C-132-18

         C-132-18             

Sentencia C-132/18    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Características/CONCEPTO   DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

ACCION DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria    

La naturaleza subsidiaria de la tutela   pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las   controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se   han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para   reabrir debates concluidos.    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE   PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de   jurisprudencia/PRINCIPIO DE   SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Excepciones    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia   excepcional     

La jurisprudencia constitucional ha establecido   que cuando se trata de objetar o controvertir actos administrativos, en   principio se debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la   acción de tutela,salvo que el juez determine que tales mecanismos no   proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden   salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un perjuicio   irremediable, pero en todo caso las acciones judiciales contencioso   administrativas no pueden haber caducado al momento de interponerse la acción de   tutela.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER   GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia/ACCION   DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia   excepcional    

Atendiendo a las características de la acción de   tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido   general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo   transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se   trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además,   sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal   y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona   determinada o determinable. Solo en estos   casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar   la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente   transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez   competente    

Referencia:   Expediente D-12713    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numeral 5 del Decreto Ley 2591 de   1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el   artículo 86 de la Constitución Política”.    

Actor: Alfonso   Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Bogotá,   D.C., veintiocho (28) de noviembre  de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro   Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,   Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz   Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas   Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y  una vez cumplidos   los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere   la siguiente:    

SENTENCIA    

I.    ANTECEDENTES    

El ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo   Velásquez  presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numeral 5 del   Decreto Ley 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela   consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.    

El   Magistrado Sustanciador, mediante auto del treinta y uno (31) de mayo de 2018,   dispuso: i) admitir la demanda; ii) correr traslado al Procurador General de la   Nación para que rindiera el correspondiente concepto; (iii) comunicar la   admisión de la demanda a la Presidencia de la República; (iv) comunicar al   Ministerio del Interior, como también al Ministerio de Justicia y del Derecho;   (v) invitar a las facultades de derecho de las Universidades de los Andes,   Colegio Mayor del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia y   Pontificia Universidad Javeriana, como también a la Corporación Excelencia en la   Justicia; y (vi) fijar en lista este asunto por el término de diez (10) días   para efectos de la intervención ciudadana.    

II.    TEXTO DE LA NORMA ACUSADA    

A   continuación se transcribe el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991,   subrayando el numeral demandado:    

DECRETO 2591 DE 1991[1]    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA    

por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política.    

(…)    

ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:    

1.   Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla   se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La   existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,   atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.    

(Inciso 2o. INEXEQUIBLE)    

2.   Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.    

3.   Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás   mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta,   para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en   situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate   de impedir un perjuicio irremediable.    

4.   Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,   salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.    

5.   Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.    

III.    LA DEMANDA    

Según el demandante, la interpretación gramatical del   segmento impugnado infringe el principio de supremacía constitucional, debido a   que lleva a desconocer lo establecido en el artículo 86 superior. Pretende el   accionante que se declare la exequibilidad condicionada del aparte censurado,   “… bajo el entendido de que NO podrá interpretarse de forma gramatical, por   cuanto esta interpretación conlleva a transgredir el artículo 86 de la   Constitución Nacional”.[2]    

Para el actor, el numeral 5º del artículo 6º del   Decreto Ley 2591 de 1991 es violatorio del artículo 86 superior, porque esta   disposición prevé que la acción de tutela procede cuando los derechos   fundamentales sean vulnerados o amenazados “por la acción de cualquier   autoridad pública”, siendo los actos administrativos generales una forma de   accionar de la administración, el amparo procede cuando estos actos amenacen o   vulneren derechos fundamentales; afirma: “… una interpretación gramatical del   numeral 5, artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 contraría a la Constitución, pues   de una lectura a tenor literal se determina que NO procederá la tutela contra   actos generales”.    

Según el accionante: “… si bien existe una regla de   improcedencia de la acción de tutela por existir un mecanismo ordinario de   defensa como es la demanda de Nulidad Simple, la Corte ha interpretado de forma   sistemática que satisfecho el principio de subsidiariedad de la tutela, será   procedente contra un acto administrativo general cuando este (sic.) vulnere o   amenace derechos fundamentales.”    

El argumento principal de la demanda se contrae a lo   siguiente: “La tutela procede contra actos administrativos generales,   impersonales y abstractos al ser estos una forma de accionar la administración”.   A su vez, la pretensión del accionante es la siguiente “Que se declare LA   EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del numeral 5, artículo 6 del Decreto 2591 de 1991,   bajo el entendido que NO podrá interpretarse de forma gramatical, por cuanto   esta interpretación conlleva a transgredir el artículo 86 de la Constitución   Nacional”.    

IV.   INTERVENCIONES    

1. Universidad Externado de Colombia[3]    

El vocero de este centro académico solicita a la Corte que se declare inhibida   para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda, y subsidiariamente que   declare la exequibilidad de la disposición demandada. Considera que la demanda   adolece de falta claridad, certeza y suficiencia. Lo primero porque el actor se   refiere al principio de supremacía constitucional pero lo hace de manera muy   superflua, pues no detalla su relación con la armonización que puede realizar el   juez al interpretar las normas que examina en curso de un juicio por   inconstitucionalidad.    

El interviniente considera que la procedencia excepcional de la acción de tutela   para controvertir actos administrativos de carácter general, ha sido reconocida   por la Corte para proteger derechos fundamentales, por lo que el texto atacado   no es inexequible. Agrega que, atendiendo al principio de subsidiariedad, la   acción de tutela en estos casos estará condicionada a que el interesado ejerza   en tiempo las acciones previstas en la legislación administrativa, entre ellas   la de nulidad por inconstitucionalidad; nulidad simple; y nulidad y   restablecimiento del derecho.    

Para el docente que interviene la demanda no es clara porque presenta un cuadro   ilustrativo de cómo se vulnera la Constitución tras aplicar una interpretación   gramatical al texto censurado, argumento considerado poco coherente porque está   fundado en la sentencia C-054 de 2016, la cual explica que este tipo de   interpretación siempre está subordinada a la Constitución.    

Concluye precisando que la demanda no aporta razones suficientes porque no   guarda una estricta relación con todos los elementos necesarios para emitir un   juicio de fondo, por cuanto una interpretación gramatical del texto atacado   daría a entender que es inexequible, pero las sentencias citadas por el   demandante dan fe de lo contrario, con lo cual se demuestra que esta clase de   interpretación (gramatical) se encuentra subordinada a la Constitución y que el   juez debe aplicar el principio de “interpretación conforme” para desechar toda   interpretación contraria a la Carta.    

2. Ministerio de Justicia y del Derecho[4]    

El representante de esta entidad del Estado solicita a la Corte que se inhiba   para emitir un pronunciamiento de mérito o, en su defecto, declare exequible el   texto demandado. Señala que no es razonable pretender mediante una acción de   inconstitucionalidad que se desnaturalice la regulación de la acción de tutela,   convirtiéndola en un medio universal de control de constitucionalidad de los   actos de carácter general. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte   explica que la acción de tutela sí procede contra actos administrativos de tal   naturaleza, pero en forma excepcional, frente a la amenaza o vulneración de   derechos fundamentales, cuando se avizore un perjuicio irreparable causado por   la aplicación de esta clase de actuación administrativa.    

(…)    

En conclusión, encontramos que la Corte Constitucional podría declararse   inhibida de pronunciarse de fondo frente al cargo formulado, dado que, en   nuestro criterio, éste no surge de una lectura armónica de los propios   contenidos constitucionales de los artículos 86, 237 y 241 de la Constitución   Política, sino de una interpretación subjetiva y descontextualizada frente a un   texto normativo superior”.    

3. Ministerio del Interior[5]    

Interviene la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) del Ministerio para   solicitar a la Corte que se declare inhibida para resolver en cuanto al fondo   del asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, declarar   exequible la norma acusada. Para la representante de la Entidad, el actor pasa   por alto que (i) la norma demandada tiene como fin que la acción de tutela sea   ejercida sobre actos particulares, pues se trata de un instrumento creado para   la defensa de los derechos personales; (ii) el texto acusado tiene como   finalidad que quien ejerza la acción lo haga ante la amenaza real contra un   derecho fundamental; (iii) la acción de tutela es un mecanismo residual, es   decir, para el control de la actividad administrativa existen otros mecanismos   previstos en el CPACA; y (iv) pretender que se declare exequible la procedencia   de la acción de tutela contra actos de carácter general sería   desinstitucionalizar el sistema jurídico, por cuanto se trata de un medio   excepcional de protección judicial en favor de las personas individualmente   consideradas.    

Continúa la agente del Ministerio explicando que el texto demandado se limita a   definir los derroteros a seguir cuando se trata de ejercer la acción de tutela   contra actos de carácter general, teniendo en cuenta que en estos casos las   personas afectadas cuentan, en principio, con los medios jurídicos ordinarios   previstos en la legislación contencioso administrativa.    

Fundamenta su petición de inhibición en la falta de claridad, especificidad y   pertinencia de los cargos formulados, debido a que están fundados en la   particular interpretación hecha por el demandante quien propone una controversia   entre su lectura de la norma y la llevada a cabo por la Corte, es decir,   “interpretación contra interpretación”. No se trata, entonces, de un conflicto   entre normas sino de una interpretación llevada a cabo por el actor, lo que hace   que la demanda no cumpla con las condiciones exigidas por la jurisprudencia de   la Corte.    

4. Universidad Libre[6]    

Los representantes de este centro académico solicitan a la Corte que declare la   exequibilidad condicionada del texto demandado, bajo el entendido que la acción   de tutela procede contra actos administrativos de carácter general, siempre y   cuando se cumplan las condiciones establecidas en la jurisprudencia para esta   clase de eventos.    

Los intervinientes citan varias sentencias de la Corte Constitucional, en las   cuales se ha explicado que a pesar de tratarse de actos objetivos pueden ser   atacados a través de esta acción cuando exista una amenaza o vulneración a un   derecho fundamental, se requiere (i) desvirtuar los medios de control comunes u   ordinarios; y (ii) que las herramientas ordinarias no protejan de manera   oportuna e integral los derechos fundamentales (SU-355 de 2015 y T-361 de 2017).    

5. Corporación excelencia en la justicia[7]    

A partir de un recuento sobre la jurisprudencia de la Corte en materia de acción   de tutela contra actos administrativos, la representante de la Corporación   reseña que es posible accionar contra un acto de carácter general cuando de éste   derive una amenaza cierta o una vulneración de un derecho fundamental de ciertas   personas o determinado grupo de personas, y no de la población en general, sin   necesidad de que se aplique el texto demandado, debido a que en este escenario   procede la acción como mecanismo alternativo para evitar un perjuicio   irremediable.    

Explica que, según la Corte, cuando de un acto administrativo de carácter   general se derive una amenaza cierta o una vulneración de derechos   fundamentales, procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para   evitar un perjuicio irremediable. Esta explicación acompasa con la explicación   sobre los conceptos de amenaza cierta, vulneración de derechos fundamentales y   perjuicio irremediable, los cuales deben converger para que se configure la   excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela contra actos   administrativos de carácter general.    

Dice la representante de la Corporación: “… la jurisprudencia constitucional   ha desarrollado vastamente los elementos que deben concurrir para que se   configure la excepción a la regla de improcedencia de la tutela, establecida en   el artículo 6, numeral, 5 del Decreto 2591 de 1991. Con esto, es posible afirmar   que las sentencias de la Corte Constitucional han establecido que la excepción a   la causal de improcedencia se determina a través del análisis del caso a caso,   puesto que es necesario confirmar la concurrencia de los elementos de amenaza   cierta o vulneración de derechos, y el posible perjuicio irremediable que podría   ocasionar la actuación administrativa, caso en el que la tutela sería el   mecanismo transitorio idóneo”.    

Concluye la interviniente expresando que la Corte tiene establecida la subregla   de procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y excepcional   frente a la causal establecida en el numeral 5 del artículo 6º  del Decreto 2591   de 1991, por lo que pide a la Corporación que declare la exequibilidad   condicionada de la norma, por considerar que este pronunciamiento es necesario   para unificar los criterios jurídicos sobre la materia.    

V.        CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[8]    

Empieza su   concepto con el análisis sobre la admisibilidad de la demanda, encuentra que la   misma reúne las condiciones previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991 y   desarrolladas por la jurisprudencia, por lo cual recomienda a la Corte resolver   sobre el fondo de la cuestión planteada, la cual se contrae a determinar si el   texto impugnado vulnera el artículo 86 superior al establecer la improcedencia   de la acción de tutela contra actos de carácter general, cuando estos vulneren o   amenacen derechos fundamentales.    

El Jefe del   Ministerio Público cita jurisprudencia de la Corte relacionada con la   procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de   carácter general, abstracto e impersonal, recordando que en estos casos el juez   de tutela sólo puede ordenar la inaplicación del acto en cuestión, de manera   transitoria, hasta que el juez administrativo resuelva en los términos del   artículo 8º del Decreto Ley 2591 de 1991.    

Recuerda el   Procurador General que la Corte, en desarrollo del principio de subsidiariedad,   ha precisado los eventos en los cuales procede la acción contra actos   administrativos de carácter general, sin embargo, en su criterio, el texto   demandado establece en forma tajante que el mecanismo del artículo 86 superior   no puede ser empleado respecto de esta clase de actuaciones.    

Por lo   anterior, la Vista Fiscal propone una interpretación sistemática de la norma   demandada con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, para determinar   que la acción de tutela sí procede contra actos administrativos de carácter   general, cuando estos amenacen o vulneren derechos fundamentales y ante la   inminencia de que se esté ante un perjuicio irremediable, y habiendo evaluado en   cada caso la procedencia del otro medio de defensa judicial.    

Concluye el   Jefe del Ministerio Público solicitando a la Corte que declare exequible el   aparte demandado, bajo el entendido que el mismo no puede interpretarse en el   sentido de no admitir excepción alguna para la procedencia de la acción de   tutela.    

VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.    Competencia    

En virtud   de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad   de la referencia.    

2. Aptitud de la demanda    

Algunos de los intervinientes[9] han   señalado que la demanda no es apta para que la Corte pueda llevar a cabo un   estudio de fondo sobre la constitucionalidad del precepto atacado. En   contraposición, el Procurador General de la Nación[10]  y la Universidad Libre[11]  consideran que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el   ordenamiento jurídico y, por tanto, la Corporación debe resolver sobre la   petición formulada por el ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo   Velásquez.    

Respecto de los requisitos de la demanda el Procurador General de la Nación   expresó: “En relación con la aptitud de la demanda para producir un fallo   de fondo, el Ministerio Público considera que se cumple con dicha condición. En   efecto, la demanda apunta a que la Corte declare la exequibilidad condicionada   del numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, y el cargo está dirigido   a sustentar esta pretensión.”[12]    

2.1. Como lo ha explicado   reiteradamente esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben   cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una   confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores   presuntamente vulneradas, sin el cumplimiento de esta condición el Tribunal no   contará con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en   virtud de la cual decidirá sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del   precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito   a cosa juzgada.    

2.2. El   análisis que precede la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha   llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado   entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de   inconstitucionalidad (C. Po. arts. 40-6 y 241-4) y el deber que tiene el   Tribunal de resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso,   retirar una norma del ordenamiento jurídico (C. Po art. 241). Al mismo tiempo,   la Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de   los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las   autoridades.    

En virtud   del principio pro actione[13]  la Corte reitera que al resolver sobre la admisión de la demanda no se exige   del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas, como tampoco   una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito respectivo el   ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional   buscando excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y   políticas con consecuencias para toda la comunidad. Por estas razones, al   ciudadano no se le exige un conocimiento especializado sobre la materia, pero se   le requiere para que exponga en forma razonada y clara los motivos por los   cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el   constituyente.    

2.3. Con el   propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, el   Tribunal ha solicitado[14] de quien ejerce este tipo de acción el   cumplimiento del deber de precisar: (i) el objeto demandado,  (ii)   el concepto  de la violación,  y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[15].    

El concepto   de violación está referido a la exposición de las   razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango   constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda.   El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las   disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto   constitucional que por ser relevantes resultan vulnerados por las normas   impugnadas[16].    

2.4. Al   presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La Corte, refiriéndose al   contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad   ha expresado:    

“La   efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de   que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas,   específicas,  pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte   terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de   los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte   Constitucional’.    

La   claridad  de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia   del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de   inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de   hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la   norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un   hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido   de su demanda y las justificaciones en las que se basa.    

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad   sean ciertas  significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y   existente ‘y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e   incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto   de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una   norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de   su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra   encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido   suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad   de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.    

De otra   parte, las razones son específicas si definen con claridad la   manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a   través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional   concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se   fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición   objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la   Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su   inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente   con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar   la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de   constitucionalidad.    

La   pertinencia  también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de   inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el   peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la   apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al   precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que   se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o   aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria,   o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.    

Finalmente,   la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de   inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la   Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se   tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su   vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que   supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la   fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas   sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie  convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar   la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace   necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[17].    

2.5. Los requerimientos sistematizados por la   jurisprudencia de la Corte se pueden resumir de la siguiente manera: (i)   ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la   disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza),  (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos   determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio   (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional  que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas   (pertinencia), todo   lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de   la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).     

2.6. En el   presente caso, el demandante propone el cotejo entre el artículo 86 de la   Constitución Política, según el cual la acción de tutela procede contra toda   acción u omisión de las autoridades, y el numeral 5 del artículo 6º del Decreto   Ley 2591 de 1991,  que proscribe el uso de este mecanismo contra actos   administrativos de carácter general, impersonal y abstracto. Agrega que existen   actos de la administración que siendo impersonales o generales pueden amenazar o   vulnerar derechos fundamentales, circunstancia que los haría pasibles de la   acción de tutela, lo que demostraría la inconstitucionalidad del segmento   demandado.    

En palabras del   demandante:  “Es claro, que el constituyente estipulo (sic.) que la acción de tutela era   procedente para controvertir cualquier acción o manifestación que sea   proveniente de alguna autoridad pública, pues el Constituyente instituyo (sic.)   este instrumento jurídico como mecanismo de defensa a favor del ciudadano al   estar este en un vínculo de subordinación frente a las decisiones que ella tome,   además de estar los actos administrativos cobijados con presunción de   legalidad.”[18]    

En criterio del   actor, la Corte debe considerar que la interpretación gramatical del texto   atacado conduciría inexorablemente a la inconstitucionalidad del mismo, mientras   que una interpretación sistemática y teleológica, acompañada del principio de   preservación del derecho, llevaría a la declaratoria de constitucionalidad   condicionada, bajo el entendido que la acción de tutela procede contras actos   administrativos de carácter general, cuando éstos amenacen o vulneren derechos   constitucionales fundamentales de una persona.    

Las razones   expuestas por el accionante son ciertas, no derivan de reflexiones personales ni   de inferencias elaboradas por el demandante, objetivamente hay contradicción   entre los dos textos, el superior permite ejercer la acción de tutela respecto   de actos de las autoridades públicas que afecten derechos fundamentales,   mientras el segundo prohíbe su ejercicio respecto de actos generales o   impersonales.    

Los motivos de la   demanda son específicos, el planteamiento es de fácil comprensión, el actor   explica razonadamente cómo el texto impugnado contradice lo establecido en el   artículo 86 superior, no se necesitan mayores elucubraciones para advertir que   objetivamente hay contradicción entre las dos normas.    

La demanda también   es pertinente  porque el reproche formulado está basado en el texto del artículo 86 de la Carta   Política, nada de lo argumentado tiene fundamento en explicaciones globales ni   genéricas. Los fundamentos de la demanda derivan del contenido de la norma   superior, en cuanto ella permite a toda persona ejercer la acción de tutela   contra toda actuación de las autoridades que pueda significar amenaza o   vulneración a los derechos fundamentales.    

Los motivos son   suficientes  para dar paso a un juicio por inconstitucionalidad, en cuanto no son necesarias   pruebas ni argumentos de más para examinar la presunta inexequibilidad del   aparte censurado. Los argumentos generan duda sobre la constitucionalidad del   texto impugnado, por lo cual se entiende superado el requisito relacionado con   la suficiencia de la demanda.    

Por lo anterior, la   Corte considera que la demanda cumple con los requerimientos propios de esta   clase de asunto, por lo cual, contrario a lo expresado por varios de los   intervinientes, llevará a cabo el examen de mérito sobre la exequibilidad del   segmento impugnado.    

Ahora bien,   respecto de la petición relacionada con la expedición de una sentencia   condicionada es pertinente recordar que, en principio, las demandas ante la   Corte Constitucional son instauradas con el propósito de retirar del sistema   jurídico una norma considerada contraria a la Carta Política. Sin embargo, como   ocurre en el presente caso, el actor solicita que las expresiones acusadas   permanezcan dentro del sistema, pero bajo los criterios de una interpretación   sistemática en virtud de la cual se reconozca, con fundamento en la   jurisprudencia, que la acción de tutela excepcionalmente procede contra actos   administrativos de carácter general.    

La demanda en   virtud de la cual el actor solicita una declaración de constitucionalidad   condicionada debe ser examinada ab initio para establecer si a pesar de   esta clase de petición ella contiene los elementos mínimos requeridos para dar   trámite al juicio de inconstitucionalidad, es decir, tal solicitud no excluye   per se la posibilidad de resolver sobre el fondo de la cuestión planteada.    

En el asunto sub   examine, aunque el actor requirió una sentencia modulativa, la Corte admitió   la demanda, la encontró sustancialmente apta y procederá a resolver sobre el   mérito de la cuestión planteada.    

3. Problema   jurídico    

La Corte   deberá determinar si el numeral 5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991   desconoce el artículo 86 superior, al establecer la improcedencia de la acción   de tutela contra actos administrativos de carácter general, impersonal y   abstracto, por cuanto parece establecer una regla de improcedencia absoluta   frente a este tipo de actuaciones.    

3.1. Método   de solución    

Después de verificar que la demanda es apta   para dar inicio al juicio por inconstitucionalidad del aparte impugnado, la Sala   procederá a (i) reiterar su jurisprudencia sobre la naturaleza subsidiaria de la   acción de tutela; (ii) estudiar la procedibilidad de la acción de tutela   respecto de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto;  y (iii) al examen de constitucionalidad del aparte demandado.    

4.   Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela. Reiteración    

El artículo 86 de la Constitución Política establece:    

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo   momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o   por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos   constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o   amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.    

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se   solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de   inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo   caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.    

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio   de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable.    

En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela   y su resolución.    

La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra   particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta   afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el   solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. (Destaca la   Sala).    

El inciso tercero de este artículo consagra el principio de   subsidiariedad de la acción de tutela, se trata de una condición de   procedibilidad del mecanismo concebido para la adecuada y eficaz protección de   los derechos fundamentales. En desarrollo del artículo 86 superior, el numeral   1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, establece que la acción de   tutela será improcedente cuando existan otros medios de defensa judicial   eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentre el   solicitante.    

“… la   acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a   situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la   transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el   sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado   ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene   cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y   oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas   específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara   indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho   fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la   Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto   para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice   como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste   último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el   pago de una indemnización (artículo 6º  del Decreto 2591 de 1991).    

Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto   no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del   interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da   la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con   la excepción dicha- la acción ordinaria.”[19] (Subraya la Sala)[20].    

4.2. Más recientemente, en la sentencia T-1008 de 2012, esta   Corporación estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de   manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o   facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios   establecidos por la ley. Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede abusar   del amparo constitucional ni vaciar de competencia a la jurisdicción ordinaria,   con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito, toda vez que   éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios judiciales dispuestos por   el Legislador para tales fines.    

Las sentencias T-373 de 2015 y T-630   de 2015 sirvieron luego para que la Corte reiterara que ante la existencia de   otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para   solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o   vulnerados, el afectado debe emplearlos de forma principal y no utilizar   directamente la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la   administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no   puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento   jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las   del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de la   administración de justicia.    

4.3. La jurisprudencia unánime, pacífica y reiterada de la Corte ha   precisado que en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6º del   Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la   protección de los derechos que se consideran vulnerados, se presentan algunas   excepciones al principio de subsidiariedad que harían procedente la acción de   tutela.    

La primera de ellas es que se compruebe que el mecanismo judicial   ordinario diseñado por el Legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los   derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y la segunda; que “siendo   apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio   irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados   constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de   la tutela”[21].    

En el primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario   debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las características   procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado. Entonces, un   medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda   de manera eficaz el derecho fundamental invocado[22].    

4.4. En cuanto a la idoneidad del recurso ordinario, esta   Corporación en la sentencia SU-961 de 1999 indicó que en cada caso, el juez de   tutela debe evaluar y determinar si el mecanismo judicial al alcance del   afectado puede otorgar una protección completa y eficaz, de no cumplirse con los   mencionados presupuestos el operador judicial puede conceder el amparo de forma   definitiva o transitoria según las circunstancias particulares que se evalúen.    

Igualmente, la sentencia T-230 de 2013 indicó que una de las formas para   determinar que el mecanismo judicial ordinario no es idóneo, se presenta cuando   éste no ofrece una solución integral y no resuelve el conflicto en toda su   dimensión. En consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso   concreto y en su estudio se considerarán: (i) las características del   procedimiento; (ii) las circunstancias del peticionario; y (iii) el derecho   fundamental involucrado.    

4.5. En suma, la acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es   materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos   fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección   oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Así, la idoneidad del mecanismo   judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la   protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia   supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación.    

4.6. Respecto de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este   Tribunal, en la sentencia T-225 de 1993, señaló que de acuerdo con el inciso 3º   del artículo 86 superior, aquel se presenta cuando existe un menoscabo moral o   material injustificado que es irreparable, debido a que el bien jurídicamente   protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser recuperado en su   integridad.    

4.7. Adicionalmente, en la sentencia T-808 de 2010, reiterada en la T-956 de 2014, la   Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios elementos   para determinar el carácter irremediable del perjuicio.     

En   primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente, es   decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera   expectativa ante un posible menoscabo. Este presupuesto exige la acreditación   probatoria  de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique   la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la   inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos esté   consumado.    

También indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio   irremediable deben ser urgentes y precisas ante la   posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del   menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona. La Corte señaló   que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le   concede a determinados bienes bajo su protección.    

Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para   que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda   asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.    

En   la sentencia T-131 de 2007, la Corte estableció que en sede de tutela el   accionante tiene la carga de probar las vulneraciones invocadas. Quien pretenda   el amparo de un derecho fundamental debe acreditar probatoriamente los hechos   que fundamentan sus pretensiones con la finalidad de que el juez adopte una   decisión con plena certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho   invocado. No obstante, también reconoció que existen situaciones en las que la   carga de la prueba se debe invertir por las condiciones de indefensión en las   que se encuentra el peticionario.    

La   Corte se ha pronunciado sobre las facultades que tiene el juez constitucional de   solicitar las pruebas de oficio en los casos en los que el actor no aporte las   evidencias que sustentan sus pretensiones. En particular, en la sentencia T-864   de 1999, afirmó que la práctica de pruebas resulta un deber inherente para la   función de los jueces constitucionales, en la medida que las decisiones exigen   una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto analizado.   Igualmente, en la sentencia T-498 de 2000, precisó que en casos de tutela el   funcionario judicial debe adelantar actuaciones mínimas y razonables para   verificar los hechos sometidos a su decisión, lo que exige una mayor   participación por parte de los jueces para lograr la máxima efectividad de la   norma superior.    

En   la sentencia T-571 de 2015 la Corte reiteró las sentencias anteriormente citadas   e indicó que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa   que el juez pueda sustraerse de verificar la veracidad de las afirmaciones que   presentan las partes en el proceso.    

4.9. La Corte ha reiterado, entonces, que la acción de tutela procede cuando se   han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios; sin embargo, existen   situaciones en las que puede demostrarse la ocurrencia o amenaza de un perjuicio   irremediable, razón por la que resulta urgente la protección inmediata e   impostergable por parte de las autoridades correspondientes para evitar la   afectación de un bien jurídicamente protegido. Sobre esta materia recientemente   la Corporación ha expresado:    

“En este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede   como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que   resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos   administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la   configuración de un perjuicio irremediable, evento en el que el juez de tutela   únicamente podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se   surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa   (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991).[24]    

De conformidad con   lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el   amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida   para evitar la consumación de un perjuicio irremediable,   cuyos elementos han sido fijados por la jurisprudencia constitucional de la   siguiente manera: (i) que se esté ante un perjuicio inminente o   próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los   hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto   es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica,   altamente significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para   superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del   perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del   caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables,   lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia,   que eviten la consumación del daño irreparable.”[25]    

4.10. Como se observa, desde sus inicios   hasta la actualidad la Corte Constitucional ha enseñado el carácter subsidiario   y residual de la acción de tutela, según sus pronunciamientos a pesar de la   existencia de otros mecanismos judiciales llamados ordinarios es posible acudir   al medio excepcional previsto en el artículo 86 superior, como ocurre cuando se   trata de actos administrativos bien sean éstos subjetivos o de carácter   impersonal, siempre y cuando los instrumentos judiciales comunes u ordinarios no   cumplan con los criterios de eficacia e idoneidad requeridos para la adecuada   protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.    

4.11. En materia de tutela la Corte   sistemáticamente acude al examen del caso concreto para determinar el grado de   eficacia e idoneidad del otro mecanismo de defensa judicial, examina, entre   varios aspectos, la naturaleza del otro juicio, los términos para resolver, las   pruebas aportadas, la valoración de las mismas, la posibilidad de decretar   medidas cautelares, la eventualidad de evitar un perjuicio irremediable, la   inminencia y gravedad del mismo, si es menester conceder el amparo transitorio o   si es pertinente otorgar la protección definitiva aun cuando exista el otro   medio judicial.    

La enunciación a título de ejemplo de los   elementos a considerar en cada caso concreto demuestra que la subsidiariedad de   la acción de tutela es un principio que se actualiza con las realidades y las   circunstancias vividas por las personas afectadas en sus derechos fundamentales,   por lo que resulta imposible elaborar un listado taxativo de eventos en los   cuales la acción de tutela pueda ser ejercida contra actos administrativos de   carácter impersonal o abstractos.    

4.12. Los eventos en los cuales esta acción   procede excepcionalmente contra decisiones objetivas de la administración vienen   siendo explicados por la Corte a partir de litigios sometidos a su conocimiento,   pero, como ocurre con la jurisprudencia, no se trata de una tarea acabada, el   Tribunal seguirá actualizando sus criterios a medida que los conflictos traigan   nuevos elementos de juicio. Por esta razón, la Sala expondrá en seguida el   estado del arte en materia de procedencia de la acción de tutela contra actos   administrativos de carácter abstracto.    

5. Procedibilidad de la acción de   tutela respecto de actos administrativos de carácter general, impersonal y   abstracto    

El texto demandado establece que la   acción de tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal y   abstracto. En el presente caso el accionante circunscribe los cargos al evento   de los actos administrativos  de carácter general, es decir, respecto de   aquellas actuaciones de la administración que crean, modifican o extinguen una   situación jurídica objetiva, se trata de decisiones de las autoridades que, en   principio, no afectan de manera directa a una persona determinada o   determinable.    

Habiendo sido concebido como   un mecanismo excepcional para la protección individual o subjetiva de los   derechos fundamentales, en principio,   la acción de tutela no constituye el medio apto para impugnar judicialmente   actos administrativos de carácter general o impersonal[26], debido a que   en el ordenamiento están previstos otros medios de verificación de   constitucionalidad y de legalidad que permiten el examen de esta clase de   actuaciones, entre ellos los establecidos en los artículos 135[27] y 137[28] de la Ley   1437 de 2011, dispuestos como herramientas procesales aptas para acusar los   actos administrativos de carácter general por vulneración de normas de superior   jerarquía.    

A estos instrumentos se agrega lo   establecido en el artículo 241-5 de la Carta Política, en virtud del cual la   Corte es competente para “Decidir   sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra   los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los   artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o   por vicios de procedimiento en su formación”. Se trata de un medio de control respecto de un acto   de carácter general, expedido por el Ejecutivo en ejercicio de facultades   extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, para que el Gobierno   actúe excepcionalmente como legislador, por lo que se le reconoce materialmente   como una Ley.    

5.1. Usualmente los actos   administrativos de carácter general son llevados ante la jurisdicción   administrativa a través del medio de control previsto en el artículo 137 de la   Ley 1437 de 2011, creado para permitir que toda persona pueda actuar en defensa   del orden jurídico objetivamente considerado, mas no para la satisfacción de   intereses individuales o subjetivos[29].    

Refiriéndose a la naturaleza de este   mecanismo en el Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), dijo   la Corte: “esta   acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa   de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior   categoría, y por ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona”[30].    Respecto del contenido del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y su diferencia   con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo que regulaba la acción   de nulidad simple, la Corte ha precisado:    

“… la norma anterior no diferenciaba los actos administrativos objeto de   control, mientras que el nuevo artículo, siguiendo una   versión o varias de la doctrina de los móviles y finalidades, expresamente   dispone que sólo procede el medio de control cuando se acusan actos   administrativos de carácter general. Y, excepcionalmente, procede la nulidad    de actos administrativos de carácter particular cuando: i) con la   demanda no se persiga o de la sentencia que se produjere no se genere el   restablecimiento automático de un derecho subjetivo, ii) se trate de   recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto   administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico,   social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente. En todo caso, si   de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de   un derecho, se tramita conforme a las reglas del medio de nulidad y   restablecimiento del derecho.”[31]    

5.2. Un recorrido por la jurisprudencia de la   Corporación permite reseñar que en la Sentencia T-097 de 2014, la Corte estudió   la demanda de tutela promovida por los alcaldes de Bogotá y de Soacha en contra   de actos administrativos de carácter general y una disposición de la Ley 1625 de   2013, normas que impidieron la convocatoria de una consulta popular para definir   la creación del área metropolitana del Distrito Capital de Bogotá. En esa   oportunidad, la Sala Novena de Revisión declaró improcedente la acción, porque   los demandantes tenían a su disposición el mecanismo ordinario de nulidad ante   la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de cuestionar los   actos administrativos generales que expidió la Registraduría Nacional del Estado   Civil. Además, advirtió que no existía riesgo de que se configurara un perjuicio   irremediable en los derechos de las entidades territoriales que fungieron como   peticionarias, dado que esa lesión recaía sobre intereses colectivos ajenos a la   naturaleza de derecho fundamental.     

5.3. En Sentencia T-494 de 2014, la Corte reiteró el   precedente de improcedencia mencionado, al estudiar la censura propuesta contra   un acto administrativo general que había sido proferido por parte el Consejo   Superior de la Judicatura y que no había prorrogado la existencia del Juzgado   Segundo de Ejecución de Penas y de Medidas de Seguridad de San Gil, dijo   entonces la Corte:    

“A la luz de la Constitución, de la   ley y de la jurisprudencia constitucional, considera la Sala que la presente   acción de tutela resulta improcedente frente al Acuerdo No. PSAAA13-1991 del 26   de septiembre de 2013 expedido por Consejo Superior de la Judicatura, ello por   cuanto, este mecanismo de amparo residual no es el llamado a sustituir los   medios ordinarios de defensa judicial, que el legislador previó en la   jurisdicción contencioso administrativa (acción de nulidad) para controvertir la   legalidad de los actos administrativos de carácter general”.    

5.4. En la Sentencia SU-355 de 2015 la   Corte reconoció la posibilidad de que la acción de tutela resulte procedente   para cuestionar actos, actuaciones y omisiones de las autoridades bajo ciertas   circunstancias, a saber: cuando (i) quede desvirtuada la idoneidad de los medios   de control que existen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; o   (ii) las herramientas procesales consagradas en la ley 1437 de 2011 no   proporcionen una protección oportuna e integral de los derechos fundamentales   del demandante. En esta decisión la Corte precisó:    

“El juez de tutela tiene la   obligación de calificar, en cada caso particular, la idoneidad de los medios   judiciales para enfrentar la violación de derechos fundamentales cuando ella tenga por causa la   adopción o aplicación de actos administrativos. Para el efecto, deberá tener en   cuenta los cambios que recientemente y según lo dejó dicho esta providencia,   fueron incorporados en la Ley 1437 de 2011. Sólo después de ese análisis podrá   establecer la procedencia transitoria o definitiva de la acción de tutela,   teniendo como único norte la efectiva vigencia de las normas de derecho   fundamental.         

En consecuencia, no obstante los   importantes cambios legislativos que en materia de medidas cautelares introdujo   la Ley 1437 de 2011 y en particular en lo que se refiere a la denominada   suspensión provisional, la acción de tutela podría proceder, entre otros   eventos, (i) cuando la aplicación de las normas del CPACA no proporcione una   protección oportuna de los derechos fundamentales o (ii) cuando el contenido o   interpretación de las disposiciones de dicho Código no provean un amparo   integral de tales derechos.” (Subraya la Sala).      

5.5. La Corte también ha establecido   excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela contra   actos administrativos de carácter abstracto y general, se trata de eventos   relacionados con la ausencia de idoneidad del medio ordinario de defensa   judicial y la inminente configuración de un perjuicio irremediable.    

La Corporación ha aceptado las   demandas de amparo: cuando (i) la persona afectada carece de medios   ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no   tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o   el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y cuando (ii) la   aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos   fundamentales de una persona. Además, ha precisado que la acción de tutela es   procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas   causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en   perjuicios irremediables.       

5.6. Respecto de la falta de   idoneidad del medio de control de nulidad simple, la Sala Octava de Revisión   (Sentencia T-315 de 1998), advirtió que era procedente la demanda de tutela   instaurada contra un acto administrativo de carácter general que reglamentó un   concurso de méritos de acceso a la carrera judicial. En esa oportunidad, esta   Corporación negó las pretensiones del actor de inaplicar el reglamento   cuestionado. La importancia de esta providencia está dada en la referencia   llevada a cabo respecto de las excepciones a la regla de improcedencia de la   acción de amparo:    

“En primer lugar, se trata de   aquellos casos en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de la acción de   tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para   impugnar los actos administrativos que los vulneran[32] o porque   la cuestión debatida es eminentemente constitucional[33]. En   segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales   del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo,   podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la   persona que interpone la acción. Estos casos son más complejos que los que   aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en ellos existen cuestiones   legales o reglamentarias que, en principio, deben ser definidas por el juez   contencioso administrativo pero que, dadas las circunstancias concretas y la   inminente consumación de un daño iusfundamental deben ser, al menos   transitoriamente, resueltas por el juez constitucional”.    

5.7. En las hipótesis en que el acto   de orden general y abstracto causa una lesión irreparable a derechos   fundamentales, en Sentencia T-1073 de 2007 esta Corte protegió el derecho a la   intimidad de los actores y de sus familias, derechos que la Alcaldía Mayor de   Bogotá había vulnerado al expedir un acto administrativo que ordenaba la   difusión de información personal de los accionantes, quienes habían sido   condenados por delitos contra la libertad y la formación sexual, y cuyas   víctimas hubiesen sido menores de edad. En esa ocasión, la Sala Cuarta de   Revisión manifestó frente a la procedibilidad de la tutela contra un acuerdo   emitido por parte del Concejo de Bogotá que:    

“… en casos como los presentes, en   los que se está ante un cuestionamiento que se dirige contra un acto de carácter   general, impersonal y abstracto, en los cuales, sin embargo, la pretensión no   considera el acto cuestionado en abstracto, sino que se orienta a enervar sus   eventuales efectos lesivos de derechos fundamentales en un caso concreto, para   determinar la procedencia de la acción de tutela es necesario establecer, por un   lado, que se está ante una amenaza cierta que de la aplicación de un acto de   carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los   derechos fundamentales de una persona y que, en tal eventualidad, el acudir a   las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable”.   (Negrillas no originales).    

5.8. En aplicación de estas reglas, la Sala Novena de Revisión (Sentencia T-576   de 2014) estimó que era procedente la acción de tutela promovida contra la   Resolución 121 de 2012, acto administrativo general que había convocado a los   representantes legales de los consejos comunitarios de comunidades negras que   tenían título colectivo adjudicado por el Instituto Colombiano de Desarrollo   Rural (Incoder) y a los representantes de los raizales de San Andrés,   Providencia y Santa Catalina para que, en asambleas departamentales   reglamentaran la Comisión Consultiva de Alto Nivel y establecieran los   requisitos para el registro de los consejos comunitarios y de las organizaciones   de raizales.    

Los accionantes cuestionaron que en esa instancia de participación no se hubiese   llamado a la comunidad negra que carece de titulación sobre sus predios. Así, “la   Sala encuentra descartados, de nuevo, los argumentos de las decisiones que acá   se revisan, ya que, como se ha dicho, la tutela sí procede excepcionalmente   contra actos administrativos de carácter general, cuando su interposición buscar   evitar que se vulneren los derechos fundamentales de un sujeto específico”. (Destaca la Sala).    

La Corte concluyó que restringir la participación de las   comunidades negras a la existencia de un título colectivo de adjudicación   vulneraba sus derechos fundamentales. Por tanto, dejó sin efectos la Resolución   121 de 2012 y los actos administrativos reglamentarios que se expidieron bajo su   vigencia, por ejemplo el Decreto 2163 de 2012. Esta decisión demuestra que la   Corte ha eliminado la ejecutoriedad de determinaciones objetivas y abstractas de   la administración, cuando las mismas han vulnerado derechos fundamentales.    

5.9. La Sala Cuarta de Revisión (Sentencia T-766 de 2015)   reprodujo ese tipo de remedio judicial respecto de una decisión de la   administración. En esta oportunidad la Corte dejó sin efecto las resoluciones   429 de 2013, 180241 y 0045 de 2015, actos administrativos de carácter general   que delimitaron y declararon áreas estratégicas alrededor de 20 millones de   hectáreas en varios departamentos del país.    

Esta decisión se justificó en que la reglamentación había   creado una restricción de los usos del suelo de las comunidades étnicas, al   imponer un modelo de desarrollo que se basaba en una industria extractiva que   puso en riesgo la subsistencia, la identidad cultural, los usos y las costumbres   de esos colectivos. La Corporación amparó el derecho a la consulta previa, con   efecto inter-comunis, de todas las comunidades indígenas y   afrodescendientes que se vieron afectadas con las mencionadas resoluciones.   En la procedibilidad, se resaltó que la acción de tutela, excepcionalmente,   puede cuestionar un acto administrativo de carácter general, en el evento que se   quebranten derechos fundamentales, entre ellos la concertación con los pueblos   étnicos diversos.    

5.10. Posteriormente, en   Sentencia T-247 de 2015, esta Corporación evaluó la procedencia de una acción de   tutela contra un acto administrativo de carácter general que ordenaba “la   iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de   las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de   Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del   Vichada”. En dicha providencia, se consideró que la acción era   procedente, por cuanto la resolución cuestionada podría causar un perjuicio   irremediable a los derechos fundamentales de las comunidades étnicas   diferenciadas demandantes, quienes se encontraban discutiendo la titularidad del   derecho de dominio sobre los predios objeto de regulación catastral. Esa   situación desplazaba a la acción de nulidad simple y tornaba a la tutela en   medio eficaz para proteger sus derechos fundamentales[34].    

5.11. La Sala Séptima de   Revisión (Sentencia T-213 de 2016) resolvió que era procedente la demanda   instaurada contra la presentación, trámite y eventual aprobación del Proyecto de   Ley No. 223 de 2015 Cámara “Por el cual se crean y desarrollan las Zonas de   Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) y se adicionan los   artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, impugnado por desconocer el   procedimiento de consulta previa. La Corte adoptó la decisión con independencia   de que ese proyecto se había convertido en la Ley 1776 de 2016. Estimó que la   censura sobrepasaba el estudio de forma, porque la Ley acusada podía causar un   perjuicio irremediable a los derechos de las comunidades indígenas, al ser una   lesión:    

“(i) inminente, al estar a punto   de implementarse la Ley acusada sin la debida elaboración de una consulta   previa; (ii) grave, ya que de llegarse a concluir que las   entidades accionadas tenían la obligación de adelantar el proceso de consulta a   favor de las comunidades indígenas representadas por la Opiac, debido a una   afectación directa a sus intereses, el daño o menoscabo material o moral   producido sería de tal aptitud, que la acción de tutela sería el mecanismo   adecuado para salvaguardar sus derechos; (iii) las medidas que se   requerirían para conjurar el perjuicio irremediable serían urgentes, pues   con la implementación de la Ley se afectarían las pretensiones territoriales de   las comunidades étnicas; (iv) la acción de tutela es impostergable  a fin de garantizar que se restablezca el orden social justo en toda su   integridad, ya que en caso de que la Ley se hubiese tramitado en violación del   derecho a la consulta previa, y que su implementación inmediata tenga la   potencialidad de generar una afectación grave e irremediable de los derechos   colectivos fundamentales de las comunidades indígenas, sería inaplazable el   amparo constitucional.”[35]    

Además, indicó que la aprobación del   proyecto de ley no había agotado el objeto de la acción de tutela, por cuanto   ese estatuto carecía de implementación y de regulación, situación que facultaba   a la Corte para proferir medidas en el caso, ya sea inaplicación o suspensión de   precepto legal. Recalcó que los peticionarios de esa tutela pretendían proteger   sus derechos fundamentales y no cuestionar la validez de la ley. A pesar de lo   anterior, negó el amparo de los derechos de los demandantes, dado que la   vulneración de la consulta previa era inexistente.    

5.12.  La causal de improcedencia establecida en el numeral 5   del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, se funda en el hecho que el   sistema jurídico ha dispuesto medios ordinarios de control judicial aptos para   cuestionar actos administrativos de carácter general, a lo cual se suma que la   acción de tutela fue concebida como remedio excepcional ante acciones u   omisiones que puedan amenazar o vulnerar derechos subjetivos o personales de   estirpe fundamental[36].    

En principio la acción de tutela   dirigida a cuestionar actos administrativos de carácter general es improcedente.   No obstante, esta regla tiene excepciones, hipótesis que se articulan con la   ausencia de idoneidad e ineficacia del medio ordinario de defensa judicial y la   configuración de un perjuicio irremediable.    

5.13. Las demandas de amparo de   derechos fundamentales son procedentes: (i) cuando la persona afectada carece de   un medio judicial ordinario para defender esos derechos, debido a que no tiene   legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el   asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la   aplicación del acto administrativo general amenaza o vulnera los derechos   fundamentales de un individuo.    

De otro lado, se adoptará la misma   decisión cuando las actuaciones de orden general de las autoridades amenacen o   vulneren los derechos fundamentales de las personas y se trate de perjuicios   irremediables. En esos dos eventos, esta Corporación tiene la potestad de   disponer la inaplicación o la pérdida de ejecutoria del acto general proferido   por la administración.      

5.14.  Atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha   explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y   abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de   los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible   ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el   contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y   directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.   Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional   consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un   carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por   parte del juez competente[37].    

La Corte, en abundante jurisprudencia[38],   ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar,   ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo   idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general,   impersonal y abstracta, resultando en estos casos improcedente[39], y en   segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de   amparo constitucional,  cuando se compruebe que de la aplicación o   ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a   algún derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre   que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño   irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional[40].    

6. Examen de constitucionalidad del aparte demandado    

La acción de tutela fue concebida como un mecanismo   judicial de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un   derecho constitucional fundamental, siempre que la agresión provenga de una   autoridad o de un particular, en éste caso únicamente en los eventos   previstos por el ordenamiento jurídico. Entre las características de este   recurso se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que sólo resulta   procedente ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial o, existiendo   éste, una vez demostrado que no constituye un mecanismo idóneo ni eficaz para la   adecuada protección del accionante.    

6.1. El recurso de amparo fue establecido, entonces,   para hacer frente a agresiones provenientes principalmente de las autoridades,   éstas a su vez ingresan a las relaciones jurídicas a través de diversos medios,   entre ellos los actos, hechos, contratos, operaciones y omisiones, refiriéndose   el texto demandado a una de las modalidades del acto: el general, abstracto,   impersonal u objetivo.    

La estructura jurídica del numeral 5 del artículo 6º   del Decreto 2591 de 1991 es lógica, en la medida que la acción de tutela está   destinada a proteger derechos subjetivos, de allí que, en principio, resulte   improcedente su ejercicio contra actos de carácter general, impersonal y   abstracto. Por esta razón, la procedencia del recurso de amparo en este caso,   según lo ha explicado la Corte (supra fundamentos 5 a 5.14), resulta   excepcional.    

6.2. Tanto los actos administrativos de contenido   particular y concreto, como los de naturaleza general, pueden ser demandados   ante la jurisdicción administrativa siguiendo para ello los parámetros de la Ley   1437 de 2011, artículo 137 y siguientes; sin embargo, el artículo 86 superior   permite el ejercicio excepcional de la acción de tutela contra estos actos   administrativos, siempre y cuando estén presentes los elementos que la   jurisprudencia ha decantado para esta clase de asunto.    

Respecto de los actos de carácter general, como se ha   explicado en esta providencia, la regla de improcedencia de la acción de tutela   prevista en el texto sometido a examen tiene claras excepciones vinculadas todas   con la supremacía de los derechos fundamentales y la necesidad de protegerlos de   manera eficaz siempre que estén sometidos a amenaza o hayan sido vulnerados por   las autoridades. Así, el juez de tutela, en cada caso particular, deberá mesurar   las circunstancias para determinar cuándo resulta procedente el amparo bien sea   a título transitorio o definitivo.    

6.3. El tenor literal de la norma demandada impide, sin   excepción alguna, ejercer la acción de tutela contra actos de contenido general,   según el numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el recurso no   procederá: “Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y   abstracto”. La interpretación gramatical del segmento impugnado lo hace   inconstitucional, pues, el operador judicial, en algunos casos y a pesar de la   evidencia, tendría que permitir la afrenta a los derechos fundamentales,   contrariando así lo dispuesto en el artículo 86 superior.    

Sin embargo, el mismo artículo 86, inciso tercero, estableció el principio de   subsidiariedad, acorde con el cual la acción de tutela procede como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable, es decir, a pesar de estar   frente a un acto de carácter general el recurso de amparo bien puede ser   ejercido como remedio temporal mientras se acude a los mecanismos ordinarios o   comunes.    

6.4. Considera la Sala que en el presente caso la solución no está dada en la   posibilidad de proferir una sentencia modulativa o condicionada en los términos   requeridos por el demandante; la Corte encuentra que el medio para precisar el   contenido y el alcance del texto objeto de censura está dado en su   interpretación sistemática[42],   de esta manera se podrá demostrar su vínculo directo con el inciso tercero del   artículo 86 de la Constitución Política, en virtud del cual quedó inscrito el   principio de subsidiariedad que permite ejercer la acción de tutela aun cuando   existan otros medios judiciales de defensa, siempre y cuando éstos no resulten   idóneos ni eficaces para la debida y oportuna protección deprecada.    

Asumir la tesis del demandante, es decir, proferir una sentencia condicionada,   llevaría a la Corte a un escenario en el que cada disposición que haya   inaplicado al menos una vez en asuntos de tutela causaría por lo menos dos   consecuencias: (i) generaría un problema técnico porque se convertirían las   excepciones en reglas; y (ii) causaría un problema práctico, porque implicaría   un cúmulo indeterminado de normas y de situaciones que deberían seguir ese   camino procesal.    

6.5. La supuesta contradicción del texto acusado con el artículo 86 superior   parte de una interpretación literal que de ser aceptada impediría toda   reglamentación de la acción de tutela ajena a la literalidad, como sería, a   título de ejemplo,  “en todo momento y lugar” causaría controversia frente a los criterios de   reparto; o respecto de la agencia oficiosa, pues dice “toda persona …”, o   “por quien actúe a su nombre…”, si se toma el texto literalmente no podría   haber límites a la agencia oficiosa, con lo cual quedaría excluida la   posibilidad de hacer interpretaciones razonables.    

6.6. La interpretación conforme con la Constitución llevada a cabo en el   presente caso a partir del método sistemático está vinculada con la denominada   cláusula tácita que habilita al juez de constitucionalidad para formular   excepciones ante lo constitucionalmente intolerable, esta cláusula surge de la   aplicación de los diferentes métodos de interpretación y de la competencia   asignada al Tribunal como guardián de la supremacía e integridad de la Carta   (art. 241 C.Po.), se trata de estándares propios de un sistema jurídico   interpretado desde la perspectiva propia de la Constitución.    

6.7. Para el caso de los actos administrativos de carácter general o abstracto,   como lo ha explicado la Corte[43],   la acción de tutela resulta procedente como mecanismo subsidiario siempre y   cuando se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en   cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación, resulte posible   determinar quién es el titular del derecho conculcado.    

6.8. La Corporación, en concordancia con el concepto emitido por el Procurador   General de la Nación, concluye que la interpretación gramatical del texto   demandado lo haría contrario al artículo 86 de la Carta Política, por lo que a   partir de una lectura sistemática que comprende tanto el inciso tercero del   artículo 86, como el artículo 8º del Decreto Ley 2591 de 1991 (tutela como   mecanismo transitorio) declarará exequible el numeral 5 del artículo 6º del   Decreto Ley 2591 de 1991, por el cargo examinado en esta providencia.    

7. Síntesis de la decisión    

El ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez presentó demanda de   inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de   1991, por considerar que esta norma, al declarar improcedente la acción de   tutela contra actos administrativos de carácter general, abstracto o impersonal,   vulnera el artículo 86 de la Carta política.    

Señaló que una interpretación gramatical del citado numeral 5 implicaría una   contradicción respecto de lo dispuesto en la norma superior, circunstancia que   podría salvarse mediante la expedición de una sentencia condicionada en virtud   de la cual la Corte precisara que el texto impugnado es exequible bajo el   entendido que el mismo no podrá interpretarse de forma gramatical sino   atendiendo al principio de subsidiariedad previsto en el inciso tercero del   artículo 86 de la Constitución Política.    

7.1. Varios de los intervinientes solicitaron a la Corte que se declarara   inhibida para resolver, excepción hecha de la Universidad Libre y del Procurador   General de la Nación quienes  pidieron a la Corporación un pronunciamiento   de fondo mediante el cual se acogiera la petición del demandante, es decir, que   se declarara exequible el texto examinado, bajo el entendido que la acción de   tutela sí procede contra actos de contenido general, siempre que estén presentes   los elementos establecidos en la jurisprudencia de la Corte.    

7.2. El problema   jurídico a resolver es el de determinar si el numeral 5 del artículo 6º   del Decreto Ley 2591 de 1991 desconoce el artículo 86 superior, al establecer la   improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter   general, impersonal y abstracto, por cuanto parece establecer una regla de   improcedencia absoluta frente a este tipo de actuaciones.    

La Corte, después   de verificar la aptitud de la demanda, procedió a (i) reiterar su   jurisprudencia sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela; (ii)   estudiar la procedibilidad de la acción de tutela respecto de actos   administrativos generales o impersonales; y (iii) al examen de   constitucionalidad del aparte demandado.    

7.3.   Consideró la Sala que una interpretación literal del texto demandado podría   conducir a la inexequibilidad del mismo, mientras que la interpretación   sistemática fundada en el inciso tercero del artículo 86 superior, concordante   con el artículo 8º del Decreto Ley 2591 de 1991, a lo cual se suma la   habilitación del juez de constitucionalidad para formular excepciones ante lo   constitucionalmente intolerable, permite concluir que las expresiones acusadas   son conformes con el ordenamiento superior.    

7.4. Para   la Corte la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo   subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho   fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación   administrativa, resulte posible determinar quién es el titular del derecho   conculcado.    

Recordó la Sala que la acción de   tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la   persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus   derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase   decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza   constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general   amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona. Además, reiteró que   la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en   el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y   que devengan en perjuicios irremediables.       

Por lo anterior, la Corte declara exequible el numeral   5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por el cargo examinado en esta   providencia.    

Por lo expuesto, la   Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 6º   del Decreto Ley 2591 de 1991, por el cargo analizado en la presente providencia.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Vicepresidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Ausente en comisión    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaría General    

[1] Diario Oficial No. 40.165 de 19 de noviembre de 1991.    

[2] Fl. 11 de la demanda.    

[3] Fl. 35 y s.s. del expediente.    

[4] Fl. 39 y s.s. del expediente.    

[5] Fl. 51 y s.s. del expediente.    

[6] Fl. 58 y s.s. del expediente.    

[7] Fl. 62 y s.s. del expediente.    

[8] Fl. 66 y s.s. del expediente.    

[10] Fl. 66 y s.s. del expediente.    

[11] Fl. 58 y s.s. del expediente.    

[12] Fl. 67 del expediente.    

[13]En virtud de este   principio toda demanda de inconstitucionalidad presentada ante la Corte debe ser   estudiada procurando que las dudas sobre admisibilidad y trámite sean resueltas   en favor del accionante, esto en razón de la naturaleza pública de la misma.        

[14] Sentencia C-1052 de 2001.    

[15] Cfr. sentencia C-491 de 1997.    

[16] Cfr. sentencia C-142 de 2001.    

[17] Sentencia C-1052 de 2001.    

[18] Fl. 5 de la demanda.    

[19] Sentencia C-543 de 1992.    

[20] En este   mismo sentido dijo la Corte en la sentencia SU-712 de 2013: “La   acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la   protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la   acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De acuerdo   con el artículo 86 de la Carta Política, ‘sólo procederá cuando el afectado   no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como   mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable’.     

La naturaleza subsidiaria de la   tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución   de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando   no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional   para reabrir debates concluidos.”    

[21] Sentencia T-705 de 2012.    

[22]Cfr., entre otras,   sentencias T-441 de 1993, T-594 de 2006 y T-373 de 2015.    

[23]Cfr.,   entre otras, las sentencias T-760 de 2008, T-819 de 2003 y T-846 de 2006.    

[24] Cfr., entre otras, sentencias T-912 de   2006, T-716 de 2013, T-030 de 2015, T-161 de 2017 y T-473 de 2017.    

[25] Sentencia T-332 de 2018.    

[26] Sentencia T-097 de 2014.    

[27]ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar   por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos   de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no   corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de   la Constitución.    

(Inciso CONDICIONALMENTE exequible) También podrán pedir la nulidad por   inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa   disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos   del Gobierno Nacional.    

[28]ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de   representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de   carácter general.    

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de   las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o   con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa   motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.    

[29] Sentencia C-199 de 1997.    

[30] Ibídem.    

[31] Sentencia C-259 de 2015.    

[32] Cita la sentencia   T-046 de 1995.    

[33] Cita la sentencia “Ello se   presenta, por ejemplo, cuando un sujeto tiene el derecho a encabezar la lista de   elegibles o acceder a un cargo público, porque ha obtenido el primer lugar en el   correspondiente concurso de méritos. En estos eventos, si la autoridad   nominadora se abstiene de nombrar y posesionar a quien tiene el correspondiente   derecho, se produce una discriminación que compromete seriamente la confianza de   los particulares en el Estado (art. 83 C.P.), el derecho de acceder en igualdad   de condiciones a los cargos públicos (art. 13 y 40 CP), el debido proceso (art.   29 C.P.) y el derecho al trabajo (art. 25 C.P.). La cuestión a resolver, en   estos casos, es puramente constitucional, pues no existe ningún asunto dudoso   desde el punto de vista legal o reglamentario. De otra parte, el mecanismo   ordinario que podría ser utilizado, no es plenamente idóneo para resarcir los   eventuales daños. En consecuencia, siguiendo la doctrina de la sentencia T-   100/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz) la tutela se concede como mecanismo principal   para evitar la lesión de los derechos fundamentales involucrados. En este   sentido, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-256/95 (M.P. Antonio   Barrera Carbonell); T-286/95 (M.P. Jorge Arango Mejía); T-325/95 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero); T-326/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-372/95    (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-398/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-433/95   (M.P. Herrando Herrera Vergara); 475/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-455/96 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz); T-459/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-083/97   (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU 133/98 (MP José Gregorio Hernández Galindo)”.    

[34] En Sentencia T-247 de 2015, se   advirtió que el “perjuicio sea inminente o próximo, considera esta sala que si   bien, ya se llevó a cabo lo ordenado en la Resolución Número 50-000-044-2012   (formación y actualización catastral en el municipio de Cumaribo), es el uso de   la información recolectada la que puede poner en riesgo los derechos de los   pueblos indígenas asentados en dicho territorio. Como se verá más adelante, la   información que obtiene el IGAC en los procesos de formación y actualización   catastral es empleada para tomar un gran número de decisiones de diferentes   órdenes (económico, jurídico y fiscal), decisiones que pueden afectar los   derechos fundamentales de estos pueblos y que esa afectación puede ser grave. La   incidencia de la información que recopila el INAC a través de estos procesos y   que es de uso continuo por parte de numerosas entidades, requiere que se tomen   acciones urgentes con el fin de evitar el perjuicio de estas comunidades y   garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales”.    

[35] Sentencia T-544 de 2013.    

[36] Cfr., entre otras, las sentencias   SU-037 de 2009, que reiteró la  T-725 de 2003.    

[37] Cfr. sentencia SU-037 de 2009.    

[38] Cfr., entre otras, las sentencias   SU-037 de 2009, T-111 de 2008, T-1073 de 2007, T-645 de 2006, T-1015 de 2005,   T-435 de 2005, T-1098 de 2004, T-1497 de 2000, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,   T-287 de 1997, T-31 de 1993.    

[39] Cfr., entre otras, la Sentencia   SU-1052 de 2000.    

[40] Cfr., entre otras, las Sentencias   SU-037 de 2009, T-710 de 2007, y T-384 de 1994.    

[41]ARTICULO 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO   TRANSITORIO. Aun cuando el   afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela   procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable.    

En el caso del inciso anterior, el juez señalará   expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el   término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre   la acción instaurada por el afectado.    

En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en   un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.    

Si no la instaura, cesarán los efectos de éste.    

Cuando se utilice como mecanismo transitorio para   evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse   conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo   estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de   la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el   proceso.    

[42] “La interpretación sistemática es   la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que   conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta”. (Sentencia C-649 de   2001).