C-138-18

         C-138-18             

Sentencia C-138/18    

NORMA QUE REGULA LAS   CUENTAS ABANDONADAS Y ASIGNA USO EFICIENTE A ESTOS RECURSOS-Devolución al   Congreso de la República    

NORMA QUE REGULA LAS   CUENTAS ABANDONADAS Y ASIGNA USO EFICIENTE A ESTOS RECURSOS-Subsanación del vicio de procedimiento    

NORMA QUE REGULA LAS   CUENTAS ABANDONADAS Y ASIGNA USO EFICIENTE A ESTOS RECURSOS-Cosa juzgada relativa    

TRASLADO DE RECURSOS   DE CUENTAS ABANDONADAS-Medida de   intervención del Estado en la economía    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de   las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. De esta   disposición, la jurisprudencia de la Corporación ha considerado como necesarios   para un pronunciamiento de fondo, (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el   concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por   la Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del   caso, y (iv) la   razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE INTERVENCION ECONOMICA-Alcance     

INTERVENCION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance    

INTERVENCION DEL   ESTADO EN ACTIVIDADES RELACIONADAS CON EL APROVECHAMIENTO E INVERSION DE   RECURSOS CAPTADOS AL PUBLICO-Alcance    

ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y   ASEGURADORA-Es una actividad   esencial para el desarrollo económico/ACTIVIDAD FINANCIERA,   BURSATIL Y ASEGURADORA-Constituye   principal mecanismo de administración del ahorro público y de financiación de la   inversión pública y privada    

NORMA QUE REGULA LAS   CUENTAS ABANDONADAS Y ASIGNA USO EFICIENTE A ESTOS RECURSOS-Juicio de proporcionalidad    

Referencia: Expediente D-11921    

Demanda de inconstitucionalidad en   contra de la Ley 1777 de 2016, “[p]or medio de la cual se definen y regulan   las cuentas abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos recursos”,   por vicios de procedimiento en su formación y, además, contra el inciso 1º y el   parágrafo 4º del artículo 3º ibídem por vicios materiales.    

Demandante: Érika Patricia Vence    

Magistrado Ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de   noviembre de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

I.                     ANTECEDENTES    

1.   La demanda    

1.   En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, que regulan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la   Constitución, la ciudadana Érika Patricia Vence demanda la Ley 1777 de 2016, por   vicios de procedimiento en su formación (primer cargo) y, además, el   inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 ibídem por vicios materiales (segundo   cargo).    

2.   Mediante auto del 17 de febrero de   2017, la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio   del proceso al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio de   Justicia y del Derecho. Igualmente, solicitó concepto a los Ministerios de   Hacienda y Crédito Público, del Interior y de Educación, a la Superintendencia   Financiera de Colombia, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios   Técnicos en el Exterior  -ICETEX-, a ASOBANCARIA, a la Defensoría Delegada   para los Asuntos Constitucionales y Legales, al Centro Interdisciplinario de   Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, al Centro de   Investigación para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia -Sede   Bogotá-, al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Contables   -CIECA-, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las   facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana y   Antioquia. Por último, en auto del 22 de marzo de 2017, dio traslado al   Procurador General de la Nación y se fijó en lista el proceso, para que los   ciudadanos intervinieran como impugnadores o defensores de las disposiciones   sometidas a control.    

2.   Norma demandada    

3.    A continuación, se   transcribe y resaltan las expresiones acusadas (en relación con el segundo   cargo), conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.773 del 1 de febrero   de 2016:    

“LEY 1777 DE 2016    

(Febrero 1º)    

Por medio de la cual se definen y   regulan las cuentas abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos   recursos.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. El objeto de la presente   ley es utilizar los saldos de cuentas abandonadas que se encuentran en los   establecimientos financieros, para ser invertidos en la creación y   administración de un fondo en el Icetex que permita el otorgamiento de créditos   de estudio y créditos de fomento a la calidad de las Instituciones de Educación   Superior.    

ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN. Para el   objeto de la presente ley se consideran cuentas abandonadas aquellas cuentas   corrientes o de ahorro sobre las cuales no se hubiere realizado movimiento de   depósito, retiro, transferencia o, en general, cualquier débito o crédito que   las afecte durante (3) años ininterrumpidos en todas las entidades vigiladas por   la Superintendencia Financiera.    

No impiden considerar la cuenta como   abandonada las operaciones de créditos o débitos que los establecimientos   financieros realicen con el fin de abonar intereses o realizar cargos por   comisiones y/o servicios bancarios.    

PARÁGRAFO. Una cuenta deja de   considerarse abandonada cuando deja de cumplir con los requisitos establecidos   en el presente artículo o por requerimiento de autoridad competente.    

ARTÍCULO 3o. TRASLADO DE RECURSOS. Se   transferirán por las entidades tenedoras los saldos de las cuentas de ahorro o   corrientes que se consideren abandonadas de acuerdo con las condiciones   establecidas en el artículo 2o de la presente ley y que superen el valor   equivalente a 322 UVR a título de mutuo al fondo constituido y reglamentado por   el Icetex para este fin.    

PARÁGRAFO 1o. A partir de la entrada   en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional tendrá un plazo no mayor de   tres (3) meses para reglamentar la operatividad necesaria del traslado de los   recursos de que trata este artículo y para el reintegro de los recursos   dispuestos en el artículo 5o de la presente ley. Una vez establecida la   operatividad, se requerirá a las entidades financieras el traslado de los   recursos.    

PARÁGRAFO 2o. Los costos de   mantenimiento y funcionamiento del proceso de traslados y reintegros serán   asumidos con los recursos de que trata este artículo.    

PARÁGRAFO 4o. El Icetex deberá   garantizar, de acuerdo con la normatividad vigente, que el rendimiento de la   cuenta que haya sido declarada en abandono, sea equivalente al que tendría el   mismo tipo de cuenta en la entidad financiera respectiva.    

ARTÍCULO 4o. CONTABILIZACIÓN Y   REGISTRO. Las entidades financieras enviarán al Icetex los listados en donde se   discriminen las cuentas abandonadas y el saldo objeto de traslado al fondo   constituido para tal fin.    

PARÁGRAFO 1o. La Junta Directiva del   Icetex determinará en un plazo no mayor a tres (3) meses a partir de la entrada   en vigencia de la presente ley, las condiciones y la periodicidad con que se   elaborarán los listados.    

PARÁGRAFO 2o. Las entidades   financieras deberán remitir a la Superintendencia Financiera de Colombia la   Información respecto de las cuentas abandonadas y el traslado de los recursos de   las mismas por parte de los establecimientos financieros, en el tiempo y   condiciones estipuladas por la Junta Directiva del Icetex.    

PARÁGRAFO 3o. La información enviada   por los establecimientos financieros al Icetex será para el uso exclusivo de los   fines consagrados de la presente ley y en concordancia con las disposiciones de   la Ley Estatutaria 1266 de 2008.    

ARTÍCULO 5o. RETIRO Y REINTEGRO DEL   SALDO. La entidad financiera deberá entregarle el saldo al depositante en el   momento en que este lo solicite, el cual no podrá ser superior a un (1) día   siguiente a la solicitud presentada, con los rendimientos respectivos, de   conformidad con las disposiciones actualmente vigentes para el efecto.    

La entidad financiera le solicitará al   administrador del fondo previsto en el artículo 1o de la presente ley los saldos   a reintegrar por las reclamaciones de los cuentahabientes en el momento en que   estos los soliciten.    

ARTÍCULO 6o. RESERVA PARA EL PAGO DE   REINTEGROS. El fondo debidamente constituido por el Icetex para tal fin tendrá   como mínimo en reserva el veinte (20%) de los recursos que le sean transferidos   por los establecimientos financieros de que trata el artículo 3o de la presente   ley, para atender las solicitudes de reintegro efectuadas por los   establecimientos antes mencionados.    

ARTÍCULO 7o. USO DE LOS RECURSOS. Los   recursos del fondo a que hace referencia el artículo 1o de la presente ley,   serán invertidos de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida   el Gobierno nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en   concertación con el Icetex y el Ministerio de Educación Nacional, optimizando   los recursos del portafolio.    

El Icetex solo utilizará el 100% de   los rendimientos financieros generados por la administración de este portafolio   de acuerdo con los fines de que trata el artículo 1o de la presente ley.    

ARTÍCULO 8o. CONTROL POLÍTICO. Antes   del 15 de junio de cada año el Ministerio de Educación Nacional deberá presentar   un informe al Congreso de la República sobre transferencias, reintegros y   rendimientos de los recursos transferidos de acuerdo con los artículos 3o y 6o y   sobre el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7o de la presente ley.    

ARTÍCULO 9o. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.   La presente ley entra a regir a partir de su publicación, y deroga las   disposiciones que le sean contrarias.    

3.   Solicitud    

4.   La demandante solicita la declaratoria   de inexequibilidad de la Ley 1777 de 2016 al haber desconocido, en su trámite de   expedición, lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución Política. La   disposición establece:    

“Cuando surgieren discrepancias en las   Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores   conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos   conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,   definirán por mayoría.    

Previa publicación por lo menos con   un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación   de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate   persiste la diferencia, se considera negado el proyecto” (negrillas propias).    

5.   De manera subsidiaria, la accionante   solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 1º y el parágrafo 4º   del artículo 3 de dicha ley al desconocer el artículo 333 de la Constitución.    

4.   Cargos    

6.    Primer cargo,   por vicios de procedimiento. La ciudadana demandante sostiene que, durante el trámite de   aprobación de la Ley 1777 de 2016, se desconoció el procedimiento regulado en el   artículo 161 de la Constitución, debido a que la publicación de los informes de   conciliación ante las plenarias del Congreso, que regula esa disposición, no se   realizó en debida forma.    

7.    Asegura que   “cuatro hechos llevan a pensar que la publicación de los informes de la   conciliación no se hizo el 16 de diciembre de 2015”[1],   a saber: (i) a las 11:57 P.M. de ese día no se había publicado el   informe de conciliación que debía presentarse ante la Plenaria de la Cámara de   Representantes, por lo que la Imprenta Nacional habría tenido que armar, diseñar   e imprimir la gaceta correspondiente en 3 minutos para cumplir con el requisito   constitucional. (ii) Antes de la 1:23 A.M. del día 17 de   diciembre de 2015, día en el que se llevó a cabo el debate en el que se aprobó   el informe de conciliación, uno de los Representantes manifestó preocupación   porque la gaceta que contenía el informe de conciliación no estaba publicada.   (iii) Al momento de votar el informe de conciliación en la Plenaria   de la Cámara de Representantes (1:31 A.M.), se le pidió al Secretario que   certificara el momento de radicación del informe de conciliación y su   publicación, pero este “respondió con evasivas”[2].   (iv) Alrededor de las 12:30 A.M. se consultó la página Web de la   Secretaría del Senado y se constató que las gacetas del Congreso 1.061 y 1.063,   que contenían los informes de conciliación que debían ser debatidos y aprobados   en las dos Cámaras del Congreso, no estaban publicadas[3].    

8.    Segundo cargo,   por vicios materiales.   La demandante manifiesta que el inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la   Ley 1777 del 2016 contienen un “sistema” de intervención en la economía que es   desproporcionado e irrazonable y que, además, erosiona los postulados esenciales   de un mercado financiero libre con responsabilidad, de que trata el artículo 333   de la Constitución. Expone que la economía social de mercado, como modelo   económico, reconoce los derechos a la libertad de empresa y a la libre   iniciativa privada y, adicionalmente, establece que el Estado puede intervenir   en la economía para imponer las limitaciones que considere pertinentes, siempre   que el interés general así lo exija.    

9.    Agrega que las   actividades estatales de intervención económica deben cumplir los requisitos que   ha exigido la jurisprudencia constitucional[4],   relativos a: (i) llevarse a cabo por ministerio de la ley; (ii)  no afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; (iii)  obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la   libertad de empresa e iniciativa privada[5];  (iv) obedecer al principio de solidaridad[6];   y (v) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad[7].    

10.             Indica que las   disposiciones cuestionadas no cumplen con la totalidad de los requisitos   mencionados, pues afectan el núcleo esencial del derecho a la libertad de   empresa y no responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.    

11.   Con relación al primer aspecto, señala   que las entidades financieras son propietarias de los recursos que las   disposiciones demandadas califican como “abandonados” y tienen el derecho   a disponer de ellos, para invertirlos en aquello que consideren pertinente y   rentable, sin que se les pueda imponer la obligación de transferirlos al ICETEX[8].   Indica, además, que la tasa de interés que el ICETEX debe garantizar a “los   Bancos”, al momento de reintegrar el dinero objeto de mutuo, es la misma que   este último debe reintegrar al cuentahabiente cuando lo solicite, lo que anula   “el elemental derecho de las entidades financieras a percibir ganancias por   cuenta de su actividad económica de intermediación”[9].    

12.    Con relación al   segundo aspecto, relativo a la aplicación de los criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, indica que las disposiciones demandadas, con claro   desconocimiento de estos, impiden a las entidades financieras disponer de   propios recursos y, sobre todo, obtener las utilidades a que tienen derecho en   su condición de intermediarios. En suma, la demandante advierte que, la norma   demandada “altera el núcleo esencial del derecho constitucional a la libertad   económica y/o de empresa, es evidente que [esa] disposición legal  no supera el test leve de proporcionalidad planteado por la Corte   Constitucional porque no se cumple el segundo de sus presupuestos, esto es, «que   la medida no sea (…) claramente desproporcionada, de modo que afecte el núcleo   esencial de las libertades económicas”[10].    

5.   Intervenciones    

13.    El término de   fijación[11]  en lista transcurrió entre el 27 de marzo y el 7 de abril de 2018. De las   entidades e instituciones a las que se solicitó concepto, únicamente lo   rindieron las siguientes:    

5.1.           Instituto   Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-    

14.    El ICETEX se opuso   a los cargos de la demanda y, de manera subsidiaria, solicitó la aplicación del   principio pro legislatoris para que, en caso dado, se le permita al   Congreso de la República “convalidar” el trámite legislativo.    

15.    Se opuso al primer   cargo, al indicar que las gacetas del Congreso que contenían los informes de   conciliación se publicaron el día calendario anterior a aquel en el que se   debían someter a debate en las respectivas plenarias. Por tanto, concluyó que se   dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución. Indicó,   además, que las conjeturas de la demandante para señalar que no se había   cumplido con esta disposición eran infundadas y, por tanto, no tenían la entidad   para desvirtuar el valor probatorio de los documentos públicos y oficiales en   los que constaba la publicación de los informes de conciliación. Precisó,   además, que no le asistía razón a la demandante cuando afirmó que debían   transcurrir, como mínimo, 24 horas entre la publicación y el debate respectivo.    

16.    Pidió que se   negara el segundo cargo. Argumentó que la intervención económica es válida,   entre otras cosas, porque la financiación de la educación, objetivo que persigue   la Ley que se demanda, es una necesidad real del país y, ante todo, un pilar del   desarrollo nacional y un interés superior de la sociedad. Resaltó que el   aprovechamiento de los recursos captados del público es una actividad regulada y   que el Estado tiene la facultad para intervenir en ella cuando lo considere   necesario, bien sea mediante la creación de regímenes de inversiones forzosas o   por medio de disposiciones como las que aquí se demandan.    

17.    Por último, señaló   que no se vulneró el núcleo esencial de la libertad de empresa. Indicó que las   disposiciones demandadas no desconocieron el derecho de las entidades   financieras sobre los recursos “abandonados”, ya que señalaron que las   entidades financieras debían celebrar un contrato de mutuo con el ICETEX; por   tanto, indirectamente, reconocieron los derechos de las entidades financieras   respecto de tales recursos. En igual sentido, consideró que el Congreso tenía un   amplio margen de configuración para fijar los parámetros de administración de   recursos económicos por parte de las instituciones del sistema financiero.    

5.2.           Ministerio   de Educación Nacional    

18.   El Ministerio consideró que los cargos   propuestos debían desestimarse y, por tanto, solicitó la declaratoria de   exequibilidad de la Ley demandada. En primer lugar, señaló que el trámite   legislativo se surtió conforme, razón por la cual consideró que el argumento del   vicio de procedimiento carecía de fundamento. En segundo lugar, señaló que la   disposición acusada no desconoció lo estipulado en el artículo 333   constitucional por cuanto, por una parte, el Estado podía intervenir en la   economía sin afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; por otra   parte, el contrato de mutuo que debían celebrar el ICETEX y las entidades   financieras no daba lugar a la transferencia de la propiedad per se y la   norma demandada no se refería a la totalidad de los recursos que administran   estas últimas.    

5.3.           Defensoría   del Pueblo    

19.    La Defensoría   solicitó declarar la exequibilidad de la Ley demandada. Indicó que la   publicación del informe de conciliación se realizó “un día antes a la fecha   de su discusión y votación”[12],   en los términos del artículo 161 de la Constitución. Igualmente, señaló que la   medida establecida por el legislador perseguía un fin que no se encontraba   prohibido en la Constitución -fin legítimo– como lo era el acceso a la educación   superior. Pidió, además, se tuviera en cuenta que los recursos “abandonados”  no eran propiedad de las instituciones financieras; en consecuencia, indicó, que   era absurdo aducir una afectación a la actividad económica de las entidades   financieras por el hecho de que tales recursos fuesen destinados al fomento del   acceso a la educación superior[13].    

5.4.             Superintendencia Financiera de Colombia    

20.    La   Superintendencia se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y,   para tales fines, expuso que la Ley demandada no era violatoria del principio de   libertad de empresa ni del artículo 333 superior, entre otras cosas, porque el   ICETEX tenía la obligación de devolver los recursos “abandonados” por los   cuentahabientes de las instituciones financieras. Indicó que, por el contrario,   lo que perseguían las disposiciones demandadas era la consecución de un fin   constitucionalmente legítimo, como lo era la materialización del derecho a la   educación, razón por la que la intervención del Estado se encontraba justificada   y sustentada en la persecución del interés general sobre el particular. No se   pronunció frente al primer cargo de la demanda, relativo al presunto vicio de   procedimiento en el trámite de expedición de la ley.    

6.     Concepto del Procurador General de la   Nación    

21.    El Procurador   General de la Nación, mediante Concepto 6309 del 15 de mayo de 2017, solicitó a   la Corte que declarara la inexequibilidad de la Ley demandada. Consideró que se   desconoció el trámite referido en el inciso 2º del artículo 161 de la   Constitución Política. Indicó que la votación y aprobación del informe de   conciliación empezó a las 00:10 A.M. del 17 de diciembre del 2015, en el caso   del Senado, y a las 00:38 A.M. en el caso de la Cámara de Representantes,   mientras que las gacetas fueron publicadas a la 01:06 A.M. de ese mismo día, mes   y año, tal y como lo certificó la Imprenta Nacional[14].   Indicó que las pruebas del expediente daban cuenta de la violación de los   principios de publicidad y de democracia representativa, que se materializaban   en el hecho de que los legisladores no hubiesen tenido la oportunidad de conocer   el texto que debía ser sometido a su consideración, circunstancia que les   impidió llevar a cabo el análisis mínimo del informe de conciliación para su   posterior deliberación. Con fundamento en lo anterior, se abstuvo de analizar el   segundo cargo[15].    

II.                 CONSIDERACIONES    

1.     Competencia    

22.   La Corte Constitucional es competente   para proferir la presente sentencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4   y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, y los artículos 202   de la Ley 5 de 1992 y 74 del Acuerdo No. 2 de 2015, por el cual se adopta el   Reglamento de la Corte Constitucional.    

2.     Problemas jurídicos    

23.    Le corresponde a   la Sala determinar, en primer lugar, si el vicio en el trámite legislativo (primer   cargo), declarado en el Auto 011 del 24 de enero de 2018, fue subsanado, de   conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 241 de la   Constitución Política[16],   el artículo 202 de la Ley 5 de 1992[17]  y el artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[18].   En caso de haberse subsanado dicho vicio de procedimiento legislativo, en   segundo término, la Corte debe establecer si el inciso 1º y el parágrafo 4º del   artículo 3 de la Ley 1777 del 2016 contienen una medida irrazonable y   desproporcionada que desconoce la libertad de empresa que garantiza el artículo   333 de la Constitución (segundo cargo).    

3.                       Del Auto   011 de 2018 y la subsanación del vicio de procedimiento    

24.   La Sala Plena, mediante el Auto 011   del 24 de enero de 2018, “constató que se produjo un vicio de procedimiento,   de relevancia constitucional, al haberse omitido publicar, por lo menos con un   día de anticipación al debate y aprobación de las respectivas plenarias, el   informe de la comisión accidental de conciliación del Proyecto de Ley 116 de   2014 Senado, 50 de 2015 Cámara, tal como lo dispone el inciso 2° del artículo   161 de la Constitución Política”[19].   A pesar de la relevancia del vicio, como consecuencia de la afectación al   principio de publicidad del procedimiento legislativo, se consideró que el mismo   podría ser subsanado por el Congreso de la República.    

25.    En consecuencia,   la Corte le “otorgó a las cámaras legislativas un plazo un plazo de treinta   (30) días hábiles, contados a partir del momento en que se reanuden las sesiones   ordinarias del Congreso de la República del año 2018, para que, en los términos   del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución sometan a debate y, de ser el   caso, aprueben el informe de conciliación del Proyecto de Ley [objeto del   primer cargo de la demanda]”[20].    

26.   El 7 de junio del año en curso, el   Secretario General del Senado de la República le informó a la Corte que, en   “cumplimiento a lo ordenado en el [A]uto 011 de fecha veinticuatro (24) de enero   de 2018 (…), el (…) 7 de junio de 2018, el proyecto de ley [sub examine] (…),   [fue]  aprobado en Sesión Plenaria”[21].   Igualmente, el 15 de junio pasado, la Secretaría General de la Cámara de   Representantes[22]  comunicó que el 6 de junio del mismo año, se efectuó el anuncio previo del   informe de conciliación sub lite, además que dicho informe fue aprobado   en la sesión plenaria del 12 de junio de 2018.    

27.   Ahora bien, verificado el material   probatorio aportado al expediente[23],   especialmente las Gacetas Nos. 338 del 30 de mayo de 2018[24]  y 837 del 12 de octubre del mismo año[25],   en lo que respecta al Senado, y 700 del 4 de septiembre de 2018[26],   en cuanto a la Cámara de Representantes, se pudo constatar que el vicio   declarado en el Auto 011 de 2018 fue subsanado por las plenarias del Congreso de   la República. Todo, en acatamiento de las exigencias hechas en el referido auto   y en cumplimiento de los términos a los que se refiere el inciso 2º del artículo   161 de la Constitución Política. Esto, por cuanto, el informe de conciliación   fue publicado el 30 de mayo de 2018, y el debate y aprobación en las plenarias   del Congreso se dio el 7 de junio de 2018 en el Senado y el 12 de junio en la   Cámara de Representantes.    

28.    Así mismo, la Sala   encuentra probado que durante el trámite legislativo se hicieron los anuncios   previos correspondientes, tanto en la Cámara de Representantes[27]  como en el Senado[28].   Puede decirse, entonces, que se cumplió con el procedimiento legislativo para la   aprobación del informe de conciliación. En efecto, el trámite se adelantó con   respeto de las disposiciones constitucionales y legales de rigor y, sobre todo,   en las plenarias del Congreso se satisficieron las exigencias de los principios   de publicidad y deliberación, que se echaron de menos en el Auto 011 de 2018.    

29.    Igualmente, se   advierte que la subsanación del vicio de procedimiento se dio dentro del término   fijado por la Corte, en concordancia con los artículos 202 de la Ley 5 de 1992 y   74 del Reglamento de la Corte, según el entendimiento que le ha asignado la   jurisprudencia constitucional[29].   En efecto, la publicación, el anuncio previo, la votación y la aprobación del   informe de conciliación en cada una de las Plenarias del Congreso se dio dentro   de la legislatura que inició el 20 de julio de 2017 y que concluyó el 20 de   junio de 2018, cuyo segundo periodo de sesiones ordinarias inició el 16 de marzo   del año en curso[30],   esto es, dentro de los treinta días fijados en el numeral primero del Auto 011   de 2018.    

30.   En ese sentido, advierte la Sala que   no le asiste razón a la ciudadana demandante cuando, en memorial aportado   durante el trámite del expediente, afirma que la subsanación del vicio se dio   por fuera de los términos legales correspondientes[31].   De conformidad con la jurisprudencia constitucional ya citada, y de conformidad   con las exigencias que suponía el trámite legislativo de subsanación, es   desproporcionado interpretar que la publicación, anuncio, discusión y aprobación   del proyecto sub examine, dado su gran impacto político y económico,   debía surtirse dentro de los treinta días referidos en el Auto 011 de 2018. Una   interpretación tal hubiese implicado, primero, restringir el efecto útil de las   disposiciones mencionadas en el párrafo precedente, en el sentido que le ha   otorgado la jurisprudencia constitucional referida; segundo, desconocer el   principio de prevalencia del derecho sustancial, exaltado por la jurisprudencia   constitucional relativa a la subsanabilidad de los vicios de procedimiento   legislativo[32];   y, tercero, desconocer que la posibilidad de corregir los yerros del   procedimiento legislativo debe entenderse y aplicarse en forma razonable, so   pena de desnaturalizar la institución[33].    

31.    En suma, advierte   la Sala que los vicios de procedimiento declarados mediante el Auto 011 de 2018   fueron debidamente subsanados por el Congreso de la República. En consecuencia,   en aplicación de lo dispuesto en el último aparte del inciso 1º del artículo 74   del Reglamento Interno, la Corte entrará a estudiar el segundo cargo propuesto   en la demanda de inconstitucionalidad.    

4.       Cosa juzgada constitucional en   relación con la sentencia C-347 de 2017    

32.   El artículo 3 (parcial) de la Ley 1777   de 2016, que se demanda en este proceso, ya había sido sometido al control de la   Corte en la sentencia C-347 de 2017 (expediente D-11732).    

33.             Los cargos   propuestos, en esa ocasión, fueron los siguientes: (i) violación del   interés superior del menor; (ii) violación de los artículos 333 y 334 de   la Constitución, ante el presunto desconocimiento de que “el Estado debe   procurar en la ejecución del gasto público social priorizar la destinación de   los recursos de las cuentas abandonadas a la atención de la niñez”[34];  (iii) violación de la función social de la propiedad; y (iv)  violación de los artículos 359 y 366 de la Constitución. Mediante auto del 26 de   octubre de 2016, el magistrado sustanciador del proceso “admitió sólo el   siguiente cargo: el legislador, al variar la destinación de unos bienes muebles   (cuentas bancarias abandonadas), del ICBF al ICETEX, desconoció la especial   protección que la Constitución le confiere a los niñas y niños (art. 44   Superior)”[35].   Debido a que la demanda no fue subsanada, en auto del 9 de noviembre del mismo   año fue rechazada respecto de los cargos inadmitidos. En consecuencia, la   sentencia C-347 del año 2017 únicamente se ocupó del cargo trascrito y para su   estudio formuló el siguiente problema jurídico: “[a]l ordenar el legislador   que los saldos de cuentas abandonadas, que se encuentren en establecimientos   financieros, sean invertidos en la creación y administración de un fondo en el   ICETEX, ‘que permita el otorgamiento de créditos de estudio y créditos de   fomento a la calidad de las Instituciones de Educación Superior’, ¿vulneró los   derechos de los niños (art. 44 Superior), por cuanto, anteriormente, tales   bienes eran destinados al financiamiento del ICBF?”[36].    

34.             En el proceso de   la referencia, la demandante plantea que el artículo 3 (parcial) de la Ley 1777   de 2016 desconoce el artículo 333 de la Constitución, para lo cual argumenta que   se trata de una intervención en la economía irrazonable y desproporcionada, que   desconoce la jurisprudencia constitucional sobre las medidas de intervención   económica y da lugar a una “afectación generalizada” del sistema   económico colombiano.    

35.             En el presente   asunto se configura un supuesto de cosa juzgada relativa (explícita)[37],   ya que la Corte en la sentencia C-347 de 2017 juzgó la constitucionalidad del   artículo 3 de la Ley 1777 de 2016, únicamente desde la perspectiva de uno de los   cargos posibles, el cual es diferente al que aquí propone la accionante, de lo   que se sigue que dicha sentencia no agotó el debate acerca de la   constitucionalidad de la disposición. En consecuencia, es procedente el examen   de su constitucionalidad, desde la perspectiva de las nuevas acusaciones[38].    

5.      Del   análisis de la aptitud del cargo sustantivo de la demanda    

36.   El análisis del segundo cargo de la   demanda, que, a su vez, corresponde al segundo problema jurídico del caso,   supone, de manera previa, la valoración de su aptitud, y solo en caso de que   esta exigencia se acredite, su estudio de fondo.   Si bien, en el auto admisorio de la demanda el Magistrado Sustanciador define si   esta cumple los requisitos mínimos de procedibilidad, este estudio corresponde a   una revisión sumaria, que“[…] no compromete ni define la competencia […] de la Corte,   […]  en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas   de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos […]  (C.P. art. 241-4-5)”[39].    

37.   El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991   regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad. De esta disposición, la jurisprudencia de la Corporación   ha considerado como necesarios para un pronunciamiento de fondo, (i) la   delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación,   (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución   para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso[40], y (iv) la razón   por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[41].    

38.   En especial, a partir de la sentencia   C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como exigencias   mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las de claridad,   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De conformidad con aquella,   su alcance ha sido el siguiente:    

“En línea con lo anterior, en las   Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los   mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y   suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la   argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae   sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce   de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación   entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se   define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay   pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay   suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz   de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma   demandada”[42].    

39.    El cargo propuesto   por la demandante es el siguiente: el inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3   de la Ley 1777 del 2016 desconocen lo dispuesto por el artículo 333 de la   Constitución. Tres argumentos lo fundamentan: (i) las disposiciones   acusadas consagran una intervención en la economía irrazonable y   desproporcionada, que afecta el núcleo esencial de la libertad de empresa;   (ii)  no superan el juicio de proporcionalidad que la jurisprudencia   constitucional ha utilizado para las medidas que comportan una intervención en   la economía; y (iv) los establecimientos bancarios, históricamente, han   tenido y tienen una incidencia directa en el crecimiento de la economía y, por   ende, al afectarse el derecho que les asiste a estos para “destinar   libremente sus capitales”[43],   se está causando una “afectación generalizada” en el sistema económico   colombiano.    

40.   Para la Sala Plena, los dos primeros   argumentos por los cuales la demandante considera que las expresiones acusadas   vulneran la Carta Política: (i) son claros, en la medida en que permiten   entender la acusación planteada, relacionada, de un lado, con una presunta e   indebida intervención en la economía y, del otro, con la posible afectación de   la libertad de empresa; (ii) son ciertos, al referirse a disposiciones   concretas de una proposición jurídica existente en el ordenamiento jurídico, la   Ley 1777 de 2016; y, finalmente, (iii) son de orden constitucional, en   tanto confrontan la Ley demandada con el artículo 333 de la Constitución   Política, al considerar, por una parte, que los recursos de las denominadas   cuentas abandonadas pertenecen a la entidad financiera y no al   cuentahabiente y, por la otra, que, en todo caso, la medida, que califican de   intervencionista en la economía, no supera las exigencias de razonabilidad y   proporcionalidad, según las exigencias que, para la ciudadana accionante, han   sido señalados en la jurisprudencia constitucional.    

41.   El tercer argumento, sin embargo,   carece de pertinencia y, como tal, no pueden ser tenido en cuenta al estudiar el   cargo sustantivo de la demanda. En efecto, la demandante afirma que la norma   cuestionada repercute negativamente en el crecimiento económico de Colombia,   cuando tales cuestiones, por un lado, no son de naturaleza constitucional; por   el contrario, se fundamentan en anhelos sociales de la demandante frente a la   situación económica del país, con base en los cuales no es posible estructurar   un cargo de inconstitucionalidad. Por otro lado, encuentra la Sala que una   lectura objetiva revela que tales consecuencias no se derivan, normativamente   hablando, de la disposición cuestionada, ya que esta lo que busca, en términos   generales, es promover el acceso a la educación superior y fomentar la calidad   de la misma.    

42.   Limitado el cargo, en los términos   referidos en los párrafos precedentes, la Sala abordará el vicio material de la   demanda sub examine.    

6.                  Del presunto desconocimiento del artículo   333 de la Constitución 

  (vicio material)    

43.             Para resolver el   cargo sustantivo, la Sala se referirá a las medidas de intervención económica y   a la regulación de las actividades financieras (infra num. 6.1.).   Posteriormente valorará la constitucionalidad de la disposición que se acusa (infra  num. 6.2.).    

6.1.           De las   medidas de intervención en el sistema económico y la función de regulación de   las actividades financieras de las entidades bancarias    

44.   A diferencia del modelo político que   se adoptó en la Constitución de 1991 (Estado Social de Derecho), la Constitución   no definió un determinado modelo económico, sino que le atribuyó una amplia   potestad de configuración al Legislador para el efecto[44].   Si bien, dispuso que la iniciativa privada y la actividad económicas fueran   libres[45],   estableció que la dirección general de la economía estaría a cargo del Estado[46]  y que debía ejercerse en los términos que lo dispusiera la Ley[47]. En efecto, el numeral 21 del artículo 150 ibídem  habilita al legislador para expedir las leyes de intervención económica   previstas en el artículo 334 ibídem, siempre que lo haga precisando su   alcance y finalidad, y respetando los límites impuestos por la libertad   económica.    

45.   Según se ha reiterado   en la jurisprudencia constitucional, la intervención de la economía por el   Estado se justifica en   que “a través de ella se pretende conciliar los intereses privados presentes   en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está   involucrado en dicha actividad”[48].   Esta, además, tal como lo ha considerado la Corte, se ejerce, en un “marco   económico ontológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la   desigualdad social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y   determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la   igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, económicos   y culturales que conforman la razón de ser y los límites del quehacer estatal”[49].    

46.   Para la demandante, las disposiciones   cuestionadas constituyen una forma de intervención del Estado en la economía,   que califica como irrazonable y desproporcionada[50].   Pone de presente que tales disposiciones, primero, le impiden a los bancos   “colocar” libremente unas sumas de dinero que son de su propiedad, dada la   naturaleza del depósito bancario y, segundo, los priva del derecho que tienen de   percibir ganancias por dichas actividades de colocación de recursos en el   sistema financiero.    

47.   Las actividades relacionadas con el   manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, como   las operaciones pasivas realizadas por los bancos, están sujetas al régimen de   intervención estatal que contienen los artículos 150.18.d, 189.24 y 335 de la   Constitución. Según este último, “Las actividades financiera, bursátil,   aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e   inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del   numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas   previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de   intervención en estas materias y promoverá la democratización del crédito”.    

48.   La intervención estatal en este sector   de la economía, según lo ha considerado la jurisprudencia constitucional, se   justifica, de un lado, en que se trata de una “actividad económica que, como   se ha dicho, compromete el interés público, la confianza en el sistema   financiero y la estabilidad macroeconómica del país”[51],   lo que implica, entre otras, que sea justificable “una mayor restricción de   las libertades económicas”[52].   De otro, se trata de actividades en las que se manejan, aprovechan e invierten   (colocan) recursos captados del público[53].   Y, finalmente, se consideran actividades básicas para el desarrollo económico,   al ser el principal mecanismo de administración del ahorro público y, sobre   todo, de financiación de la inversión pública y privada[54].    

49.    La   actividad financiera encuentra fundamento en la confianza que tienen los   usuarios de que las obligaciones derivadas de las operaciones bancarias serán   satisfechas continuamente. Esta confianza, a su vez, encuentra sus cimientos en   una regulación adecuada y en la convicción de que las entidades bancarias y   financieras están debidamente controladas y vigiladas por el Estado. El   mantenimiento de esa confianza “es el objetivo principal de la intervención   del Estado en este tipo de actividades”[55].    

50.   A juicio de la Sala, las disposiciones   que se analizan fueron expedidas por el Legislador, por un lado, en desarrollo   de la función estatal de regulación de la actividad financiera y, por el otro,   en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 21 del artículo 150 de   la Constitución, en concordancia con el artículo 334 ibídem. Esto, por   cuanto, la ley a la que pertenecen tales disposiciones tiene como objeto   reglamentar la utilización de “los saldos de cuentas abandonadas que se   encuentran en los establecimientos financieros, para ser invertidos en la   creación y administración de un fondo en el Icetex que permita el otorgamiento   de créditos de estudio y créditos de fomento a la calidad de las Instituciones   de Educación Superior” (art. 1, Ley 1777 de 2016).    

51.   En efecto, según los términos del   artículo 2.1.17.1.1 del Decreto 953 de 2016, reglamentario de la Ley 1777 de   2016 (norma demandada), los recursos provenientes de las “cuentas abandonadas”   deben ser invertidos en el sistema financiero por los propios “establecimientos   de crédito”, siempre que estos cumplan los requisitos dispuestos en el artículo   2.1.17.1.8 ibídem y los otros exigidos por el Icetex, en su condición de   administrador del fondo que se crea para tal fin. Igualmente, según dispone el   artículo 2.1.17.1.11 ibídem, son las “ganancias” generadas por dicha   “colocación” las que se destinan a fomentar e invertir en la educación superior,   que no los recursos propiamente dichos, los cuales, valga la pena aclararlo, se   mantienen al interior del sistema financiero.    

52.   Puede decirse, entonces, que, más allá   del carácter de los recursos depositados en las “cuentas abandonadas”, definida   por la naturaleza del contrato de depósito bancario y regulada en los artículos   126 y siguientes del Estatuto Orgánico de Sistema Financiero y las directrices   emitidas por la Superintendencia Financiera de Colombia[56],   lo cierto es que el Estado tiene competencia para adoptar medidas orientadas a   intervenir la actividad financiera, “por razones que surgen, no sólo del   hecho de que a través de ella se manejan, aprovechan e invierten recursos del   público, sino porque es una actividad que exige una permanente y detallada   intervención por parte del Estado, en distintos niveles competenciales también   definidos en la propia Constitución, para garantizar que los actores económicos   y la sociedad en general puedan confiar, de manera permanente y continua, en que   las entidades que la ejercen van a cumplir cabalmente las obligaciones a que se   comprometen”[57].    

53.   La Ley demandada, pues, limita las   libertades económicas de los establecimientos financieros con “cuentas   abandonadas”, en ejercicio de la función de regulación de la actividad   financiera de los bancos, y con la finalidad de fomentar el acceso y la calidad   de la educación superior. A los citados establecimientos se les impone la   obligación de girar, a título de mutuo, a favor del ICETEX, los recursos que   algunos de sus cuenta-habientes depositaron en cuentas, siempre que las mismas   puedan considerarse como “abandonadas”. Esta obligación restringe la posibilidad   de aquellas de disponer de tales sumas de dinero para “colocarlas” en el sistema   financiero, por medio de operaciones activas, y generar las utilidades   correspondientes a su favor. Puede decirse, entonces, que las disposiciones   objeto de control sí contienen una medida de intervención en la economía. Resta   por establecer, entonces, si dicha intervención en las actividades financieras   es constitucional (infra num. 6.2).    

6.2.           De la   constitucionalidad del inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777   del 2016    

54.   Desde una perspectiva general, la Ley   1777 de 2016, que integra las disposiciones demandadas, es una medida   legislativa destinada al fomento de la educación superior, uno de los fines   sociales del Estado[58].   La norma establece, por una parte, que las entidades tenedoras de los saldos de   las cuentas abandonadas, que superen el valor equivalente a 322 UVR, deben   transferir dichos recursos, a título de mutuo, al fondo constituido por el   ICETEX para tal fin. Por otra parte, establece una obligación de reintegrar el   saldo al depositante en el momento en que este lo solicite, con los rendimientos   respectivos y en los términos en que la norma dispone (artículo 5).    

55.   Las disposiciones demandadas plantean,   entonces, a la luz de las consideraciones expuestas en el numeral 6.1   supra, una tensión entre las libertades económicas de los establecimientos   financieros de disponer de los recursos de las “cuentas abandonadas”, de un   lado, y el deber estatal de fomentar la educación superior y la investigación   científica, del otro. Esto debido a que la Ley 1777 de 2016[59],   como ya se dijo, contiene una medida de intervención económica que permite al   Estado utilizar los saldos de cuentas de ahorro o corrientes abandonadas en los   establecimientos financieros, para ser invertidos en la creación y   administración de un fondo que permita, de un lado, el otorgamiento de créditos   de estudio y, del otro, el fomento a la calidad de las Instituciones de   Educación Superior.    

56.   Lo que corresponde, entonces, para   resolver la tensión antes referida, es determinar si dicha medida es no solo   razonable sino también proporcional, esto es, si la relevancia de la restricción   de la libertad de empresa se encuentra justificada por la importancia de   realizar el fin perseguido por la intervención económica.    

57.   Para tales efectos, tal como lo ha   considerado, entre otras, en la sentencia C-114 de 2017, la Corte debe realizar   un juicio de proporcionalidad de intensidad débil, al tratarse de un caso de   intervención económica, el cual exige, en primer lugar, realizar un examen   acerca de si la medida cuyo juzgamiento se pretende está o no proscrita por la   Constitución -razonabilidad- (infra num. 6.2.1). Luego, determinar si la   medida (i) persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida   por la Constitución (infra num. 6.2.2) y, en caso de serlo, (ii)  si el medio puede considerarse idóneo para alcanzar la finalidad identificada (infra  num. 6.2.3)[60].    

6.2.1.   De la razonabilidad de la intervención   legislativa    

58.   Para valorar la razonabilidad de la   medida de intervención legislativa adoptada mediante la ley que se demanda, como   se dijo antes, se debe establecer si la medida adoptada se encuentra   constitucionalmente proscrita. La Sala no encuentra alguna disposición   constitucional que establezca una prohibición en ese sentido. Por el contrario,   se advierte que el artículo 150.21 de la Constitución Política habilita este   tipo de medidas legales.    

59.   Igualmente, la Sala considera   necesario determinar si la disposición desconoce los artículos 150.21 y 334 de   la Constitución Política, en tanto dichas normas habilitan solo al legislador   para expedir las normas de intervención económica. Esto, a juicio de la Sala,   implica establecer si la intervención en la economía fue dispuesta por medio de   una ley en sentido formal, lo cual la Corte considera cumplido en el proceso de   la referencia. En efecto, desde una perspectiva general, la Ley 1777 de 2016,   que integra las disposiciones demandadas, es una medida legislativa destinada al   fomento de la educación superior, uno de los fines sociales del Estado[61].   La norma establece, por una parte, que las entidades tenedoras de los saldos de   las cuentas abandonadas, que superen el valor equivalente a 322 UVR, deben   transferir dichos recursos, a título de mutuo, al fondo constituido por el   ICETEX para tal fin. Por otra parte, establece una obligación de reintegrar el   saldo al depositante en el momento en que este lo solicite, con los rendimientos   respectivos y en los términos en que la norma dispone (artículo 5).    

6.2.2.   De la finalidad de la medida:   realización del principio de solidaridad u otra finalidad expresamente señalada   por la Constitución    

60.   La Constitución Política contiene   varias referencias a la educación. Por un lado, se refiere a ella como un   derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social[62];   por otro, la relaciona con el acceso a la cultura[63],   la libertad de aprendizaje[64]  y religiosa[65],   la autonomía universitaria[66]  y su financiamiento[67].   Esta Corte, por su parte, ha señalado   que la educación es un derecho fundamental[68]  cuya prestación se constituye en uno de los fines sociales del Estado[69],   dada su calidad de necesidad básica, en los términos de la segunda parte   del inciso 1° del artículo 366 de la Constitución. Así mismo, le ha reconocido   cuatro características fundamentales, a saber: (i) aceptabilidad, (ii)  adaptabilidad, (iii) disponibilidad, y (iv) accesibilidad[70].    

61.             El artículo 69 de la   Constitución le impone al Estado ciertas obligaciones positivas en materia de   educación[71],   dentro de las que la Sala resalta: (i) el deber de fortalecer la   investigación científica; (ii) el deber de ofrecer condiciones especiales   para su desarrollo y (iii) el deber de facilitar los mecanismos de   financiación que hagan posible el acceso de todas las personas a dicho servicio   público.    

62.             Con   relación a esta última obligación, por un lado, la Corte ha señalado que “[e]l    Estado se encuentra entonces ante el deber de facilitar unos medios financieros,   bajo parámetros técnicos y económicos responsables, que les permitan a los   colombianos acceder a la educación superior”[72]. Por el otro, la   jurisprudencia constitucional ha destacado el papel que cumple el ICETEX en   torno al fomento del acceso a la educación superior, “en el sentido de   facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso a la educación   superior, de manera que, por esta vía, el Estado tiende progresivamente a la   provisión de mecanismos para que los asociados puedan realizarse personal y   profesionalmente”[73].    

63.             Puede decirse,   entonces, que, tal y como lo planteó la Superintendencia Financiera, de   conformidad con lo previsto por el artículo 69 de la Constitución, las   disposiciones cuestionadas persiguen finalidades expresamente señaladas por la   Constitución, para el caso, la de facilitar “mecanismos financieros que hagan   posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”  (inciso final del artículo 69 de la Constitución).    

64.             El   objeto de la Ley 1777 de 2016, en efecto, es reglamentar la utilización de “los saldos de cuentas   abandonadas que se encuentran en los establecimientos financieros, para ser   invertidos en la creación y administración de un fondo en el Icetex que permita   el otorgamiento de créditos de estudio y créditos de fomento a la calidad de las   Instituciones de Educación Superior” (artículo 1º). La consecución de esta   finalidad constitucional supone como contrapartida la limitación de la libertad   de las entidades financieras de disponer de los saldos depositados en “cuentas   abandonadas”. Esta finalidad, por tanto, es compatible con la Constitución, de   allí que sea procedente analizar la idoneidad del mecanismo dispuesto para su   consecución, en los términos de las disposiciones demandadas.    

6.2.3.   De la idoneidad del medio elegido    

65.   En materia de protección de derechos   sociales, cuyo contenido es esencialmente prestacional, el análisis de la   idoneidad del medio al que acude el Legislador debe hacerse atendiendo al   contexto propio del derecho cuya protección se persigue y, sobre todo, de cara a   la política pública que existe en la materia. En esa medida, aunque sea posible   proponer modelos alternativos de financiación de la educación superior,   diferentes al que regula la Ley 1777 de 2016, e igualmente idóneos para   conseguir el fin constitucional que pretende garantizar, lo cierto es que ese   hecho, per se, no le resta idoneidad al mecanismo implementado en   las disposiciones demandadas. Por tal razón, lo que compete, en este ámbito, al   juez constitucional, es valorar si la medida contribuye de forma relevante a   conseguir el fin constitucionalmente pretendido, acudiendo para ello a criterios   de cantidad, calidad y eficiencia. De esta forma, si la medida contribuye de   forma relevante a la garantía del derecho social cuya protección se busca, la   misma debe considerarse idónea; por el contrario, si la contribución es   irrelevante no es posible inferir que la medida sea idónea, de cara a la   realización del fin constitucional que persigue.    

66.   En lo que tiene que ver con la   idoneidad del medio elegido, la Sala no pretende pasar por alto la existencia de   otras fuentes de financiación de la educación superior[74].   Sin embargo, dadas las circunstancia del caso, especialmente las   particularidades del sistema financiero, la Corte considera que la medida objeto   de control constitucional contribuye en gran medida a la realización del fin   constitucional perseguido, sin que para ello sea necesario valorar si otras   alternativas pudieran ser igualmente idóneas para generar los recursos   requeridos para lograr la satisfacción de la necesidad básica de educación   superior, de que trata el apartado final del inciso 1° del artículo 366 de la   Constitución.    

67.   En materia de educación, el criterio   de calidad se encuentra directamente relacionado con los siguientes componentes:   (i) aceptabilidad, (ii) adaptabilidad, (iii)  disponibilidad, y (iv) accesibilidad. El Comité de Derechos Económicos   Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas[75],   al referirse a la accesibilidad en materia educativa, finalidad perseguida con   la disposición que aquí se demanda, precisó que la misma consta de tres   dimensiones: (i) la de no discriminación, que implica que la educación   debe ser accesible a todos sin discriminación alguna, por aquello que el Comité   denomina “motivos prohibidos”[76];  (ii) la accesibilidad material, en virtud de la cual la educación debe   ser asequible materialmente en relación con el territorio de los estados y el   uso de las tecnologías de la información; y (iii) la accesibilidad   económica, que comporta una obligación positiva para el Estado, consistente en   colocar la educación al alcance de todos de forma gratuita[77],   de forma plena en cuanto a la educación primaria y gradual frente a la   secundaria[78]  y superior[79].    

68.   Según se indicó en la ponencia del   proyecto de ley que finalmente se convirtió en la Ley 1777 de 2016, el monto que   se encuentra en cuentas abandonadas, con corte a julio de 2014, según las   “cifras reportadas por los establecimientos de crédito a la Superintendencia   Financiera de Colombia” era de 7.45 billones de pesos[80].    

69.   A juicio de la Sala, los recursos que   pueden generarse al “colocar” tales sumas de dinero en el sistema financiero   contribuyen de forma relevante a la consecución del fin constitucional   perseguido. En efecto, dada aquella cantidad de recursos es posible inferir que   los rendimientos que pudieran generar contribuirían en gran medida a facilitar los mecanismos de   financiación para el acceso de todas las personas a un servicio de educación   superior de calidad.    

70.   No puede pasarse por alto que,   contrario a lo que señala la demandante[81],   las disposiciones cuestionadas no impiden que los bancos generen ganancias con   las sumas de dinero depositadas en las “cuentas abandonadas”, pues, tal y como   lo sostuvo el Ministerio de Educación Nacional, los bancos reciben ganancias al   “colocar” los recursos depositados en las “cuentas abandonadas”. Esto se hace   evidente si se tiene en cuenta que los recursos en “cuentas abandonadas”   inferiores a 322 UVR no deben ser transferidos al ICETEX, en los términos del   artículo 3º de la Ley 1777 de 2016. Por tanto, se conservan por los bancos para   la realización de operaciones activas, las cuales son su fuente principal de   ganancias. De otro lado, es igual de relevante que, de todas formas, los   recursos depositados, superiores a 322 UVR, ya han sido usufructuados por las   instituciones financieras, al menos, por un término de tres (3) años, pues el   artículo 2º ibídem establece que “se consideran cuentas abandonadas   aquellas cuentas corrientes o de ahorro sobre las cuales no se hubiere realizado   movimiento de depósito, retiro, transferencia o, en general, cualquier débito o   crédito que las afecte durante (3) años ininterrumpidos en todas las entidades   vigiladas por la Superintendencia Financiera”.    

71.   Estas medidas, por otro lado, no son   equivalentes a aquellas otras que pudieran tener un carácter expropiatorio, como   las que conducen a la pérdida del derecho de dominio de los bancos (no así de   expectativas futuras), o las que dan lugar a la extinción de los derechos de   crédito de los depositantes. Medidas de intervención de este tipo, tal como lo   ha considerado la jurisprudencia constitucional, superan el ámbito de   intervención del Estado en la economía. Este fue el caso de las decisiones de   control de constitucionalidad en relación con los artículos 1[82]  de la Ley 26 de 1979[83]  y 16[84]  del Decreto 434 de 1971[85].   Estas disposiciones fueron declaradas inexequibles por la Sala Constitucional de   la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencias del 28 de marzo de 1980 y el   18 de abril de 1985, respectivamente, reivindicando en ambos casos el derecho a   la propiedad privada.    

72.   Con la Ley 1777 de 2016, en cambio[86],   lo que se busca es “darle un uso social a las cuentas bancarias abandonadas,   sin que aquello configure una expropiación o pérdida del derecho de dominio del   depositante”[87].   Así lo consideró la Sala Plena en la sentencia C-347 de 2017, al estudiar la   constitucionalidad de la misma disposición que ahora es sometida al control   constitucional pero, se insiste, por cargos diferentes a los que en este momento   se analizan (cfr., num. 4 supra).    

73.   Así las cosas, para la   Sala, la disposición demandada contribuye a la garantía de accesibilidad   material respecto del servicio de educación, primero, debido a que encausa   unos recursos para permitir que las personas accedan a la educación superior y,   segundo, porque les facilita a las instituciones de educación superior el acceso   a créditos destinados a fomentar la calidad en los servicios que prestan a la   comunidad.    

74.             En un caso similar   la Corte consideró que este tipo de medidas se ajustaba a la Constitución. En   dicha ocasión le correspondió a la Sala el estudio del artículo 36   del Decreto 2331 de 1998[88], que había impuesto a las entidades   financieras el deber de transferir los recursos depositados en las “cuentas   inactivas” para el desarrollo del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y   Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, del Fondo de Garantías de   Entidades Cooperativas y del Seguro de Desempleo. En la sentencia C-136 de 1999,   señaló:    

 “A pesar del carácter   en apariencia forzoso del préstamo que en esta norma se contempla, debe   observarse que surge en realidad de la libre contratación entre las partes, por   lo cual no ha sido vulnerado el derecho de propiedad de los cuentahabientes.   Además éstos [sic], según lo establece la disposición, tienen acceso   inmediato a sus dineros cuando lo deseen y en tal evento, ante su solicitud, la   Dirección General del Tesoro Nacional les reintegrará la suma correspondiente   con los rendimientos respectivos, de acuerdo con los intereses que el depósito   devengaba en la entidad financiera.    

En realidad lo que ocurre   con este precepto es que los fondos depositados en cuentas inactivas, en vez de   ser utilizados o aprovechados por las entidades financieras, lo son por el   Estado, con el fin exclusivo de atender las necesidades y urgencias inherentes   al estado de excepción declarado, sin perjuicio alguno para los depositantes.”.    

6.3.           Conclusión    

76.             Más allá de la   naturaleza jurídica de los recursos depositados en las llamadas “cuentas   abandonadas”, lo cierto es que las disposiciones demandadas constituyen una   medida de intervención en la economía (supra num. 6.1) que se ajusta a la   Constitución, dado que, en el caso en concreto, se acreditó su proporcionalidad   (supra num. 6.2). La Sala concluye, entonces, que el cargo sustantivo de   la demanda no está llamado a prosperar. En consecuencia, se declarará la   exequibilidad del inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777 del   año 2016.    

                 

III.            Síntesis de   la decisión    

77.             La Sala Plena   decidió la demanda de inexequibilidad propuesta en contra de la Ley 1777 de   2016, de un lado, al haber desconocido, en su trámite de expedición, lo   dispuesto por el artículo 161 de la Constitución. De otro lado, en caso de que   no se hubiese acreditado tal vicio, le correspondía decidir la solicitud de   inconstitucionalidad en contra del inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de   dicha ley, al haber desconocido el artículo 333 de la Constitución.    

78.             En el Auto 011 del   24 de enero de 2018 la Sala Plena constató que se   había producido un vicio de procedimiento, al haberse omitido publicar, por lo   menos con un día de anticipación al debate y aprobación de las respectivas   plenarias, el informe de la comisión accidental de conciliación del Proyecto de   Ley 116 de 2014 Senado, 50 de 2015 Cámara (posteriormente, Ley 1777 de 2016),   tal como lo disponía el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución. En   consecuencia, había ordenado al Presidente del Senado de la República la   subsanación del vicio, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo   del artículo 241 de la Carta.    

79.             Dado lo anterior,   le correspondió a la Sala determinar, en primer lugar, si el vicio en el trámite   legislativo (primer cargo), declarado en el Auto 011 del 24 de enero de   2018, había sido subsanado, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del   artículo 241 de la Constitución, el artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y el   artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte. En caso de que aquel hubiese   sido subsanado, en segundo término, debía establecer si el inciso 1º y el   parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777 del 2016 contenían una medida   irrazonable y desproporcionada que desconociera la libertad de empresa, que   garantizaba el artículo 333 de la Constitución (segundo cargo).    

80.             Por una parte, la   Corte Constitucional constató que el vicio de procedimiento declarado mediante   el Auto 011 de 2018 había sido debidamente subsanado por el Congreso de la   República.    

81.             Por otra parte, la   Sala descartó la existencia de cosa juzgada absoluta frente a la sentencia C-347   de 2017, primero, porque dicha sentencia no había agotado el debate sobre la   constitucionalidad de la norma que aquí se cuestiona y, segundo, debido a que en   esa ocasión se había juzgado la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley   1777 de 2016, únicamente desde la perspectiva de uno de los cargos posibles, el   cual era diferente al que aquí proponía la accionante.    

82.             Finalmente, para   el estudio del segundo cargo, la Sala concluyó que las normas cuestionadas sí   contenían una medida de intervención en la economía, específicamente en el   sector financiero. Dado esto, consideró la Sala que las disposiciones demandadas   planteaban una tensión entre las libertades económicas de los establecimientos   financieros de disponer de los recursos de las “cuentas abandonadas”, de un   lado, y el deber estatal de fomentar la educación superior y la investigación   científica, del otro. Con fundamento en el juicio de proporcionalidad que   realizó (de intensidad débil), la Sala concluyó que intervención legislativa en   la libertad de empresa se encontraba justificada por la importancia de la   realización del fin perseguido mediante la intervención, esto es,   la garantía de accesibilidad material al servicio de educación superior.    

IV.            Decisión    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO:  LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el Auto 305 de junio 21 de   2017.    

SEGUNDO: Declarar SUBSANADO el vicio de   procedimiento decretado mediante el Auto 011 de 2018, por las razones expuestas   en esta sentencia.    

TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el inciso   1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777 de 2016, “[p]or medio de   la cual se definen y regulan las cuentas abandonadas y se les asigna un uso   eficiente a estos recursos”, por los cargos formulados en la demanda   y las consideraciones de esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

En comisión    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Fl. 4 vto.    

[2] Fl. 5.    

[3] Ibídem.    

[4] Refiere la Sentencia C-615 de 2002.    

[5] Hace referencia a la Sentencia T-291 de 1994.    

[6] Cita la Sentencia T-240 de 1993.    

[7] Refiere la Sentencia C-398 de 1995.    

[8] Con relación al carácter de los recursos depositados   en las entidades financieras, señala: “[…] los recursos de los que   pretende disponer la norma demandada, pertenecen a la entidad financiera en la   que se encuentran depositados, y no al titular de la cuenta que eventualmente se   considera abandonada, como erradamente podría suponerse. Lo que surge entre un   cuentahabiente y la entidad financiera en que deposita su dinero, es un derecho   personal o de crédito que efectivamente sustituye el derecho real de dominio que   inicialmente tuvo respecto al dinero depositado en la entidad financiera. Así,   el banco receptor de la suma dineraria adquiere el derecho real de dominio sobre   la misma y simultáneamente se obliga respecto del cuentahabiente a restituirle   el bien fungible en el momento mismo en que lo solicite, tornándose el segundo,   acreedor del banco” (folio 7).    

[9] Fl. 8 (vto).    

[10] Fl. 9.    

[11] Fl. 36, Cdno. 1.    

[12] Fl. 96.    

[13] Fl. 97.    

[14] Fl. 26.    

[15] Fl. 122 vuelto.    

[16] “Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de   procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará   devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el   defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la   exequibilidad del acto”.    

[17] “Artículo   202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la   formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables,   ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras   Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este   evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los   treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para   que decida definitivamente sobre su exequibilidad. || Las Cámaras podrán   subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos   formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental   de mediación presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su   aprobación o rechazo”.    

[18] “Artículo 74. Cuando la Sala Plena de la Corte, al   examinar proyectos de fallo sobre constitucionalidad de actos, encuentre que   estos adolecen de vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolverlos a la   autoridad que los profirió para que, dentro de un plazo máximo de treinta (30)   días, contados a partir del momento en que aquella esté en capacidad de   corregirlos, enmiende el defecto observado, si fuere posible. Subsanado el vicio   o vencido el término, la Corte decidirá sobre la constitucionalidad del acto”.    

[19] Fl. 141 (vto.), Cdno. 1.    

[20] Ibid.    

[21] Fl. 156, Cdno. 1.    

[22] Fl. 161, Cdno. 1.    

[23] De   todas formas, las Gacetas aquí referidas puede verse en:   http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/    

[24] Fls. 157 a 159, Cdno. 1.    

[25] Pág. 21   de la Gaceta No. 837 del 12 de octubre de 2018.    

[26] Fl. 173, Cdno. 1. Allí reposa un disco compacto que   contiene la referida gaceta y en la página 25 de la misma, se da cuenta de la   aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley sub examine.    

[27] Al respecto, verificar el Acta de Sesión Plenaria No.   291 del 6 de junio de 2018, publicada en la Gaceta 645 del 4 de septiembre de   2018 (Pág. 73).    

[28] Al respecto, verificar el Acta de Sesión Plenaria No.   65 del 6 de junio 2018, publicada en la Gaceta No. 821 del 9 de octubre de 2018   (Pág. 6).    

[29] Consultar, entre otras, las sentencias C-836 de 2006,   C-958 de 2007 (A-053/07), C-1011 de 2008 (A-081/08), C-1142 de 2008 (A-126/08),   C-121 de 2008 (A-118/08), C-383 de 2008 (A-145/07), C-534 de 2008 (A-119/07),   C-537 de 2008 (A-232/07), C-538 de 2010 (A-171/09), C-700 de 2010 (A-343/09),   C-982 de 2010 (A-053/10), C-617 de 2012 (A-032/12), C-640 de 2012 (A-031/12),   C-328 de 2013 (A-242/12), C-210 de 2016 (A-175/15), C-1137 de 2000 y C-261 de   2011. En estas providencias, la Corte, dada la complejidad del procedimiento   legislativo, ha reconocido, de un lado, términos superiores a los 30 días a los   que se refieren los artículos 202 de la Ley 5 de 1992 y 74 del Reglamento   Interno de la Corte para realizar el trámite de subsanación del vicio en el   procedimiento legislativo y, del otro, la posibilidad de que aquel se realice   dentro de la legislatura siguiente al auto mediante el cual se declara el vicio.    

[30] Ley 5 de 1992. “ARTICULO 224. Períodos ordinarios   sucesivos. El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en 2   períodos ordinarios y consecutivos. // Dos períodos ordinarios de sesiones   comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y   termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de   junio” (negrillas propias).    

[31] Memoriales del 29 de mayo y del 21 de junio de 2018.    

[32] Ver, entre otras, las sentencias C-026 de 1993, C-174   de 1994    

[33] Cfr. Sentencia C-737 de 2001, C-1056 de 2004 y C-729   de 2015.    

[34] Ibíd.    

[36] Sentencia C-347 de 2017.    

[37] Se considera explícita debido a que el decisum  de la sentencia es el siguiente: “[d]eclarar EXEQUIBLES los artículos 1, 3   (parcial), 4 (parcial), 5, 6 (parcial) y 7 de la Ley 1777 de 2016, por el   cargo analizado” (negrillas propias). Según la jurisprudencia   constitucional (en particular, las sentencias C-659 de 2016 y C-191 de 2017), la   cosa juzgada puede ser: (i) formal; (ii) material; (iii)   absoluta; y (iv) relativa. Se presenta cosa juzgada formal cuando   la decisión anterior recae sobre la misma disposición (texto); se configura   cosa juzgada material si el pronunciamiento anterior se ocupó de una norma   que, primero, resulta equivalente a la que se demanda posteriormente y, segundo,   está contenida en una disposición (texto) diferente. Se presenta cosa juzgada   absoluta cuando la primera decisión agota todo debate acerca de la   constitucionalidad de la norma que se cuestiona y cosa juzgada relativa  cuando en la decisión previa se juzga la constitucionalidad desde la perspectiva   de uno o algunos cargos.    

[38] Al respecto, en la sentencia C-007 de 2016, la Cote   aclaró: “[l]a diferencia entre cosa juzgada absoluta y relativa se establece   teniendo en cuenta el cargo de inconstitucionalidad y, en particular, la   amplitud del pronunciamiento previo de la Corte. Será cosa juzgada absoluta,   cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de   la norma acusada. Será cosa juzgada relativa si la Corte en una decisión   anterior juzgó la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de   los cargos posibles. En el primer caso, por regla general, no será posible   emprender un nuevo examen constitucional. En el segundo, por el contrario, será   posible examinar la norma acusada desde la perspectiva de las nuevas   acusaciones”.     

[39] Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2008, que, a su vez, cita como fundamento las   sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006 y C-929 de 2007. Esta   idea es reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009 y C-281 de 2013.    

[40] Cfr., entre otras, la sentencia C-341 de 2014.    

[41] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-089 de   2016.    

[42] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-247 de   2017.    

[43] Fl. 9 (Vto.), Cdno. 1.    

[44] Cfr., Sentencia C-1041 de 2007.    

[45]   Artículo 333.    

[46] Artículo 334.    

[47] Cfr., Sentencia C-837 de 2001.    

[48] Sentencia C-615 de 2002.    

[49] Sentencia C-347 de 2017.    

[50] Fl. 7, Cdno. 1.    

[51] Sentencia C-224 de 2009.    

[52] Sentencia C-860 de 2006.    

[53] Los bancos comerciales, según dispone el numeral 1º   del artículo 6º del Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto   Orgánico de Sistema Financiero, son “establecimiento[s] que hace[n]  el negocio de recibir fondos de otros en depósito general y de usar éstos, junto   con su propio capital, para prestarlo y comprar o descontar pagarés, giros o   letras de cambio”. A dichos establecimientos se les permite tener una   sección de ahorros para “recibir, reconociendo intereses, depósitos a la   vista o a término, con sujeción a lo previsto en [dicho] Estatuto, en el   Código de Comercio y en las reglamentaciones que con carácter general dicte el   Gobierno Nacional”. Para tales fines, en los términos del literal “b” del   artículo 7.1. ibídem, están autorizados para “[r]ecibir depósitos en   cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las previsiones contenidas   en el Código de Comercio y en el [EOSF]”. Los recursos captados del   público son utilizados, grosso modo, para la realización de operaciones   bancarias y la generación de utilidades, según la actora, teniendo los bancos   “el derecho a (…) escoger el tipo de actividad económica y las personas a   contratar para su ejecución”. Las operaciones bancarias se clasifican en   operaciones activas, operaciones neutras y operaciones pasivas. Por medio de   estas últimas el banco capta los recursos de sus clientes, adquiriendo la   condición de acreedor frente a estos últimos. En las otras dos modalidades, en   cambio, los bancos “colocan” los recursos en el sistema financiero, por ejemplo,   mediante contratos de leasing, factoring o mutuo. Se trata, entonces, de un   mercado de intermediación entre los clientes y los bancos, los primeros en pos   de resguardar su capital, obtener una rentabilidad o simplemente servirse de una   operación bancaria para un fin particular; y los otros con el fin de conseguir   recursos para atender negocios que retornarán aumentados con intereses – tener   ganancias al “colocar” recursos de los clientes.    

[54] Cfr.   Sentencia C-347 de 2017.    

[55] Sentencia C-640 de 2010.    

[56] Ver,   entre otras, la Circular Básica Jurídica C.E. 029/14. El texto completo de la   circular se consultó en:   https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/normativa/normativa-general/circular-basica-juridica-ce10083443. Última consulta el día 23 de octubre del   año 2018.    

[57] Sentencia C-640 de 2010.    

[58] Cfr., apartado final del inciso 1° del artículo 366 de   la Constitución.    

[59] La norma fue reglamentada mediante el Decreto 953 del   15 de junio del 2016. Así mismo, se advierte que el Fondo Especial para la   administración de los recursos provenientes de las cuentas abandonadas, así como   su reglamento operativo, fue adoptado mediante el Acuerdo No. 031 de julio 12   del 2016, expedido por la Junta Directiva del Icetex. La normativa se encuentra   disponible en el siguiente link:   https://www.icetex.gov.co/dnnpro5/es-co/cuentasabandonadas/normativa.aspx.   Último acceso el 26 de octubre de 2018.    

[60] Con   fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-673 de 2001, en la providencia en   cita (C-114 de 2017) se plantean las características de cada una de las   diferentes intensidades del juicio de proporcionalidad: “29.2.3. El juicio   de proporcionalidad de intensidad estricta exige verificar, previamente, si   la medida restrictiva (i) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa,   urgente o inaplazable. Una vez ello se establece, debe determinarse si tal medio   resulta (ii) efectivamente conducente, (iii) necesario y (iv) proporcionado en   sentido estricto. Se trata de una revisión rigurosa de la justificación de la   medida juzgada y se aplica, entre otros casos, en aquellos en los que la medida   supone el empleo de categorías sospechosas, afecta a grupos especialmente   protegidos, o impacta el goce de un derecho constitucional fundamental. ||    29.2.4. El juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia exige   establecer, en un primer momento, si la medida (i) se orienta a conseguir un   propósito constitucionalmente importante. Una vez ello se comprueba, debe   establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para alcanzar dicho   propósito. El examen intermedio ha sido aplicado por la Corte en aquellos casos   en los que la medida acusada se apoya en el uso de categorías semisospechosas,   afecta el goce de un derecho constitucional no fundamental o constituye un   mecanismo de discriminación inversa. || 29.2.5. El juicio de proporcionalidad   de intensidad débil impone determinar, inicialmente, si la medida (i)   persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la   Constitución. En caso de ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el   medio puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la   finalidad identificada. La Corte ha considerado pertinente aplicar este juicio   cuando se juzgan, entre otras, medidas adoptadas en desarrollo de competencias   constitucionales específicas o de naturaleza tributaria o económica. || 29.3. Es   necesario advertir que el juicio de proporcionalidad, en todos estos casos, se   encuentra precedido de un examen que tiene por propósito definir si la medida   cuyo juzgamiento se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así por   ejemplo, no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas   crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el destierro   (art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”.    

[62] Artículos 67 y 366 de la Constitución Política.    

[63] Artículo 70 de la Constitución Política.    

[64] Artículo 27 de la Constitución Política.    

[65] Artículo 68 de la Constitución Política.    

[66] Artículo 69 de la Constitución Política.    

[67] Artículo 356 de la Constitución Política.    

[68]  Esta Corte ha dicho que “el derecho a la   educación es un derecho fundamental, no sólo en lo que se refiere a los niños,   según lo expresa el artículo 44 de la carta Política, sino también en la   formación de los adultos, puesto que es inherente y esencial al ser humano, una   actividad dignificadora de la persona humana y un medio a través del cual se   garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y   valores de la cultura” Cfr. Sentencias T-932 de 2012, T-807 de 2003, T-642   de 2004 y T-886 de 2009.    

[69] Cfr. T-545 de 2016.    

[70] Cfr. T-105 de 2017.    

[71] Cfr.,   Sentencia T-294 de 2009.    

[72] Sentencia C-347 de 2017.    

[73] Ibíd.    

[74] Cfr., las distintas “Fuentes de financiación y   ayudas institucionales, financieras y tributarias para las universidades   estatales u oficiales”, a que hizo referencia la Sala Plena en el numeral   2.1.1 de la sentencia C-087 de 2018.    

[75] Observación General No. 13 relativa al derecho a la   educación – artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales   y culturales -. Aprobada en el 21º período de sesiones (1999). Párr. 6. Estas   observaciones, valga la pena precisar,   las observaciones de dicho Comité se usan para fines interpretativos y, en   consecuencia, no forman parte del bloque de constitucionalidad, en sentido   estricto.    

[76] Ibíd. Párr. 31 a 37.    

[77] La Corte Constitucional, con fundamento en los   artículos 44 y 67 de la Constitución, ha señalado que la educación es un derecho   fundamental, obligatorio para todos los menores entre 5 y 18 años de edad, y que   se debe implementar de manera progresiva su gratuidad, eliminando de forma   gradual el cobro de los servicios complementarios de los que trata el artículo   67 ibídem y los demás gastos establecidos. Al respecto, ver, entre otras,   las sentencias T­-323 de 1994, T-550 de 2005, T-1228 de 2008 y C-376 de 2010.    

[78] Por medio del Decreto 4807 de 2011, el Ministerio de   Educación Nacional reglamentó la gratuidad educativa para todos los   estudiantes de las instituciones educativas estatales, matriculados entre los   grados transición y undécimo. En dicha norma se dijo que la gratuidad   educativa debe entenderse como la exención del pago de derechos académicos y   servicios complementarios.    

[79] Diversos tratados internacionales sobre derechos   humanos ratificados por Colombia señalan la obligación de los Estados de   garantizar la implantación progresiva de la educación gratuita, entre otros el   artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 28   de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, el artículo 26 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 13.3.c del Protocolo   Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Este último,   aprobado en Colombia mediante la Ley 319 de 1996, dispone lo siguiente: “la enseñanza superior debe hacerse igualmente   accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios   sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza   gratuita”.    

[80] Fl. 3, Cdno. 2.    

[81] Según lo considera la accionante, “del concepto que   la Corte Constitucional otorga a la «libertad económica», [se permite]   extraer y analizar dos elementos fundamentales[:] i) libre destinación y   ii) beneficio o ganancia” (fl. 7 -vto-, Cdno. 1). En su criterio, tales   elementos se ven comprometidos por las disposiciones cuestionadas, porque anulan   el derecho de las entidades financieras a destinar libremente sus recursos,   obligándolas a transferir unos fondos sobre los cuales, además, se les impide   tener ganancias.    

[82] “Artículo 1º. Además de los que le asignan las   disposiciones vigentes, son recursos del Fondo Rotatorio del Ministerio de   Justicia; // a) Las sumas de dinero que actualmente se encuentran depositadas a   cualquier título y a órdenes de las autoridades judiciales por negocios   definitivamente fallados y que no se retiren por sus beneficiarios dentro de los   tres meses siguientes a la fecha de vigencia de esta Ley, cualquiera que sea su   cuantía; // b) Las sumas de dinero que actualmente se encuentren depositadas   a cualquier título y a órdenes de las autoridades judiciales por negocios no   fallados definitivamente y que pudiendo ser retiradas por sus beneficiarios o   titulares no lo fueren dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta   Ley, cualquiera que sea su cuantía; // c) Las sumas de dinero que a partir de la   vigencia de la presente Ley se depositen a cualquier título y a órdenes de las   autoridades judiciales y que no fueren retiradas por sus beneficiarios o   titulares dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que pudieren hacerlo   según la correspondiente decisión judicial, cualquiera que sea su cuantía; // d)   El valor de las multas que conforme a la ley en cumplimiento de sus funciones   impongan a cualquier persona las autoridades judiciales; // e) El valor de las   cauciones prendarias que se impongan en materia penal, cuando se hicieren   exigibles por incumplimiento de las obligaciones impuestas al procesado.”   (negrillas propias)    

[83] Por la cual se provee de nuevos recursos con   destinación al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.    

[84] “ARTÍCULO 16. Son también recursos de la Caja   Nacional de Previsión Social los siguientes: 1o. El valor de los depósitos   bancarios, a la orden o en cuenta corriente, menores de cien pesos ($ 100.00)   que se dejen inactivos por un lapso mayor de un año. // 2o. Todas las sumas   que se encuentren depositadas o que se depositen ante las autoridades de la Rama   Jurisdiccional del poder público, por concepto de las cauciones que se presten   en los casos en que se soliciten medidas preventivas y que no hayan sido   reclamadas o no se reclamen por las personas a que pertenezcan dentro del   término de un (1) año, contado a partir dela fecha en que pueda ser reclamada su   devolución. // Los Bancos en los cuales se encuentren depositadas estas   cauciones enviarán cada año una relación a la Caja Nacional de Previsión, sobre   el monto de tales depósitos y por orden de qué juzgados se encuentran   depositadas a fin de que ésta solicite la entrega de tales valores”   (negrillas propias).    

[86] Un antecedente importante lo constituye el artículo 36   del Decreto 2331 de 1998 – declarado exequible mediante la sentencia C-136 de   1999 -, en virtud del cual “[l]os saldos de las cuentas corrientes o de   ahorro que h[ubieran] permanecido inactivas por un período mayor de un año y no   super[aran] el valor equivalente a dos (2) UPAC, ser[ían] transferidos por las   entidades tenedoras a título de mutuo a la Nación -Ministerio de Hacienda y   Crédito Público- Dirección General del Tesoro Nacional, para desarrollar el   objeto del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades   Cooperativas en Liquidación, del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas,   el seguro de desempleo”.    

[87] Sentencia C-347 de 2017.    

[88] “ARTICULO 36. Los saldos de   las cuentas corrientes o de ahorro que hayan permanecido inactivas por un   período mayor de un año y no superen el valor equivalente a dos (2) UPAC,   serán transferidos por las entidades tenedoras a título de mutuo a la Nación   -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General del Tesoro Nacional,   para desarrollar el objeto del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y   Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación, del Fondo de Garantías de   Entidades Cooperativas, el seguro de desempleo y el servicio de estos recursos   en los términos y condiciones que determine el reglamento. Los respectivos   contratos de empréstito sólo requerirán para su perfeccionamiento y validez la   firma de las partes y su publicación en el Diario Único de Contratación   Administrativa. Cuando el titular del depósito solicite el retiro de la   totalidad o parte del saldo inactivo, la Dirección General del Tesoro Nacional   reintegrará al prestamista la suma correspondiente con los rendimientos   respectivos, de acuerdo con los intereses que el depósito devengaba en la   entidad financiera como cuenta inactiva, de conformidad con las disposiciones   actualmente vigentes. Dicho reintegro deberá efectuarse a más tardar al día   siguiente al de la solicitud presentada por la entidad financiera. Igualmente   procederá en ese término a entregar al Instituto Colombiano de Bienestar   Familiar las sumas que de conformidad con la ley correspondan” (negrillas   propias).