto nacional determinados recursos  con  destino  a  una  entidad que presta un servicio de interés general, y cuyo  manejo,  administración  y ejecución se debe hacer en la forma dispuesta en la  ley  que  los crea, destinándose sólo al objeto previsto en ella, según   lo dispone el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

Señala que el Fondo Nacional Avícola está  encargado   de  encauzar  la  cuota  de  fomento  avícola  hacia  programas  de  investigación  y  transferencia  tecnológica,  asistencia  técnica,  sanidad,  entre  otras finalidades, lo cual evidencia que los recursos tienen destinación  específica  y  por  ello su administración debe estar en cabeza de una entidad  especializada del sector avícola que la misma ley determine.   

Considera   que   por   expreso   mandato  constitucional,  compete  al  legislador  definir  el  régimen jurídico de los  recursos  parafiscales,  tal  como  lo  hizo  al  dictar la Ley 117 de 1994, que  ordena  contratar  con  Fenavi  la  administración  de  los  recursos del Fondo  Nacional  Avícola, determina los procedimientos especiales para la percepción,  inversión  y  gasto  de  los  mismos  y  ordena la elaboración de los planes y  proyectos  anuales  correspondientes,  lo  cual  demuestra  que  esa  entidad se  encuentra  limitada  por  la  misma  ley  para  el cumplimiento de los objetivos  propuestos.   

Indica  que  los  argumentos  del  actor  no  permiten  concluir  que  exista  contradicción  de  la  norma  acusada  con  el  ordenamiento  superior,  pues  no  vulnera  los  fines esenciales del Estado, ni  mucho  menos  los  principios de la contratación, toda vez que la Carta permite  que  el  legislador  determine  las  condiciones  en  que  deben ser recaudados,  ejecutados   y  administrados  los  recursos  parafiscales  del  Fondo  Nacional  Avícola.   

7.  Facultad  de  Derecho de la Universidad  Nacional de Colombia   

El Decano de la facultad remitió el concepto  preparado  por  uno  de  sus profesores, quien plantea la constitucionalidad del  artículo  9°  de  la Ley 117 de 1994, excepto en el señalamiento “puntual  e imperativo” de Fenavi, como  contratista para la administración del Fondo Nacional Avícola.   

Explica que los recursos a que se refiere la  norma  acusada  corresponden  al  de  una contribución parafiscal de fomento al  sector  avícola, que fue establecida por el legislador con base en el artículo  150-12  superior,   y en desarrollo del artículo 29 del Estatuto Orgánico  del  Presupuesto,  que establece que el manejo, administración y ejecución del  gravamen  se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que lo crea, y  se destinará al objeto allí previsto.   

Al  referirse  a  los  cargos de la demanda,  señala  que  el artículo 2° de la Carta, que estima vulnerado el actor, es de  “particular          importancia          y  sensibilidad”  cuando  se  trata  de  analizar  una  contribución   parafiscal   como  la  creada  en  la  norma  acusada,  pues  la  participación  de  los aportantes en su administración y recaudo se fundamenta  en  esa  disposición  superior,  lo  cual lleva a considerar si Fenavi tiene la  suficiente  representatividad  y,  en esa medida, es interlocutor válido de los  avicultores.   

Considera  que  de  ser  así,  el principio  participativo   se   vería   asegurado   si   Fenavi  preserva  una  estructura  democrática  que  permita  la  participación de todos los miembros del sector,  aspecto  que  en su sentir puede parecer una simple apreciación, pero que es de  gran  importancia,  ya  que  el  demandante  aduce que dicha organización sólo  representa  el  50%  de  los  productores avícolas del país, hecho que pone de  presente    la    existencia    de    otras   asociaciones   con   significativa  representación.   

Opina que dicho principio no se garantiza con  la  mera  existencia  de  reglas  democráticas al interior de Fenavi; por ello,  estima  necesario  que se realice la escogencia del administrador de la cuota de  fomento  avícola  entre  quienes  cumplan  con los requerimientos fijados en la  sentencia  C-651  de  2001,  donde  se  señaló  que  cuando existen dos o más  entidades  con  idénticas  condiciones  de  representatividad,  organización y  funcionamiento    democrático,    se    puede    escoger    a   cualquiera   de  ellas.   

Sobre  la  competencia  del  Congreso  para  señalar   directamente   el   contratista  de   los  fondos  parafiscales,  considera  que  aunque  tal posibilidad encuentra asidero en el artículo 150-12  superior,  que  lo  habilita  para  señalar  las  condiciones  en que se han de  administrar  esos  recursos, tal atribución no llega hasta el punto de señalar  de  manera imperativa el contratista que debe realizar su administración y así  lo ha precisado la jurisprudencia.   

Indica   que   cuando   la   disposición  constitucional  se  refiere  a las condiciones que debe fijar el legislador para  el   manejo  de  tales  recursos,  está  haciendo  alusión  a  lineamientos  y  parámetros  generales,  impersonales  y abstractos bajo los cuales debe regirse  una   actividad,  y  no  a  la  posibilidad  de  imponer  la  persona  que  debe  administrarlos.   

Finalmente, advierte que el precepto acusado  no  contiene autorización alguna en los términos del artículo 150-9 superior,  sino  una  orden  de  imperativo  cumplimiento que señala la persona de derecho  privado   que   debe   hacer   las  veces  de  contratista  del  Fondo  Nacional  Avícola.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

El Jefe del Ministerio Público considera que  el  artículo  9° de la Ley 117 de 1994 debe ser declarado exequible, pero bajo  la   condición  de  garantizar  una  estructura  democrática  que  permita  la  participación  en la administración de la cuota de fomento avícola de quienes  la  pagan,  ya  sea  en  Fenavi o, en su defecto, en cualquier otra asociación suficientemente representativa del gremio.   

      

En su criterio, la cuota de fomento avícola  cumple  con  los  requisitos  que la legislación y la jurisprudencia han fijado  para  la  creación  de  contribuciones  parafiscales, siendo claro también que  Fenavi  fue  escogida  para  administrarla, por ser la  entidad  que  representaba al sector, según consta en la exposición de motivos  del proyecto que se convertiría en Ley 117 de 1994.   

Estima que el artículo acusado consagra, sin  embargo,  la  posibilidad de que el Fondo Nacional Avícola sea administrado por  una   asociación   distinta   a   Fenavi,   siempre   que  sea  suficientemente  representativa  del  gremio  avicultor,  lo que demuestra que para el legislador  quien   debe   administrar   y   ejecutar   los   recursos  parafiscales  no  es  exclusivamente  dicha  entidad, sino aquella que represente de manera adecuada e  idónea la voluntad de gremio.   

Expresa  que  si  por  alguna  circunstancia  Fenavi  deja  de  ser la organización más representativa del gremio avicultor,  es  claro  que  el  contrato  de  que  trata  la  disposición  acusada  deberá  celebrarse  con  la entidad que ostente tal carácter, pues de lo contario no se  estaría  garantizado el derecho de participación de los miembros de ese sector  en las decisiones que los afectan.   

Según   el   Procurador   existen   otras  disposiciones  con un contenido normativo análogo al de la norma demandada, que  confieren  al  Gobierno  Nacional  la  facultad  para  contratar con determinada  persona  jurídica  la  administración  de  las  cuotas  de  fomento del sector  agropecuario,  siempre  que  sea  lo  suficientemente  representativa del gremio  económico,  y que su estructura democrática garantice a los miembros del grupo  la participación en las decisiones que afecten sus intereses.   

Se  refiere  a  la  Ley  89  de  1993,  cuyo  artículo  7°  autorizó  al  Gobierno, a través del  Ministerio  de  Agricultura,  para contratar con la Fedegan la administración y  recaudo  de  las  Cuotas  de  Fomento  Ganadero  y Lechero, el cual fue  declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia  C-678   de   1998,  bajo  la  condición  de  que  se  garantice  la  estructura  democrática  de  la  entidad, permitiendo que los gravados con la contribución  parafiscal participen en su administración y recaudo.   

Para  el Ministerio Público la disposición  acusada   no   contraviene  los  preceptos  constitucionales  invocados  por  el  demandante,  si  se  tiene  en  cuenta  que  contempla  la posibilidad de que el  Gobierno   Nacional   contrate   con   otra   asociación   lo   suficientemente  representativa  del  gremio  avicultor  la  administración  del  Fondo, lo cual  significa  que  si  Fenavi  deja  de  ser  la  persona  jurídica  que  represente  de  manera  idónea la voluntad de grupo económico,  otra organización debe cumplir dicha función.   

Concluye  manifestando  que para   garantizar  la  efectividad  de  los  principios  democrático  y  participativo,   esta   Corte,  como  lo  ha  hecho  en  casos  análogos,  debe  condicionar  la  exequibilidad  de  la disposición acusada a que la entidad que  administre  los  recursos  del  Fondo  Nacional  Avícola  tenga  una estructura  democrática,  “pues  de  lo  contrario  el contrato  tendría  objeto  ilícito  y,  en  consecuencia,  vulneraría  el  ordenamiento  constitucional y legal”.   

VI.   CONSIDERACIONES   DE   LA   CORTE  CONSTITUCIONAL   

1.  Competencia  

En  virtud  de lo dispuesto por el artículo  241-4  superior,  esta  Corte  es  competente  para  conocer de la acción de la  referencia,  toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a  una Ley de la República.   

2.  Planteamiento  del problema jurídico y  temas a tratar   

La  demanda  está  dirigida contra el texto  completo  del  artículo  9°  de  la  Ley 117 de 1994, que autoriza al Gobierno  Nacional,  a  través  del  Ministerio  de  Agricultura,  para  contratar con la  Federación  Nacional  de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administración de  los   recursos   del   Fondo   Nacional   Avícola   y  faculta    a  la  Junta  Directiva  de dicho Fondo para aprobar subcontratos de  planes,  programas  y  proyectos específicos con entidades regionales, lo que a  juicio  del demandante desconoce los derechos de participación e igualdad y los  principios  de  la  función  administrativa  (arts.  2°,  13  y  209  Const.).   

3. Las contribuciones parafiscales. Alcance  de   la   facultad   del  legislador  para  establecer  su  régimen  jurídico.   

3.1. El artículo 150-12 de la Constitución  Política,   habilita  al  Congreso  para  establecer  “excepcionalmente   contribuciones  parafiscales  en  los  casos  y  bajo  las  condiciones   que   establezca   la  ley”;  a  estos  gravámenes   también   se   refieren   los  artículos  179-3  ibídem,  sobre  inhabilidad  para  ser congresista, así como el 338 ibídem, al señalar que en  tiempo   de   paz,  “solamente  el  Congreso,  las  asambleas  departamentales  y  los  concejos  distritales  y municipales podrán  imponer contribuciones… parafiscales”.   

Con   base   en   los   citados   textos  constitucionales,   esta  corporación  desde  sus  inicios  ha  identificado  y  establecido   las   características   de   las   contribuciones   parafiscales,  considerándolas  expresión  de  la  soberanía fiscal en cabeza del Estado. En  sentencia   C-308   de   1994  (julio  7),  M.  P.  Antonio  Barrera  Carbonell,  expresó:       

“En  nuestro  ordenamiento  jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento  para  la  generación  de  ingresos  públicos,  caracterizado como una forma de  gravamen  que  se  maneja  por  fuera  del  presupuesto  -aunque en ocasiones se  registre  en  él-  afecto  a una destinación especial de carácter económico,  gremial  o  de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la  administración,   según   razones  de  conveniencia  legal,  de  un  organismo  autónomo,  oficial  o  privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello  explica  porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de  ser  producto  de  la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través  de  los  mecanismos  constitucionalmente  diseñados  con  tal  fin (la ley, las  ordenanzas  y  los  acuerdos)  puede  imponer  esta clase de contribuciones como  ocurre  también  con  los  impuestos.  Por  su  origen,  como  se  deduce de lo  expresado,  las  contribuciones  parafiscales  son  de  la  misma estirpe de los  impuestos  o  contribuciones  fiscales,  y  su  diferencia reside entonces en el  precondicionamiento  de  su  destinación, en los beneficiarios potenciales y en  la determinación de los sujetos gravados.”   

La sentencia C-152 de 1997 (marzo 19), M. P.  Jorge  Arango  Mejía,  sistematizó  los  rasgos sobresalientes de la figura en  mención, de la siguiente  manera:   

“Según   la  Constitución  y  la  ley  orgánica  de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,  las   características   esenciales  de  las  contribuciones  parafiscales  son:   

1a. Son obligatorias, porque se exigen, como  todos  los  impuestos  y  contribuciones,  en ejercicio del poder coercitivo del  Estado;   

2a.   Gravan  únicamente  un  grupo,  gremio o sector económico;   

3a.   Se  invierten  exclusivamente en  beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa;   

4a.  Son recursos públicos, pertenecen  al  Estado,  aunque  están  destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o  sector que los tributa;   

5a.  El  manejo,  la  administración  y la  ejecución  de  los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas  de  derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato  celebrado   con   la   Nación,   de   conformidad  con  la  ley  que  crea  las  contribuciones,  o  ‘por  los  órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’;   

6a.  El control fiscal de los recursos  originados  en  las  contribuciones  parafiscales,  para  que  se  inviertan  de  conformidad  con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General  de la República;   

7a.  Las  contribuciones  parafiscales  son  excepcionales.  Así  lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al  Congreso     para     establecer    ‘excepcionalmente,  contribuciones  parafiscales en los casos y bajo  las  condiciones  que establezca la ley’.”   

3.2. Conforme a lo dispuesto en el artículo  150-12   superior,   corresponde   al   legislador  fijar  el  régimen  de  las  contribuciones  parafiscales,  lo  que  significa  que  tiene  competencia  para  determinar   lo   concerniente  a  su  recaudo,  administración  e  inversión,  actividades  que  conforme  al  Decreto  111  de  1996,  que compiló las normas  orgánicas  presupuestales,  pueden realizarse en virtud de contrato que al  efecto  celebre  la Nación o, directamente, a través de los órganos que hacen  parte  del Presupuesto General. Así lo reconoció esta Corte en sentencia C-678  de 1998 (noviembre 18), M. P. Alfredo Beltrán Sierra:   

“El  artículo  150-12 de la Constitución  Política  faculta  al  Congreso  para  establecer  contribuciones  parafiscales  ‘…  en los casos y bajo  las  condiciones  que establezca la ley’.   

La  norma  citada  faculta  al Congreso para  establecer  por  medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales.  En  desarrollo  de  esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111  de  1996,  –  Estatuto  Orgánico  del Presupuesto, cuyo artículo 29 establece:  ‘Artículo   29.   Son  contribuciones   parafiscales   los   gravámenes   establecidos  con  carácter  obligatorio  por  la  ley,  que afectan a un determinado y único grupo social y  económico   y  se  utilizan  para  beneficio  propio  del  sector.  El  manejo,  administración  y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma  dispuesta  en  la  ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en  ella,  lo  mismo  que  los rendimientos y excedentes financieros que resulten al  cierre del ejercicio.   

Las    contribuciones   parafiscales  administradas  por  los  órganos que formen parte del presupuesto general de la  Nación  se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación  de  su  cuantía  y  en  capítulo  separado de las rentas fiscales y su recaudo  será  efectuado  por  los órganos encargados de su administración’.   

Es  abundante  la jurisprudencia de la Corte  Constitucional,  en  las cuales se determinan las características esenciales de  las  contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan únicamente a  un  grupo,  gremio  o  sector  económico,  y que se destinan, exclusivamente en  beneficio de ese grupo.   

Por  otra parte, el artículo 29 del Decreto  111  de  1996  contempla  dos  formas  de  administración de los recursos   parafiscales,  a  saber,  los  que  se administran por particulares en virtud de  contratos  que  celebra la Nación (inciso primero) y los que se administran por  los  órganos  que  forman  parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los  primeros,  es  decir los administrados por los particulares, no se incorporan en  el  presupuesto  de  la Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero  solo  para  registrar  la  estimación de su cuantía y en capítulo separado de  las  rentas  fiscales.  Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación,  es  principio  esencial  de  la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de  los ingresos corrientes de la Nación.   

En  este  orden de ideas, dada la naturaleza  excepcional  de  los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de  carácter  parafiscal,  debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su  administración,  recaudo  e  inversión,  tanto más, que su excepcionalidad no  las  despoja  de su naturaleza pública, por lo que es  perfectamente  válido  que  el  legislador  al expedir la ley que las establece  determine  con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa  administración  de recursos públicos por parte de los particulares.” (No está en negrilla en el texto original).   

3.3.    También   ha   precisado   esta  corporación1,  que  el  régimen  de  gestión  de los recursos parafiscales del  sector  agropecuario,  al cual obviamente pertenece el avícola, debe integrarse  no   sólo  al  contexto  constitucional  vigente  y  a  las  reglas  de  manejo  presupuestal  consagradas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, compilado por  el  Decreto 111 de 1996, sino especialmente con la Ley 101 de 1993, “general  de  desarrollo  agropecuario y pesquero”, que  en  aplicación  de  los  artículos  64,  65 y 66 de la Carta,  determina  las  reglas  básicas  para el manejo de esa clase de contribuciones.   

De  conformidad  con  el  artículo 29 de la  referida  ley,  las  contribuciones  parafiscales  agropecuarias y pesqueras son  aquellas  que  por  razones  de interés general, “en  casos  y  condiciones  especiales”,  impone la ley a  esos  subsectores  para su beneficio, cuyo manejo, administración y ejecución,  cuando  no  se  adelanta  directamente  por  los  órganos  que formen parte del  presupuesto  general  de  la  Nación, “se realizará  directamente   por   las   entidades   gremiales   que  reúnan  condiciones  de  representatividad   nacional   de   una   actividad   agropecuaria   o  pesquera  determinada”,  que  al  efecto  hayan  celebrado  un  contrato   especial   con  el  Gobierno  Nacional,  sujeto  a  los  términos  y  procedimientos de la ley que las haya creado (art. 30 ib.).   

Ha    precisado   la   Corte2,  que  dicha  preceptiva  rige  las  relaciones  entre el Gobierno y las entidades privadas de  carácter  gremial  encargadas  del  recaudo,  administración  y  ejecución de  recursos  parafiscales  en  el  ámbito  agropecuario  y  que,  en  razón de su  carácter  general,  debe  aplicarse en lo no regulado por las leyes que los han  autorizado.   

3.4.  En  cuanto  atañe  al  alcance  de la  facultad  del  legislador para fijar el régimen jurídico de las contribuciones  parafiscales,  la  Corte en reiterada  jurisprudencia ha considerado que es  lo  suficientemente  amplia,  al  punto  que  en virtud de ella puede indicar la  entidad  que  se  ocupará  de  administrar  tales recursos, siempre y cuando se  entienda  que  ese  señalamiento conlleva la garantía de que los intereses del  sector  estarán  representados  democráticamente  y  puedan  intervenir  en la  administración de esos recursos.   

Tales pronunciamientos versan, precisamente,  sobre   conformación  de  los  fondos  parafiscales  existentes  en  el  sector  agropecuario,  donde  las  respectivas  leyes que los crearon determinan el ente  que  los  habrá  de administrar; así, en sentencia C-040 de 1993 (febrero 11),  M.  P.  Ciro  Angarita  Barón, a propósito de una demanda ciudadana contra los  artículos  7 y 13 de la Ley 40 de 1990, “Por la cual  se  dictan  normas  para  la  protección  y  desarrollo de la producción de la  panela  y se establece la cuota de fomento panelero”,  esta  Corte  al  declarar  su  exequibilidad,  señaló, entre otras importantes  consideraciones,  que “los recursos recaudados pueden  ser  verificados  y administrados tanto por entes públicos como por personas de  derecho privado”.   

En  sentencia  C-191 de 1996 (mayo 8), M. P.  Alejandro  Martínez  Caballero,  esta  corporación  expresó que conforme a la  Carta  Política  debe  exigirse  que  las  entidades que manejan contribuciones  parafiscales  elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos,  pues  de  esa  manera  se  busca  que  “… todos los  intereses   que  conforman  el  sector  gravado  parafiscalmente  se  encuentren  adecuadamente  representados  y  puedan  incidir  en la forma de manejo de tales  recursos”; además así lo exige el principio de que  no  puede  haber  impuesto  sin  representación (art. 338 Const.), “por  lo  cual  resulta  perfectamente  congruente  que  se exijan  mecanismos  de representación democrática en la elección de los directivos de  las   entidades   encargadas  de  manejar  recursos  parafiscales”.   

Posteriormente,  en  la mencionada sentencia  C-678  de  1998,  que  entre  otras  decisiones, declaró exequible el artículo  7º   de  la  Ley  89  de  1993, “Por la cual se  establece  la  cuota  de  Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional  del  Ganado”,  que  facultó al Gobierno Nacional, a  través  del  Ministerio  de  Agricultura,  para  contratar  con  la Federación  Colombiana  de  Ganaderos,  Fedegán,  la administración y recaudo final de las  cuotas  de  Fomento  Ganadero  y  Lechero,  esta  Corte  consideró  válido tal  señalamiento en los siguientes términos:   

“En  nuestro  país,  el legislador por lo  general,  al  establecer  contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado  la  persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de  su  recaudo.  Así, además de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de  1993),  está la Ley 272 de 1996 (Cuota de Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995,  por  la  cual  se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por  la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.   

Es más, el concepto de autorizaciones de la  Constitución  Política  de  1991  (art. 150-12) se encontraba consagrado en la  Constitución  de  1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al  Congreso   la   facultad  para  conceder  autorizaciones  al  Gobierno  para  la  celebración  de  contratos. Es así, como bajo la vigencia de la Carta de 1886,  se  expidieron  las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las  cuales  se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó  la  cuota  de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento  arrocero,  respectivamente,  en todas ellas, el legislador determinó la entidad  privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo.   

Por otra parte, ha de observarse por la Corte  que,   si  conforme  a  lo  dispuesto  por  el  artículo  primero  ‘Colombia   es  un  Estado  Social  de  Derecho’,  organizado  en  forma    ‘democrática,  participativa      y     pluralista’,  ello  impone,  por principio, el derecho de todos a participar en  los  asuntos  que  los  afectan,  razón esta por la cual, en sentencia C-191 de  1996,  esta  Corporación  expresó  que  conforme  a  la  Carta Política ha de  exigirse  que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus  representantes  y  directivos  por  medios  democráticos, pues de esa manera se  busca  que  ‘… todos los  intereses   que  conforman  el  sector  gravado  parafiscalmente  se  encuentren  adecuadamente  representados  y  puedan  incidir  en la forma de manejo de tales  recursos.   En   efecto  -agregó  la  Corte-  es  necesario  recalcar  que  las  contribuciones  parafiscales  son  fruto  de la soberanía fiscal y son cobradas  coactivamente.   Son  pues  obligatorias  y  no  voluntarias  pues  ‘el  sujeto  gravado  no puede eximirse  del   deber   de   pagar   la   contribución,  rasgo  que  diferencia  a  estas  contribuciones  parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica  de  los  impuestos’.  Por  ello,  ‘uno  de  los más  viejos  y  clásicos  principios del constitucionalismo es aquel de que no puede  haber  impuesto  sin representación, que se concreta en la norma según la cual  solo   los  órganos  plurales  de  representación  popular  pueden  establecer  impuestos  (C.P.  art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se  exijan  mecanismos  de  representación  democrática  en  la  elección  de los  directivos     de    las    entidades    encargadas    de    manejar    recursos  parafiscales’ (Sent. C-191  del 8 de mayo de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero).   

Así las cosas, en relación con el artículo  7  de  la Ley 89 de 1993, aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su  constitucionalidad,   condicionada  a  la  existencia  de  una  real  estructura  democrática  de  la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de  instrumentos  efectivos,  se  garantice  la participación de todos los gravados  con  la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final  se  otorga  por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá  de  celebrarse.  Ello  significa,  entonces,  que si esa estructura democrática  resultare  inexistente,  el  contrato  aludido  carecería  entonces  de soporte  constitucional,  por  cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que  la    exequibilidad,    entonces    habrá    de   ser   condicionada   a   este  requisito.”   

En sentencia C-536 de 1999 (julio 28), M. P.  Fabio  Morón  Díaz,  esta  corporación  se  ocupó  nuevamente  del asunto, a  propósito  de  las objeciones presidenciales al proyecto de ley N° 47  de  l997   –   Senado   de   la   República  y   048  de  1996  –  Cámara  de  Representantes,   “Por  la cual se establece la  cuota  de  fomento  para  la  modernización  y  diversificación  del subsector  tabacalero  y  se crea el Fondo Nacional del Tabaco”,  que   entre   otras   medidas   autorizaba   al   Gobierno   para  contratar  la  administración  y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, con la Federación  Nacional  de  Productores  de  Tabaco,   Fedetabaco,  o en su defecto, otra  entidad  sin  ánimo  de  lucro  “lo suficientemente  representativa del sector tabacalero a nivel nacional”.   

En  aquella ocasión, al declarar infundadas  las  objeciones  de  inconstitucionalidad  formuladas por el Ejecutivo, la Corte  reiteró  su  doctrina en relación con la facultad del legislador para señalar  la  entidad que se encargue de la administración de tales recursos, advirtiendo  que  no  tiene  carácter  absoluto  e  ilimitado,  en  cuanto su ejercicio debe  propender  por  hacer  efectivos  los  principios  participativo y democrático.  Expresó la Corte:   

“… un examen de la normatividad sobre la  conformación  y  estructura  de los fondos parafiscales existentes en el sector  agropecuario,  arroja  que  las respectivas leyes que los crearon, determinan el  ente que los habrá de administrar.   

Así  pues,  el  Legislador ha dado estricta  observancia   a   sus   competencias,   al  regular  en  forma  específica  las  particularidades  del contrato de administración del Fondo Nacional del Tabaco,  fijar  el  plazo  mínimo  del  contrato,  su contenido y la contraprestación a  favor de la entidad que se contrata.   

Ahora   bien,   conforme   al   artículo  150-93,  el  que exista la posibilidad de que el Legislador hubiera optado  por  autorizar  al  Ejecutivo  para  celebrar el contrato de administración del  Fondo,  no  es  óbice  para  que  el  Congreso,  si así lo decide, ejerza esta  competencia  que,  constitucionalmente le es propia, que fue lo que en este caso  hizo.   

De  otra  parte,  igual  salvedad a la que a  propósito  del  contrato  de  administración  de la cuota de fomento lechero y  ganadero  hizo  esta  Corte en la ocasión ya citada, al referirse a su contrato  de  administración  con  FEDEGAN,  hará  la  Corporación  en  este caso, para  preservar  la  efectividad  de  los  principios democrático y participativo, en  cuya  virtud,  al  igual  que  en  el  anterior, se hace imperativo supeditar la  constitucionalidad  de  la  norma  a  la  condición  de  que  se  garantice  la  estructura  democrática  en  la  Federación Nacional de Productores de Tabaco-  FEDETABACO-   o,   en   la  entidad  sin  ánimo  de  lucro  lo  suficientemente  representativa  del sector tabacalero a nivel nacional con la que, en defecto de  la  primera,  el Gobierno contratare la administración y recaudo de la cuota de  fomento  tabacalero,  de modo que se permita a los gravados con la contribución  parafiscal,  su  participación  efectiva  en  la  administración y recaudo del  citado gravamen parafiscal.”   

3.5.  Ha precisado también la Corte, que la  competencia  constitucional  del  legislador  para determinar la entidad privada  con  la  cual  habrá  de  celebrarse el contrato de administración de recursos  parafiscales,  “emana tanto del artículo 150-12- que  habilita  al  legislador para establecer las condiciones dentro de las cuales se  realice  la  gestión  de  una  determinada  contribución  parafiscal, como del  numeral  9  del mismo artículo constitucional, que prevé que el Congreso puede  autorizar  al Gobierno para celebrar contratos, en concordancia con el artículo  189-23,  que  asigna  al Presidente de la República la función de ‘celebrar   los   contratos   que   le  correspondan   con   sujeción   a  la  Constitución  y  a  la  ley’”  4.   

3.6.  Según  la  jurisprudencia  de  esta  corporación,  cuando  el  legislador  no señala la entidad con la cual se debe  contratar   la   administración  de  fondos  parafiscales,  o  la  institución  inicialmente  determinada  no  cumple  los  requisitos  de  representatividad  y  escogencia  democrática  de los correspondientes órganos de dirección, o esas  características       han      perdido      su      vigencia,      “corresponderá    al    Gobierno    la    designación   de   la  misma”,  evento  en  el  cual  si existen dos o más  entidades  que  reúnan  idénticas  condiciones de representatividad nacional y  organización  y  funcionamiento  internos democráticos exigidas, debe escoger,  “con     observancia     del     principio    de  transparencia”,  a  cualquiera  de  ellas, regla que  también  debe  aplicarse  cuando  conforme  a las cláusulas estipuladas en los  respectivos   contratos   se   venza   el  término  de  los  mismos5.   

3.7.   En   suma,   las   contribuciones  parafiscales,  que  emanan de la soberanía fiscal del Estado, y que como rentas  tributarias  se  recaudan  de  determinado  sector  para destinarse en su propio  beneficio,  con  arreglo  a las finalidades de interés público previstas en la  ley  que  las  establece,  pueden  ser administradas por la entidad de carácter  privado  que  el  legislador  determine  en  desarrollo de la competencia que le  atribuye  la  Carta,  siempre y cuando garantice una estructura democrática que  permita  a  los  gravados  con  la  contribución  parafiscal, su participación  efectiva en la administración y recaudo del gravamen.   

4.  Análisis  constitucional  de  la  norma  acusada   

El  artículo  9°  de  la  Ley  117 de 1994  autoriza   al   Gobierno   Nacional,  para  que  a  través  del  Ministerio  de  Agricultura,  contrate  con  la Federación Nacional de Avicultores de Colombia,  Fenavi,  la  administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola, y para  que  a  falta  de  esa  entidad,  lo  haga  con otra asociación suficientemente  representativa  del  gremio  avicultor;  ordena igualmente que en el contrato se  estipule   el  establecimiento  de  programas  y  proyectos,  las  facultades  y  funciones  de  la  entidad  administradora  y  las prohibiciones de la misma, el  plazo  y  demás  requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento  de  los  objetivos  legales,  así  como la contraprestación por concepto de la  administración  del  Fondo;  finalmente  en  su  parágrafo faculta  a la Junta Directiva de dicho Fondo para  aprobar   subcontratos   de  planes,  programas  y  proyectos  específicos  con  entidades regionales.   

Los  cargos  de  inconstitucionalidad  que  plantea  el  demandante  consisten,  en  síntesis,  en que la norma acusada (i)  viola  el derecho de participación, al  impedir que los avicultores puedan  hacer  parte  de  las  decisiones que adopta Fenavi y también puedan postularse  para  la  administración  de  los  recursos  del  Fondo Nacional Avícola; (ii)  infringe  el derecho a la igualdad, ya que “de  manera  subjetiva”  le  adjudica  previamente  a  determinado  asociado  el  contrato  de administración; y (iii)  desconoce  los  principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en  la  función  pública,  pues  el  Ministro  de Agricultura tiene capacidad para  influir y favorecer a algunos asociados del gremio avicultor.   

Ese enfoque es compartido por la Facultad de  Derecho  de  la  Universidad  Nacional de Colombia, que considera contrario a la  Constitución   el   señalamiento   de   Fenavi   como   contratista   para  la  administración  de  los  recursos  del  Fondo  Nacional Avícola, por cuanto lo  acusado  no  contiene  una  autorización,  en los términos del artículo 150-9  superior,  sino  una “orden imperativa”   para   contratar   con   la  mencionada  entidad,  siendo  en  su  parecer   procedente  que  ante  la  existencia de dos o más entidades que  reúnan   idénticas   condiciones   de   representatividad,   organización   y  funcionamiento  democrático,  que  el  Gobierno  pueda  escoger a cualquiera de  ellas.    

Por su parte, Fenavi, la Contraloría General  de  la  República, el ciudadano interviniente, los Ministerios de Agricultura y  Desarrollo   Rural   y   Hacienda   y   Crédito   Público,  propugnan  por  la  constitucionalidad  plena  de la norma acusada, al considerar  que  el  legislador  puede  definir  directamente la persona con la cual el Gobierno debe  contratar  la  administración  de  recursos  parafiscales,  al estar autorizado  constitucionalmente  para  regular  el  manejo,  administración y ejecución de  dichos recursos.   

La  mayoría  de  los miembros del Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario  y  el  Procurador  General  de  la Nación,  proponen,  en  cambio, una exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en  el  sentido  de que se asegure la representatividad nacional del sector afectado  con   la   contribución   parafiscal   y   la  organización  y  funcionamiento  democrático del contratista.      

Planteado  así  el debate, corresponde a la  Corte  pronunciarse de fondo sobre la validez del artículo 9° de la Ley 117 de  1994,  para  lo  cual  tendrá  en cuenta  que las normas que el legislador  expida   sobre   la   administración   de   recursos  parafiscales  del  sector  agropecuario,  deben  estar  en consonancia con el marco legal integrado por las  disposiciones  orgánicas,  relativas a la formulación y manejo presupuestal, y  en  particular  con  las  contenidas  en  la  Ley  101  de  1993, que, según se  explicó,  permiten  la  celebración del correspondiente contrato con entidades  gremiales  que  reúnan  condiciones  de  representatividad nacional, medida que  para   la  jurisprudencia  constituye  expresión  de  la  competencia  que  los  artículos  150-12  y  338 del ordenamiento superior, atribuyen al Congreso para  establecer,    “con   todo   detalle”, el régimen jurídico de tales contribuciones.   

En  ese contexto, el artículo 9º de la Ley  117  de 1994 se ajusta a la Carta, ya que la decisión del legislador de asignar  la  administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola a la Federación  Nacional  de  Avicultores de Colombia, constituye desarrollo de las atribuciones  que  le  confiere al legislador los artículos 150-9-12,189-23 y 338 de la Carta  Política;  además,  tiene  fundamento  en el criterio fijado igualmente por el  legislador,   en   desarrollo  de  los  preceptos  superiores,  referente  a  la  representatividad  nacional  del sector afectado con la contribución parafiscal  y la organización y funcionamiento democrático del contratista.   

Ciertamente,  la escogencia de Fenavi no fue  producto  de  la  decisión  apresurada e inconsulta del legislador, como parece  sugerirlo  el actor, sino resultado del análisis y discusión en el seno de las  cámaras   legislativas,  las  cuales  decidieron,  con  base  en  el  análisis  respectivo,  que  fuera con esa entidad y no con otra, que el Gobierno celebrara  el  contrato  de  administración  de  los recursos del Fondo Nacional Avícola,  porque  en  ese  momento  histórico  era  el  gremio  que  cumplía con mayores  condiciones  de representatividad nacional de ese sector. Así lo evidencian los  antecedentes legislativos de la ley en mención:   

“…  se  hace  necesario  dotar  a  la  industria  avícola  de  un  instrumento  legal  como la cuota de fomento que se  está  proponiendo en el proyecto de ley y a la cual a las entidades debidamente  reconocidas  como  la  Federación Nacional de Avicultores de Colombia (FENAVI),  entidad  reconocida por la personería jurídica N° 0431 de septiembre de 1983,  que  a  su  vez  agrupa  a  la  Federación  Colombiana  de Productores de Huevo  (Asohuevo,)  con  personería  jurídica  N°  0091  de  marzo  de  1986;  de la  Asociación  Colombiana  de  Incubadores  (Incibar,)  reconocida por medio de la  personería  jurídica N° 430 de septiembre de 1967 y la Asociación Colombiana  de  Productores y Procesadores de Pollo (Propollo) con personería jurídica N°  0359  de agosto de 1973; entidades éstas a las que se encuentran afiliadas gran  cantidad  de  organizaciones  regionales existentes en el país que se dedican a  esta  industria  y  que han ofrecido todo su apoyo para el establecimiento de la  cuota  de  fomento… porque aspiran a tener a su vez el respaldo de Fenavi o de  la  entidad con la cual el Ministerio de Agricultura contrate la administración  de  los  fondos  que se recauden por concepto de la cuota, para que se proceda a  desarrollar  programas  de  investigación  y  transferencia  de tecnología, de  sanidad,   de  acopio  y  difusión  de  información  y  comercialización,  de  capacitación,  de  estudios  económicos,  de  productos  y  materia primas, de  promoción  de  exportación  y  estabilización de precios, éstos entre muchos  beneficios   de   los   que   no  puedan  obtener  actualmente.”  6             

Así las cosas, no está llamado a prosperar  la  acusación  por  presunto desconocimiento al principio de igualdad, toda vez  que   el   señalamiento   hecho   por   el  legislador  está  fundado  en  una  justificación  objetiva  y  razonable  (representatividad  nacional de Fenavi y  funcionamiento  interno  democrático),  medida  que  además no es de carácter  definitivo  y  perpetuo,  ya que la norma acusada consagra la posibilidad de que  eventualmente  “a  falta”  de  Fenavi una entidad gremial distinta pueda administrar los recursos del Fondo  Nacional     Avícola,     siempre     y     cuando    sea    lo    “suficientemente    representativa    del   gremio   avicultor”.   

En  efecto, en el momento en que FENAVI deje  de  cumplir con los requisitos de representatividad nacional del sector avícola  o  de  organización  y  funcionamiento  interno  democrático,  o  se  venza el  contrato  celebrado  con  dicha  Federación  o  haya lugar a la declaratoria de  caducidad   del   mismo,   el  Gobierno  Nacional  puede  escoger  una  entidad,  asociación  o  federación del sector avícola para celebrar un nuevo contrato,  que  reúna  esas  características  y  con  observancia de los principios de la  contratación   estatal,  que  garantizan  la  igualdad  de  condiciones  en  la  postulación de los oferentes para dicha administración.   

Carece  igualmente  de  fundamento el reparo  hecho  por  el  demandante  de que el precepto impugnado autoriza al Ministro de  Agricultura     para     “adjudicar”  de  manera  subjetiva  el  contrato  a  Fenavi,  desconociendo los  principios  constitucionales  de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad  en  la  función  pública,  pues  la ley puede ordenar que el Ejecutivo celebre  contratos  administrativos, atribución que encuentra fundamento en el artículo  150-9   ibídem,   que  radica  en  el  Congreso  la  función  de  “Conceder     autorizaciones    al    Gobierno    para    celebrar  contratos…”,  en  concordancia con lo dispuesto en  el  189-23 superior, que radica en el Presidente de la República la función de  “celebrar  los  contratos  que  le  correspondan con  sujeción      a     la     Constitución     y     a     la     ley”.   

Vale   señalar   que   la   Constitución  indefectiblemente  no  exige  a la ley las notas de generalidad, universalidad y  abstracción  para  ser  considerada  propiamente tal; además, cuando faculta a  esta  corporación  para  decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que  se   presenten  contra  las  leyes,  por  su  contenido  material  o  vicios  de  procedimiento  en  su  formación,  lo  hace  con  independencia  de la clase de  efectos que esté llamada a cumplir (arts. 150 y 241-4 Const.).   

La  Corte  Constitucional  al  reconocer  su  competencia  para juzgar leyes de efectos singulares dictadas por el Congreso de  la  República,  ha  considerado  que  las  mismas  no  se  oponen  per  se  al  ordenamiento  superior,  sino  cuando  esté  demostrado que al expedirlas el legislador actuó de mala fe, con  la  intención  de  establecer  una  discriminación. En sentencia C-094 de 1998  (marzo  18),  M.  P.  José  Gregorio  Hernández Galindo, expresó:     

“… resulta ajustada a la Carta, aun con  su  carácter singular, la norma legal que, basada en razones inherentes al bien  común,  objetivamente  establecidas  con  miras  a  lograr  el  equilibrio y la  igualdad    real    y   efectiva,   adopte   medidas   aplicables   a   personas  individualizadas,   siempre   que   -considerado  el  alcance  del  acto  y  sus  consecuencias- no implique persecución contra ellas.   

8)  Si  alguien llegara a afirmar que en la  actividad  del  legislador,  al  promulgar  una  ley de caso único o de efectos  individualizados,  hubo  intención  de  perseguir a la persona afectada, con el  objeto  de  causarle  daño, o por el contrario el propósito de beneficiarlo de  manera  exclusiva  y sin justificación, debe probarlo. En tal caso, para que el  juez  constitucional  pudiera  llegar  a  deducir  la inconstitucionalidad de la  norma  acusada,  sería  indispensable que ante él se demostrara sin género de  dudas  que  la  disposición  fue  preconcebida,  de mala fe, con ese objeto, es  decir  como  regla  ad  hoc,  intencionalmente  ordenada a legislar para el caso  específico  o  delimitado.  Y ello por cuanto el principio constitucional de la  buena  fe también favorece a los servidores públicos, entre ellos los miembros  de  las  corporaciones  de  elección popular; se presume su recta intención, y  por  tanto  la carga de la prueba en contrario se traslada a quien afirme que ha  existido un designio deshonesto en la expedición del acto.   

9)  Ahora  bien,  en cuanto se refiere a la  norma  objetivamente  considerada,  lo  normal es que haya sido dispuesta por el  legislador  bajo  un  criterio de generalidad y ésta no se desvirtúa solamente  por  el  hecho  de  que,  ya en el curso de su vigencia, sólo en una persona se  concreten  y  realicen  los  supuestos  de hecho a los cuales la ley ha asignado  unas   determinadas   consecuencias   jurídicas.   En  esa  hipótesis,  de  la  singularidad  del  sujeto  pasivo  no  se  sigue  necesariamente  la ruptura del  equilibrio  entre  los  asociados,  ni la vulneración de la Carta Política por  desconocimiento  del  principio  general  de  la igualdad, ni -en el caso de las  disposiciones  tributarias-  la  vulneración  de  los  postulados  de justicia,  equidad y proporcionalidad que deben presidir el sistema.”   

En el asunto bajo análisis está demostrado  que  el  legislador  al  atribuir  a  Fenavi el manejo de los recursos del Fondo  Nacional   Avícola,   no   obró   con   la   intención   de   establecer  una  discriminación,  sino  con  el  laudable  propósito,  no  desvirtuado  por  el  demandante,  de  favorecer a todas las personas e instituciones pertenecientes a  la  industria  avícola,  partiendo  del hecho cierto de que en el momento de su  expedición,  ese  gremio  contaba  con  el  respaldo  de  la  mayoría  de  los  subsectores  y  cumplía  con  las condiciones de representatividad nacional del  sector avícola.   

    

De  otra  parte,  con el fin de asegurar la  efectividad  de  los  principios  constitucionales de la función administrativa  enunciados  en  el artículo 209, que el demandante considera infringidos por el  precepto  acusado,  esta  Corte  ha advertido que en el contrato o contratos que  plasmen  las  autorizaciones  en  comento, “se deben  expresar   los   objetivos;   las   funciones   especificas;   las   actividades  explícitamente  autorizadas;  los  mecanismos  de  control;  la sujeción a las  reglas  presupuestales,  las  causales de caducidad mediante las cuales se busca  garantizar   el  cumplimiento  del  contrato,  la  cláusula  penal  pecuniaria,  etc.”       8.   

Precisamente eso es lo que dispone el inciso  segundo  del  artículo  9° de la Ley 117 de 1994, al exigir que el contrato de  administración  que  se  celebre con Fenavi contenga las facultades y funciones  de  la  entidad  administradora  y  las  prohibiciones  de  la  misma;  el plazo  “y demás requisitos y condiciones que se requieran  para  el cumplimiento de los objetivos legales”; así  como  “la  contraprestación  a favor de la entidad  respectiva  por concepto de la administración del Fondo, cuyo valor será hasta  el  diez por ciento (10%) del monto de lo percibido”,  siendo  claro  que,  aunque  no se pacte, la vigilancia de la gestión fiscal de  dicha  entidad  compete  a  la  Contraloría General de la República, por estar  involucrados recursos públicos (art. 267 Const.).   

No   sobra   advertir   que  el  recaudo,  administración  y  ejecución  de  los recursos parafiscales establecidos en la  norma  acusada,  así  como  el  contrato  que  autoriza  celebrar  al  Gobierno  Nacional,  deben  ajustarse  a  las  reglas  señaladas  en  los artículos 32 y  33    de   la   citada   Ley   101   de   19939,    que   rigen   para   las  contribuciones fiscales del sector agropecuario.   

De  manera  que el legislador al determinar  las  particularidades  del contrato de administración con Fenavi, también hizo  correcto  uso de sus competencias, pues con observancia de las normas superiores  en  la  materia,  reguló  en  forma  detallada  las particularidades del mismo,  fijando   su   contenido,   plazo,   contraprestación  y  demás  requisitos  y  condiciones para su cumplimiento.   

Por último, debe recordarse que la facultad  del   legislador   para   determinar   la  entidad  administradora  de  recursos  parafiscales  no es absoluta e ilimitada, pues para garantizar la efectividad de  valores  y  principios constitucionales, como la democracia participativa (arts.  1°  y  2°  Const.),  debe garantizar que “todos los  intereses   que  conforman  el  sector  gravado  parafiscalmente  se  encuentren  adecuadamente  representados  y  puedan  incidir  en la forma de manejo de tales  recursos”10;  criterio  que ha sido incorporado por esta Corte en los referidos  pronunciamientos,   al   exigir   que   la  entidad  seleccionada  deba  cumplir  condiciones  de  representatividad  nacional, con organización y funcionamiento  democráticos.   

Así deberá procederse en aplicación de lo  dispuesto  en  el  artículo  9°  de  la Ley 117 de 1994, ya que la Federación  Nacional   de   Avicultores,  Fenavi,  o   la  entidad  lo  suficientemente  representativa  del  sector  con  la  que  en su defecto el Gobierno contrate la  administración  y  recaudo  de  la  cuota de fomento avícola, debe adoptar una  estructura  democrática  que  permita  a  los  gravados  con  la  contribución  parafiscal,  su  participación  efectiva en la administración y recaudo de los  recursos del Fondo Nacional Avícola.   

VII. DECISIÓN    

En  mérito de lo expuesto y por los cargos  analizados,  la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,       

RESUELVE      

Declarar         EXEQUIBLE  el artículo 9° de la Ley 117  de 1994.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese  en  la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.  Cúmplase.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

JAIME                       ARAÚJO  RENTERÍA                            CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ   

               Magistrado                                                                                                    Magistrada   

             Con  Salvamento  de  Voto                                                      Impedimento Aceptado   

JAIME  CORDOBA  TRIVIÑO                                                                    GABRIEL  EDUARDO  MENDOZA MARTELO   

               Magistrado                                                                     Magistrado   

MAURICIO                     GONZÁLEZ  CUERVO               MARCO GERARDO MONROY CABRA   

               Magistrado                                                                      Magistrado   

HUMBERTO             ANTONIO            SIERRA  PORTO            CLARA    INÉS   VARGAS  HERNÁNDEZ   

               Magistrado                                                                       Magistrada   

Con Salvamento de Voto  

                                        

MARTHA  V. SÁCHICA DE  MONCALEANO   

    

1 C-543  de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.   

2 C-543  de 2001.   

3 Cita  en  la  cita: “Concordante  con    el   artículo   189-23   C.P.”   

4 C-543  de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.   

5 C-543  de 2001.   

6  Apartes  de  la  ponencia  para  primer  debate en la Cámara de Representantes,  publicada   en   la  Gaceta  del  Congreso  N°  175  de  1993,  páginas  10  y  11.   

7 C-543  de 2001.   

8 C-543  de 2001.   

9     ARTÍCULO 32. FONDOS PARAFISCALES AGROPECUARIOS O PESQUEROS.  Los   recursos  provenientes  de  contribuciones  parafiscales  agropecuarias  y  pesqueras   y   los   patrimonios  formados  por  éstos,  constituirán  Fondos  especiales  en  las  entidades  administradoras, las cuales estarán obligadas a  manejarlos  en cuentas separadas, de modo que no se confundan con los recursos y  patrimonio   propios   de  dichas  entidades.  /  Los  ingresos  de  los  Fondos  parafiscales  serán  los  siguientes:  /1.  El  producto  de las contribuciones  parafiscales   agropecuarias  y  pesqueras  establecidas  en  la  ley.  /2.  Los  rendimientos  por  el manejo de sus recursos, incluidos los financieros. /3. Los  derivados  de  las  operaciones  que se realicen con recursos de los respectivos  fondos.  /  4.  El  producto  de  la  venta  o  liquidación  de  sus  activos e  inversiones.  /5. Los recursos de crédito. /6. Las donaciones o los aportes que  reciban.  /  Los  recursos  de  los  Fondos  parafiscales  solamente podrán ser  utilizados  para  las  finalidades  señaladas  en  la  ley  que establezca cada  contribución.   

ARTÍCULO   33.  PRESUPUESTO  DE  LOS  FONDOS  PARAFISCALES  AGROPECUARIOS  Y  PESQUEROS.  La preparación, aprobación, ejecución, control,  liquidación  y  actualización  de  los  presupuestos  generales  de ingresos y  gastos  de  los  Fondos  Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros, se sujetarán a  los  principios  y  normas  contenidos  en  la  ley que establezca la respectiva  contribución   parafiscal   y   en  el  contrato  especial  celebrado  para  su  administración./   Las   entidades   administradoras  elaborarán  presupuestos  anuales  de  ingresos  y  gastos,  los  cuales  deberán  ser  aprobados por sus  órganos  directivos  previstos  en  las  normas legales y contractuales, con el  voto  favorable del Ministro correspondiente o su delegado, según la ley; dicho  voto  favorable  no  implica  obligaciones a cargo del Presupuesto General de la  Nación por estos conceptos.   

10  C-678 de 1998.