C-133-14

           C-133-14             

Sentencia   C-133/14    

LEY   GENERAL DEL TURISMO-Protección al turista y derechos del   consumidor de servicios turísticos/LEY GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA   PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Inexistencia   de vicio procedimental al no convocar organizaciones de consumidores y usuarios   en el desarrollo del procedimiento legislativo/DERECHO DE PARTICIPACION DE   ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES Y USUARIOS DE BIENES Y SERVICIOS-Puede   concretarse de diversas formas que debe desarrollar el legislador    

La Sala Plena considera que, no obstante ser   incontrovertible la existencia de la garantía prevista por la disposición   constitucional y la potencialidad de aplicación en el procedimiento legislativo   de disposiciones como la ahora acusada, a partir del enunciado constitucional no   es posible extraer un mandato que haga preceptiva la participación de las   organizaciones de consumidores en el procedimiento legislativo. En efecto, el   inciso tercero del artículo 78 de la Constitución no prevé contenidos que   permitan determinar i) qué órgano(s) dentro del Estado debe(n) efectivizar dicha   garantía; ii) en qué etapa del “estudio” de la disposición debe garantizarse la   participación, lo que implicará decidir si se concreta en el momento de diseño o   planeación, durante el proceso de elaboración o si debe llevarse a cabo durante   la evaluación de sus efectos; y iii) mediante cuáles mecanismos debe concretarse   la garantía de participación, para que la misma sea acorde con el contenido   esencial del derecho constitucional de consumidores y usuarios. La ausencia de   un deber normativo concreto priva a la Corte Constitucional de un parámetro a   partir del cual configurar la existencia del vicio procedimental alegado por el   actor.    

DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Determinación en la Constitución   de 1991/DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Inclusión en los derechos   colectivos y del medio ambiente    

La Corte ha señalado que el derecho de   consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos cuya   interpretación la determina, entre otros principios, el principio de Estado   social que se consagra en el artículo 1º de la Constitución. En este sentido, se   ha entendido que el contenido de este derecho apunta a la protección sustancial   de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y distribuidores de   bienes y servicios, respectivamente. Dicha concepción de protección sustancial   en un contexto de Estado social es plenamente distinguible de la concepción   liberal basada en una relación en igualdad de condiciones y absoluta libertad de   negociación entre consumidor y productor o distribuidor de bienes, o prestador   de servicios, la cual es una situación ficta en la gran mayoría de los casos en   que dicha relación se presenta.    

DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico    

DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Ejercicio del principio de   participación en decisiones que les conciernen    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Reconocimiento constitucional    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Importancia/PRINCIPIO DE PARTICIPACION   DEMOCRATICA-Modelo de comportamiento social y político    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Derecho de la ciudadanía a participar en la toma de   decisiones/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del Estado   colombiano    

El derecho a que la ciudadanía se   involucre en la toma de decisiones que, tanto en el ámbito público como privado,   resultan relevantes para el desarrollo de la vida en comunidad tiene fundamento   en el principio democrático –artículo 1º de la Constitución-, que a su vez nutre   de contenido al carácter participativo del Estado colombiano, tal y como también   es definido por el artículo 1º de la Constitución. A dichos parámetros de   construcción e interpretación del ordenamiento jurídico debe sumarse el artículo   2º de la Constitución, que define como un fin esencial del Estado colombiano   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten.    

DERECHO A LA PARTICIPACION-Carácter fundamental    

Cuando el fin esencial previsto en el   artículo 2º de la Constitución se manifiesta de forma concreta adquiere el   carácter de derecho fundamental de los miembros de la comunidad, en tanto es   reflejo y desarrollo de situaciones en donde aspectos relativos a su dignidad   humana se ven involucrados. Se resalta que el deber constitucional de involucrar   a la comunidad en el proceso de decisión de los asuntos que la afecten no se   circunscribe al campo de la participación electoral. Por el contrario, ha   manifestado la Sala Plena de esta Corporación que “[d]e las normas superiores   sobre las que se edifica la democracia participativa, se infiere que el derecho   de participación de todas las personas no se circunscribe al ámbito electoral,   sino que permea todos los ámbitos públicos, privados, sociales, familiares y   comunitarios, en los cuales se han de tomar decisiones que afectan a toda la   comunidad, como sucede con las decisiones adoptadas al interior de una   copropiedad”.    

DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Manifestación que involucra la ciudadanía   en decisiones que les conciernen/PRINCIPIO DE PARTICIPACION-No es   absoluto/PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Ejercicio atendiendo los límites de   la libertad de configuración legislativa    

El principio de participación puede   manifestarse a través de distintas vías que involucran a la ciudadanía en el   proceso decisorio de los asuntos que les conciernen. Y es esta, precisamente,   una de las características a tener en cuenta: en tanto la participación no es un   principio, deber constitucional o derecho fundamental absoluto, su ejercicio   deberá llevarse a cabo en los términos que haya determinado la regulación   legislativa desarrollada por el Congreso de la República. Regulación que, en   todo caso, deberá atender los límites propios de la libertad de configuración   legislativa cuando se regula un principio fundamental, un deber constitucional o   un derecho fundamental, verbigracia, el respeto al contenido deducido de la   consagración constitucional y, de especial importancia, la prohibición de   regresividad en las garantías reconocidas.    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION Y DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Contenido    

CONSECUENCIAS JURIDICAS DE ASIMETRIAS DE INFORMACION ENTRE CONSUMIDORES,   PRODUCTORES Y COMERCIALIZADORES-Jurisprudencia constitucional    

La Sala Plena de la Corte Constitucional   concluye que el artículo 78 de la Constitución no establece un mandato normativo   que obligue a que la participación prevista por el inciso tercero tenga lugar   específicamente en desarrollo del procedimiento legislativo congresual, razón   por la cual la respuesta al problema jurídico planteado es negativa, en el   entendido que, en el trámite legislativo del artículo 25 de la ley 1558 de 2012   no se pretermitió ninguna etapa o se incumplió deber alguno que tenga fundamento   en el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución. En este sentido debe   hacerse énfasis en que, la exequibilidad de la disposición acusada no es   consecuencia de que i) la garantía de participación prevista para las   organizaciones de consumidores sea un contenido inexistente en nuestro   ordenamiento constitucional; ni tampoco de que ii) en el procedimiento de   creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 hayan participado las   organizaciones de consumidores y usuarios. La exequibilidad de la disposición   acusada, se reitera, se apoya i) en la inexistencia del vicio alegado por el   actor, por cuanto del mandato previsto en el tercer inciso del artículo 78 de la   Constitución no es posible deducir la obligación de dar participación a las   organizaciones de consumidores y usuarios en la etapa congresual del   procedimiento de formación legislativa; así como ii) en la inexistencia de   contenido normativo del Reglamento del Congreso que, en desarrollo del artículo   78 de la Constitución, obligue a hacer partícipes a las organizaciones de   consumidores y usuarios del procedimiento legislativo de las disposiciones que   les conciernen.    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Concreción    

La garantía consagrada en el tercer   inciso del artículo 78 de la Constitución prevé un contenido de gran amplitud,   por cuanto prescribe que “[e]l Estado garantizará la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que   les conciernen”. A partir de este mandato surge la necesidad de asegurar la   concreción de uno de los principios fundacionales del sistema constitucional del   Estado colombiano: el de participación –artículos 1º y 2º de la Constitución-.   Participación que podrá concretarse en distintas etapas del estudio de las   normas jurídicas, utilizando diversos mecanismos y que podrá estar a cargo de   distintos sujetos –pues se recuerda que el obligado por la disposición   constitucional es el Estado-.    

Referencia: expediente D-9779    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la ley 1558 de 2012.    

Accionante: Ricardo María Cañón Prieto    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C.,  marzo once (11) de dos mil catorce (2014)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política,   el ciudadano Ricardo María Cañón Prieto demandó el artículo 25 de la ley 1558 de   2012    “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General del Turismo-, la Ley   1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones”, por considerar   que el aparte acusado vulnera los artículos 1, 2 y 78 de la Constitución.    

Por medio de auto de veintiséis (26) de julio de 2013   el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda, dando tres (3) días para su   corrección. El mencionado auto fue notificado por medio de estado de treinta   (30) de julio de 2013. Dentro del término previsto, esto es el dos (02) de   agosto de 2013, el actor presentó escrito de corrección, por lo que por medio de   auto de veintiuno (21) de agosto de 2013 se admitió la demanda, se dispuso su   fijación en lista y simultáneamente se corrió traslado al señor Procurador   General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la   misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Congreso, al    Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Superintendencia de Industria   y Turismo, y a la Aeronáutica Civil para que, si lo consideraban oportuno,   interviniesen directamente o por medio de apoderado, mediante escrito que   deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la   comunicación respectiva, y en el que indicarían las razones que, en su criterio,   justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política   y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la   referencia.    

II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS    

La   demanda se dirige contra artículo 25 de la ley 1558 de 2012. El   texto de la disposición demandada es el siguiente:    

“LEY 1558 DE 2012    

(Julio 10)    

Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley   General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Artículo 25. Protección al turista. Para efectos de garantizar los derechos del   consumidor de servicios turísticos se aplicará la regulación especial contenida   en la Ley 300 de 1996, y las normas que la modifiquen o reglamenten.    

Los prestadores y comercializadores de servicios aéreos, se regirán en lo que   corresponda, por el Código de Comercio, las leyes especiales sobre la materia;   los reglamentos aeronáuticos, el Decreto 2438 de 2010 y las disposiciones que   los modifiquen o reglamenten.    

Parágrafo 1°. Para promover soluciones ágiles y eficientes a los consumidores de   servicios turísticos, se deberá surtir previamente una etapa de reclamación   directa, con el prestador del servicio y las empresas de transporte aéreo. El   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará la materia.    

III. LA DEMANDA    

Al inicio de su escrito de demanda, el accionante manifiesta “[e]n lo   esencial, la razón de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1558 de   2012 radica en que este fue expedido sin que se hubiera garantizado la   participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en su estudio,   como lo impone el artículo 78 de la Constitución Política en concordancia con   los principios contenidos en los artículos 1 y 2 de la Carta; dado que la   disposición acusada concierne a los consumidores y usuarios y afecta   directamente sus derechos e intereses colectivos” –folio 3-.    

Para sustentar su acusación, el accionante recordó el contenido de la   participación como principio constitucional –folio 3-; y la concreción de dicho   principio en lo relativo a los consumidores de acuerdo a lo preceptuado en el   artículo 78 de la Constitución –folios 4 a 7-.    

Con base en la garantía de participación reconocida a los consumidores, en el   escrito se afirmó “[u]na de las formas en que se materializa el nuevo   concepto de participación ciudadana, es en la obligación constitucional de   otorgar participación a las organizaciones de consumidores en el estudio de las   decisiones que les conciernen; tal garantía, consagrada directamente en la   Constitución, prevé un ámbito de protección particular y específico a los   derechos de asociación y de organización de consumidores y usuarios en relación   con la finalidad de participar y tener posibilidad real de injerir en el diseño   de las políticas estatales y en las normativas que los afectan. Esta protección   específica dicta –más allá del pasivo respeto al derecho de asociación- la   obligación del Estado de hacer real y efectiva la garantía de su participación   en el estudio de las disposiciones que les concierne. // Ello impone un límite a   los poderes legislativo y ejecutivo en el cumplimiento de las funciones   legislativa, de regulación y de reglamentación, en lo relativo a disposiciones   sobre derechos de consumidores y usuarios; límite establecido en el artículo 78   de la Constitución Política, cuando exige contar con la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de dicho tipo de   disposiciones, mandato que no fue acatado en el estudio y aprobación de la norma   demandada” –folios 7 y 8-.    

Una vez determinado el alcance del mandato constitucional que se considera   vulnerado, la demanda se detiene en el contenido del artículo 25 de la ley 1558   de 2012 –norma acusada-, con el objeto de demostrar que se trata de un precepto   que concierne a consumidores y usuarios y, por consiguiente, en el procedimiento   legislativo por medio del cual fue elaborado debió garantizarse la participación   de las asociaciones de consumidores –folios 8 a 11-.    

Luego de este apartado, el accionante concluye que “en el país existen   asociaciones de consumidores que ostentan las calidades de representatividad y   democracia interna que exige el inciso tercero in fine del artículo 78 de la   Constitución Política; sin embargo, no hay registro sobre convocatoria alguna de   ellas, ni de participación, en el lapso previo a la presentación de la   iniciativa legislativa en cuestión ante el Congreso Nacional; así como tampoco   se registra convocatoria o participación durante el trámite legislativo, tal   como se evidencia en el texto de la ponencia para segundo debate en la Cámara de   Representantes, el 29 de Mayo de 2012 –Gaceta del Congreso Nro. 297 del 1 de   junio de 2012-, en la que se lee que durante el trámite de la hoy ley 1558 se   efectuó una audiencia pública el día 18 de mayo de 2012, convocada por la   Comisión Sexta de la Cámara de Representantes en Medellín, que contó con la   participación de los miembros de los diferentes sectores del turismo; igualmente   se lee que para conceptualizar la ponencia se solicitó conceptos al Ministerio   de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Cultura, al Ministerio de las   Tecnologías de la Información, al Ministerio de Educación, a la ANDI, a COTELCO,   a ATAC, a ACODRES, al Fondo de Promoción Turística, a BANCOLDEX S.A., a FENALCO,   a ANATO, a PROEXPORT, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación   de Gobernadores y al SENA. Es decir, el Congreso Nacional convocó y oyó a las   entidades administrativas públicas y a las asociaciones y gremios de la   industria del turismo, pero no convocó, ni oyó, a alguna organización de   consumidores para el estudio de la norma demandada” –folios 11 y 12-.    

Adicionalmente, en su escrito de corrección el accionante planteó que en el   trámite de elaboración del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 se omitió   la realización de alguna forma que concretara la garantía de participación de   los consumidores prevista en el artículo 78 de la Constitución. En palabras del   actor “[e]n este caso concreto, el cargo de la violación tiene una relación   con la omisión que se constata en no haber ‘garantizado la participación’ lo que   llevó a conculcar de forma directa la Constitución política y no puede invocarse   inexistencia de leyes inferiores para permitir la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios conforme al artículo 78 de la [C]onstitución”   –folio 20-.    

Son estas las razones en que el accionante sustenta la acusación presentada   contra el artículo 25 de la ley 1558 de 2012.    

Cargo planteado    

De acuerdo con el accionante, el artículo 25 vulneraría el artículo 78 de la   Constitución por cuanto, al ser una disposición cuyo contenido concierne a los   consumidores, en su proceso de creación legislativa debió haberse garantizado la   participación de las asociaciones y ligas de consumidores. El incumplimiento de   esta garantía estaría en contra de lo previsto en el tercer inciso del precepto   constitucional mencionado, en tanto dicha disposición exige “la participación   de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las   disposiciones que les conciernen”; mandato normativo que, en concepto del   accionante, resulta de aplicación directa, por lo que no es necesaria para su   exigibilidad el desarrollo o concreción por parte del legislador.    

Es este el cargo que la Sala analizará.    

IV. INTERVENCIONES    

1.        Ministerio de Comercio, Industria y Turismo    

El representante de esta entidad manifestó que el artículo 25 de la Ley 1558 de   2012, no vulnera la Constitución Política, porque la interpretación que del   artículo hace el demando parte del supuesto que el legislador debió efectuar una   consulta previa al proceso de formación de la Ley, con base en el artículo 78 de   la Constitución Política.    

Añade que la norma es exequible pues al expedirla el legislador ejerció la   potestad  que establece el artículo 150 No 1º de la Constitución Política,   conocida como configuración legislativa y que conlleva un margen de autonomía   “delimitado por la propia Constitución Política por lo tanto, la facultad   reguladora del Congreso de la República abarca la competencia para expedir las   normas de rango legal necesarias para la convivencia social y el desarrollo de   las relaciones económicas previsto en la Carta Política” –folio 108.    

2.        La Aeronáutica Civil    

El Jefe de Grupo de Normas Aeronáuticas de esta entidad solicitó a la   Corporación declarar la constitucionalidad de la norma acusada, habida cuenta   que los usuarios del servicio de transporte aéreo pueden presentar reclamaciones   por la prestación del servicio contra los transportadores aéreos con control y   vigilancia  de la Aeronáutica, acatando el debido proceso en las sanciones   aplicables.    

Aclara que la Aeronáutica Civil mediante la Resolución No 2591 del 6 de junio de   2013, modificó los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, en materia de derechos   y obligaciones de los usuarios y prestadores del servicio de transporte aéreo y   la Resolución 2592 de junio 6 de 2013, establece el régimen sancionatorio.    

Manifestó que las resoluciones mencionadas fueron proferidas luego de la   participación de agremiaciones y demás entidades del sector, con base en   “reuniones, comunicaciones y comentarios en la página web de la entidad, dejaron   ver sus inquietudes y aportes con relación a lo que para ese entonces era un   proyecto de reforma de la normas que se mencionaron” -folio 52-.    

Respecto a la exclusión de la Aeronáutica Civil de la aplicabilidad de la Ley   1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, manifestó que “se entiende que la   pretensión de la Ley 1558 es centralizar la atención, investigación y   correspondiente proceso de carácter administrativo que conlleva una reclamación   ante una entidad Estatal” -folios 52 y 53-.    

Lo anterior permite que en reclamaciones por causa de la prestación del servicio   por las aerolíneas se compense al pasajero, se conteste de forma inmediata y se   aplique una sanción administrativa. Con todo, las compensaciones imputables, con   base en el Código de Comercio, obligan al transportador a responder al pasajero   “y si este no está de acuerdo con el ofrecimiento hecho, mediante una queja a la   autoridad aeronáutica puede solicitar la investigación del caso” -folio 52-.    

3.        Confederación Colombiana de Consumidores    

En criterio de la representante legal de esta agremiación la norma demandada   debe ser declarada inexequible por la vulneración de los artículos 1º  y 2º    de la Carta Política ya que el Estado debe promover la participación ciudadana.   Además, se desconoce el artículo 78 de la Constitución que protege los derechos   de los consumidores e impone la obligación de permitir su participación en el   estudio de las disposiciones que les conciernen -folio 137-.    

Expresa que la norma demandada afecta los derechos de los usuarios del   transporte aéreo, puesto que las  reclamaciones presentadas serían   resueltas, exclusivamente, por la Aeronáutica Civil, sin que los consumidores   puedan ejercer las garantías previstas en la Ley 1480 de 2011, Estatuto del   consumidor. Para esta asociación la norma demandada no consideró que los   consumidores requieran protección especial, sin tener en cuenta que se ubican en   la parte débil  de los contratos de transporte aéreo.    

Indica el interviniente que, “ninguna autoridad, entidad o Corporación, puede   desconocer, en el ejercicio de funciones legislativas o reglamentarias, lo   ordenado por la Constitución-en este caso en el Artículo 78- y, mucho menos,   omitir la aplicación de tal norma como elemento formal y de fondo, para hacer   nacer a la vida jurídica un precepto legal que afecte y concierna los derechos   de los consumidores que en todo caso constituyen la comunidad misma. Ya que de   ser así, se configuraría una omisión legislativa que haría a la norma contraria   a la Constitución, porque eventualmente se estaría desconociendo una regla   constitucional o el derecho a la igualdad o el debido proceso” (Sic) -folio   140-.    

4.        La Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo    

La representante legal de esta agremiación solicitó la constitucionalidad de la   norma demandada, habida cuenta que garantiza la protección de los derechos de   los consumidores y usuarios del servicio de transporte aéreo, conforme a lo   previsto por el artículo 2º de la Ley 1480 de 2011, porque prevé la existencia   de regulación especial cuya aplicación supliría lo establecido en el estatuto   del consumidor. Considera  el artículo 25 de la Ley 1258 de 2012, como el   desarrollo de la normatividad contenida en el Estatuto del Consumidor.    

Señaló igualmente que de acuerdo con la Gaceta del Congreso No 297 de 2012, se   realizó audiencia pública el 18 de mayo de 2012, en la ciudad de Medellín,   audiencia que garantizó la posibilidad de intervención de las agremiaciones de   consumidores y usuarios, sin restricción de sus derechos -folio 69-.    

5.        Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)    

El presidente de la ANDI, luego de hacer un análisis con base en decisiones de   esta Corporación acerca de la participación ciudadana, expresó que el Reglamento   del Congreso, Ley 5ª de 1992, prevé formas de participación en la discusión de   las leyes. Así mismo, que la inexistencia de invitación a participar no le   impedía a las distintas agremiaciones de consumidores, expresar su posición   frente a la norma demandada, sin que se pueda, por esta razón, argüir la   vulneración del derecho a la participación democrática de estas entidades, en   cuanto  “[n]o debe olvidarse acá -sic- que la participación   democrática, además de derecho, es un deber…” -folio 77-.    

Arguyó que habría una vulneración del derecho de participación democrática de   las organizaciones de consumidores y usuarios si durante el trámite del proyecto   de Ley correspondiente a la Ley 1558 de 2012, aquellas hubieren pedido la   intervención ante la Comisión Permanente y les hubiese sido negada. Por otro   lado, agregó que “…la participación democrática bajo el mecanismo de consulta   obligatoria o ineludible, únicamente está prevista en Colombia para las   decisiones que afecten de manera directa a unas comunidades específicas como las   indígenas”-folio 78    

6.        Universidad Externado de Colombia    

El representante de esta institución educativa manifiesta que la   inconstitucionalidad alegada por una pretendida omisión legislativa relativa   carece de sustento toda vez que del artículo 78 de la Constitución Política no   se deduce la convocatoria obligatoria para las agremiaciones de consumidores   durante el trámite legislativo, ya que podían acudir a las respectivas sesiones   de discusión de la norma demandada con total libertad.    

Explica, que en el caso concreto, no se acreditan los requisitos para demostrar   una omisión legislativa relativa, esto es: (i)  que exista una norma sobre   la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus   consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que   estar contenidos en el texto normativo cuestionado o que el precepto omita   incluir un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial   para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la   exclusión de los casos carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la   falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la   regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran   amparados por las consecuencias de la norma y (v) que la omisión sea el   resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el   constituyente al legislador.     

7.        Universidad Militar Nueva Granada    

El representante de esta institución, propuso la inexequibilidad de la norma   demanda porque consideró incumplido lo dispuesto por el artículo 78 de la   Constitución Política en la medida en que no se convocó para el  estudio de   la norma a las ligas de consumidores.    

Explicó que al verificar la gaceta del Congreso en cuanto al trámite de la Ley   demandada, se realizó audiencia pública y se solicitó el concepto de varios   sectores, sin invitar a ninguna liga o asociación de consumidores, intervención   indispensable por tratarse de la discusión de una norma que los afecta y vulnera   sus derechos a la justicia e igualdad -folio 62-.    

Adujo una omisión legislativa relativa en la medida en que el Congreso omitió la   convocatoria dispuesta por el artículo 78 de la Constitución Política, con el   fin de garantizar la representación de todos los sectores de la sociedad de   consumo.-folio 63-.    

8.        Universidad Católica    

El grupo de acciones constitucionales de la Universidad Católica manifestó que   la protección de los derechos de los usuarios y consumidores del transporte   aéreo no se cumple con lo regulado en la norma demandada porque confunde a los   consumidores y vulnera su derecho a presentar reclamaciones -folios 72 y 73-.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación mediante concepto   No 5646 del 4 de octubre de 2013, solicitó a la Corte Constitucional declarar la   exequibilidad de la norma demandada, con base en los siguientes argumentos:    

En primer lugar, asevera que a pesar de la   precariedad de la demanda presentada, en aplicación del principio pro actione,   es pertinente estudiar el cargo propuesto por el demandante contra el artículo   25 de la Ley 1558 de 2012 por omisión legislativa relativa con base en que el   Congreso de la República no posibilitó la participación de las organizaciones de   consumidores y usuarios en la discusión de la norma acusada.    

Luego de recordar  la jurisprudencia de la Corte   Constitucional acerca de la omisión legislativa relativa concluye que el   Congreso de la República no incurrió en la acusación formulada “al no   contemplar en la norma demandada el derecho a la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios”.-folios 102-106.    

Con base en lo expuesto, el jefe del Ministerio público concluyó que “el   Congreso de la República no incurrió en una omisión legislativa   relativa que riñe con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 78   de la Carta Política, al no contemplar en   la norma demandada el derecho a la participación de las organizaciones de   consumidores y usuarios” –folio 106-.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.        Competencia de la Corte    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el   asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una   disposición que hace parte de una ley de la República.    

Así mismo, en tanto el cargo presentado hace referencia a un presunto vicio en   el procedimiento legislativo, debe manifestarse que la demanda fue interpuesta   el 9 de julio de 2013, es decir un día antes de que se cumpliera el término de   un año desde la promulgación de la ley 1558 de 2012, por lo que se cumple con la   exigencia del numeral 2º del artículo 243 de la Constitución.    

2.        Argumentos de la demanda    

Sostiene el accionante que el artículo 25 de la ley 1558 de 2012, en cuanto es   una disposición que concierne a los consumidores y usuarios de bienes y   servicios turísticos, debió contar en su procedimiento de creación con la   participación de las organizaciones que fueran representativas de este sector,   de manera que se implementara la garantía prevista en el artículo 78 de la   Constitución. En tanto dicha garantía no se respetó, considera que la   disposición acusada debe ser declarada inexequible, por contravenir el mandato   normativo previsto en el tercer inciso la disposición constitucional mencionada.    

Todos los intervinientes, con excepción de la Federación Colombiana de   Consumidores, la Universidad Militar Nueva Granada y la Universidad Católica,   solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. En su   opinión el principio de participación fue garantizado adecuadamente en el   procedimiento de creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto   éstas organizaciones tuvieron la oportunidad de participar en desarrollo del   referido procedimiento legislativo. Por el contrario, las tres instituciones   mencionadas solicitaron su inexequibilidad por haber contrariado el derecho de   participación garantizado a los consumidores y usuarios por el artículo 78 de la   Constitución.    

El Jefe del Ministerio Público solicitó la declaratoria de exequibilidad de la   disposición acusada, por considerar que la misma no incurrió en una omisión   legislativa, en tanto el artículo 25 de la ley 1558 de 2012 no tenía por qué   incluir dentro de su texto el derecho de participación de las organizaciones de   consumidores y usuarios.    

En este sentido el problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la   no convocatoria de las organizaciones de consumidores y usuarios representó un   vicio en el procedimiento de discusión y aprobación legislativa del artículo 25   de la ley 1558 de 2012, por cuanto se habría incumplido un deber previsto en el   artículo 78 de la Constitución.    

Como se evidenciará en la solución del caso, dicho problema jurídico parte de un   presupuesto normativo y argumentativo -cuya existencia será, asimismo, objeto de   análisis por parte de la Sala-: que la exigencia de participación prevista   expresamente por el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución   debe concretarse en desarrollo del procedimiento legislativo congresual.    

Debe aclarar la Sala que, el hecho de que se analice la posibilidad de exigir el   deber constitucional anteriormente mencionado no implica un problema de aptitud   en la demanda. En efecto, a partir de un deber consagrado en la Constitución –el   de dar participación a las organizaciones de consumidores en el estudio de las   disposiciones que les conciernen- el demandante plantea un posible alcance   normativo que, de existir, podría derivar en la existencia de un vicio   procedimental. Que esto vaya a ser objeto de análisis por parte de la Corte, no   desvirtúa la certeza y, por consiguiente, la pertinencia y especificidad de la   acción presentada; por el contrario, en tanto la garantía a la participación de   las organizaciones de consumidores se aprecia como un contenido cierto a   partir de la lectura del artículo 78 de la Constitución, se encuentra que la   acción plantea un problema de naturaleza constitucional a partir de una presunta   contradicción entre una actuación del Congreso de la República y dicho contenido   constitucional. Por estas razones, que se deba determinar si la garantía de   participación fue desconocida en el caso concreto, resulta materia del análisis   de constitucionalidad que es encomendado a la Corte por el numeral 4 del   artículo 241 de la Constitución.    

Para dar solución al problema jurídico, la Sala hará breve referencia a la   jurisprudencia existente sobre i) la protección de los consumidores y usuarios   en la Constitución de 1991; ii) el principio de participación en la Constitución   de 1991; y, finalmente, iii) dará solución al caso concreto.    

3.        Consideraciones    

3.1.          La determinación del derecho de los   consumidores y usuarios en la Constitución de 1991    

La Constitución del año 1991 incluyó una serie de derechos que, hasta dicho   momento, carecían de consagración constitucional en nuestro ordenamiento   jurídico. Dentro de las novedades en esta materia, fue incluido el derecho de   los consumidores y usuarios, que se encuentra en el capítulo de los derechos   colectivos y del medio ambiente. Es el artículo 78 de la Constitución el que   delimita los contenidos esenciales del mismo; la disposición constitucional   prevé:    

“La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y   prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al   público en su comercialización.    

Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en   la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la   salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.    

El Estado garantizará la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que   les conciernen.    

Para gozar de este derecho las organizaciones deben   ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.”    

La discusión sobre los derechos de consumidores y usuarios que dio origen al   artículo constitucional trascrito tuvo lugar en el seno de la Comisión Quinta de   la Asamblea Constituyente, la cual, en el marco de la discusión sobre los   derechos colectivos, manifestó respecto del derecho referido:    

“Conviene señalar también que en las actividades y   discusiones de la subcomisión preparatoria de la asamblea N. 409 que se ocupó de   los derechos colectivos, hubo amplio acuerdo acerca de la necesidad de   otorgarle un espacio en la Carta a los intereses colectivos de los consumidores   y usuarios a fin de estimular, luego, la expedición  de instrumentos   legales adecuados que amplíen o refuercen la eficacia de los que existen   actualmente.    

Los elementos principales que figuran en los   diferentes proyectos, recogidos en el articulado propuesto, son los siguientes:    

1.                El deber del estado de proteger a los consumidores y usuarios (proyectos nº 2,   62 y 1265-C).    

2.                   La garantía de sus derechos a la salud, a la seguridad, a la información, a la   libre elección, a su adecuado aprovisionamiento, a al protección en situaciones   de inferioridad o subordinación y a la indemnización, cuando se le cause daño.   Algunos de estos derechos se mencionan explícitamente en el proyecto nº2, otros   en los proyectos nº7 y 62, y otros más en el proyecto nº126-C.    

3.                   El mandato al legislador para que regule el control de calidad de bienes y   servicios (proyecto nº2).    

4.                 Los derechos de participación de las organizaciones y   ligas representativas de los consumidores y usuarios en la adopción de   disposiciones generales que los afecten directamente y, en el caso de los   servicios públicos, en la planeación, gestión y fiscalización de su prestación. Este   tema es común en todos los proyectos mencionados. Se recomienda añadir que dicha   participación se llevará a cabo a través de organizaciones y ligas de carácter   representativo y que apliquen procedimientos internos democráticos, tal y como   lo sugiere el proyecto nº59, como quiera que si el derecho de participación de   los consumidores y usuarios se le confía a estas organizaciones y ligas, el   estado tiene la obligación de velar porque sean representativas y democráticas”[1].    

Con base en la forma en que fue consagrada la garantía de participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios, así como en el objetivo que la   Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al prever este derecho, la Corte ha señalado   que el derecho de consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos   colectivos cuya interpretación la determina, entre otros principios, el   principio de Estado social que se consagra en el artículo 1º de la Constitución.   En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho apunta a la   protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y   distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Dicha concepción de   protección sustancial en un contexto de Estado social es plenamente distinguible   de la concepción liberal basada en una relación en igualdad de condiciones y   absoluta libertad de negociación entre consumidor y productor o distribuidor de   bienes, o prestador de servicios, la cual es una situación ficta en la gran   mayoría de los casos en que dicha relación se presenta[2].    

Esta característica fue resaltada en la sentencia C-749 de 2009, en la que se   recordó que “[e]n el periodo preconstitucional, la relación entre los   sujetos que concurren al circuito comercial de distribución de bienes y   servicios (productores, comercializadores y consumidores) estaba basada en las   reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio cualitativo antes citado   radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de las hondas   desigualdades inmanentes al mercado y al consumo(…) Estas condiciones   fueron advertidas por el Constituyente, quien consagró en el artículo 78 de la   Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores   de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes explicado.  Así, la   norma constitucional citada prevé mandatos particulares, relativos tanto a   aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación.[3]    En primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el   control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,   así como la información que deba suministrarse al público en su   comercialización.  Este deber, como se observa, reconoce que los   fabricantes y comercializadores tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso   debe ser limitado mediante prescripciones jurídicas que obliguen a que la   calidad de los productos y la información inherente a la misma sean objeto de   control por autoridades administrativas y, en determinados eventos, judiciales.   De otro lado, se adscribe responsabilidad, de conformidad con la ley, a quienes   en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la   salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios.   Esta es la contrapartida de la competencia del legislativo para establecer   límites a la actuación de fabricantes e intermediarios, la cual no estaría   completa con la posibilidad de establecer un régimen sancionatorio respecto de   las conductas que afecten la relación de confianza en la que los ciudadanos   basan sus decisiones de consumo.  Por último, el precepto constitucional   dispone obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la   participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de   las disposiciones que les conciernen.  Estas organizaciones, al tenor del   mandato superior, deben ser representativas y observar procedimientos   democráticos internos”.    

Las características del contenido normativo previsto por el artículo 78 de la   Constitución fueron descritas por primera vez en la sentencia C-1141 de 2000 en   los siguientes términos:    

“El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico.   Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden   sustancial (calidad de bienes y servicios; información); de orden procesal   (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de perjuicios por productos   defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la   administración pública y a los órganos reguladores).    

Los poderes públicos, en las instancias de producción y aplicación del derecho,   en la permanente búsqueda del consenso que es característica del Estado social y   misión de sus órganos, deben materializar como elemento del interés público que   ha de prevalecer, el de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben   habilitarse procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación con el   fin de que sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura y   profundización de canales de expresión y de intervención de los consumidores, en   los procesos de decisión de carácter público y comunitario, pertenecen a la   esencia del derecho del consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos   de este colectivo, que tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las   políticas públicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio   para el interés general y la legitimidad de la función pública, llamada no   solamente a aplicar el derecho preexistente sino a generar en torno de sus   determinaciones el mayor consenso posible.           

La Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del   consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los   productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la   persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades   humanas. Sin embargo, la Constitución no entra a determinar los supuestos   específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del ordenamiento   jurídico. El programa de protección, principalmente, se determina a partir de la   ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente contractual debe   interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del consumidor   plasmados en la Constitución. Con el derecho del consumidor se presenta algo   similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales.  La Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso   del programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla y adiciona   por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente válidas. En   particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confía el cometido   dinámico de precisar el contenido específico del respectivo derecho, concretando   en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el nivel de su protección   constitucional. El significado de un determinado derecho y su extensión, por   consiguiente, no se establece sólo por la Constitución a priori y de una vez   para siempre.”    

El referido carácter general con que el artículo 78 de la Constitución consagra   los contenidos esenciales de los derechos de consumidores y usuarios, sin   embargo, no puede ser equivalente a que la garantía de participación  prevista   por el tercer inciso de este precepto se considere inexistente o vacía de   contenido, sobre todo, cuando dicha garantía involucra el ejercicio del un   principio fundamental, como es la participación del colectivo de consumidores y   usuarios en la decisiones que los conciernen.    

En este sentido, la Sala recordará algunos aspectos del principio fundamental de   participación de los ciudadanos en las decisiones que les afectan.    

3.2.            El principio constitucional de participación    

Uno de los pilares de la Constitución de 1991 es el reconocimiento del principio   de participación democrática. Este principio revaloriza el papel del ciudadano   en los procesos de toma de decisiones, a la vez que les impone responsabilidades   como miembros de la comunidad a la que afectarán dichas decisiones. La   jurisprudencia constitucional ha destacado su importancia en reiteradas   oportunidades, una de las cuales fue la sentencia C-180 de 1994, que examinó la   constitucionalidad de la ley estatutaria sobre los mecanismos de participación   ciudadana, ocasión en la que consagró:    

“El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de   toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político,   fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de   los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos   en la definición del destino colectivo”.    

(…)    

“No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos   tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el   mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el   ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no   electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se   busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover   un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.    

“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta   la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos;   contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera   sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable   la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para   lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.    

(…)    

“En síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se   ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el   sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación   cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como   su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político   electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar,   económico y social”[4]. –negrilla   ausente en texto original-    

El derecho a que la ciudadanía se involucre en la toma de decisiones que, tanto   en el ámbito público como privado, resultan relevantes para el desarrollo de la   vida en comunidad tiene fundamento en el principio democrático –artículo   1º de la Constitución-, que a su vez nutre de contenido al carácter   participativo  del Estado colombiano, tal y como también es definido por el artículo 1º de la   Constitución. A dichos parámetros de construcción e interpretación del   ordenamiento jurídico debe sumarse el artículo 2º de la Constitución, que define   como un fin esencial del Estado colombiano facilitar la participación de   todos en las decisiones que los afecten.    

Cuando el fin esencial previsto en el artículo 2º de la Constitución se   manifiesta de forma concreta adquiere el carácter de derecho fundamental   de los miembros de la comunidad, en tanto es reflejo y desarrollo de situaciones   en donde aspectos relativos a su dignidad humana se ven involucrados[5].   Se resalta que el deber constitucional de involucrar a la comunidad en el   proceso de decisión de los asuntos que la afecten no se circunscribe al campo de   la participación electoral. Por el contrario, ha manifestado la Sala Plena de   esta Corporación que “[d]e las normas superiores sobre las que se   edifica la democracia participativa, se infiere que el derecho de participación   de todas las personas no se circunscribe al ámbito electoral, sino que permea   todos los ámbitos públicos, privados, sociales, familiares y comunitarios, en   los cuales se han de tomar decisiones que afectan a toda la comunidad, como   sucede con las decisiones adoptadas al interior de una copropiedad”[6].    

Es claro que el principio de participación puede manifestarse a través de   distintas vías que involucran a la ciudadanía en el proceso decisorio de los   asuntos que les conciernen. Y es esta, precisamente, una de las características   a tener en cuenta: en tanto la participación no es un principio, deber   constitucional o derecho fundamental absoluto, su ejercicio deberá llevarse a   cabo en los términos que haya determinado la regulación legislativa desarrollada   por el Congreso de la República. Regulación que, en todo caso, deberá atender   los límites propios de la libertad de configuración legislativa cuando se regula   un principio fundamental, un deber constitucional o un derecho fundamental,   verbigracia, el respeto al contenido deducido de la consagración constitucional   y, de especial importancia, la prohibición de regresividad en las garantías   reconocidas.    

Específicamente sobre el contenido del principio de participación reconocido por   el artículo 78 de la Constitución en relación con el derecho de consumidores y   usuarios, en sentencia C-749 de 2009 la Sala Plena de esta Corporación consagró:    

“8. Como se indicó, una de las facetas en la que se expresa el ejercicio de   los derechos colectivos de los consumidores, es el aseguramiento del goce   efectivo de su derecho a constituir organizaciones que, sometidas a condiciones   de representatividad y democracia en sus procedimientos internos, participen en   el estudio de las disposiciones que les conciernen.  Ese ámbito de   protección a favor de los consumidores se deriva del lugar central que tiene la   participación en la democracia constitucional.  En efecto, desde el   Preámbulo y el artículo 1º, que establece las características definitorias del   Estado colombiano, existe un énfasis decidido en que los ciudadanos encuentren   espacios suficientes y adecuados para incidir en la formulación de las políticas   públicas. Ello en tanto esas políticas establecen medidas que los afectan en el   ejercicio de sus derechos”.     

Este derecho constitucional fijado para la efectividad de los derechos de los   consumidores fue parcialmente desarrollado por el legislador con ocasión   de la Ley 1480 de 2011, cuerpo normativo en que el contenido del principio de   participación aparece reflejado en dos disposiciones.    

El artículo 3 del Estatuto del Consumidor establece:    

“Se tendrán como derechos y deberes generales de los consumidores y usuarios,   sin perjuicio de los que les reconozcan leyes especiales, los siguientes:    

1. Derechos: …    

1.8. Derecho a la participación: Organizarse y asociarse para proteger sus   derechos e intereses, elegir a sus representantes, participar y ser oídos por   quienes cumplan funciones públicas en el estudio de las decisiones legales y   administrativas que les conciernen, así como a obtener respuesta a sus   peticiones.”    

Y el artículo 81, preceptúa:    

“En concordancia con el artículo 78 de la Constitución Política, el Gobierno   Nacional garantizará la participación  de las ligas y asociaciones de consumidores en la reglamentación de la presente   ley.    

Para promover el desarrollo económico y social se apoyará, con recursos técnicos   y financieros, la creación de las asociaciones y ligas de consumidores, el   fortalecimiento del Consejo Nacional de Protección al Consumidor y la creación   de los consejos departamentales y municipales de protección al consumidor; se   garantizarán los derechos a la representación, a la protección, a la educación,   a informar en sus medios de comunicación y ser informados, a la indemnización, a   la libre elección de bienes y servicios y a ser oídos por los poderes públicos,   preservando los espacios consagrados en la Constitución y las leyes en defensa   de los consumidores. De igual forma, las entidades del Estado propenderán por la   aplicación de la Ley 1086 de 2006.”    

Es esta la forma en que actualmente se concreta el derecho de participación de   los consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que los   conciernen.    

Con base en este marco normativo, pasa la Sala a dar solución al caso concreto.    

Se reitera que de acuerdo con el accionante, el artículo 25 vulneraría el   artículo 78 de la Constitución por cuanto, al ser una disposición cuyo contenido   concierne a los consumidores, en su proceso de creación legislativa debió   haberse garantizado la participación de las asociaciones y ligas de   consumidores. El incumplimiento de esta garantía estaría en contra de lo   previsto en el tercer inciso del precepto constitucional mencionado, en tanto   dicha disposición exige “la participación de las organizaciones de   consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.    

En este sentido, reitera la Sala, el problema jurídico que se plantea consiste   en determinar si la no convocatoria de las organizaciones de consumidores y   usuarios representó un vicio en el procedimiento de discusión y aprobación   legislativa del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto se habría   incumplido un deber previsto en el artículo 78 de la Constitución.    

Como se advirtió al inicio de estas consideraciones, dicho problema jurídico   parte de un presupuesto normativo y argumentativo -cuya existencia debe ser   objeto de análisis por parte de la Sala-: que la exigencia de participación   prevista expresamente por el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución   hace obligatoria su concreción en desarrollo del procedimiento legislativo   congresual.    

Al ser este el problema planteado por la demanda presentada, la Sala Plena de la   Corte Constitucional concluye que el artículo 78 de la Constitución no establece   un mandato normativo que obligue a que la participación prevista por el   inciso tercero tenga lugar específicamente en desarrollo del procedimiento   legislativo congresual, razón por la cual la respuesta al problema jurídico   planteado es negativa, en el entendido que, en el trámite legislativo del   artículo 25 de la ley 1558 de 2012 no se pretermitió ninguna etapa o se   incumplió deber alguno que tenga fundamento en el tercer inciso del artículo 78   de la Constitución.    

En este sentido debe hacerse énfasis en que, la exequibilidad de la disposición   acusada no es consecuencia de que i) la garantía de participación   prevista para las organizaciones de consumidores sea un contenido inexistente en   nuestro ordenamiento constitucional; ni tampoco de que ii) en el procedimiento   de creación del artículo 25 de la ley 1558 de 2012 hayan participado las   organizaciones de consumidores y usuarios.    

La exequibilidad de la disposición acusada, se reitera, se apoya i) en la   inexistencia del vicio alegado por el actor, por cuanto del mandato previsto en   el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución no es posible deducir la   obligación de dar participación a las organizaciones de consumidores y usuarios   en la etapa congresual del procedimiento de formación legislativa; así como ii)   en la inexistencia de contenido normativo del Reglamento del Congreso que, en   desarrollo del artículo 78 de la Constitución, obligue a hacer partícipes a las   organizaciones de consumidores y usuarios del procedimiento legislativo de las   disposiciones que les conciernen.    

Pasa la Sala a sustentar dicha conclusión.    

4.1.          El parámetro de control constitucional    

El derecho de los consumidores de bienes y usuarios de servicios, tal y como ha   enfatizado la jurisprudencia constitucional, es un derecho que en, tanto incluye   diversos contenidos, presenta, a su vez, distintas opciones de concreción para   el legislador. A esta característica se ha llamado el carácter poliédrico  del derecho de los consumidores y usuarios.    

Así mismo, la jurisprudencia ha insistido[7]  en que el artículo 78 de la Constitución estableció contenidos básicos del   derecho referido, pero que serán las normas legales y las normas reglamentarias   las que determinen, dentro del amplio espectro de opciones existentes para la   configuración legislativa, los contenidos específicos y concretos en que se   materialicen las garantías consagradas de forma general en el artículo 78 de la   Constitución. Se recuerda que al respecto en la jurisprudencia constitucional se   ha reiterado lo que en este sentido fue consagrado desde la sentencia C-1141 de   2000, y que fue expuesto en la consideración 3.1. de la presente providencia.    

En este sentido, la garantía consagrada en el tercer inciso del artículo 78 de   la Constitución prevé un contenido de gran amplitud, por cuanto prescribe que   “[e]l Estado garantizará la participación de las organizaciones de   consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”.    

A partir de este mandato surge la necesidad de asegurar la concreción de uno de   los principios fundacionales del sistema constitucional del Estado colombiano:   el de participación –artículos 1º y 2º de la Constitución-. Participación que   podrá  concretarse en distintas etapas del estudio de las normas jurídicas, utilizando   diversos mecanismos y que podrá estar a cargo de distintos sujetos   –pues se recuerda que el obligado por la disposición constitucional es el   Estado-.    

Respecto del momento en que se lleve a cabo la participación en el estudio de   las disposiciones que afecten a colectivo de consumidores y usuarios, ésta puede   darse i) en la fase de planificación y diseño de las disposiciones –ya se trate   de leyes o actos administrativos de carácter general-, es decir, en la etapa de   iniciativa; o, en el caso de las leyes, ii) en su proceso de creación   congresual, etapa en la que se presenta una construcción deliberativa de las   disposiciones a través de los debates que se realizan tanto en comisiones   permanentes, como en las plenarias de cada una de las cámaras legislativas; iii)   en el análisis y valoración de las consecuencias o efectos que la implementación   de dichas disposiciones hayan tenido, es decir, en la etapa de evaluación de su   eficacia; o, con un espectro más general, iv) al evaluar cuál ha sido el impacto   –entre otros, en los consumidores de un determinado bien o los usuarios de un   servicio- de la política pública fundada en dichas disposiciones de rango legal   y reglamentario.    

Concreción que, adicionalmente, puede tener distintas formas  dentro de cada una   de dichas etapas antes mencionadas. Verbigracia, la participación en el   procedimiento legislativo puede preverse al inicio de los debates, que, tomando   en consideración los principios de consecutividad e identidad relativa, es donde   más eficacia tendría; sin embargo, es posible que el legislador considere   adecuado que, una vez perfilado el tema a partir de su discusión en los primeros   debates, y una vez sea más preciso su contenido, sea abierta la posibilidad de   participar a las organizaciones de usuarios y consumidores. Dicha participación   puede tener lugar ante las comisiones permanentes o ante toda la plenaria, para   brindar un estándar más alto de publicidad y transparencia a la intervención de   quienes representan a los consumidores. El principio de participación  y el   mandato del artículo 78 de la Constitución pueden ser el fundamento para que   dentro del trámite legislativo se exija la realización de audiencias específicas   en las cuales sean escuchadas las organizaciones de consumidores y usuarios; o,   en lugar de una exposición oral, podría preverse la solicitud de informes o   estudios, que con el detalle y profundidad de un documento escrito ilustren a   los ponentes sobre los efectos previsibles de una determinada regulación; o   puede que simplemente se exija brindar la oportunidad de que las mismas sean   escuchadas en idénticas condiciones a cualquier particular interesado, en   términos similares o iguales a los actualmente consagrados en los artículos 230   a 232 del Reglamento del Congreso.    

Las posibilidades antes descritas, de acuerdo con la etapa del procedimiento en   que se presente, serían responsabilidad de los órganos de la administración   encargados del diseño de una determinada política pública, que tendrá reflejo en   las leyes que para su adecuado desarrollo se propongan; o podrían estar   exclusivamente a cargo del Congreso de la República, si es que las mismas tienen   lugar en desarrollo del procedimiento legislativo; en este caso debería   determinarse si son las comisiones permanentes o las plenarias de cada cámara   las llamadas a implementar el mecanismo previsto por el legislador para   concretar el principio de participación.    

Con base en lo anteriormente expuesto, se observa que, lejos de ser un contenido   normativo unívoco el que se deduce del artículo 78 de la Constitución, la   garantía prevista por el inciso constitucional que ahora funge como parámetro de   control abarca muy distintas opciones de concreción normativa. En este sentido,   el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución es una disposición de   estructura abierta que consagra un deber general, del cual no se deduce una   regla normativa  que obligue a dar participación a las organizaciones de consumidores y usuarios   en el procedimiento legislativo de las disposiciones que les conciernen.    

Lo anterior no significa que el artículo 78 de la Constitución prohíba que la   garantía de participación se concrete, por parte del legislador, en un requisito   procedimental –cualquiera que éste sea- a cumplir en desarrollo de la etapa   congresual del iter de creación de una ley. Simplemente, se aclara que   esta obligación no surge directamente de la disposición constitucional.    

En similar sentido, debe aclarar la Sala que las razones expuestas no están   fundadas en la imposibilidad de aplicar directamente mandatos constitucionales   que protegen derechos fundamentales. En el caso que ahora conoce la Sala la   imposibilidad de aplicar  la exigencia del artículo 78 de la Constitución en la   forma prevista por el accionante, se reitera, surge de la inexistencia del deber   constitucional por él alegado, es decir, del deber de garantizar la   participación de las organizaciones en desarrollo del procedimiento legislativo.   Contrario sensu, la aplicación directa de los mandatos constitucionales es   uno de los pilares fundaciones de un Estado constitucional que garantiza de   forma sustancial  los contenidos iusfundamentales reconocidos a personas o ciudadanos.    

Igualmente, y aunque no es señalado por el actor, la Sala resalta que tampoco   existe disposición del Reglamento del Congreso que prevea la participación de   las organizaciones de consumidores y usuarios dentro del trámite de discusión y   aprobación de los proyectos de ley que conoce el Congreso. Por lo que, el   Reglamento en este preciso caso no constituye parámetro de control   constitucional con fundamento en el cual pueda estructurarse la existencia de un   vicio procedimental por la no convocatoria a las organizaciones de consumidores   y usuarios en el desarrollo del procedimiento legislativo.    

Con fundamento en las anteriores consideraciones, se observa que las normas que   son parámetro de control del procedimiento legislativo de la ley 1558 de 2012 no   contienen mandato normativo alguno en relación con la participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios en desarrollo de dicho procedimiento   legislativo.    

Respecto del cargo que se analiza, el accionante señala que la participación   prevista en el artículo 78 de la Constitución fue desconocida en desarrollo del   iter legislativo del artículo 25 de la ley 1558 de 2012, por cuanto no se   convocó a ninguna organización de consumidores durante el proceso de creación,   ni, específicamente, a la audiencia pública que realizó la Comisión   Constitucional Sexta de la Cámara de Representantes –folios 11y 12-.    

Como se expresó al determinar el problema jurídico, para la Sala el   planteamiento del presunto vicio parte de la existencia del siguiente   presupuesto jurídico: que en el caso del artículo 25 de la ley 1558 de 2011   la garantía prevista en el tercer inciso del artículo 78 de la Constitución   debía concretarse en la convocatoria a las organizaciones de consumidores y   usuarios a i) alguna etapa del trámite legislativo o, específicamente,   ii) a la audiencia pública realizada, en desarrollo del procedimiento   legislativo del mencionado cuerpo normativo, por la Comisión Constitucional   Sexta de la Cámara de Representantes.    

Al ser este el presupuesto, y con fundamento en lo expresado en el acápite   anterior, es claro que el vicio alegado no se presentó en el trámite legislativo   de la disposición acusada, por cuanto, el presupuesto jurídico en que se   apoyaría el vicio procedimental alegado no existe en el ordenamiento jurídico   vigente; es decir, no existe fundamento constitucional o legal  a partir del cual en la actualidad pueda válidamente concluirse que la forma de   garantizar el principio de participación en este caso fuera a través de un   mecanismo que tuviera lugar en el procedimiento congresual de creación   normativa, o, específicamente, a través de una audiencia pública realizada ante   la Comisión Permanente de alguna de las cámaras legislativas.    

En consecuencia, al juez de la constitucionalidad de las leyes no le es dable   fundar un vicio de procedimiento –la inexistencia de participación de las   organizaciones de consumidores y usuarios en las etapas congresuales del trámite   legislativo de una disposición que les concierne- en el artículo 78 de la   Constitución, por cuanto dicho parámetro normativo no es previsto por la   disposición constitucional en mención.    

Por esta razón, no encuentra la Sala que en el iter de creación de la ley   1558 de 2011 haya tenido lugar la existencia del vicio de procedimiento señalado   y, por consiguiente, no considera que se haya afectado la adecuación del   artículo 25 de la ley 1558 de 2011 a los parámetros de constitucionalidad a que   está sometido.    

Son estos los fundamentos por los cuales la Corte Constitucional declarará   EXEQUIBLE el parágrafo acusado.    

Síntesis    

La acción presentada solicitó la inexequibilidad del artículo 25 de la ley 1558   de 2012 al considerar que, por tratarse de una disposición que concierne a los   consumidores y usuarios, en desarrollo de su iter legislativo debieron   convocarse las organizaciones que representan a este colectivo, en acuerdo con   lo exigido por el tercer incido del artículo 78 de la Constitución.    

La Sala Plena considera que, no obstante ser incontrovertible la existencia de   la garantía prevista por la disposición constitucional y la potencialidad de   aplicación en el procedimiento legislativo de disposiciones como la ahora   acusada, a partir del enunciado constitucional no es posible extraer un mandato   que haga preceptiva la participación de las organizaciones de consumidores en el   procedimiento legislativo.    

En efecto, el inciso tercero del artículo 78 de la Constitución no prevé   contenidos que permitan determinar i) qué órgano(s) dentro del Estado debe(n)   efectivizar dicha garantía; ii) en qué etapa del “estudio” de la   disposición debe garantizarse la participación, lo que implicará decidir si se   concreta en el momento de diseño o planeación, durante el proceso de elaboración   o si debe llevarse a cabo durante la evaluación de sus efectos; y iii) mediante   cuáles mecanismos debe concretarse la garantía de participación, para que la   misma sea acorde con el contenido esencial del derecho constitucional de   consumidores y usuarios.    

La ausencia de un deber normativo concreto priva a la Corte Constitucional de un   parámetro a partir del cual configurar la existencia del vicio procedimental   alegado por el actor, lo que conduce a declarar la EXEQUIBILIDAD  del   artículo 25 de la ley 1558 de 2012.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE  IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA     

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-133/14    

PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Carácter   complejo y poliédrico del artículo 78 de la Constitución Política en lo relativo   a los consumidores es irrelevante para la solución del problema jurídico   (Aclaración de voto)    

CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Realización aun en ausencia de   regulación legislativa (Aclaración de voto)/CONSUMIDORES Y SUS ASOCIACIONES-No   son un colectivo en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, no   defienden una cultura diversa, ni han sido víctima de patrones de discriminación   constantes en la historia, como los pueblos indígenas, afrodescendientes,   raizales y rom (Aclaración de voto)/ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES-Obligación   del Legislador orgánico de introducir normas para regular su participación   dentro del trámite legislativo y mientras cumple ese deber, le corresponde al   Gobierno Nacional asegurar espacios para la discusión y estudio de proyectos de   ley que puedan afectar sus intereses (Aclaración de voto)    

Referencia: D-9779. Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 25 de la Ley 1558 de 2012    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la   sentencia C-133 de 2014. Aunque comparto el sentido de la decisión de   exequibilidad del artículo 25 de la Ley 1558 de 2012, estimo que la razón de la   decisión debió ser una distinta a la que se incorporó al proyecto.    

Así, en el proyecto se estima que los   derechos de los consumidores tiene un contenido amplio y poliédrico,   de manera que la forma en que participan las asociaciones interesadas en su   desarrollo puede darse en distintos escenarios, sin que resulte obligatoria en   el trámite legislativo. La Sala, previendo una objeción plausible a esta   decisión, afirmó que no niega la eficacia directa de la Carta y de las normas de   derechos constitucionales. Pero añadió que, en lo que tiene que ver con la   aprobación de leyes relacionadas directamente con los derechos de los   consumidores, simplemente no existe una obligación constitucional de asegurar   ese espacio de participación.    

Aunque comparto el sentido de la   decisión, en mi concepto, la razón de la exequibilidad de la norma no es la   señalada en la ponencia. En efecto, es cierto que el artículo 78 de la Carta   hace referencia a un derecho complejo y poliédrico, pero esto es irrelevante   para la solución del problema jurídico planteado, debido a que todos los   derechos son así, y muchas de sus facetas (muchas caras de esos poliedros) son   directamente aplicables y exigibles judicialmente. Además, en el escenario de la   consulta previa a grupos indígenas, comunidades afrodescendientes, raizales y   población rom,  la Corte ha sentenciado que la consulta previa de medidas legislativas debe   realizarse aún en ausencia de regulación legislativa, porque así lo exige el   derecho internacional de los derechos humanos, en normas vinculantes   internamente como parte del bloque de constitucionalidad (Convenio 169 de   la OIT, artículo 6º) y porque la consulta en el caso de las comunidades étnicas   es un instrumento para la eficacia de sus demás derechos, la preservación de las   culturas diferenciadas, y el fomento de la democracia participativa en relación   con grupos de la población tradicionalmente discriminados y excluidos de los   centros de toma de decisiones, es decir, de la construcción de la sociedad.    

No creo, por lo tanto, que la razón más   convincente para defender la constitucionalidad de la norma analizada sea la   supuesta inexistencia de una obligación que el texto constitucional expresamente   consagra. Pero tampoco estimo que la solución al caso consistiera en declarar su   inexequibilidad por violación al derecho de participación de los consumidores,   pues los consumidores y sus asociaciones no son un colectivo en situación de   vulnerabilidad o debilidad manifiesta, no defienden una cultura diversa, ni han   sido víctima de patrones de discriminación constantes en la historia, como los   pueblos indígenas, afrodescendientes, raizales y rom. Pero sí estimo que   en lugar de vaciar de contenido normativo al artículo 78 Superior, la Sala debió   indicar que el Legislador orgánico tiene la obligación perentoria de introducir   las normas pertinentes para regular la participación de estas asociaciones   dentro del trámite legislativo y que, mientras cumple ese deber, le corresponde   al Gobierno Nacional asegurar espacios para la discusión y estudio de los   proyectos de ley que puedan afectar sus intereses.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-133/14    

ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES Y USUARIOS-Solicitud expresa que manifieste la   intención de hacer valer el derecho de participación (Aclaración de voto)    

Expediente D-9779    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la ley 1558 de 2012 “Por   la cual se modifica la Ley 30 de 1996 –Ley General del Turismo, la Ley 1101 de   2006 y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

No me asiste la más mínima hesitación con   respecto a que la disposición constitucional contenida en el artículo 78, inciso   3 y 4, incorpora un derecho constitucional que, por sí solo, debido a su   carácter normativo, según se desprende del artículo 4, ibídem, tiene   aplicación y efectos inmediatos. Esa garantía o derecho de raigambre   constitucional bien se puede hacer valer por las organizaciones concernidas, a   falta de alguna disposición en particular que desarrolle y precise la forma de   conducir la respectiva  expresión participativa,  mediante una   solicitud clara y directa (que en este caso no la hubo, lo cual explica nuestro   aval a la decisión de mayoría que declara la exequibilidad de del artículo 25 de   la ley 1558 de 2012) en la que se reclame la concesión oportuna del espacio, del   trámite o de la forma, a través de la cual pueda canalizarse aquella. Resultando   imperioso que los servidores públicos competentes para adoptar medidas o   disposiciones que afecten a los consumidores o usuarios, destinatarios de dicha   solicitud, facilitar los medios o instrumentos para que se realice o materialice   la comentada garantía, a riesgo de que se incumpla un mandato constitucional   especifico con las condignas consecuencias jurídicas que ello supone.    

En otras palabras, a modo de síntesis,   considero que no resulta menester la expedición de una norma particular que   desarrolle el mencionado precepto constitucional para predicar de él su absoluta   actual e inmediata eficacia, pues bien puede aplicarse directamente por vía de   una solicitud expresa de la correspondiente organización de consumidores o   usuarios en la cual se manifieste la intención de hacer valer la respectiva   garantía o derecho constitucional, resultando obligatorio para la instancia de   formulación dispositiva  destinataria permitir o conceder en términos de   racionabilidad, proporcionalidad, oportunidad y eficacia, los medios necesarios   e idóneos para que esa participación se concrete.    

Lo anterior no obsta para que el   legislador expida una ley especial que defina los perfiles y contornos de la   garantía constitucional a objeto de facilitar su materialización o   implementación frente a los variados órganos de emanación  normativa o   dispositiva existentes en nuestro ordenamiento jurídico.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

 A LA SENTENCIA   C-133/14    

LEY   GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR   DE SERVICIOS TURISTICOS-Debió declararse la inexequibilidad de la norma   demandada por cuanto vulnera derecho de participación de los consumidores   previsto en el artículo 78 de la Constitución (Salvamento de voto)    

DERECHO DE LOS   CONSUMIDORES Y USUARIOS-Jurisprudencia constitucional   (Salvamento de voto)    

LEY   GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR   DE SERVICIOS TURISTICOS-Legislador tenía el deber de adoptar los medios o   instrumentos que facilitaran a los consumidores y usuarios la participación en   la adopción del texto (Salvamento de voto)    

LEY   GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR   DE SERVICIOS TURISTICOS-Como Congreso omitió garantizar proceso de   participación como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones   sobre servicios turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de   libertades públicas, la protección del interés general y desconoció la eficacia   directa de la Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad   (Salvamento de voto)    

Referencia: expediente D-9779    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 1558 de 2012.    

Accionante: Ricardo María Cañón Prieto    

Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte, me permito salvar el voto en la determinación adoptada   por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi   discrepancia haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la   consecuente exposición de los motivos que la justifican.    

1. La sentencia   C-133 de 2014.    

1.1.          La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta   contra el artículo 25[8] de la Ley 1558 de 2012, “Por la cual se   modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General del Turismo-, la Ley 1101 de 2006y se   dictan otras disposiciones”. Según el actor, durante el trámite   legislativo se desconoció la garantía de participación de los consumidores   prevista en el artículo 78 de la Constitución[9].    

1.2.          Previo al estudio del cargo propuesto, la Sala Plena   efectuó algunos planteamientos jurisprudenciales acerca de los derechos de los   consumidores y usuarios en la Constitución y el principio de participación   consagrado en el texto Superior y desarrollado parcialmente en el Estatuto del   Consumidor -ley 1480 de 2011-.    

1.2.          Respecto al cargo de la demanda, esta Corporación   encontró que durante el trámite legislativo no se transgredió el inciso 3o  del artículo 78 Superior, por cuanto dicho precepto establece un deber general   del cual no se deduce la obligación de dar participación a las organizaciones de   consumidores y usuarios como requisito procedimental del proceso de formación de   leyes que les conciernen.    

1.3.          La Corte concluyó que el deber de garantizar la   participación a los consumidores y usuarios no surge directamente del artículo   78 de la Carta Política ni está prevista en el Reglamento del Congreso, de modo   que no existe fundamento constitucional o legal a partir del cual pueda   derivarse que la forma de materializarla fuese a través de un mecanismo que   tuviera lugar en el procedimiento legislativo.    

2. Motivos del   salvamento de voto.    

Discrepo de la postura mayoritaria. En mi   criterio ha debido declararse la inexequibilidad del artículo 25 de la Ley 1558   de 2012 por cuanto vulnera el derecho de participación de los consumidores   previsto en el artículo 78 de la Constitución.    

La sentencia advierte que el derecho a la   participación de los usuarios y consumidores previsto en el artículo 78 Superior   no es una obligación de aplicación directa, por cuanto establece los contenidos   básicos del derecho pero corresponde a la ley y a los reglamentos definir de   manera específica y concreta la forma como se materializa dicha garantía.   Disiento de la anterior tesis porque, más allá de establecer un deber general,   dicho precepto estipula una clara y precisa garantía, que por su naturaleza   normativa es de aplicación directa e inmediata, a la luz del artículo 4 de la   Carta Política.[10]    

En ese sentido,   este Tribunal, acerca del derecho a la participación de los usuarios y los   consumidores previsto en el artículo 78 de la Constitución, en la sentencia   C-749 de 2009, afirmó que “el precepto constitucional dispone   obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la   participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de   las disposiciones que les conciernen.  Estas organizaciones, al tenor del   mandato superior, deben ser representativas y observar procedimientos   democráticos internos “.    

Cuando la Constitución dispuso que el “Estado   garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en   el estudio de las disposiciones que les conciernen “,[11]    instituyó de manera expresa una garantía y al mismo tiempo un deber para los   órganos públicos de asegurar la intervención de los usuarios y consumidores en   las instancias de producción y aplicación de normas que les incumben.    

Acerca de las garantías para proteger a   los consumidores, la Corte en sentencia C-1141 de 2000, explicó: “Los derechos del   consumidor, no se agotan en la legítima pretensión a obtener en el mercado, de   los productores y distribuidores, bienes y servicios que reúnan unos requisitos   mínimos de calidad y de aptitud para satisfacer sus necesidades, la cual hace   parte del contenido esencial del derecho del consumidor. El derecho del   consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su objeto, en efecto,   incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de   bienes y servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de   garantías; indemnización de perjuicios por productos defectuosos; acciones de   clase etc.); de orden participativo (frente a la administración pública y a los   órganos reguladores).// Los poderes públicos, en las instancias de producción y   aplicación del derecho, en la permanente búsqueda del consenso que es   característica del Estado social y misión de sus órganos, deben materializar   como elemento del interés público que ha de prevalecer, el de la adecuada   defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse procedimientos y   mecanismos de participación y de impugnación con el fin de que sus intereses   sean debidamente tutelados. La apertura y profundización de canales de expresión   y de intervención de los consumidores, en los procesos de decisión de carácter   público y comunitario, pertenecen a la esencia del derecho del consumidor,   puesto que sin ellos los intereses difusos de este colectivo, que tienen   carácter legítimo, dejan de proyectarse en las políticas públicas y en las   actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el interés general y la   legitimidad de la función pública, llamada no solamente a aplicar el derecho   preexistente sino a generar en torno de sus determinaciones el mayor consenso   posible “.    

En suma, el derecho a la participación de   los usuarios y consumidores en los procesos legislativos de disposiciones que   les conciernen es de rango superior y su materialización no está supeditada al   desarrollo legal o reglamentario, ya que ante el vacío normativo le correspondía   al Congreso de la República aplicar de forma inmediata los postulados   constitucionales y con base en ello, permitir su intervención en el trámite de   la ley.    

En ese orden, considero que el Legislador   tenía el deber de adoptar los medios o instrumentos que facilitaran a los   consumidores y usuarios la participación en la adopción del texto que   posteriormente se convirtió en la Ley 1558 de 2012.    

Sin embargo, como en el asunto bajo   estudio el Congreso de la República omitió garantizar el proceso de   participación como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones   sobre servicios turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de   libertades públicas, la protección del interés general y desconoció la eficacia   directa de la Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad de la norma   acusada.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

[1] Gaceta Constitucional  nº46, lunes 15 de abril de   1991, págs. 21 a 25. Informe de ponencia sobre derechos colectivos, Asamblea   Nacional constituyente.    

[2] Al   respecto sentencia C-749 de 2009, párrafos 6 y 7.    

[3] Las consecuencias jurídicas de las asimetrías de   información entre consumidores, productores y comercializadores ya habían sido   evidenciadas por la jurisprudencia constitucional.  Sobre el particular, la   sentencia C-1141/00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte señaló: “La   Constitución en relación con ciertas categorías de personas – menor,   adolescente, anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. –   dispone un tratamiento de especial protección. En unos casos se persigue   reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose de   personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su   condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En   otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de especial protección,   avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado   social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido   instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes y   servicios que circulan en el mercado. || Como ya se ha expresado, la   razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de   distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por   lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades,   enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y   servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales.   Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto   régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia   específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se   propone que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y   se imponga en la realidad política y social – por lo menos en un grado razonable   y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la   manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas   demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial. (…) Sin   perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede   consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posición real   del consumidor y del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado   ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar su protección.   Esta tutela constitucional terminaría despojada de sentido si el legislador, al   determinar libremente el régimen de responsabilidad del productor, decidiese   adoptar una orientación formalista o imponer al consumidor cargas excesivas como   presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes acciones   judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de   protección del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas;   ni tampoco puede desvirtuar el esquema participativo que contempla la   Constitución, el cual reserva al consumidor y a sus organizaciones una destacada   función para incidir en los procesos y asuntos que directamente los afectan.   (…) La posición del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de   producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas que solamente   son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las   circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos supuestos, exige   a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en circulación por   un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto   y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que acreditado este   extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y circunstancias que   lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y   a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del   hecho dañoso sufrido por aquélla. || Ninguna utilidad práctica, en verdad,   tendría el derecho del consumidor, elevado a norma constitucional, si las leyes   que lo desarrollan no se notifican de las situaciones de inferioridad del   consumidor y restablecen el equilibrio con los actores de la vida económica,   principalmente permitiéndole franquear las instituciones procesales de   resarcimiento de perjuicios sin que se le impongan condiciones excesivamente   gravosas que escapan a su control y que se erigen en obstáculos mayúsculos para   deducir la responsabilidad a los productores que quebrantan las condiciones de   seguridad a las que tiene derecho.”    

[4] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de   1994, MP. Hernando Herrera Vergara.    

[5]   Reconocimiento que tiene un carácter pacífico y constante en la jurisprudencia   de la Corte Constitucional. En este sentido, entre otras, sentencia C-127 de   2004, C-1053 de 2012 y C-351 de 2013.    

[6]   Sentencia C-127 de 2004.    

[7] Como muestra   de una línea pacífica y constante, sentencias C-1141 de 2000; C-749 de 2009 y   C-909 de 2012.    

[8] “Artículo 25.   Protección al turista. Para efectos de garantizar los derechos del consumidor de   servicios turísticos se aplicará la regulación especial contenida en la Ley 300   de 1996, y las normas que la modifiquen o reglamenten.    

Los prestadores y comercializadores de   servicios aéreos, se regirán en lo que corresponda, por el Código de Comercio,   las leyes especiales sobre la materia; los reglamentos aeronáuticos, el Decreto   2438 de 2010y las disposiciones que los modifiquen o reglamenten.    

Parágrafo 1 °. Para promover soluciones   ágiles y eficientes a los consumidores de servicios turísticos, se deberá surtir   previamente una etapa de reclamación directa, con el prestador del servicio y   las empresas de transporte aéreo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo   reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Las reclamaciones que se susciten en   desarrollo de la prestación del servicio de transporte aéreo, serán resueltas   por la entidad aeronáutica como única Entidad competente del sector. Se excluye   a esta industria de la competencia determinada en la Ley 1480 de 2011″.    

[9] “Artículo 78. La   ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a   la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su   comercialización.    

Serán responsables, de acuerdo con la ley,   quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten   contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y   usuarios.    

El Estada garantizará la participación de   las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones   que les conciernen. Para gozar de este derecho las   organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos   internos”, (se resalta)    

[10] “Artículo 4. La   Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la   Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones   constitucionales “.    

[11] Inciso 3° artículo 78 de la   Constitución.