C-136-16

           C-136-16             

Sentencia C-136/16    

PROCESO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR PERDIDA O DAÑO DE   BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, SUS   ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA FUERZA PUBLICA-Notificación por conducta concluyente/PROCESO DE RESPONSABILIDAD   ADMINISTRATIVA POR PERDIDA O DAÑO DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL   MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, SUS ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA FUERZA   PUBLICA-Presunción de notificación de providencias en un proceso de   responsabilidad administrativa por la sola revisión del expediente, solicitud de   copias o interposición de un recurso cuando se ha omitido la notificación   personal, configura una vulneración del debido proceso constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   mínimos    

NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Contenido   y alcance    

DEBIDO PROCESO-Definición    

DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de   actuaciones judiciales y administrativas    

PUBLICIDAD Y NOTIFICACIONES-Garantías del   debido proceso administrativo/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Alcance y exigibilidad    

Desde el punto   de vista de su alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se realiza de   dos maneras. De un lado, a través de la notificación a las personas involucradas   en una actuación judicial o administrativa de las decisiones que allí se   adopten. Según lo ha señalado esta Corporación, la notificación es el acto   material de comunicación por medio del cual se pone en conocimiento de las   partes o terceros interesados, las decisiones proferidas por una autoridad   pública. El acto de notificación tiene entonces como finalidad, garantizar el   conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su   desarrollo, de manera que se asegure a los involucrados los derechos de defensa,   contradicción e impugnación. (…) De otro lado, el   principio de publicidad se realiza también mediante el reconocimiento del   derecho que le asiste a la comunidad en general, de conocer las actuaciones de   las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, de exigir que las   mismas se surtan con total apego a la ley. Se trata en este caso, del deber   impuesto a las autoridades de divulgar a la opinión pública el contenido y   efecto de sus decisiones, salvo en los casos en los que exista reserva legal.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE NOTIFICACIONES Y SUS   LIMITES-Jurisprudencia   constitucional    

JUICIO DE   PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles   de intensidad    

NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD   ADMINISTRATIVA POR PERDIDA O DAÑO DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL   MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, SUS ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA FUERZA   PUBLICA-Juicio estricto de proporcionalidad    

Referencia: expediente D-10953    

Demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de 2011    

Actor: José Luis Orozco Mendoza    

Magistrado Ponente:    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la   Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados   en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241,   numeral 4 de la Constitución Política, el demandante solicita a la Corte que   declare la inexequibilidad del inciso 2º del artículo   59 de la Ley 1476 de 2011 “Por la cual se expide el régimen de   responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al   servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o   vinculadas o la Fuerza Pública”.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a   resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el artículo objeto de la acción de   inconstitucionalidad, subrayado en el inciso demandado:     

“LEY 1476 DE 2011    

(julio 19)    

Diario Oficial 48.135 de 19 de julio de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa   por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de   Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 59. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere   omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá   cumplida para todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la   respectiva providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la   decisión no notificada.    

Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar   el expediente y el competente autorice, se entenderán notificados de todas las   providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan   sido notificadas, desde cuando devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban   las copias”.    

III. LA DEMANDA    

El demandante considera que el inciso 2º del artículo 59 de la Ley   1476 de 2011 infringe los artículos 29 y 209 de la Carta Política, el artículo 1   y el numeral 1 del artículo 8, de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos.    

Con fundamento en varias sentencias de la Corte, argumenta que las   notificaciones de las actuaciones judiciales y administrativas materializan los   principios constitucionales de publicidad, contradicción y debido proceso, y   otorgan legitimidad a las decisiones de dichas autoridades. Sostiene que la   figura de la notificación es esencial en dichos procesos, dada su finalidad de   comunicar a una persona que sus derechos están en discusión y puede ser oída y,   por otro lado, en tanto determina el momento a partir del cual comienzan a   transcurrir los términos de preclusión para la interposición de recursos, así   como de acciones, contra las respectivas decisiones.    

El actor estima que el enunciado normativo demandado es contrario al   debido proceso y transgrede “de manera notoria el precepto constitucional a   la publicidad de las decisiones y actuaciones administrativas”. Afirma que   la sola “toma de copias” o revisión del expediente no son formas   efectivas de notificación, por lo que concederles ese alcance menoscaba el   debido proceso; se otorgaría legitimidad a una actuación “cuando ha   afectado sustancialmente el debido proceso”.    

En el contexto de la Ley objeto de demanda, se desconoce a su juicio   el referido artículo 29 de la Constitución “en virtud del cual las decisiones   y comunicaciones tomadas al interior de la actuación administrativa de   responsabilidad por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio  de   las fuerzas armadas de Colombia, deben ser conocidas de manera oportuna por el   investigado o su defensor y no basta para cumplir la finalidad de la   notificación la toma de copias o la revisión del expediente”.    

Con fundamento en lo expuesto, el actor solicita a la Corte declarar   inexequible la norma demandada.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Defensa Nacional    

El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través de apoderada   judicial para solicitar que se declare exequible la   norma demandada. Luego de ilustrar los orígenes de la Ley objeto de control,   surgida a raíz de las decisiones del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2006   y 9 de diciembre de 2010, respectivamente, que declararon nulo el Estatuto que   antes se ocupaba de la materia (Decreto 791 de 1979), menciona las principales   disposiciones de la nueva regulación y señala que la notificación por conducta   concluyente del artículo acusado era también establecida por el Código de   Procedimiento Civil y, ahora, por el Código General del Proceso, sin que se   halle en contravía de ninguna norma constitucional.      

2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino a través de uno   de sus miembros para solicitar que se declare exequible la disposición   demandada. El    

interviniente considera que el problema jurídico que debe ser   resuelto es si, en aquellos casos en que un sujeto procesal ha revisado u   obtenido copias del expediente, el hecho de tenerlo por notificado de todas las   providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan   sido comunicadas, lesiona sus derechos de contradicción y publicidad de la   actuación administrativa.    

Afirma que la notificación por conducta concluyente en el   procedimiento establecido por la Ley objetada, es legítima “a partir del   parámetro de control que perfila el demandante”, por cuanto posee los mismos   efectos de la notificación personal, lo cual es comprensible si se tiene en   cuenta que la misma solo se produce cuando la parte o el tercero manifiesta que   conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleva su firma o   verbalmente durante una audiencia, siempre que quede registro de ello.    

Sostiene que la disposición impugnada “preserva… el   concepto en su dimensión procesal y sustancial”, dado que, por un lado, con   la expresión “sujetos procesales” identifica la parte que se entiende   notificada por conducta concluyente; por el otro, la manifestación que se toma   en cuenta para otorgar el efecto de notificación es objetiva, al referirse   meramente a la “autorización del competente” frente a la solicitud de   copias o la revisión del expediente; y por último, define con precisión el   momento a partir del que se entienden notificadas las actuaciones, en tanto   determina que la devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de   las copias de la actuación respectiva, son los referentes con base en los   cuales inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de defensa y   contradicción a que haya lugar.    

De esta manera, dice que el enunciado normativo construye una   hipótesis objetiva, pues el sujeto ha de poseer un conocimiento seguro de la   decisión para que opere la notificación por conducta concluyente, como lo exige   el debido proceso, y por ello no se desconocen los derechos a la contradicción y   la publicidad de las decisiones administrativas.    

3. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana    

Los estudiantes Juan Pablo Ramírez Bustamante, Juan Manuel Suárez   Murillo, Jerónimo Antía Pimentel y Gabriel Francisco Díazgranados Ordoñez, en   representación del grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad   Javeriana, intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma   demandada. Interpretan que, a juicio del actor, “las copias a las que se   refiere el artículo 57 de la Ley 1476 de 2011 no constituyen una verdadera forma   de notificación” y estiman, al contrario, que otorgar ese efecto a la   “entrega del expediente por una autoridad competente” cobra sentido y no se   opone al principio de publicidad sino que, antes bien, lo fortalece.    

Aseveran que ninguna de las garantías que comporta el debido proceso,   según la jurisprudencia constitucional, se ve lesionada por la nueva forma de   notificación, puesto que si el derecho a la publicidad de las actuaciones supone   la facultad de ser informado, la toma de copias al expediente, asumida como   notificación, es ya una garantía que permite acceder a la información y, además,   posibilita el desarrollo de un proceso sin dilaciones.    

Añaden que a través del mecanismo de notificación en cuestión, el   legislador buscó dar cumplimiento al mandato de hacer prevalecer lo sustancial   sobre lo procesal y que, según lo ha indicado por esta Corporación, dentro las   competencias del legislador se encuentra el establecimiento de los sistemas de   notificación que considere necesarios, siempre que respeten el referido   imperativo, lo que precisamente habría ocurrido en este caso.    

De esta manera, concluyen que el precepto demandado no solo no   vulnera el principio de publicidad, sino que es manifestación de otros   principios procesales “valiosos” como la celeridad y la economía procesal,   consagrados en el artículo 29 de la Constitución.    

4. Universidad de Ibagué    

El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la   Universidad de Ibagué intervino para solicitar que se declare exequible la norma   acusada. Luego de sintetizar los argumentos de la demanda y algunos artículos de   la Ley, afirma que el inciso acusado no viola los artículos 29 y 209 de la   Carta, pues debe entenderse que solo cuando el sujeto procesal devuelva el   expediente o haya recibido las respectivas fotocopias comenzará a contarse el   término para interponer recursos, lo cual asegura el debido proceso y la   publicidad de la actuación administrativa.    

Por otra parte, advierte que si bien la Convención Americana sobre   Derechos Humanos hace parte del bloque de constitucionalidad, el demandante solo   transcribió su artículo 8, pero no asumió la carga argumentativa de edificar el   correspondiente cargo.    

5. Universidad del Atlántico    

Vencido el término de traslado para intervenir, fue recibido un   escrito de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, la   cual, a través de uno de sus docentes, solicita declarar ajustada a la   Constitución la disposición cuestionada.    

Previa síntesis del cargo formulado, el interviniente explica que la   notificación por conducta concluyente está prevista no solo en la Ley demandada   sino también en los artículos 330 del Código de Procedimiento Civil y 301 del   Código General del Proceso, en donde es equiparada a la notificación personal.   Argumenta que la notificación personal supone el conocimiento previo del   contenido de una providencia y garantiza la publicidad de las actuaciones y el   derecho de defensa, derecho en función del cual, según la jurisprudencia   constitucional, se establecería también la modalidad de la conducta concluyente,   por lo que el precepto que la regula sería “legítimo”.    

Precisa que la disposición acusada habla de “los sujetos procesales”   como aquellos que se entienden notificados por conducta concluyente; así mismo,   de    

la “autorización del funcionario competente” correlativa a la   solicitud de copiar o revisar el expediente, como manifestación que da lugar a   la actuación de la que se predica ese tipo de notificación y, por último, de la   “devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de copias solicitadas”,   para determinar el instante a partir del cual se entienden conocidas las   providencias e inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de   contradicción.    

Con fundamento en lo anterior, afirma que la modalidad de   notificación a que se refiere el texto demandado garantiza el conocimiento de   las decisiones judiciales y, por lo tanto, no tiene la virtualidad de afectar   los derechos constitucionales de defensa y publicidad. Solicita a la Corte, en   consecuencia, “abstenerse” de declarar su inconstitucionalidad.    

V. CONCEPTO   DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En   cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución   Política, mediante concepto 5985 de 19 de octubre de 2015 el Procurador General   de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo   sobre el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011.    

El jefe del   Ministerio Público recuerda que la demanda de inconstitucionalidad debe precisar   tanto las normas legales que se piden declarar inexequibles como las   constitucionales que se consideran vulneradas, a la vez que los cargos han de   sustentarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,   conforme la sentencia C-1052 de 2001. Explica que concurren “razones   pertinentes” cuando “el reproche formulado por el peticionario [es] de   naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de   una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”, de   modo que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de   consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se   limitan a expresar puntos de vista subjetivos”.     

El Procurador   sostiene que en este asunto, precisamente, no se cumple con la carga de ofrecer   razones pertinentes, puesto que el argumento de la demanda,  para sustentar   que la toma de copias o la revisión del expediente por los sujetos procesales no   es una forma válida de notificación, consiste en que el referido mecanismo no se   encuentra contemplado en los artículos 289  a 301 del Código General del   Proceso, ni en los artículos 56 y 57 de la misma Ley 1476 de 2011, es decir, se   basaría en la contradicción entre las reglas de notificación previstas en dichas   disposiciones y lo prescrito en el artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, razones   todas de naturaleza legal, no de índole constitucional.    

Agrega, con   todo, que la Ley demanda permite la notificación por conducta concluyente y el   aparte acusado es conforme con los principios de debido proceso y publicidad de   las actuaciones de la administración, contrario a lo que afirma el actor.   Destaca que la notificación personal es principal mientras que las demás son   subsidiarias, lo cual no obsta para que dentro de estas últimas se establezca la   figura de la conducta concluyente, que opera cuando uno de los sujetos   procesales o un tercero interesado manifiesta que conoce determinada providencia   y el legislador supone, en consecuencia, que el sujeto está notificado de ella.   Estima que en ambos casos el interesado se habrá enterado del contenido de la   decisión y podrá ejercer sus derechos de contradicción y defensa o, así mismo,   allanarse.    

Pese a lo   anterior, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para   pronunciarse de fondo sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada, por   considerar que se configura ineptitud sustantiva de la demanda.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1. Competencia de la Corte    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, pues el fragmento acusado hace parte de una ley, en este caso, la 1476 de 2011.    

2. Problema jurídico y esquema de resolución    

El inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 dispone que si   los sujetos procesales solicitan fotocopiar o revisar el expediente y el   competente lo autoriza, se entenderán notificados de todas las providencias que   aparezcan en él y que por cualquier razón no les hayan sido notificadas, desde   cuando aquellos devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias.    

El legislador asigna una consecuencia específica al hecho de que   cualquiera de los sujetos procesales, debidamente autorizados, hayan revisado o   fotocopiado el expediente, consistente en que se entienden notificadas de todas   las providencias que figuren en la actuación si, por cualquier circunstancia, no   lo estuvieren, desde el momento mismo en que retornen el expediente al despacho   o se entreguen las copias solicitadas. El actor estima que dicha “forma de   notificación” no es efectiva y, por lo tanto, infringe el debido proceso, al   cual se halla ligado el principio de publicidad de las decisiones   administrativas.    

El problema jurídico que debe resolverse, de esta manera, es si al   establecer que los sujetos procesales quedan notificados de todas las   providencias que obren dentro de la actuación por el hecho de recibir copias o   revisar el expediente de responsabilidad administrativa, el inciso demandado   vulnera el debido proceso administrativo.     

Antes de analizar el debate y resolver problema de constitucionalidad   planteado es necesario, sin embargo, determinar la aptitud de la demanda, pues   el Procurador General de la Nación afirma que los cargos formulados no son   pertinentes y la representante del Ministerio de Defensa argumenta que el actor   no sustenta por qué la disposición acusada es contraria a la Carta. De esta   manera, como primera cuestión, se estudiará si la demanda supera estas   objeciones (i).    

De concluirse que los cargos son aptos, la Sala determinará el contenido y alcance de la disposición demandada (ii); reiterará su   jurisprudencia  sobre el debido proceso y el debido proceso administrativo   (iii); la publicidad y las notificaciones como garantías del debido proceso   administrativo (iv) y la libertad de configuración del legislador y sus límites   en materia de notificaciones (v). Luego, describirá las características del   trámite de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de   propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades   adscritas o vinculadas o de la Fuerza Pública, regulado por la Ley 1476 de 2011   (vi) y, por último, si el alcance de la norma así lo implica, a partir de un   test estricto de proporcionalidad se examinará la constitucionalidad del   enunciado normativo acusado (vii).      

3. Fundamentos    

i. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda    

3.1. Como se indicó, el Procurador General de la Nación   considera que el cargo por inconstitucionalidad formulado contra el inciso 2º   del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 carece de pertinencia, por cuanto   los argumentos que se ofrecen son de carácter puramente legal, no   constitucional, al impugnarse la forma de notificación prevista en el aparte   impugnado por la mera circunstancia de no hallarse prevista en el Código General   del Proceso ni en dos artículos de la misma Ley demandada, que contemplan otros   medios de notificación. Esto daría lugar a ineptitud sustantiva de la demanda,   por lo cual, solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo.   Por su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa también afirma que la   demanda tendría ese defecto pero en razón de que no indica en qué sentido la   norma legal es contraria a la Constitución.      

3.2. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067   de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: “(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,   su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación   oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que   se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se   estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite   impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en   que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para   conocer de la demanda”.    

3.3. A partir de los anteriores requisitos, según la   Corte, la demanda debe contener por lo menos una argumentación básica que,   especialmente desde el punto de vista lógico, formule una duda de validez   constitucional inteligible, precisa y, conforme al tipo de juicio de  que   se trata, plantee una acusación de inconstitucionalidad respecto de una norma de   nivel legal. Esto quiere decir que los cargos que se formulen contra   disposiciones con rango de ley deben contener unos requisitos mínimos que se   ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que hace   la Corte y que permitan a esta entender en qué consiste el problema de   transgresión constitucional que se propone.      

3.4. La Corte ha resumido lo   anterior en la exigencia de que los cargos sean claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes[1].   La claridad hace referencia a que los argumentos sean determinados y   comprensibles y permitan entender en qué sentido el texto legislativo que se   controvierte es contrario a la Constitución. Los argumentos deben ser   entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la   exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto   un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a   impugnar exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la norma   debe poder inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el producto de   una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas   o sospechas del actor[2].    

3.5. La especificidad de   los cargos supone la necesidad de concreción y puntualidad en el ataque,   respecto de la disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación debe   mostrar que el enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad   constitucionalidad y explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible.   Los cargos deben ser también pertinentes y, por lo tanto, por lado, es   necesario que planteen un juicio de contradicción normativa entre una   disposición de nivel legal y una de rango constitucional y, por el otro, que el   razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia   constitucional, no legal, doctrinal, político o moral.    

3.6. Tampoco el cargo es   pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de   situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que   podría o es aplicada la disposición acusada. Y, por último, la suficiencia   implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a   demostrar la inconstitucionalidad que le enrostra al texto impugnado. El cargo   debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho   la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio   democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado   del acto político del legislador[3].    

3.7. De esta manera, es   indispensable que la argumentación que estructura la demanda de   inconstitucionalidad satisfaga los anteriores requisitos mínimos, para que la   Corte se adentre en el análisis de fondo planteado por el actor. El cumplimiento   de tales presupuestos que, en sentido estricto, son formales, permite a   este Tribunal dar paso al análisis del contenido de la impugnación y determinar   si le asiste razón al demandante. En caso contrario, se configura ineptitud   sustantiva de la demanda y la Corte debe declarase inhibida para fallar.    

       

3.8. El Procurador General de la   Nación sostiene que en la demanda no se vierte un cargo que cumpla la condición   de pertinencia, pues que el fragmento legal que se objeta no es   contrastado con estándares constitucionales sino, únicamente, legales, del   Código General del Proceso y de otros artículos de la misma Ley en que aquél se   halla inserto. La afirmación del Ministerio Público, sin embargo, no encuentra   respaldo empírico en el texto de la demanda.    

3.9. Al razonamiento contenido en   esta no subyace una confrontación entre textos legales, como afirma la Vista   Fiscal, pero, además, en ella no se menciona ningún artículo del Código General   del Proceso y, pese a que en algún momento se citan dos reglas de la Ley 1476   que se refieren a mecanismos de notificación (arts. 56 y 57)[4],   de ninguna manera se confronta su contenido con el de la disposición impugnada,   sino que se toman como referencia para ilustrar los mecanismos principales y   subsidiarios de notificación de que también ha hablado esta Corte en su   jurisprudencia y con el propósito de argumentar cómo, al contrario de ellos, la   manera de notificación acusada no puede considerarse ajustada a la Constitución.    

3.11. Desde otro punto de vista,   la apoderada del Ministerio de Defensa dice que el demandante no indica la razón   por la cual el inciso acusado sería inconstitucional, con lo que sugiere que el   cargo carece de suficiencia.  Al respecto, debe notarse el modo en   que el actor construye la impugnación. Conforme su planteamiento, la mera toma   de copias o a la revisión del expediente no son formas efectivas de   notificación, por lo cual, otorgarles ese alcance contraviene el debido proceso,   principio al cual las notificaciones y la publicidad en general están vinculadas[5].   Para el actor, a fin de cumplir con los objetivos de las notificaciones no basta   que se tomen copias o se revise la actuación[6]  y en esto consistiría la inconstitucionalidad del precepto en cuestión, que   entonces conculcaría el debido proceso.    

3.12. Dada la forma en que es   presentada la justificación del cargo, puede entenderse, al menos   elementalmente, su sentido y los extremos del juicio comparativo que propone.   Naturalmente, siempre un argumento puede articularse, sistematizarse y   detallarse aún más, respecto de la manera en que inicialmente se formula. Sin   embargo, desde el punto de vista de las exigencias formales mínimas que debe   satisfacer la demanda para poder ser estudiada y conocerse de fondo, la   impugnación presentada en este caso suministra los términos necesarios de un   debate de constitucionalidad. De modo que, en oposición a la consideración del   Ministerio, se estima que el cargo satisface el presupuesto de suficiencia y se   entrará a estudiar de fondo.    

ii. Contenido y alcance de la   disposición demandada    

3.13. El artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 establece. “NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la   notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para   todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva   providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no   notificada. || Cuando los sujetos procesales   hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se   entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por   cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el   cuaderno correspondiente o reciban las copias”.    

3.14. El enunciado normativo demandado corresponde únicamente al   inciso 2º, subrayado. Sin embargo, varios intervienes se han referido a ese texto objeto de impugnación, en el entendido de   que consagra un mecanismo de notificación por conducta concluyente, al parecer   en razón de la denominación legal del artículo y en virtud de las hipótesis   contempladas en el inciso 1º. Dada esta interpretación, como primera cuestión   debe hacerse claridad respecto del supuesto regulado y la consecuencia jurídica   que se demandan por inconstitucionales.    

3.15. Según el   inciso 1º del artículo transcrito, en caso de no haberse notificado una decisión   a quien debió hacerse, se entenderá cumplida si el sujeto procesal interpone un   recurso contra la providencia o actúa en el trámite a que ella refiere.  Una disposición similar a esta, con idéntica   denominación legal, se encontraba prevista en el inciso 1º del artículo 330 del   Código de Procedimiento Civil, subrogado, a su vez, por el inciso 1º del   artículo 301 del Código General del Proceso, según el cual, “[l]a   notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la   notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce   determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o   verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se   considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la fecha   de presentación del escrito o de la manifestación verbal”.    

3.16. La Corte   ha afirmado que la notificación por conducta concluyente es un mecanismo que   permite inferir el conocimiento previo de una providencia judicial y, de este   modo, suple el cumplimiento del principio de publicidad y   garantiza el ejercicio del derecho a la defensa[7]. La denominada “notificación   por conducta concluyente” no es, sin embargo, en sentido estricto un modo de   notificación, pues si la acción de notificar es igual a comunicar   o  noticiar, es evidente que cuando uno de los sujetos procesales menciona   una providencia en un escrito o durante una audiencia o diligencia o interpone   un recurso contra ella, su comportamiento muestra, indica, que esa   persona sabía de la existencia de la decisión, que conocía la sentencia, pero no   es un modo de comunicar o dar a conocer esa decisión.    

3.17. La  notificación por   conducta concluyente, por lo tanto, es una presunción cierta de que la   providencia en cuestión era previamente conocida por el sujeto, pues solo en   razón de esta circunstancia se explica que la mencione, se refiera a ella o la   impugne, pero no es un modo comunicación de providencias. La denominación   invariable que, sin embargo, ha mantenido en diversas codificaciones procesales   se explica solo en razón de que, a partir de la referencia o alusión a la   respectiva decisión, de la cual se puede inferir su conocimiento antecedente,   comienza a trascurrir el correspondiente término de ejecutoria.    

3.18. La anterior aclaración   resulta aquí útil para mostrar que la regulación en materia de notificaciones   que es objeto de examen de constitucionalidad en el presente caso, esto eso, el   inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, funciona de una manera   sustancialmente diferente a la que se acaba de explicar y no es, en rigor, un   mecanismo de notificación por conducta concluyente, pese a que esta última   denominación legal haya sido acogida por el mencionado artículo.    

3.19. La notificación por   conducta concluyente, como se expuso, se soporta en que un comportamiento del   sujeto procesal que, conforme a la Ley 1476 de 2011, puede consistir en la   impugnación de una decisión o la referencia a ella en una actuación, es   indicador  o muestra prácticamente indiscutible, concluyente, de que   aquél conocía con anterioridad esa decisión, de ahí que el legislador así lo dé   por entendido y le otorgue efectos a ese conocimiento, pese a que establezca   como base para contabilizar el inicio del término de ejecutoria el instante en   que el sujeto aludió a dicha providencia.      

3.20. Por el contrario, la   “modalidad de notificación” que se acusa de inconstitucional, no se funda en el   hecho cierto de que el sujeto procesal conocía la providencia con anterioridad,   sino en que, a un comportamiento suyo, consistente en la revisión o en la   recepción de copias del expediente, se le atribuye el efecto de notificación de   todas las providencias que aparezcan en él. Conforme a la disposición objetada,   en efecto, si un sujeto procesal revisó el expediente o recibió reproducciones   del mismo, se tendrá por notificado de todas las decisiones dictadas y que por   cualquier razón no le hayan sido notificadas, una vez retorne el cuaderno o le   sean entregadas las respectivas copias.    

3.21. Debe recalcarse que la   disposición acusada consagra un efecto de notificación de carácter objetivo.   Frente a cualquiera de las dos mencionadas acciones: revisión o recepción de   fotocopias del expediente, se tiene a la parte por notificada de toda la   actuación, bajo la suposición de que debió tomar conocimiento de las respectivas   piezas procesales. El legislador imputa a la parte el conocimiento de todas las   decisiones que componen el expediente, es decir, le adjudica  o le atribuye de manera objetiva el conocimiento de las providencias, por   el mero hecho de recibir copias o revisar la actuación.    

3.22. Se trata, por lo tanto,   de una suposición de que el interesado, si realizó esas determinadas   acciones, esto es, si verificó las decisiones o recibió reproducciones de estas,   conoció o se enteró de todas las providencias que obran en  el expediente,   por lo cual el legislador lo asume como notificado de ellas, de manera   automática o por ministerio de la ley, sin ulteriores consideraciones, desde la   recepción de las fotocopias o la devolución del cuaderno.    

3.23. Ahora, “revisar”   el expediente puede significar leer las providencias, “hojearlas” rápidamente o cerciorarse de que fueron emitidas, sin siquiera   examinarlas ni leerlas. Pese a esto, de acuerdo con la disposición objetada, los   administrados se entienden notificadas de dichas decisiones, en cualquiera de   esas interpretaciones admitidas por el enunciado normativo. Aún más, en el   inciso acusado, la revisión, así como la recepción de fotocopias, se refieren   “al expediente”, lo cual puede significar que se recibieron reproducciones o se   verificaron los originales de una, varias o todas las   providencias contenidas en el expediente. Con todo, de nuevo, frente a   cualquiera de estas posibilidades interpretativas, el legislador asigna la   consecuencia procesal de notificación de todas las providencias   existentes en el proceso.    

3.24. Debe advertirse que,   según la ley en la que se encuentra el inciso demandado, las notificaciones   deben ser personales, por edicto, aviso, estado y conducta concluyente (art. 56)   y el auto que ordene la vinculación del investigado, el que deniega pruebas y   los fallos deben notificarse personalmente y, solo en caso de no poderse   realizar de este modo, se llevarán a cabo por edicto o   aviso, según sea el caso (art. 57). Esto quiere decir que la autoridad   administrativa está obligada primariamente a cumplir la garantía de la   publicidad de la forma establecida por la ley y el efecto de notificación que se   viene examinando solo opera en caso de que las providencias que reposen en el   expediente no hayan sido comunicadas en debida forma para cada caso, es decir,   únicamente si por determinada circunstancia imputable a cualquiera de los   sujetos procesales o a la administración, una u otra decisión no se le ha hecho   saber al interesado.    

3.25. Lo que   resulta relevante es que, dada una eventual falta de notificación de una o   varias providencias, la consecuencia de notificación establecida por la Ley, en   virtud de revisión u obtención de fotocopias de sus providencias, se producirá y   suplirá todos los demás modos de notificación, incluso el personal, puesto que   el inciso advierte que todas las decisiones que hayan debido ser   notificadas y no lo han sido se entenderán notificadas, independientemente del   mecanismo que ha debido ser usado en cada caso para comunicarlas.    

3.26. Así las cosas, mediante   la disposición impugnada, el legislador establece una suposición objetiva de   conocimiento de las decisiones dictadas dentro del trámite administrativo   regulado por la ley, si el sujeto procesal lleva a cabo la denominada “revisión”   o le son entregadas fotocopias del expediente. Este efecto tiene lugar, incluso   si la “revisión” consistió en una mera hojeada o verificación   general de la actuación y cobija todas resoluciones contenidas en el   cuaderno, bien sea que la revisión o las copias hayan sido de una parte o de   aquél en su integridad. De igual manera, la consecuencia de notificación de todo   el proceso cuenta con la capacidad para sustituir cualquier otro tipo de   notificación, incluida aquella de carácter personal, si la respectiva   providencia no ha sido comunicada anteriormente.     

3.27. Con ese efecto global de   notificación referida a todas las providencias que obren dentro del trámite, a   partir de cualquiera de las dos mencionadas acciones, no es difícil inferir que   el legislador pretende evitar que la regularidad y continuidad del proceso   administrativo se vean alteradas por eventuales vicios o irregularidades, a raíz   de la falta de notificación de una o varias providencias, que comporten   violaciones a los derechos de defensa y debido proceso y, eventualmente,   constituyan causales de nulidad que, a su vez, lleven a invalidar la actuación,   con todos los costos que ello implicaría.    

3.28. En otros términos, dicho   efecto de notificación de todas las decisiones establecido por el legislador   persigue el saneamiento anticipado de irregularidades derivadas precisamente de   una carente o defectuosa publicidad de las decisiones, la cual, como se verá,   constituye una garantía del derecho de defensa y del debido proceso. De ahí que   la disposición busque evitar el entorpecimiento del trámite administrativo   consagrado en la Ley impugnada y la utilización de instrumentos extremos como la   nulidad, para remediar anomalías de esa naturaleza que se presenten.    

3.29. De tal manera, no solo se   ahorrarán tiempo, recursos y esfuerzos en las investigaciones administrativas   adelantadas para la determinación de los responsables de la pérdida o deterioro   de bienes de propiedad o al servicio de las entidades destinatarias de la Ley,   sino que las decisiones de fondo y la actuación en general se hará mucho más   célere y ágil.    

iii. Debido proceso y debido proceso administrativo    

3.30. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución, el   debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y   administrativas, lo cual supone la obligación para jueces y autoridades   administrativas de actuar con sujeción y respeto a esa prerrogativa,   especialmente en la producción de decisiones que creen cargas, derechos,   beneficios, sanciones, obligaciones y, en general, alteren posiciones jurídicas   de particulares. Según la jurisprudencia constitucional, la función judicial y   administrativa debe observar los cauces fijados en la ley y los reglamentos “con el fin de preservar las garantías -derechos y   obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en   todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o   extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”[8].    

3.31. La   Corte de manera reiterada ha sostenido la concepción según la cual el debido   proceso es “la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes   del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los   individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas   dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los   procedimientos señalados en la ley[9]… exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones   a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y   destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en   la Constitución y en la ley”[10].    

3.32. A la luz de lo anterior, por debido proceso pueden entenderse   las formas y los procedimientos, previamente establecidos en el ordenamiento   jurídico, que forzosamente deben ser seguidos en la sustanciación y resolución   de cualquier asunto que comprometa derechos o bienes de las personas. Ante todo   desempeña la función de limitar el ejercicio del poder jurisdiccional y la   potestad decisoria de ciertos particulares, a fin de salvaguardar al individuo   de usos abusivos de tales atribuciones, mediante la fijación de un conjunto de   garantías. El debido proceso se caracteriza, en consecuencia, por dos elementos   fundamentales: por un lado, es una particular manifestación del principio de   legalidad y, por el otro, un esquema estructurado de garantías.    

3.33. Es una prolongación específica del principio de legalidad,   puesto que implica actuaciones conforme reglas preexistentes y, de esta manera,   ampara al individuo contra formas ad hoc de adelantar trámites y adoptar   decisiones o de investigar y juzgar. Pero, por otra parte, puesto que no   constituiría una verdadera tutela de la persona proceder conforme reglas previas   que en sí mismo sean arbitrarias, el debido proceso comporta un presupuesto de   cierta manera sustantivo, pues esas fases con arreglo a las cuales se adelanta   la actuación judicial o administrativa deben estar precedidas de una serie de   garantías, precisamente, procesales, tales como, según la Constitución,   la estricta tipicidad, la presunción de inocencia, la favorabilidad, el juez   natural, el derecho de defensa, la prontitud razonable de las decisiones, la   contradicción probatoria, la doble instancia, el non bis in ídem, la   publicidad, entre otras[11].    

3.34. Sobre las anteriores bases, ha dicho la Corte, el derecho al   debido proceso hace posible “la  defensa y preservación del valor de la   justicia material, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como   la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en   Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas   (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”[12].    

3.35. Ahora bien,   como se ha dicho, también las autoridades administrativas están obligadas a   proceder con sujeción al debido proceso. La iniciación de los procedimientos   administrativos, su desarrollo, la formación de los actos administrativos, su   ejecución y aplicación y, de manera general, toda manifestación de la   administración pública está gobernada por el principio de legalidad y por las   mismas garantías procesales que, conforme al tipo de actuación de que se trate,   se hallan presentes en los procesos judiciales. Adicionalmente, puesto que el   funcionamiento de la administración está fundado en el servicio al interés   general y debe desarrollarse con base en los principios de igualdad, moralidad,   eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 de la   Constitución), al cumplimiento de estos presupuestos obliga también el debido   proceso administrativo[13].     

3.36. De modo particular, la jurisprudencia   constitucional ha sostenido que dadas las especificidades de los trámites y   procesos que adelanta la administración, del debido proceso se siguen   básicamente dos órdenes de consecuencias relevantes para las Entidades y el   administrado: “[d]esde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido   proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la   administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con   plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v)   gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a   la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública   administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la   formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas   por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la   administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa”[14].    

3.37. A los   usuarios les asiste entonces, como mínimo, las garantías de la publicidad, la   contradicción o defensa, la participación probatoria dentro de la actuación y la   doble instancia. Correlativamente, para la administración, el desarrollo y   ejecución de trámites, la producción de actos jurídicos, las actuaciones   iniciadas por los usuarios, así como los juicios promovidos contra y ante la   administración, están sujetos al cumplimiento de las mencionadas prerrogativas   constitutivas del debido proceso. De no seguirse las etapas y las formas y de   desconocerse las obligaciones que provienen de las referidas garantías, ha dicho   la Corte, se entiende vulnerado el debido proceso administrativo[15].    

3.38. En resumen,   el derecho constitucional fundamental al debido proceso, por un lado, se funda   en su sentido más general en el seguimiento de reglas preexistentes acerca del   modo en que debe ser adelantado un procedimiento, de tal manera que el individuo   tenga seguridad de sus términos y no vaya a ser sorprendido con reglas ex   post facto; y, por otro lado, supone que las formas propias de cada juicio   cuenten mínimamente con las garantías de defensa, contradicción probatoria,   doble instancia, publicidad y juez natural. Estas mismas, en cuanto se ajusten a   cada tipo de trámite, amparan al individuo ante la administración pública, que,   en el desarrollo de trámites propios de sus funciones, en la formación y   producción de actos jurídicos y en los procesos iniciados a demanda del   administrado, debe respetar el debido proceso.      

iv. Publicidad   y notificaciones como garantías del debido proceso administrativo    

3.39. La   publicidad es una de las garantías cardinales del debido proceso administrativo,   debido a los fines que hace posible. La Constitución establece que “la   administración de justicia es una función pública” (art. 228) y que todo   ciudadano tiene el derecho a un “proceso público y sin dilaciones” (art.   29). Así mismo, señala como fundamento de la función administrativa, entre   otros, el principio de publicidad (art. 209). La publicidad de las actuaciones   de carácter administrativo se proyecta en dos direcciones: hacia las partes,   dentro los procedimientos que tienen como fin último la modificación de sus   posiciones jurídicas, o hacia la comunidad, como aseguramiento de la   transparencia y rectitud de la función administrativa. La Corte ha sostenido:    

“Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, desde el   punto de vista de su alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se   realiza de dos maneras. De un lado, a través de la notificación a las personas   involucradas en una actuación judicial o administrativa de las decisiones que   allí se adopten. Según lo ha señalado esta Corporación[16], la   notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se pone en   conocimiento de las partes o terceros interesados, las decisiones proferidas por   una autoridad pública. El acto de notificación tiene entonces como finalidad,   garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación   administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure a los involucrados   los derechos de defensa, contradicción e impugnación…    

De otro lado, el principio de publicidad se realiza también mediante   el reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en general, de   conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese   conocimiento, de exigir que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se   trata en este caso, del deber impuesto a las autoridades de divulgar a la   opinión pública el contenido y efecto de sus decisiones, salvo en los casos en   los que exista reserva legal”[17].    

3.40. La   publicidad, entonces, tiene una doble connotación y, de consiguiente, posee dos   dimensiones diversas de exigibilidad. En primer lugar, cumple la función de   permitir que los actos de las autoridades y, en específico, de la administración   sean sometidos al escrutinio público. Puesto que, según la Carta, la   administración se halla al servicio de los intereses generales y se basa en los   principios de moralidad e imparcialidad (art. 209), la publicidad es una manera   de controlar la eficacia de estos principios, la transparencia de la gestión   pública y sus trámites y la rectitud del desarrollo de sus cometidos. El   principio de publicidad, en este sentido, tiene la misión de permitir legitimar   la administración, a través de la divulgación de sus actos a la opinión pública   y la comunidad en general[18].     

3.41. Pero, en   segundo lugar, la publicidad tiene un alcance técnico. Se manifiesta a través de   las notificaciones, que son las comunicaciones que se surten al interior de una   actuación. En ese sentido, el principio de publicidad se satisface mediante el   acto de noticiar, de hacer saber o dar a conocer a los   afectados, intervinientes o eventuales interesados, el inicio o la finalización   de un trámite administrativo, de una fase del procedimiento, del contenido de   una decisión o de cualquier otro acto procesal que involucre de alguna manera   los intereses de las personas concernidas por la actuación. Las notificaciones   revisten por ello especial relevancia para aquellas personas cuya situación   jurídica puede verde afectada por lo que suceda en el trámite.    

Sobre el papel   que cumplen las notificaciones, esta Corte ha sostenido:    

        

“La notificación es el acto material de comunicación por medio del   cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de   particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La   notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de   un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se   garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que   se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones   permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus   derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las   decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su   ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las   decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el   término para su ejecutoria”[19].    

                                   

3.42. Las   notificaciones funcionan, en consecuencia, como garantía intrínseca del debido   proceso en cuanto sirven de vehículo de conocimiento de las resoluciones que se   adoptan al interior de los trámites y, de esta manera, permiten a los sujetos   procesales participar de manera efectiva y desplegar su derecho a defenderse a   nivel probatorio, jurídico y argumentativo[20].   Solo si se conoce en su integridad el contenido y los términos exactos de las   decisiones que pueden interesarle, el sujeto podrá idóneamente elegir si y cómo   intervenir, en los tres mencionados planos.  Así mismo, cuando lo que se   notifica es la iniciación de un proceso, el interesado podrá preparar y   disponerse para actuar conforme lo que convenga a sus intereses.    

3.43. Las   notificaciones, además, puesto que fijan el momento a partir del cual comienza a   transcurrir el término de ejecutoria de una decisión, favorecen otras tres   garantías importantes para el ciudadano. De un lado, brindan seguridad jurídica   a los sujetos acerca del instante en que la decisión quedará en firme. Del otro,   por la misma razón, proporcionan celeridad a la actuación. Y, en tercer lugar,    si el objeto de la notificación es la providencia de decide de fondo el litigio   u otro asunto sustancial dentro del proceso, permiten ejercer eficazmente el   derecho a la doble instancia.    

v. Libertad de configuración del legislador en materia de   notificaciones y sus límites    

3.44. Según la   jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en el legislador recae la   competencia para regular de manera detallada los diversos sectores del   ordenamiento jurídico, a través de la expedición de Códigos y de la   interpretación, reforma, derogación de sus disposiciones y de leyes en general,   conforme el artículo 29 y los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Carta. En   materia procesal, el legislador tiene la facultad de diseñar los procedimientos   para cada estatuto y ámbito de regulación, los términos, competencias, etapas,   recursos, notificaciones y todos los demás aspectos necesarios y considerados   pertinentes.    

3.45. El espacio   de actuación política del legislador es, por ende, amplio. Sin embargo, esto no   quiere decir que el ordenamiento jurídico le proporcione facultades absolutas o   completamente omnímodas. La Corte ha subrayado:    

“En efecto, la potestad de configuración normativa del legislador   permite una regulación variada de los diferentes procesos, en razón a los bienes   jurídicos objeto de protección y a las distintas finalidades perseguidas en cada   caso. No obstante, dicha potestad como ejercicio de la voluntad popular y   democrática del Estado de Derecho, no puede ser concebida como una atribución   ilimitada y absoluta que conduzca a la arbitrariedad y al desconocimiento de los   fines, principios y valores que emanan de la Constitución, y obviamente del   núcleo esencial de los derechos fundamentales de los individuos”[21].    

3.46. El   legislador, entonces, tiene un margen de acción política pero se encuentra   jurídicamente limitado en su producción normativa, especialmente por los   principios, valores y derechos constitucionales. Está sometido a un conjunto de   límites y vínculos, provenientes, respectivamente, de los derechos fundamentales   de libertad, que le impiden sobrepasar la barrera de inmunidad que protege al   individuo, y de los derechos prestacionales, que le obligan a actuar. Cuando se   ocupa del diseño de procesos judiciales o administrativos, a su vez, debe dejar   a salvo las garantías que componen el debido proceso previsto en el artículo 29   de la Carta[22].    

3.47. En lo que   hace relación al principio de publicidad, más exactamente en materia de   notificaciones, la Corte ha sostenido en vía de principio que el legislador debe   asegurar unos mecanismos con la suficiente eficacia para hacer conocer a los   interesados las decisiones, que no conlleven una restricción ilegítima de   los derechos de defensa y contradicción[23],   especialmente cuando de aquellas se siguen efectos para posiciones jurídicas de   los sujetos[24].    

3.48. La jurisprudencia   constitucional, sin embargo, ha sostenido que el derecho a la publicidad y, en   específico, a las notificaciones dentro de un proceso judicial o administrativo   podrían admitir ciertas restricciones legislativas en algunos casos, dependiendo   de la naturaleza del trámite y de algunos límites de carácter normativo,   esencialmente constitucionales, que habiliten ya sea tipos de notificaciones   flexibles o que den lugar a excepciones a la regla general de la publicidad.    

3.49. Así, por ejemplo, en   relación con actos jurídicos que crean, eliminan, alteran o modifican   situaciones en cabeza de los particulares, la regla general seguida por el   legislador y respaldada por la Corte consiste en que las notificaciones deben   ser realizadas personalmente, en razón de la importancia de la decisión y de que   esa forma de comunicación goza de plena eficacia y resulta la más adecuada para   asegurar el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[25].   Otras clases de notificación, como la efectuada mediante edicto, podrían   admitirse de concurrir solo como subsidiarias de la notificación personal[26].    

3.50. Sin embargo, la Sala ha   aceptado también otros métodos de notificación más laxos, en atención a la   naturaleza de los procedimientos, la eficacia de la vía escogida, el fin   perseguido y el objeto de lo que debe comunicarse[27].   Ha estimado adecuado que actuaciones administrativas relativas a impuestos y las   mismas obligaciones tributarias de contenido particular[28],   e incluso comparendos de tránsito[29],   sean notificados a través de correo físico o electrónico, y ha expresado que   este constituye un mecanismo idóneo para permitir que los actos   de la administración sean conocidos por los interesados y un medio legítimo a la   luz de la necesidad de emplear herramientas acordes con los progresos   tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática[30].    

 3.51. Además, en   los casos de sanciones de tránsito, ha recalcado que la notificación a través de   correo permite al afectado no solo conocer de forma eficaz y oportuna las   decisiones, sino también utilizar los recursos y acciones necesarios para la   protección de sus derechos, así que no habría una afectación sustancial a las   garantías de la defensa y doble instancia.    

3.52. Del mismo   modo, esta Corte ha encontrado constitucional la notificación de actos de la   administración tributaria, mediante avisos publicados en la página web de la   Entidad y en sus instalaciones de acceso público, en aquellos eventos en que no   se ha podido realizar vía correo[31]  y en los casos en que no se cuenta con la dirección del contribuyente y tampoco   se ha logrado establecer a partir de directorios telefónicos y otras fuentes de   información oficial, comercial y bancaria[32].   En otros términos, esta Corporación ha estimado conformes con el debido proceso   dichos avisos virtuales, al ser usados como métodos supletorios en caso de   inutilidad de la comunicación mediante correspondencia o de carecerse de datos   del domicilio del ciudadano[33].    

3.54. Conforme lo   anterior, pese a que la notificación personal es el mecanismo que asegura el   cumplimiento en mayor medida de las garantías del derecho al  debido   proceso, esta Corte ha admitido que en el marco de la libertad de configuración   del legislador, otras formas de notificación también son constitucionalmente   aceptables, conforme las siguientes reglas: en primer lugar, en el ámbito de   obligaciones tributarias y de sanciones de tránsito, resulta constitucionalmente   válida, como principal, la notificación a través de servicio postal o correo   electrónico, en virtud de su idoneidad y eficacia, de que permite ejercer los   derechos de la misma manera que si esa diligencia se hubiera surtido   personalmente y de que moderniza los trámites conforme las actuales tecnologías   de la información.    

3.55. En segundo   lugar, los medios de notificación como el edicto o los avisos en páginas web,   también en materia tributaria, solo son admitidos secundariamente, es decir,   como subsidiarios de las notificaciones personales o las efectuadas mediante   correo, que se estiman en ese ámbito canales efectivos de comunicación de actos   administrativos. Y, en tercer lugar, en relación con acontecimientos públicos y   oficiales, que la mayoría de personas conocen por su gran difusión, y respecto   de los cuales existe la posibilidad de que surjan obligaciones para los   ciudadanos, un medio constitucionalmente razonable de notificarlos de esos   eventuales deberes es la fijación de listas en lugares públicos.    

3.56. El anterior   conjunto de reglas en ámbitos diferentes de la administración pública muestran   que la admisibilidad, desde el punto de vista constitucional, de modos de   notificación diferentes a aquel de carácter personal depende fundamentalmente de   su similar eficacia, dado el contexto del cual se deriva la decisión que debe   notificarse y el tipo de mecanismo elegido y, en otros casos, de su operatividad   meramente subsidiaria respecto de la notificación personal.    

3.57. La   jurisprudencia constitucional precisamente ha enfatizado que no es   constitucionalmente indiferente la forma en que el legislador regula las   notificaciones dentro de las actuaciones administrativas que culminan con   decisiones de carácter particular y que es siempre necesario asegurar que el   instrumento empleado permita a los administrados conocerlas real y efectivamente   y arroje certidumbre acerca del momento en que ello tiene lugar, pues, de lo   contrario, se impide que dichas decisiones cobren firmeza y se afecta los   derechos defensa y contradicción del afectado[35].    

3.58. De ahí que,   según ha indicado la Corte, “en la medida en que el tipo de    notificación presente un menor nivel de eficacia, la norma que la consagra será   objeto de un control constitucional más estricto, pues esa menor eficacia deberá   estar justificada en fines constitucionales relevantes, que se vean   efectivamente favorecidos por la decisión legislativa”[36].   Así, no se vacía de contenido las competencias del legislador, pero, al mismo   tiempo, se garantiza que la forma procesal de la publicidad cumpla adecuadamente   el propósito para el cual se halla instituida.    

vi. El proceso   de responsabilidad administrativa de la Ley 1476 de 2011    

3.59. La Ley 1476   de 2011 establece el proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del   Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza   Pública. La regulación se ocupa de los asuntos que antes se hallaban gobernados   por el Decreto 791 de 5 de abril de 1979, el cual fue   declarado nulo en su integridad mediante Sentencia de 9 de diciembre de 2010, de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[37]. Está dirigida a   quienes presten sus servicios en las referidas entidades y busca establecer su   responsabilidad cuando den lugar al menoscabo total o detrimento de bienes de   propiedad o al servicio de aquellas.    

3.60.   Según el mismo Estatuto, la actuación administrativa cumple esencialmente fines   resarcitorios, de garantía y protección de los bienes que a cualquier título se   encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de aquellos a   quienes se dirige la Ley. Con el objeto de alcanzar este logro, la normatividad   fija un trámite ampliamente estructurado, que permite determinar la   responsabilidad de las personas que han ocasionado los daños o  las   pérdidas de dichos bienes, con el propósito de que asuman su costo y, si es del   caso, la administración lleve a cabo la respectiva ejecución.    

3.61.   La Ley 1476 consagra un conjunto de garantías procesales en cabeza del   investigado, tales como la prevalencia de la dignidad humana durante la   actuación, los principios de legalidad, presunción de inocencia, debido proceso,   defensa, celeridad, culpabilidad y proporcionalidad, entre otras. Permite una   averiguación previa, que no es necesaria pues depende solo de si hay duda sobre   la existencia de la pérdida o el daño del bien; posteriormente tiene lugar la   fase de instrucción propiamente dicha y, por último, la emisión del   correspondiente fallo.    

3.62.   El Estatuto determina, así mismo, la competencia para llevar a cabo la   investigación y emitir la decisión y consagra recursos contra las resoluciones   de fondo que se adopten durante el trámite; contiene también regulaciones   específicas sobre pruebas, nulidades, notificaciones, prescripción y caducidad   de la acción administrativa y la responsabilidad, respectivamente, acerca de   impedimentos y recusaciones, respecto de la posibilidad de responder en dinero o   en especie y los procedimientos para la fijación del precio que deberá sufragar   quien sea encontrado responsable del objeto perdido o dañado y para que el valor   sea descontado mediante nómina.    

3.63. La   regulación en mención, como particularidad, adopta un régimen de responsabilidad   subjetiva, solo por culpa (desde grado leve) o dolo y diseña su estructura a   partir de la creación de riesgos jurídicamente desaprobados y de su concreción   en resultados contrarios a derecho sobre los bienes. Así mismo, se prevén   causales de exoneración de responsabilidad.    

3.64. A pesar de   las similitudes y de que ambos persiguen fines resarcitorios, el régimen de   responsabilidad administrativa establecido en la Ley 1476 de 2011 es distinto al   sistema de responsabilidad fiscal, también de tipo administrativo,  que se   adelanta, de igual modo, a servidores públicos, en relación con bienes   oficiales. Mientras que el proceso de responsabilidad fiscal está a cargo de la   Contraloría General de la República y sus delegadas, pero sobre todo, “busca determinar y   establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,   cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por   acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado”[38],   la responsabilidad regulada por la referida Ley se   imputa a todos los servidores destinatarios de la misma, independientemente de   que tengan o no a su cargo la gestión fiscal de bienes públicos.    

3.65. El elemento   distintivo más importante entre los dos tipos de regímenes está dado, en efecto,   por la fuente del daño y de la responsabilidad administrativa, pues en el   proceso fiscal aquella proviene de una gestión contraria a la legalidad, a la   eficiencia, a la economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad,   transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales (artículo 6 de   la Ley 610 de 2000), respecto de bienes que, por razón del cargo, le han sido   asignados a un servidor público; en tanto que la causa de la responsabilidad en   la Ley 1476 es la pérdida o el menoscabo de bienes de las entidades   destinatarias de la regulación, por los respectivos servidores de ellas, sin que   necesariamente tengan a su cargo la respectiva gestión. Es posible, por eso, que   haya lugar a responsabilidad de tipo fiscal, por vulneración de los mencionados   principios y, sin embargo, no concurrir aquella regulada por la Ley 1476, si no   se ha sucedido una pérdida o menoscabo de los bienes en cuestión.    

vii. Análisis   constitucional de la disposición demandada    

1. El carácter   restrictivo de la medida adoptada por el legislador    

3.66. Según la   norma demandada, cuando los sujetos procesales hayan   revisado o recibido copias del expediente administrativo que se adelanta   conforme a la Ley 1476 de 2011, quedan notificados de todas las providencias que   aparezcan en él y que, por cualquier circunstancia, no lo estuvieran, desde que   devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias. El actor   fundamentalmente estima que esta “forma de notificación” no es eficaz y por esa   razón infringe el debido proceso administrativo.     

3.67. Por su   parte, todos los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el   fragmento impugnado es ajustado a la Constitución. Algunos de ellos argumentan   que la “notificación por conducta concluyente” estaba prevista en otros   estatutos procesales como el Código de Procedimiento Civil y, ahora, en el Código General del Proceso, y que no contraviene la Constitución   por cuanto se trata de un mecanismo de notificación excepcional y subsidiario de   la personal y, al mismo tiempo, genera iguales efectos que ésta. Así mismo,   sostienen que la disposición cuestionada establece claramente el momento y las   condiciones a partir de los cuales se considera surtida la notificación y todas   sus consecuencias y que las copias son una forma de tener conocimiento de las   providencias, que es finalmente el propósito de las notificaciones.    

3.68. Según se   aclaró atrás (ver supra ii), la regulación demandada no instituye un   mecanismo de notificación por conducta concluyente respecto de los sujetos   procesales, por cuanto no da por notificadas decisiones a partir de   comportamientos de éstos que  indiquen, muestren que las conocían con anterioridad, sino que a   un hecho, que puede consistir en la recepción de copias o en la revisión del   expediente de responsabilidad administrativa, el legislador asigna el efecto de   notificación de todas las providencias contenidas en la actuación. Según también   se explicó y resulta importante recalcar aquí, dicha consecuencia procesal de   notificación de todas las providencias obrantes en la actuación es una   suposición objetiva de conocimiento de las decisiones, derivada de la sola   revisión del expediente o recepción de sus copias.       

3.69. Como   primera cuestión, debe recordarse que a partir de cualquiera de los dos   mencionados hechos diseñados en la norma, los sujetos procesales se entienden   notificados dentro del proceso administrativo regulado por la Ley, incluso de   las providencias que debieron ser informadas personalmente, es decir, del auto que ordena la   vinculación del investigado, del que deniega, total o parcialmente, pruebas y de   las sentencias (inciso 2º del art. 57 de la Ley 1476 de 2011), en caso de que,   por cualquier razón, la respectiva notificación no se haya surtido antes, pues   la norma prevé que todas las providencias se tendrán por notificadas, sin   importar el modo en que inicialmente debieron ser dadas a conocer.    

3.70. Ahora bien,   mediante la disposición acusada, el legislador no implementó en rigor un   mecanismo de notificación sino que estableció una suposición de conocimiento de las   decisiones administrativas existentes en el expediente, como se ha dicho. Fijó   una imputación de conocimiento de aquellas a partir de dos hechos específicos:   la recepción de copias o la revisión de la actuación. Entiende que si los   sujetos procesales realizaron cualquiera de estos dos actos, conocieron el   contenido de las providencias dictadas por la administración y, por tal razón,   los tiene por notificados.        

3.71. En vía de principio,   puesto que este efecto de notificación global tiene la capacidad para reemplazar   cualquier otra forma de notificación de las providencias administrativas dentro   del trámite, incluida la propia notificación personal, el mismo solo es   constitucionalmente admisible en tanto garantice que los sujetos procesales   hayan tenido tanta certeza de la emisión de una providencia y su contenido, como   pudieron tenerla a través de esos otros métodos. Si se van a tener por   notificados de todo el expediente, el mecanismo debe asegurar que los   interesados han podido conocer real y efectivamente dichas decisiones y saber   desde qué momento la administración entiende que las conocieron.       

3.73. Por el contrario, el   efecto de notificación de todas las decisiones presentes en el expediente   administrativo, por revisión o recepción de fotocopias, se deriva de una   imputación de conocimiento de aquellas, por el mero hecho objetivo de esa   revisión o recepción de las reproducciones del expediente, desde cuando se   devuelva el cuaderno o se reciban las copias. La parte queda notificada de las   decisiones en tales casos, por ministerio de la ley, sin que la autoridad se lo   ponga de presente o se lo diga de forma explícita y por la sola ocurrencia de   cualquiera de las mencionadas situaciones. El problema es que, de este modo, el   sujeto procesal no sabrá siempre con certeza que la administración lo tiene por   notificado y de qué decisiones, pues falta esa manifestación de notificación que   caracteriza, brinda eficacia y seguridad a todos los mecanismos previstos en la   Ley[39].    

3.74. La disposición acusada da   lugar, de esta manera, a que los sujetos procesales, por la referida ausencia de   advertencia por parte de la administración, no sean eventualmente conscientes de   que ya se entienden debidamente notificados de las providencias para todos los   efectos legales y pueden perder la oportunidad para ejercer el derecho de   defensa e impugnación. Así mismo, dado que las decisiones notificadas en virtud   de la revisión o recepción de copias son todas aquellas que no lo han sido antes   por otro mecanismo, tampoco el sujeto sabrá a ciencia cierta y con exactitud   cuáles son las providencias notificadas mediante esa forma residual.    

3.75. Pese a lo anterior,   podría pensarse que la medida sobre notificaciones establecida por el legislador   se basa en dos hechos que razonablemente conducen a que el sujeto procesal se   entere de manera efectiva de las decisiones administrativas: la revisión del   expediente y la obtención de copias, y que, así no exista un acto de autoridad   que le advierta que a partir de entonces queda notificado de las providencias   del expediente, se cumple el fin último de la notificación, que es permitir el   acceso del interesado al contenido de las resoluciones. Esto podría ser cierto.   Sin embargo, tampoco la efectiva comunicación de las decisiones aquí es segura.    

3.76. Con la   expresión “revisar el expediente”, como se indicó al examinar el contenido y   alcance de la disposición, puede entenderse leer las providencias, pero   también “hojearlas” rápidamente o verificar que fueron emitidas, sin   examinarlas ni a leerlas. En razón de esta ambigüedad, “revisar el expediente”   no es necesariamente igual a conocerlo de forma real y efectiva y, sin embargo,   el legislador le atribuye ese conocimiento y tiene por notificada a la parte de   las providencias en él contenidas. Y, por otro lado, la disposición indica que   la consecuencia de  notificación se produce si el sujeto procesal revisa o   recibe fotocopias “del expediente”, lo cual puede ser entendido en el   sentido de que la revisión o las copias son de una, varias o   todas  las providencia del expediente. Pese a esto, en cualquiera de las tres   opciones interpretativas, el legislador atribuye objetivamente conocimiento de   todas las providencias.        

3.77. Lo expuesto anteriormente   muestra que, bajo la suposición de conocimiento establecida en el inciso   acusado, el legislador restringe de forma importante los derechos de publicidad   de los sujetos procesales, lo cual ocurre de dos maneras: en primer lugar, por   cuanto, si el interesado revisa el expediente administrativo o recibe copias de   las providencias, el legislador prescribe que queda notificado de las   providencias emitidas, sin que la administración le haya indicado esto de forma   explícita, por el solo acaecimiento de uno de los dos mencionados hechos. La   administración no le pone de presente, no le manifiesta que quedará notificado   y, sin embargo, esto es lo que ocurre de acuerdo con el inciso demandado, con lo   cual la certeza de saberse notificado de una decisión, con todos los efectos que   esto implica, se ve erosionada.    

3.78. Tampoco hay indicación   clara al sujeto acerca de cuáles son las providencias que se entenderán   notificadas por la revisión o recepción de copias, pues no pueden serlo las que   hayan sido notificadas con anterioridad y, a pesar de que ese elemento pueda ser   determinado por la administración con un examen detenido del cuaderno   correspondiente, lo cierto es que el afectado no tendrá seguridad al respecto.    

3.79. Y, en segundo lugar, la   notificación deducida de los actos de “revisar o fotocopiar el   expediente”, a causa de la indeterminada redacción de la frase, no asegura   un verdadero conocimiento de la actuación. La disposición permite que   prácticamente cualquier contacto material con el expediente, en que puede   consistir la denominada “revisión”, tenga efectos de notificación, sin   que el sujeto procesal haya tomado efectivamente conocimiento de sus piezas. Y   del mismo modo, la revisión o la obtención de copias, de una sola o algunas de   las decisiones, ocasionarían la consecuencia de notificación de la actuación en   su integridad, esto es, de la totalidad de las decisiones, sin que, de   nuevo, la parte haya podido conocer todas las providencias.     

3.80. Debido a los problemas   anteriores, los sujetos procesales en el proceso de responsabilidad   administrativa regulado en la Ley 1476 de 2011 podrían estar obligadas por   ciertas providencias respecto de las cuales no tuvieron certeza de que estaban   notificados y/o que nunca pudieron verdaderamente conocer y que, por   consiguiente, tampoco estuvieron en posibilidad de contradecir ni de impugnar.   Se trata, como es evidente, de una medida drásticamente restrictiva de la   garantía de la publicidad, principalmente del investigado, dentro del trámite   regulado por la Ley y de   sus derechos de defensa y debido proceso.    

3.81. En tanto supone las   referidas consecuencias, la medida deberá ser examinada a la luz del test de   proporcionalidad, recurrentemente usado por esta Corte, con el objeto de   determinar si, dados los fines que persigue, puede ser considerada un legítimo   ejercicio de la potestad de configuración del legislador o si, por el contrario,   la autoridad normativa se extralimitó y, como consecuencia, la respectiva norma   debe ser excluida del sistema jurídico.    

2. Análisis   del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, a la luz del test de   proporcionalidad    

a. El test de   proporcionalidad en general y su intensidad estricta en este caso    

3.82. Según lo ha   indicado esta Corporación, el test de proporcionalidad es una herramienta   metodológica que sirve al propósito fundamental de controlar la   constitucionalidad de las decisiones de los órganos políticos que pueden   comprometer los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, limitar la   discrecionalidad judicial en asuntos constitucionalmente sensibles[40].   Es, por lo tanto, una forma de analizar si el legislador ha excedido sus   competencias, mediante una argumentación judicial racionalmente justificada.    

3.83. Como se sabe, la herramienta del test de proporcionalidad tiene tres   intensidades: leve, intermedia y estricta, que responden al alcance del   escrutinio que debe realizar la Corte y al espacio de configuración del   legislador, lo cual depende básicamente de los derechos o estándares que se ven   afectados con la medida restrictiva. Así, según ha dicho la Corte, se utiliza un   test leve para enjuiciar medidas que versan exclusivamente sobre materias 1)   económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional; 4) cuando está de por   medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un   órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad   preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del   contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie  una amenaza para el derecho en cuestión.    

En   segundo lugar, se lleva a cabo un test intermedio: 1) cuando la medida puede   afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe   un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre   competencia. Y, en tercer lugar, se emplea un test estricto de proporcionalidad:   1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en   forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º   del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en   personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o   discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o   minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie  afecta el goce de un derecho constitucional fundamental y 4) cuando se examina   una medida que crea un privilegio[41].    

3.84. En el   presente asunto, el efecto de notificación frente a los sujetos procesales de   todas  las providencias que obren dentro el expediente, por el solo hecho de haber   revisado la actuación o recibido copia de la misma, limita de manera importante   sus derechos a la publicidad, la contradicción y al debido proceso, en cuanto no   se prevé una manifestación expresa de notificación por parte de la   administración y, por lo tanto, aquellos carecen de certeza sobre si se hallan,   o no, notificados y respecto de cuáles decisiones,  y en razón de que la   revisión  o la recepción de copias “del expediente” no asegura un   conocimiento real de todas las decisiones contenidas en el proceso.    

3.85. En los   anteriores términos, la disposición acusada implica restricciones, evidentes y   drásticas, a garantías procesales fundamentales de los administrados dentro del   trámite administrativo o, en otras palabras, genera afectaciones al goce de   derechos constitucionales fundamentales, las cuales plantean al legislador una   carga intensa de justificación. Correlativamente, estas restricciones habilitan   un escrutinio riguroso por parte de la Corte para determinar si existen razones   que justifiquen la regulación acusada.    

3.87. Conforme   a la primera exigencia, la finalidad de la medida, además de legítima e   importante, debe ser fundamental o esencial desde el punto de vista   constitucional. No es suficiente que no se encuentre prohibida, que tenga cierto   grado de relevancia o plausibilidad, sino que debe exhibir un especial grado de   fundamentalidad. En la segunda etapa, se requiere que la medida en sí misma sea   conducente para lograr dicha finalidad, en el sentido de que, con gran   probabilidad, sea idónea para alcanzarla.    

3.88. Cuando el   examen pasa por la tercera fase, el medio escogido debe ser necesario,   imprescindible, la única alternativa para obtener la finalidad propuesta o, en   otras palabras, que no exista otro medio no lesivo o menos lesivo que el   elegido. Esta fase, ha dicho la Corte, “impone a la autoridad demostrar que   desde el punto de vista fáctico no existen instrumentos menos lesivos para el   principio afectado que aquel que fue elegido. Ello impone (a) un deber de   valorar todas las alternativas efectivamente conducentes a fin de establecer el   grado de impacto que tienen en el principio afectado y, una vez adelantada tal   valoración, (b) una obligación de identificar la medida que tenga menos   injerencia en el principio”[43].       

3.89. Y, por   último, con arreglo al examen de proporcionalidad en sentido estricto, el nivel   de satisfacción de la medida a adoptar y los beneficios obtenidos deben exceder   con toda seguridad las limitaciones impuestas sobre los principios y valores   afectados con la medida, lo cual exigirá comparar (a) el peso o valor   abstracto de los principios que colisionan, (b) el grado especifico de   afectación que la aplicación o no de la medida que se juzga pueda tener en cada   uno de los principios que se enfrentan y (c) el nivel de certeza de las premisas   fácticas con apoyo en las cuales se determina el grado de afectación[44].    

3.90. De   acuerdo con las anteriores premisas, si la norma sometida al control   constitucional no supera una de las cuatro mencionadas etapas, no será   compatible con la Constitución y, por ende, procederá la declaratoria de su   inexequibilidad. Esto, sin perjuicio de que, en cumplimiento del mandato   de racionalidad y suficiencia en la argumentación que pesa sobre el juez   constitucional, la Corte se pronuncie sobre las demás exigencias[45].    

b. El examen   estricto de proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador      

Los fines   constitucionales imperiosos    

3.91. Como se   indicó, los fines perseguidos deben ser, en primer lugar, imperiosos. En tanto   la afectación que comporta la medida de notificación de todas las providencias   existentes dentro de la actuación, por el mero hecho de recibir copias o revisar   el expediente, por las razones que se han explicado con anterioridad, es   sumamente intensa, se requiere que, en primer lugar, se persigan fines   fundamentales o esenciales desde la perspectiva constitucional.    

3.92. Según se advirtió al   inicio de los fundamentos, con la consecuencia procesal de notificación de todas   las decisiones del expediente administrativo, a partir de su sola revisión o de   que al sujeto procesal le sean entregadas copias del mismo, no ofrece mayor   dificultad inferir que el legislador pretende sanear por anticipado la actuación   de defectos o vicios, derivados de la violación a los derechos de defensa y   debido proceso, por la falta de notificación de una o varias decisiones que haya   podido presentarse durante el trámite.    

3.93. Es claro que el   legislador aquí previó los eventuales problemas que se podrían presentar debido   a la carencia de comunicación de decisiones administrativas y las consecuencias   que ello acarrearía para la continuidad e integridad del proceso. Precisamente,   de conformidad con el artículo 89 de la Ley demandada, hay lugar a declarar la   nulidad de la actuación procesal, entre otras causales, por la violación del   derecho de defensa y la comprobada existencia de irregularidades sustanciales   que afecten el debido proceso.    

3.94. En atención a lo   anterior, el legislador intentó prevenir que una ocasional omisión o indebida   notificación tuviera que ser remediada a través de la nulidad, instrumento más   extremo y radical, y estableció el efecto de notificación  general de todas   las providencias, por revisión del expediente o recepción de copias, el cual, de   esta manera, limita al máximo la posibilidad de que se constituyan causales que   den lugar a dicho remedio, debidas a problemas relacionados con la comunicación   de la decisiones.    

3.95. La medida que se analiza,   así, pretende sanear el trámite de irregularidades derivadas de falencias en las   notificaciones y, por consiguiente, se puede prever, disminuye considerablemente   las posibilidades de que el procedimiento sea anulado por esta razón. Como   consecuencia, la administración evitará la pérdida de recursos, de esfuerzos y   tiempo, que comportan las declaratorias de nulidad dentro de cualquier tipo de   proceso y podrá dedicarlos a otras investigaciones, pero sobre todo podrá   adelantar la actuación y emitir las decisiones de responsabilidad, de manera   mucho más rápida.    

3.96. En efecto, el objetivo   fundamental que, a juicio de la Corte, persigue el legislador es la celeridad   del trámite regulado en la Ley. Pretende que su sustanciación sea rápida, que la   función que cumple la administración sea efectiva, ágil y pronta. Puesto que las   nulidades son una de las medidas que más dilatan y traumatizan el normal   desarrollo de un proceso, si el trámite tiene pocas probabilidades de sufrir   tropiezos a causa de que etapas surtidas deban retrotraerse para corregir   eventuales defectos por errores en notificaciones, se garantiza en gran parte   que las fases del proceso se adelanten rápidamente y los fallos se dicten en el   menor tiempo posible.       

3.97. Garantizar la celeridad   procesal y la pronta administración de justicia para quienes se ven vinculados a   un proceso judicial o administrativo, estima la Corte, es un fin constitucional   imperioso. El artículo 29 de la Carta consagra el derecho de toda persona   a una pronta y cumplida justicia, con el lleno de las fórmulas propias de   cada juicio y sin dilaciones injustificadas, y el artículo 228 de   la Carta indica que “[l]a   administración de justicia es función pública…” y los términos   procesales “se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.   La propia jurisprudencia constitucional ha considerado expresamente,   como parte integrante del derecho al debido proceso y de acceder a la   administración de justicia, el “derecho fundamental de las personas a tener   un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[46].    

3.98.   Las dilaciones indebidas en el curso de los diferentes procesos, ha destacado la   Corte desde sus primeras sentencias, “desvirtúan la eficacia de la justicia y   quebrantan el deber de   diligencia y agilidad que el   artículo 228 impone a los jueces que deben tramitar las peticiones de justicia   de las personas  dentro de unos plazos razonables. Sopesando     factores inherentes a la Administración de Justicia que exige cierto tiempo para   el procesamiento  de las peticiones  y que están vinculados con un   sano criterio de seguridad jurídica, conjuntamente  con otros de orden   externo propios del medio y de las condiciones materiales de funcionamiento del   respectivo Despacho judicial, pueden determinarse retrasos no justificados que,   por apartarse del  rendimiento medio de los funcionarios judiciales, violan   el correlativo derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin   retrasos indebidos” (negrillas originales)[47].    

3.99. En el ámbito más general   de la administración pública, la celeridad supone para los funcionarios la   obligación de cumplir sus tareas, funciones y obligaciones públicas con la mayor   prontitud y agilidad y que, de esta manera, su gestión se preste oportunamente y   cubra las necesidades y solicitudes de los destinatarios y usuarios en general[48].   Esta Corporación ha dicho que la celeridad encuentra fundamento en el artículo   2º de la Constitución, en el cual se señala que las autoridades de la Nación   tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes, creencias y demás   derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el cumplimiento   de los deberes sociales del Estado y de los particulares, lo cual es   desarrollado en el artículo 209 Superior cuando prescribe que la función   administrativa está al servicio de los intereses generales y deberá ser   desarrollada con fundamento, entre otros, en el principio de celeridad[49].    

3.100.   Con fundamento en lo anterior, puede sostenerse que la celeridad de los procesos   judiciales y administrativos es un fin, no solo plausible o valioso desde el   punto de vista de la Carta, sino que es imperioso y el legislador está obligado   a garantizarlo, mediante la generación de normas adecuadas e idóneas. La   jurisprudencia ha subrayado que una actuación sin dilaciones injustificadas o   indebidas hace parte de los derechos al debido proceso y al acceso mismo a la   administración de justicia y, de igual manera, ha destacado que, de acuerdo con   la Constitución, la administración pública debe desarrollar sus funciones con   sujeción a ciertos principios, dentro de los cuales se encuentra la celeridad.   El texto constitucional, además, en varias disposiciones prescribe a las   autoridades la administración de una pronta y cumplida justicia y la observancia   de los términos procesales establecidos.       

3.101.   Así las cosas, la Corte considera que la medida adoptada por legislador mediante   el inciso acusado supera la primera etapa del test estricto de proporcionalidad.    

La   conducencia de la medida    

3.102.   La medida impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad entiende   notificados a los sujetos procesales de todo el expediente administrativo   adelantado con base en la Ley, cuando lo revisen o accedan a sus copias. Como se   consideró, por cuanto esa consecuencia procesal se basa en dos acciones que   llevan a cabo con frecuencia los sujetos procesales en relación con un proceso   al que están vinculados, la medida teóricamente podría evitar en buena parte la   configuración de causales de nulidad provenientes de indebidas o faltas de   notificación y, en este sentido, en proporción importante, que el trámite sea   sometido a ese remedio extremo, pues conjurará las situaciones más comunes que   motivan su utilización.    

3.103.   A su vez, al reducirse sustancialmente las posibilidades de la declaratoria de   nulidad del proceso, en principio podría considerarse que se aumentan las   posibilidades de que la investigación sea instruida y el fallo emitido con   prontitud y, en consecuencia, que se favorece la celeridad procesal de la   actuación. Por esta razón, puede estimarse en vía de principio que la   disposición es conducente para los fines constitucionalmente imperiosos   pretendidos por el legislador. Una situación, opuesta, en cambio, ocurre con la   imprescindibilidad de la medida.    

La   necesidad de la medida    

3.104.   La Sala estima que tener por notificados a los sujetos procesales de todas las   providencias contenidas en el expediente de responsabilidad administrativa, por   el solo hecho de haber revisado o recibido copias del cuaderno, no es un medio   necesario  para alcanzar el fin que se propone el legislador, pues no aparece demostrado   que sea la única vía existente en orden a obtener ese objetivo y, antes bien, en   la misma Ley demandada se observan otros medios que, prima facie, no   limitan el derecho de defensa y exhiben capacidad para alcanzar el propósito que   se desea lograr.    

3.106.   Por otro lado, si el costo del bien supera dos (2)   salarios mínimos legales mensuales vigentes, se adelantará el denominado   procedimiento ordinario (art. 95). De acuerdo con este, la autoridad   administrativa deberá ordenar la apertura de una investigación administrativa,   la cual tendrá una duración máxima de seis (6) meses, si es una sola persona la   investigada, o doce (12) meses, si los investigados son dos o más. Recibido el   expediente, el fallador de primera instancia procederá a su estudio dentro de   los quince (15) días hábiles siguientes y, si todas las diligencias estás   practicadas, declarará cerrada la investigación y los sujetos procesales tendrán   cinco (5) días para presentar alegatos de conclusión (art. 99).    

Vencido el término anterior, el   funcionario competente deberá proferir la decisión de fondo en el término máximo   de treinta (30) días, de ser uno el investigado, o sesenta (60), en caso de sean   dos o más (art. 104). La providencia es susceptible de apelación y debe ser   consultada si es absolutoria o decretó la cesación de procedimiento (art. 70 y   71). La resolución del recurso o la consulta tendrá que ser emitida dentro de   los treinta (30) días siguientes, en caso de que la investigada solo sea una   persona o hasta sesenta (60) días, sin son dos o más las vinculadas (art. 106).    

3.107. Apreciado de forma   global, puede afirmarse que el proceso de responsabilidad administrativa   consagrado en la Ley demandada es ágil y rápido. En condiciones normales, el   procedimiento abreviado, aplicable en caso de que el bien perdido o deteriorado   tenga un valor inferior a dos salarios mínimos legales mensuales, no deberá   sobrepasar ocho (8) días, incluida la expedición del fallo. La administración   deberá garantizar el derecho de defensa, escuchar al investigado, recaudar las   evidencias necesarias para determinar la responsabilidad pertinente y adoptar la   decisión de fondo. En cualquier caso, la realización de todas las diligencias no   deberá superar dicho término, plazo notablemente corto y óptimo a los fines de   asegurar la celeridad del trámite.    

3.108. Por su parte, la   administración debe seguir el procedimiento ordinario para investigar el   menoscabo de bienes superiores a la mencionada cuantía, incluso si consisten en   productos de alto valor, empleados en el desarrollo de las funciones de la   fuerza pública o el ministerio de Defensa, cuya investigación puede implicar   investigaciones muy complejas. El término para adelantar la instrucción y emitir   el fallo de primer grado, de todas formas, no podrá ser superior,   aproximadamente, a 8 o 14 meses, dependiendo si es una o más personas las   investigadas, plazo que, así mismo, se estima reducido y, sobre todo, favorece   la posibilidad de decisiones prontas. Al mismo fin contribuye la resolución del   recurso de apelación y del grado de consulta en un término máximo de treinta o   sesenta días, según si el vinculado es uno o más sujetos.        

3.109. En términos generales,   los términos breves de cada fase y su delimitación rigurosa en la estructura del   proceso son un conjunto fundamental de elementos, proyectados de manera clara en   aras de favorecer la prontitud de ese tipo de trámites, que con seguridad   contribuyen a que las sentencias y la resolución de los recursos sean rápidas y   a que, por lo tanto, la actuación sea célere. El procedimiento abreviado   es un trámite de pocos días, que permite a la administración resolver los   asuntos relativos a bienes de escaso valor de forma efectiva y al investigado   una definición ágil de su situación. En el procedimiento ordinario, pese a que   los plazos se amplían en atención a la cuantía de los bienes, no es por   demasiado tiempo, las etapas siguen límites precisos, especialmente en cuanto a   la investigación y adopción de las decisiones de primera y segunda instancia,   todo lo cual evita dilaciones injustificadas y garantiza un trámite corto.        

3.110.   Por otra parte, pese a que el proceso de responsabilidad administrativa cumple   fines esencialmente resarcitorios de protección a los bienes que a cualquier   título se encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de las   entidades destinatarias de la Ley en mención (art. 38), dentro de los que pueden   considerarse principios rectores y garantías de la actuación, previstos en los   primeros artículos de la Ley, se encuentra precisamente la oficiosidad del   proceso, a fin de proporcionarle celeridad. El artículo 7º prescribe: “[c]eleridad   del proceso. El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación   administrativa y cumplirá estrictamente los términos previstos en esta ley”.    

3.111.   De acuerdo con lo anterior, las etapas y reglas procedimentales que deben ser   seguidas no avanzan solo a disposición del investigado u otros sujeto procesales   sino que será obligación de la autoridad administrativa impulsarlas y, sobre   todo, observar de manera rigurosa los plazos establecidos en la Ley, lo cual   tendrá particular relevancia en lo relativo a los términos máximos de duración   de la investigación administrativa y de los que se dispone para la emisión del   fallo y la resolución de los recursos y la consulta. El cumplimiento estricto de   estos tiempos, ordenado expresa y perentoriamente por la norma en mención,   asegura también el desarrollo de un proceso que, en general, avance y termine   con decisiones prontas.    

3.112.   En el ámbito de las notificaciones, además de los mecanismos tradicionales   (personal, por edicto, por aviso y por estado) se prevé la notificación por   conducta concluyente, si el sujeto procesal hubiere interpuesto recurso contra   la respectiva providencia o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la   decisión no notificada, medio que, según se ha mostrado, asegura con certeza el   conocimiento del fallo y permite, de manera razonable y garantista, entender por   notificada una decisión y ahorrar el tiempo que se emplearía en su notificación   a través de otra modalidad. Pero, además, la Ley establece la posibilidad de que   las decisiones que deban notificarse personalmente lo sean a través de medios   electrónicos, como el fax y el correo electrónico del investigado o de su   defensor, si previamente y por escrito los sujetos procesales han manifestado su   acuerdo, lo cual posibilita que la comunicación de las providencias pueda ser   surtida de manera expedita.      

3.113.   Como se observa, en la Ley 1476 de 2011 hay diferentes normas claramente   orientadas a lograr la celeridad del proceso. Se cuenta con reglas relacionadas   con los términos máximos de cada fase, de cada trámite en concreto y de la toma   decisiones y resoluciones de recursos. Así mismo, se prevén dos procedimientos   específicos, establecidos en función del valor del bien cuyo valor se busca   recuperar, todo con el objeto de ahorrar tiempo y lograr decisiones en tiempos   breves.    

3.114.   En articulación con lo anterior, entre sus principios, la Ley consagra el   principio de la celeridad procesal, de la cual se deriva un mandato de   oficiosidad de la actuación, de manera que la administración está obligada a   impulsarla y a observar con rigurosidad lo previsto para cada etapa y, de otro   lado, un mandato de cumplimiento estricto de los términos previstos en la   regulación general del proceso. Por último cuando se requieran comunicar   personalmente decisiones, se destaca el mecanismo de la notificación por   conducta concluyente y la posibilidad de emplear, con la debida aquiescencia de   los interesados, mecanismos electrónicos de notificación como el correo   electrónico y el fax, los cuales permiten que la forma de dar a conocer las   decisiones a los interesados sea eficaz.    

3.115.   Las mencionadas regulaciones no solo tienen un propósito anclado a la celeridad   del proceso administrativo que se viene comentando sino que, con seguridad,   pueden garantizar un grado significativamente alto de cumplimento de ese   objetivo. Además, se trata de normas que no comportan, prima facie,   vulneraciones al derecho de defensa y al debido proceso, como sí lo hace la   medida enjuiciada. En consecuencia, la Corte concluye que la disposición   demandada no es imprescindible para obtener el fin constitucional pretendido y,   por lo tanto, no supera la tercera etapa del test estricto de proporcionalidad,   conclusión que basta por sí sola para declarar la inexequibilidad de la medida   examinada.    

3.116.   Pese a lo anterior, en virtud de la carga de racionalidad y suficiencia   que pesa sobre la argumentación que debe ofrecer el juez constitucional para   declarar incompatible con la Constitución una medida adoptada por el legislador,   la Corte mostrará que la disposición demandada, además de no ser imprescindible   para alcanzar el fin trazado, tampoco es proporcionada en sentido estricto. Se   aclara que, si bien lo que sigue no es estrictamente necesario desde el punto de   vista de la lógica del razonamiento llevado a cabo a través del test de   proporcionalidad, sí adquiere un valor importante en el plano de la legitimidad   del control ejercicio por la Corte Constitucional.    

La proporcionalidad en sentido estricto     

3.117. Conforme a esta fase, la norma creada por el legislador y   sometida a escrutinio debe reportar beneficios y un nivel de satisfacción de los   derechos o principios fundamentales supuestamente pretendidos, que exceda   ostensiblemente las limitaciones impuestas sobre los derechos intervenidos con   ella. Para este examen, como se indicó, se deberá analizar el peso abstracto de   los principios en conflicto, el grado específico de afectación que la aplicación   o no de la disposición pueda comportar sobre cada uno y la certeza de las   premisas fácticas con apoyo en las cuales se determina el grado de afectación.    

3.118. La medida creada   por el legislador que aquí se controla restringe principios esenciales al Estado   de derecho, como lo son las garantías a la publicidad de las decisiones, defensa   y debido proceso administrativo, cuyo peso abstracto es, por consiguiente, muy   alto. No solo son derechos fundamentales celosamente protegidos por el   constituyente en el artículo 29 de la Carta y por la jurisprudencia   constitucional[50], sino que son una de las principales   conquistas de la democracia liberal, contra el despotismo y la arbitrariedad en   el diseño de los procesos judiciales o administrativos. Ha dicho la Corte que el   debido proceso  representa un   límite jurídico al ejercicio del poder político, en la medida en que las   autoridades públicas únicamente pueden actuar dentro de los ámbitos establecidos   por el sistema normativo[51]  y que constituye la garantía   consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que   pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos, sanciones o   prerrogativas[52].      

3.119. En segundo lugar,   la norma demandada limita de manera grave y efectiva los mencionados derechos,   pues, como se ha puesto en evidencia, entiende a los sujetos procesales   notificados de todas las providencias que componen el expediente administrativo,   por la sola circunstancia objetiva de haberlo revisado o recibido sus copias,   pese a que aquellos puedan, eventualmente, no tener la certeza de que están   notificados de todas las decisiones contenidas en el cuaderno, seguridad que   caracteriza los mecanismos de notificación. Así mismo, cualquier contacto físico   con el expediente puede ser interpretado como la “revisión” del mismo, sin que   verdaderamente un conocimiento de las piezas procesales haya tenido lugar.    

3.120. Y, por último, la   disposición da lugar a que, no obstante los interesados hayan recibido copias o   revisado solamente una o algunas decisiones, el legislador asigne la comentada   consecuencia de notificación frente a todas las providencias. Todo esto   trae como consecuencia que los sujetos procesales del proceso de responsabilidad   administrativa puedan ser afectados por decisiones respecto de las cuales no   tenían seguridad de estar notificados o que nunca conocieron realmente y, por   consiguiente, tampoco estuvieron en posibilidad de contradecir ni impugnar. La   limitación a las mencionadas garantías es, de esta manera, evidente.       

3.121. Ahora bien, los   fines buscados con la medida controlada, debe decirse, tienen también un alto   valor constitucional abstracto. La celeridad en los procesos administrativos,   pretendida mediante una medida que disminuye las posibilidades de anulación de   los trámites, está consagrada en varias disposiciones de la Carta y reafirmada   como principio de la administración pública. Pese a lo anterior, puede   considerarse que la disminución del nivel de realización de tal principio, con   la exclusión de la medida del sistema jurídico, no es protuberante y ni siquiera   resulta evidente. De hecho, podría decirse que es dudosa.    

3.122. Abstractamente, la   norma creada por el legislador podría generar un nivel de agilidad en el trámite   administrativo que desde ahora no se tendrá, a causa de su retiro de   ordenamiento jurídico. Sin embargo, lo cierto es que la celeridad del proceso   administrativo regulado por la Ley viene proporcionada especialmente por las   etapas altamente racionalizadas y cortas que lo caracterizan, el principio de   oficiosidad, la perentoriedad de los términos y ciertos mecanismos de   notificación. En otras palabras, es posible afirmar que aquello que se deja de   obtener con la inexequibilidad es incierto, principalmente por la existencia de   otros medios alternativos, de hecho más efectivos, en orden a la obtención del   objetivo constitucional pretendido.      

3.123. En conclusión, la medida creada   por el legislador es desproporcionada en sentido estricto, pues, pese a que el   peso abstracto e importancia de los fines perseguidos y de los derechos   sacrificados son, de cierta manera, similares, el análisis a partir de las   premisas fácticas ha mostrado que dicho medio resulta excesivo. Mientras que si   la norma creada por el legislador se mantiene, la limitación a los derechos de   publicidad, defensa y debido proceso no es solo hipotética sino real, la   afectación al principio de celeridad de los procesos administrativos con su   exclusión del sistema jurídico no es ni siquiera segura, principalmente porque   otras disposiciones adoptadas por el legislador en la misma Ley 1476 de 2011   tienen una eficacia aún más evidente para obtener el objetivo buscado.    

3.124. Con fundamento en lo anterior,   la Sala concluye que el legislador, a través del efecto de notificación de todas   las providencias contenidas en el expediente administrativo de responsabilidad,   frente a los sujetos procesales, por el mero hecho de revisarlo o recibir copias   de las providencias, excedió su potestad de configuración, por cuanto vulneró   injustificadamente los derechos a la publicidad de las decisiones   administrativas, de defensa y debido proceso. Como consecuencia, el inciso   acusado que lo consagra será declarado inexequible.    

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de   Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 2º del   artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, “[p]or la cual   se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de   bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus   entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional    

María Victoria Calle Correa    

Presidenta       

LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

                     

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

    

        GABRIEL EDUARDO MENDOZA           MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

                     

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

Magistrado    

Ausente    

    

Magistrado    

Ausente    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-136/16    

NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD   ADMINISTRATIVA FRENTE A SOLICITUD DE FOTOCOPIAS O REVISION DEL EXPEDIENTE-No desconoce derecho de defensa, contradicción, publicidad y debido   proceso (Salvamento de voto)    

DECISIONES JUDICIALES-Notificación   (Salvamento de voto)    

Referencia:   expediente D-10953    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de    

2011    

Magistrada   Ponente:    

La razón de ser de mi discrepancia con la   decisión de mayoría se contrae, en lo esencial, a lo siguiente:    

La norma demandada (artículo 59, inciso 2   de la Ley 1476 de 2011) establece que: ” (…) Cuando los sujetos procesales   hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se   entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por   cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el   cuaderno correspondiente o reciban las copias”.    

A mi modo de ver   tal regulación no desconoce las garantías inherentes al derecho de defensa,   contradicción, publicidad y debido proceso como lo plantea la demanda, en la   medida en que se limita a dar por sentadas realidades que difícilmente se pueden   refutar. En efecto, si un sujeto procesal solicita y se le expiden copias de un   expediente que reproducen sus apartes en los que están contenidas una o varias   decisiones que, por alguna razón, aun no se han notificado, es apenas elemental   inferir que con su entrega al interesado y con la constancia que al efecto debe   dejarse en el expediente, para formalizar el inicio o materialización del efecto   pretendido por el legislador, cabe considerar que tales proveídos pasan a ser   conocidos por aquel y que, por tanto, desde el momento que la norma señala,   empiezan a correr los términos para su impugnación en caso de que esta proceda.    

Tal estimación   legal claramente se aviene a una valoración racional de la situación regulada,   lo cual también cabe predicar de las implicaciones deducidas. Lo mismo acontece   cuando se revisa un expediente o un cuaderno contentivo de los proveídos aún no   notificados junto con la constancia secretarial respectiva, a partir de la cual   se iniciara la contabilización de los términos para la impugnación. No me parece   sensato tornar nugatorios los efectos obvios derivados de las actuaciones a las   que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, quiso   atribuirle las indicadas consecuencias. Por el contrario, desconocer lo que   aquel pretendió con fundamento en elementales premisas derivadas del sentido   común sí me parece revestido de un formalismo extremo carente de toda lógica y   razón.    

Como se planteaba en el proyecto que   inicialmente se llevó a la Sala “Puede razonablemente inferirse que si el   investigado o su apoderado examinan, por ejemplo, una determinada pieza del   expediente, han tomado tanto conocimiento del documento como si hubieran sabido   de su existencia y del contenido mediante el contenido de la notificación   personal. Y lo mismo puede predicarse del otro hecho adoptado como base por el   legislador, pues, verbigracia, si el apoderado solicita y le es entregada copia   de una decisión que negó unas pruebas, es evidente que tuve contacto presencial   con ella y se enteró de sus fundamentos, de la misma manera que lo habría hecho   si hubiera sido citado a notificarse personalmente. Y esto es así, en ambos   casos, elementalmente, porque en virtud de la notificación personal se puede   saber lo que se resuelve en una providencia, en últimas, porque se examina o se   obtiene una reproducción de la misma ”    

Es que difícilmente puede desconocerse el   hecho del conocimiento del proveído o de los proveídos que hacen parte del   cuaderno examinado o del cual se han obtenido copiasen los términos en los que   la norma declarada da inexequible lo supuso.    

En modo alguno desconozco que las   decisiones judiciales deben notificarse, principalmente, de manera personal o a   través del mecanismo legalmente dispuesto para ello y que la presunción a la que   aludía la norma cuestionada resultaba excepcional, pero que, sin embargo, a no   dudarlo, cumplía el loable propósito de sanear irregularidades cometidas al dar   a conocer ciertos proveídos a fin de evitar invocar su desconocimiento   posteriormente y la configuración de nulidades que dieran al traste con la   respectiva actuación, no obstante concurrir circunstancias frente a las cuales   alegar la ignorancia de aquellas resultaba asaz difícil de argumentar.    

En últimas, estaba de acuerdo con la   ponencia inicial con algún ajuste en el condicionamiento propuesto en el sentido   de que las providencias que se iban a tener por notificadas debían estar en el   expediente o cuaderno efectivamente revisado, o en las copias expedidas.    

Fecha ut supra,    

GABIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1] Sentencia C- 1052 de   2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en Sentencia C-259 de 2011, MP   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[2] Sentencias C-849 de   2012 y C-259 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[3] Ibíd.    

[4] Folio 8 de la demanda.    

[5] Folio 6 de la demanda.    

[6] Folio 15 de la   demanda.    

[7] Auto 197A de 2011, MP   Jorge Iván Palacio Palacio,  reiterado en el Auto 213 de 2015, MP Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[8] Sentencia T-073 de   1997, MP Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada en las Sentencia C-641 de 2002, MP   Rodrigo Escobar Gil (AV Alfredo Beltrán Sierra, SV Eduardo Montealegre Lynett y   Álvaro Tafur Galvis) y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[9] Ver Sentencias T-467   de 1995 y T-238 de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa. Así mismo, la Sentencia   T-061 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, citada en la Sentencia C-641 de 2002.    

[10] Sentencia C-641 de   2002, citada.    

[11] Ver Sentencias T-345   de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 2005, MP Humberto Sierra Porto,   citadas en la Sentencia C-089 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[12] Cfr. C-641 de 2002,   citada, y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[13] En la Sentencia C-980   de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se afirmó: “A partir de una   noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial,   el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea   como el modo de producción de los actos administrativos [García de Entrerría   Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas   s.a. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés   general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen   funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de   este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe   su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el   proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se   derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero   busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la   supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por   objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés   general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en   general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la   necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida   social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.   No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de   los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de   los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que   conforman el debido proceso”.    

[14]Sentencia T-391 de   1997, MP José Gregorio Hernández Galindo. Ver, así mismo, T-196 de 2003, MP   Jaime Córdoba Triviño; C-089 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva; T-555 de   2010, MP Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el debido proceso administrativo,   ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, MP Alejandro Martínez Caballero   (SV Fabio Morón Díaz y Susana Montes De Echeverri); C-653 de 2001, MP Manuel   José Cepeda Espinosa (SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo   Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis); C-506 de 2002, MP Marco Gerardo Monroy   Cabra; T-1142 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett; T-597 de 2004, MP Manuel   José Cepeda Espinosa; T-031 de 2005, MP Jaime Córdoba Triviño; T-222 de 2005, MP   Clara Inés Vargas Hernández; T-746 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández;   C-929 de 2005, MP Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005, MP Humberto Antonio   Sierra Porto (AV Jaime Araújo Rentería).    

[15] Sentencia C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo. En la misma sentencia se dijo: “[e]n consecuencia, por   tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido proceso administrativo   “exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley   en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6°, 29 y   209 de la Carta Política”, pues de otra forma se transgredirían los principios   que gobiernan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad,   moralidad y contradicción), y se vulnerarían especialmente los derechos   fundamentales de las personas que acceden a la administración o de alguna forma   quedan vinculadas por sus actuaciones”.    

[16]“Sobre el tema se   pueden consultar, entre otras, las siguientes Sentencias T-099 de 1995, T-238 de   1996, T-324 de 1999, T-165 de 2001, C-641 de 2002 y C-802 de 2006”.    

[17] C-980 de 2010, MP   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[18] C-641 de 2002, citada,   y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[19] Sentencia T-165 de   2001, MP José Gregorio Hernández Galindo. Ver, también, T-907 de 2006, MP   Rodrigo Escobar Gil (SV Humberto Sierra Porto).    

[20] Ver, a este respecto,   sentencias C-648 de 2001, MP Marco Gerardo Monroy Cabra; T-608 de 2006, MP   Humberto Antonio Sierra Porto; T-358 de 2012, MP Jorge Iván Palacio Palacio (AV   Nilson Pinilla Pinilla y otro); T-783 de 2004, MP Jaime Araújo Rentería.    

[21] C-641 de 2002, citada,   y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-925 de 1999, MP Vladimiro   Naranjo Mesa    

[22] Sentencia C-1335 de   2000, MP Carlos Gaviria Díaz.    

[23] C-035 de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[24] Ibíd. Ver, también,   C-1264 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández.    

[25] C-035 de 2014, MP Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[27] Ibíd.    

[28] C-1114 de 2003,   citada.      

[29] C-980 de 2010, MP   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30] C-1114 de 2003,   citada.    

[31] C-012 de 2013, MP   Mauricio González Cuervo.    

[32] Sentencia C-016 de   2013, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[33] Ha dicho la Corte: “[l]a   consagración de formas electrónicas de notificación por aviso electrónico, en   materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para suplir   trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido proceso,   ni, puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones por   correo, resulta constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la   página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea devuelto; pero ello no   releva a la Administración de las consecuencias, cuando la devolución del correo   acontezca por razones imputables a la entidad estatal. En consecuencia, los   artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se encuentran ajustados al   Art. 29 de la Constitución Política”. Sentencia C-016 de 2013, MP Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo.    

[34] C-620 de 2004, MP   Jaime Araújo Rentería.    

[35] Cfr. Sentencia C-640   de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[36] Cfr. Sentencia C-035   de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[37] CP.: María Claudia   Rojas Lasso.    

[38] Sentencias C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa; C-832 de   2002, MP Álvaro Tafur Galvis (AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo   Rentería); C-735 de 2003, MP Álvaro Tafur Galvis;  T-1031 de 2003, MP   Eduardo Montealegre Lynett; C-557 de 2009, MP Luis Ernesto Vargas Silva y T-604   de 2011, MP Humberto Antonio Sierra Porto, providencias reiteradas en la   Sentencia  T-151 de 2013, MP Alexei Julio Estrada.    

[39] En este sentido, por   ejemplo, cuando el procedimiento específico lo permite, si una decisión   administrativa es adoptada en audiencia, no obstante es evidente que el sujeto   procesal asistente la conoció, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo indica que para entender surtida la notificación en   estrados es necesario que el juez deje constancia “de la circunstancia de que   dichas decisiones quedaron notificadas” (art. 67, núm. 2).    

[40] C-720 de 2007, MP (e)   Catalina Botero Marino.    

[41] Ibíd., nota 15.    

[42] Sentencia C-743 de   2015, MP (e) Myriam Ávila Roldán.    

[43] Ibíd.    

[44] Ibíd. Ver, así mismo,   las sentencias C-720 de 2007, cit., y SU-626 de 2015, MP   Mauricio González Cuervo.    

[45] C-720 de 2007, cit.    

[46] C-383 de 2013; T-006   de 1992, MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-037 de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa.    

[47] T-006 de 1992, MP   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[48] C-826 de 2013, MP Luis   Ernesto Vargas Silva. Ver, así mismo, la Sentencia T-731 de 1998, MP José Gregorio Hernández Galindo.    

[49] C-826 de 2013, cit.    

[50] Ver  C-012 de   2013, MP Mauricio González Cuervo;  T-796   de 2006, MP Clara Inés Vargas Hernández;  C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  T-442 de 1992, MP Simón Rodríguez Rodríguez.    

[51] T-1005 de 2006, MP   Clara Inés Vargas Hernández.    

[52] C-1341 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis.