C-144-15

           C-144-15             

Sentencia C-144/15    

DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Facultad para suspender funcionarios de las   sociedades de gestión colectiva, así como la personería jurídica    

SUSPENSION DE PERSONERIA JURIDICA Y AUTORIZACION DE FUNCIONAMIENTO DE SOCIEDADES   DE GESTION COLECTIVA Y DE ENTIDADES RECAUDADORAS-Configura   una medida cautelar que se ajusta a la Constitución    

Las   medidas cautelares demandadas, en abstracto, no generan una afectación   innecesaria a los derechos fundamentales de los trabajadores y directivos de las   sociedades de gestión colectiva, por cuanto resultan necesarias para asegurar la   efectiva consecución de los fines que con ellas se propone. No se vislumbra la   existencia de otros mecanismos que sin generar un  menor grado de   afectación, permitan la cabal protección de los intereses jurídicos cuya   protección ha sido encargada a la Dirección Nacional de Derechos de Autor. La   eventual falta de proporcionalidad, razonabilidad o necesidad que pueda llegar a   configurarse con la adopción de este tipo de medidas se materializa  en su   aplicación a un caso en concreto, esto es, en el momento en el que la DNDA   decide, mediante resolución motivada, determinar su adopción. Es entonces,    el juez contencioso administrativo quien valorando las condiciones fácticas en   las que se adoptó la medida y su gravedad, establezca si era posible que la   autoridad administrativa encargada de proteger los intereses de los titulares de   los derechos de autor, pudiera haber aplicado alguna de las opciones existentes   que resultaba menos gravosa a los derechos fundamentales de las personas que con   su adopción se ven afectadas.    

INSPECCION, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESION DE SOCIEDADES DE GESTION   COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR-Medidas cautelares    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

PRINCIPIO DE   PROPORCIONALIDAD-Parámetro   de control de constitucionalidad    

TEST DE   PROPORCIONALIDAD-Aplicación    

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Método de aplicación    

TEST DE   PROPORCIONALIDAD-Elementos   esenciales    

En la jurisprudencia han sido reconocidos   como elementos fundamentales o esenciales que deben ser considerados por el juez   constitucional a la hora de realizar un test de proporcionalidad: a. La   idoneidad o adecuación de la medida, la cual hace relación a que la intervención   o la injerencia que el Estado pueda generar en la efectividad de un derecho   fundamental resulte lo “suficientemente apta o adecuada para lograr el fin que   se pretende conseguir”. Finalidad que debe propender por un objetivo   constitucionalmente legítimo o deseable y el cual debe evidenciarse como de   imperiosa consecución. b. La necesidad  hace referencia a que la limitación   a un derecho fundamental debe ser indispensable para la obtención del objetivo   previamente descrito como legítimo y, que de todos los medios existentes para su   consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva, injiera en la efectividad   del derecho intervenido. c. El test de proporcionalidad en sentido estricto, el   cual permite entrar a evaluar o ponderar si la restricción a los derechos   fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a los   beneficios que reporta, o si, por el contrario, ésta resulta desproporcionada al   generar una afectación mucho mayor a estos intereses jurídicos de orden   superior. En otras palabras, es a partir de este especifico modelo de test que   resulta posible poner en la balanza los beneficios que una medida tiene la   virtualidad de reportar y los costos que su obtención representa, de forma que   sea posible evidenciar si ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al   propender por una relación de costo-beneficio que, en general, resulta siendo   favorable a los intereses constitucionales en controversia.    

SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE   DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Funciones    

DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Facultad de dictar medidas   cautelares en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control    

MEDIDAS CAUTELARES-Jurisprudencia   constitucional/MEDIDAS CAUTELARES-Objeto    

MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS POR LA   DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Finalidad    

Referencia: Expediente D-10347    

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales “b” y “c” del artículo 30   de la Ley 1493 de 2011 “Por la cual se toman medidas para formalizar el   sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias   de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y   se dictan otras disposiciones”.    

Actor: Miguel José Rujana Acosta.    

Magistrada (e) Ponente:    

Martha Victoria Sáchica Méndez    

Bogotá, D. C., seis (6) de abril de dos mil quince (2015).    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución   Política, el ciudadano Miguel José Rujana Acosta demandó la inexequibilidad de   los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, por estimar que   desconocen los principios de proporcionalidad y necesidad en el establecimiento   de medidas cautelares dentro de los procesos de inspección, vigilancia y control   que se realizan sobre las entidades administradoras de derechos de autor y   derechos conexos, en razón a que generan una afectación innecesaria en los   derechos subjetivos de quienes con su adopción se ven afectados.    

Mediante Auto del 8 de septiembre del 2014 se admitió la demanda presentada por   considerarse que satisfacía los requisitos mínimos exigibles, establecidos en el   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

1.        Disposiciones legales demandadas    

La   demanda se dirige contra los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493   de 2011, los cuales se resaltan en la siguiente transcripción de la norma.    

LEY 1493 DE 2011    

(Diciembre 26)    

Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público   de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y   control sobre    

                                                             

CAPÍTULO VII    

INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN DE LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN   COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS.    

(…)    

ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la Unidad Administrativa Especial   –Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior podrá   adoptar, en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control y   mediante resolución motivada, las siguientes medidas cautelares inmediatas:    

a) El cese inmediato   de los actos que constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales   o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de   gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos;    

b) Suspender en el   ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de   Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las   sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;    

c) La suspensión de   la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las sociedades   de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;    

d) <Literal declarado   inexequible por esta Corporación mediante Sentencia C-835 de 2013.>    

PARÁGRAFO. Las medidas   cautelares podrán decretarse antes de iniciar una investigación, conjuntamente   con ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión   que le ponga fin. La adopción de estas medidas no implicará prejuzgamiento.    

2.        La demanda    

A   juicio del actor, los preceptos demandados desconocen los principios de   proporcionalidad y necesidad en el establecimiento de las medidas cautelares   aplicables dentro del proceso administrativo de inspección, vigilancia y control   que se realiza sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor,   en cuanto la adopción de las medidas demandadas termina por afectar, en forma   desmedida, los derechos subjetivos de tanto sus asociados, como de sus   trabajadores (directivos), sin tener en cuenta que, en su criterio, la finalidad   que se persigue con este tipo de medidas se puede obtener sencillamente con la   aplicación del literal “a” del mismo artículo, instrumento que resulta menos   lesivo a los intereses de quienes con ella se ven afectados.    

Estima   el demandante, que con la adopción de la medida cautelar contemplada en el   literal “b” demandado, se genera una afectación directa sobre los derechos   fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores de las sociedades   de gestión colectiva que ejercen cargos directivos, pues, en su criterio, al   acogerse dicha medida se les está impidiendo a estas personas desarrollar sus   funciones dentro de la entidad y devengar el salario que termina constituyéndose   en la contraprestación debida a sus labores.    

Así   mismo, considera que la medida cautelar contemplada en el literal “c” acusado   genera una afectación a los derechos fundamentales al mínimo vital y al acceso a   la administración de justicia de los asociados a este tipo de entidades, esto   es, los titulares de los derechos de autor que ejercen sus derechos a través de   dichas sociedades, y quienes, como producto de la suspensión de la autorización   de funcionamiento de la entidad, se verán imposibilitados para: (i)   recibir las regalías que normalmente son recolectadas y repartidas por la   sociedad como producto de la autorización otorgada para el uso o reproducción de   su obra, y que usualmente se constituyen en la única fuente de ingresos de los   autores y compositores; y (ii) vigilar el adecuado uso de sus creaciones,   así como propender por la defensa de sus intereses en escenarios de carácter   mercantil y judicial a nivel nacional, de forma que su invención sea respetada y   que su difusión pública no implique su deformación. Lo anterior, pues si bien en   principio pueden ejercer dicha defensa en forma particular, el actor considera   evidente que dicha gestión resulta a todas luces imposible, pues los autores no   pueden vigilar por sí mismos el efectivo respeto de sus obras a lo largo del   territorio nacional.    

Ahora   bien, en relación con la ausencia de necesidad de la afectación generada, aduce   el demandante que, en su criterio, el normal ejercicio del cargo de quienes son   suspendidos con la medida contemplada en el literal “b” demandado o la simple   continuación de las actividades de la sociedad intervenida[1],   no tienen la virtualidad de interponerse en el normal ejercicio de las funciones   de inspección, vigilancia y control que sobre ellas ha establecido la Ley, de   forma que si con la simple ejecución de la medida cautelar contemplada en el   literal “a” del artículo 30 de la Ley 1497 de 2011[2]  se puede lograr un nivel igual de satisfacción a la finalidad que tienen las   medidas cautelares en este tipo de procesos, resulta a todas luces innecesaria   dicha afectación y, por tanto, desconocedora de los principios de   proporcionalidad y necesidad que han sido admitidos como parámetros de control   de constitucionalidad de las leyes.    

3.        Intervenciones    

3.1.   Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)    

El   representante legal del Ministerio de las TIC, mediante escrito de intervención,   solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma   demanda. Lo anterior, por cuanto considera que las medidas cautelares allí   contenidas se encuentran circunscritas al ejercicio de las funciones de   inspección, vigilancia y control que se otorgaron a la Unidad Administrativa   Especial, Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior   (DNDA), para obtener la consecución de objetivos que, con anterioridad, han sido   reconocidos como constitucionalmente válidos por esta Corporación[3],   las cuales permiten salvaguardar los intereses de los titulares y beneficiarios   de los derechos de autor, así como garantizar su adecuada explotación y   reconocimiento.    

Adicionalmente, el representante del Ministerio estima necesario destacar dos   factores por los que la adopción de este tipo de medidas resulta ajustado a la   Constitución: (i)  de un lado, las medidas cautelares que se autoriza adoptar a la Dirección   Nacional de Derechos de Autor se encuentran supeditadas al despliegue de una   motivación que logre satisfacer a cabalidad la carga argumentativa requerida   para ello, de forma que se evite cualquier forma de arbitrariedad que pudiera   llegar a materializarse; y (ii) de otro, porque contrario a lo afirmado   por el actor, las medidas previstas en los literales “b” y “c” del artículo   demandado no resultan desproporcionadas, en cuanto propenden por el cumplimiento   de los principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad   administrativa, que se busca garantizar con la inspección y vigilancia de las   sociedades de gestión colectiva, a cargo de esa Dirección.    

3.2.   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República    

En su   escrito de intervención a la presente acción, el apoderado del referido   Departamento Administrativo solicitó a esta Corporación declarar la   exequibilidad  de la norma demandada. Observó, que contrario a lo expuesto por el demandante,   no se trata de que la Dirección Nacional de Derechos de Autor se encuentre   obligada a adoptar alguna de las medidas demandadas, pudiendo optar por la   contemplada en el literal “a” del mismo artículo y afectar así, en menor medida,   los intereses de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, sino   que se trata de una facultad adicional a la contemplada en el literal “a” que   tiene esta Unidad Administrativa Especial para que, ante la materialización de   una contingencia o situación que tenga la virtualidad de poner en un inminente y   grave riesgo los intereses jurídicos que se busca proteger con este tipo de   medidas, tenga los medios para asegurarlos a través de la adopción de las   medidas contempladas en los literales “b” y “c” del artículo  30 demandado.    

Por   ello, estima que se trata de unas medidas que si bien son severas, están   diseñadas para procurar la salvaguardia de los intereses de los asociados a este   tipo de entidades y de la población en general, ante la materialización de un   evento que no sea simplemente conjurable con una orden de cesación de la   conducta que se estima constitutiva de la presunta infracción. Por lo anterior,   indica que si el director de la Dirección Nacional de Derechos de Autor “percibe   que la realidad jurídica del establecimiento intervenido no amerita la   imposición de medidas más severas”, puede simplemente usar la contenida en el   literal “a” del artículo demandado.    

Para   finalizar, llama la atención en que la proporcionalidad y razonabilidad de estas   medidas se encuentra determinada por el caso en concreto, pues dependen de qué   clase de riesgo se pretenda prevenir, esto es, de que tan necesario resulta   adoptar una determinada medida que afecte más intereses, cuando con una menos   lesiva se pueda llegar a lograr el mismo objetivo.    

3.3.   Unidad Administrativa Especial, Dirección Nacional de Derechos de Autor    

En su   escrito de intervención, la Dirección Nacional de Derechos de Autor solicita a   esta Corporación declararse inhibida para fallar la presente demanda o   que en su defecto, determine la exequibilidad de la norma cuestionada.    

En   relación con la primera de las pretensiones, considera que la demanda presentada   no satisface a cabalidad con los requisitos mínimos razonables que son   predicables de este tipo de acciones, pues carece de: (i) certeza en   cuanto hace referencia a supuestos de hecho en los que eventualmente pueda   hacerse una aplicación indebida de las normas que contienen las medidas   cuestionadas; (ii) especificidad; y (iii) pertinencia en razón a   que, en su criterio, la demanda plantea argumentos subjetivos que no son   demostrables y se basan más en la aplicación que se pueda hacer de la norma en   un futuro.    

El   interviniente también solicita que en el evento en que la anterior pretensión   sea estimada improcedente, se declare la exequibilidad de la norma demandada,   pues, a su parecer, las facultades otorgadas mediante los literales “b” y “c”   del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 al Director de la Dirección Nacional de   Derechos de Autor, para suspender la autorización de funcionamiento de las   entidades de gestión colectiva de derechos de autor, o a los miembros del   consejo directivo o en general a los funcionarios que ostentan cargos de   dirección, se constituye en una conducta que no solo es avalada por el   ordenamiento jurídico interno, sino también lo es por el internacional a través   de la Decisión Andina No. 351 de 1993.    

3.4.   Universidad del Rosario    

                                         

La   Universidad del Rosario intervino en el trámite de la presente acción y solicitó   se declare la constitucionalidad de la norma demandada. Para dar sustento   a su pretensión, comenzó por hacer un recuento de la función y finalidad de las   medidas cautelares en el ordenamiento jurídico colombiano, destacando que estas   no tienen una función sancionatoria, sino que deben propender únicamente por   garantizar el ejercicio de un derecho o asegurar los resultados del litigio   mientras se adelanta la actuación correspondiente.    

Al   respecto, llama la atención acerca de que las funciones de inspección,   vigilancia y control que estas medidas buscan asegurar, tienen sustento en la   potestad con que cuenta el Estado para injerir en la economía, la cual tiene por   finalidad primordial el impedir la obstrucción de la libertad económica y evitar   así el abuso de la posición dominante que puedan ejercer algunos particulares.   Atribuciones que en últimas propenden por la protección de los derechos de autor   y conexos, así como por la conservación de la cultura.    

En lo   relativo al problema jurídico planteado, considera que las medidas cautelares   demandadas no vulneran derecho fundamental alguno, en especial el debido   proceso, pues si bien admite que estas por su naturaleza pueden afectar los   derechos subjetivos de quienes tienen que soportarlas, dicha afectación resulta   necesaria para la efectiva consecución de un fin constitucionalmente admisible   como lo es el asegurar la protección de los derechos de autor y conexos.   Adicionalmente, destacó que las mencionadas facultades resultan ajustadas al   texto constitucional, puesto que (i) distan de ser discrecionales al   requerir de motivación para su ejercicio; (ii) ostentan un carácter   taxativo, razón por la cual deben estar expresamente contempladas en la Ley y   tienen delimitado su alcance y temporalidad; y (iii) se constituyen en   actos administrativos contra los que proceden recursos y pueden ser nuevamente   discutidos en sede jurisdiccional.    

Para   finalizar, considera que los titulares de los derechos de autor y conexos no   tienen  (en el sentido estricto de la palabra) que ejercer su derecho a través de   las sociedades gestoras, sino que gozan de la posibilidad de administrarlos por   sí mismos, razón por la cual con este tipo de medidas no se afectan directamente   sus derechos patrimoniales.    

3.5.   Contraloría General de la República    

En su   escrito de intervención a la presente acción de inconstitucionalidad, la   Contraloría General de la República solicita se declare la exequibilidad  de los literales demandados. Para dar sustento a su pretensión, comienza por   indicar que en el presente caso, contrario a lo argumentado por el demandante,   los derechos patrimoniales de los titulares de los derechos de autor no resultan   afectados con la adopción de este tipo de medidas cautelares, en cuanto estos no   solo tienen la posibilidad de recolectar los dineros provenientes del uso de su   propiedad intelectual a través de las sociedades de gestión colectiva, sino que   adicionalmente pueden hacerlo en forma particular.    

Llama   la atención en que las medidas demandadas deben adoptarse a través de actos   administrativos que tienen la obligación de estar motivados y deben cumplir con   la totalidad de los requisitos que les son propios, como la competencia de la   autoridad que lo expide y estar ajustado al principio de legalidad.    

Para   finalizar, considera que la mera imposición de una medida cautelar no puede ser   considerada como un obstáculo que cercene el derecho a la libre escogencia de   profesión u oficio de los afectados, ni que resulte difamatoria de sus   dignidades, como quiera que no implica la declaratoria de responsabilidad del   investigado, ni impide que este ejerza su profesión libremente, sino que   solamente le limita la posibilidad de seguir laborando, en forma temporal, en   esa empresa, razón por la cual sus derechos fundamentales no se ven afectados.    

3.6. Intervenciones   ciudadanas    

Los ciudadanos José   Arbey Loaiza Nieto, Saturnino Caicedo Cordoba, Hiparco Peña Ospitia y otros   remitieron escritos de intervención dentro del trámite de la presente acción de   inconstitucionalidad, en los que manifestan su apoyo a las pretensiones de la   demanda, esto es, que se declare la inexequibilidad  de las normas atacadas. Consideran que estas en efecto consagran medidas   cautelares que no resultan indispensables para la consecución de los fines que   son propios a este tipo de medidas y, en adición a ello, en la misma normativa   que las contiene se establecen otras menos lesivas que satisfacen en igual   medida la finalidad buscada. Destacan que no se oponen a que las sociedades de   gestión colectiva de derechos de autor sean sujetos de la inspección, vigilancia   y control del Estado, sino que por el contrario, lo que buscan es que este   control se haga en forma medida y que no afecte excesivamente sus intereses.    

Por su parte, la   ciudadana Linda Hernández Bonilla solicitó a esta Corporación que se declare   inhibida  para realizar un pronunciamiento de fondo con respecto a la demanda realizada,   puesto que considera que adolece de grandes falencias que  hacen imposible   vislumbrar la existencia de un cargo que cumpla a cabalidad con los requisitos   mínimos que se han reconocido para la interposición de este tipo de acciones.   Indicó que si el demandante pretende centrar su argumentación en la supuesta   desproporción que se manifiesta al permitir la adopción de este tipo de medidas,   tiene la carga de hacer una exposición exhaustiva del porqué de esta supuesta   desproporción.    

3.7. Procuraduría   General de la Nación    

De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador   General de la Nación rindió concepto de constitucionalidad número 5843 en el   proceso de la referencia.    

La vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de   las normas demandadas. Para sustentar su posición, comienza por destacar el   hecho de que si bien las sociedades de gestión colectiva de los derechos de   autor ostentan la condición de entidades de naturaleza privada, se ha entendido   que éstas, por su función de recolectar y captar los dineros provenientes del   uso de los derechos de autor de sus asociados, deben ser sujetos pasivos de la   inspección, vigilancia y control del Estado, de forma que sea posible garantizar   la protección del bien común y el interés general.    

A su juicio, los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 se   ajustan al ordenamiento constitucional, en cuanto contemplan unos mecanismos a   través de los cuales es posible asegurar la finalidad misma de la intervención   del Estado en este especial tipo de asociaciones y en razón a que son   específicos y particulares, contrario a la indeterminación y generalidad que   caracterizaba la medida cautelar que contemplaba el literal “d” del mismo   artículo, el cual fue declarado inconstitucional por esta Corporación en   sentencia C-835 de 2013.    

Con respecto a la proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de las medidas   cautelares previstas en la norma demandada, el jefe del Ministerio Público   señala que estos principios se ven satisfechos plenamente, puesto que si bien   con la adopción de este tipo de medidas se perturban en cierta manera los   derechos de los sujetos a quienes se les impone, dicha afectación se materializa   en aras de lograr una finalidad constitucionalmente admisible como lo es la   protección de la propiedad intelectual por parte del Estado y el cumplimiento de   las obligaciones que le competen en relación con su potestad/función de   intervenir en la economía. Para lograr esta finalidad, resultan consecuentes   medidas tales como la suspensión en el cargo de los directivos de la entidad o   incluso la suspensión de la autorización de funcionamiento.    

                                          

Adicionalmente, considera que estas medidas resultan necesarias para la   finalidad propuesta, pues en caso de existir una investigación en contra de   aquellas entidades, es necesario e imperioso proteger los bienes jurídicos que   pudieran resultar afectados e incluso salvaguardar todo aquello que permita   alcanzar la verdad en el respectivo proceso administrativo, sin que ello en   forma alguna implique un prejuzgamiento.    

En este orden, el Procurador General estima que los literales acusados se   ajustan al ordenamiento superior en razón a que, contrario a lo afirmado por el   actor, no existen otras medidas menos lesivas que permitan, en un nivel igual o   superior, la consecución de la finalidad por la que éstas propenden. Lo   anterior, porque el normal desarrollo de las funciones de la entidad tiene la   virtualidad de entorpecer las labores de inspección, vigilancia y control. En   todo caso, observa que por definición, las medidas cautelares deben ser   motivadas y, por tanto, no pueden contener ápice alguno de arbitrariedad; dado   el caso, los afectados tienen la posibilidad de controvertirlas tanto por la vía   administrativa como por la vía judicial.    

II.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.      Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de la disposición demandada, de acuerdo con lo dispuesto en   el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, toda vez que los   literales impugnados forman parte de una ley expedida por el Congreso de la   República.    

2.      Estudio preliminar    

2.1. Aptitud de los cargos formulados    

En primer lugar y habida cuenta de que se   plantea por dos de los intervinientes en este proceso una decisión inhibitoria,   es necesario que la Sala Plena verifique si en el presente caso se cumplen los   requisitos generales de admisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad   previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. De acuerdo con el numeral   3º de esta disposición, el demandante tiene la carga de señalar las razones por   las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. Sobre este   requisito, la Corte se ha pronunciado en el sentido de advertir, que si bien es   cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores   rigorismos y que en ella debe prevalecer la informalidad[4],   el ciudadano tiene la obligación de cumplir con ciertos requisitos y contenidos   mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de   constitucionalidad planteado.    

Así, la Corte ha indicado que el escrito de demanda debe ser susceptible de   generar una verdadera controversia constitucional y señalado que los cargos   formulados por el demandante deben ser claros, ciertos,   específicos, pertinentes  y suficientes. En otras palabras, la acusación debe ser suficientemente   comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la   disposición acusada (cierta). Además, la acción debe mostrar cómo la disposición   vulnera la Carta Política (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza   constitucional y no legales ni puramente doctrinarios, ni referidos a   situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe   no sólo estar formulada en forma completa sino que debe suscitar una mínima duda   sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).[5]    

Ahora bien, en el presente caso se tiene   que dos de los intervinientes solicitaron que esta Corte se inhibiera de   realizar un pronunciamiento de fondo con respecto al cargo formulado, pues   consideraron que éste no satisfizo a cabalidad con los requisitos anteriormente   mencionados y, en especial, los de certeza, especificidad y pertinencia.    

                                                                                             

Al respecto, se constató que si bien es   cierto el demandante en su escrito hizo una exposición de numerosos argumentos   en virtud de los cuales pretende demostrar la inconstitucionalidad de los   literales demandados, también lo es que según lo dispuesto en el Auto de 8 de   septiembre de 2014,  el único cargo de inconstitucionalidad admitido en el   presente proceso, es el relacionado con el desconocimiento de los principios de   proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de las medidas cautelares previstas   en los literales acusados[6],   razón por la cual todos los demás argumentos que atacaban estas  medidas a   partir de razonamientos que se derivaban de posibles y eventuales aplicaciones   indebidas de dichas facultades, no serán objeto del análisis en esta ocasión.    

Adicionalmente, en cuanto a las objeciones   de uno de los intervinientes  respecto de la ineptitud del cargo por la presunta   vulneración de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad,   porque  no satisface a cabalidad los requisitos que le son exigibles a las   demandas basadas en este tipo de fundamentos, se advierte que el actor en   escrito del 25 de agosto de 2014 precisó  los elementos básicos que deben   tenerse en cuenta a la hora de realizar un juicio de proporcionalidad y   cuestionó en forma clara, cierta y específica la constitucionalidad de la norma,   en tanto considera que las medidas demandadas afectan derechos fundamentales en   forma innecesaria, pues la finalidad que se persigue con su adopción se puede   obtener por otros medios que resultan menos lesivos.    

Por lo anterior, esta Corporación estima   que, contrario a lo aducido por algunos de los intervinientes, la demanda, con   respecto al cargo admitido, sí satisface a cabalidad los requisitos mínimos que   le eran exigibles y, por lo tanto, procederá con el estudio de fondo del cargo   invocado.    

2.2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional    

A continuación, la Sala Plena de esta   Corporación pasa a estudiar si, en el presente caso, a pesar de que existen   numerosas sentencias que se han pronunciado con relación al artículo demandado,   se ha materializado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de forma   que se determine la viabilidad de un nuevo pronunciamiento al respecto.    

                                                  

Para comenzar, ha de recordarse que la   administración de justicia, al tener por finalidad el contribuir a la resolución   de los conflictos sociales y así poner fin en forma definitiva, a las   controversias que puedan llegar a  suscitarse entre los particulares, al igual   que aquellas que se generen entre éstos y las autoridades estatales, debe tomar   sus resoluciones a través de fallos que sean inmutables, vinculantes y   definitivos, de forma que doten de seguridad jurídica a las relaciones que entre   ellos se susciten y permitan que se garantice la efectividad del derecho a la   igualdad a través de la consistencia de sus decisiones.    

Por lo anterior, la cosa juzgada como   instituto jurídico que pretende imponer una barrera a la posibilidad de que una   determinada autoridad jurisdiccional conozca, tramite y resuelva sobre un tema   que ya ha sido objeto de un pronunciamiento anterior, se erige como un pilar   fundamental de la administración de justicia, que se materializa, en el caso de   esta Corporación, por medio de la obligación de atenerse a lo resuelto en otra   ocasión, así como la correlativa prohibición de volver a estudiar un determinado   contenido normativo en relación con un cargo previamente examinado.    

Esta Corte ha reconocido que el fenómeno de   la cosa juzgada en materia de los juicios de constitucionalidad, tiene una   connotación especial al proyectar un efecto erga omnes e imponerse al   legislador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución   Política, al igual que el artículo 21 del Decreto 2067 y a partir de los   numerosos desarrollos jurisprudenciales que se han hecho a este respecto. La   cosa juzgada constitucional solo se materializa cuando, durante el estudio de un   determinado caso, se evidencia que concurren dos elementos que resultan   esenciales para su verificación, estos son: “(i) que se proponga estudiar el   mismo contenido normativo de una proposición jurídica que ya fue estudiada en   una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones”[7]  o fundamentos que dieron sustento a la demanda incoada en aquella ocasión. De   forma que si se evidencia la estructuración de estos dos elementos, resulta   mandatorio entender que la Corte se encuentra vedada de realizar un nuevo   pronunciamiento de fondo sobre el asunto.    

Sobre el particular, la reiterada  jurisprudencia de esta Corporación ha   señalado que este fenómeno puede materializarse en forma absoluta o   relativa. La primera, se configura cuando el pronunciamiento que realiza   esta Corporación en sede de control abstracto de constitucionalidad, no se   encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, que implica la   exequibilidad o inexequibilidad de la norma frente a la totalidad del   ordenamiento constitucional; y la segunda, se predica del evento en el cual el   juez constitucional limita los efectos de la decisión, dejando abierta la   posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos y diferentes cargos de   inconstitucionalidad contra la norma que fue objeto de estudio en aquella   ocasión.[8]    

En el presente caso, se encuentra que existen numerosos pronunciamientos de esta   Corte en relación con el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, demandado   parcialmente en esta ocasión, razón por la cual entrará a realizar un breve   análisis de cada uno de esos fallos, con el fin de determinar si en efecto   resulta procedente el estudio de fondo de la demanda propuesta, o si, por el   contrario, deba atenerse a lo resuelto en sentencia anterior.      

Como primera medida, se encuentra que los  problemas jurídicos resueltos en   la sentencia C-124 de 2013, en la cual se estudió la exequibilidad de numerosos   artículos de la Ley 1493 de 2011, entre ellos, el número 30 demandado en esta   ocasión, se refirieron a la incompetencia de la comisiones primeras permanentes   (art. 157-2 C.Po.) para dar primer debate a los proyectos de ley relativos a la   propiedad intelectual, puesto que correspondía a las comisiones permanentes   terceras y al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia en   cuanto las funciones de inspección, vigilancia y control que en estos artículos   se regula, no guardan relación alguna con la finalidad con la que se expidió la   Ley 1493 de 2011, esto es, la formalización del sector del espectáculo público   de las artes escénicas.    

De lo anterior, se infiere que si bien el enunciado jurídico que fue demandado   en aquella ocasión es el mismo que el que ahora se estudia, los argumentos en   virtud de los cuales se cuestionó la constitucionalidad de dicha norma no   guardan relación alguna con los ahora planteados, por lo que un estudio de fondo   de la demanda presentada en oportunidad resulta procedente.    

De otra parte, en la sentencia C-835 de 2013 la Corte también estudió la   constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, aunque limitando su   análisis al literal “d”, el cual fue declarado inexequible. En esa oportunidad,   se acusó el literal demandado de contemplar una medida cautelar que no resultaba   razonable, proporcionada, ni necesaria para la garantía del adecuado ejercicio   de las funciones de inspección, vigilancia y control que se efectúan sobre las   sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos a los   mismos. Se advierte entonces, que los cargos o argumentos que sustentan la   inconstitucionalidad son similares a los planteados en el presente proceso, pero   la proposición jurídica demandada no lo es, pues en esta ocasión los literales   demandados son el “b” y el “c”, los cuales no fueron objeto de pronunciamiento   alguno en dicha providencia.      

Finalmente, se encuentra el estudio realizado al citado artículo 30 en la   sentencia C-851 de 2013, en la cual también se demandó el mismo literal “d” y se   expusieron argumentos idénticos a los desarrollados en la sentencia C-835 de   2013, por lo que la Corte resolvió estarse a lo resuelto en aquella ocasión pues   en efecto se cumplían los requisitos para entender configurado el fenómeno de la   cosa juzgada constitucional.    

En consecuencia, al no configurarse el fenómeno de cosa juzgada, resulta   procedente y plenamente justificado el examen de constitucionalidad del artículo   30  acusado, ahora, en relación con los literal “b” y “c”, por el cargo   admitido en Auto del 8 de septiembre de 2014.     

3. Planteamiento del problema jurídico    

Mediante acción pública de control de constitucionalidad el ciudadano Miguel   José Rujana Acosta solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de   los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, que contemplan   dos de las posibles medidas cautelares que pueden ser desplegadas a efectos de   asegurar la efectividad de las funciones de inspección, vigilancia y control que   fueron delegadas en cabeza de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de   Derechos de Autor del Ministerio de Interior (DNDA). Lo anterior, en cuanto   considera que las medidas cautelares allí contempladas desconocen los derechos   fundamentales de los afectados en forma desproporcionada, irrazonable e   innecesaria, pues en su criterio, la medida contemplada en el literal “a” de ese   mismo artículo permite la consecución de la finalidad propuesta en igual medida   y sin generar las afectaciones que las normas demandadas implican.    

Frente a tal cuestionamiento se tiene que la mayor parte de los intervinientes   solicitan declarar la exequibilidad de la norma demandada, pues si bien, tal y   como lo expresa el demandante, dichas medidas generan una afectación de carácter   ius fundamental, ésta se encuentra justificada en: (i) la efectiva   consecución de la finalidad que persiguen, la cual ha sido concebida por esta   Corporación como constitucionalmente válida; y (ii) en razón a que la adopción   de estas medidas se encuentra supeditada al despliegue de una carga motivacional   adecuada que permita erradicar cualquier forma de arbitrariedad que   eventualmente pueda llegar a configurarse.    

Adicionalmente, indican que, contrario a lo indicado en la demanda, no se   configura la desproporción aludida, pues la facultad otorgada es tan solo eso,   una facultad, de forma que si la Dirección Nacional de Derechos de Autor   considera que es posible garantizar el ejercicio de las funciones de inspección,   vigilancia y control, a través de medidas menos lesivas como la contemplada en   el literal “a”, no solo se encuentra facultado para hacerlo, sino que en caso de   preferir la adopción de cualquiera de las medidas acusadas se encuentra en la   obligación de justificar, en el caso concreto, la proporcionalidad,   razonabilidad y necesidad de su decisión.    

Por su lado, un grupo minoritario de intervinientes solicitan a esta Corte   inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo en razón a que estiman que los   requisitos mínimos que son exigibles a este especial tipo de demandas no se ven   satisfechos en el presente caso.    

De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, le corresponde a la Corte resolver el   siguiente problema jurídico: ¿Se desconocen los principios de proporcionalidad y   necesidad al establecerse por los literales demandados unas medidas cautelares   que permiten tanto la suspensión en el ejercicio de sus funciones a los   directivos de las entidades de gestión colectiva, como la suspensión de la   autorización de funcionamiento de este tipo de sociedades, las cuales implican   un desconocimiento a los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital de los   trabajadores que ejercen cargos directivos al interior de estas entidades y de   sus asociados, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia,   existiendo, en criterio del actor, otros mecanismos que permiten lograr el mismo   objetivo y sin generar los traumatismos o afectaciones que las acusadas    generan?    

Para resolver el anterior planteamiento será necesario que esta Corte realice un   somero recuento en relación con los siguientes aspectos: (i) el principio de   proporcionalidad como parámetro de control de constitucionalidad y (ii) las   facultades de inspección, vigilancia y control que se ejercen sobre las   sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, de forma que le sea   posible entrar a contrastar la disposición normativa acusada, con el   ordenamiento jurídico superior que se estima desconocido.    

4.  Principio de   proporcionalidad como parámetro de control de constitucionalidad. Reiteración de   jurisprudencia    

                             

El principio de   proporcionalidad, entendido como un derrotero que busca poner en relación de   equilibrio dos o más institutos jurídicos que han entrado en contradicción, ha   sido objeto de numerosos desarrollos tanto en la jurisprudencia nacional, como   en la doctrina internacional y actualmente se instituye en una barrera a la   imposición de limitantes a los derechos fundamentales y en una garantía de su   efectividad.    

Al respecto, la   jurisprudencia constitucional ha reconocido que la proporcionalidad, a pesar de   constituirse en “una directiva no explícitamente positivada de la Carta   Política”[9],   encuentra sustento como principio de interpretación constitucional en su función   como el “marco del estado de derecho” que busca asegurar que el poder público   actúe dentro de sus competencias y sin excederse en el ejercicio de sus   funciones.[10]  También, ha indicado que la proporcionalidad como juicio rector de las   actuaciones públicas permite establecer, en materia de control jurisdiccional de   constitucionalidad, cuándo una determinada norma genera una afectación ius   fundamental que resulta excesiva para el beneficio que reporta. En otras   palabras, a través de la proporcionalidad ha resultado posible a esta Corte   ponderar entre los siguientes factores: (i) el establecimiento de una serie de   medidas que tienen por finalidad la consecución de un objetivo   constitucionalmente admisible, deseable o válido; (ii) la correlativa afectación   que con la adopción de este tipo de medidas se puede generar; y (iii) la   necesidad que existe de incurrir en dicha afectación, así como la imposibilidad   de lograr esa finalidad por otros medios menos lesivos. De forma que en virtud   de él, sea posible al juez constitucional determinar si la restricción que la   norma implica parar esos intereses jurídicos en discusión, resulta equivalente a   los beneficios que reporta.[11]  En otras palabras, permite verificar si en relación con la finalidad pretendida,   la medida contemplada no termina afectando, en forma desmedida o excesiva,   derechos o intereses jurídicos de alta envergadura. [12]    

Ahora bien, en la   jurisprudencia han sido reconocidos como elementos fundamentales o esenciales   que deben ser considerados por el juez constitucional a la hora de realizar un   test de proporcionalidad:    

a.     La   idoneidad  o adecuación de la medida, la cual hace relación a que la intervención o   la injerencia que el Estado pueda generar en la efectividad de un derecho   fundamental resulte lo “suficientemente apta o adecuada para lograr el fin   que se pretende conseguir”[13].   Finalidad que debe propender por un objetivo constitucionalmente legítimo o   deseable y el cual debe evidenciarse como de imperiosa consecución.    

b.     La   necesidad   hace referencia a que la limitación a un derecho fundamental debe ser   indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo   y, que de todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en   forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.    

A manera de   conclusión, tal y como se expuso en la sentencia C-835 de 2013, el principio de   proporcionalidad y más en específico el test de proporcionalidad   constituye un instrumento hermenéutico que se materializa a través del   desarrollo de un juicio de valor que: (i) evalúa las repercusiones negativas que   unas determinadas medidas que tiendan por la consecución de unos fines   constitucionalmente deseables, puedan llegar a tener en otros intereses   jurídicos de igual jerarquía; y (ii) tiene en cuenta la conducencia e idoneidad   del medio escogido para obtener el fin deseado, de forma que le sea posible   determinar al juzgador de la causa si los intereses jurídicos en balanza se   encuentran nivelados o si, por el contrario, existe alguno que se esté viendo   claramente desfavorecido.    

5. Facultades de inspección, vigilancia y control, sobre las sociedades de   gestión colectiva de derechos de autor. Reiteración de jurisprudencia    

Tal y como fue reconocido por esta Corporación en sentencias C-124 de 2013 y   C-835 del mismo año, las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor   constituyen entidades sin ánimo de lucro de naturaleza civil, que permiten a los   titulares de los derechos de autor y derechos conexos, gestionar la defensa de   sus intereses en relación con el uso de sus creaciones.[15]    

Sin embargo, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 44 de 1993[16], que   establece las funciones de este tipo de sociedades, se encuentra que estas en   realidad tienen un carácter eminentemente económico, en la medida que  propenden   especialmente por el recaudo de la remuneración derivada de los derechos de   autor, distribuyéndola entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación.    

Al respecto, en sentencia C-265 de 1994, esta Corporación indicó:    

“…tales sociedades pueden ser caracterizadas como un  sistema de   administración colectiva por medio del cual los titulares de derechos de autor y   conexos autorizan a estas organizaciones, para que administren sus derechos, es   decir, para que negocien con terceros las condiciones de ejecución de las obras   de estos autores, supervisen la utilización de las obras respectivas, otorguen a   los usuarios eventuales licencias a cambio de las regalías adecuadas y en   condiciones convenientes, recauden esas regalías y las distribuyan entre los   socios.”    

Aunque estas sociedades no buscan un lucro propio, su función se centra en la   recaudación de remuneraciones provenientes del uso de los derechos de autor y su   posterior reparto, razón por la cual su regulación toma sustento en los   artículos 333 y 334 de la Carta Política  y no solo en la libertad de   asociación, de forma que se constituyen en sujetos pasivos de la intervención   del Estado en su función de director de la economía nacional. Esta intervención,   la confió la  Ley 1493 de 2011 a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, la   entidad estatal encargada de velar por el efectivo funcionamiento de este tipo   de sociedades, autorizar su funcionamiento y ejercer la inspección, vigilancia y   control que permita asegurar que su obrar se encuentre ajustado a derecho y no   se pongan en riesgo los intereses de sus asociados.    

En el capítulo séptimo de la Ley 1493 de 2011, el legislador reguló lo   relacionado con las funciones de inspección, vigilancia y control que se ejercen   con respecto a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, las   cuales pueden resumirse así:    

a) La inspección  consiste en la facultad que tiene la Dirección Nacional de Derechos de Autor,   DNDA para: “solicitar, confirmar y analizar de manera ocasional, y   en forma, detalle y términos que ella determine, la información que requiera   sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa de las   Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, así   como realizar auditorías periódicas o extraordinarias a las sociedades de   gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, con el fin de   analizar su situación contable, económica, financiera, administrativa o   jurídica.”[17]    

b) La vigilancia  corresponde a las potestades que tiene para “para velar porque las Sociedades   de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos y sus   administradores, se ajusten a la ley y a los estatutos” y así evitar: “a)   Abusos de sus órganos de dirección, administración, o fiscalización, que   impliquen desconocimientos de los derechos de los asociados o violación grave o   reiterada de las normas legales o estatutarias; b) Suministro (…) de información   que no se ajuste a la realidad; c) No   llevar contabilidad de acuerdo con la ley o con los principios contables   generalmente aceptados; d) Realización de operaciones no comprendidas en su   objeto social.”[18]    

c) El control  consiste en que en adición a las anteriores facultades, la DNDA cuenta con la   posibilidad de disponer, mediante de acto administrativo de carácter particular,   las medidas o “correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de   orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad de   gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos”.[19]    

Por lo anterior, para efectos de permitir la efectiva materialización de las   funciones anteriormente descritas, la Ley 1493 de 2011 otorgó a la Dirección   Nacional de derechos de Autor, en su artículo 30, ciertas facultades que podrá   ejercer antes de iniciar una investigación o durante su desarrollo, las cuales   permiten, en calidad de medidas cautelares, garantizar el ejercicio y goce de   los derechos de autor y prevenir, o en su defecto hacer cesar todos aquellos   actos que impliquen la incorrecta o fraudulenta actuación de las entidades que   vigila.[20]    

III.    RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO    

1.    Identificación y alcance de la norma demandada    

En esta ocasión compete a la Corte realizar el examen de constitucionalidad   sobre parte de uno de los artículos de la Ley 1493 de 2011, de forma que a   continuación, se procederá a individualizar la norma en cuestión y a analizar   las particularidades que la caracterizan.    

En el artículo demandado se determinaron cuáles son las medidas cautelares que   la Dirección Nacional de Derechos de Autor, en desarrollo de las funciones de   inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas, tiene la   posibilidad de adoptar a efectos de asegurar, mediante resolución motivada, la   protección de los intereses jurídicos de los titulares de los derechos de autor,   así como garantizar el efectivo ejercicio de las funciones de dirección de la   economía que la Constitución ha establecido en cabeza del Estado.    

El artículo objeto de análisis estableció una serie de medidas cautelares que,   sin implicar forma alguna de prejuzgamiento, pues no propenden la imposición de   una sanción, sino por proteger los intereses que le han sido encargados a la   DNDA, podrán ser adoptadas con ocasión al trámite de una investigación, ya sea   en forma previa o durante su ejecución, siempre que se apliquen con anterioridad   a que ésta sea efectivamente resuelta.    

La primera de esas medidas, identificada con el literal “a” del artículo 30   comprende la posibilidad de que la DNDA ordene a cualquiera de las sociedades de   gestión colectiva de derechos de autor, el cese inmediato de los actos que dicha   unidad administrativa especial considere constituyen la presunta infracción a   las disposiciones legales o estatutarias vigentes, de forma que ésta no se siga   ejecutando y el riesgo en el que presuntamente se encuentran sumergidos los   intereses de los titulares de los derechos autor, sea superado.    

Adicionalmente, la norma contempla un segundo literal “b”, en el que se permite   a la DNDA que ante la materialización de supuestos de hecho que impliquen una   mayor gravedad y urgencia, se suspendan en el ejercicio de sus funciones a los   miembros del consejo directivo, del comité de vigilancia, al gerente, al   secretario, al tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión   colectiva y las entidades recaudadoras, de forma que, a través de la suspensión   de dichas personas en los cargos que ocupan en la entidad, así como el cese   correlativo e inmediato de todas las actividades que desarrollan para su   dirección, se garantice la efectiva interrupción de las conductas que, en   criterio de la DNDA estén poniendo en riesgo los intereses de los titulares de   los derechos de autor, o desconociendo tanto el ordenamiento legal vigente, como   los estatutos que establecen los márgenes de acción que limitan la competencia   de este tipo de sociedades.    

Así mismo, el literal “c” del artículo demandado establece una tercera medida   cautelar que faculta a la DNDA para suspender la personería jurídica y la   autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y   entidades recaudadoras, de forma que ante la configuración de una situación en   extrema que implique una inminente o actual afectación a los intereses que han   sido encomendados a la DNDA, ésta tenga los medios para actuar y asegurar que   dichas circunstancias sean superadas, ya sea impidiendo que el daño se configure   o que cese con las menores implicaciones posibles.    

Para finalizar, se destaca que si bien la norma objeto de estudio contenía un   último literal que permitía que la DNDA pudiera ejecutar cualquier otra medida   que considerara razonable para asegurar el adecuado ejercicio de las funciones   de inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas, éste fue   declarado inexequible por esta Corporación mediante sentencia C-835 de 2013 en   razón a que se estimó que dicha facultad desconocía el principio de legalidad   que debe permear toda actuación pública al no establecer en forma clara y   expresa cual era el alcance de la medida cautelar allí contemplada y dar lugar a   una indeterminación que afecta los principios y valores en los que se cimienta   el ordenamiento superior.    

A continuación, resulta importante para el presente examen,   precisar cuál es en concreto el alcance de los literales demandados y en   general, de las medidas cautelares objeto de impugnación, pues se evidencia que   el actor parte de dos premisas que dan sustento su argumentación y que habrán de   ser objeto de un análisis previo.    

1.2.  En   primer lugar, el demandante parte del supuesto de que   las medidas contempladas en los literales “b” y “c” de la norma demandada   deberán ser siempre impuestas por la DNDA al momento de adelantar una   investigación dentro de los procesos de inspección, vigilancia y control,   independientemente de las particularidades del caso y del nivel de afectación   que pueda estarse generando a los intereses jurídicos en discusión.   Olvida el actor, que las medidas cautelares demandadas   se constituyen tan solo una facultad con la que cuenta la DNDA para que, previo   el estudio de las particularidades del caso y, de considerarlo indispensable,   adopte, motivando su decisión y justificando su escogencia, la medida cautelar   que mejor permita prevenir o hacer cesar los efectos negativos que pueda tener   sobre la sociedad, o sobre sus asociados, el actuar irregular o contrario a la   Ley o a los estatutos en el que pueda eventualmente llegar a incurrir la   sociedad objeto de intervención.    

De lo anterior, se infiere que la decisión de la DNDA debe estar   debidamente justificada, toda vez que tiene la obligación de demostrar por qué,   en el caso  concreto la medida escogida, de todas las que tenía a su   disposición, resulta ser no solo la más apropiada, sino además absolutamente   necesaria a efectos garantizar el efectivo ejercicio de los derechos de los   asociados a este tipo de entidades, así como el cumplimiento de las obligaciones   estatales de dirección de la economía.[21]    

En este orden, se evidencia que las normas demandadas se   constituyen en tan solo unas de las opciones con las que cuenta la DNDA para    garantizar los intereses que administran las sociedades de gestión colectiva    y que siempre que las condiciones del caso no ameriten una actuación más   drástica, esa Dirección se encontrará compelida a hacer uso de la medida que   genere la menor afectación ius fundamental posible.    

1.3. Por otro lado, el actor también presupone que la medida cautelar   contemplada en el literal “a” de la norma demandada[22]  se constituye en un instrumento lo suficientemente efectivo como para permitir   que, ante cualquier vicisitud que pueda presentarse, se erija en plena garantía   de la finalidad pretendida con este tipo de medidas, de forma que cualquier otra   medida que resulte más gravosa, sin lugar a dudas, resulta innecesaria y   desproporcionada.    

Para la Corte, contrario a lo asumido por el demandante, es posible   inferir sin necesidad de recurrir a elucubraciones elaboradas, que la medida   cautelar aludida, esto es, la contemplada en el literal “a” del artículo   demandado, no permite a la DNDA, en el evento de configurarse circunstancias de   hecho excepcionales, garantizar efectivamente la protección de los derechos de   los asociados a este tipo de entidades.    

Se destaca que el actor parte del principio de que en todos los   eventos en los que sea necesaria la intervención de la DNDA a las sociedades de   gestión colectiva, la situación de hecho que da fundamento a dicha intervención   no puede llegar a constituirse en un escenario de carácter urgente, esto es, que   tenga unos efectos negativos que puedan acontecer con inminencia o, incluso, en   uno en el que la actuación de los funcionarios de la sociedad de gestión o de la   entidad misma, pueda llegar a entorpecer el normal desarrollo de la intervención   realizada. De forma que para el demandante la opción pasiva de simplemente   ordenar el cese de la conducta presuntamente irregular es suficiente para   obtener la finalidad pretendida con este tipo de medidas, desconociendo de esta   forma el hecho de que puede llegar a darse un caso en el que precisamente la   intervención de la DNDA resulte apremiante a efectos de lograr salvaguardar los   intereses que le han sido encomendados, so pena de que dicha protección resulte   ilusoria.    

                      

Al respecto, se estima necesario destacar que cada una de las   medidas cautelares contempladas en la norma demandada tiene un papel   específicamente determinado a la hora de propender por la materialización de la   finalidad que les ha sido otorgada, pues, dependiendo de las particularidades de   cada caso en el que deban ser adoptadas y, en especial, de la gravedad del   asunto y de la urgencia de la intervención requerida, pueden terminar siendo   unas más eficaces que otras para alcanzar el fin propuesto o incluso, es posible   que la medida adoptada resulte por completo inidónea en razón a que el caso   exigía una actuación más radical.    

De igual manera, desconoce el actor el hecho de que las facultades   de intervención establecidas en cabeza de la DNDA, tal y como fue expresado en   la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 126 de 2011 en la Cámara y   166 de 2011 en el Senado,[23] tienen fundamento en la necesidad que   había en ese entonces de dar solución al problema que había generado la falta de   control por parte del Estado de las sociedades de gestión colectiva de derechos   de autor, las cuales habían “demostrado en los últimos meses su deficiente   gestión, sin que el Estado tenga herramientas jurídicas para mitigar el impacto”.    

En otras palabras, la creación de las medidas de inspección,   vigilancia y control y en especial las medidas cautelares en esta ocasión   demandadas, se dio a raíz de la necesidad que se hizo manifiesta de que el   Estado contara con los medios suficientes y adecuados para que, la que en el   momento era considerada como “irregular” gestión de estas sociedades, pudiera   ser controlada, de forma que ante la configuración de situaciones de hecho que   hicieran necesaria la intervención Estatal a efectos de asegurar la protección   de los intereses de los titulares de los derechos de autor, así como el normal   ejercicio de sus funciones como director de la economía nacional, tuviera los   medios o “las herramientas jurídicas para mitigar el impacto” que pudiera   llegarse a generar.    

Al conferir este especial tipo de potestades a la DNDA, el   legislador buscó otorgarle la posibilidad de accionar y permitirle ante la   materialización de eventos de suyo excepcionales y que impliquen la necesidad de   tomar acciones inmediatas o drásticas, constituirse en el garante de los   intereses cuya protección se le ha encargado. Según las particularidades y   gravedad de las situaciones que dan origen a su ejercicio, esto es, en los   diversos niveles de riesgo y emergencia que les dan sustento y hacen necesaria   su adopción, la norma hace posible al Estado elegir la opción que en mejor   manera permite salvaguardar dichos intereses. En otras palabras, cada una de las   medidas existentes contempladas en la normativa objeto de análisis buscan   permitirle al Estado tener los medios para responder o para tomar acción ante la   ocurrencia de determinadas circunstancias de hecho que, dependiendo del caso,   pueden ameritar, o no, una intervención más drástica y que, dado el caso, pueden   llegar a no ser simplemente conjurables con una orden de cesación de la conducta   que se estima constitutiva de la presunta infracción.    

2. Examen de constitucionalidad de las medidas cautelares acusadas    

2.1. Para comenzar, se   destaca que tal y como lo ha indicado esta Corte en reiteradas ocasiones, si   bien resulta constitucionalmente admisible que las autoridades judiciales o   administrativas puedan imponer medidas cautelares[24] que tengan   por finalidad el asegurar la efectividad de un derecho o los resultados de una   decisión futura, es necesario entender que la imposición de este tipo de medidas   se encuentra supeditada a la debida observancia de los principios de legalidad y   proporcionalidad que deben predicarse de toda actuación Estatal, de forma que,   tal y como se recordó en sentencias C-490 de 2000 y C-379 de 2004, el legislador   debe ser especialmente cuidadoso a la hora de adoptarlas, pues por su naturaleza   preventiva pueden llegar a afectar o restringir, en forma desmedida, los   derechos de una persona antes de que sea resuelta su situación jurídica.    

Es por ello, que a efectos de determinar la viabilidad de su adopción, es   necesario que se vean satisfechos ciertos requisitos referentes a que: “(i)   haya la apariencia de un buen derecho (“fumus boni iuris”), esto es, que el   demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra   fundada, al menos en apariencia; (ii) que haya un peligro en la demora   (“periculum in mora”), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido   pueda verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso”[25].    

2.2.  En   el presente asunto, las medidas cautelares demandadas se acusan de ser   desproporcionadas en razón a que implican la afectación innecesaria de los   derechos fundamentales, tanto de los trabajadores que ejercen cargos directivos   en las sociedades de gestión colectiva[26], como de sus asociados[27],   siendo que, en criterio del demandante, la finalidad que se pretende obtener con   su ejercicio es perfectamente lograble a través de medios que afectan en menor   medida dichos intereses jurídicos.    

En concreto, la Corte debe dilucidar ahora, si se desconocen los principios de   proporcionalidad y necesidad al establecerse por los literales demandados unas   medidas cautelares que permiten tanto la suspensión en el ejercicio de sus   funciones a los directivos de las entidades de gestión colectiva, como la   suspensión de la autorización de funcionamiento de este tipo de sociedades, las   cuales, a juicio del demandante, implican un desconocimiento a los derechos   fundamentales al trabajo y mínimo vital de los trabajadores que ejercen cargos   directivos al interior de estas entidades y de sus asociados, al mínimo vital y   al acceso a la administración de justicia, mientras que existen otros mecanismos   que permitirían lograr el mismo objetivo,  sin generar los traumatismos o   afectaciones que generan estas medidas.    

2.3. Constitucionalidad de la suspensión en el ejercicio de las funciones de los   directivos de las sociedades de gestión colectiva    

El literal “b” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, esto es, la primera de   las medidas acusadas, prevé la posibilidad de que la Dirección Nacional de   Derechos de Autor establezca la suspensión en el ejercicio de sus funciones a   los directivos de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, esto   es, los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, el gerente,   secretario, tesorero y revisor fiscal. Dicha determinación puede adoptarse con   ocasión de un proceso investigativo que se adelante o pretenda adelantar en   contra de una sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y ante la   presunta configuración de una situación que implique el desconocimiento del   ordenamiento legal o estatutario vigente, o ponga en riesgo los intereses de los   titulares de los derechos de autor. Se acusa a esta medida de ser   desproporcionada por desconocer  os derechos fundamentales al trabajo y al   mínimo vital de los trabajadores de la entidad que ejercen cargos directivos en   su interior, sin que dicha afectación resulte indispensable para lograr la   finalidad pretendida por la medida.    

Como se estableció en la sentencia C-835 de 2013, la finalidad de las medidas   cautelares previstas en el artículo 30 acusado, que es posible adoptar en los   procesos de inspección, vigilancia y control que se ejercen en contra de las   sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, consiste en garantizar el   adecuado ejercicio de dichas funciones, de forma que la autoridad encargada de   velar por la garantía de los derechos de autor cuente con los medios para   materializar, en debida forma, su control y, así, asegurar los intereses de los   miembros de este tipo de asociaciones, quienes eventualmente pueden llegar a   verse afectados por su fraudulenta o irregular gestión.    

Para la Corte, “dicha norma pretende dar   cumplimiento a uno de los deberes del Estado, esto es, direccionar la economía,   mediante la vigilancia y control de este tipo de asociaciones que, como quedo   ampliamente consignado, principalmente se encargan de recaudar las   remuneraciones provenientes del pago de derechos patrimoniales de autor y de   otra índole, y distribuirlo dentro de sus asociados, cuyos intereses   representan, de modo que puedan ostentar y salvaguardar los diferentes derechos   que les son propios”[28], de manera que ante la eventual   actuación irregular de estas entidades, el Estado cuente con las herramientas   jurídicas requeridas para evitar o mitigar el impacto que pueda llegar a   generarse.    

Como complemento, la medida cautelar objeto de análisis propende que a través de   la suspensión de los directivos de la sociedad de gestión colectiva, quienes   como producto de dicha determinación se verán inmediatamente imposibilitados   para continuar ejerciendo sus funciones y expedir así las directivas que   llevaron a la entidad a encontrarse en la situación jurídica o fáctica que hizo   meritoria la intervención estatal, se garantice la efectiva cesación de las   conductas que condujeron a dicha situación y que están poniendo en entredicho   tanto los derechos e intereses de sus asociados, como el efectivo cumplimiento a   los deberes estatales de direccionar la economía.    

De esta forma, la finalidad de la medida impugnada resulta legítima   desde la perspectiva constitucional, toda vez que constituye un instrumento de   carácter procesal que busca procurar el restablecimiento de los derechos   perturbados o que se encuentran en riesgo de estarlo por un accionar   presuntamente irregular de las sociedades de gestión colectiva de derechos de   autor, desarrollando de manera concreta las funciones de dirección de la   economía encargadas al Estado en el artículo 334 Constitucional. Lo anterior,   como quiera que con la toma de las medidas allí contempladas se procura porque   cesen o se impida la materialización de los efectos que puedan llegar a   generarse como producto de un accionar contrario a derecho por parte de estas   sociedades y, así, permitir que las cosas vuelvan a un estado anterior.    

Al mismo tiempo, esta Corporación encuentra que la medida cautelar   objeto de estudio, configura en efecto una garantía para la efectiva protección   de los derechos de los asociados en este tipo de entidades, así como en un   mecanismo para asegurar el normal desarrollo de las funciones de inspección,   vigilancia y control que se encuentran radicadas en cabeza de la Dirección   Nacional de Derechos de Autor, puesto que permite que en el caso de que se   materialice alguna irregularidad en la gestión de las sociedades sujetas a   vigilancia sea posible que el Estado, de considerarlo necesario, tome las   medidas inmediatas y pertinentes para poner fin a la situación de hecho que está   poniendo en entredicho los intereses jurídicos de los titulares de los derechos   de autor.    

Es evidente que a través de la adopción de una medida cautelar que   permita la suspensión de los directivos de una de las entidades sujetas a la   intervención Estatal, sea posible lograr que aquel accionar que se encuentre por   fuera de lo contemplado en el margen de competencias a ellas otorgadas por la   ley o por sus estatutos, se evite o ejecutado, cese inmediatamente. En efecto,   la suspensión en el ejercicio de sus funciones de estos directivos, hace que no   sea posible realizar o continuar en ejecución cualquier directriz que estuviera   encaminada a configurar la situación que se presume irregular, la cual exige una   respuesta drástica e inmediata por parte del Estado y, así,  salvaguardar   los intereses a él encomendados.    

De esta manera, toda actuación de los directivos de la sociedad de   gestión colectiva encaminada a la materialización de la conducta que se   consideró meritoria de intervención, deja de ser continuada y permite que se   nombren provisionalmente a otras personas que desde una perspectiva ajena a la   que venía direccionando la entidad, puedan adoptar las medidas y los   instrumentos  que permitan la superación de la situación de hecho que dio   origen a la intervención estatal.      

De lo anterior se infiere, que la medida atacada en efecto   satisface las exigencias de idoneidad y adecuación de la medida cautelar   prevista en el literal “b” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, que era   relevante verificar, al punto que el demandante, ni siquiera cuestiona el   incumplimiento de estos requisitos por parte de la norma objeto de censura.    

Ahora bien, es evidente que la afectación a los derechos   fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que ejercen   cargos directivos al interior de las sociedades de gestión colectiva de derechos   de autor, se deriva como una consecuencia ineludible de la adopción de dicha   medida, toda vez que no es posible que se ejecute sin que se materialice dicha   afectación. Es obvio que si la medida consiste en la suspensión en el ejercicio   de sus cargos de los directivos de este tipo de sociedades de gestión,   necesariamente implica una limitación a la posibilidad de que estas personas   puedan desarrollar libremente su derecho fundamental contemplado en el artículo   25 Constitucional y, en consecuencia, obtengan los medios para satisfacer sus   necesidades básicas de subsistencia a través del trabajo.    

El actor considera que si bien la medida cautelar contemplada en el   literal “b” del artículo demandado en efecto resulta idónea para conseguir el   fin por el que propende, éste también es obtenible a través de medios menos   lesivos a los intereses jurídicos de los con ellas afectados[29],   como lo es la medida cautelar contemplada en el literal “a” del artículo 30   demandado, el cual faculta a la Dirección Nacional de Derechos de Autor para   ordenar el cese inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción y   que, en su criterio, resulta  suficiente para asegurar el que ante   cualquier contingencia que pueda llegar a materializarse, la DNDA pueda   constituirse en garante de la efectividad de los intereses de los titulares de   los derechos de autor.    

En otras palabras, estima que la afectación generada a los derechos   fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que ejercen   cargos directivos en las sociedades de gestión colectiva, como producto de la   suspensión de sus cargos, resulta innecesaria para lograr la finalidad que se ha   encargado a las medidas cautelares en comento, pues parte del principio de que   la medida cautelar contemplada en el literal “a” del artículo demandado permite   lograr dicha finalidad, sin afectar en forma correlativa, derecho fundamental   alguno.    

Al respecto, se recuerda lo indicado en forma precedente, en cuanto   a que cada una de las medidas cautelares contempladas en la norma objeto de   estudio, pretende otorgar al Estado, según las particularidades y gravedad de   cada caso, los medios adecuados para prevenir y evitar que se pongan en riesgo   los intereses de los titulares de los derechos de autor, así como el normal   ejercicio de sus funciones de dirección de la economía. De forma que ante la   materialización de circunstancias de hecho que exijan una actuación urgente o   drástica por parte de la DNDA, se justifica acudir a mecanismos que si bien   implican una afectación a derechos constitucionales, la finalidad superior sea   efectivamente alcanzada, sin que se evidencie la existencia de otros medios que,   dada la configuración de este especial tipo de situaciones, permitan la plena   satisfacción de los fines propuestos para este tipo de medidas.    

Esclarecido que no es posible que se ejecute la medida en estudio   sin que se configure una afectación a intereses de raigambre constitucional y   que dicho instrumento resulta indispensable para alcanzar la finalidad   pretendida, la Corte constata que el literal “b” acusado, así como la   correlativa afectación ius fundamental que supone, en efecto resultan   necesarias para alcanzar el fin que las justifica y que ha sido aceptado como   constitucionalmente legítimo.    

Por último, cabe determinar si la medida cautelar que se cuestiona   aparte de ser idónea para la consecución de la finalidad por la que pretende,   genera un beneficio a intereses jurídicos de carácter constitucional que resulta   correlativo a la afectación que causa sobre los derechos fundamentales al   trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que ejercen cargos directivos al   interior de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor o si, por   el contrario, termina desconociendo en forma excesiva dichos intereses.    

Al respecto, la Corte debe reiterar que, a la vez que la medida   cautelar contenida en el literal “b” del artículo demandado implica una   necesaria restricción de los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital de   los trabajadores que ejercen cargos directivos en estas sociedad, obedece a la   necesidad de que el Estado cuente con los mecanismos para asegurar la protección   de los derechos fundamentales e intereses jurídicos de los autores ante la   configuración de una situación de hecho irregular.    

En primer lugar, hay que resaltar que la afectación ius   fundamental  generada por la suspensión a los directivos de las sociedades de gestión   colectiva tiene un carácter eminentemente transitorio, ya que rige mientras se   adelanta la correspondiente investigación y se encamina a evitar la ocurrencia o   continuidad de un perjuicio que pueda tener efectos irreparables sobre los   intereses de los asociados a tales entidades. Por consiguiente, la medida   cautelar prevista en el literal “b” del artículo 30 acusado, resulta   proporcionada por los beneficios que reporta.    

En segundo lugar, la afectación de la medida de suspensión se   concreta en un número reducido y específico de personas, quienes por la posición   que ocupan en dichas sociedades y la naturaleza de las funciones que cumplen,   necesariamente han influido en la situación que ameritó la intervención estatal.   Por estas mismas circunstancias, su permanencia durante la intervención    puede llegar a entorpecer el normal ejercicio de las acciones para superarlas y   el normal desarrollo de las funciones de dirección de la economía  a cargo   del Estado, de modo que en materia de la amplitud o cobertura de la protección   otorgada, también resultan más favorables los beneficios reportados por la   medida, que la afectación que generan en los directivos de estas entidades.    

En suma, para la Corte es claro que si bien las medidas en estudio   imponen un límite al ejercicio de los derechos al trabajo y al mínimo vital,   éste se constituye en: (i) una limitación de carácter temporal, que permite la   protección definitiva de los intereses de los titulares de los derechos de   autor; (ii)  un instrumento de protección de los derechos de una   colectividad, así como el normal ejercicio de las funciones estatales de   vigilancia y control, mientras que solo afecta a un grupo pequeño de personas y   (iii) una medida que se encuentra plenamente justificada, en cuanto la   afectación que implica no solo resulta necesaria, como quiera que no existe otro   mecanismo igualmente efectivo para lograr una finalidad constitucionalmente   admisible.    

2.4. La suspensión   de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las   sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras, configura una   medida cautelar que se ajusta a la Constitución    

En relación con la medida cautelar prevista en el literal “c” del artículo 30 de   la Ley 1493 de 2012, la Corte encuentra que las consideraciones expuestas en el   acápite anterior respecto del literal “b” de la misma disposición, son   igualmente predicables de la medida que se autoriza adoptar en este caso a la   Dirección Nacional de Derechos de Autor.      

La norma faculta a esa Dirección para determinar dentro del margen de una   investigación, la suspensión de la personería jurídica y de la autorización de   funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, ante   una situación de carácter excepcional y extremo que implica no solo el   desconocimiento del ordenamiento legal o estatuario que le es aplicable a este   tipo de entidades, sino que lleve consigo un riesgo grave a los intereses de los   titulares de los derechos de autor.    

Sin duda, es una medida drástica que debe estar motivada en una situación   verdaderamente grave que se pondera frente a la representación judicial de los   intereses de los asociados de una sociedad de gestión colectiva, así como la   recolección y posterior redistribución de los bienes que son producto del uso de   la propiedad intelectual de sus socios. Se trata de circunstancias de tal   gravedad, que la sola cesación de efectos de los actos que se presumen   irregulares, o la suspensión de los directivos de la sociedad de gestión   colectiva, no resultan medidas suficientes para preservar los derechos de los   asociados.    

Sobre el particular, cabe recordar lo dicho por la Corte en la sentencia C-835   de 2013, respecto a la finalidad de las medidas cautelares objeto de estudio,   destinadas a dotar al Estado de los medios y las herramientas jurídicas   requeridas para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección,   vigilancia y control que se le ha encomendado realizar, así como proteger en   debida forma, los derechos de autor de los asociados a este tipo de entidades,   quienes pueden llegar a verse afectados por la irregular gestión de la entidad.   La imposibilidad de que en forma inmediata, la sociedad desarrolle cualquier   actividad objeto de intervención, resulta una medida efectiva para impedir que   continúe la situación jurídica que se presume irregular y que requiere de una   intervención apremiante a efectos de salvaguardar los intereses que le han sido   encomendados por los titulares de los derechos de autor, cesando en forma definitiva e inmediata, la materialización de un   perjuicio grave o cuando menos, garantice la cesación de sus efectos.    

De igual manera, a través de la adopción de una medida que suspenda   la personería jurídica y la autorización de funcionamiento de una determinada   sociedad de gestión colectiva, es viable que el Estado impida o haga cesar   inmediatamente cualquier conducta que contradiga o desconozca lo contemplado en   la ley o en los estatutos, poniendo en grave riesgo los intereses de los   titulares de los derechos de autor y las finalidades para las cuales ha sido   creada la sociedad de gestión colectiva.    

La limitación aludida a los derechos   fundamentales al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia de los   asociados a las entidades de gestión colectiva de derechos de autor, es   consecuencia de la suspensión de la personalidad jurídica y de la autorización   de funcionamiento de estas entidades. El demandante considera que con esta   medida los autores asociados  quedan a la deriva sin la efectiva administración   de sus derechos de sus obras y creaciones y sin la representación jurídica y   defensa en los procesos judiciales que cursan a su nombre, a lo largo del   territorio nacional, de su propiedad intelectual. El actor aduce que la medida   cautelar contemplada en el literal “a” del artículo 30 es más que suficiente   para permitir que dada la materialización de cualquier irregularidad, el Estado   pueda satisfacer la finalidad que propuso el legislador para la adopción de las   medidas cautelares en comento. Por esta razón, el demandante considera que la   afectación generada con la aplicación del literal en estudio resulta innecesaria   en cuanto implica una limitación a derechos de carácter constitucional que puede   ser evitada con la adopción de la medida cautelar consagrada en el literal “a”   del artículo demandado.    

El actor deja de lado que el legislador, en desarrollo de su   potestad de regulación de las funciones de intervención del Estado (art. 151.23   C.Po.), en este caso, a cargo de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, es   a quien compete diseñar los instrumentos para enfrentar situaciones que pongan   en riesgo los derechos e intereses de los autores asociados y confiados a las   sociedades de gestión colectiva. Para el caso, tres tipos de medidas cautelares   que la DNDA puede aplicar  según las particularidades de cada caso y la   drasticidad y urgencia de la respuesta requerida para preservar tales derechos.   En ciertas circunstancias, el cese de los actos que dieron lugar a una   infracción o la suspensión de sus directivos, pueden resultar insuficientes para   frenar una situación irregular y mostrar como necesaria, la suspensión de la   personería jurídica de la sociedad de gestión colectiva responsable. Es a esa   Dirección a la que le corresponde establecer cuál medida cautelar aplica en un   caso concreto.    

Si bien es cierto que los asociados a estas entidades se verán   imposibilitados, como producto de la suspensión de la personería jurídica de la   entidad, para recibir temporalmente el producto de la recolección y repartición   que ellas hacen de las regalías provenientes del uso de su propiedad   intelectual, también lo es que la adopción de esta medida es una concreción de   la función de control que le compete a la Dirección Nacional de Derechos   de Autor del Ministerio del Interior, según lo prescribe el artículo 28 de la   Ley 1493 de 2012, dirigida a “ordenar los correctivos   necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable,   económico o administrativo de cualquier sociedad de gestión colectiva de   derechos de autor y derechos conexos, mediante acto administrativo de carácter   particular”, atribución que fue declarada exequible por la Corte Constitucional   en sentencia C-851 de 2013. Esta medida cautelar tiene por finalidad   última proteger los derechos de las personas que se encuentran asociadas a las   entidades de gestión colectiva de derechos de autor y que pueden verse o están   siendo afectadas por la irregular gestión de dicha entidad, de forma que no   terminen desprotegidos y sujetos a una afectación mayor.    

Cabe resaltar que en todo caso, el artículo 38 de la Ley 1493 de   2013 remite al Código de Comercio, para el ejercicio de las funciones de   inspección, control y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva, en   los demás aspectos no regulados por esta ley, de forma que se garantizan los   principios de legalidad y las garantías propias del debido proceso   administrativo en todas las actuaciones del Estado para salvaguardar derechos   fundamentales.    

Para finalizar, la Corte constata que en efecto la adopción de la   medida cautelar contemplada en el literal “c” del artículo parcialmente   demandado implica una restricción del derecho fundamental al acceso a la   administración de justicia de los asociados a las entidades de gestión colectiva   de derechos de autor, en su forma de gestionar la defensa de sus intereses   dentro de los procesos jurisdiccionales que discutan el adecuado o irregular uso   o reproducción de sus obras, como también quedan imposibilitados de ejercer un   control efectivo a nivel nacional del correcto y autorizado uso de sus obras.   Sin embargo, esto no impide que esos derechos puedan ser ejercidos en forma   individual, de modo que la medida no significa una anulación absoluta del acceso   a la administración de justicia a través de los canales ordinarios.    

En suma, las medidas cautelares atacadas constituyen tan solo unas   de las opciones con las que cuenta a su disposición la Dirección Nacional de   Derechos de Autor para que, de considerarlo pertinente y necesario, elija la que   de mejor manera y con la menor afectación de derechos fundamentales le permita   garantizar la protección de los intereses de las sociedades de gestión colectiva   y de sus asociados, así como el normal ejercicio de sus facultades de   inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas. No son por sí   mismas desproporcionadas o innecesarias en cuanto propenden, dependiendo de los   diversos niveles de drasticidad que el caso demande, la obtención de una   finalidad que ha sido admitida como constitucionalmente legítima, aunque  pueden   llegar a serlo en un caso particular, evento en el cual se dispone de los   mecanismos para controvertirlas.      

Al respecto, se recuerda que los actos administrativos a través de   los cuales se adoptan este tipo de medidas tienen la carga de encontrarse   debidamente motivados y pueden ser objeto de control de legalidad posterior,   razón por la cual la Sala Plena estima que la materialización de un evento como   el descrito no plantea una controversia cuyo conocimiento deba ser abordado en   sede de control abstracto de constitucionalidad y, por tanto, se constituye en   una  litis que habrá de ser resuelta única y exclusivamente por el juez   natural de la causa, quien, tras la correspondiente demanda que realicen quienes   se encuentren debidamente legitimados y se estimen afectados con la adopción de   la medida en cuestión, deberá determinar si su adopción, en el caso en concreto,   terminó siendo desproporcionada o innecesaria en razón a que bastaba con la   aplicación de una de las medidas que implican una menor afectación a intereses   de carácter fundamental  y que se encuentran contenidas en el artículo   demandado en esta ocasión.    

En conclusión, contrario a lo aducido por el demandante, las   medidas cautelares demandadas, en abstracto, no generan una afectación   innecesaria a los derechos fundamentales de los trabajadores y directivos de las   sociedades de gestión colectiva, por cuanto resultan necesarias para asegurar la   efectiva consecución de los fines que con ellas se propone. No se vislumbra la   existencia de otros mecanismos que sin generar un  menor grado de   afectación, permitan la cabal protección de los intereses jurídicos cuya   protección ha sido encargada a la Dirección Nacional de Derechos de Autor.    

La eventual falta de proporcionalidad, razonabilidad o necesidad   que pueda llegar a configurarse con la adopción de este tipo de medidas se   materializa  en su aplicación a un caso en concreto, esto es, en el momento en   el que la DNDA decide, mediante resolución motivada, determinar su adopción. Es   entonces,  el juez contencioso administrativo quien valorando las condiciones   fácticas en las que se adoptó la medida y su gravedad, establezca si era posible   que la autoridad administrativa encargada de proteger los intereses de los   titulares de los derechos de autor, pudiera haber aplicado alguna de las   opciones existentes que resultaba menos gravosa a los derechos fundamentales de   las personas que con su adopción se ven afectadas.    

                                       

En consecuencia, la Corte considera que los cargos de   inconstitucionalidad propuestos por el demandante contra las medidas cautelares   objeto de estudio no estaban llamados a prosperar y por tanto, procederá a   declarar la exequibilidad de los literales demandados en relación con los cargos   estudiados en esta ocasión.    

                                           

IV.    DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   estudiados en la presente sentencia, los literales “b” y “c” del artículo   30 de la Ley 1493 de 2011.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (e)    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (e)    

[2] Que prevé la posibilidad de que la DNDA   ordene a las sociedades de gestión colectiva el cese inmediato de las conductas   que presuntamente se constituyen en desconocedoras de los estatutos o del   ordenamiento jurídico vigente.    

[3] Sentencia C-835 de 2013.    

[4] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente   D-1718.    

[5] Ver Sentencias C-1052 de   2001 y C-695 de 2013, entre otras.    

[6] Indica que las normas acusadas desconocen   en forma desmedida los derechos fundamentales de los afectados con las medidas   (los empleados que ostentan cargos directivos y pueden ser suspendidos en sus   funciones, así como los miembros de estas sociedades), sin que dicha afectación   sea proporcional al beneficio que reporta y sin que sea absolutamente necesaria   para su consecución, pues la finalidad que con ellos se propone obtener es   perfectamente lograble a partir de la aplicación de lo dispuesto en el literal   “a” del artículo demandado, medida que en su criterio resulta infinitamente   menos lesiva para dichos intereses.    

[7] Ver sentencias C-987 de 2010 y C-419 de 2014.    

[8] Sentencia C-332 de 2013.    

[9] Corte Constitucional. Sentencia C-916 de 2002.    

[10] Corte Constitucional. Sentencia C-838 de 2013.    

[11] Corte Constitucional, Sentencia C-822 de 2005. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.    

[12] Ver sentencias: C-916 de 2002, C-822 de 2005 y C-838 de 2013, entre otras.    

[13] Corte Constitucional. Sentencia C-544 de 2007.    

[14] En relación con el test de proporcionalidad en sentido estricto, en   Sentencia C-838 de 2013 se indicó que: “la   estructura argumentativa de la proporcionalidad en sentido estricto se compone   de tres etapas, a saber: (i)determinar   las magnitudes que deben ser ponderadas, quiere ello decir, establecer la   importancia de la medida de intervención legislativa en el derecho fundamental   afectado, e indicar la importancia de la realización del fin perseguido por la   intervención legislativa; (ii) comparar dichas magnitudes, con el propósito   de determinar si la importancia de la realización del fin perseguido por la   restricción legislativa es mayor que la importancia de la intervención en el   derecho fundamental; y, (iii) elaborar una relación de precedencia   condicionada entre el derecho fundamental y el fin legislativo, tomando como   cimiente el resultado de la comparación antedicha con el fin de asignar   prioridad a alguno de los extremos en el caso concreto.”    

[15] El capítulo tercero de la Ley 44 de 1993 regula la constitución de   este tipo de sociedades y establece tanto los requisitos mínimos a los que están   sujetas, como los elementos básicos que deben caracterizar su existencia y   funcionamiento.    

[16] El artículo 13 de la Ley 44 de 1993, dispone:     

“Son   atribuciones de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y   derechos conexos:    

1.   Representar a sus socios ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas   en todos los asuntos de interés general y particular para los mismos.    

Ante las   autoridades jurisdiccionales los socios podrán coadyuvar personalmente con los   representantes de su asociación, en las gestiones que éstos lleven a cabo y que   los afecten.    

2.   Negociar con los usuarios las condiciones de las autorizaciones para la   realización de actos comprendidos en los derechos que administran y la   remuneración correspondiente, y otorgar esas autorizaciones, en los términos de   los mandatos que éstos le confieran y sin desconocer las limitaciones impuestas   por la ley.    

3.   Negociar con terceros el importe de la contraprestación equitativa que   corresponde cuando éstos ejercen el recaudo del derecho a tales   contraprestaciones.    

4.   Recaudar y distribuir a sus socios, las remuneraciones provenientes de los   derechos que le correspondan. Para el ejercicio de esta atribución las   asociaciones serán consideradas como mandatarias de sus asociados por el simple   acto de afiliación a las mismas.    

5.   Contratar o convenir, en representación de sus socios, respecto de los asuntos   de interés general o particular.    

6.   Celebrar convenios con las sociedades de gestión colectiva extranjeras de la   misma actividad o gestión.    

7.   Representar en el país a las sociedades extranjeras con quienes tengan contrato   de representación ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas, en   todos los asuntos de interés general y particular de sus miembros, con facultad   de estar en juicio en su nombre.    

8. Velar   por la salvaguardia de la tradición intelectual y artística nacional.    

9. Las   demás que la ley y los estatutos autoricen.”    

[17] Artículo 25 de la Ley 1493 de 2011.    

[18] Artículo 26 de la Ley 1493 de 2011.    

[19] Artículo 28 de la Ley 1493 de 2011.    

[20] Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2013.    

[21] Constitución Política, artículo 334.    

[23] Gaceta del Congreso No.912 del 2011.    

[24] En sentencia C-490 de 2000, la Corte indicó en relación con el   concepto de medidas cautelares, que estas son aquellos instrumentos “con   los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el   proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso”,   de forma que las decisiones no se tornen ilusorias y tengan la virtualidad de   generar los efectos que le son propios.    

[25] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2004.    

[26] A quienes presuntamente se les limita sus derechos al trabajo y al   mínimo vital, buen nombre y libertad de escogencia de profesión u oficio.    

[27] A quienes considera se les limita sus derechos al mínimo vital y al   acceso a la administración de justicia.    

[28] Sentencia C-835 de 2013    

[29] En este caso el trabajo y el mínimo vital de los trabajadores que   ejercen cargos directivos al interior de la sociedad de gestión colectiva.