C-143-18

         C-143-18             

Sentencia C-143/18    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS QUE REGULAN LA CREACION DEL FONDO   NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Estarse   a lo resuelto en Sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-506   de 2006    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Se   configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL   ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Configuración    

Referencia.: Expediente D-12348    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por   la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.    

Demandantes:   Antonio Barrera Carbonell y otro.    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS.    

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la   siguiente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción pública   de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la   Constitución Política, los ciudadanos Antonio Barrera Carbonell y Abelardo   Barrera Martínez  presentaron demanda contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por   la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.    

2. Por auto del 25 de octubre de 2017, el   Magistrado sustanciador inadmitió la demanda al evidenciar que los cargos   propuestos carecían de especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que los   actores no plantearon una oposición objetiva entre el texto acusado y la   Constitución, sustentaron los reproches en interpretaciones subjetivas sobre las   supuestas consecuencias nocivas que la disposición atacada producía a sus   destinatarios y, finalmente, se limitaron a citar un conjunto de disposiciones   constitucionales sin argumentar, específicamente, la manera en que resultaban   quebrantadas. El 30 de octubre del 2017, los ciudadanos presentaron escrito de   corrección dentro del término de ejecutoria. Mediante auto del 15 de noviembre   de ese año el despacho admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos   exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991.    

3. En la misma providencia se dispuso   correr traslado al Procurador General de la Nación, con el propósito de que   emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y 278-5   de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que cualquier   ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó sobre la iniciación del   mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines   previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Educación Nacional.    

4. Adicionalmente, se invitó a participar a   la Federación Colombiana de Educadores y a las Facultades de Derecho de las   Universidades de   los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio   Arboleda, Libre y al Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que   intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre la   constitucionalidad de la disposición demandada.    

5. En la misma providencia se ordenó   suspender los términos dentro del presente proceso, en aplicación de lo   dispuesto en el artículo 1 del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305 de 2017.   Dicha suspensión fue levantada por la Sala Plena mediante Auto 473 del 25 de   julio de 2018.    

6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede   a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

7.   A continuación se transcribe la norma demandada según su publicación en el   Diario Oficial Nº 39.124   del 29 de diciembre de 1989. Se subrayan los apartes acusados:    

“LEY 91 DE 1989    

(diciembre 29)    

Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales   del Magisterio.    

El Congreso de Colombia,    

DECRETA:    

(…)    

Artículo 15º.- A partir de la   vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el   que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las   siguientes disposiciones:     

(…)    

2.- Pensiones:    

A). Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por   mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las   hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la   pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad   de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de   Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la   pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o   parcial de la Nación.    

B). Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981,   nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de   enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo  una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del   último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados   del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año   equivalente a una mesada pensional.     

(…)”.    

III.    LA DEMANDA    

8. Los actores consideran que el artículo 15 (parcial) de la Ley 91   de 1989 contraviene el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83,   93, 94, 121 y 128 de la Constitución Política, así como el artículo 22 de la   Declaración Universal de Derechos Humanos[1] y los   artículos 2 y 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y   Culturales (en adelante PIDESC).    

9. Parten por explicar porqué, en su criterio, no existe cosa   juzgada sobre la materia objeto de debate, pese a que esta Corporación ha   examinado, en varias ocasiones, la constitucionalidad de la disposición acusada[2].   Al respecto, señalan que los apartes normativos “vinculados a partir del 1 de   enero de 1981” y “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”,   contenidos en el numeral 2º de la disposición atacada, fueron declarados   exequibles a través de las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000,   respectivamente. Asimismo, indican que la sentencia C-954 de 2000 dispuso   estarse a lo resuelto frente a la expresión “los docentes vinculados hasta el   31 de diciembre de 1980”.    

10. Estiman que, sin embargo, no existe cosa juzgada en relación   con el asunto, pues las referidas providencias estudiaron cargos distintos a los   formulados en esta oportunidad. De este modo, la sentencia C-084 de 1999 analizó   si la expresión “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”, consagrada   en el literal b) numeral 2º del artículo demandado, infringía la Constitución   por violación del principio de igualdad y de la garantía de respeto de los   derechos adquiridos; mientras que la sentencia C-489 de 2000 estudió cargos   similares, pero propuestos contra la expresión “vinculados hasta el 31 de   diciembre de 1980” del literal a) de la misma disposición.[3]  Precisado lo anterior, inician la sustentación del concepto de violación con la   presentación de tres acusaciones[4].    

11. El primer cargo corresponde a la infracción de los   principios de progresividad y de no regresión en materia laboral. Al respecto,   la demanda plantea que las pensiones de jubilación, entre ellas la pensión   gracia, hacen parte del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (Art.   25 y 53 C. Pol.) y, en ese sentido, les son aplicables los mencionados   principios. Pese a esto, la limitación temporal introducida por el artículo 15   numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 exceptuó de ese beneficio pensional a   los docentes que se incorporaron al servicio a partir del 1º de enero de 1981.    

12. Para los demandantes, ese cambio normativo implicó un retroceso   respecto del régimen que venía siendo aplicado, “porque excluyó de la   posibilidad de percibir la pensión gracia a un grupo de docentes que tenían un   interés jurídico legítimo, pues se habían vinculado al servicio con anterioridad   a la expedición de las normas acusadas de la Ley 91 de 1989, y tenían, por   consiguiente, una vocación para acceder al aludido beneficio que debía ser   respetado por el legislador cuando dispuso la realización del cambio normativo”.    

13. Afirman que esa restricción legal desconoció la necesidad de   proteger a las personas de escasos recursos y en condiciones de vulnerabilidad   que cumplieron una tarea relevante para la materialización de los fines   esenciales del Estado, como la prestación del servicio público de educación   básica primaria. La reforma, además, no tuvo en cuenta que la pensión gracia ha   sido entendida como un ingreso esencial para la satisfacción del mínimo vital de   los maestros y un instrumento que acompasa su mala remuneración.    

14. El Congreso tampoco habría ponderado los beneficios que otorga   esa pensión a sus destinatarios, frente a la utilidad económica que su   eliminación supuestamente representa para el Estado. Sostienen, asimismo, que el   legislador infringió los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad,   pues al no justificar adecuadamente la eliminación de la prestación desconoció   la prohibición de retroceso de los derechos económicos, sociales y culturales.    

15. El segundo cargo fue denominado “El efecto   retrospectivo negativo de las normas acusadas”. Los demandantes indican que   esta modalidad de aplicación de la ley, la retrospectividad, no puede ser usada   para cercenar, modificar o extinguir derechos e intereses jurídicos. Aseguran   que, así como el artículo 58 de la Constitución prohíbe la retroactividad de la   ley, la retrospectividad únicamente puede emplearse para amparar bienes   jurídicos dignos de salvaguarda.    

16. Señalan que, en cuanto incorpora un efecto retrospectivo   negativo, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 vulnera los   artículos 1, 2, 4 y 121 de la Constitución. Esto, en especial, porque desconoce   el interés jurídico legítimo de los maestros que se habían vinculado al servicio   con anterioridad a la vigencia de la ley, es decir, en el periodo comprendido   entre el 1º de enero de 1981 y el 29 de diciembre de 1989, quienes se   encontraban en vía de acceder al derecho pensional. Subrayan que el efecto   retrospectivo introducido por la norma no satisface tampoco criterios de   idoneidad, necesidad y proporcionalidad.    

17. En su criterio, la medida no cumple el requisito de idoneidad   porque, a partir de la exposición de motivos de la Ley 91 de 1989, se advierte   que el propósito del legislador era llevar a cabo el proceso de nacionalización   de la educación, el cual se podía desarrollar sin necesidad de eliminar la   pensión gracia para los maestros vinculados entre el 1 de enero de 1981 y el 29   de diciembre de 1989. Argumentan que el legislador habría podido mantener la   prestación acudiendo a la excepción de prohibición de doble asignación del   tesoro público prevista en el artículo 64 de la Constitución Nacional de 1886,   replicada en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991.    

19. El tercer cargo, por último, se refiere al   desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima. Sobre ese   punto, los demandantes anotaron que, pese a la nacionalización de la educación,   los entes territoriales continuaron ejerciendo la función pública de nombrar,   trasladar, remover, controlar y administrar al personal docente, en virtud de lo   consagrado en el artículo 54 de la Ley 24 de 1988. Esa circunstancia, junto con   la vigencia de las leyes de pensión gracia al momento del ingreso al servicio   público, llevó a que los maestros vinculados con anterioridad a la adopción de   las normas acusadas consideraran que le eran aplicables las disposiciones   jurídicas de esta prestación. Sin embargo, fueron sorprendidos con la adopción   de una norma retrospectiva que afectó sus intereses de manera regresiva.    

IV. INTERVENCIONES    

Ministerio de Educación Nacional[5]    

20. Solicita la inhibición de   la Corte, pues considera que los argumentos expuestos por los accionantes se   sustentan en apreciaciones personales y subjetivas que carecen de respaldo   técnico y probatorio. Así mismo, asegura que la disposición acusada, en todo   caso, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, ya que esta   Corporación se pronunció sobre la misma en las sentencias C-954 de 2000, C-489   de 2000 y C-084 de 1999.    

21. Afirma que, no obstante la   insistencia de los actores en desmarcarse del cargo por igualdad estudiado en   las sentencias recién citadas, en esta oportunidad acuden a argumentos similares   a los analizados en esas providencias. Expresa que, en especial, emplean los   criterios de falta de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, propios del test   de igualdad.    

22. Pide que, en el evento que la   Corte decida estudiar el fondo del asunto, declare la exequibilidad del   artículo cuestionado. Sostiene que la pensión gracia representa una dádiva que   se otorgó a los maestros territoriales debido a la inequidad que soportaban en   relación con los docentes nacionales. Dicha “prebenda”, asevera, se   concedió hasta el 31 de diciembre de 1980, por cuanto para esa fecha había   culminado el proceso de nacionalización de la educación y, por ello,   desaparecido la desigualdad salarial entre esos dos grupos de maestros.    

23. Puntualiza que quienes ingresaron   al servicio con posterioridad a la nacionalización de la educación no eran   destinatarios de esa pensión, ya que su situación no era de desventaja y, por el   contrario, accedieron a un sistema de retribución salarial más balanceado. De   este modo, “no es pertinente ni admisible que se diga que su ingreso y su   desempeño estuvo sujeto a su esperanza irrefrenable de obtener beneficios para   sí, que no estaban previstos en la normatividad que les era aplicable, pues sus   condiciones de trabajo eran ya iguales”.    

24. Indica que el derecho a la pensión   gracia se adquiere por el cumplimiento de los requisitos consagrados en el   ordenamiento jurídico para el efecto, y no por el solo ejercicio público,   continuo y de buena fe de la actividad docente. Asegura que los docentes   vinculados entre el 1º de enero de 1981 y el instante de promulgación de la Ley   91 de 1989 no contaban con un “interés jurídico legítimo” asimilable a un   derecho adquirido, sino con una mera expectativa. Afirma que sobre este aspecto   se pronunció la Corte en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, en las   que se dispuso que este grupo de docentes tenía un derecho eventual que podía   ser suprimido legítimamente por el legislador.    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público[6]    

25. Pide  la inhibición de la Corte por ineptitud sustancial de la demanda. Explica   que los cargos formulados no satisfacen el concepto de violación, pues carecen   de pertinencia, especificidad y suficiencia. Señala que los accionantes se   limitan a realizar afirmaciones vagas y subjetivas que no permiten advertir de   qué manera la disposición acusada es contraria a la progresividad del derecho al   trabajo, a la buena fe y a la confianza legítima, pues al contrastarlas con el   contexto normativo se evidencia que no están ajustadas a la realidad.    

26. Bajo esa óptica, resalta que los   demandantes no tuvieron en cuenta que la vinculación al servicio público de los   docentes cobijados por la disposición atacada estaba garantizada y no dependía   del reconocimiento de la pensión gracia. Señala que los maestros tenían   salvaguardado su derecho a la seguridad social a través del acceso a la pensión   de jubilación consagrada en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la   Ley 91 de 1989.    

27. Precisa que la modificación   normativa no fue intempestiva, ya que catorce años antes de su entrada en vigor   se había iniciado el proceso de nacionalización de la educación, el cual   aparejaba la eliminación del régimen prestacional diferencial para los docentes   vinculados por nombramiento de la entidad territorial. Recalca que la norma   atacada no deja en desamparo a los docentes, pues la misma consagra el derecho a   la pensión de jubilación y a una prima.    

28. Manifiesta que, si en todo caso la   Corte aborda el fondo del asunto, debe declarar la exequibilidad de la   disposición cuestionada. Para el efecto, se refiere al origen y fundamento de la   pensión gracia y a la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia;   indica que las sentencias C-395 de 2007, C-954 de 2000, C-489 de 2000 y C-084 de   1999 declararon ajustada a la Carta la disposición acusada y refiere   jurisprudencia constitucional sobre la aplicación retrospectiva de la ley y los   principios de progresividad, buena fe y confianza legítima[7].    

29. Puntualiza que la disposición   atacada no vulnera la Constitución, pues, debido al trato igualitario alcanzado   entre los docentes territoriales y nacionales, resultaba injustificable mantener   un beneficio pensional establecido originalmente como una prerrogativa   niveladora en favor de la primera categoría de maestros.    

30. Argumenta, además, que la   ejecución de la política de nacionalización de la educación redundó en favor de   la prestación de este servicio público y de las garantías salariales de los   docentes, ya que el presupuesto por este rubro se desligó de los entes   territoriales y los maestros obtuvieron garantías salariales en condiciones de   igualdad.    

31. Considera, por último, que la   aplicación retrospectiva de la Ley 91 de 1989 es razonable toda vez que la   nacionalización de los docentes territoriales ordenada por la Ley 43 de 1975   finalizó el 31 de diciembre de 1980 y, por ende, solo hasta esa fecha se   mantuvieron las diferencias salariales que amparaban la existencia de la pensión   gracia.    

32. Solicita la inhibición de la Corte por   ineptitud sustantiva de la demanda. Señala que los cargos formulados carecen de   pertinencia, especificidad y suficiencia. En su criterio, las razones expuestas   por los actores son vagas y abstractas y no se sustentan en discusiones de orden   constitucional, sino en apreciaciones subjetivas y de mera conveniencia.    

33. Asegura que los alegatos de la demanda no despiertan una duda mínima sobre   la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues no logran establecer una   oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición atacada y   los postulados superiores. En particular, indica que los cargos propuestos están   encaminados a equiparar las meras expectativas con los derechos adquiridos y, a   partir de allí, a estructurar una supuesta infracción constitucional. Advierte   que, en todo caso, ese asunto ya fue zanjado por la sentencia C-489 de 2000.    

Universidad de Manizales[9]    

34. Pide  la inexequibilidad de la disposición demandada. Tras realizar un resumen   de la demanda estima que en el periodo comprendido entre los años 1913 y 1989 el   legislador fomentó los derechos laborales de los docentes a través de la   creación y posterior extensión de la pensión gracia. Indica que esa dinámica se   rompió con la limitación temporal impuesta por parte del artículo 15 numeral 2   literal a) de la Ley 91 de 1989, aspecto que ocasionó la infracción del   principio de progresividad en materia de derechos sociales.    

35. Plantea que si bien en escenarios   de escasez de recursos económicos el principio de progresividad admite   restricciones en el acceso a las prerrogativas jurídicas existentes, el criterio   de sostenibilidad fiscal no puede elevarse a categoría absoluta, pues “como   es lógico en cualquier organización social que maneje dineros, siempre   escasearán los recursos”. Puntualiza que no existe una justificación válida   que permita limitar el reconocimiento de la pensión gracia entre el 1º de enero   de 1981 y el 29 de diciembre de 1989, tal como lo hizo la disposición acusada.    

Universidad Libre de Colombia[10]    

36. Solicita la inexequibilidad de la   disposición demandada. Afirma que la jurisprudencia constitucional estableció la   protección de las expectativas legítimas a través de regímenes de transición   para las personas que han avanzado significativamente en el cumplimiento de los   requisitos dispuestos para el acceso a una prestación. En ese sentido, considera   que debe mantenerse la pensión gracia para los docentes que se encontraban   prestando servicios para la época de expedición de la Ley 91 de 1989, “puesto   que la misma ley no consagró un tiempo de transición que estuviera acorde a los   efectos regresivos que imponía la aplicación de la norma”.    

37. Asevera que las medidas regresivas en materia de   derechos pensionales solamente pueden llevarse a cabo cuando se exponen razones   suficientes que indican que la nueva regulación tiene un mejor sustento legal y   constitucional. Bajo esa premisa, señala que “en el caso de la pensión gracia   no se podía establecer una norma restrictiva en este caso sin que se realizaran   las motivaciones y razones por las cuales el derecho sería restrictivo y se   daría una regresividad frente al derecho a obtener la pensión”.    

38. Por último, expresa que el artículo atacado vulnera   la Constitución al dejar a los docentes en “grave desventaja y desigualdad”   frente a otros sectores de la sociedad e incluso ante sus compañeros, que   continuarán recibiendo la pensión gracia.    

Universidad La Gran Colombia, Seccional   Armenia[11]    

39. Pide la exequibilidad de la disposición   censurada, pues la misma no vulnera el principio de progresividad[12]. En su   criterio, la pensión gracia fue consagrada en el ordenamiento jurídico como una   medida prestacional excepcional; su generalización, sin embargo, no es   necesariamente progresiva, pues implicaría un coste económico gravoso que   afectaría el sistema pensional público y desconocería la realidad prestacional   que propende por mantener la estabilidad financiera del Estado. Precisa que el   sistema está sustentado en el principio de equidad y, por ello, su orientación   está dirigida a fomentar la cobertura del sistema general de pensiones y no los   regímenes especiales.    

40. Finalmente, señala que existe cosa juzgada   constitucional  frente a los cargos sustentados en la infracción de los principios de buena fe y   confianza legítima, pues sentencias previas de la Corte ya analizaron la   constitucionalidad de la norma atacada por acusaciones similares a las   planteadas en esta ocasión.    

Federación Colombiana de Trabajadores de la   Educación -Fecode-[13]    

41. Pide la inexequibilidad de los segmentos   acusados del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Efectúa un recuento normativo de   la pensión gracia y concluye que la Ley 91 de 1989 tuvo por objeto la creación   del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y   la nacionalización del régimen salarial y prestacional de los docentes, al   equipararlo al régimen de los funcionarios públicos de la rama ejecutiva del   orden nacional, con algunas excepciones.    

42. Manifiesta que la supresión de la pensión gracia   para los docentes que se encontraban vinculados al momento de la expedición de   la Ley 91 de 1989 no se encuentra justificada desde la óptica constitucional,   porque no persigue la materialización de un fin superior imperioso, no es   adecuada, no es necesaria y no es proporcional en sentido estricto.    

43. En efecto, asegura que la disposición acusada no   persigue una finalidad imperiosa, pues el legislador en realidad buscó   solucionar la incertidumbre salarial y prestacional del personal docente y la   instauración del FOMAG. Tampoco es idónea, ya que para cumplir dichos propósitos   no era necesaria la eliminación de la pensión gracia toda vez que esta no tiene   relación alguna con esa finalidad. Esto por cuanto se sufraga con recursos que   deben ser asignados por el Presupuesto General de la Nación y girados al Fondo   de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP-.    

44. Asimismo, asevera que la supresión de la pensión   gracia no es necesaria para alcanzar la auténtica finalidad propuesta por la Ley   91 de 1989. Aduce, igualmente, que la disposición no es proporcional en sentido   estricto, ya que se traduce en la imposibilidad de acceder a la pensión gracia   por parte de los docentes vinculados entre el 1 de enero de 1981 y la fecha de   entrada en vigencia de la disposición atacada; lesiona la confianza que amparaba   a esos servidores públicos en el entendido que en ese periodo continuaba en   vigor la normatividad que estableció esa prestación; deja desprotegidos   súbitamente a personas de la tercera edad que no cuentan con otros medios de   subsistencia y; no genera un beneficio mayor que el coste que imprime a los   afectados.    

45. Por último, señala que la regresión en materia de   protección del derecho a la seguridad social ocurrida por virtud de la supresión   de la pensión gracia “guarda una estrecha relación con el principio de   confianza legítima, pues ésta protege las expectativas creadas por las Leyes 114   de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y en razón a ello el legislador no ha debido   variar de forma repentina la satisfacción del derecho decretado por estas leyes”.    

Intervenciones ciudadanas    

46. A lo largo del periodo de fijación en lista y hasta   la fecha de ejecutoria del auto que levantó la suspensión de términos del   proceso se recibieron 317 escritos ciudadanos. Los intervinientes se   identificaron como docentes, familiares de maestros y padres de familia de   estudiantes de educación básica prima y secundaria. En síntesis, apoyaron los   argumentos de la demanda, solicitaron la inexequibilidad de los apartes acusados   del artículo 15, numeral 2, literales a) y b) de la Ley 91 de 1989 y pidieron el   reconocimiento de la pensión gracia. El 12 de octubre, finalmente, se recibieron   extemporáneamente dos escritos más, con contenido similar al antes reseñado.    

V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

47. El Procurador General de la Nación[14]  mediante concepto 006453, radicado el 18 de septiembre de 2018, solicita a la   Corte Constitucional inhibirse para decidir de fondo.    

48. Señala que esta Corporación debe analizar dos cuestiones   previas. La primera relativa a la vigencia de la norma acusada y la segunda   dirigida a establecer la aptitud de la demanda.    

49. Asegura que la disposición atacada continúa vigente de manera   transitoria, pues si bien el régimen prestacional de los maestros oficiales fue   modificado por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dicha reforma dispuso que   para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados con   anterioridad a la entrada en vigencia de esa ley, el sistema prestacional   continuaría siendo el mismo, mientras que para los que se vincularon con   posterioridad regiría lo dispuesto en la nueva legislación. Indica que a una   conclusión similar sobre la vigencia de la norma arribó la Corte al analizar la   constitucionalidad de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, en la sentencia   C-506 de 2006.    

50. Frente a la aptitud sustantiva de la demanda, asevera que los   cargos carecen de certeza y suficiencia. Estima que en este caso se presenta un  “fenómeno particular”, pues la Constitución acogió en forma indirecta el   contenido de la ley acusada. Asegura que el estudio de constitucionalidad, en   consecuencia, solo podría efectuarse en unidad de materia con el Acto   Legislativo 01 de 2005 y, que, por ese motivo, únicamente sería procedente el   análisis de cargos por vicios de procedimiento dentro del año siguiente a su   promulgación.    

51. Explica que “al analizar los cargos formulados por el   accionante contra la norma impugnada, se observa que están dirigidos a   desvirtuar los límites de vigencia temporal del régimen pensional de los   docentes previstos en ella, con el fin de que a estos se les reconozca la   prestación de la pensión gracia. No obstante, al evaluar en forma completa el   contexto normativo de tales cargos, se puede concluir que indirectamente se   dirigen contra un régimen de transición acogido por la Constitución Política, y   por ello, contra el ordenamiento superior. Es decir, los cargos apuntan   indirectamente contra la Carta Política, pese a que formalmente se ataque la   ley, razón por la cual, se está ante una inusual forma de falta de certeza”.    

52. En ese sentido, indica que en virtud del parágrafo transitorio   1º del Acto Legislativo 01 de 2005, “el régimen pensional previsto para los   docentes en la Ley 91 de 1989 es el aplicable para quienes se vincularon al   servicio público educativo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de   2003, ya que esa norma era la que se encontraba en vigor antes de la expedición   de la Ley 812 (…)”.    

53. Añade que esa circunstancia conduce a sostener que el Acto   Legislativo 01 de 2005 otorgó un carácter constitucional a las disposiciones que   ordenaron la vigencia del régimen pensional para los docentes que se vincularon   al servicio con anterioridad a la Ley 812 de 2003. En esa dirección, de acuerdo   con la interpretación que realiza de la reforma constitucional, solo los   docentes que cumplan los presupuestos legales para acceder a la pensión gracia   antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a su reconocimiento.    

54. Reitera que no obstante los demandantes impugnan el contenido   parcial del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en realidad cuestionan una   disposición de rango constitucional. La falta de certeza del cargo se   originaría, entonces, en que la fuerza normativa de la norma atacada se deriva   de una disposición diferente a la ley, en este caso, de la Constitución.    

55. Además, explica que los cargos carecen de suficiencia ya que no   ofrecen duda alguna de inconstitucionalidad, pues incluso en el evento que las   disposiciones acusadas estuvieran afectadas por algún vicio de validez superior,   el mismo se habría subsanado por virtud de la refrendación sobreviniente surgida   con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.    

56. Para la Vista Fiscal la declaratoria de inconstitucionalidad,   en todo caso, causaría consecuencias contrarias a las previstas por el inciso 9º   del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual establece que para tener derecho a la   pensión será necesario cumplir la edad, el tiempo de servicio, las semanas de   cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones señaladas en   la ley. Este aspecto sería contrario a la liberalidad propia de la pensión   gracia, la cual se caracteriza por la ausencia de cotizaciones al tratarse de   una dádiva estatal.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

57. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, toda vez que la norma acusada hace parte de una ley de la República,   en este caso, la Ley 91 de 1989.    

Asuntos preliminares    

58. Previamente a la identificación de los problemas jurídicos y la metodología   de la presente decisión, la Sala deberá determinar si la disposición acusada se   encuentra surtiendo efectos jurídicos, pues el régimen pensional de los docentes   oficiales fue modificado íntegramente a través del artículo 81 de la Ley 812 de   2003. Superado ese paso, establecerá si las expresiones atacadas del artículo 15   de la Ley 91 de 1989 hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, por cuanto   algunos intervinientes[15] advirtieron   que la constitucionalidad de la disposición censurada fue examinada por esta   Corporación en las sentencias C-395 de 2007, C-506 de 2006, C-954 de 2000, C-489   de 2000 y C-084 de 1999.    

59. Delimitada la materia sobre la cual la Corte sería competente para emitir un   pronunciamiento de fondo, la Sala verificará, si es del caso, si la demanda   ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones fijadas por   la ley y la jurisprudencia de esta Corte para el efecto, ya que distintos   intervinientes[16]  y el Procurador General de la Nación señalaron que la demanda no satisface estas   condiciones mínimas.    

Primera cuestión previa. Vigencia y efectos jurídicos de la   disposición demandada.    

60. El juicio de constitucionalidad de que trata el artículo 241-4 de la Carta   Política comporta un control comparativo, normativo y abstracto entre las normas   con rango de ley y el texto de la Constitución, con el fin de retirar del   sistema jurídico las que resulten incompatibles con esta. En ese sentido, un   presupuesto para el ejercicio de dicha competencia consiste en que las   disposiciones demandas se encuentren vigentes o, en el evento de estar   derogadas, que continúen produciendo efectos jurídicos. Este es un requisito   esencial para que proceda el examen de constitucionalidad, pues de lo contrario   no habría objeto de análisis y la decisión tendría que ser inhibitoria[17].    

61. Una disposición entra en vigencia   desde su respectiva promulgación y, por regla general, desde ese momento   comienza a producir efectos jurídicos. A su vez, un texto normativo pierde   vigencia en aquellos eventos en los cuales ha sido derogado[18].   Esa derogatoria puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando una norma   explícitamente y de manera formal establece que deroga otra u otras normas   anteriores. Por el contario, la derogatoria es tácita en aquellos supuestos en   los cuales la norma expedida resulta incompatible con una anterior o; cuando el   legislador regula de manera integral u orgánica la materia a la cual se refiere   la norma anterior, de modo que, aunque no existe contradicción entre ella y el   nuevo régimen, su contenido queda enteramente subsumido en las reglas que esta   instaura[19].    

62. Pese a lo anterior, no en todos   los casos una norma derogada pierde la capacidad de producir efectos jurídicos.   Por esa razón, la Corte Constitucional, con el fin de   garantizar la   vigencia material de la Constitución, su integridad y supremacía,  ha admitido   la posibilidad de pronunciarse sobre disposiciones derogadas que, a pesar de   ello, continúan surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico, o que pudieren   llegar a producirlos en el futuro[20].    

63. Este Tribunal ha precisado que dicho control, no obstante, solo procede   cuando los alcances ultractivos de la disposición derogada han sido   efectivamente verificados[21].   En esa dirección, ha determinado que una norma continúa produciendo efectos   jurídicos si: i) la disposición censurada contiene previsiones normativas   destinadas a regular asuntos futuros; ii) la norma está dirigida a   regular las condiciones de reconocimiento de prestaciones periódicas,   generalmente pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá de su   derogatoria o mantener vigencia ultraactiva por el establecimiento de un régimen   de transición o; iii) el precepto demandado establece materias propias   del derecho sancionador, en especial la estructuración de tipos o sanciones   susceptibles de control judicial o administrativo posterior a su vigencia[22].    

64. Bajo tal óptica, en el presente asunto se advierte que la Ley 91 de 1989   fijó en su artículo 15 numeral 2 las reglas que se aplicarían frente a las   pensiones de los docentes nacionales y nacionalizados que se encontraran   vinculados a la fecha de su entrada en vigor (29 de diciembre de 1989), y a los   que lo hicieran con posterioridad al 1º de enero de 1990. Esa disposición,   empero, fue derogada tácitamente por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, ya   que esta reguló de forma integral la materia referida a las pensiones de los   docentes que se vincularon al servicio público antes y después de su vigencia   (27 de junio de 2003)[23].   Mientras que para los primeros mantuvo el régimen especial de los docentes del   sector oficial, para los segundos supuso la finalización del mismo y su   adscripción al sistema general de pensiones, con una salvedad.    

65. De esta manera, el texto legal indicó que el régimen prestacional de los   docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se encontraran   vinculados al servicio público educativo oficial sería el establecido para el   magisterio en la normatividad vigente con anterioridad a la Ley 812 de 2003. Así   mismo, para los maestros que se vincularon con posterioridad a la entrada en   vigor de la misma, la legislación dispuso que se afiliarían al Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio y que tendrían los derechos del régimen   pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con   los requisitos previstos en estas, con excepción de la edad de pensión de vejez   que sería de 57 años para hombres y mujeres.    

67. Es necesario precisar, por otra parte, que el Acto Legislativo 01 de 2005   estableció que los regímenes pensionales especiales expirarían el 31 de julio de   2010. El mismo, no obstante, exceptuó de dicha regla al régimen de la Fuerza   Pública, al del Presidente de la República y a los señalados en los parágrafos   de esa reforma constitucional. Entre estos últimos se encuentra el de los   docentes oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de   2003, como pasa a explicarse.    

68. El inciso 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que a   partir de su entrada en vigencia (29 de julio de 2005) no habría regímenes   especiales ni exceptuados. El parágrafo transitorio 2 de la reforma   constitucional, por su parte, indicó que la vigencia de los regímenes   pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al   establecido de manera permanente en las leyes del sistema general de pensiones,   expiraría el 31 de julio del año 2010. Esas mismas disposiciones excluyeron de   su aplicación al régimen de la Fuerza Pública, al del Presidente de la República   “y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo”. Es decir,   frente a estos no opera la regla constitucional de finalización fijada para el   29 de julio de 2005 y, en última instancia, para el 31 de julio de 2010.    

69. De acuerdo con lo expuesto, dentro de los regímenes pensionales especiales   que no expiraron en esa fecha se encuentra el de marchitamiento progresivo de   los docentes oficiales, pues cuenta con regulación propia en un parágrafo   transitorio de esa reforma constitucional, de modo que le resulta aplicable la   expresión exceptiva “y a lo establecido en los parágrafos del presente   artículo”. En efecto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto   Legislativo 01 de 2005 señaló que el régimen pensional de los docentes   nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público   educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las disposiciones   legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y   lo preceptuado en el artículo 81 de la misma.    

70. Así las cosas, por virtud de las excepciones previstas en el inciso 7 y en   el parágrafo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, el   régimen especial de los docentes oficiales contenido en las disposiciones   legales previas a la expedición de la Ley 812 de 2003 mantiene su vigencia más   allá del 31 de julio de 2010.    

71. En un sentido semejante se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado en concepto 1857 del 10 de septiembre de 2009, radicado   11001-03-66-000-2007-00084-00. En respuesta a los interrogantes formulados por   el Gobierno Nacional en relación con el alcance de la modificación   constitucional frente a la vigencia del régimen pensional dispuesto en el   artículo 81 de la Ley 812 de 2003, esa Sala manifestó lo siguiente: “La   referencia o remisión que el parágrafo transitorio 2º del artículo 1º del Acto   Legislativo 01 de 2005 hace a “lo establecido en los parágrafos” del mismo   artículo 1º del Acto Legislativo en cita, respecto del parágrafo transitorio 1º   significa que los docentes al servicio del Estado, se pensionan con el régimen   que les corresponda según se hayan vinculado al servicio público educativo antes   o a partir de la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, esto es, el 27 de   junio de 2003”. El mismo concepto precisó, más adelante, que “La remisión   que el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005   hace al artículo 81 de la ley 812 de 2003, tiene como efecto que, en virtud del   mandato constitucional, el régimen pensional de los docentes se determina, para   cada uno de ellos, de acuerdo con su fecha de ingreso al servicio oficial y no   se extingue el 31 de julio de 2010”.    

72. En suma, la enmienda constitucional mantuvo la vigencia transitoria del   régimen especial de los docentes oficiales vinculados al servicio antes de la   entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 en los términos recién anotados, y   confirmó los efectos ultractivos de dicha legislación en materia de pensiones   del personal docente oficial. El examen de constitucionalidad, en consecuencia,   resulta procedente, pues el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989 continúa   produciendo efectos jurídicos en el sentido antes señalado.    

Segunda cuestión previa. Análisis de la cosa juzgada   constitucional    

73. En el presente asunto   el Ministerio de Educación Nacional señala que en relación con las tres   acusaciones formuladas contra el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989   existe cosa juzgada constitucional, por cuanto este Tribunal habría analizado su   conformidad con la Carta en las sentencias C-084 de 1999, C-489 y C-954 de 2000   y C-395 de 2007. A su turno, la Universidad de Caldas y la Universidad La Gran   Colombia Seccional Armenia indican que frente al cargo por violación de los   principios constitucionales de buena fe y confianza legítima opera el fenómeno   de la cosa juzgada, en virtud de lo resuelto en la sentencia C-489 de 2000.    

74. Los accionantes, por   su parte, se refieren a las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-954 de   2000 para asegurar que en dichos asuntos se estudiaron cargos distintos a los   propuestos en esta oportunidad. Afirman, en ese sentido, que mientras en esta   ocasión se acusa el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 por   quebrantar el principio de progresividad y la prohibición de retroceso, el   “efecto retrospectivo” y los principios de buena fe y confianza legítima, en   las mencionadas decisiones se estudiaron reproches por violación del principio   de igualdad y por infracción de la garantía de los derechos adquiridos.    

75. Para resolver la   cuestión la Sala reiterará brevemente los criterios jurisprudenciales   desarrollados por esta Corporación al momento de constatar la configuración de   la cosa juzgada constitucional en los juicios de control abstracto. Analizará,   seguidamente, las sentencias que han estudiado la disposición acusada y,   finalmente, verificará si efectivamente ha operado el fenómeno de la cosa   juzgada constitucional o si, por el contrario, es procedente un nuevo examen de   la disposición atacada.    

–          La cosa juzgada   constitucional. Reiteración de jurisprudencia.    

76. El artículo 243 de la   Carta Política establece que los fallos que dicte la Corte Constitucional en   ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional. Esto quiere decir que ninguna autoridad podrá reproducir el   contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,   mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de sustento para   hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.    

78.   Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura   respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte   en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir dos   circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido   normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la   decisión previa y; ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva   demanda deben ser materialmente semejantes a los propuestos y estudiados con   antelación por la Corte.[27]    

79. Las consecuencias de   la cosa juzgada en el control abstracto de constitucionalidad dependen del   sentido de la decisión que la Corte haya adoptado en la sentencia previa. Así,   la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que carece de objeto   emitir respecto de ella un nuevo pronunciamiento. En ese escenario, las demandas   que la cuestionen con posterioridad deben rechazarse o, si han sido admitidas,   la Corte deberá estarse a lo resuelto. Cuando, en cambio, la norma censurada fue   declarada exequible, corresponde a la Corte determinar el alcance de la decisión   antecedente, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a un   pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido   resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su   defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el   fallo anterior”.   [28]    

80. A partir de la praxis   judicial, este Tribunal ha identificado diferentes modalidades de cosa juzgada   constitucional. La absoluta se presenta cuando la decisión previa de la   Corte agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada,   pues “se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y   frente a todo el texto constitucional”[29]. En este caso, si la   providencia no ha realizado una delimitación expresa de sus efectos en la parte   resolutiva, se presume que ha operado la cosa juzgada constitucional absoluta y,   por tanto, no será posible emprender un nuevo examen de la norma[30].    

81. Por el contrario, existe   cosa juzgada relativa en los eventos en que la decisión anterior realizó   el estudio de constitucionalidad únicamente respecto de algunos cargos. Es   posible, por ese motivo, controvertir la misma disposición con fundamento en   reproches diferentes, para que la Corte la examine   desde la perspectiva de las nuevas acusaciones[31].   Esta categoría de cosa juzgada puede ser   explícita  cuando los efectos de la sentencia previa se limitaron específicamente en la   parte resolutiva, e implícita si tal circunstancia no tuvo ocurrencia de   manera clara e inequívoca en el resuelve de la providencia, pero sí en la parte   motiva de la misma.    

82. La cosa juzgada formal,   por su parte, se configura cuando existe una decisión previa del juez   constitucional sobre la misma disposición que es llevada nuevamente a su   estudio. En contraste, la cosa juzgada material se presenta cuando la   disposición atacada no es necesariamente igual a la analizada en decisiones   previas, pero refleja contenidos normativos idénticos[32].    

83. Por último, existe cosa juzgada aparente cuando la parte   resolutiva de la sentencia declara la constitucionalidad de una norma o de un   conjunto de ellas que, no obstante, no han sido realmente objeto de escrutinio   en su parte motiva. En este caso existe tan solo una “apariencia” de cosa   juzgada, por lo que la norma puede ser materialmente estudiada en la nueva   demanda.    

–          Las sentencias que han examinado la constitucionalidad de los   literales a) y b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.    

84. Esta Corporación se ha pronunciado en cinco oportunidades sobre   la constitucionalidad de diferentes apartes normativos de los literales a) y b)   del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. A continuación, la Sala   identificará los cargos planteados en cada caso, el referente normativo a partir   del cual se llevó a cabo el control de constitucionalidad y la determinación que   se adoptó en la parte resolutiva de cada providencia.    

85. La primera decisión sobre el tema la tomó la sentencia C-084   de 1999, a propósito de la acusación formulada frente a las expresiones   “vinculados a partir del 1º de enero de 1981” e “y para aquéllos”, contenidas en   el literal b) de la disposición referida. La demanda planteaba que los apartes   censurados vulneraban el principio de igualdad (Art. 13 C. Pol.) porque,   mientras  los docentes que se vincularon antes del 1º de enero de 1981 podían acceder a la   pensión gracia, los que ingresaron con posterioridad no tenían ese derecho.   Aseguraba, además, que el legislador conservó las expectativas (Arts. 58 y 83 C.   Pol.) del primer grupo, pero no protegió las del segundo, integrado por quienes   ingresaron al servicio con posterioridad al 1º de enero de 1981. Consideraron,   finalmente, que la regulación infringía la prohibición de retroactividad de la   ley (Art. 58 C. Pol.) y el principio de confianza legítima (Art. 83 C. Pol.), ya   que los docentes que ingresaron al servicio antes de la sanción de la Ley 91 de   1989 se vieron sorprendidos con la modificación unilateral de sus condiciones de   trabajo.    

86. La Corte inició el estudio del asunto verificando la vigencia de la   disposición acusada. Determinó que la Ley 91 de 1989 derogó las normas previas   que establecían la pensión gracia, pero mantuvo sus efectos para los docentes   que se vincularon al servicio hasta el 31 de diciembre de 1980. En relación con   el fondo de la cuestión, estableció que la norma era exequible porque i) los   docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 tenían una mera expectativa   de pensión y no un derecho adquirido; ii) la derogatoria de la prestación gracia   no afecta derechos consolidados de los docentes pensionados; iii) el legislador   tenía competencia constitucional para modificar el régimen prestacional de los   docentes y iv) no se quebrantaba el principio igualdad, porque los docentes que   ingresaron al servicio de educación oficial después del 1º de enero de 1981 se   encontraban en unas condiciones laborales distintas de las que soportaban   quienes lo hicieron con anterioridad. En consecuencia, en la parte resolutiva   dispuso la exequibilidad de las expresiones “vinculados a partir del 1º de enero   de 1981” e “y para aquéllos”, contenidas en el artículo 15, numeral 2º, literal   b) de la Ley 91 de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones   Sociales del Magisterio”.    

87. Posteriormente, en la sentencia C-489 de   2000, la Corte resolvió la demanda impetrada contra la expresión “vinculados hasta   el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) del numeral 2 del   artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En esa oportunidad, analizó si la disposición   acusada, al establecer el derecho a la pensión de gracia solamente para los   docentes “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” y no para quienes   ingresaron al servicio oficial con posterioridad, violaba el principio de   igualdad (Art. 13 C. Pol.) y desconocía el postulado de respeto por los derechos   adquiridos (Art. 58 C. Pol.). Precisó, previamente, que no existía cosa juzgada   constitucional sobre el asunto, porque, si bien los cargos examinados en la   Sentencia C-084 de 1999 eran similares a los formulados en la demanda, y los   apartes acusados del literal a) guardaban semejanzas con las expresiones del   literal b) estudiadas en aquella ocasión, tenían un contenido normativo   distinto.    

88. Con esa perspectiva, descendió al análisis del caso concreto y, aun cuando   acogió íntegramente los argumentos plasmados en la sentencia C-084 de 1999,   condicionó la constitucionalidad de la disposición, señalando expresamente que   el aparte acusado resultaba exequible “siempre y cuando se entienda que las   situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes   de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de diciembre de   1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos   adquiridos que el legislador no podía desconocer”.    

89. Más   adelante, la sentencia C-954 de 2000 estudió otra demanda interpuesta   contra el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Los   accionantes aducían que el literal violaba el principio de igualdad (Art. 13 C.   Pol.), específicamente de los maestros nacionalizados, pues les impedía   disfrutar de la pensión gracia al remitir, para efectos de su reconocimiento, a   los requisitos fijados por la Ley 114 de 1913, particularmente a aquél que   prohíbe disfrutar de dicha prestación cuando se percibe otro ingreso del orden   nacional[33].    

90. La Corte descartó la prosperidad material del cargo en atención al amplio   margen de configuración con que cuenta el legislador para establecer el régimen   pensional de los docentes oficiales. Además, advirtió que la prohibición de   percibir doble asignación nacional persiguió la materialización de objetivos   imperiosos, como el uso racional, proporcional y adecuado de los recursos   públicos. Sobre esos supuestos, declaró la exequibilidad del literal acusado.   Sin embargo, frente a la expresión “Los docentes vinculados hasta el 31 de   diciembre de 1980”, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-489 de 2000,   por considerar que había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[34].    

91. Posteriormente, la sentencia C-506 de 2006 resolvió una demanda   presentada contra las expresiones “solo” y “del régimen para los pensionados del   sector público nacional” del artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91 de   1989[35].   El actor estimaba infringido i) el principio de unidad de materia (Art. 158 C.   Pol.), toda vez que las disposiciones acusadas estaban contenidas en una ley   dispuesta para la creación de un ente administrativo como el FOMAG, mas no para   la regulación de derechos salariales y prestacionales; ii) el postulado de   protección de los derechos adquiridos o de la expectativa de derecho (Art. 58 C.   Pol.), ya que la unificación del régimen prestacional de los docentes había   despojado a una parte de ellos de una importante conquista laboral; iii) el   derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y el principio   de favorabilidad laboral (Art. 53 C. Pol.), pues el legislador había extendido a   los docentes un régimen desfavorable a sus intereses; iv) el derecho a la   seguridad social (Art. 48 C. Pol.), por la equiparación de regímenes diferentes   y desfavorables, y v) el derecho a la igualdad (Art. 13 C. Pol.), en tanto se   equipararon regímenes y especialidades diferentes de sujetos diversos.    

92. En un primer momento, la Corte efectuó integración normativa con el resto   del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y determinó que, pese a la modificación del   régimen de los docentes acaecida en virtud de lo consagrado en el artículo 81 de   la Ley 812 de 2003 y en el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de   2005, la disposición acusada continuaba surtiendo efectos jurídicos por expresa   determinación de las mencionadas reformas. Frente al cargo por violación de   unidad de materia, concluyó que no había vulneración porque las normas   cuestionadas se encontraban dentro del núcleo temático y sistemático de la Ley   91 de 1989, pues el objetivo de esa legislación fue clarificar la   responsabilidad para el pago de las prestaciones de los docentes nacionales y   nacionalizados, definir un régimen laboral único para los maestros y responder a   la problemática resultante de la diversidad de regímenes laborales.    

93. Del mismo modo, con apoyo en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000,   estimó que no se vulneraban las cláusulas superiores de protección de los   derechos adquiridos, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones,   favorabilidad laboral, seguridad social e igualdad, porque el legislador, de una   parte, al tener los docentes únicamente meras expectativas de pensión, había   hecho un uso razonable de su amplio margen de configuración normativa en esas   materias y, de la otra, salvaguardó los derechos adquiridos de los pensionados.   A partir de lo expuesto, declaró la exequibilidad, por los cargos examinados, de   las expresiones “sólo” y “del régimen vigente para los pensionados del   sector público nacional” del literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la   Ley 91 de 1989.    

94. Por   último, la sentencia C-395 de 2007 analizó la demanda formulada contra el   aparte normativo   “pensión ordinaria de jubilación”, contenido en el literal a) numeral 2º del artículo 15   de la Ley 91 de 1989. De acuerdo con el actor, la expresión acusada infringía el   principio de estado social de derecho (Art. 1 C. Pol.), los fines esenciales del   estado (Art. 2 C. Pol.), el principio de supremacía constitucional (Art. 4 C.   Pol.), el principio de igualdad y especial protección de las personas con   discapacidad (Art. 13 C. Pol.), el derecho al debido proceso (Art. 29 C. Pol.),   la salvaguarda reforzada de las personas de la tercera edad (Art. 46 C. Pol.),   el derecho a la seguridad social (Art. 48 C. Pol.) y los principios de la   función administrativa (Art. 209 C. Pol.), pues, aunque consagraba la   compatibilidad de la pensión ordinaria de jubilación con la de gracia, no hacía   lo propio con la de invalidez, discriminando, de este modo, a los docentes con   diversidad funcional en tanto no podían gozar de las dos prestaciones al tiempo.     

95. Al abordar el estudio de la demanda la Corte consideró que existía cosa   juzgada constitucional absoluta frente al literal a) numeral 2 del artículo 15   de la Ley 91 de 1989, ya que la sentencia C-954 de 2000 había determinado que el   literal acusado no solo no infringía el principio de igualdad, sino “ninguna   otra disposición constitucional que le sea aplicable”. En ese sentido,   decidió estarse a lo resuelto en dicha decisión, en cuanto había declarado la   exequibilidad del mencionado literal.    

–          Análisis   concreto sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional en el presente   asunto.    

96. Los demandantes   plantearon tres reproches de constitucionalidad contra el aparte normativo   “hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) numeral 2 del   artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y contra las expresiones “a partir del 1 de   enero de 1981” y “sólo” del literal b) del numeral 2 de la misma disposición. En   concreto, las acusan de infringir el principio de progresividad y la prohibición   de retroceso (Arts. 2 y 4 PIDESC), la imposibilidad de otorgar un “efecto   retrospectivo negativo” a la legislación (Art. 58 C. Pol.) y los postulados de   buena fe y confianza legítima (Art. 83 C. Pol.).    

97. Según se   advirtió, los literales a) y b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de   1989 han sido objeto de cinco pronunciamientos de control abstracto de   constitucionalidad. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala verificar si   existe identidad entre el contenido normativo atacado en esta oportunidad y el   examinado en las referidas sentencias. De ser así, deberá analizar si existe,   además, identidad entre los cargos analizados en aquella ocasión y los que ahora   se formulan.    

98. Pues bien,   respecto del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1981, la   Sala encuentra que fue objeto de escrutinio de fondo en las sentencias C-489 de   2000, C-954 de 2000 y C-506 de 2006. En la primera providencia se cuestionó la   constitucionalidad del mismo aparte que se acusa en esta oportunidad, esto es,   la expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980”. En la segunda, en   cambio, se impugnó el literal a) en su integridad. Ese literal fue subsumido,   igualmente, en la integración normativa efectuada en la sentencia C-506 de 2006.    

99. Entre tanto, el   literal b) fue materia de pronunciamiento de fondo en las sentencias C-084 de   1999 y C-506 de 2006. La primera estudió la demanda impetrada contra las   expresiones “vinculados a partir del 1 de enero de 1981” e “y para   aquéllos”; la segunda, por su lado, resolvió los ataques presentados contra   los apartes “sólo” y “del régimen vigente para los pensionados del   sector público nacional”. Esta última, además, realizó integración normativa   con la totalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, con ello, con el   numeral 2 literal b) de la misma disposición.    

100. Bajo tal óptica,   la Sala constata que se configura el elemento de identidad en el contenido   normativo atacado, pues las expresiones acusadas en el presente asunto ya fueron   materia de examen de constitucionalidad, en los términos recién expuestos. Así   las cosas, pasa la Sala a indagar si también existe identidad entre los cargos   formulados en la demanda de la referencia y los reproches estudiados en los   anotados pronunciamientos de control abstracto de constitucionalidad.    

101. De   entrada, la Corte considera que se materializa la identidad entre las acusaciones   formuladas en esta oportunidad y las censuras realizadas en las sentencias C-084   de 1999, C-489 de 2000 y C-506 de 2006, por los siguientes motivos.    

102. En relación con el primer cargo, los demandantes   aseguran, en síntesis, que las expresiones acusadas vulneran el principio   de progresividad y no regresividad en materia laboral, porque i) establecieron   una limitación temporal frente al reconocimiento de la pensión gracia de   los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, por lo que se presenta   un retroceso en lo concerniente con el régimen prestacional que venía   siendo aplicado a los maestros oficiales y; ii) desconocieron  el interés jurídico legítimo de esta categoría de maestros, pues los   mismos habían ingresado al servicio público antes de la expedición de la Ley   91 de 1989, que eliminó la pensión gracia. Este reproche, entonces, descansa   principalmente en la lesión de los artículos 58 y 83 de la Carta Política, ya   que con ocasión del tránsito normativo ocurrido en virtud de la expedición de la   legislación demandada se habría infringido el interés jurídico y la confianza   legítima de un grupo de maestros afectados por la norma[36].    

103. El   segundo cargo, a pesar de que fue denominado por los demandantes como el   “efecto retrospectivo negativo de las normas acusadas”, en realidad se   refiere, por la manera como fue presentado, a la violación del principio de   irretroactividad de la ley[37].   De acuerdo con la censura formulada, así como el artículo 58 de la Constitución   prohíbe la retroactividad de la ley, la retrospectividad no puede ser empleada   para cercenar, modificar o extinguir derechos e intereses jurídicos  amparados por la Carta. De este modo, la alusión al artículo 58 superior y a la   imposibilidad de afectar derechos e intereses protegidos por la Constitución,   alude al principio de irretroactividad consagrado en dicha disposición.    

104. El   tercer cargo, a su vez, se sustenta en la trasgresión expresa de los   principios de buena fe y confianza legítima (Art. 58 y 83 C. Pol.). Los actores   sostienen que no obstante el proceso de nacionalización de la educación, los   entes territoriales continuaron administrando el nombramiento, traslado y   remoción del personal docente, por lo que estos últimos entendieron que las   disposiciones sobre pensión gracia que se encontraban vigentes al momento   de su ingreso al servicio público, les resultaban aplicables. Pese a esa   circunstancia, fueron sorprendidos con la adopción de una norma retrospectiva  que afectó sus intereses jurídicos de manera negativa.    

105. Nótese en las   palabras y giros que aquí se subrayan, como todas ellas aluden a la misma idea   del tránsito legislativo y a la lesión que este habría causado en el   interés jurídico legítimo de pensión que albergaba el grupo de docentes   vinculado al servicio a partir del 1 de enero de 1981. En efecto, los tres   cargos, a pesar de su redacción, parten de la misma premisa según la cual los   docentes que ingresaron al servicio con posterioridad al 31 de diciembre de 1980   contaban con un derecho adquirido o, al menos, con un interés jurídico o   expectativa de derecho que el legislador no podía desconocer so pena de violar   los artículos 58 y 83 de la Constitución Política.    

106. La Sala   advierte, en ese sentido, que ese debate ha sido propuesto a la Corte en tres   oportunidades anteriores. De esta manera, dentro de los cargos   formulados en la primera de esas ocasiones se encuentran los relativos a la   supuesta vulneración de los derechos o expectativas de derecho de los docentes   que ingresaron al servicio a partir del 1 de enero de 1981; la lesión del   principio de irretroactividad de la ley y; la violación del principio de   confianza legítima. Esos cuestionamientos, al igual que en esta oportunidad,   apuntan a la infracción de las cláusulas consagradas en los artículos 58 y 83 de   la Carta Política.    

107. Pues   bien, la sentencia C-084 de 1999, que resolvió esa primera demanda, determinó   que la   circunstancia de que el Congreso de la República en ejercicio de su amplio   margen de configuración normativa (Art. 150 C. Pol.), “haya preceptuado que   la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales   de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho   para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que   no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica   desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones   jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que   quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese   derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo,   podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en   un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta…”.    

108. De   este modo, en esa decisión la Corte desestimó los cargos por infracción de los   postulados de irretroactividad de la ley, confianza legítima y respeto por los   derechos adquiridos, formulados contra el tránsito normativo introducido   por el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989, pues constató que los   maestros que ingresaron al servicio oficial a partir del 1 de enero de 1981 no   contaban con una situación jurídica consolidada y, por el contrario, tenían tan   solo una “mera expectativa” de derecho que podía ser intervenida por el   legislador en atención a su amplio margen de configuración en la materia. Es   decir, concluyó que las disposiciones acusadas no resultaban violatorias de los   artículos 58 y 83 de la Carta Política.    

109. Ese   parámetro de control, reiterado en las sentencias C-489 de 2000 y C-506 de 2006,   fue el que permitió a la Corte, en las mencionadas sentencias, declarar la   exequibilidad de las expresiones demandadas del numeral 2 literales a) y b) del   artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al comprobar que los docentes vinculados con   posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tenían un derecho adquirido  sino una mera expectativa de derecho que el legislador podía modificar al   amparo de su extensa competencia normativa. Estas providencias, en otras   palabras, siguiendo el derrotero trazado por la sentencia C-084 de 1999,   determinaron que los apartes normativos atacados no infringían lo dispuesto en   los artículos 58 y 83 superiores.    

110. Por manera que   el examen constitucional concerniente a la lesión de los artículos 58 y 83 de la   Carta, presuntamente infringidos por el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91   de 1989, ha sido estudiado en tres oportunidades por esta Corporación en   relación con las expresiones “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”,  “vinculados a partir del 1º de enero de 1981” y “solo” de los   literales a) y b) de dicho numeral. En cada una de ellas la Corte estableció que   los docentes vinculados al servicio con posterioridad al 31 de diciembre de 1980   tan solo contaban con una mera expectativa de derecho y que, por ello, el   tránsito legislativo en materia de pensión gracia de los docentes oficiales no   incurrió en menoscabo de los principios de buena fe, confianza legítima e   irretroactividad de la ley de este grupo de maestros.    

112. Aunado a lo   expuesto, los accionantes no acreditaron ante la Corte la ocurrencia de   situaciones o circunstancias extraordinarias que permitieran enervar los efectos   de cosa juzgada constitucional que pesan sobre la normatividad acusada en esta   oportunidad, pues no aportaron argumentos que den cuenta de ello[38].    

113. Por estos   motivos, se estará a lo resuelto en las sentencias C-084 de 1999 en relación   con la expresión “a partir del 1 de enero de 1981” contenida en el   artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91 de 1989; C-489 de 2000 en relación   con la expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980” contenida en el   artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 y; C-506 de 2006 en   relación con la expresión “sólo” contenida en el artículo 15 numeral 2   literal b) de la Ley 91 de 1989.    

Síntesis de la decisión    

114. La presente   demanda estuvo dirigida contra las expresiones   “hasta el 31 de diciembre de 1980”, y “a partir del 1 de enero de 1981” y “sólo”, contenidas en los literales a) y b),   respectivamente, del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Según los   accionantes los apartes normativos acusados infringían el Preámbulo y los   artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83, 93, 94, 121 y 128 de la Constitución, el   artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los artículos 2 y   4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,   pues violaban el principio de progresividad y la prohibición de retroceso de los   derechos sociales, la prohibición de retroactividad de la ley y el principio de   buena fe y confianza legítima.    

115. No obstante lo anterior, la Sala Plena encontró que, pese a su redacción,   los tres cargos partían de una premisa idéntica según la cual los maestros que   se vincularon al servicio oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980   contaban con un derecho adquirido o, al menos, con un interés jurídico o   expectativa de derecho, que el legislador no podía ignorar so pena de violar los   artículos 58 y 83 de la Constitución Política. Igualmente, advirtió que ese   debate ya había sido abordado en las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y   C- 506 de 2006 en relación con las mismas expresiones que se demandaron en esta   oportunidad, por lo que declaró la existencia de cosa juzgada constitucional y   decidió, en consecuencia, estarse a lo resuelto en las mencionadas providencias.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

ESTARSE A LO   RESUELTO  en   las sentencias C-084 de 1999, en relación con la expresión “a partir del 1 de   enero de 1981” contenida en el artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91   de 1989; C-489 de 2000, en relación con la expresión “hasta el 31 de   diciembre de 1980” contenida en el artículo 15 numeral 2 literal a) de la   Ley 91 de 1989 y; C-506 de 2006, en relación con la expresión “sólo”  contenida en el artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91 de 1989.    

Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

        

CARLOS BERNAL           PULIDO    

Magistrado    

                     

DIANA FAJARDO           RIVERA    

Magistrada   

LUIS GUILLERMO           GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

                     

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

                     

CRISTINA PARDO           SCHLESINGER    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS           RÍOS    

Magistrado    

    

                     

    

MARTHA VICTORIA           SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria           General      

[1] Los actores se   refieren a ella, sin embargo, como la Carta Internacional de Derechos Humanos.    

[2] El artículo 15   de la Ley 91 de 1989 ha sido sometido a examen de constitucionalidad en las   sentencias C-395 de 2007, C-506 de 2006, C-954 y C-489 de 2000, y C-084 de 1999.    

[3] Los actores,   empero, no se refieren a las sentencias C-395 de 2007 y C-506 de 2006, en las   que la Corte Constitucional también estudió demandas formuladas contra el   artículo 15 de la Ley 91 de 1989.    

[4] En ese contexto los accionantes presentan una breve síntesis de la   evolución histórica de la pensión gracia, hasta antes de la expedición de la Ley   91 de 1989. Indican que esta prestación fue establecida en el artículo 1º de la   Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que   hubieran servido en el magisterio por un término no menor a 20 años. La Ley 116   de 1928, seguidamente, extendió el beneficio pensional a los empleados docentes   y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción   pública. El artículo 3 de la Ley 37 de 1933, a su vez, dispuso que los maestros   de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio señalado por la ley en   establecimientos de enseñanza secundaria, también tendrían acceso a la pensión   gracia. Luego, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria   que venían prestando los departamentos, el distrito especial y los demás entes   territoriales. A raíz de esto el nivel central asumió la financiación de la   educación.    

[5]  A través de la   Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Martha Lucia Trujillo Calderón.    

[6] A través de   Juan Carlos Puerto Acosta, Delegado del Ministro de Hacienda.    

[7] Al respecto,   cita las siguientes providencias: C-486 de 2016, C-372 de 2011, C-507 de 2008,   C-789 de 2002, entre otras, y el Auto 167 de 2013.    

[8] A través de Jonnathan Fabían Aguirre Tobón, Anderson Castaño Echeverry, Omar   Alexander Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate, estudiantes adscritos al   Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar” del programa de derecho, y Juan   Felipe Orozco Ospina, docente de la Clínica Socio-Jurídica de Interés Público de   la Universidad de Caldas.    

[9] A través de Diego Alejandro Muñoz Correa y Wilson Alberto Nieto Ríos, en su   condición de docentes de esa institución.    

[10] A través de   Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de esa   Universidad, y Diana Jiménez Aguirre e Ingrid Vanessa González Guerra, como   miembros del mencionado observatorio.    

[11] A través de   Federico Duque del Río, Decano de la Facultad de Derecho y   Ciencias Políticas y Sociales de esa universidad. (Fol. 844, Cuaderno 5).    

[13] A través de Carlos Enrique Rivas Segura y Rafael David Cuello Ramírez,   miembros del Comité Ejecutivo de Fecode.    

[14] Fernando Carrillo Flórez.    

[15] En   particular, el Ministerio de Educación de Nacional, la Universidad de Caldas y   la Universidad La Gran Colombia.    

[16] El Ministerio de   Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad   de Caldas.    

[17] Cfr.  C-044 de 2018, C-248 de 2017, C-668 de 2014, C-898 de 2009, C-825 de 2006, C-335   de 2005, C-758 de 2004, C-128 de 2003, C-763 de 2002, C-1066 de 2001, C-1144 de   2000, C-521 de 1999, C-480 de 1998, C-471 de 1997, C-505 de 1995 y C-177 de   1994.    

[18] Cfr.  C-044 de 2018, C-248 de 2017 y C-1067 de 2008, entre otras.    

[19] Cfr.  C-019 de 2015, C-668 de 2014, C-898 de 2009, C-826 de 2006, C-653 de 2003, C-329   de 2001 y C-634 de 1996.    

[20] Ibídem.    

[21] Cfr. C-668 de 2014, C-1067 de 2008,   C-328 de 2001, C-1144 de 2000, C-745 de 1999 y C-558 de 1996.    

[22] Cfr.  C-898 de 2009.    

[23] En un sentido   semejante se puede consultar la sentencia C-506 de 2006.    

[24] En un sentido   semejante se pronunció la Corte en sentencia C-506 de 2006: “Antes de entrar   a resolver los problemas jurídicos señalados debe precisar la Corte que si bien   se han presentado algunas modificaciones al régimen prestacional de los docentes   oficiales, en efecto, se han expedido i) la Ley 812 de 2003, referida al Plan   Nacional de Desarrollo 2003-2006, que en el artículo 81, alude al régimen   prestacional de los docentes oficiales y ii) el Acto Legislativo 01 de 2005, que   adicionó algunos incisos y parágrafos del artículo 48 de la Constitución,   estableciendo el régimen pensional de los docentes que les será aplicable; las   normas acusadas continúan produciendo efectos jurídicos según lo dispuesto    en la nueva regulación cuando señala que el régimen prestacional de los docentes   mencionados es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes   con anterioridad. || Ya esta Corporación ha establecido, que cuando las normas   legales han perdido vigencia carece de todo fundamento jurídico proceder a   ejercer el control de constitucionalidad, salvo cuando dichas disposiciones   continúen produciendo efectos jurídicos o proyectándose ultraactivamente, como   en este caso”.    

[25] Cfr.  C-028 de 2018.    

[26] Cfr. C-007 de 2016.    

[27] Cfr. C-063 de 2018, C-007 de 2016 y   C-228 de 2015, entre otras.    

[28] Cfr. C-063 de 2018 y C-228 de 2015,   entre otras.    

[29] Cfr.  C-279 de 2014, C-332 de 2013, C-783 de 2005 y C-478 de 1998, entre otras.    

[30] Cfr. C-007 de 2016, C-149 de 2009 y C-584 de 2002.    

[31] Cfr. C-148 de 2015, C-912 de 2013, C-600 de 2010, C-469 de   2008, C-310 de 2002 y C-478 de 1998.     

[32] En relación con la configuración de la cosa juzgada material, la   sentencia C-028 de 2018 señaló que la jurisprudencia ha distinguido la   ocurrencia de dos eventos: “(i) La cosa juzgada material en sentido   estricto, que se presenta cuando existe un pronunciamiento previo declarando   la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es   reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del   contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como   del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa   juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las   disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de   fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad. (ii) La   cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un   pronunciamiento previo declarando la exequibilidad –simple o de forma   condicionada-, de una norma demandada cuyo contenido normativo es idéntico al   que se encuentra en la disposición que se analiza nuevamente. Cuando ello   sucede, ha indicado la jurisprudencia, en principio, que la Corte Constitucional   ha de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, a menos que tengan   ocurrencia circunstancias excepcionales (…) que enerven los efectos de la cosa   juzgada”.    

[33] El contenido   parcial de la norma acusada en esa oportunidad es el que sigue. Artículo 4 de la   Ley 114 de 1913: “Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el   interesado compruebe: (…) 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra   pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en   este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas   pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”.    

[34] Cabe precisar que   para resolver el cargo la Corte acudió a los argumentos contenidos en la   sentencia C-479 de 1998. En esa decisión había estudiado la constitucionalidad   del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, el cual establecía que   para acceder a la pensión gracia era necesario acreditar que no se percibía otra   pensión o recompensa de carácter nacional.    

[35] La demanda se   dirigió, adicionalmente, contra el parágrafo del artículo 2 de la Ley 91 de 1989   y el inciso 2 del numeral 1 del artículo 15 de la misma ley.    

[36] Como argumentos de apoyo o   accesorios los accionantes también señalan que el legislador no tuvo en cuenta   la necesidad de proteger a las personas de escasos recursos y en condiciones de   vulnerabilidad que cumplieron una tarea relevante para la materialización de los   fines esenciales del Estado, como la prestación del servicio de educación   básica; ignoró que la pensión gracia ha sido entendida como un ingreso esencial   para la satisfacción del mínimo vital de los docentes y un instrumento que   acompasa su mala remuneración e; irrespetó los criterios de idoneidad, necesidad   y proporcionalidad, pues al no justificar la eliminación de la prestación de   manera objetiva, concreta y racional, quebrantó la prohibición de retroceso de   los derechos económicos, sociales y culturales.    

[37] En relación con la irretroactividad de la ley, la sentencia C-478   de 1998 señaló: “La noción de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida   por la ciencia jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues   mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el   contrario las segundas no gozan de esa protección. Esta distinción se relaciona   entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la   retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer   situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación   anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras   probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho. A su   vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la idea misma del   derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a través de   normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es   necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan   adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicación retroactiva de una ley   rompe entonces no sólo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual   se afecta la buena fe sino que, además, desconoce la libertad y autonomía de los   destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su dignidad”.    

[38] Al respecto, la   sentencia C-073 de 2014 indicó: “[C]uando esta Corporación se pronuncia sobre   una disposición con idéntico contenido normativo al de otra que por razones de   fondo fue previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada, la   decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en la   sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que   enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se   presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación;   (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o   cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o   principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se   inscribe la disposición acusada”.