C-145-18

         C-145-18             

Sentencia   C-145/18    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN PROCESOS DE   REORGANIZACION Y VALIDACION DE ACUERDOS EXTRAJUDICIALES-Exequibilidad    

[L]as potestades   conferidas al acreedor garantizado para que ejecute su garantía real por fuera   del proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del   proceso, su obligación sea pagada con preferencia de las de los otros acreedores   que participan del acuerdo de reorganización, solo proceden siempre que los   demás bienes del deudor sean suficientes para asegurar el pago de las   obligaciones alimentarias de los niños y las salariales y prestaciones derivadas   del contratos de trabajo, en caso de haberlas. En estos casos el juez del   concurso deberá verificar y adoptar la correspondiente decisión.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

De conformidad   con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad   debe contener: (i) el   señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; (ii) el   señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el   caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la   expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la   cual la Corte es competente para conocer de la demanda.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE   VIOLACION-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

INTERVENCION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcances y fuentes    

La intervención   del Estado puede tener diferentes alcances y fuentes. En relación con lo primero, la   intervención es global, cuando se ocupa de la economía del país como un todo;   sectorial, en aquellos casos en que está dirigida a una determinada área de   actividad, de servicios o agentes del mercado; y particular, en los supuestos en   los cuales busca hacer frente a una persona o situación específica,   económicamente relevante. Respecto a lo segundo, la intervención puede   originarse de forma unilateral si el Estado emite un mandato con el que regla un   supuesto económico determinado o puede ser convencional, si se deriva de   acuerdos con actores del mercado, para adoptar un determinado curso de actuación   en un sector específico de la economía.    

INTERVENCION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Tipos    

Es posible hacer referencia al   intervencionismo conformativo,   que se identifica con las regulaciones que establecen requisitos de existencia,   formalización y funcionamiento de los actores económicos; existe también un   intervencionismo   finalístico, en aquellos casos en que se señalan los objetivos generales   a los cuales han de orientarse los agentes, principalmente al interior del   Estado y, por último, puede predicarse uno de carácter condicionante, cuando se fijan las reglas de juego del   mercado o de un sector económico.    

INTERVENCION DEL   ESTADO EN LA ECONOMIA-Fines    

La jurisprudencia de la Corte ha   identificado cuatro fines generales de intervención del Estado en la economía. El Estado   interviene (i) para   lograr una redistribución del ingreso y de la propiedad, con el objeto de lograr   un orden político, económico y social justo; (ii) con el propósito de   asegurar la sostenibilidad fiscal y estabilidad económica, a través de la   dirección general de la economía, la regulación de la política económica, fiscal   y social, así como la política monetaria, cambiaria y crediticia; (iii) como   director general de la economía, en diversos sectores y actividades específicas   ordenadas por la propia Constitución y, todo lo anterior, y (iv) con el objeto   general de fijar las condiciones del funcionamiento del mercado y la convivencia   social.     

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ESFERA SOCIAL Y ECONOMICA-Relacionada con cumplimiento de   diversas funciones    

La intervención del Estado en la esfera   social y económica, se relaciona con un complejo conjunto de funciones: “una función de redistribución del ingreso y de la   propiedad expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con   miras a alcanzar un “orden político, económico y social justo” (Preámbulo); una   función de estabilización económica también consagrada en diversas normas   superiores (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función   de regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas   según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150,   numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de   intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del   funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de   propiedad privada pero entendido como “función social” (artículo 58 C.P.) o la   libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se   respete también la “función social” de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de   la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo” (artículo 334 C.P.)”.    

MEDIDAS DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Se fundamentan en la competencia constitucional del Estado para   intervenir en la economía    

MEDIDAS DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Límites   constitucionales    

CREDITOS ALIMENTARIOS DE LOS MENORES DE EDAD Y CREDITOS DE LOS   TRABAJADORES-Carácter   constitucional    

Los créditos alimentarios de los niños y los   créditos de los trabajadores, que hacen parte de la primera clase dentro del   esquema legal de prelación de créditos (Art. 2495 del C. C.), tienen   fundamentos constitucionales claros y su relevancia y preferencia superior no   puede ser injustificadamente restringida o irrazonablemente afectada por el   Legislador.    

PRELACION DE CREDITOS-Definición    

CREDITO-Clases    

PREVALENCIA DE DERECHOS DE LOS NIÑOS EN PRELACION DE CREDITOS-Alimentos prevalecen   sobre demás créditos de primera clase    

PRELACION DE CREDITOS LABORALES-Reiteración de   jurisprudencia    

CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de dictar sentencias   moduladas    

La   Corte ha considerado conforme con la propia Constitución la posibilidad de   dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad   condicionada, en aquellos eventos en los que sea posible conservar el precepto   normativo en el ordenamiento jurídico, con aplicación al principio pro legislatore, siempre   y cuando exista una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance   normativo del precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la   posible vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional.    

Referencia: Expediente D-12250    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de   2013, “[p]or por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas   sobre garantías mobiliarias”.    

Demandante: Romeo Pedroza Garcés    

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre dos mil dieciocho (2018)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral   4º del artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites   y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

 I. ANTECEDENTES    

Romeo Pedroza Garcés presentó demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, “[p]or por la cual se promueve el   acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”. La   demanda fue admitida mediante Auto del 11 de agosto de 2017, por los cargos de   violación al principio de unidad de materia, al derecho a la igualdad   y a los derechos de los trabajadores y de los menores de edad. A su vez, fue   inadmitida respecto de los cargos por desconocimiento del deber oficial de   promover la prosperidad general y asegurar el cumplimiento de los fines sociales   del Estado, de la función social de la empresa y de la obligación de   intervención del Estado en la economía.    

Una vez subsanada, a través de Auto del 4 de septiembre de 2017, el   Despacho admitió la impugnación, adicionalmente, por el desconocimiento de la   prevalencia del interés general y de la función social de la empresa. En   consecuencia, el trámite de constitucionalidad quedó circunscrito a los cargos   por violación (i)  de los   derechos de los trabajadores y (ii) de los menores de edad, (iii)   del derecho a la igualdad, (iv) y de los principios de   unidad de materia, (v) función social de la empresa y (vi)   prevalencia del interés general. En la misma providencia del 4   de septiembre de 2017, se dispuso la fijación en lista de la demanda, se corrió   traslado al Procurador General de la Nación y se comunicó el inicio del proceso   al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los Ministros   del Interior, de Justicia y del Derecho, y del Trabajo.      

De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico   sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del   Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar a la Defensoría del   Pueblo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como a las facultades de derecho de las universidades Externado,   Libre y Nacional de Colombia, Javeriana, de los Andes, Pedagógica y Tecnológica   de Colombia, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de   Ibagué, de Antioquia y del Rosario. Con los mismos fines,   se convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al   Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio de Abogados del Trabajo de   Colombia, a las Superintendencias Financiera, de   Industria y Comercio, y de Sociedades, y a la Cámara de Comercio de Bogotá.    

Por último, el Despacho ordenó suspender los términos dentro de la   presente actuación, en aplicación del artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017.   Posteriormente, mediante Auto del 2 de mayo de 2018, la Sala Plena de esta   Corporación levantó la referida suspensión. Cumplidos los trámites previstos en   el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,   procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcribe el texto de las   disposiciones acusadas.    

“LEY 1676 DE 2013    

(agosto 20)    

Diario Oficial No. 48.888 de 20 de   agosto de 2013    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se promueve el acceso   al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 50. LAS GARANTÍAS REALES   EN LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN. A partir de la   fecha de inicio del proceso de reorganización no podrá admitirse ni continuarse   demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor   sobre bienes muebles o inmuebles necesarios para el desarrollo de la actividad   económica del deudor y que hayan sido reportados por el deudor como tales dentro   de la información presentada con la solicitud de inicio del proceso; con base en   esta información se dará cumplimiento al numeral 9 del artículo 19 de la Ley   1116 de 2006.    

Los demás procesos de ejecución de la   garantía real sobre bienes no necesarios para la actividad económica del deudor,   podrán continuar o iniciarse por decisión del acreedor garantizado. El juez del   concurso podrá autorizar la ejecución de garantías reales sobre cualquiera de   los bienes del deudor, en los términos del artículo 17 de la Ley 1116, cuando   estime, a solicitud del acreedor garantizado, que los citados bienes no son   necesarios para la continuación de la actividad económica del deudor. También   procederá la ejecución de los bienes dados en garantía cuando el juez del   concurso estime que los bienes corren riesgo de deterioro o pérdida.    

Los bienes en garantía reportados por el   deudor al inicio del proceso de reorganización de que trata el inciso 1o de este   artículo, deberán ser presentados en un estado de inventario debidamente   valorado a la fecha de presentación de los estados financieros allegados con la   solicitud.    

En caso de que los bienes objeto de   garantía estén sujetos a depreciación, el acreedor podrá solicitar al promotor   y, en su caso, al juez del concurso, que se adopten medidas para proteger su   posición de acreedor con garantía real, tales como la sustitución del bien   objeto de la garantía por un bien equivalente, la dotación de reservas, o la   realización de pagos periódicos para compensar al acreedor por la pérdida de   valor del bien.    

Confirmado el acuerdo de reorganización,   el acreedor garantizado tendrá derecho a que se pague su obligación con   preferencia a los demás acreedores que hacen parte del acuerdo. Si el acreedor   garantizado tuviere una obligación pactada a plazo, el pago se realizará en el   plazo originalmente pactado y siempre y cuando se pague el monto vencido con   anterioridad a la apertura del proceso de reorganización. Igual tratamiento   tendrá el acreedor garantizado que accede a que se venda el bien dado en   garantía como parte del acuerdo de reorganización.    

Si el acreedor garantizado vota   afirmativamente el acuerdo de reorganización y acepta que se pague su crédito en   el marco del acuerdo de reorganización con una prelación distinta a la   establecida en el inciso anterior, podrá solicitar que la obligación que no sea   garantizada se reconozca como crédito garantizado hasta el tope del valor del   bien dado en garantía.    

En caso de incumplimiento del acuerdo de   reorganización, el liquidador en el proyecto de calificación y graduación de   créditos reconocerá como obligación garantizada, el valor de la obligación hasta   el tope del valor del bien reportado a la fecha de la solicitud de apertura del   proceso de reorganización si este es mayor.    

En caso de no presentarse el acuerdo de   reorganización o de su no confirmación, a la liquidación por adjudicación se   aplicará lo dispuesto en el presente artículo para la liquidación judicial.    

PARÁGRAFO. Las facilidades de pago de que   trata el artículo 10 de la Ley 1116 de 2006, solo podrán referirse a las   obligaciones por retenciones de carácter obligatorio a favor de las autoridades   fiscales de conformidad con lo establecido en el artículo 32  de la Ley 1429 de 2010.    

ARTÍCULO 51. LAS GARANTÍAS REALES   EN LOS PROCESOS DE VALIDACIÓN DE ACUERDOS EXTRAJUDICIALES DE REORGANIZACIÓN. El   tratamiento de las garantías reales en el proceso de reorganización empresarial   también se aplicará en el proceso de validación judicial de acuerdos   extrajudiciales de reorganización.    

III. LA DEMANDA    

3.1. El actor afirma   que, con el propósito de solucionar problemas relativos a la insolvencia de las   empresas, las disposiciones acusadas permiten a los acreedores que cuentan con   una garantía real obtener el pago de sus créditos, con preferencia sobre   cualquier otra clase de acreedor, o sustraerse del proceso concursal y continuar   con la ejecución. Como consecuencia, sostiene que el Legislador alteró el orden   legal de prelación de acreencias y desconoció la protección especial de los   créditos derivados de (i) los derechos de los trabajadores y (ii)   los derechos de los menores de edad.    

3.2. Así mismo,   indica  que las normas demandadas infringen (iii) el derecho a la   igualdad, pues mientras a todos los acreedores se les obliga a concurrir al   trámite de reorganización empresarial, al garantizado se le permite continuar   con el proceso ejecutivo. Este puede sustraer, “el activo de la masa   concursal o, en el peor de los eventos, se le mantiene el activo pero   permitiéndole exigir el pago de manera preferente, inmediata y en los mismos   términos pactados”. Se le habilita a lo anterior, afirma, “aun cuando   ello contradiga la solución pactada con todos los creedores o que su exigencia   lleve a la liquidación de la empresa como fuente de pago”.    

3.3.    El demandante sostiene que las disposiciones acusadas menoscaban también (iv)  el principio de prevalencia del interés general, base del proceso de   reorganización concursal, tanto desde el punto de vista de la comunidad como   desde el de los acreedores, pues privilegian la satisfacción de un crédito   particular sobre el “salvamento de una actividad empresarial que genera   prosperidad”.  De otra parte, considera que vulneran (v) la función   social de la empresa, pues anteponen el interés particular del prestamista con   garantía real a la viabilidad de la actividad empresarial “de la cual depende   el desarrollo nacional, como fuente de empleo, ingresos, tributos y demás   beneficios para la comunidad”. Añade que “los   privilegios que otorga la Ley 1676 de 2013 afectan esencialmente la posibilidad   de reorganización de una empresa, pues perderá activos a manos de estos   acreedores que de otra forma hubiera podido recomponer para el fortalecimiento   de su actividad, o en otros casos tendrá que pagar a ese acreedor sin atender a   sus posibilidades de recuperación”.    

3.4.  Por último,   señala que el Legislador desconoció el principio de unidad de materia, en la   medida en que la Ley parcialmente acusada tenía como finalidad establecer un   régimen de garantías mobiliarias y, sin embargo, los artículos acusados se   refieren a bienes inmuebles. En su criterio, esto carece de “toda conexidad   temática, sistemática y teleológica con el objeto de la regulación, pues, no   está ampliando los bienes admisibles como garantía, sino que se está modificando   una legislación existente en torno a otro tipo de derechos”. A juicio del   demandante, el citado principio se menoscaba, así mismo, porque se excepcionan   los principios de universalidad material y procesal, a la vez que se modifica el   orden de prelación de créditos, “sin que se hubiera anunciado esa reforma   parcial y sin que se hubiera publicado la nueva ley 1116 de 2006 con integración   de esa reforma parcial”.    

3.5.    Con base en los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte   declarar la inexequibilidad de los artículos censurados.    

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES    

4. Presentaron intervenciones dentro del presente proceso las Superintendencias Financiera y de   Sociedades,   los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Comercio,   Industria y Turismo; la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la   Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Pedagógica y   Tecnológica de Colombia, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del   Rosario. De igual forma, se allegaron seis intervenciones ciudadanas[1].    

Básicamente tres posiciones se han   adoptado en torno al debate de constitucionalidad planteado por el demandante. Con algunas   diferencias, un grupo de intervinientes comparte en   esencia la tesis de la impugnación, según la cual, las normas acusadas modifican   al esquema civil de prelación de créditos y, como consecuencia, resultan   inconstitucionales. Otro conjunto de intervenciones considera que las   disposiciones controvertidas no implican un cambio en la prelación de créditos   y, por lo tanto, son compatibles con la Carta Política. Por último,   otros intervinientes estiman que los cargos formulados carecen de aptitud   sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo.    

4.1.    La primera posición sostiene que los artículos demandados implican una   modificación tácita a las normas generales sobre prelación de créditos[2].   A su juicio, los preceptos controvertidos privilegian los acreedores con   garantía mobiliaria, al permitirles obtener el pago de sus acreencias de manera   preferente y por fuera del escenario concursal, sobre bienes no necesarios para   la continuación de la actividad económica, sin considerar la existencia de   acreedores con mejor derecho. Como resultado, indica que se desconoce la   prevalencia (i) de los créditos laborales y (ii) de los créditos   derivados de alimentos a favor de menores de edad y, por lo tanto, se infringen   la protección especial que la Constitución confiere a ambos grupos de sujetos[3].   En consecuencia, algunos solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad y   otros piden la exequibilidad condicionada de las normas acusadas, bajo el   entendido de que los créditos laborales y los créditos por alimentos tienen   prevalencia sobre los créditos de los acreedores garantizados.      

Un interviniente[4] precisa   que no es aplicable la interpretación del artículo 52 de la misma Ley atacada en   este caso, fijada en la Sentencia C-447 de 2015[5], que   concluyó que no había tenido lugar un cambio en la prelación de créditos, en   relación con el ejercicio de una prerrogativa similar a la ahora analizada[6].   Señala que, según el referido Fallo, en el trámite de liquidación judicial el   acreedor garantizado puede optar por quedarse con el bien en garantía y entregar   el saldo al liquidador para que lo aplique al pago de los demás acreedores, lo   cual supone que puede satisfacer su derecho, siempre que el patrimonio restante   sea suficiente para cubrir los créditos de primer orden. En cambio, según el   interviniente, el artículo 50 demandado en esta oportunidad otorga al acreedor   garantizado el derecho a obtener incondicionalmente el pago con el bien   correspondiente, lo cual supone una alteración al orden de prelación de   créditos, violatoria de los derechos de acreedores de primera categoría, entre   ellos, los de los trabajadores y los menores de edad.    

Esta primera posición afirma también que el trato preferente al acreedor   garantizado desconoce el principio de universalidad del derecho concursal, según   el cual, todos los bienes y obligaciones del deudor deben hacer parte del   trámite de reorganización. Explica que la prerrogativa concedida parte de la   existencia de una garantía real, elemento que es relevante para la prelación de   pagos, pero no frente al proceso concursal, en orden a justificar un trato   diferenciado. Como resultado, considera que las disposiciones demandadas   (iii) desconocen el derecho a la igualdad sin que exista una razón   constitucional que lo justifique.    

De otra parte, la mayoría de este grupo de intervinientes[7]  estima que las normas acusadas desconocen el principio de (iv)   prevalencia del interés general y de la (v) función social de la empresa.   Señalan que el cambio en la prelación de créditos establece ventajas   individuales, sin importar los créditos de la generalidad que ha tomado parte   del concurso ni la suficiencia patrimonial del deudor. Adicionalmente, precisa   que las normas acusadas impiden que todo el patrimonio del deudor quede   vinculado al proceso concursal, lo cual constituye un obstáculo para que la   empresa pueda reorganizarse, obtener liquidez y mantener su actividad económica.    

Por último, de estos intervinientes, cinco se pronuncian sobre la presunta   violación del (vi) principio de unidad de materia[8].   Tres consideran que no se produce su menoscabo puesto que, no obstante los   preceptos demandados se refieren a inmuebles, lo hacen en el marco general de   las garantías mobiliarias, tema del que se ocupa el contenido general de la Ley   1676 de 2013[9]. Así   mismo, indican que según el informe de ponencia para primer debate del proyecto   que dio lugar a la Ley 1676 de 2013, las reglas de tratamiento de las garantías   reales hacen armónico el régimen de insolvencia empresarial con la reforma al   régimen de garantías propuesto[10]. Dos   intervinientes consideran, en cambio, que los artículos acusados no tienen   relación con el tema de las garantías mobiliarias, de modo que desconocen el   principio de unidad de materia[11].       

4.2.    En contraste con la anterior posición, un segundo grupo de intervinientes[12]  defiende en lo fundamental el punto de vista de que los artículos demandados no   modificaron, ni expresa ni tácitamente, el orden de prelación de créditos   previsto en el Código Civil, entre otras, por las razones expresadas en la   Sentencia C-447 de 2015, de manera que resultan ajustados a la Constitución[13].   Considera, además, que los derechos de los trabajadores y de los menores de edad   se encuentran garantizados en el proceso judicial de insolvencia. Esto, por   cuanto la existencia de créditos preferentes en virtud de garantías reales no   afecta la posición de acreedores de primera clase, dado que el pago de sus   créditos, pese a llevarse a cabo por fuera del acuerdo concursal, no puede   realizarse con desconocimiento de los demás acreedores.    

Por otro lado, esta posición asume que las normas objetadas persiguen fines   constitucionalmente legítimos, tales como promover el acceso al crédito, el   crecimiento económico y la financiación de las empresas como fuente generadora   de empleo. Señala, así mismo, que los artículos demandados no desconocen el   derecho a la igualdad porque el privilegio con el que cuenta el acreedor ha sido   otorgado por el propio deudor, en desarrollo y ejercicio de la autonomía de su   voluntad. Adicionalmente, afirman que los artículos demandados no violan los   principios del interés general ni la libertad de empresa, en la medida en que la   posibilidad concedida a los acreedores con garantía real solo opera en aquellos   casos en los cuales los bienes no son necesarios para su operación o para su   actividad económica o financiera, de manera que, finalmente, la medida permite   reducir el valor total del pasivo y, por ende, protege la función social de la   empresa.    

4.3.    Por último, un grupo de intervenciones plantea que la demanda carece   sistemáticamente de aptitud sustantiva. Afirma que el cargo por violación a los   derechos de los niños y a los derechos de los trabajadores no cumple el   requisito de certeza, pues parte de una interpretación aislada de las   disposiciones demandadas. Esto, en la medida en que, así como se consideró en la   Sentencia C-447 de 2005, conforme a una interpretación sistemática de los   preceptos acusados y de las reglas del Código Civil, se llega a la conclusión de   que el esquema legal de prelación de créditos no ha sido modificado y tampoco,   ni expresa ni tácitamente, derogado[14].        

Respecto de la supuesta violación del derecho a la igualdad, asevera que el   argumento de la demanda incurre en un equívoco, por cuanto el artículo 50   demandando solamente niega la entrada de futuros acreedores que pretendan el   cobro sobre bienes necesarios para el desarrollo de la actividad económica del   deudor y que hayan sido reportados por este como tales, sin que ello implique   que se niegue su presencia al inicio del trámite de insolvencia[15].   De otra parte, argumenta que el cargo se funda en una premisa no cierta, sobre   la supuesta igualdad entre todos los acreedores en un proceso de insolvencia.   Señala que, conforme a los artículos 24 y 31 de la propia Ley 1676 de 2013 y de   normas de la Ley 1116 de 2000 y del Código Civil, existe antes bien un   tratamiento diferenciado entre acreedores, dependiendo de la correspondiente   prelación de créditos. Además, se precisa que el cargo es insuficiente, en tanto   no se indican los sujetos comparables y por qué debía el Legislador   proporcionarles el mismo trato[16].    

De otra parte, este grupo de intervenciones estima que los cargos por violación   a los principios de prevalencia del interés general y función social de la   empresa carecen de suficiencia[17] y   certeza porque se fundan en aproximaciones subjetivas y vagas, según las cuales,   las normas controvertidas “busca[n] proteger los intereses de acreedores   habilidosos y no cumple[n] la función de permitir el acceso al crédito”.   Indica que el actor deja de lado el hecho de que la autorización al juez para   que el acreedor garantizado continúe con la ejecución, luego del inicio del   proceso de reorganización, solo puede versar sobre bienes no necesarios para la   continuación de la actividad económica, con lo cual se confirma y protege la   continuidad del objeto social de la empresa. Además, consideran que ignora   también que los preceptos impugnados tienen la finalidad de garantizar la   continuidad de la actividad económica del deudor, propender por su recuperación   financiera y proteger a la comunidad[18].    

En relación con el cargo por violación a la unidad de materia, estos   intervinientes señalan que, según la demanda, la supuesta inconstitucionalidad   se produce porque, si bien la Ley se ocupa de normas sobre garantías   mobiliarias, el artículo 50 impugnado hace referencia a “bienes inmuebles   necesarios para el desarrollo de la actividad económica del deudor”. En su   criterio, la referida mención se halla completamente justificada, pues según el   artículo 1, el objeto de la Ley es incrementar el acceso al crédito mediante la   ampliación de bienes que puedan ser objeto de garantías mobiliarias y, a su vez,   el artículo 5 prevé que se pueden constituir garantías mobiliarias sobre bienes   inmuebles por adhesión y por destinación[19].   Algunos consideran, paralelamente, que la Ley no hace la diferenciación entre   bienes muebles e inmuebles que indica el demandante, quien hace simplemente una   lectura o interpretación a su acomodo”. Así, se afirma que las acusaciones   por este motivo son “irreales, subjetivas y carentes de certeza”.    

Los intervinientes anteriores, en algunos casos solicitan a la Corte   declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de mérito y en otros piden la   declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal   correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto   previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política. En su   escrito solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los   artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, “en el entendido   de que el acreedor con garantía real tendrá derecho al pago de su obligación con   preferencia, únicamente, cuando se hayan cancelado los créditos de alimentos a   favor de menores de edad y las obligaciones derivadas de relaciones laborales,   en ese estricto orden, de modo tal que se garantice el cumplimiento del mandato   constitucional de especial protección a los niños y de la prevalencia de sus   derechos e interés, y de la garantía de los derechos de los trabajadores,   derivada de la protección del derecho al trabajo respectivamente”.    

El Ministerio Público advierte que las normas demandadas establecen un   privilegio a favor de los acreedores garantizados sobre los demás que hacen   parte del acuerdo de reorganización, al ponerlos en primer lugar en el orden de   prelación de créditos. En este sentido, considera que el trato preferencial   dispuesto en los preceptos demandados: (i) atenta contra los derechos   fundamentales de los niños y el interés superior del menor, al desconocer la   preferencia de los créditos a favor de los menores de edad que, de no   garantizarse, afectarían su existencia y su calidad de vida. De la misma manera,   estima que (ii) vulnera los derechos de los trabajadores, al dejar de   lado igualmente la preferencia en el pago de los créditos provenientes de la   relación laboral.    

Por otro lado, sostiene que los artículos objetados no vulneran los principios   de prevalencia del interés general y de la función social de la empresa, en la   medida en que no tienen como finalidad dejar sin recursos la masa patrimonial de   la empresa en trámite de reorganización. Además, subraya que las garantías que   puede perseguir el acreedor garantizado son aquellas consistentes en bienes  no   esenciales para desarrollar la actividad económica de la empresa, de manera que   en realidad la finalidad de la regulación es conservar la viabilidad de la   aquella y, de esta manera, proteger el trabajo como expresión de su función   social.    

Finalmente, considera que el Legislador no desconoció el principio de unidad de   materia, puesto que las garantías mobiliarias a las que se refiere el título II   de la Ley 1676 de 2013, guardan estrecha relación con el propósito de promover   el crédito y asegurar las garantías reales en los procesos de reorganización   empresarial reguladas en los artículos 50 y 51 de la citada normatividad.    

VI.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1. De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues   los artículos acusados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de   la Ley 1676 de 2013.    

6.2. Cuestión previa. Aptitud sustantiva   de la demanda    

2. Antes de   identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario determinar la   aptitud sustantiva de la demanda, pues además de algunas observaciones generales   sobre los argumentos de la impugnación efectuadas por ciertos intervinientes,   como se reseñó, varios de ellos plantean una crítica a todas las acusaciones y a   su capacidad para provocar una decisión de fondo. Según se indicó, en la fase de   admisión se admitieron y se inadmitieron algunos cargos. Sin embargo, debe   recordarse que en ese momento se verifica que la demanda cumpla los   requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de   1991), pero se trata, en todo caso, de una primera evaluación sumaria que no   compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte al conocer el   proceso.    

Este Tribunal conserva, en efecto, la   atribución para adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis   de procedibilidad. Está habilitada para determinar si hay lugar a decidir de   mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos de normas.   En esta fase, además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de   juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la   apreciación de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio   Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de   inconstitucionalidad, participan en el debate una vez admitida la demanda”[20].    

3. De conformidad   con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad   debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como   inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de   la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas   constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del   acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la   cual la Corte es competente para conocer de la demanda.    

A la luz de lo anterior, una de las   exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de   uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por   desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran   infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben   reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa,   abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender   el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha   sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros,   específicos,  pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.    

La claridad hace relación a que   los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué   sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,   no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la   certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un   enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a   impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea   susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de   una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas   o sospechas del actor.    

Por último, la suficiencia implica   que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a   demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo   debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho   la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio   democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado   del acto político del Legislador[21].   En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de   inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que   puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá   aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.    

4. El   demandante acusa de inconstitucionales los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de   2013, sobre el tratamiento de las garantías reales en los procesos de   reorganización empresarial, una de las clases de trámites de los procesos de   insolvencia. La Ley 1116 de 2006 estableció el Régimen de Insolvencia   Empresarial, como mecanismo para la protección del crédito y la recuperación y   conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente   generadora de empleo, bajo el criterio de agregación de valor (Art. 1). El   Legislador estructuró el Régimen de Insolvencia a partir de dos clases de   trámites: los procesos reorganización y los procesos de   liquidación judicial.    

Los   procesos de   reorganización buscan, a través de un acuerdo, preservar empresas viables y   normalizar sus relaciones comerciales y crediticias, mediante su   reestructuración operacional, administrativa, de activos o pasivos. A estos   procesos hay lugar en caso de cesación de pagos o de incapacidad de pago   inminente del deudor (Arts. 1 y 9   ídem). Por su   parte, los procesos de liquidación judicial pretenden la liquidación pronta y   ordenada de la empresa, mediante el aprovechamiento del patrimonio del deudor  (Art. 1 ídem). Este camino se adopta ante el incumplimiento del   acuerdo de reorganización, fracaso o incumplimiento del concordato o de un   acuerdo de reestructuración de los regulados por la Ley 550 de 1999 o la   concurrencia de las causales de liquidación judicial inmediata previstas en la   presente Ley (Art. 47 ídem).    

5. La Ley 1676 de   2013, demandada en este caso, tiene el propósito de promover e incrementar el   acceso al crédito, mediante la ampliación de bienes, derechos o acciones que   pueden ser objeto de garantía mobiliaria, a través de la simplificación de la   oponibilidad, constitución, prelación y ejecución de las mismas (Art. 1). Un   relevante campo de esta regulación eran, evidentemente, los supuestos en los   cuales el deudor entra en incapacidad de pago, razón por la cual, el Legislador   estableció en el Capítulo II, artículos 50 a 52, la forma en que proceden tales   garantías reales en los dos trámites del régimen insolvencia. En el artículo 50   dispuso cómo operan en los procesos de reorganización y en el artículo 52   prescribió la manera en que aplican en los procesos de liquidación judicial   (Art. 52). En el artículo 51 ídem solamente extendió a los supuestos de   validación judicial de acuerdos extrajudiciales de reorganización las reglas   aplicables a los trámites de reorganización. El actor demanda los artículos 50 y   51.    

6. El artículo 50   establece, en primer lugar, la regla de que a partir de la fecha de inicio del   proceso de reorganización, no podrá admitirse ni continuarse demanda de   ejecución o cualquier otro proceso de cobro en su contra, sobre bienes muebles o   inmuebles necesarios para el desarrollo de su actividad económica y que hayan   sido reportados por el deudor como tales dentro de la información presentada con   la solicitud de inicio del proceso (inciso 1º). Estos bienes deberán ser   relacionados en un estado de inventario debidamente valorado a la fecha de   presentación de los estados financieros allegados con la solicitud (inciso 3º).   Con base en esta información, deberá darse cumplimiento al numeral 9 del   artículo 19 de la Ley 1116 de 2006 (inciso 3º)[22].    

En segundo lugar, la disposición   establece que los demás procesos de ejecución de la garantía real, es decir,   aquellos sobre bienes no necesarios para la actividad económica del deudor,   podrán continuar o iniciarse por decisión del acreedor garantizado. En este   supuesto, el juez del concurso puede autorizar la ejecución de garantías reales   sobre cualquiera de los bienes del deudor, en los términos del artículo 17 de la   Ley 1116 de 2006, cuando estime, a solicitud del acreedor, que no son necesarios   para la continuación de la actividad económica del deudor[23]. Esta posibilidad también procede cuando el   juez estime que los bienes en garantía corren riesgo de deterioro o pérdida   (inciso 2º).    

En tercer lugar, la norma señala que   cuando los bienes sobre los cuales recae la garantía estén sujetos a   depreciación, el acreedor también podrá solicitar al promotor y, en su caso, al   juez del concurso, que se adopten medidas para proteger su posición de acreedor   con garantía real. Dentro de estas medidas se encuentran, por ejemplo, la   sustitución del bien objeto de la garantía por un bien equivalente, la dotación   de reservas o la realización de pagos periódicos para compensar al acreedor por   la pérdida de valor del bien (inciso 4º). A partir de lo anterior, el promotor,   al presentar el proyecto de calificación y graduación y determinación de   derechos de voto, reconocerá al acreedor garantizado el valor de la respectiva   obligación, con los intereses inicialmente pactados hasta la fecha de la   celebración del acuerdo de reorganización y hasta el tope del valor del bien   dado en garantía (inciso 5º).    

En   cuarto lugar, la disposición acusada prevé que, una vez confirmado el acuerdo de   reorganización, el acreedor garantizado tendrá derecho a que se pague su   obligación con preferencia a los demás acreedores que hacen parte del acuerdo.   Además, si la obligación tiene un plazo, el pago deberá realizarse en la fecha   originalmente pactada, siempre y cuando se sufrague el monto vencido con   anterioridad a la apertura del proceso de reorganización. Igual tratamiento se   contempla si el acreedor garantizado accede a que se venda el bien dado en   garantía como parte del acuerdo de reorganización (inciso 6º). Por otra parte,   la norma prescribe que si el acreedor garantizado vota afirmativamente el   acuerdo de reorganización y acepta que se pague su crédito en el marco del   acuerdo de reorganización con una prelación distinta a la concedida por la   disposición, podrá solicitar que la obligación se reconozca como crédito   garantizado hasta el tope del valor del bien dado en garantía (inciso 7º).    

En quinto lugar, el artículo demandado   indica que, en caso de incumplimiento del acuerdo de reorganización, el   liquidador en el proyecto de calificación y graduación de créditos reconocerá   como obligación garantizada, el valor de la obligación hasta el tope del valor   del bien reportado a la fecha de la solicitud de apertura del proceso de   reorganización si este es mayor (inciso 8º). De igual forma, en caso de no   presentarse el acuerdo de reorganización o de su no confirmación, a la   liquidación por adjudicación se aplicará lo dispuesto en este artículo para la   liquidación judicial. Por último, de acuerdo con el parágrafo, las facilidades de   pago de que trata el artículo 10 de la Ley 1116 de 2006, solo podrán referirse a   las obligaciones por retenciones de carácter obligatorio a favor de las   autoridades fiscales, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la   Ley 1429 de 2010.    

7.  En este orden de   ideas, el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 establece un conjunto de   prerrogativas a favor del acreedor con garantía real respecto del deudor que ha   entrado en un proceso de reorganización. Como primera cuestión, el precepto   introduce una modificación tácita al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006. Esta   norma preveía que a partir del inicio del proceso de reorganización no podía   admitirse ni continuarse, so pena de nulidad, ninguna demanda de ejecución o   cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor y que todos aquellos   trámites o medidas que estuvieran en curso debían ser resueltos en el marco del   trámite, por el juez del concurso. Por el contrario, el artículo 50 de la Ley   1676 de 2013 indica que los procesos de ejecución de la garantía real sobre   bienes no necesarios para la actividad económica del deudor o que corren   riesgo de deterioro o pérdida, (i) podrán continuar o iniciarse a   solicitud del acreedor garantizado, previa autorización del juez del concurso.      

De otra parte, el artículo concede   también al acreedor garantizado varias potestades: (ii) la posibilidad de   solicitar medidas para proteger su posición cuando los bienes puedan   depreciarse, lo que estará representado en el valor que luego se le reconocerá   dentro del acuerdo de reorganización. Así mismo, (iii) confirmado el   acuerdo de reorganización, tendrá derecho a que se pague su obligación con   preferencia de los demás acreedores que hacen parte de dicho acuerdo; (iv)   si la obligación está sometida a plazo, el pago se realizará en el término   pactado, incluso si ha aceptado la venta del bien dado en garantía como parte   del acuerdo; (v) si el acreedor garantizado ha admitido que su crédito se   pague dentro del trámite de reorganización, sin la prelación conferida por el   artículo en mención, podrá solicitar que su crédito sea garantizado hasta el   tope del valor del bien dado en garantía; y (vii) si el acuerdo de   reorganización es incumplido, tiene derecho a que en el marco del trámite de   liquidación judicial se le reconozca como obligación garantizada el tope del   valor del bien  reportado.    

8. Por su parte, el   artículo 51 de la Ley 1676 de 2013 establece que el anterior tratamiento se   aplicará también en el proceso de validación judicial de acuerdos   extrajudiciales de reorganización. Estos acuerdos son promovidos por fuera del proceso   de reorganización, para los mismos fines, con el consentimiento del deudor y a   iniciativa de un número plural de acreedores equivalentes a la mayoría absoluta.   Una vez celebrados, cualquiera de las partes que haya tomado parte de dicho   acuerdo podrá pedir al juez del concurso que hubiere sido competente para   tramitar el proceso de reorganización, la apertura de un proceso de validación   del acuerdo extrajudicial de reorganización (Art. 84 de   la 1116 de 2006). El actor acusa el artículo 51 de la Ley 1676 de 2013, como se   infiere fácilmente, en tanto establece la aplicación de las reglas previstas   para los casos de reorganización, al proceso de validación judicial de los   acuerdos extrajudiciales de reorganización.    

9.   Precisado el sentido de los dos artículos demandados, procede la Sala a   determinar la aptitud de los cargos.   El actor afirma que, con el propósito de solucionar los problemas relativos a la   insolvencia de las empresas, las disposiciones acusadas permiten a los   acreedores que cuentan con una garantía real obtener el pago de sus créditos,   con preferencia sobre cualquier otra clase de acreedor, o sustraerse del proceso   concursal y continuar con la ejecución. Como consecuencia, sostiene que se   alteró el orden de prelación de créditos y se desconoció la protección especial   de las obligaciones derivadas de (i) los derechos de los trabajadores y   (ii) los derechos de los menores de edad. Así mismo, considera que las   normas acusadas violan (iii) el derecho a la igualdad,  (iv) y los principios de unidad de materia, (v) función   social de la empresa y (vi) prevalencia del interés general.    

10. A juicio de la   Sala, cuentan con aptitud sustantiva los cargos por violación a los derechos de   los menores de edad y de los trabajadores. Si bien es cierto se demandan en su   integridad los artículos 50 y 51 de la Ley 1676 de 2013, el actor subraya que   las disposiciones permiten a los acreedores garantizados sustraerse del proceso   concursal, es decir, “extraer el bien del concurso si es que no fuera   necesario para la operación, y en caso de ser necesario, podrá exigir el   incumplimiento de sus pagos de manera preferente, sin tener que aceptar la   fórmula de salvamento…” Así mismo, indica: “si se permite que un solo   acreedor los ejecute (los bienes) al margen de la solución colectiva,   solo servirá para que el activo se remate en un valor inferior al comercial…[24]    cuando el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 establece que “el acreedor   garantizado tendrá derecho a que se pague su obligación con preferencia a los   demás acreedores que hacen parte del acuerdo” queda claro que se ha modificado   el orden de prelación legal, y que el prestamista con garantía pasa a tener   mayor protección que los acreedores que siempre han tenido mejor derecho…”[25]    

En los anteriores términos, el actor   resalta fundamentalmente el hecho de que el Legislador permitió al acreedor   abstraerse del trámite de reorganización y continuar de forma individual el   cobro de su crédito, en aprovechamiento de su garantía real. Así mismo, destaca   que le confirió el derecho a que se pague su obligación con preferencia de las   de los demás acreedores, una vez confirmado el acuerdo de reorganización al que   se encuentra sometido el deudor. En consecuencia, es inequívoco que, pese a no   precisar los fragmentos normativos atacados, la impugnación no recae sobre todo   el artículo 50 de la Ley 1676 de 2013, el cual concede distintas prerrogativas   al acreedor (ver supra 7), sino solamente sobre el inciso 2º y la primera   parte del 6º.    

Lo anterior porque es en tales apartados   que se prevén las regulaciones controvertidas por el demandante. Así, en el   inciso 2º se concede al acreedor con garantías sobre bienes no necesarios para   la actividad económica del deudor o que corren riesgo de   deterioro o pérdida, seguir adelante con la ejecución, sin tomar parte del   proceso de reorganización. Y de otro lado, en la primera parte del inciso 6º se   otorga al acreedor una preferencia para el pago de su crédito sobre todos los   demás acreedores que hacen parte del acuerdo, luego de que esta ha sido   confirmado. La acusación, así mismo, versa sobre el artículo 51 de la Ley 1676   de 2013, en cuanto prescribe tener en cuenta, entre otras, las mismas reglas   anteriores, del artículo 50 ídem, en el proceso de validación judicial de   acuerdos extrajudiciales de reorganización.    

11. Los    argumentos por violación de los derechos de los menores de edad y de los   trabajadores cumplen el requisito de certeza, en la medida en que parten   de una interpretación razonable de los incisos impugnados. A juicio del   demandante, se modificó la prelación de créditos y, en particular se alteró la   primera categoría dentro de la cual se encuentran las obligaciones alimentarias   de los menores de edad y aquellas de carácter laboral. Este es un sentido   susceptible de ser derivado de las normas controvertidas, pues pese a que el   acreedor garantizado, según las reglas civiles, se encuentra en el segundo grado   de prelación (Art. 2497.3 del C.C.), el inciso 2º, artículo 50, de la Ley 1676   de 2013 le concede la posibilidad de no tomar parte del proceso de   reorganización, al cual han concurrido todos los acreedores, incluidos los de   primer grado (Art. 2496 del C.C), y ejecutar individualmente su garantía.   Además, el régimen de insolvencia, del que hace parte el proceso de   reorganización, aplica, entre otras, a las “las personas naturales comerciantes”   (Art. 2 de la Ley 1106 de 2006), quienes pueden tener acreedores alimentarios,   los cuales, por ende, podrían resultar afectados con la alteración al régimen de   prelación.      

De lo anterior se sigue que el acreedor   garantizado tiene prelación sobre todos los demás y, por lo tanto, sobre los   créditos que las normas civiles confieren el primer grado, en la medida en que   mientras estos deben tomar parte del proceso de reorganización y allí hacer   valer sus derechos, aquél está facultado para no concurrir y cobrar su crédito   por fuera del trámite. En consecuencia, es razonable concluir, como lo hace el   demandante, que se introdujo una modificación a la prelación de los créditos,   por lo menos en la modalidad consagrada en la norma.  De igual manera, la   primera parte del inciso 6º, artículo 50, de la Ley 1676 de 2013, otorga derecho al   acreedor garantizado de que, confirmado el acuerdo de reorganización, su crédito   sea pagado de forma preferente respecto de los pertenecientes a todos los demás   acreedores que hacen parte de aquél, incluidos los acreedores de primer grado.   Por lo tanto, también en este caso es posible considerar que se alteró la   prelación de créditos para esta específica fase del trámite de reorganización.         

12. Dos son los argumentos básicos de   los intervinientes que consideran que el cargo carece de certeza, en tanto parte   de una interpretación no derivable de las normas acusadas, pues en realidad no   se produjo una alteración a la prelación de créditos alegada por el actor.   Primero, que la Ley no derogó ni modificó expresamente las reglas sobre   prelación de créditos previstas en el Código Civil. Segundo, que en la Sentencia   C-447 de 2015 la Corte concluyó que no había tenido lugar esa modificación, en   relación con el ejercicio de una prerrogativa similar a la ahora analizada,   consagrada en el artículo 52 de la Ley 1617 de 2013.    

12.1. En relación con el argumento de la   no ocurrencia de la derogatoria, es necesario precisar que el punto de partida   de los cargos analizados no es en realidad que se haya producido una derogatoria   absoluta de las reglas de prelación contenidas en el Código Civil. Aquello que   los cargos ponen de manifiesto, en estricto sentido, es que se introdujo una   excepción a la regulación sobre las reglas de prelación, para el específico   trámite de reorganización. Esta conclusión, como es claro, no supone que el   Legislador haya derogado explícitamente disposición alguna (derogatoria expresa)   ni requiere la existencia de una contradicción total entre el contenido de la   norma demandada y el de las reglas del régimen civil sobre prelaciones de   crédito (derogatoria tácita). Tal conclusión es solamente el resultado de un   razonamiento lógico, a partir de la identificación del alcance cada una de las   normas indicadas.    

12.2. En cuanto al argumento del   pronunciamiento anterior de la Corte, en la Sentencia C-447 de 2015, este   Tribunal en efecto analizó la aptitud de una demanda, por omisión legislativa   relativa, dirigida contra un fragmento del artículo 52 de la Ley 1716 de 2013, a   partir de sus dos contenidos normativos básicos. En el primero se establece la   posibilidad de excluir y adjudicar al acreedor garantizado los bienes en   garantía de propiedad del deudor en liquidación judicial, cuando estos no   superan o son inferiores al valor de la obligación garantizada (incisos 1º y   2º).  En el segundo, se prevé que si el valor del bien supera la obligación   garantizada, la adjudicación del producto de la enajenación o del bien en   garantía se hará al acreedor y el remanente se aplicará a los demás acreedores   (incisos 3º y 4º).    

Respecto del   primero, la Sala observó que el Legislador establece solamente una   posibilidad, precisamente porque la exclusión y adjudicación al acreedor garantizado de   los bienes en garantía del deudor en liquidación judicial, cuando son inferiores   al valor garantizado, sólo procede si los demás bienes   son suficientes para cubrir los créditos de primera clase, conforme al artículo   2498 del Código Civil[26].   Respecto del segundo, señaló que la adjudicación del bien o del producto   de su enajenación al acreedor, si el precio supera   el de la obligación garantizada, no implica que se pueda desconocer   la prelación de créditos. A partir de lo anterior, consideró que   la disposición acusada no suponía en sí misma, ni se desprendía de ella, que en   el evento de que el valor del bien supere el valor de la obligación garantizada   se pueda desconocer la prelación de créditos.    

De esta forma, en   la decisión anterior, el hecho de que la exclusión y adjudicación al acreedor   garantizado   de los bienes del deudor en liquidación judicial sea una sola posibilidad  permitió a la Corte concluir que la prerrogativa en cuestión está condicionada a   que los acreedores de primera clase puedan ser satisfechos y, por lo tanto, que   la prelación de estos no había sido variada. Así mismo, la Sala precisó que la   adjudicación del bien o del producto de su venta a dicho acreedor,   en supuestos en los que la obligación es de menor valor al bien, tampoco incide   ni impide aplicar las reglas sobre prelación de créditos, pues esto no se deriva   de la norma y además, cabe agregar, en estos casos subsisten remanentes luego de   la adjudicación que podría satisfacer los demás créditos.     

Las disposiciones   ahora demandadas, en cambio, poseen otra redacción  que impide llegar a la misma   conclusión anterior. El inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1676   de 2013 concede el derecho al acreedor garantizado de ejecutar individualmente   su garantía y no tomar parte del proceso de reorganización, mientras que todos   los demás acreedores, incluidos los de primer grado, deben concurrir al proceso   de insolvencia (Art. 2496 del C.C). En este sentido, es razonable concluir que   la norma consagra una prioridad incondicionada, a favor de los acreedores de   segunda clase respecto de aquellos, según las normas civiles, se encuentran en   el primer grado. De la misma manera, la primera parte del inciso 6º, artículo   50,  ídem, otorga con claridad el derecho al referido acreedor de que su   crédito sea pagado “con preferencia” respecto de aquellos de los demás   acreedores que hacen parte del acuerdo, incluidos los acreedores de primer   grado. De aquí también es factible concluir que se alteró la posición de los   acreedores de primer grado, en el marco del acuerdo de reorganización.      

13. En este orden de ideas, sin   afirmar que la anterior sea la única interpretación posible de los apartados   demandados, la Sala Plena concuerda con varios intervinientes en que se trata de   un sentido razonable y susceptible de ser derivado de los artículos objetados[27], por lo   cual, considera que los cargos en mención superan el requisito de certeza.        

14. La impugnación por estos dos   argumentos cumple también los presupuestos de claridad y pertinencia,   pues se comprende en qué sentido, al introducir una excepción a la prelación de   créditos para los procedimientos de reorganización, en los términos vistos con   anterioridad, a juicio del actor, los segmentos normativos acusados alteran el   primer grado de prelación de los créditos, en los que se encuentran aquellos   derivados de las obligaciones alimentarias de los menores de edad y los   salarios, sueldos y todas las prestaciones provenientes del contrato de trabajo.   Esta consecuencia, a su vez, se censura, no a partir de criterios de conveniencia u   oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con los mandatos   constitucionales sobre los derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los   trabajadores (Art. 53 de la C.P.).    

16.    La Sala observa, por el contrario, que carecen de aptitud sustantiva los cargos   por violación del derecho a la igualdad y los principios de prevalencia del   interés general, función social de la empresa y unidad de materia.    

16.1.    En primer lugar, como lo ha reiterado la Corte, cuando la demanda   se plantea   por violación del derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen,   de modo incompatible con la Constitución, grupos o individuos, el actor debe   plantear al menos (i) los términos de confrontación (personas, elementos,   hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada establece una   diferencia y las razones de su similitud), (ii) la explicación, mediante   argumentos constitucionales, acerca del presunto trato discriminatorio   introducido por las disposiciones acusadas y (iii) la razón precisa por   la cual, se alega, no existe una justificación constitucional de dicho   tratamiento distinto.    

La argumentación debe orientarse a   demostrar que, a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la   Constitución ordena incluir o excluir, a ese subgrupo dentro del conjunto de los   destinatarios comprendidos por la medida en cuestión[28]. En el presente caso, el demandante   argumenta que mientras a todos los acreedores se les obliga a concurrir al   trámite de reorganización y se les impide continuar los procesos de ejecución   ordinarios para que participen de la negociación de salvamento, al garantizado   se le permite continuar con su ejecución, “sustrayendo el activo de la masa   concursal o, en el peor de los eventos, se le mantiene el activo pero   permitiéndole exigir el pago de manera preferente, inmediata y en los mismos   términos pactados, aun cuando ello contradiga la solución pactada con todos los   creedores o que su exigencia lleve a la liquidación de la empresa fuente de pago”.    

El demandante, sin embargo, no expone la   forma en que se configuran los elementos básicos del test de igualdad, que   logren evidenciar elementalmente en qué sentido ha tenido lugar la alegada   lesión de ese derecho fundamental. No indica por qué los grupos de   sujetos que confronta, los cuales tienen en efecto características distintas, se   encuentran en una situación análoga para los efectos de la regulación, que los   haga realmente comparables y merecedores del mismo trato. Tampoco asumió la   carga de mostrar que la supuesta desigualdad no cuenta con una justificación   constitucional válida o que introduce una restricción desproporcionada al   derecho.    Como consecuencia, el cargo no supera el requisito de suficiencia y, por   lo tanto, no tiene capacidad para motivar un examen de fondo.    

16.2. De otra parte,   el actor argumenta que, debido a las prerrogativas que se conceden al acreedor   garantizado en las normas acusadas, se infringen los principios de   prevalencia del interés general y la función social de la empresa, pues se   privilegia la satisfacción de un crédito particular sobre el “salvamento de   una actividad empresarial que genera prosperidad”. Se sobrepone, en su   criterio, el interés particular del prestamista con garantía real a la   viabilidad de la actividad empresarial “de la cual depende el desarrollo   nacional, como fuente de empleo, ingresos, tributos y demás beneficios para la   comunidad”. Esta argumentación, así mismo, no cumple el requisito de   certeza, por   cuanto el actor parte de considerar que las normas cuestionadas fijan y dan   mayor importancia al interés particular del acreedor con garantía real, que al   interés público de la actividad de la empresa como base del desarrollo, sin que   este sentido y alcance sean susceptibles de ser derivados de aquellas.    

En el contexto del proceso de   reorganización, el Legislador concedió, en efecto, unas prerrogativas al   acreedor que cuenta con una garantía mobiliaria. Pese a esto, es necesario   reparar en que, de conformidad con los artículos 1 y 2 de la propia Ley 1676 de   2013, la regulación en conjunto tiene el propósito de generar mayores   oportunidades para el acceso al crédito, mediante la ampliación de bienes que   pueden ser objeto de garantía mobiliaria y la simplificación, entre otras, de la   ejecución de tales aseguramientos reales. Dichas normas, en consecuencia, se   encuentran diseñadas precisamente con el fin de promover el sector empresarial,   al diversificar el conjunto de garantías mobiliarias disponibles para los   acreedores.    

En ese sentido, una de las estrategias   elegidas por el Legislador, para que el crédito sea más accesible, es   precisamente la medida cuestionada, que concede una prelación importante a los   citados tipos de acreedores dentro de un proceso de insolvencia, pues esto   constituye un incentivo para la generación del crédito. La previsión señalada,   por lo tanto, no puede ser necesariamente interpretada como una sobreposición   del  interés particular sobre el interés público y una renuncia a la   función social de la empresa, dado que ha sido proyectada por el Legislador como   uno de los mecanismos orientados a la reactivación crediticia de la empresa, con   el propósito de generar mayores beneficios generales, como lo sostuvieron   también varios intervinientes[29]. La   conclusión del impugnante no es, de esta forma, adecuadamente deducible de la   literalidad de las disposiciones objeto de censura, de manera que tampoco pueden   presentar el efecto que el demandante les adjudica. En virtud de estas razones,   los cargos en cuestión carecen de certeza.    

De igual modo, la impugnación por   desconocimiento del interés general y la   función social de la empresa no reúne los requisitos de especificidad y   suficiencia. La argumentación es genérica y no repara en las   particularidades de la normatividad atacada. En particular, el demandante no   explica por qué una norma que se refiere a la posibilidad de ejecutar las   garantías mobiliarias, solo cuando se trate de bienes no necesarios para la   continuación de la actividad económica del deudor o que se encuentren en   posibilidad de deteriorarse o perderse, supone una afectación al normal   funcionamiento de la empresa.    

16.3.  Por último, el cargo por violación al principio   de unidad de materia carece de certeza y suficiencia. Los   argumentos básicos del demandante consisten en que la Ley parcialmente acusada   tenía como finalidad establecer un régimen de garantías mobiliarias y, sin   embargo, los artículos acusados se refieren a bienes inmuebles. Por otro lado,   en que modifican el orden de prelación de créditos, “sin que se hubiera   anunciado esa reforma parcial y sin que se hubiera publicado la nueva ley 1116   de 2006 con integración de esa reforma parcial”. En relación con lo primero,   la Sala comparte con una de las intervinientes que el actor asume un concepto   aislado de “mueble”, sin tener en cuenta los alcances de la regulación   fijados por la propia Ley 1676 de 2013.    

Así, en el artículo 5, perteneciente al   Capítulo II, denominado “Sistema Unitario de Garantías sobre   los Bienes Muebles”, del Título I, relativo al “Ámbito y   Aplicación General de la Ley”, el Legislador se refiere a   “Garantías mobiliarias sobre muebles adheridos o destinados a inmuebles”.  En esta norma se establece que “podrán constituirse garantías mobiliarias   sobre bienes inmuebles por adhesión o por destinación, si estos pueden separarse   del inmueble sin que se produzca detrimento físico de este. Los bienes así   gravados podrán ser desafectados al momento de la ejecución de la garantía”.   De este modo, la temática de la Ley no se refiere solamente a bienes muebles en   su sentido básico, como lo considera el actor, sino también a inmuebles por   adhesión y por destinación. El ataque del demandante no cumple, en consecuencia,   el requisito de certeza.    

Por otra parte, dado que la Ley 1676 de 2013   tiene el propósito de promover e incrementar el acceso al crédito, mediante la   ampliación de bienes, derechos o acciones que pueden ser objeto de garantía   mobiliaria (Art. 1º), es evidente que un espacio relevante de este tipo de   regulación son los supuestos en los cuales el deudor entra en incapacidad de   pago, en la medida en que es ese, uno de los contextos en donde cobra mayor   relevancia el papel de las garantías. Por esta razón, prima facie existe   una conexidad material entre las normas demandadas, relativas a las formas de   operar de las garantías reales en procesos de insolvencia, y el propósito   general de la Ley, de aumentar las opciones de acceso al crédito a través de   tales garantías. Así, el cargo no reúne el requisito de suficiencia,   debido a que no tiene la capacidad de generar una mínima duda sobre de la   constitucionalidad de las disposiciones atacadas.    

17. En este orden de   ideas, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos por   violación del derecho a la igualdad y de los principios de prevalencia del   interés general, función social de la empresa y unidad de materia. La impugnación   quedará circunscrita, en consecuencia, a los cargos por violación de los  derechos de los niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la   C.P.). Se precisa, así mismo, que por las razones expuestas supra   (fundamento 10), la demanda recae solamente sobre el inciso 2º y la primera   parte del inciso 6º, del artículo 50, así como sobre el artículo 51, de la Ley   1676 de 2013.    

6.3. Problema jurídico y estructura de la decisión    

18.    En el marco del trámite de reorganización, el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1676   de 2013 confiere al acreedor garantizado el derecho a no tomar parte del   proceso, al cual han concurrido todos los demás acreedores (incluidos los de   primer grado), y ejecutar individualmente su garantía. En similar sentido, la   primera parte del inciso 6º  ídem  le otorga el derecho a que, confirmado   el acuerdo de reorganización, su crédito sea pagado con preferencia respecto de   los créditos de los demás acreedores que hacen parte del acuerdo (incluidos los   de primer grado). El demandante pone de manifiesto que las dos anteriores   prerrogativas introducen excepciones al régimen de prelación de créditos y, en   particular, a la primera categoría dentro de la cual se encuentran las   obligaciones alimentarias y las derivadas de las relaciones laborales. Por esta   razón, en su criterio, desconocen los derechos de los niños   (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.).    

Unos intervinientes respaldan la demanda, esencialmente con apoyo en los mismos   argumentos planteados por el actor, pues consideran que los preceptos impugnados   privilegian los acreedores con garantía mobiliaria, al permitirles obtener el   pago de sus acreencias de manera preferente y por fuera del escenario concursal,   sin considerar la existencia de acreedores con mejor derecho. En oposición,   otros intervinientes aseguran que los derechos de los trabajadores y de los   menores de edad se encuentran garantizados en el proceso judicial de   insolvencia. Esto, por cuanto la existencia de créditos preferentes en virtud de   garantías reales no afecta la posición de acreedores de primera clase, dado que   el pago de las obligaciones a su favor, si bien se lleva a cabo por fuera del   acuerdo concursal, no puede realizarse con desconocimiento de los demás   acreedores.    

19. En este orden de   ideas, la Sala deberá determinar si las potestades conferidas al acreedor   garantizado para que, en un contexto de insolvencia, ejecute su garantía por   fuera del proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del   proceso, su obligación sea pagada con preferencia de las de todos los demás   acreedores que participan del acuerdo de reorganización, viola los derechos    los derechos de los   niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.). Con el propósito   de ilustrar los aspectos centrales del debate, dado que las normas acusadas   hacen parte de una regulación para fomentar el crédito empresarial, la Sala   reiterará su jurisprudencia sobre (i) las características de la   intervención del Estado en la economía y sus límites. A continuación, (ii)   recordará el fundamento constitucional de los créditos alimentarios de los   menores de edad y de los derivados del contrato de trabajo. Por último, (iii),   analizará la compatibilidad con la Constitución de los apartados demandados.    

6.4. Fundamentos    

i. La intervención del Estado en la economía    

20. Con   base en el artículo 333 de la C.P., la Corte ha sostenido reiteradamente que la    empresa es la base del desarrollo y tiene una función social que supone   obligaciones. Así mismo, ha indicado que en el Estado recae el deber de   fortalecer y promover el desarrollo empresarial e impedir que se obstruya o se   restrinja la libertad económica, en la medida en que la empresa es fuente de   empleo y de bienes y servicios para el mejoramiento de la calidad de vida de los   ciudadanos[30].   En este sentido, se ha considerado que la situación económica de las empresas no   es indiferente para el Estado[31]  y que la intervención de este como director general de la economía puede   resultar obligatoria para garantizar la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo[32].    

21.  La intervención del Estado puede tener diferentes alcances y fuentes. En   relación con lo primero, la intervención es global, cuando se ocupa de la   economía del país como un todo; sectorial, en aquellos casos en que está   dirigida a una determinada área de actividad, de servicios o agentes del   mercado; y particular, en los supuestos en los cuales busca hacer frente a una   persona o situación específica, económicamente relevante. Respecto a lo segundo,   la intervención puede originarse de forma unilateral si el Estado emite un   mandato con el que regla un supuesto económico determinado o puede ser   convencional, si se deriva de acuerdos con actores del mercado, para adoptar un   determinado curso de actuación en un sector específico de la economía[33].    

22. De   otro lado, pueden distinguirse tres modos de intervencionismo. Es posible   hacer referencia al intervencionismo conformativo, que se identifica con   las regulaciones que establecen requisitos de existencia, formalización y   funcionamiento de los actores económicos; existe también un intervencionismo   finalístico, en aquellos casos en que se señalan los objetivos generales a   los cuales han de orientarse los agentes, principalmente al interior del Estado   y, por último, puede predicarse uno de carácter condicionante, cuando se   fijan las reglas de juego del mercado o de un sector económico[34].    

23.  La jurisprudencia de la Corte ha identificado cuatro fines generales de   intervención del Estado en la economía[35]. El   Estado interviene (i) para lograr una redistribución del ingreso y de la   propiedad, con el objeto de lograr un orden político, económico y social justo;  (ii) con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal y estabilidad   económica, a través de la dirección general de la economía, la regulación de la   política económica, fiscal y social[36], así   como la política monetaria, cambiaria y crediticia[37];  (iii) como director general de la economía, en diversos sectores y   actividades específicas ordenadas por la propia Constitución[38]  y, todo lo anterior, y (iv) con el objeto general de fijar las   condiciones del funcionamiento del mercado y la convivencia social.     

25. En este orden de ideas, la intervención del   Estado en la esfera social y económica, se relaciona con un complejo conjunto de   funciones:    

 “una   función de redistribución del ingreso y de la propiedad[40]  expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitución con miras a   alcanzar un “orden político, económico y social justo” (Preámbulo); una función   de estabilización económica también consagrada en diversas normas superiores   (artículos 334 inc, 1°, 339, 347, 371 y 373 de la C.P.); una función de   regulación económica y social de múltiples sectores y actividades específicas   según los diversos parámetros trazados en la Constitución (artículos 49 y 150,   numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de   intervención general encaminado a definir las condiciones fundamentales del   funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de   propiedad privada pero entendido como “función social” (artículo 58 C.P.) o la   libertad de iniciativa privada y de la actividad económica siempre que se   respete también la “función social” de la empresa (artículo 333 C.P.) en aras de   la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del   desarrollo” (artículo 334 C.P.)”[41].    

26. De esta forma, el Estado interviene en la economía mediante   una multiplicidad de maneras, en cumplimiento de diversas funciones y con el   propósito de garantizar también varios fines constitucionales. Actúa obviamente    para racionalizar el mercado, fijar límites y reglas y, de este modo,   salvaguardar bienes e intereses de carácter social, general y ambiental   protegidos por la Carta. Sin embargo, interviene también con el objetivo de   impedir la obstrucción o restricciones a la libertad económica, a la libre   competencia y para controlar abusos de posiciones dominantes en el mercado   nacional. Pero, además de esto, el Estado tiene la potestad y, en ocasiones el   deber, de promover el desarrollo económico, la competitividad, la productividad   y reactivar la empresa, en tanto base del desarrollo (Art. 333 de la C.P.).      

27. En el marco   anterior surgen, por ejemplo, medidas como las de reactivación empresarial, las   cuales buscan la recuperación de la empresa. El Legislador diseña estas   regulaciones especiales para facilitar la reactivación y viabilidad de la   empresa, con el fin de preservarla como fuente de empleo y de desarrollo, de   conformidad con el artículo 333 superior[42].   Se sustituyen los intereses particulares de obtener a toda costa el pago de   obligaciones insolutas, por otro de interés general, de contenido social, a fin   de que la empresa supere dificultades transitorias, y  continúe con sus   actividades, de las cuales no ha de beneficiarse únicamente el empresario sino   la sociedad[43].    

28. Debe tenerse en   cuenta, sin embargo, que así como cuando el Estado interviene y limita la   libertad económica de los agentes del mercado está sujeto a límites   constitucionales[44], también   en todos aquellos supuestos en los cuales el Estado actúa en dirección   contraria, favor de los intereses de la empresa, en pro de su recuperación, de   reactivación o su impulso, el Legislador se halla también sometido a límites.   Así, la Corte ha afirmado que este tipo de intervención i) necesariamente   debe llevarse a cabo por ministerio de la ley;  ii) no puede afectar el   núcleo esencial de la libertad de empresa;  iii) debe obedecer a motivos   adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía;   iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios   de  razonabilidad y proporcionalidad[45].    

De este modo, la Sala ha considerado que las   regulaciones como, verbigracia, las de insolvencia, son constitucionalmente   válidas, en tanto (i) se realizan por previsión legal, (ii) no afectan el núcleo esencial de la empresa sino que, por el contrario,   buscan preservar su existencia; (iii) obedecen a motivos adecuados y   suficientes, i. e. la preservación de la empresa en tanto promotora del   desarrollo y fuente de empleo; (iv) responde al principio de solidaridad, pues   atiende al mismo para establecer un régimen especial que busca apoyar a la   empresa y a sus trabajadores en una situación  especial y; (v) cumple con   los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues no desconoce los   derechos de los acreedores de la empresa ni del Estado, sino que establece un   régimen especial para el cumplimiento de las obligaciones del deudor[46].    

29. En consecuencia, la   Corte reitera que el Estado se encuentra constitucionalmente facultado para   intervenir en la economía, ya sea con el fin de racionalizar el mercado,   garantizar las libertades económicas y, así mismo, promover, recuperar e   impulsar la empresa. Sin embargo, en cualquier caso, la injerencia oficial   en la economía está sujeta a restricciones, en la medida en que, además de   llevarse a cabo por ministerio de la ley, entre otras condiciones, debe   responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Singularmente, no   pueden ser conculcados los derechos fundamentales de los sujetos implicados de   alguna manera con la medida regulatoria en cuestión.        

ii. El carácter constitucional de los créditos   alimentarios de los menores de edad y de los trabajadores    

30. La figura de la   prelación de créditos es una consecuencia del principio, según el cual, el patrimonio del deudor es prenda común de todos sus acreedores (Art. 2492 del C. C.). Esta norma implica que todos los bienes que   integran el patrimonio del obligado garantizan los créditos a su cargo y en el   evento de incumplimiento puede ser perseguido por los acreedores. Sin embargo,   cuando los bienes del deudor no son suficientes para cubrir las obligaciones   insolutas, surge la institución de la prelación del créditos, a través de   la cual a los titulares de un derecho de crédito, frente a una masa de bienes,   se les aplican unas reglas mínimas, con la finalidad de garantizar la protección   de las personas que por alguna característica especial merecen ser tratados de   manera preferente frente a los demás acreedores[47].    

31. La legislación civil   contempla cinco clases de créditos. La primera clase está conformada por  (i) los salarios y prestaciones provenientes del contrato de trabajo,   (ii)  las costas judiciales que se causen en interés general de los acreedores,   (iii)  las expensas funerales del deudor difunto, (iv) los gastos de la   enfermedad de que haya fallecido el deudor, (v) los artículos necesarios   de subsistencia suministrados al deudor y su familia durante los últimos tres   meses, (vi) los créditos por alimentos a favor de menores y, por último,   (vii) los créditos del fisco y los de las municipalidades por concepto de   impuestos (art. 2495 C.C.). Estos créditos tienen un privilegio general, pues   afectan a todos los bienes del deudor, y personal, en tanto no se transfieren a   terceros poseedores. Además, adquieren preferencia sobre todos los demás, por   cuanto las acreencias se pagan en el mismo orden de numeración en que aparecen   incluidas en el artículo 2495 del Código Civil, cualquiera que sea la fecha del   crédito[48].    

A la segunda clase  pertenecen los créditos que (i) se encuentran en cabeza del posadero,   causados en virtud de la posada; (ii) los del acarreador, en razón del   transporte, y los (iii) del acreedor prendario respecto de la prenda. Con   relación a los dos primeros, los créditos deben provenir de los gastos de   alojamiento, de acarreo, expensas y daños, de modo que tienen como fundamento el   contrato de acarreo, arrendamiento de transporte u hospedaje. El crédito en este   supuesto es un derecho con garantía real, porque autoriza al titular para   perseguir la cosa sin importar en manos de quién se encuentre. Por lo tanto, si   el bien es insuficiente para cubrir la totalidad de la deuda, el déficit   insoluto pasa a la categoría de los créditos no privilegiados, pagándose a   prorrata de su monto. Adicionalmente, se sufragan con preferencia respecto de   los demás créditos, con excepción de los de la primera clase[49].    

La tercera clase de   créditos corresponde a aquellos que cuentan con garantía hipotecaria, los   cuales, como en el caso de la prenda, confieren un derecho real en cabeza del   titular. La cuarta clase comprende (i) los créditos del fisco   contra los recaudadores, administradores y rematadores de rentas y bienes   fiscales, (ii) los de los establecimientos de caridad o de educación   costeados por fondos públicos, y (iii) los del común de los   corregimientos contra los recaudadores, administradores y rematadores de sus   bienes y rentas, (iv) los del hijo a quien el padre administra los bienes   y los de las personas que están bajo tutela o curaduría, contra sus respectivos   tutores o curadores. Estos créditos son de carácter general, pues se   extienden sobre todos los bienes del deudor, excepto sobre los inembargables. Al   igual que los de la primera clase, son personales, lo que significa que no   pueden hacerse efectivos contra terceros poseedores y, adicionalmente, se pagan   una vez se hayan cancelado los créditos de las tres clases anteriores[50].    

Por último, a los créditos de   quinta clase pertenecen los no incluidos en ninguna de las clases anteriores y a   sus titulares se les conoce con la denominación de acreedores “quirografarios”   (artículo 2509 del C.C.). Se pagan con el remanente de bienes que queda luego de   haber pagado todos los demás, a prorrata de sus valores y sin consideración a su   fecha de causación.    

32. El artículo 2495 del Código Civil establecía el orden en que debían   pagarse los créditos de la primera clase y ubicaba en el quinto lugar los   derivados de alimentos de menores de edad. Por lo tanto, cuando concurrían   varios acreedores frente al deudor, por créditos originados en causas distintas   pero pertenecientes a la primera clase, los alimentos del menor debían ser   sufragados en el quinto lugar. En este sentido, debían sufragarse primero las   obligaciones con fuentes en prestaciones laborales, las costas judiciales, las   expensas funerales y los gastos de enfermedad, y luego sí, las acreencias por   concepto de alimentos de los menores de edad. Sin embargo, en la Sentencia C-092   de 2002[51], la Corte declaró   inexequible esa posición y determinó que, por razones constitucionales, los   créditos de los niños debía tener la máxima prioridad dentro de la primera   clase.    

Sostuvo que,   como estaba redactado el artículo 2495 del C.C., si los bienes del deudor   resultaban insuficientes para cancelar el valor de la obligación alimentaria, se   desconocían los derechos de los niños a reclamar lo necesario para su   subsistencia y con el fin de garantizar su desarrollo integral y armónico, lo   que comprende la salud, la habitación, la alimentación, la educación, el   vestido, la recreación, etc. De este modo, la Sala estimó que se infringía   ostensiblemente el artículo 44 de la C.P., el cual consagra la primacía de los   derechos de los menores, entre éstos el de alimentos, “pues sin ese sustrato   básico para vivir dignamente, no les es posible ejercer los demás derechos   fundamentales”.    

La Corte subrayó   que en los casos de concurrencia de varios acreedores frente a un mismo deudor,   se medía realmente la efectividad del mandato constitucional de prevalencia de   los derechos de los niños sobre los de los demás, respecto a su derecho a   recibir alimentos, en la medida en que es en ese contexto que se enfrentan sus   prerrogativas frente a las de otros[52].   Por lo tanto, consideró que es precisamente en estos supuestos en los cuales los   derechos de los niños deben prevalecer. Argumentó que al sopesar los derechos de   los menores de edad frente a los derechos de los demás acreedores, debe darse   preferencia a aquellos, en la medida en que la Constitución no consagra la   primacía de los derechos de ningún otro grupo de personas, como sí lo hace   respecto de los derechos de los niños.    

De este modo,   concluyó: “[e]s claro que el Constituyente buscó la protección de los   derechos de los menores por encima de todos los demás sujetos del Estado,   teniendo en cuenta que en ellos se encuentra el futuro del mismo y que son   personas vulnerables e indefensas cuya vida apenas comienza, motivo por el cual   debe propenderse por la búsqueda de su bienestar.  Cualquier norma que   desconozca esta prevalencia va en contravía del espíritu de la Carta y, por   tanto, debe ser declarada inconstitucional”[53].    

33. Por otra parte, la Sala Plena también ha identificado la protección   constitucional especial que tienen los créditos de primer grado, derivados del   contrato de trabajo.  El artículo 157 del Código Sustantivo del   Trabajo, subrogado por la ley 50 de 1990, Art. 36, modificó el artículo 2495 del   Código Civil. De esta manera, previó que los  créditos   causados o exigibles de los trabajadores por concepto de salarios, la cesantía y   demás prestaciones sociales e indemnizaciones laborales “pertenecen a la primera   clase que establece el artículo 2495 del Código Civil y tienen privilegio   excluyente sobre todos los demás”.  Consecuencialmente, el Legislador previó que el juez civil que conozca del   concurso de acreedores o de quiebra dispondrá el pago privilegiado y pronto de   los créditos a los trabajadores afectados por la quiebra o insolvencia del   empleador. De igual forma, prescribió que si la quiebra impone el despido de   trabajadores, los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones se tendrán   como gastos pagaderos con preferencia sobre los demás créditos.    

La Corte ha   considerado que el derecho de los   trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial es una garantía que no   se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral,   sino que se trata de un verdadero derecho fundamental. Ha subrayado que está   íntimamente ligada a la protección de valores y principios básicos del   ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el ideal de   un orden justo, el reconocimiento de la dignidad humana, el mínimo material   sobre el cual puede concretarse el libre desarrollo de la personalidad, y se   realiza el amparo de la familia como institución básica de la sociedad. La   retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del   derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte   Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la   salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art.   48 C.P.)[54].    

En efecto, el artículo 25 de la C.P.   establece que “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en   todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene   derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Adicionalmente, el   artículo 53 de la C.P. consagra a favor de los trabajadores, entre otros, los   derechos a una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y   calidad de trabajo; a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos   establecidos en normas laborales; y a la seguridad social, así como al pago   oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Esta disposición   también establece que los convenios internacionales del trabajo, debidamente   ratificados, hacen parte de la legislación interna y que la ley, los contratos,   los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la   dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.    

De manera coherente con lo anterior, el   Convenio 95 de la OIT, “relativo a la protección del salario” señala que,   en caso de quiebra o de liquidación judicial de una empresa, los trabajadores   empleados deben ser considerados como acreedores preferentes en lo que respecta   a los salarios, y deben tener una relación de prioridad frente a los demás   créditos preferentes[55]. Con   base en este estándar, la jurisprudencia de la Corte ha fijado la subregla,   según la cual, “en el marco de procesos de insolvencia… los derechos   consagrados en los artículos 25 y 53 de la Constitución y el derecho al mínimo   vital, hacen imperativo que el proceso liquidatorio sea respetuoso de los   derechos de los trabajadores, particularmente en lo concerniente al   reconocimiento de la prelación de los créditos de carácter laboral…”[56].    

34. En los términos anteriores, la Corte ha reconocido que las   prestaciones, los salarios y todas las prestaciones   provenientes del contrato de trabajo tienen ascendencia constitucional y, por   ende, no pueden ser degradados por disposiciones civiles, que pretendan   conferirle una menor primacía, respecto de créditos de otra clase o que,   incluso, las releguen dentro del grupo de los de primera clase, con la única   excepción de las deudas alimentarias del menor de edad.    

Precisamente, la   Corte ha sostenido que la prelación excluyente   señalada en el artículo 157 del C.S.T.[57], si bien no se hace efectiva, por las razones expuestas, frente a   las obligaciones alimentarias a favor de los menores de edad, “sí cuentan con   una prelación especial frente a los demás créditos que se pretendan hacer valer,   de conformidad con la protección constitucional que ostentan dentro de una   relación laboral” [58].   El salario, indicó la Corte, como contraprestación recibida por las tareas   desarrolladas, debe ser cancelada de manera cumplida y oportuna, por   constituirse en fuente de sostenimiento del empleado y su grupo familiar, siendo   por regla general, parte de su mínimo vital[59].     

35. En suma, los créditos alimentarios de los   niños y los créditos de los trabajadores, que hacen parte de la primera clase   dentro del esquema legal de prelación de créditos (Art. 2495 del C. C.), tienen   fundamentos constitucionales claros y su relevancia y   preferencia superior no puede ser injustificadamente restringida o   irrazonablemente afectada por el Legislador.    

iii.   Los apartados demandados son susceptibles de una interpretación acorde con la   Constitución    

36. Las potestades   conferidas al acreedor garantizado para que, en un contexto de insolvencia,   ejecute su garantía por fuera del proceso de reorganización y, así mismo, en   caso de hacerse parte del proceso, su obligación sea pagada con preferencia de   las de los otros acreedores que participan del acuerdo de reorganización (inciso   2º y primera parte del inciso 6º del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013) hacen   parte de una regulación general de intervención del Estado en la economía, con   la finalidad de promover la empresa. No obstante, bajo una primera   interpretación, la Sala observa que la intervención efectuada específicamente a   través de los preceptos demandados es excesiva, pues estos desconocen los   derechos de los   niños (Art. 44 de la C.P.) y de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.). Los   apartados acusados son susceptibles, sin embargo, de una interpretación acorde   con los citados mandatos constitucionales, en los términos en los que se   explicarán.    

37. Los artículos censurados hacen parte de la   Ley 1676 de 2013, por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan   normas sobre garantías mobiliarias. El objetivo general de la   regulación es incrementar   el acceso al crédito mediante la ampliación de bienes, derechos o acciones que   pueden ser objeto de garantía mobiliaria simplificando la constitución,   oponibilidad, prelación y ejecución de las mismas (Art. 1º). La regulación es   aplicable a la constitución, oponibilidad, prelación y ejecución de garantías   mobiliarias sobre obligaciones de toda naturaleza, presentes o futuras,   determinadas o determinables y a todo tipo de acciones, derechos u obligaciones   sobre bienes corporales, bienes incorporales, derechos o acciones u obligaciones   de otra naturaleza sobre bienes muebles o bienes mercantiles (Art. 2).    

38. En   la exposición de motivos se indicó que Colombia carecía de un sistema efectivo   de acceso al crédito, lo cual no solo perjudicaba el crecimiento de la empresa   como fuente generadora de riqueza y de empleo, sino que también afectaba a los   consumidores de bienes y servicios, en la medida en que los altos costos de   financiación terminaban trasladándose al precio de los bienes y servicios[60]. El propósito principal del   proyecto, en consecuencia, consistió en la promoción del acceso al crédito de   las micro, pequeñas y medianas empresas, sin perjuicio de que otros actores   económicos también se beneficiaran de los mecanismos flexibles y seguros para   constituir garantías mobiliarias. Para lograr lo anterior, se buscó efectuar una   reforma integral al Régimen de Garantías Mobiliarias, mediante su actualización,   conceptualización unificada y modernización de los mecanismos para su   constitución, publicación y ejecución[61].    

Se identificaron   como problemas el hecho de que la prenda era generalmente limitada por la ley a   pocas operaciones de crédito y a escasos tipos plenamente identificables de   bienes muebles. De igual forma, que las normas establecían costos altos para   documentos públicos en relación con los montos comunes de los créditos con   garantías mobiliarias, así como la circunstancia de que el sistema de registro   de los contratos de prenda y de fiducias en garantía no proporcionaba medios   públicos y de bajo costo para averiguar la existencia de gravámenes previos   sobre los bienes. Además, se advirtió que la ejecución era onerosa y demorada y   los bienes se depreciaban, los registros eran ineficientes y los procedimientos   de ejecución costosos[62].    

Como   resultado, en la Ley se amplió la noción de prenda al concepto de garantía real   sobre bienes muebles y se crearon nuevas reglas para la constitución de las   garantías mobiliarias y su oponibilidad (Títulos 1 a 3). Se estableció el   registro de garantías mobiliarias (Título IV), en la forma de un   sistema de archivo, de acceso público a la información de carácter nacional,   para dar publicidad a través de Internet, a los formularios de inscripción   inicial, modificación, prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de   garantías mobiliarias. De igual manera, se crearon diversas reglas de prelación   (Título V) y se establecieron mecanismos especiales de ejecución de las   garantías mobiliarias (Título VI).    

39. En   este orden de ideas, el Legislador buscó remediar un problema relevante del   sector empresarial relacionado con la ausencia de mecanismos idóneos para la   obtención de crédito, que se reflejaba en su crecimiento y desarrollo y en su   capacidad para generar riqueza y ser fuente de empleo. Su pretensión fue, así,   promover la apertura   al crédito, en especial de las micro, pequeñas y medianas empresas. Con esta   finalidad, creó unas reglas específicas sobre garantías mobiliarias, diseñadas   para generar confianza a los acreedores y agilidad en la realización de las   transacciones, así como mecanismos para propiciar facilidades y seguridades en   torno a la satisfacción de las obligaciones.    

40.    De esta forma, la Sala observa que a través de la Ley 1676 de 2013 el   Legislador puso en marcha una específica forma de intervención del Estado en la   economía. No pretendió fijar restricciones o racionalizar el mercado, para   salvaguardar bienes ambientales u otros derechos fundamentales. Tampoco actuó   estrictamente con el objeto de garantizar los atributos propios de las   libertades económicas de los sujetos. Por el contrario, su objetivo fue promover   el desarrollo económico, la competitividad y la productividad, así como   reactivar la empresa, en particular, la micro, pequeña y   mediana empresa, a partir de unas reglas modernas y un sistema   efectivo para el acceso al crédito.    

41. Pues   bien, como se indicó en los fundamentos de esta Sentencia, el Estado se   encuentra constitucionalmente facultado y, en ciertas ocasiones, obligado a   intervenir en la economía, ya sea con el fin de racionalizar el mercado,   garantizar las libertades económicas y, así mismo, promover, recuperar e   impulsar la empresa. Sin embargo, en cualquier caso, esa injerencia está sujeta   a límites, en la medida en que, además de llevarse a cabo por ministerio de la   Ley, entre otras condiciones, debe responder a criterios de razonabilidad y   proporcionalidad. Singularmente, se destacó, no pueden ser injustificadamente   restringidos los derechos fundamentales de los sujetos implicados de alguna   manera con la medida regulatoria en cuestión.    

42.1.    La primera interpretación corresponde al alcance otorgado por el demandante. El   inciso 1º, artículo 50, de la Ley 1676 de 2013 establece que a partir de la   fecha de inicio del proceso de reorganización no podrá admitirse ni continuarse   demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor   sobre bienes muebles o inmuebles necesarios para el desarrollo de la actividad   económica del deudor y que hayan sido reportados por este como tales dentro de   la información presentada con la solicitud de inicio del proceso.      

Por   otra parte, según el artículo 24 de la Ley 1116 de 2006, para el desarrollo del   proceso de reorganización, el deudor deberá allegar con destino al promotor un   proyecto de calificación y graduación de créditos y derechos de voto, en el cual   estén detalladas claramente las obligaciones y los acreedores de las mismas,   debidamente clasificados para el caso de los créditos, en los términos del   Título XL del Libro Cuarto del Código Civil y demás normas que lo modifiquen o   adicionen. Esto quiere decir que en el contexto del trámite de reorganización,   el deudor debe reportar todas las obligaciones y los acreedores, por ejemplo,   que se ubican en el primer grado de prelación, conforme al artículo 2495 del   Código Civil. En estas condiciones, todos ellos tomarán parte de la actuación y   entrarán a hacer valer sus derechos, conforme a dicho orden de prioridad[63].      

Pese a   lo anterior, el primer precepto controvertido (inciso 2, artículo 50, de la Ley   1676 de 2013), concede   el derecho al acreedor garantizado de no tomar parte del proceso de   reorganización y de ejecutar su garantía, sobre bienes no necesarios para la   actividad económica del deudor o que corran riesgo de deterioro o pérdida,   previa autorización del juez del concurso. Según una primera interpretación,   independientemente de si al proceso han concurrido, o no, menores de edad a   reclamar el pago de obligaciones alimentarias y acreedores a cobrar salarios y   prestaciones derivadas del contrato de trabajo y, en particular, al margen de si   los bienes alcanzan para satisfacer sus créditos, el acreedor garantizado puede   ejecutar su garantía por fuera del trámite.    

Bajo este   alcance, la norma introduce una alteración a la prelación de créditos y, en   particular, a la primera categoría, dentro de la cual se encuentran las   obligaciones alimentarias y laborales. Esto, en la medida en que el acreedor   garantizado, pese a encontrarse en el segundo grado de prelación (Art. 2497.3   del C.C.), tiene derecho a abstraerse del proceso, al cual han concurrido los   acreedores de primer grado (Art. 2496 del C.C), y ejecutar su garantía. Pero en   particular, al acreedor garantizado se le otorga mayor prelación que a los   acreedores que las normas civiles confieren el primer grado porque, aun si la   masa patrimonial no es suficiente para sufragar las deudas alimentarias y   laborales, aquél tiene la prerrogativa de ejecutar su garantía y reducir el   patrimonio que podía haber satisfecho en mejor medida los intereses de niños y   trabajadores, lo cual es precisamente el sentido de la figura de la prelación de   créditos. Aquí resulta indiferente el hecho de que los bienes ejecutables solo   puedan ser aquellos no necesarios para la actividad económica del deudor o que   corran riesgo de deterioro o pérdida, pues lo relevante es que las acreencias   constitucionalmente privilegiadas pueden no resultar satisfechas porque la   regulación da prevalencia a quien cuenta con una garantía mobiliaria.     

Lo propio ocurre con la primera parte,   inciso 6º,  del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013, bajo la interpretación   que se ha expuesto. El artículo 34 de la Ley 1116 de 2006 establecía: “las   estipulaciones del acuerdo (de reorganización) deberán tener carácter   general, en forma que no quede excluido ningún crédito reconocido o admitido, y   respetarán para efectos del pago, la prelación, los privilegios y preferencias   establecidas en la ley. Esta disposición se encontraba en consonancia con   las reglas civiles de la prelación de créditos y, por lo tanto, respetaba   también las prelaciones de ascendencia constitucional, como las relativas a   obligaciones alimentarias de los niños y aquellas de carácter laboral. Sin   embargo, el inciso 6º del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013 modificó esta   norma, en la medida en que prescribe que, “confirmado el   acuerdo de reorganización, el acreedor garantizado tendrá derecho a que se pague   su obligación con preferencia a los demás acreedores que hacen parte del acuerdo”.    

Así, el precepto anterior otorga derecho   al acreedor garantizado de que su crédito sea pagado de forma preferente  respecto de las pertenecientes a todos los demás acreedores que hacen parte del   acuerdo, incluidos los acreedores de primer grado. Por lo tanto, el apartado   normativo que se analiza alteró también la prelación de créditos y, en   particular, la primera categoría, dentro de la cual se encuentran las   obligaciones alimentarias y las laborales, para esta específica fase del trámite   de reorganización. El acreedor garantizado tiene derecho a que la obligación a   su favor sea pagada de manera preferente, con independencia de los términos del   acuerdo y de si existe suficiente patrimonio para cubrir las obligaciones   derivadas de alimentos de los menores de edad y de las prestaciones que se   desprenden del contrato de trabajo.    

En consecuencia, bajo esta primera   interpretación, las reglas acusadas, como manifestación de la intervención del   Estado en la economía, para el fomento del crédito empresarial a través del   sistema de garantías mobiliarias, implican un desconocimiento de los   derechos fundamentales de los niños y los trabajadores. Las disposiciones   resultan inconstitucionales,   pues hacen prevalecer los derechos de los acreedores con garantía mobiliaria,   sobre los derechos de los niños y los derechos de los trabajadores, pese a que   ambos tienen explícito respaldo constitucional y no pueden ser desplazados. Como   se indicó, el principio de prevalencia de los derechos de los niños tiene una   particular manifestación en el esquema de prelación de créditos. De igual forma, los   acreedores laborales cuentan, en segundo lugar, con una prelación especial   frente a los demás créditos de la primera categoría, de conformidad con la   protección constitucional que tiene el trabajo, sobre el cual se funda el Estado   (Art. 1º de la C.P.).    

42.2.    Las normas demandadas, con todo, son susceptibles de una segunda interpretación.   Según el artículo 2498 del Código Civil, “[a]fectando a una misma especie   crédito de la primera y créditos de la segunda, excluirán éstos a aquéllos; pero   si fueren insuficientes los demás bienes para cubrir los créditos de la primera   clase, tendrán éstos la preferencia en cuanto al déficit, y concurrirán en dicha   especie, en el orden y forma que se expresan en el inciso primero del artículo   2495”. Este precepto significa que el crédito del   acreedor con garantía mobiliaria puede excluir a los créditos de primera clase   respecto del bien sobre el que recae el derecho real, salvo que los demás bienes   del deudor no sean suficientes para cubrirlos, pues en este evento, los créditos   de primer grado tendrán preferencia.    

De acuerdo con la regla anterior, la exclusión en favor de los créditos de   segunda clase respecto de los de primera, entre los que están los créditos de   los niños y los de los trabajadores, está condicionada. Ese desplazamiento   solamente procede en aquellos supuestos en los cuales el patrimonio remanente   sea suficiente para pagar en su totalidad los créditos de quienes se encuentran   en el primer grado de prelación. De tal modo, conforme a esta segunda opción   interpretativa, la citada regla civil no resulta excepcionada por las normas   acusadas sino que tiene aplicación en el contexto en que ellas operan, respecto   del trámite de reorganización. Pues bien, si el alcance de los contenidos   demandados es identificado en contexto con el artículo 2498 del Código Civil, la   conclusión que se sigue es que aquellos no alteraron la prelación de créditos de   los niños y de los trabajadores, en la medida en que se asegurará a su pago, en   todo caso, antes que los créditos de los acreedores con garantía mobiliaria.    

Por consiguiente, conforme a este segundo sentido, las potestades   conferidas al acreedor garantizado para que ejecute su garantía por fuera del   proceso de reorganización y, así mismo, en caso de hacerse parte del proceso, su   obligación sea pagada con preferencia de las de los otros acreedores que   participan del acuerdo de reorganización (inciso 2º y   primera parte del inciso 6º del artículo 50 de la Ley 1676 de 2013), solo proceden   siempre que los demás bienes del deudor sean suficientes para asegurar el pago   de las obligaciones alimentarias de los niños y las salariales y prestaciones   derivadas del contratos de trabajo, en caso de haberlas. El juez del concurso   deberá verificar y adoptar la correspondiente decisión. Bajo esta   interpretación, por lo tanto, las normas censuradas resultan respetuosas de la   protección prevalente que la Constitución confiere a los niños (Art. 44 de la   C.P.) y de los derechos que la Carta garantiza a los trabajadores (Art. 25 y 53   de la C.P.). En consecuencia, constituyen una manifestación legítima y razonable   de la intervención del Estado en la economía, para el impulso y la promoción de   la empresa, mediante el acceso al crédito.    

43.    La Corte ha considerado conforme con la propia Constitución la posibilidad de   dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad   condicionada, en aquellos eventos en los que sea posible conservar el precepto   normativo en el ordenamiento jurídico, con aplicación al principio pro   legislatore, siempre y cuando exista una interpretación de la norma que al   incorporarla al alcance normativo del precepto o al entendimiento del enunciado   normativo, subsane la posible vulneración de la Carta Política y la torne en   constitucional[64].    

En consecuencia, la Corte declarará la   exequibilidad condicionada del inciso 2º y primera parte del inciso 6º del artículo  50 de la   Ley 1676 de 2013, siempre que se entiendan en el sentido anteriormente indicado. De otro lado,   el actor acusó también el artículo 51 ídem, en tanto   establece la aplicación del tratamiento sobre garantías reales previstas para   los casos de reorganización empresarial, al proceso de validación judicial de   los acuerdos extrajudiciales de reorganización. Como efecto de la decisión que   se adopta respecto del artículo 50, las dos reglas sobre las prerrogativas del   acreedor garantizado analizadas tendrán que ser aplicadas al proceso de   validación judicial de los acusados extrajudiciales de organización, bajo los   condicionamientos señalados en esta Sentencia. Por lo tanto, así habrá de   disponerse en la parte resolutiva.    

                                                     

VII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.-    Declarar  EXEQUIBLE el inciso 2º, artículo 50, de la Ley 1676 de 2013, en   el entendido de que la potestad conferida al acreedor garantizado solo procede   siempre que los demás bienes del deudor sean suficientes para asegurar el pago   de las obligaciones alimentarias de los niños y las salariales y prestacionales   derivadas del contrato de trabajo, en caso de haberlas, todo lo cual deberá ser   verificado por el juez del concurso.    

Segundo.-     Declarar  EXEQUIBLE la expresión “[c]onfirmado el   acuerdo de reorganización, el acreedor garantizado tendrá derecho a que se pague   su obligación con preferencia a los demás acreedores que hacen parte del acuerdo”,   del inciso 6º, artículo 50, de la Ley 1676 de 2013, en el entendido   de que este derecho solo opera siempre que los demás bienes del deudor sean   suficientes para asegurar el pago de las obligaciones alimentarias de los niños   y las salariales y prestacionales derivadas del contrato de trabajo, en caso de   haberlas, todo lo cual deberá ser verificado por el juez el concurso.    

Tercero.-    Declarar  EXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 1676 de 2013, en el entendido   de que el tratamiento de las garantías reales en el proceso de reorganización   empresarial aplicará en el proceso de validación judicial de acuerdos   extrajudiciales de reorganización, bajo los condicionamientos previstos en los   ordinales primero y segundo de esta Sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-145/18    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-12250    

Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA    

1. Con el debido respeto por las   decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente   salvamento de voto, en relación con la sentencia de la referencia. En   particular, considero que la Sala Plena debió declararse inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo, pues el accionante no formuló un verdadero cargo de   inconstitucionalidad por la presunta vulneración de los artículos 44 y 53 de la   Constitución Política.    

2. Aunque la   demanda no planteó una acusación concreta por la supuesta vulneración de tales   artículos, la Sala Plena concluyó que existe un cargo de inconstitucionalidad   cierto, claro, específico, pertinente y suficiente. Sin embargo, ni en la   demanda ni en la sentencia de la cual me aparto se explica de qué manera los   apartados normativos cuestionados vulneran esos preceptos superiores. En esa   medida, no es posible advertir una oposición objetiva y verificable entre los   contenidos acusados de los contenidos acusados de los artículos 50 y 51 de la   Ley 1676 de 2013 y los artículos 44 y 53 de la Constitución Política.    

3. Cabe anotar   que los reparos que el demandante formuló por la supuesta vulneración de los   derechos de los niños y de los trabajadores están contenidos en sus acusaciones   por la presunta vulneración de los artículos 1 y 13 de la Constitución Política.   La Sala Plena decidió declararse inhibida para pronunciarse frente a estas   acusaciones, por falta de certeza y suficiencia, toda vez que el demandante   (i) infirió que el legislador le da una mayor importancia al interés del   acreedor con garantía real y (ii) no explicó por qué el supuesto trato   diferenciado entre acreedores carece de justificación constitucional. En esa   medida, no se entiende cómo los mismos argumentos que fueron descartados por   falta de aptitud sustantiva pueden llegar a estructurar un cargo de   inconstitucionalidad por la vulneración de los artículos 44 y 53 superiores.    

                                                                                       

4. Finalmente,   las razones con base en las cuales se declara la exequibilidad condicionada de   los contenidos normativos cuestionados son de naturaleza legal, pues tienen como   parámetro las normas del Código Civil relativas a la prelación de créditos, y no   los artículos constitucionales que se consideran vulnerados. Ahora bien, incluso   si se tratara de una discusión meramente legal, lo cierto es que la sentencia   pierde de vista que una interpretación sistemática de las normas relacionadas   con los procesos de insolvencia y reorganización empresarial exige tener en   cuenta que los créditos correspondientes a las obligaciones alimentarias y   laborales deben garantizarse con prelación[65].    

                 

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Suscritas por Igor Alexis Peña Zúñiga,   María del Mar Martínez Ortiz, Humberto Antonio Sierra Porto, Juan David Gómez   Pérez, Diana Lucía Talero Castro y José Alexander Malagón Medina.    

[2] Academia Colombiana de Jurisprudencia. Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, Pedagógica y Tecnológica   de Colombia, de Ibagué y de Los Andes. Esta posición también es suscrita por la   interviniente María del Mar Martínez.    

[3] Como casos especiales, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del   Estado y la Superintendencia Financiera dan a entender que efectivamente la   prelación de créditos fue modificada, pero argumentan que la prerrogativa   concedida al acreedor garantizado es ajustada a la Constitución. La Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado considera que la medida tiene un fin   constitucionalmente deseable, consistente en la disponibilidad de crédito   empresarial accesible, con plazos y tasas aceptables, lo cual es fundamental   para la creación, promoción y conservación de las empresas, la base del   desarrollo de la economía nacional (Art 333 de la C.P.). Así mismo, señala que   se trata de un medio adecuado y razonable para lograr los referidos fines, pues   resulta esencial para conservar la idoneidad de la garantía en circunstancias de   normalidad empresarial o en el marco de un proceso de reestructuración. Agrega,   así mismo, que la medida es compatible con la protección internacional de los   trabajadores, pues la OIT ha señalado que los créditos de estos deben estar   cobijados por un privilegio, pero no ha afirmado que deba ser absoluto sobre los   demás créditos, sino solo sobre los demás créditos comunes. Y en tercer lugar,   indica que el medio escogido “maximiza el bienestar de todos, al permitir la   conservación de la empresa, el acceso al crédito y el respeto por los derechos   de los acreedores con privilegio, como los trabajadores y los acreedores con   garantías reales”. Por su parte, la Superintendencia de Sociedades sostiene   que del porcentaje de las personas naturales admitidas a reorganización hasta el   2017 (29%), no todos tienen a cargo obligaciones alimentarias y, de otra parte,   existen acciones afirmativas del Legislador que garantizan el mínimo vital de   los deudores y sus dependientes, “tales como la inembargabilidad de un   porcentaje de sus salarios, el patrimonio de familia inembargable y el hecho de   que tanto la persona jurídica como natural continúan con la actividad productiva   en la reorganización”. En conclusión, señala que “es poco probable que la   presencia de créditos relevados de someterse al acuerdo pero vinculados al   concurso, en cabeza de acreedores garantizados, afecte el pago de obligaciones   alimentarias”.    

[4] Universidad de los Andes.    

[5] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[6] Prerrogativa consagrada en el artículo 52   de la misma Ley parcialmente acusada en este caso.    

[7] Con excepción del Instituto Colombiano de Derecho Procesal   y la Universidad Nacional de Colombia.    

[8] Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Universidades Nacional de Colombia y de Ibagué, Ministerio de   Comercio y Superintendencia de Sociedades.    

[9] Instituto Colombiano de Derecho Procesal y Universidades Nacional de Colombia.    

[10] Argumento de la Superintendencia de   Sociedades.    

[11] Universidades de Ibagué y Pedagógica y Tecnológica de Colombia.    

[12] Instituto Colombiano de derecho Procesal, Superintendencias Financiera y de Sociedades,   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Universidades del Rosario, de   Antioquia e Industrial de Santander. Ciudadanos Igor Alexis Peña Zúñiga, Juan   David Gómez Pérez y Diana Lucía Talero.    

[13] Debe advertirse que, si bien las   universidades de Antioquia y de Santander coinciden en que no se presenta un   cambio en la prelación de créditos, solicitan a la Corte que declare la   exequibilidad condicionada de los artículos demandados bajo el entendido que los   créditos laborales, los créditos por alimentos a favor de menores y los créditos   pensionales, tienen prevalencia sobre los créditos de los acreedores   garantizados.    

[14] Ministerios del Interior, y de Justicia y del Derecho.   Ciudadano Humberto Sierra Porto.    

[15] Ministerio del Interior.    

[16] Ciudadano Humberto Sierra Porto.    

[17] Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[18] Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho.   Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho.    

[19] Ministerio de Justicia y del Derecho.    

[20] Ver, sentencias C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada   en la Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ver, así   mismo, las Sentencias C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de 2005.   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929   de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil;   C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[21] Una explicación amplia de las exigencias que deben   cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[22] El artículo 19.9 de la Ley 1116 establece: Inicio   del proceso de reorganización. La providencia que decreta el inicio   del proceso de reorganización deberá, comprender los siguientes aspectos: (…) 9.   Ordenar a los administradores del deudor y al promotor que, a través de los   medios que estimen idóneos en cada caso, efectivamente informen a todos los   acreedores la fecha de inicio del proceso de reorganización, transcribiendo el   aviso que informe acerca del inicio expedido por la autoridad competente,   incluyendo a los jueces que tramiten procesos de ejecución y restitución. En   todo caso, deberá acreditar ante el juez del concurso el cumplimiento de lo   anterior y siempre los gastos serán a cargo del deudor.    

[23] Según el inciso 1º del artículo 17 de la   Ley 1116 de  2006,  “[a] partir de la fecha de   presentación de la solicitud, se prohíbe a los administradores la adopción de   reformas estatutarias; la constitución y ejecución de garantías o cauciones que   recaigan sobre bienes propios del deudor, incluyendo fiducias mercantiles o   encargos fiduciarios que tengan dicha finalidad; efectuar compensaciones, pagos,   arreglos, desistimientos, allanamientos, terminaciones unilaterales o de mutuo   acuerdo de procesos en curso; conciliaciones o transacciones de ninguna clase de   obligaciones a su cargo; ni efectuarse enajenaciones de bienes u operaciones que   no correspondan al giro ordinario de los negocios del deudor o que se lleven a   cabo sin sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables, incluyendo las   fiducias mercantiles y los encargos fiduciarios que tengan esa finalidad o   encomienden o faculten al fiduciario en tal sentido; salvo que exista   autorización previa, expresa y precisa del juez del concurso”.    

[24] Fl. 9 de la demanda.    

[25] Fl. 11 íbíd.    

[26] El artículo 2498 del Código Civil indica: “Exclusión de   créditos entre sí. Afectando a una misma especie crédito de la primera y   créditos de la segunda, excluirán éstos a aquéllos; pero si fueren insuficientes   los demás bienes para cubrir los créditos de la primera clase, tendrán éstos la   preferencia en cuanto al déficit, y concurrirán en dicha especie, en el orden y   forma que se expresan en el inciso primero del artículo 2495”.    

[27] Cfr. en particular, los conceptos técnicos emitidos por las   Universidades de Los Andes, Nacional, de Ibagué y Externado de Colombia, así   como por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

[28] Cfr. Sentencias C-089 de 2016. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado; C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-257 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[29] Especialmente Confecámaras, las Superintendencias Financiera y de Sociedades, el   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado.     

[31] Sentencias C-992 de 2006. M.P. Álvaro   Tafur Galvis y C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[32] Sentencia C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[33] Cfr. Sentencia. C-150 de 2003.    

[34] Ibíd.    

[35] Sentencia C-150 de 2003, reiterada en la C-186 de 2011.    

[36] Arts. 339 y 347 C.P.    

[37] Arts. 371 y 373 C.P.    

[38] Arts. 150.18, 19, 23, entre otras.     

[39] Sentencia C-148de 2015.    

[40]  A diferencia de lo que establece nuestra Constitución, en otros países los   defensores de un estado mínimo rechazan que el Estado pueda legítimamente   intervenir para redistribuir la propiedad o el ingreso porque estiman que ello   es contrario a la libertad, crea sobre costos y trabas a la iniciativa privada y   es fuente de privilegios. Ver, por ejemplo,   Nozick, Robert. Anarchy, State and Utopia. Blackwell. Oxford, 1974; Hayeck,   Frederich. Law, legislation and   liberty. Volumen 3. Routledge, Londres, 1979.   Ello coincide con los intentos de desregular algunas industrias y sectores así   como de reducir la autonomía de los órganos de regulación en Estados Unidos y en   Gran Bretaña durante la década de los ochenta.    

[41] Sentencias C-150 de 2003. M.P. Manuel José   Cepeda, citada en la Sentencia C-148 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[42] Sentencias C-1319 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y C-1143   de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[43] Sentencia C-854 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[44] En virtud de los principios de igualdad y razonabilidad que rigen   la actividad legislativa, la Corte ha señalado que cualquier restricción de las   libertades económicas debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad   involucrada, (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las   finalidades expresamente señaladas en la Constitución, y (iii) responder a   criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Cfr. Sentencias C-615 de   2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba   Triviño; C-992 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-352 de 2009. M.P. , M.P.   María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa;   C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;  C-263 de 2011. M. P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[45] C-639 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-615 de 2002.   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[46] Sentencia C-620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[47] Sentencia T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés   Vargas Hernández. La Corte ha señalado que las reglas de prelación (…) determinan el orden y la forma en que debe pagarse cada uno de   ellos. Se trata entonces de una institución que rompe el principio de igualdad   jurídica de los acreedores, de modo que debe ser interpretada restrictivamente,   ya que no hay lugar a decretar preferencias por analogía; sólo existen aquellas   expresamente contempladas en la ley”. Sentencia   C-092 de 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[48] Sentencia C-092   de 2002. M. P. Jaime Araújo Rentería.    

[49] Ibíd.    

[50] Ibíd.    

[51] M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[52] De este modo, indicó: “Esto se deriva   de un razonamiento muy simple: el concepto de prevalencia hace referencia,   necesariamente, al concepto de relación. Cuando se dice que algo prevalece, es   menester que existan otros elementos por encima de los cuales ese algo se pueda   situar pues, de lo contrario, no hay una verdadera prevalencia, sino una simple   ubicación espacio-temporal sin mayores implicaciones”.    

[53] La Sala Plena resolvió: “Declarar   INEXEQUIBLE la expresión “la quinta causa de”, contenida en el numeral 5 del   artículo 2495 del Código Civil, adicionado por el artículo 134 del Decreto 2737   de 1989, y EXEQUIBLE en forma condicionada el resto de la misma disposición,   esto es, siempre que se entienda que los derechos de los niños prevalecen sobre   los derechos de los demás, y que los créditos por alimentos en favor de menores   prevalecen sobre todos los demás de la primera clase”.    

[54] Corte Constitucional. Sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1999   (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[55] Artículo 11 del Convenio 95 de la OIT, aprobado por Colombia   mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado el 7 de junio de 1963: “1. En caso de   quiebra o de liquidación judicial de una empresa, los trabajadores empleados en   la misma deberán ser considerados como acreedores preferentes en lo que respecta   a los salarios que se les deban por los servicios prestados durante un período   anterior a la quiebra o a la liquidación judicial, que será determinado por la   legislación nacional, o en lo que concierne a los salarios que no excedan de una   suma fijada por la legislación nacional.//2. El salario que constituya un   crédito preferente se deberá pagar íntegramente antes de que los acreedores   ordinarios puedan reclamar la parte del activo que les corresponda.//3. La   legislación nacional deberá determinar la relación de prioridad entre el salario   que constituya un crédito preferente y los demás créditos preferentes”    

[56] Sentencia C-071 de 2010. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[57] “Los  créditos causados o exigibles de los trabajadores   por concepto de salarios, la cesantía y demás prestaciones sociales e   indemnizaciones laborales «pertenecen a la primera clase que establece el   artículo 2495 del Código Civil y tienen privilegio excluyente sobre todos los   demás»” (subrayado fuera de texto).    

[58] Sentencia T-1033 de 2007. M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[59] Ibíd.    

[60] Gaceta del Congreso 69, del 15 de marzo   de 2012, p. 16.     

[61] Ibíd., p.   3.    

[62] Ibíd.,   p. 17.    

[63] Esto, con excepción de los créditos por alimentos cuya ejecución   se encuentre en curso, puestos estos, según el artículo 1116 de 2006,   continuarán su curso y no serán suspendidas ni levantadas las medidas cautelares   decretadas y practicadas.    

[64] Cfr. por   todas, la Sentencia C-112 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[65] Cfr. Ley 1116 de 2006, artículos 4.2 y 41.