C-145-15

           C-145-15             

Sentencia C-145/15    

LICENCIA URBANISTICA PARA CONSTRUCCION,   ADECUACION O AMPLIACION DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Realización de conformidad con las   disposiciones locales sobre usos del suelo    

Luego de establecer el contexto en el cual fue expedida   la norma demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013 y las   competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento   territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de las   licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición examinada admite   por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la cual las autoridades   nacionales encargadas de la construcción y mantenimiento de la infraestructura   carcelaria pueden realizar cualquier actividad urbanística sin atender a la   reglamentación de usos del suelo en la medida que ya no se requerirá para el   efecto licencia de urbanismo, interpretación que resulta incompatible con los   artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las   competencias del municipio en  la organización de su territorio; de otro   lado, el precepto legal en examen igualmente puede ser interpretado en el   sentido que si bien no es necesario adelantar el trámite de las licencias de   urbanismo para realizar intervenciones o la construcción de edificaciones   destinadas a la reclusión de personas afectadas con medidas privativas de la   libertad, ello no exime a las entidades que las realicen del deber de observar   la reglamentación de usos del suelo y de solicitar la licencia ambiental y   cumplir las demás normas urbanísticas, bajo el entendido que toda actuación del   Estado debe estar revestida de legalidad y en este orden no puede desconocer de   manera injustificada las reglas y limitaciones que los concejos municipales   establezcan en los planes de ordenamiento territorial.    

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y   COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Límites al legislador    

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Marco normativo que vincula al legislador cuando en otros   cuerpos normativos desarrolle reglas que se proyecten sobre la organización del   territorio de los municipios y otras entidades territoriales    

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Aplicación de los conceptos de concurrencia, coordinación y   subsidiariedad    

LEY ORGANICA DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias de la Nación, Departamentos y Municipios    

REGLAMENTACION DEL USO   DEL SUELO-Expresión de la descentralización y autonomía de las entidades   territoriales    

LICENCIAS DE URBANISMO-Contenido y alcance/LICENCIAS DE   URBANISMO-Definición/LICENCIAS DE URBANISMO-Competencia para su   expedición    

LICENCIA DE URBANISMO-Obras que no la requieren    

Dentro de las obras que no la requieren se encuentran: (i) la ejecución de   estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión, torres y   equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas   estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones   convencionales; (ii) la construcción, ampliación, adecuación, modificación,   restauración, remodelación, reforzamiento, demolición y cerramiento de   aeropuertos nacionales e internacionales y sus instalaciones, tales como torres   de control, hangares, talleres, terminales, plataformas, pistas y calles de   rodaje, radio ayudas y demás edificaciones transitorias y permanentes, cuya   autorización corresponda exclusivamente a la Aeronáutica Civil; (iii) la   ejecución de proyectos de infraestructura de la red vial nacional, regional,   departamental y/o municipal; (iv) puertos marítimos y fluviales; infraestructura   para la exploración y explotación de hidrocarburos; hidroeléctricas, y sistemas   de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía. Todas estas   obras no requieren licencia de urbanismo en ninguna de sus modalidades, sin   perjuicio de las demás autorizaciones, permisos o licencias que deban otorgar   las autoridades competentes respecto de cada materia y tampoco requerirán   licencia, el desarrollo de edificaciones de carácter transitorio o provisional   que sean inherentes a la construcción de este tipo de proyectos.    

POLITICA E INFRAESTRUCTURA CARCELARIA Y   PENITENCIARIA-Contenido y   alcance    

POLITICA EN MATERIA CARCELARIA Y   PENITENCIARIA-Parte   esencial de la política criminal del Estado    

Parte esencial de la política criminal del Estado, es la política en materia   penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a establecer las   condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento de los   fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, así   como desarrollar las funciones de prevención especial, reinserción social y   protección del condenado, de manera consistente con el reconocimiento de la   dignidad de las personas sometidas a reclusión.    

AMPLIACION DE LA INFRAESTRUCTURA   PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Contenido   en documento CONPES/HACINAMIENTO CARCELARIO-Principal problema del   sistema penitenciario y carcelario, del cual se derivan muchos otros que afectan   el proceso de resocialización y el respeto por la dignidad humana/ESTRATEGIA   PARA LA EXPANSION DE LA OFERTA NACIONAL DE CUPOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS-Contenido   en documento CONPES    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Incorporación del plan de construcción,   dotación y mantenimiento de la infraestructura de los centros de reclusión del   orden nacional    

INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA Y   CARCELARIA-Competencias   de los concejos municipales y deber de intervención del Estado para garantizar   condiciones de reclusión que respeten la dignidad humana y brinden seguridad a   la comunidad    

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL QUE   FIJAN LOS MUNICIPIOS SOBRE USOS DEL SUELO-Respeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expresión de la   autonomía administrativa/GOBIERNO NACIONAL-No puede incidir de manera   inconsulta e injustificada, alterando la organización y planeación de desarrollo   de los municipios que son el núcleo esencial del Estado    

CONSTRUCCION, AMPLIACION O ADECUACION DE   CENTROS DE RECLUSION-Deben   ejecutarse conforme a las normas urbanísticas y de sismo resistencia, con   independencia de que para su realización la ley exija o no licencia urbanística    

LICENCIAS DE URBANISMO-Instrumento para ejercer control y   seguimiento al cumplimiento de las normas sobre los usos del suelo y de   urbanismo    

DESARROLLO DE OBRAS CON DESCONOCIMIENTO DE   REGLAMENTACION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL RESPECTIVO MUNICIPIO O   DE NORMAS URBANISTICAS Y DE SISMO RESISTENCIA-Mecanismos legales para vigilar y sancionar    

Existen diversos mecanismos legales para vigilar y sancionar el desarrollo de   obras con desconocimiento de la reglamentación contenida en el plan de   ordenamiento territorial del respectivo municipio o de normas urbanísticas y de   sismo resistencia, entre los cuales sobresalen: (i) Acciones populares. Las acciones populares se   ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la   vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las   cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y pueden instaurarse para la   protección del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos   respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia   al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (ii) Sanción   por infracciones urbanísticas. El artículo 1 de la  Ley 810 de 2003 que   modificó el artículo 103 de la Ley 388 de 1997 establece que: “Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y   demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los   planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan   y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la   imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la   demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual   responsabilidad civil y penal de los infractores. Se considera   igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos   comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las   normas de usos del suelo, Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística   contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o   el deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio   arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la contravención a   normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de   acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, así como la   contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de 1997”. A lo   señalado cabe agregar, que la observancia de las normas urbanísticas y sobre   usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y verificarse desde las etapas   precontractuales en el proceso de contratación de obra pública y vigilarse por   los interventores y las autoridades locales encargadas de vigilar el   cumplimiento de las normas urbanísticas.    

Referencia: Expediente D-10442    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 36 (parcial) de la Ley 1709 de 2014.    

Demandante: Juan Carlos León Martínez    

Magistrada (e) Ponente:    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Bogotá, D.C., seis (6) de   abril de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de   1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos León Martínez presentó demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso final del artículo 36 de la   Ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993.    

Mediante auto del 8 de septiembre de 2014 la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda.    

II. NORMAS DEMANDADAS    

La acción se dirige contra la parte resaltada del   artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, publicada en el Diario Oficial N°49039 del   20 de enero de 2014:    

LEY 1709 DE 2014    

(Enero 20)    

Por medio de la   cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000,   de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones    

Artículo 36. Adicionase un parágrafo al artículo 33 de   la Ley 65 de 1993, el cual quedará así:    

En estos casos, el Gobierno Nacional a   través de la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios   (Uspec) podrá efectuar la expropiación por vía administrativa, previa   indemnización.    

Prohíbase el funcionamiento de expendios   públicos o de actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en un   radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el cual será   convenido entre la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   (Inpec) y los alcaldes respectivos, de conformidad con las leyes vigentes.    

No se requerirá licencia urbanística de   urbanización, parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus   modalidades para la construcción, adecuación o ampliación de infraestructura   penitenciaria y carcelaria.    

III. La demanda    

El ciudadano Juan Carlos León Martínez demandó la inexequibilidad del inciso final del   artículo 36 de la Ley 1709 de 2014 que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de   1993, con fundamento en los siguientes argumentos:    

a)    Los intereses y competencias de que trata   el artículo 287 de la Constitución Política adquieren concreción en el artículo   313 de la Carta que asigna a los concejos municipales la atribución de   reglamentar los usos del suelo, disposición desarrollada por el Ley 1454 de 2011   (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que prevé dentro de las competencias   del municipio la de formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio   y reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de   expansión y rurales. De acuerdo con ello, la determinación de los usos del suelo   es de interés local y su reglamentación corresponde al Concejo Municipal.    

b)    La contradicción entre la disposición   demandada y los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política existe   porque “al eliminar la necesidad de licencias urbanísticas para un caso   puntual, por muy alto que sea el interés nacional respecto de la infraestructura   penitenciaria y carcelaria, despoja en la práctica de sus competencias a los   concejos municipales que no podrán por tanto tener control previo de las   actuaciones urbanísticas en el ámbito de la infraestructura penitenciaria y   carcelaria”.    

c)     Las entidades territoriales gozan de   autonomía para la gestión de sus intereses y en tal virtud tendrán derecho a   ejercer las competencias que les correspondan, sin embargo, la norma acusada “impone   a los municipios la construcción de infraestructura carcelaria sin que las   autoridades locales puedan conocer previamente la magnitud de sus edificaciones,   su volumetría, el impacto paisajístico, arquitectónico, urbanístico en general”.   Además, dado que no se exige licencia de construcción de ningún tipo es posible   “que la edificación que hasta ahora ha sido utilizada como establecimiento   educativo pase a servir para establecimiento penitenciario, pues el cambio de   uso es el propósito de la licencia de adecuación, que en este caso no puede ser   exigida. Podrán así mismo disponer que una edificación de cien metros cuadrados   en la cual funciona una oficina del INPEC, sea ampliada hasta un gran edificio   de diez mil metros para funcionar allí una penitenciaría”    

d)    El artículo 182 del Decreto ley 019 de   2012 y el artículo 2 de la Ley 810 de 2003 demuestran la importancia de la   licencia como acto previo habilitante de toda intervención sobre el territorio y   a través del cual las autoridades conocen y tienen control de las obras que se   proyectan realizar para evitar que luego de realizadas deba ordenarse su   demolición. La norma demandada permite que quienes construyan infraestructura   carcelaria actúen a espaladas de las autoridades locales que solo se enteran   ante hechos cumplidos.    

e)     Si la intención el legislador era dar   celeridad a la construcción de infraestructura carcelaria, para ello se consagró   el silencio administrativo positivo.    

Por estimar que en virtud de lo señalado la norma   demandada desconoce los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución   Política, el ciudadano solicita a la Corte Constitucional declararla   inexequible.    

IV. INTERVENCIONES    

·         Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio    

El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio defendió la constitucionalidad de la norma demandada al   considerar que no desconoce la igualdad ni presenta vicios en su proceso de   formación que afecten de alguna medida su eficacia y validez. Sostiene que el   artículo 58 habilita al legislador para señalar los mecanismos de acceso a la   propiedad y no existen razones jurídicas ni fácticas para afirmar que se viola   el mencionado enunciado constitucional. Considera que no existe ningún argumento   que demuestre la inconstitucionalidad de la norma y que las razones dadas por el   demandante son subjetivas e irrazonables. Concluye que “estamos en presencia   de una expresión correcta y definida, que le da competencia al legislador para   considerar de utilidad pública y de interés social los inmuebles destinados a la   construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios”.    

·         Ministerio de   Justicia y del Derecho    

El Jefe de la Oficina   Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho sostiene que la   autonomía de los entes territoriales para reglamentar el uso del suelo no tiene   carácter absoluto y puede ser limitada por otros principios constitucionales de   los cuales se deriva la prevalencia del interés general. Por ello, al hacer un   juicio de ponderación entre la unidad del Estado y la autonomía territorial en   el caso concreto, la norma demandada es exequible porque atiende al   interés nacional superior de un adecuado manejo y reclusión de la población   interna del país, el cual incide en la seguridad pública en tanto genera   condiciones para el cumplimiento efectivo de las penas. En este sentido,   sostiene que la disposición se justifica por razones de utilidad pública y de   interés social que autorizan al legislador para intervenir en la propiedad.    

Señala que la norma no   desconoce los artículos 287 y 313 de la Constitución porque en virtud de las   Leyes 388 de 1997 y 1551 de 2012 las autoridades territoriales conservan la   competencia para adoptar medidas encaminadas a la conservación del ambiente, el   desarrollo económico, social y cultural de los ciudadanos, y la salubridad   pública, en aplicación del principio de coordinación.    

·         Federación Colombiana de Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios sostiene que la construcción de infraestructura penitenciaria y   carcelaria tiene gran impacto en el entorno por cuanto el uso del suelo resulta   sustancialmente alterado por la construcción y su área de influencia. Indica que   la licencia urbanística no es un mero acto de protocolo sino un acto de   participación en la intervención urbana, en el cual se examinan múltiples   particularidades como la necesidad de carriles de desaceleración, bahías de   aproximación, existencia de parqueaderos y muchos otros elementos que solo   pueden verificarse y controlarse cuando se está tramitando la licencia. Esto   hace que los mecanismos generales de control urbanístico sean insuficientes ya   que es necesario garantizar que la obra cumpla con esas especificidades que las   normas generales no pueden anticipar. Añade que la exoneración del requisito de   la licencia para la intervención o construcción de infraestructura penitenciaria   no se justifica por razones de seguridad porque no se puede desconocer que   existen elementos generales de la obra que generan alto impacto urbanístico y   deben ser previamente autorizados por la municipalidad.    

Por lo expresado la Federación Colombiana de Municipios   solicita declarar inexequible la parte demandada del artículo 36 de la   Ley 1709 de 2014.    

·         Universidad Sergio   Arboleda    

Un grupo de investigadores en representación de la   Universidad Sergio Arboleda consideran que la norma debe declararse   inexequible, por las siguientes razones: (i) la reglamentación de uso   del suelo y por tanto la decisión de exigir o no licencias de construcción para   instalaciones carcelarias es competencia constitucional de los municipios y   distritos; (ii)  Aunque existe la posibilidad de fijar límites a la autonomía territorial, ésta   limitación en el caso concreto resulta excesiva e irrazonable pues elimina por   completo la competencia de los concejos municipales y distritales en materia de   usos del suelo.    

·         Universidad Santo   Tomás    

La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás   considera que la norma debe ser declarada inexequible porque vulnera los   principios de descentralización administrativa y la autonomía territorial, ya   que autoriza la construcción de establecimientos carcelarios sin que las   autoridades locales, con fines preventivos, puedan conocer información de la   obra que se va a desarrollar lo que facilita que se realicen ignorando los   lineamientos del Concejo Municipal sobre usos del suelo. Por lo anterior   considera que la norma también desconoce el artículo 313, numeral 7 de la   Constitución, que confiere a los concejos municipales la reglamentación de los   usos del suelo y, además de la vigilancia y controlar las actividades   relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a   vivienda, de acuerdo con lo previsto en la ley.    

·         Universidad Colegio   Mayor de Nuestra Señora del Rosario    

Dos profesores del Grupo de Investigación en Derecho   Público designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, advirtieron   que si la gestión de los propios intereses de las entidades territoriales debe   sujetarse a los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiaridad   (art. 288 C.Po.), la ley no puede desconocer las competencias que le han sido   atribuidas a las autoridades locales, dentro de las cuales se encuentra la   expedición de licencias urbanísticas.    

Observaron que mediante las licencias urbanísticas se   garantiza el uso razonable del suelo, la función social de la propiedad, la   calidad de la infraestructura que soporta el desarrollo territorial y de la vida   de la población y de allí que la determinación de los usos del suelo sea   asignado por la Constitución a los concejos municipales. Por tal motivo, resulta   contraria a la autonomía territorial cualquier disposición que   injustificadamente desconozca esta función de la administración local. Como no   es razonable y proporcionada la intromisión en las competencias de las   autoridades municipales, a juicio de los intervinientes el texto normativo   demandado debe declararse inexequible por violación de los artículos 287   y 313 numeral 7 de la Constitución.    

Aunque la norma puede conducir al crecimiento de la   infraestructura carcelaria y a viabilizar una solución para el hacinamiento,   también permite el desarrollo de obras sin un control que garantice la   protección del ambiente y de los derechos de las personas internas en los   centros de reclusión.     

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

El Procurador General de la Nación en concepto Nº 5842   del 28 de octubre de 2014, solicita a la Corte Constitucional declarar   inexequible  el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, porque:    

1.      Desconoce el principio   de concurrencia toda vez que cuando exceptúa las obras de construcción,   ampliación y adecuación de centros carcelarios del requisito de licencia   urbanística ambiental, excluye la participación del municipio.    

2.      Por disposición   constitucional las autoridades municipales deben reglamentar la destinación y   uso del suelo, y gozan de autonomía para hacerlo. La disposición demandada   desconoce esta norma constitucional porque priva a estas autoridades de la   posibilidad de otorgar o no las licencias urbanísticas, que son el instrumento   jurídico mediante el cual los municipios ejercen esa competencia.    

3.      Desatiende el   principio de coordinación porque no armoniza las competencias nacionales con las   locales, y desplaza la autoridad municipal al eliminar el requisito de las   licencias urbanísticas.    

5.      La norma es   innecesaria porque el ordenamiento prevé mecanismos como el silencio   administrativo positivo, que aseguran la agilidad en el trámite de las licencias   urbanísticas, respeta las competencias del municipio y facilitan la construcción   y adecuación de instituciones carcelarias.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el   numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la   demanda de inconstitucionalidad presentada contra el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709   de 2014 que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993.    

2. Planteamiento del caso    

Mediante acción pública de control de   constitucionalidad el ciudadano Juan Carlos León Martínez solicita a la Corte Constitucional declarar la   inexequibilidad del inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, que   modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, por estimar que desconoce los   artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política. Sostiene el actor que   eliminar el requisito de las licencias urbanísticas para la construcción,   adecuación o ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria despoja   de sus competencias a los concejos municipales que perderán el control previo de   las actuaciones urbanísticas relacionadas con esta clase de infraestructura, lo   cual contradice los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política,   relativos a la autonomía territorial para la gestión de sus intereses y la   competencia de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo.    

Frente a tales cuestionamientos los Ministerios de   Vivienda, Ciudad y Territorio y de Justicia y del Derecho consideran que la   disposición demandada es exequible porque atiende a la necesidad de dotar al   Estado de la infraestructura necesaria para recluir a las personas afectadas por   medidas privativas de la libertad, lo cual redunda en la seguridad pública, y   esto justifica que la competencia de los Concejos municipales en materia de   ordenamiento territorial ceda a la necesidad estatal de construir y habilitar   centros carcelarios y penitenciarios.    

La   Federación Colombiana de Municipios y las Universidades Sergio Arboleda,   Santo Tomás y Colegio Mayor de   Nuestra Señora del Rosario, exponen su concepto a favor de la   inconstitucionalidad de la disposición acusada, que a su juicio, desconoce la   descentralización y la autonomía de los municipios, así como la competencia que   conforme al artículo 313 de la Constitución tienen los Concejos locales para   reglamentar el uso del suelo, tesis que comparte el Procurador General de la   Nación, para quien, además, la norma abandona los principios de concurrencia y   subsidiaridad en la medida que injustificadamente habilita a las autoridades   nacionales para intervenir en los municipios, inobservando las competencias   constitucionales de los Concejos.    

3.  Problema Jurídico    

Según lo expuesto, la Sala Plena pasa a examinar si eliminar la   exigencia de licencia urbanística de parcelación, urbanización, construcción o   subdivisión en todas sus modalidades, para la construcción, adecuación o   ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria vulnera la autonomía   territorial y la competencia atribuida a los municipios en materia de regulación   de los usos del suelo.    

Previamente a emitir un pronunciamiento sobre el caso   concreto, la Corte expondrá algunas consideraciones relevantes en torno a los   siguientes temas: (i) Autonomía de las entidades territoriales y   competencias en materia de ordenamiento territorial; ii) Licencias de urbanismo;   y iii) Infraestructura carcelaria y penitenciaria.    

4. Autonomía de las entidades territoriales y competencias en materia de   ordenamiento territorial. Reiteración de jurisprudencia    

El artículo 287 de la   Constitución Política, desarrollando el concepto de descentralización y la   autonomía reconocida a las entidades territoriales en el artículo 1 ídem,   establece que dentro de los límites que fije la Constitución y la ley, estas   entidades pueden gestionar de forma autónoma sus intereses, lo cual les confiere   derecho a que: i)  se gobiernen por autoridades propias; ii) ejerzan las competencias que   les correspondan; iii) administren sus recursos y establezcan los   tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) participen   en las rentas nacionales.    

En relación con estas   atribuciones, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “la Carta Política refiere a   derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos   constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales.  A partir de   esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que   esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la   acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo   esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera como   límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las   competencias de esos entes.”[1]    

De esta forma, en Colombia, como   Estado unitario, el ejercicio autónomo de las competencias asignadas a las   entidades territoriales se somete, en todo caso, a las disposiciones generales   que dicte el legislador en interés general, las que en ningún caso podrán anular   la facultad de los   departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas para   administrar sus recursos, ejercer sus competencias y gobernarse por autoridades   propias[2].    

Toda vez que el ejercicio de los   derechos contenidos en el artículo 287 constitucional se encuentra sometido a   los parámetros que fije la Constitución y a las reglas que impongan las leyes,   en el caso específico de las disposiciones relacionadas con la forma de   organización y distribución del territorio, el artículo 288 de la Constitución   ha previsto que mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial se fije la   distribución de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.    

Al mismo tiempo, en garantía de   la autonomía territorial y de  los principios de la función administrativa   (artículo 209 de la C.Po.[3]),   las normas de la ley orgánica de ordenamiento territorial también vinculan al   legislador cuando en otros cuerpos normativos desarrolle reglas que se proyecten   sobre la organización del territorio de los municipios u otras entidades   territoriales, como lo pone de presente el artículo 151 de la Carta Política,   conforme al cual, el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales   estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, mediante las cuales,   entre otras cosas, establecerá las normas relativas a la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales[4].    

Mediante la   distribución de competencias y su ejercicio con sujeción a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiaridad[5], se armoniza la forma de Estado unitario   con la de Estado descentralizado con autonomía en las entidades territoriales,   en cuanto “existe un sistema de limitaciones recíprocas, en el que el   concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a   la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la   autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios   debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que   ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del   Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la   capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la   autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera   omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las   instancias territoriales centrales”[6].    

Por ello, como lo dijo la Corte en la sentencia C-123   de 2014 “no bastará con que se alegue la existencia de un interés nacional   para que una disposición legal que limita el ejercicio de competencias a   entidades territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales;   ante un conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el   legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán   evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de   organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución-, resulta   excesiva respecto del otro principio constitucional que se está limitando, es   decir, del principio de autonomía territorial. En este sentido, las limitaciones   a la autonomía territorial son constitucionalmente aceptables, sólo cuando se   concluya que éstas son razonables y proporcionadas en el caso concreto”.    

5. Ordenamiento territorial y la reglamentación del uso   del suelo por autoridades municipales y distritales    

La primera mención que particularmente   alude al uso del suelo en la Constitución y pone de manifiesto la conexión del   territorio con el ambiente sano y el interés general, se encuentra en el   artículo 82, que al ocuparse de los derechos colectivos establece que “Las entidades públicas participarán en la   plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo   y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.    

La concreción de esta función debe realizarse de manera democrática, participativa,   racional y planificada y   en el marco de las competencias asignadas por la ley orgánica de ordenamiento   territorial que, conforme al artículo 288 la Constitución, es el instrumento que   contiene los parámetros de distribución de competencias relativas a la actuación   y gestión pública de las entidades territoriales en el proceso de planificación   y organización de su territorio desde una perspectiva geográfica, social,   cultural y económica.[7]    

En   relación con el uso y desarrollo del territorio, la Ley 388 de 1997 actualizó   las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9ª de 1989) y el   sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de 1991), con la   finalidad de fijar mecanismos para que los municipios, en ejercicio de su   autonomía, organicen su territorio, el uso equitativo y racional del suelo y la   preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción.    

Dentro de ese contexto, la ley define el plan de ordenamiento territorial (POT)   como “el conjunto de objetivos, directrices políticas, estrategias, metas,   programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el   desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”[8],   e instituye los denominados planes parciales, que son aquellos instrumentos que   desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento   territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas   incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse   mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones   urbanas especiales[9].    

Con   el objetivo de establecer   mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el   ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la   preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su   ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo,   así como la ejecución de acciones urbanísticas eficiente (artículo 1 numeral 2),   la Ley 388 de 1997 ordena la adopción obligatoria de planes de ordenamiento territorial y   prohíbe a los agentes públicos o privados la realización de actuaciones   urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas en éstos, en los planes   parciales y, en general, en las normas que los complementan y adicionan[10].    

En   relación con las acciones urbanísticas, el artículo 8 de la Ley 388 de 1997,   adicionado por el artículo   192 de la Ley 1450 de 2011, señala puntualmente cuáles son y precisa que deben   estar incorporadas o autorizadas por los planes de ordenamiento territorial.   Esta disposición consagra que “La función pública del ordenamiento del territorio   municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades   distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las   actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento   del territorio y la intervención en los usos del suelo” y dentro de las acciones urbanísticas que   deben autorizarse por los planes de ordenamiento están:    

“2. Localizar y señalar las   características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos   domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos,   tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y   social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares   análogos.”,    

(…)    

5. Determinar las zonas no urbanizables   que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por   amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la   vivienda.    

6. Determinar las características y dimensiones de las   unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la   presente ley.    

7. Calificar y localizar terrenos para la construcción   de viviendas de interés social.    

8. Calificar y determinar terrenos como objeto de   desarrollo y construcción prioritaria.    

9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de   infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los   equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades   mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.    

10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya   adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad   con lo previsto en la ley.    

11. Localizar las áreas críticas de recuperación y   control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de   conservación y recuperación paisajística.    

12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de   importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental   de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.    

13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de   las infraestructuras urbanas.    

14. Todas las demás que fueren congruentes con los   objetivos del ordenamiento del territorio.    

15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las   autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la   infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las   necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas añadidas).    

Esta normativa debe interpretarse en   consonancia con el marco   legal orgánico e institucional que regula las competencias de departamentos y   municipios, contenido en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -Ley 1454 de 2011-,   que en el artículo 2 señala que:    

“El ordenamiento territorial es   un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de   país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con   responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político   administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo   institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo   territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,   socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente   armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y   físico-geográfica de Colombia.     

La finalidad del ordenamiento   territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización,   planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades   e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y   poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el   orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente   asignación de recursos. El   ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas   públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad   geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad   regional y nacional.” (Subrayas añadidas).    

Y que en   relación con la distribución de competencias en materia de ordenamiento del   territorio y particularmente en cuanto a los usos del suelo, establece en el   artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que:    

“Son competencias de la Nación y de las entidades   territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:    

1. De la Nación    

a) Establecer la política general de   ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques   nacionales y áreas protegidas.    

b) Localización de grandes proyectos de   infraestructura.    

d) Los lineamientos del proceso de   urbanización y el sistema de ciudades.    

e) Los lineamientos y criterios para   garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e   infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.    

f) La conservación y protección de áreas de   importancia histórica y cultural.    

(…)Parágrafo. Las competencias asignadas a la Nación en   los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes   territoriales.    

(…)    

3. De los Distritos Especiales    

a) Dividir el territorio distrital en   localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y   atribuir competencias y funciones administrativas.    

(…)    

4. Del Municipio    

a) Formular y adoptar los planes de   ordenamiento del territorio.    

b) Reglamentar de manera específica los   usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las   leyes.    

c) Optimizar los usos de las tierras   disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas   nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.    

Parágrafo 1°. La distribución de competencias que se establece en este artículo   se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y   complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y   en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los   instrumentos locales y regionales de planificación.    

Parágrafo 2°. Al nivel metropolitano le corresponde la   elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de   largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el   señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos   y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de   ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos   metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas.”    

Dentro de la distribución de competencias antes   señalada, la función de determinar los usos del suelo[11], afecta   aspectos axiales de la vida en comunidad en los sectores urbano y rural, pues el   modelo de desarrollo que adopten las entidades territoriales incide en las   condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el   ambiental, el urbanístico, entre otros, de allí que desde el artículo 313   numeral 7 de la Constitución se haya asignado esta labor a los concejos   municipales, cuyo origen democrático implica un acercamiento de sus integrantes   con las necesidades de la comunidad y conocimiento de las realidades de cada   municipio.    

Cabe concluir, entonces, que la   reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la   descentralización y autonomía de las entidades territoriales por cuanto a través   de ella se diseña y direcciona el desarrollo integral de las personas que   habitan el territorio. La planificación de las actividades que pueden realizarse   en las distintas áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la   protección del ambiente sano[12], en el desarrollo industrial,   económico, educativo y cultural de las entidades territoriales.    

En este   sentido, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 388 de 1997,   la función de   ordenamiento del territorio a nivel local se cumple, entre otras formas,   mediante la acciones urbanísticas de   localizar y señalar las características de los equipamientos de servicios de   interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios,   aeropuertos y lugares análogos y   dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte,   los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente   por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las   leyes.    

6. Licencias de urbanismo    

La función constitucional de   reglamentar los usos del suelo tiene relación con la gestión a cargo de los   curadores urbanos y autoridades territoriales encargadas de la expedición de las   licencias de urbanismo[13],   a partir de los usos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial del   respectivo municipio ( POT)    

Las   licencias de urbanismo reguladas en las leyes 400 de 1997, 9° de 1989 y 388 de   1997, modificada por la Ley 810 de 2003, y en sus decretos reglamentarios[14],   son actos administrativos proferidos con fundamento en los aspectos   urbanísticos, arquitectónicos y estructurales definidos en la ley, que se   otorgan   previa verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas[15]  y de edificación contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del   respectivo distrito o municipio, las cuales son necesarias para adelantar   determinada actividad de urbanismo por un lapso determinado[16].    El artículo 2 del Decreto 1469   del 30 de abril de 2010 clasifica las licencias   en i) urbanización, ii) parcelación, iii) subdivisión, iv) construcción; e v)   intervención y ocupación del espacio público.    

Puede afirmarse entonces,   que la licencia urbanística, en cualquiera de   sus modalidades, es un mecanismo de control del cumplimiento de las normas   contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial[17],   las disposiciones de Sismo Resistencia[18] y demás normas   urbanísticas aplicables en el municipio o distrito, en cierta clase de obras.    

En efecto, de acuerdo al   artículo 99 de la Ley 388 de 1997, para adelantar obras de construcción,   ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y   parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rural, por regla general,   se requiere de la respectiva licencia; sin embargo, de acuerdo con la regulación vigente, no toda   construcción requiere de licencias urbanísticas.    

Dentro de las obras que no la requieren se encuentran: (i)   la ejecución de estructuras especiales tales como puentes, torres de   transmisión, torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y   todas aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de   edificaciones convencionales; (ii) la construcción, ampliación, adecuación,   modificación, restauración, remodelación, reforzamiento, demolición y   cerramiento de aeropuertos nacionales e internacionales y sus instalaciones,   tales como torres de control, hangares, talleres, terminales, plataformas,   pistas y calles de rodaje, radioayudas y demás edificaciones transitorias y   permanentes, cuya autorización corresponda exclusivamente a la Aeronáutica   Civil; (iii) la ejecución de proyectos de infraestructura de la red vial   nacional, regional, departamental y/o municipal; (iv) puertos marítimos y   fluviales; infraestructura para la exploración y explotación de hidrocarburos;   hidroeléctricas, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro   de energía. Todas estas obras no requieren licencia de urbanismo en ninguna de   sus modalidades, sin perjuicio de las demás autorizaciones, permisos o licencias   que deban otorgar las autoridades competentes respecto de cada materia y tampoco   requerirán licencia, el desarrollo de edificaciones de carácter transitorio o   provisional que sean inherentes a la construcción de este tipo de proyectos[19].    

El parágrafo del artículo 11 del Decreto   1469 de 2010 “Por el cual se reglamentan las   disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de   edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se   expiden otras disposiciones”,   contempla otra excepción para las entidades del nivel central o descentralizado   de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal y distrital,   quienes no están obligadas a obtener licencias de intervención y ocupación del   espacio público cuando en cumplimiento de sus funciones, ejecuten obras o   actuaciones expresamente contempladas en los planes de desarrollo nacional,   departamentales, municipales o distritales, en el Plan de Ordenamiento   Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen. A los   eventos en que no es exigible la licencia urbanística se suma el consagrado en   la disposición demandada respecto de las obras de adecuación, ampliación y   construcción de establecimientos carcelarios.    

7.  Política e infraestructura carcelaria y penitenciaria    

La   actuación del poder punitivo del Estado a través del Sistema Penal impone el   deber de estructurar todos sus componentes de modo que se cumpla con la función   constitucional[20]  de prevenir la comisión de delitos y una vez demostrada la existencia de una   conducta objetivamente descrita en la ley penal como delito, se sancione a   quienes resulten ser  responsables.    

Parte esencial de la política criminal del Estado, es la política en materia   penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a establecer las   condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento de los   fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, así   como desarrollar las funciones de prevención especial, reinserción social y   protección del condenado, de manera consistente con el reconocimiento de la   dignidad de las personas sometidas a reclusión.    

Referente necesario en esta materia, es la sentencia T-153 de   1998 mediante la cual la Corte Constitucional declaró el estado de cosas   inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, y entre las   consideraciones que llevaron a esta decisión se dijo que: “Las cárceles   colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en   materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la   extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la   resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la   definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una   flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los internos en   los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e   integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la   presunción de inocencia, etc. Durante muchos años, la sociedad y el Estado se   han cruzado de brazos frente a esta situación, observando con indiferencia la   tragedia diaria de las cárceles, a pesar de que ella representaba día a día la   transgresión de la Constitución y de las leyes. Las circunstancias en las que   transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta solución. En realidad, el   problema carcelario representa no sólo un delicado asunto de orden público, como   se percibe actualmente, sino una situación de extrema gravedad social que no   puede dejarse desatendida. Pero el remedio de los males que azotan al sistema   penitenciario no está únicamente en las manos del INPEC o del Ministerio de   Justicia. Por eso, la Corte tiene que pasar a requerir a distintas ramas y   órganos del Poder Público para que tomen las medidas adecuadas en dirección a la   solución de este problema.”    

Para superar ese statu quo, la Corte Constitucional dio   diversas órdenes, entre ellas la de implementar la construcción de   infraestructura adecuada que permita la reclusión diferenciada y en condiciones   dignas de las personas afectadas con medidas privativas de la libertad, plan de construcción y refacción   carcelaria  para cuya ejecución se fijó un plazo de 4 años[21].    

La   situación de hacinamiento crítico que venía presentándose y el cumplimiento de   las órdenes dadas por esta Corporación, determinaron que el Gobierno nacional   incorporara en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado   Comunitario” políticas dirigidas a la ampliación de cupos en los centros de   reclusión, y en el documento CONPES 3086 de 2000 denominado “Ampliación de la   infraestructura penitenciaria y carcelaria”, enfatiza en el déficit de cupos   carcelarios, que produce deterioro en las condiciones de vida de los internos,   en la seguridad al interior de los establecimientos, por lo cual identifica el   hacinamiento como el principal problema del sistema penitenciario y carcelario,   del cual se derivan muchos otros que afectan el proceso de resocialización y el   respeto por la dignidad humana.    

En   el documento CONPES de 2004, denominado “Estrategia para la expansión de la   oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios”, del Consejo Nacional   de Política Económica y Social, luego de exponer el diagnóstico sobre las   condiciones de los centros de reclusión del país y los índices de hacinamiento   (en promedio cerca del 35%), indicó  que para superar el  déficit en la   oferta de cupos penitenciarios y carcelarios es preciso realizar una   intervención en la infraestructura y en otras medidas de política criminal que   racionalicen el uso de las medidas privativas de la libertad dentro de las   actuaciones penales[22].    

En   relación con el primer aspecto indicó el mencionado documento:    

“Resulta imperativo que como parte de la respuesta   integral del Estado colombiano a la brecha de capacidad expuesta, la Nación   realice intervenciones consistentes en la generación de nuevos establecimientos   de reclusión del orden nacional y la ampliación de algunos de los existentes, a   través de las cuales se incremente la cantidad de cupos disponibles.    

Como derrotero para la determinación de la magnitud de   la estrategia de ampliación de la infraestructura, el Ministerio del Interior y   de Justicia ha establecido una tasa aproximada de hacinamiento objetivo, a   diciembre de 2006, del 20%. Esto significa una reducción del indicador en 10   puntos porcentuales respecto a su situación en diciembre de 2003, por cuenta de   la creación de nuevos cupos penitenciarios y carcelarios en ERON. Si bien este   20% está lejos de ser indicativo de una situación óptima para la operación de   los procesos de atención y tratamiento en los establecimientos de reclusión,   garantiza retornar a niveles de sobrepoblación que no se califican como   críticos. De acuerdo con el Inpec, la Procuraduría General de la Nación estima   que “en el plano internacional se considera que cualquier sistema de reclusión o   prisión que funcione bajo condiciones de hacinamiento superiores al 20% (es   decir 120 recluidas por 100 plazas disponibles) se encuentra en estado de   ‘sobrepoblación crítica’”    

También señaló el documento que el hacinamiento no afecta a todas las regiones   de forma homogénea, es decir, hay zonas del país que concentran mayor población   carcelaria y penitenciaria, y las deficiencias en infraestructura y   equipamientos adecuados es mayor[23].    

Al realizar el seguimiento del CONPES 3277, en el documento   CONPES 3412, se recomienda solicitar al entonces Ministerio del Interior y de   Justicia y a los entes ejecutores, asegurar que los centros penitenciarios y   carcelarios se encuentren dentro de lo estipulado en los Planes de Ordenamiento   Territorial de los diferentes municipios con el fin de garantizar la eficiente   prestación de los servicios públicos domiciliarios y el adecuado desarrollo de   esos territorios. Posteriormente, el documento CONPES 3575, al analizar la fase   de preinversión de los proyectos indicó que la prolongación de esta fase “se   debió también a la legalización de la titularidad de algunos de los terrenos   seleccionados (la determinación oficial fue construir en lotes de propiedad de   la nación), así como el ajuste en el uso del suelo dentro de los Planes Básicos   de Ordenamiento Territorial en ciertas localizaciones”. Igualmente, indica que   los proyectos de Ibagué, Cúcuta y la Picota en Bogotá iniciaron hasta finales de   2007 pues debieron enfrentar dificultades de diversa índole antes del inicio de   las obras, en Cúcuta se ejerció una acción popular en contra del municipio por   la permuta de los predios donde se construiría el establecimiento de reclusión.   El trámite de expedición de la licencia de construcción y urbanismo del proyecto   de Ibagué fue objeto de interposición de recursos de apelación y reposición.   Hubo demora en la aprobación del Plan de Regularización y Manejo y la licencia   de construcción para La Picota en Bogotá. Igualmente, registra el Departamento   Nacional de Planeación dificultades en el avance de las obras de la construcción   en la Colonia Agrícola del municipio de Acacias, Meta, por la interposición de   una acción de tutela por la presunta afectación del debido proceso en el trámite   de la licencia de urbanismo y una acción popular por la servidumbre de paso   existente[24].    

En el informe del balance de la situación penitenciaria   emitido por la Contraloría General de la República que describe algunas   circunstancias de retraso, igualmente se reseñan problemas en la adjudicación de   los contratos, demora en los trámites de la licencia de construcción, como las   circunstancias que impidieron llevar a cabo el plan de construcción, lo cual se   ve reflejado en el aumento progresivo de las estadísticas en hacinamiento.    

A pesar de las dificultades en el desarrollo del plan de   construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura de los centros de   reclusión del orden nacional, éste fue incorporado por el Gobierno nacional en   el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: desarrollo para   todos”, el cual señala que “El desarrollo de la política de infraestructura   carcelaria responde a la necesidad de brindar espacios dignos que propendan por   el debido tratamiento a los reclusos, en el marco de la función de reinserción   social de la pena privativa de la libertad”[25]. De igual forma, en el Plan   Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “más empleo, menos pobreza y más seguridad”,   por cuanto persistía un hacinamiento de cerca del 29% y las obras de   construcción adelantadas (10 centros de reclusión) resultaron aún insuficientes   para atender la demanda de cupos en centros de reclusión, tanto para condenados   como para procesados y el 45% de los 149 establecimientos existentes supera el   periodo de vida útil (50 años).    

De otra parte, como consecuencia de la modificación a la   administración pública efectuada mediante la Ley 1444 de 2011, el Gobierno   Nacional expidió el Decreto 4150 de noviembre 3 de 2011, “Por el cual se crea   la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, se determina su   objeto y estructura”, la cual en el artículo 4  determina que la Unidad   de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, tiene como objeto gestionar y   suministrar bienes y servicios, así como la infraestructura necesaria para el   funcionamiento adecuado de los establecimientos penitenciarios y carcelarios a   cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Es decir,   compete a la USPEC atender los requerimientos en infraestructura que se   presentan en los establecimientos a nivel nacional para solucionar el   hacinamiento y las demás condiciones deplorables del mobiliario existente, que   atentan contra la dignidad humana e impiden garantizar los derechos   fundamentales de los reclusos, además de generar difíciles condiciones de   salubridad.    

Como respuesta a la situación de crecimiento sostenido del   hacinamiento en los centros de detención preventiva y de cumplimiento de la pena   y la vulneración de derechos fundamentales de las personas privadas de la   libertad, el legislador expidió la Ley 1709 de 2011, de la cual hace parte la   norma demandada y que, entre otras cosas, dispone que:    

a)      El INPEC,   en coordinación con la USPEC determinará los lugares donde funcionarán los   establecimientos de reclusión.    

b)     El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público está facultado para asignar los   recursos suficientes a la USPEC para la creación, organización y mantenimiento   de los establecimientos de reclusión.    

c)     Todos los nuevos centros de reclusión   contarán con un perímetro de aislamiento de por lo menos 200 metros de distancia   de cualquier desarrollo urbano[26].    

d)    La adquisición de los inmuebles destinados   para la construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios y de   aquellos aledaños a los establecimientos de reclusión necesarios para garantizar   la seguridad del establecimiento, de los reclusos y de la población vecina es de   utilidad pública y de interés social. el Gobierno Nacional a través de la Unidad   Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) podrá efectuar   la expropiación por vía administrativa, previa indemnización.    

e)     Se prohíbe el funcionamiento de expendios   públicos o de actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en un   radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el cual será   convenido entre la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario   (INPEC) y los alcaldes respectivos, de conformidad con las leyes vigentes.    

f)      No se requerirá licencia urbanística de   parcelación, urbanización, construcción o subdivisión en ninguna de sus   modalidades para la construcción adecuación o ampliación de infraestructura   penitenciaria y carcelaria.[27]    

Bajo los parámetros   expuestos en relación con el alcance de la autonomía territorial, las   competencias de los concejos municipales en materia de ordenamiento territorial   de los municipios y sobre el deber de intervención del Estado para garantizar   condiciones de reclusión que respeten la dignidad humana y brinden seguridad a   la comunidad, la Corte procederá a estudiar y resolver el problema jurídico que   plantea la presente demanda.    

8.      Análisis del caso Concreto    

El ciudadano   Juan Carlos León Martínez   presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final   del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65   de 1993, por considerar que desconoce la autonomía de las entidades   territoriales y la atribución de los Concejos Municipales de determinar el uso   del suelo en el territorio del respectivo municipio, conforme al artículo 313   numeral 7 de la Constitución.    

La norma demandada autoriza la construcción, adecuación o ampliación de   infraestructura penitenciaria y carcelaria sin que sea necesario tramitar y   obtener la licencia de urbanización, parcelación, construcción o subdivisión que   es expedida por las respectivas curadurías o autoridades competentes de cada   municipio o distrito.    

La finalidad, de acuerdo con la justificación dada durante el   trámite legislativo es dar celeridad a las obras que permiten incrementar cupos   en establecimientos de reclusión. Así se planteó al momento de incorporar el   texto normativo en el primer debate en el Senado[28].    

Si la norma demandada se le interpreta como una autorización   absoluta para que la USEP construya centros de reclusión o amplíe y adecúe los   existentes en cualquier lugar y sin sujeción a ninguna norma urbanística porque   no debe tramitar y obtener para el efecto la licencia de urbanismo que es el   acto mediante el cual se verifica que la obra a realizar cumpla con las   disposiciones urbanísticas, el texto normativo acusado sin duda desconocería la   autonomía de los municipios para determinar como organizan su territorio, pues   permite de manera inconsulta, la instalación de un centro carcelario o   penitenciario en cualquier espacio, con desconocimiento de las reglas de   planeación urbanística y de desarrollo dictadas por el Concejo Municipal.    

Además, bajo esta perspectiva el   artículo 36, inciso final, de la Ley 1709 de 2013 traería como consecuencia una   alteración ostensible de las condiciones de vida y desarrollo de la zona en la   cual se localiza, mina el derecho de propiedad por depreciación de los inmuebles   del entorno que impacta, permite que se genere desorganización en el crecimiento   y desarrollo de los municipios, y avala que la construcción se realice en áreas   urbanas y rurales, e incluso en áreas protegidas. La construcción de   infraestructura carcelaria y penitenciaria implica aumento en la demanda de   servicios, pues estos centros requieren disposición no sólo de tierra, sino   también de vías, seguridad, carreteras, agua, luz, saneamiento básico; también   obliga a tomar medidas que afronten los problemas derivados del aumento de la   población; precaver las necesidades de seguridad en el entorno, atender a los   requerimientos de vías, limita las actividades que pueden desarrollarse en el   zona aledaña al penal, genera depreciación de los predios aledaños y en   consecuencia responsabilidad para el Estado por ello, puede causar   desplazamiento por la reorganización del territorio[29], trastorno   del entorno social y cambio de las dinámicas por razones de seguridad  y   restricciones a medios de comunicación, etc.    

Todo lo cual vulnera la competencia que en materia de   reglamentación del uso del suelo le asigna a las autoridades administrativas   locales, conforme al artículo 313 numeral 7 de la Carta Política, haciendo   nugatorias las reglas fijadas por los Concejos locales como directrices de su   desarrollo urbanístico con base en el conocimiento de las necesidades y   condiciones particulares de los municipios.    

Es decir, tomando como   fundamento exclusivo el contenido del principio de autonomía territorial –uno de   los dos principios constitucionales en tensión en el problema planteado-, es   posible sostener que la norma afecta el derecho de los municipios y distritos de   gobernarse por autoridades propias –artículo 287, numeral 1º-, así como la   competencia general de reglamentación que en materia de usos de suelo les   reconoce la Constitución –artículos 311 y 313 numeral 7-.    

Sin embargo, la hermenéutica planteada parte de un   planteamiento inicial carente de base normativa constitucional y legal, conforme   al cual la efectividad   de los planes de ordenamiento territorial exige la expedición de licencias   urbanísticas por parte de los curadores o las autoridades municipales   competentes, de tal manera que sin estos actos de la administración local la   reglamentación de usos de suelo resulta inocua. Esto no es así. En efecto, como   se señaló anteriormente las licencias de urbanismo son un medio para verificar   el cumplimiento de las normas urbanísticas y de sismo resistencia en las obras   que se planea ejecutar o legalizar, pero no son el único instrumento de control   de cumplimiento de la reglamentación de usos del suelo, por lo cual eximir   determinadas obras de este requisito no implica relevarlas del cumplimiento de   las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen   fuerza vinculante con independencia de que quienes las realicen deban obtener o   no la licencia de urbanismo.    

Esta interpretación permite, bajo la perspectiva de los   principios del ordenamiento territorial que se responda a intereses y necesidades   reiteradamente advertidas en materia de política carcelaria y penitenciaria,   marcadas por el imperativo de crear lugares de reclusión acordes con la dignidad   humana y que sean espacios que promuevan la rehabilitación de quienes allí son   recluidos y no el simple marginamiento temporal de seres humanos incómodos para   la sociedad por su comportamiento que desborda la legalidad o que es posible, en   el caso de los detenidos preventivamente, que lo han hecho. Ello, por cuanto la generación de una infraestructura   carcelaria y penitenciaria adecuada facilita mantener el orden interno y   garantizar la seguridad de los reclusos, de manera que se garanticen sus   derechos fundamentales.    

 En este punto, debe tenerse en   cuenta, que el ordenamiento territorial es una expresión de la autonomía   administrativa y el gobierno nacional no puede incidir de manera inconsulta e   injustificada, alterando la organización y planeación de desarrollo de los   municipios, que son el núcleo esencial del Estado. Además, las disposiciones de   ordenamiento territorial a nivel local se establecen en ejecución de la   planificación sectorial del desarrollo, en cuanto involucra la determinación   sobre obras de infraestructura y equipamiento que atiendan a la forma como se   planifica el crecimiento y desarrollo del territorio, por lo cual resulta   ineludible su cumplimiento.    

Del mismo modo, las obras de construcción, ampliación o   adecuación de centros de reclusión deben ejecutarse conforme a las normas   urbanísticas y de sismo resistencia, con independencia de que para su   realización la ley exija o no licencia urbanística, lo cual permite que dichos   equipamientos cumplan con los espacios y servicios requeridos para recluir en   condiciones dignas a las personas afectadas por orden judicial con medidas   privativas de la libertad.    

En este orden, precisa la Sala que la efectividad y observancia de los planes de ordenamiento territorial, su   efecto vinculante, no depende de que para su desarrollo se exijan licencias de   urbanismo porque éstas sólo son uno de los múltiples instrumentos para ejercer   un control y seguimiento al cumplimiento de las normas sobre usos del suelo y de   urbanismo.    

En   efecto, uno de los axiomas   del Estado de Derecho es la sujeción del poder de las autoridades públicas al   imperio de la ley, de lo cual se deriva que no puede concebirse un acto jurídico   exento de control y en el caso concreto existen diversos mecanismos legales para   vigilar y sancionar el desarrollo de obras con desconocimiento de la   reglamentación contenida en el plan de ordenamiento territorial del respectivo   municipio o de normas urbanísticas y de sismo resistencia, entre los cuales   sobresalen:    

(i)                Acciones   populares    

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño   contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre   los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior   cuando fuere posible, y pueden instaurarse para la protección del derecho   colectivo a la realización de las   construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones   jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de   vida de los habitantes.[30]    

(ii)               Sanción por   infracciones urbanísticas    

El artículo 1 de la  Ley 810 de 2003 que modificó   el artículo 103 de la   Ley 388 de 1997 establece que:    

“Toda actuación de   construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de   edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes   de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y   complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición   de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las   obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y   penal de los infractores.     

Se considera   igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos   comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las   normas de usos del suelo,    

Tiene el   carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley que   genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los   recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de   la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de   Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la   Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley   400 de 1997”.    

A lo señalado cabe agregar, que   la observancia de las   normas urbanísticas y sobre usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y   verificarse desde las etapas precontractuales en el proceso de contratación de   obra pública y vigilarse por los interventores y las autoridades locales   encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas.    

Concluye la Sala, que la eliminación   del requisito de la licencia, no hace inocua la reglamentación de la   administración municipal sobre usos del suelo porque no autoriza a las autoridades encargadas de la   infraestructura carcelaria y penitenciaria para que realicen obras públicas con   desconocimiento de las disposiciones sobre usos del suelo fijadas en los planes   de ordenamiento territorial por los concejos municipales, y cualquier proyecto u   obra que se adelante contrariando tales disposiciones da lugar a la imposición   de sanciones y demás medidas administrativas fijadas en la ley.    

8. Síntesis de la decisión    

Luego de establecer el contexto en el cual fue expedida   la norma demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013 y las   competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento   territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de las   licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición examinada admite   por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la cual las autoridades   nacionales encargadas de la construcción y mantenimiento de la infraestructura   carcelaria pueden realizar cualquier actividad urbanística si atender a la   reglamentación de usos del suelo en la medida que ya no se requerirá para el   efecto licencia de urbanismo, interpretación que resulta incompatible con los   artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las   competencias del municipio en  la organización de su territorio; de otro   lado, el precepto legal en examen igualmente puede ser interpretado en el   sentido que si bien no es necesario adelantar el trámite de las licencias de   urbanismo para realizar intervenciones o la construcción de edificaciones   destinadas a la reclusión de personas afectadas con medidas privativas de la   libertad, ello no exime a las entidades que las realicen del deber de observar   la reglamentación de usos del suelo y de solicitar la licencia ambiental y   cumplir las demás normas urbanísticas, bajo el entendido que toda actuación del   Estado debe estar revestida de legalidad y en este orden no puede desconocer de   manera injustificada las reglas y limitaciones que los concejos municipales   establezcan en los planes de ordenamiento territorial.    

En este orden, como la última interpretación del inciso final del artículo 36 de la Ley   1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, no riñe con la   Constitución, la disposición será declarada exequible pero bajo el entendido de   que las obras de intervención o construcción de infraestructura carcelaria se   debe desarrollar en las áreas que hayan sido destinadas para el efecto en las   normas de ordenamiento territorial y conforme a la reglamentación de usos del   suelo aplicables en el municipio.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de   2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, en el entendido de que   las obras de construcción, adecuación o ampliación de infraestructura carcelaria   se deben desarrollar conforme a la reglamentación de usos del suelo aplicables.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Magistrada (e)    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Secretario General (e)    

[1] Cfr. C-123-14    

[2] Sentencia C-579 de 2001    

[3] ARTICULO   209.  La función   administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con   fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la   delegación y la desconcentración de funciones.    

Las autoridades administrativas deben coordinar sus   actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La   administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se   ejercerá en los términos que señale la ley.    

[4]  Y lo replica el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011, en cuanto   señala que “En virtud de su finalidad   y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco   normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y   aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,   municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,   reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el   territorio.”    

[5] Cfr.   Sentencia C-889 de 2012.    

[6] Auto 383 de 2010.    

[7] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.    

[8] Artículo 9    

[9] Artículo 19    

[10] Artículo 20 y 21    

[11] Referida en los artículos 311 y 313 numeral   7 de la Constitución Política    

[12] como fue definido en la sentencia   C-339 de 2002.    

[13] El artículo 101 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 9 de la   Ley 810 de 2003, establece que “ El curador   urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de   parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión   de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación,   urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en   las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o   distrital le haya determinado como de su jurisdicción.    

La curaduría urbana implica el ejercicio de una función   pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de   edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de   licencias de urbanización y de construcción.    

El curador urbano o la entidad competente encargada de   ejercer la función pública de verificación del cumplimiento de las normas   urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito, municipios o en el   departamento de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, serán la entidad   encargada de otorgar las licencias de construcción que afecten los bienes de uso   bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional, de acuerdo con lo   dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y previo el concepto técnico   favorable de la Dirección General Marítima, Dimar, del Ministerio de Defensa   Nacional.    

[14]   Luego de la expedición de numerosos decretos en cumplimiento del deber   mencionado[14], en el Decreto 1469 de 2010 se   recopiló y armonizó en   un solo cuerpo normativo las disposiciones vigentes relativas al licenciamiento   urbanístico, al reconocimiento de edificaciones y a la función pública que   desempeñan los curadores urbanos, con el fin de dotar de seguridad jurídica a   los destinatarios de la norma y mejorar la gestión pública asociada al estudio y   trámite de expedición de licencias urbanísticas, precisando las actuaciones que deben   adelantar las autoridades del orden nacional y local que están relacionadas con   el trámite de expedición de licencias, en el marco de las competencias que les   ha otorgado la ley, como quedó   consignado en sus consideraciones.    

[15] A las cuales se refiere el artículo 15 de la Ley 388 de 1997,   modificada por el artículo 1 de la Ley   902 de 2004    

[16] vigencia que   se determina conforme a los parámetros para otorgar dicha autorización según el artículo 47 del Decreto 1469 de 2010.    

La expedición de la licencia   urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás   reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica   sobre uso y aprovechamiento del suelo.    

Parágrafo. Las licencias   urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones.    

Se entiende por prórroga de la   licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por   modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos,   arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y   cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no   se afecten espacios de propiedad pública.    

Las modificaciones de licencias   vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás   reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que   haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente,   se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.”    

[18] En este sentido, el   artículo 31 del Decreto 1469 de 2010 señala que “El   curador urbano o la autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las   licencias, deberá revisar el proyecto objeto de la solicitud, desde el punto de   vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y del Reglamento Colombiano de   Construcción Sismorresistente – NSR – 10, y la norma que lo adicione, modifique   o sustituya; a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas   urbanísticas y de edificación vigentes”., normas que se encuentran   contenidas en el Decreto 926 de 2010,   mediante el cual se adopta el Reglamento Colombiano de Construcción   Sismorresistente NSR – 10.    

[19] Artículo 11 Decreto 1469 de 2010    

[20] De conformidad con el artículo 2 de la Constitución las autoridades   se encuentran instituidas para proteger la vida, honra, bienes y demás derechos   y libertades de las personas, y el artículo 250 ídem, establece la obligación de   investigar y sancionar a los responsables de las conductas punibles.    

[21] RESUELVE: (…)    

Tercero.- ORDENAR al   INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de   Planeación elaborar, en un término de tres meses a partir de la notificación de   esta sentencia, un plan de construcción y refacción carcelaria tendente a   garantizar a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales. La   Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de Nación ejercerán   supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de poder financiar    enteramente los gastos que demande la ejecución del plan de construcción y   refacción carcelaria, el Gobierno deberá realizar de inmediato las diligencias   necesarias para que en el presupuesto de la actual vigencia fiscal y de las   sucesivas se incluyan las partidas requeridas. Igualmente, el Gobierno deberá   adelantar los trámites requeridos a fin de que el mencionado plan de   construcción y refacción carcelaria y los gastos que demande su ejecución sean   incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones.    

Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia   y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de Planeación, en cabeza de   quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la Dirección, la   realización total del plan de construcción y refacción carcelaria en un término   máximo de cuatro años, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de   Desarrollo e Inversiones.    

[22] “En efecto, como complemento de las intervenciones en   infraestructura se requiere impulsar modificaciones de carácter sustantivo y   procesal en materia penal y penitenciaria y carcelaria –compatibles con la   política de Seguridad Democrática- , con el propósito de ejercer control sobre   variables que aumentan la demanda por cupos penitenciarios y carcelarios a nivel   de todo el SPC y en especial de los ERON”    

[23] “las necesidades actuales de cupos penitenciarios están concentradas   en las regionales Occidental y Noroeste, mientras que los cupos carcelarios son   requeridos en mayor proporción por las regionales Central y Norte”    

[24] Para ver las dificultades en el avance de las obras del plan de   construcción de infraestructura, ver   https://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo/0064004930000.pdf    

[25] DNP. Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario:   desarrollo para todos”. Tomo I. Bogotá. 2007. Pág. 404.    

[26] Artículos 16, 16A    

[27] Artículo 33, que modifica el artículo 36 de la Ley 65 de 1993.    

[28] Gaceta 668 del 2 de septiembre   de 2013, pág. 26    

[29] Establece el mismo artículo 36 de la ley 1709 que “En estos casos, el Gobierno Nacional a través de la Unidad   Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) podrá efectuar   la expropiación por vía administrativa, previa indemnización.”    

[30] Ley 472 de 1998 artículo 4 literal m.