C-146-09

    Sentencia  C-146-09   

Revisión  oficiosa de constitucionalidad del  Decreto  Legislativo  4490  de  2008  “por el cual se  modifica  el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se  dictan otras disposiciones.”   

Magistrado Ponente:  

Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Bogotá  D.C., doce (12) de marzo de dos mil  nueve (2009).   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  el  artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de  la  Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados  en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente   

SENTENCIA  

I.  ANTECEDENTES   

Mediante comunicación del 28 de noviembre de  2008,  el  Presidente  de  la  República, en cumplimiento de lo dispuesto en el  parágrafo  del  artículo  215 de la Carta Política, remitió a la Corte copia  auténtica   del  Decreto  4490  del  27  de  noviembre  de  2008,  “por  el  cual  se  modifica  el Presupuesto General de la Nación  para  la  vigencia  fiscal  2008 y se dictan otras disposiciones.”.   Ello  con  el  fin que se adelantara el control oficioso de  constitucionalidad  de  que  trata la misma disposición superior y el artículo  241-8 C.P.   

El texto de la norma objeto de análisis, de  acuerdo  con  su publicación en el Diario Oficial 47.186 del 27 de noviembre de  2008, es el siguiente:   

DECRETO NUMERO 4490 DE 2008  

(noviembre 27)  

por  el  cual  se  modifica  el  Presupuesto  General  de  la  Nación  para  la  vigencia  fiscal  de  2008 y se dictan otras  disposiciones.   

El  Presidente de la República de Colombia,  en  uso  de  las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución  Política,  en  concordancia  con  la  Ley  137  de  1994  y en desarrollo de lo  dispuesto por el Decreto 4333 de 2008, y   

CONSIDERANDO:  

Que mediante el Decreto 4333 de noviembre 17  de  2008,  se  declaró  el  Estado  de  Emergencia Social en todo el territorio  nacional por el término de treinta (30) días;   

Que  de  acuerdo  con  las motivaciones del  mencionado  decreto,  y  con  el  objeto  de  conjurar  la  crisis  e impedir la  extensión   de   sus   efectos,   es   indispensable  establecer  medidas  para  contrarrestar  la  amenaza  de  perturbación  del  orden  social tales como las  referentes  a  la focalización y aumento de cobertura de los programas sociales  orientados  a  solucionar la situación económica y evitar una crisis social en  las regiones más afectadas;   

Que como consecuencia de lo anterior se hace  necesario  modificar  la  Ley  1169  de  2007  “por  la  cual  se  decreta  el  presupuesto  de  rentas  y  recursos  de  capital y ley de apropiaciones para la  vigencia  fiscal  del  1°  de  enero  al 31 de diciembre de 2008”, efectuando  contracréditos  y  créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones  por  la  suma  de  ciento  cuarenta  y  siete mil millones de pesos moneda legal  ($147.000.000.000),  con  el  fin  de  atender  los  gastos  ocasionados por las  medidas requeridas para atender el Estado de Excepción;   

DECRETA:  

Artículo  1°. Presupuesto de Gastos o Ley  de    Apropiaciones.    Efectúese   el   siguiente  contracrédito  al  Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de  2008,   en   la   suma  de  ciento  cuarenta  y  siete  mil  millones  de  pesos  ($147.00.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle:   

CONTRACREDITO       – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION  

Cta. Prog            

Subc. Subp             

Concepto            

Aporte   Nacional             

Recursos  Propios             

SECCION  1301  

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO  

A.  PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO             

147.000.000.000             

            

147.000.000.000  

TOTAL  CONTRACREDITOS SECCION             

147.000.000.000             

            

147.000.000.000  

TOTAL  CONTRACREDITO             

147.000.000.000             

            

147.000.000.000  

Artículo 2°. Con base en el recurso de que  trata   el   artículo   anterior,  ábranse  los  siguientes  créditos  en  el  Presupuesto  de  Gastos  o  Ley  de  Apropiaciones para la vigencia fiscal 2008,  según el siguiente detalle:   

CREDITOS  – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION  

Cta. Prog            

Subc.  Subp             

Concepto             

Aporte  Nacional             

Recursos  Propios             

Total  

SECCION  0210  

AGENCIA  PRESIDENCIAL  PARA  LA  ACCION  SOCIAL  Y  LA COOPERACION INTERNACIONAL – ACCION  SOCIAL  

B.  PRESUPUESTO DE INVERSION             

4.000.000.000             

            

320            

PROTECCION  Y  BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO             

4.000.000.000             

            

4.000.000.000  

900            

INTERSUBSECTORIAL  MEDIO AMBIENTE             

4.000.000.000             

            

4.000.000.000  

530            

ATENCION, CONTROL Y  ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA GESTION DEL ESTADO             

143.000.000.000             

            

143.000.000.000  

1000            

INTERSUBSECTORIAL  GOBIERNO             

143.000.000.000             

            

143.000.000.000  

TOTAL  CREDITOS SECCION             

147.000.000.000             

            

147.000.000.000  

TOTAL  CREDITOS             

147.000.000.000             

147.000.000.000  

Artículo 3°. Se  destina  a  la  capitalización  del  Fondo  Nacional  de  Garantías y el Fondo  Agropecuario   de  Garantías,  los  recursos  del  Fondo  de  Reserva  para  la  Estabilización         de        Cartera        Hipotecaria        –FRECH–  que  determine  el  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  mediante  solicitud  de traslado al Banco de la  República, con los siguientes propósitos:   

a) Garantizar operaciones de crédito en las  regiones  afectadas  por  los  hechos  que  dieron  lugar  a  la declaratoria de  emergencia   social   por  medio  del  Decreto  4333  del  17  de  noviembre  de  2008;   

b)  Garantizar  operaciones  de  crédito  realizadas   a   través  de  corresponsales  no  bancarios,  generadas  por  la  administración de recursos a cargo de estos.   

Parágrafo  1°.  Las  Juntas  Directivas  del  Fondo  Nacional  de  Garantías  y la Comisión de  Nacional   de   Crédito   Agropecuario,  establecerán  los  términos  de  las  garantías  de  que  trata  el  presente decreto, dando prioridad a las regiones  más afectadas.   

Artículo   4°   Vigencia.  El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.   

Publíquese, y cúmplase.  

Dado en Bogotá, D. C., a 27 de noviembre de  2008.   

ÁLVARO URIBE VÉLEZ  

El    Ministro    de    Interior    y  Justicia,   

Fabio Valencia Cossio.  

La  Viceministra  de Asuntos Multilaterales  encargada   de   las   funciones   del   Despacho  del  Ministro  de  Relaciones  Exteriores,   

Adriana Mejía Hernández.  

El   Ministro   de  Hacienda  y  Crédito  Público,   

Oscar Zuluaga Escobar.  

El Ministro de Defensa Nacional,  

Juan Manuel Santos Calderón.  

El  Ministro  de  Agricultura  y Desarrollo  Rural,   

Andrés Felipe Arias Leiva.  

El    Ministro    de   la   Protección  Social,   

Diego Palacio Betancourt.  

El Ministro de Minas y Energía,  

Hernán Martínez Torres.  

Eduardo Muñoz Gómez.  

El  Viceministro  de  Educación  Superior  encargado   de   las  funciones  del  Despacho  de  la  Ministra  de  Educación  Nacional,   

Gabriel Burgos Mantilla.  

El   Ministro  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo Territorial,   

Juan Lozano Ramírez.  

El Viceministro de Comunicaciones encargado  de 1as funciones del Despacho de la Ministra de Comunicaciones,   

Daniel Enrique Medina Velandia.  

El Ministro de Transporte,  

Andrés Uriel Gallego Henao.  

La Ministra de Cultura,  

Paula Marcela Moreno Zapata.  

II. INTERVENCIONES   

Mediante Auto del 10 de diciembre de 2008, el  Magistrado  Sustanciador  avocó  conocimiento  del  asunto  de  la referencia y  decretó  la  práctica  de algunas pruebas, relacionadas con la consecución de  argumentos  por  parte  del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el  sustento  constitucional  de la disposición objeto de análisis.  De igual  modo,  determinó  que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso  en  lista,  con  el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite  de  constitucionalidad.   Tanto  en  el  trámite  probatorio  como  en  la  fijación   en   lista,   fueron   allegadas   a  la  Corte  las  intervenciones  siguientes:   

1. Intervención del Ministerio de Hacienda  y Crédito Público   

Por  intermedio  de  apoderada  judicial, el  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público presentó a la Corte un grupo de  argumentos  destinados  a  defender  la  exequibilidad  de  la  norma  sujeta  a  examen.   Con  este  fin,  el  interviniente  advirtió  que conforme a las  previsiones  contenidas  en  el  artículo  215  Superior,  la  Ley  137 de 1994  –  Estatutaria  de  los  Estados  de  Excepción y la interpretación que de estos preceptos ha realizado  la  jurisprudencia  constitucional,  el  Gobierno  Nacional está facultado para  modificar      el      presupuesto      general,1  con  el  fin  de  atender los  gastos  que  ocasionen las medidas adoptadas en los estados de excepción.   Por  lo  tanto,  la materia de que trata la norma analizada se inserta dentro de  las legítimas competencias del Ejecutivo.    

El  Ministerio señala, en el mismo sentido,  que  las  decisiones  adoptadas  en  el  Decreto 4490/08 tienen una relación de  conexidad  verificable  con los argumentos que dieron lugar a la declaratoria de  la  emergencia  social,  dispuesta  por  el Decreto 4333/08.  En efecto, el  decreto  de  declaratoria  estableció  entre sus considerandos que el estado de  excepción   estaba   fundado   en   (i)  que  con  base  en  los  incentivos  generados por los inexplicables  beneficios  ofrecidos  por  distintas  modalidades  ilegales  de  captación, un  número  importante  de  ciudadanos  ha entregado sumas de dinero a captadores o  recaudadores  en  operaciones  no  autorizadas,  comprometiendo  su  patrimonio;  (ii)   que   con   dichas  modalidades  de  operaciones,  se  generan falsas expectativas en el público en  general,  toda  vez  que no existen negocios lícitos cuya viabilidad financiera  pueda  soportar  de  manera real y permanente estos beneficios o rendimientos, y  en  tal  sentido  los  niveles  de  riesgo  asumidos  están  por  fuera de toda  razonabilidad  financiera;  y  (iii)  que estas actividades  no  autorizadas  han dejado a muchos de los afectados en una precaria situación  económica,  comprometiendo  así la subsistencia misma de sus familias, lo cual  puede  devenir  en  una  crisis  social.  Por ende, un desarrollo lógico de las  medidas  de  excepción  es  la  de contar con instrumentos de intervención que  conjuren  dicha  crisis,  entre  ellos  la  ejecución de programas estatales de  crédito   a  los  sectores  afectados,  dirigidos  a  que  puedan  atender  sus  necesidades básicas.   

El  Ministerio  interviniente  destaca, bajo  esta  perspectiva, que la norma analizada tiene dos propósitos definidos.   El  primero, destinado a arbitrar recursos destinados a aumentar la cobertura de  programas  sociales  a  las  poblaciones  afectadas,  a  través del traslado de  montos  del  presupuesto  de  funcionamiento  del  Ministerio  de  Hacienda a la  Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social y la Cooperación Internacional  –  Acción  Social, en su  presupuesto  de  inversión destinado a los programas de protección y bienestar  social  del recurso humano; intersubsectorial medio ambiente; atención, control  y   organización   institucional  para  apoyo  a  la  gestión  del  Estado;  e  intersubsectorial Gobierno.   

Estos recursos públicos, conforme lo expresa  el  interviniente,  están  dirigidos a financiar la ampliación de la cobertura  del  programa  “Familias  en  acción”  hacia  las  zonas  afectadas con las  causales  que  dieron  lugar  a  la  declaratoria  de emergencia.  Sobre el  particular,  el Ministerio resalta que “este programa  es  la  piedra  angular  de la estrategia de reducción de la pobreza en el Plan  Nacional  de  Desarrollo,  gracias  a  que  las  evaluaciones han evidenciado su  eficacia  en  el mejoramiento del bienestar de las familias más vulnerables del  país,  permitiendo  que  aumenten  su  capacidad  de  atender  las  necesidades  básicas.   Adicionalmente,  la estructura de este programa ha sido probada  en  otros  países  como una herramienta efectiva para contrarrestar situaciones  de  crisis, como las que se han generado en Colombia y que han llevado a algunas  zonas a las condiciones de amenaza social actuales.”   

De  otro  lado, el Ministerio señala que en  relación  con  lo  dispuesto  en  el  artículo  3º  del Decreto 4490/08, debe  tenerse  en cuenta que el artículo 48 de la Ley 546/99 creo el Fondo de Reserva  para    la    Estabilización    de    la   Cartera   Hipotecaria   – FRECH, con el propósito de facilitar  las  condiciones  para  la  financiación  de  vivienda  referida  al índice de  precios  al  consumidor,  Fondo  que  sería  administrado  por  el  Banco de la  República,  en  los  términos  señalados por el Gobierno Nacional.  Para  este   efecto,   el  Decreto  2670/00  estableció  que  el  FRECH  “ofrecería  a  los  establecimientos  de  crédito  coberturas de  riesgo  del  diferencial  entre  flujos  denominados  en  tasa  de  interés DTF  efectiva  anual y flujos denominados en la tasa efectiva anual de crecimiento de  la  UVR  adicionados,  estos  últimos,  en una tasa de interés real, solamente  para  el  saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a  31  de  diciembre  de 2000 y hasta el agotamiento de los recursos que por ley se  le han asignado al cumplimiento de tal finalidad.”    

Así, el Ministerio informa a la Corte que el  pasado  30  de septiembre de 2008 finalizó el último contrato de cobertura, en  los  términos señalados.  Empero, aún se conservan recursos en el FRECH,  los  que continúan siendo administrados por el Banco de la República.  El  Ministerio  indica  que  existe  dentro  del  Fondo una subcuenta cuyos recursos  están  destinados  a  atender  coberturas frente al riesgo de variación de las  UVR  respecto  de  una  tasa  determinada,  a través del Fondo de Garantías de  Instituciones      Financieras     –  Fogafín,  con  la  finalidad de propiciar condiciones estables en  los  créditos  de vivienda financiados bajo dicha modalidad. Agrega que, puesto  que  en  la actualidad esos recursos no están siendo utilizados en la atención  de  coberturas,  merced de la finalización del último contrato para el efecto,  el  Gobierno  Nacional  “considerando la importancia  que  hasta  la fecha ha tenido el FRECH como proveedor de importantes coberturas  a  sectores  críticos  del sistema financiero internacional, particularmente en  momentos  de agudas crisis, ha considerado de la mayor relevancia destinar parte  de  los recursos del FRECH para capitalizar el Fondo Nacional de Garantías y el  Fondo  Agropecuario  de  Garantías  con  el  propósito  de,  como se señaló,  garantizar  las operaciones de crédito en las regiones afectadas por los hechos  que  dieron  lugar  a la declaratoria de emergencia social por medio del Decreto  4333  de 17 de noviembre de 2008 y garantizar operaciones de crédito realizadas  a  través  de corresponsales no bancarios, generadas por las administración de  recursos  a  cargo  de  estos.   ||  La  situación que llevó a la declaratoria del estado de emergencia  social  implicó  una grave afectación del patrimonio de muchísimos ciudadanos  quienes  en  muchos  casos  quedaron  en  una  precaria  situación  económica,  comprometiendo  así  la subsistencia misma de sus familias, lo cual en últimas  se  ha  traducido  en graves episodios de alteración del orden público, de los  cuales  han  dado  amplia  cuenta  los  medios  informativos.  (…)   La   capitalización   del  Fondo  Nacional  de  Garantías  busca entonces generar mecanismos que permitan irrigar  recursos  a  los sectores más afectados sobre la base del respaldo a través de  garantías  ofrecidas  a  través  del  Fondo  Nacional de Garantías y el Fondo  Agropecuario  de  Garantías.  En  efecto, el hecho de que entidades como éstas  compartan  el  riesgo de crédito con los intermediarios financieros, constituye  un  importante  incentivo  para  el otorgamiento de crédito, el cual permitirá  atender  las  necesidades  más  inmediatas  de  los  afectados,  así  como los  requerimientos  de  capital  de  trabajo  a  los  microempresarios y empresas en  general.”   

2.  Intervención  de  la Presidencia de la  República   

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de  la  República,  por  conducto  de  apoderada judicial, intervino en el presente  proceso  con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del  Decreto 4490/08.    

Luego  de  realizar una exposición sobre el  cumplimiento  de  los  presupuestos  fácticos  y valorativos que fundamentan el  Decreto  4433/08,  que declaró la emergencia social, el interviniente señala a  la  Corte que la norma sujeta a examen cumple con los requisitos formales que le  son  aplicables  y  contiene  medidas  materiales conexas con los argumentos que  dieron  lugar  al estado de excepción.  A este respecto, de manera similar  a  como  lo expuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría  Jurídica  de  la Presidencia sostiene que los traslados a favor del presupuesto  de  inversión  de  Acción  Social  y la posibilidad de uso de los recursos del  FRECH  en  Fondo  Nacional  de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías,  son  decisiones  del  Gobierno  dirigidas  unívocamente  a  solucionar la grave  situación  económica  de  las  personas  que  afectaron  su  patrimonio con la  entrega  de  dineros a los captadores ilegales.  Así, lo que pretenden las  medidas  es  ampliar  la  cobertura de los programas sociales a cargo de Acción  Social  – específicamente  los  de  “Familias  en  Acción” y “Familias Guardabosques” –  al igual que ofrecer incentivos para  el  otorgamiento  de  créditos  en el mercado formal para los afectados por los  mecanismos      ilegales      de     captación.2    

Señala  el  interviniente que, en relación  con  el  cumplimiento por parte del Decreto 4490/08 de las condiciones previstas  en  la  normatividad  estatutaria,  éstas  resultaban  acreditadas  puesto  que  (i)  la  norma  no  suspende  ninguna  previsión  del  ordenamiento,  por  lo  que  no  resulta  aplicable el  criterio  de  motivación  de  incompatibilidad;  (ii)  la  medida  adoptada  es  proporcional,  en  tanto  la  gravedad  de  la  afectación  de  los derechos de la población que entregó su  patrimonio  a los sistemas ilegales de captación, justifica la modificación de  presupuesto  en  aras  de  atender  las  necesidades sociales y de incentivo del  crédito  generadas por la crisis que fundamentó la declaratoria de emergencia;  y    (iii)  las  normas  analizadas,  en  tanto  se  limitan  a  arbitrar  recursos  del  presupuesto, no  implican  discriminación alguna que contravenga lo dispuesto en el artículo 14  de  la  Ley  137/94,  en  consonancia  con  las  previsiones  del  artículo  13  Superior.    En consecuencia, las disposiciones del Decreto 4490/08 se  avienen en su integridad a los postulados constitucionales.   

3.  Intervención  de  la  Superintendencia  Financiera de Colombia   

El Superintendente Financiero (E), presentó  ante  este  Tribunal  escrito justificativo de la constitucionalidad de la norma  objeto  de  examen.   Para  ello,  expuso  un  análisis  general sobre las  implicaciones  del  fenómeno  de la extendida captación de dinero a través de  operaciones  no  autorizadas  y  la importancia, desde el ordenamiento jurídico  constitucional,  de  contar  con  un  sistema  financiero  legal,  sometido a la  vigilancia  y  control  del Estado y obligado al cumplimiento de las requisitos,  garantías y procedimientos que la misma normatividad impone.   

En    relación    concreta    con    la  constitucionalidad   del   Decreto   4490/08,  la  Superintendencia  reitera  el  argumento  expuesto  por  los  demás  intervinientes,  en  el  sentido  que los  preceptos  que  integran  el  bloque  de  constitucionalidad y la jurisprudencia  constitucional  son  unánimes en reconocer la legitimidad de la competencia del  Ejecutivo  para,  en  el  marco  de  los  estados  de  excepción,  modificar el  presupuesto  general  de  la  Nación,  a  efectos  de  atender  los  gastos que  ocasionen  las  medidas  adoptadas para conjurar la crisis.  A este efecto,  el  interviniente  remite  a las consideraciones sobre la materia realizadas por  la  Corte  en  las sentencias C-448/92, C-069/93, C-073/93, C-206/93, C-137/99 y  C-330/99.   

El  interviniente  señala  que  las medidas  adoptadas  por  el Decreto 4490/08 tienen relación de conexidad con las razones  que  dieron  lugar  a  la  declaratoria  de  emergencia social.  Ello en la  medida  que  el  fortalecimiento  presupuestal  de  programas a cargo de Acción  Social  y la garantía a operaciones de crédito a través de la capitalización  del  Fondo  Nacional  de  Garantías  y el Fondo Agropecuario de Garantías, son  acciones  que  están vinculadas a la superación de la crisis social ocasionada  por  el  daño  patrimonial  subsiguiente  a  la  captación  masiva e ilegal de  fondos.   Sobre  este aspecto, la Superintendencia subraya que “la  citada  capitalización  será  realizada  por el Banco de la  República  en  su  calidad  de  administrador  del  FRECH  ante  solicitud  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito Público para estimular el otorgamiento de  crédito  y  con  ello  contrarrestar  la  grave  situación social en las zonas  afectadas  por  la  emergencia  social  declarada,  toda  vez  que permite a las  personas  afectadas  por  la  crisis  social  el  acceso  a  créditos  formales  otorgados  por  entidades  financieras.   Estas medidas, sin lugar a dudas,  facilitarán   a   la   población  más  damnificada  atender  sus  necesidades  inmediatas,   así  como  los  requerimientos  de  capital  de  trabajo  de  los  microempresarios  y  empresas  en general, tan importantes para la reactivación  económica  de las regiones en donde se concentró el fenómeno de la captación  ilegal.”   

Agrega que, en relación con los recursos del  FRECH,  debe  tenerse  en  cuenta  que  a  la  luz  del  artículo  88 de la Ley  1151/2007,  “por  la cual se expide el Plan Nacional  de  Desarrollo  2006-2010” el Banco de la República  podrá  ofrecer a los establecimientos de crédito, con cargo a los recursos del  Fondo,  las  coberturas  de  riesgo  en  las  condiciones que defina el Gobierno  Nacional,  con el fin de facilitar la financiación de vivienda. Del mismo modo,  el  artículo  96  de  la  Ley  795/03 prevé que dentro del FRECH existirá una  subcuenta  cuyos  recursos  están  destinados  a  atender  coberturas frente al  riesgo  de  variación  del  UVR respecto de una tasa determinada, a través del  Fogafín,  con  la  finalidad de propiciar condiciones estables en los créditos  destinados  a  la  financiación de vivienda.  Estas normas, en criterio de  la  Superintendencia,  confirman  la  vocación  de  los recursos del FRECH como  fuente  de  financiación  a sectores críticos del sistema financiero nacional,  lo  que  explica  la  decisión del Gobierno Nacional de permitir su uso a favor  del  Fondo  Nacional  de  Garantías  y  el  Fondo  Agropecuario  de Garantías.   

III.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

El  Procurador  General  de  la  Nación, en  ejercicio   de   las   competencias  previstas  en  el  artículo  278-5  de  la  Constitución  y  en  el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el  presente  proceso  con  el  fin de solicitar a la Corte que declare exequible el  Decreto   4490   de   2008,   fundándose  en  las  siguientes  consideraciones:   

3.1.  En  cuanto a los aspectos formales, el  Ministerio  Público  advierte  que  la  norma  objeto  de  análisis reúne los  requisitos     constitucionales     aplicables.      Así,     (i)  la disposición ha sido sustentada en  lo  dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4333/08, declaratorio de  la     emergencia    social;    (ii)    fue  suscrito  por  el  Presidente  de  la  República  y  todos los  ministros;   y   (iii)  fue  adoptado durante la vigencia del estado de excepción.   

3.2. Respecto al estudio del Decreto 4490/08  por  su  aspecto  material,  el  Procurador  General  adopta una metodología de  análisis  que  distingue  entre  el  vínculo  de la norma de desarrollo con el  decreto  de  declaratoria  (conexidad  externa) y la relación entre las medidas  adoptadas  y  los  considerandos  del  precepto  objeto  de análisis (conexidad  interna).  En  relación con el primer aspecto, la Vista Fiscal coincide con los  intervinientes  en  el  sentido  de considerar que la norma analizada guarda una  relación  directa  de  conexidad  temática, sistemática y teleológica con el  decreto  de  declaratoria,  pues  éste tiene entre sus propósitos arbitrar los  recursos  presupuestales  destinados  a hacer frente a la crisis generada por la  captación  masiva,  a  través  de la ampliación de cobertura de los programas  sociales  en  materia  de  reducción  de  la pobreza y el fomento del acceso al  mercado        legal        de       crédito.3        “Por  ende,  es  acertado  sostener  que dicha medida presupuestal  guarda  perfecta  armonía con la intención del Gobierno Nacional de paliar los  efectos  económicos  adversos que las causas de la emergencia social han dejado  en  los  integrantes de la población con menores ingresos, y que entregaron sus  ahorros  a  personas  involucradas  en  actividades  de  recaudo  de  dinero del  público  sin autorización estatal. (…) Así  las  cosas,  y  considerando  además  que  el juicio sobre la  conveniencia  y  oportunidad  de  tales  medidas extraordinarias es de carácter  político  y,  por  tanto,  ajeno  al  control  de constitucionalidad, ya que el  propio  artículo  215  Superior,  en  su inciso 5º, lo asignó expresamente al  Congreso  de  la  República,  resulta  forzoso  concluir que el requisito de la  conexidad   externa   ha  sido  aquí  observado  por  el  Gobierno  Nacional”   

Frente  a  la acreditación de la coherencia  interna  del  Decreto  4490/08, el Ministerio Público considera que las razones  que  justificaron  la  expedición  de  la norma, las cuales se concentran en la  necesidad  de  instauración  de medidas para contrarrestar la perturbación del  orden  social,  en  especial  la  focalización  y  aumento  de cobertura de los  programas  sociales,  tienen  relación  intrínseca con las disposiciones de la  norma  objeto  de  análisis.   En efecto, éstas se limitan a realizar las  operaciones  presupuestales  necesarias  para  financiar  dichos programas, así  como  garantizar  las  actividades de crédito a las que se ha hecho referencia.  Para  la  Vista  Fiscal,  la  disposición  estudiada  cumple  además  con  los  criterios  de  necesidad  y  finalidad,  pues  atiende a la insuficiencia de los  mecanismos   ordinarios   para   conjurar   la   crisis,   lo  que  implica  las  modificaciones   de   naturaleza  presupuestal  anteriormente  reseñadas.   Igualmente,  el  precepto  se  aviene  al  criterio de urgencia de la medida, en  tanto  “las facultades ordinarias de que disponía el  Ejecutivo  para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico  adecuadas  para  conjurar  la  crisis,  e  impedir la extensión de sus efectos,  resultaban   insuficientes  en  la  actual  emergencia  social,  por  cuanto  la  incorporación  de  los  recursos provenientes del contracrédito previsto en el  Decreto  4490  de 2008 al presupuesto nacional debía hacerse de manera urgente,  sin  que  fuese  posible  acudir  al trámite ordinario de una modificación del  presupuesto por el Congreso de la República.”   

3.3.   El   Procurador  General  sostiene,  fundándose  en distintos preceptos constitucionales, que al Estado le asiste la  facultad  de  intervenir  en la economía en general, y en el mercado financiero  en  particular,  con el fin de garantizar la satisfacción del interés general,  representado  en  el  mejoramiento  de  la calidad de vida de los habitantes, la  democratización  del  crédito  y  la  prosperidad general.  Por ende, una  norma  que,  como  sucede con el Decreto 4490/08, establece medidas destinadas a  (i)  salvaguardar  el ahorro  público  y  el  patrimonio  de  las  comunidades  afectadas  por los hechos que  motivaron  la  declaratoria  de emergencia social; (ii)  intervenir  un sector de la economía que, por expreso  mandato  constitucional, está sometido a la autorización, vigilancia y control  por  parte  del  Estado;  son  predicado  de  las  competencias antes descritas.   

IV.   CONSIDERACIONES   DE   LA   CORTE  CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN   

Competencia  

1. Conforme a lo dispuesto por el parágrafo  del  artículo  215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la  Corte  Constitucional  es  competente  para  decidir  definitivamente  sobre  la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 4490 de 2008.   

Materia  objeto de análisis y metodología  de la decisión   

2.  La Corte, en ejercicio de las facultades  previstas  en las normas constitucionales antes citadas, asumió el análisis de  la  constitucionalidad,  tanto  en  su sentido material como formal, del Decreto  4490/08.   De  acuerdo  con  el  procedimiento previsto para el efecto y en  aras  de  garantizar  la participación al interior del presente proceso, fueron  allegadas  intervenciones  de  las entidades gubernamentales relacionadas con la  materia  de  la  norma  objeto  de  estudio.  Del mismo modo, el Procurador  General   de   la   Nación   presentó   el   concepto  previsto  en  la  Carta  Política.   Tanto  el  Ministerio  Público  como  los  intervinientes son  coincidentes   en   afirmar   que   el   Decreto   4490/08   se   ajusta   a  la  Constitución.     Para   sustentar   esta   conclusión,   sostienen   que  (i)  la norma cumple con los  requisitos   formales   exigibles;  (ii)  establece  medidas  de  índole presupuestal y de favorecimiento del  crédito,  destinadas  a  contrarrestar los efectos nocivos que al patrimonio de  los  ciudadanos  ha  generado  la crisis derivada del fenómeno de la captación  masiva  ilegal  de  dineros  del  público;  (iii)  estas  acciones  tienen  relación de conexidad con la  solución  de  los  motivos  que  dieron  lugar  a la declaratoria de emergencia  social;  y  (iv) tales medidas  resultaban  imprescindibles  para  atender  el  gasto público que requieren las  diversas  acciones  relacionadas  con  la  atención,  a  través  de  programas  sociales,  de  la  población  afectada;  al  igual  que  la  ampliación  de la  cobertura del mercado de crédito formal.   

3. Para resolver el asunto de la referencia,  la   Sala   adoptará  la  metodología  siguiente.   En  primer  término,  comprobará  el  cumplimiento  de  los  requisitos  formales  predicables de los  Decretos  Legislativos.   Luego,  verificada  esta  etapa,  se ocupará del  análisis  material del Decreto 4490/08.  Para ello, recopilará las reglas  planteadas  por  las  normas  que  integran  el  bloque  de  constitucionalidad,  desarrolladas   por   la  jurisprudencia  de  la  Corte,  relacionadas  con  las  condiciones  que  deben  cumplir  los decretos legislativos de desarrollo de los  estados  de excepción, en especial el estado de emergencia social, económica y  ecológica.   Descritas  estas  condiciones  y reglas jurisprudenciales, se  circunscribirá  el  contenido  y  alcance  del Decreto 4490/08.  Luego, se  identificará  el  precedente  constitucional  sobre los límites particulares a  los  decretos  legislativos  de  esa  naturaleza,  para  en  apartado siguiente,  verificar  si  cumple  con  dichos  requisitos  particulares  y generales.   Finalmente,  la  Sala establecerá las conclusiones del estudio a desarrollar en  este fallo.    

Análisis    formal    del    Decreto  Legislativo   

4.   Examinado  el texto auténtico del  Decreto  4490  de  2008  remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta  disposición    (i)   fue  proferida  por  el  Presidente  de la República, en ejercicio de las facultades  que  le  confiere  el  artículo  215  C.P.,  en concordancia con la Ley 137/ 94  –  Estatutaria  de  los  Estados  de  Excepción,  y  en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de  2008,  que  declaró  la emergencia social en todo el territorio nacional, desde  el  17  de  noviembre  de  2008  y  por  el  término  de 30 días; (ii)  ofrece un conjunto de considerandos,  que  pretenden  dar  cuenta  de  la  necesidad,  conexidad  y pertinencia de las  disposiciones  en  ella  contenidas  con  la  solución de los hechos que dieron  lugar  a  la  crisis  social  que  motivó el estado de excepción; (iii)  fue suscrita por el Presidente de la  República  y  la  totalidad  de  los  ministros,  bien aquellos que ejercen los  cargos   en  propiedad,  como  por  funcionarios  encargados  de  las  funciones  correspondientes;  y  (iv) fue  promulgado  el 27 de noviembre de 2008, esto es, dentro del término de vigencia  del estado de emergencia social antes reseñado.   

Verificadas  estas condiciones, se tiene que  el  Decreto  4490/08  es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple  con  las  condiciones  procedimentales  previstas  en el artículo 215 Superior.   

Análisis  material  del  Decreto  4490  de  2008   

Requisitos constitucionales de los decretos  de    desarrollo    del    estado    de    emergencia   económica,   social   y  ecológica   

5.   Los   artículos  212  a  215  de  la  Constitución  confieren  al Presidente de la República la facultad de decretar  los  estados  de  excepción y las medidas que los desarrollen, cuando concurran  circunstancias  igualmente excepcionales, relacionadas bien sea con (i) la agresión militar por parte de otro  Estado;   (ii)   la  grave  afectación  del  orden  público,  que implique un atentado inminente contra la  estabilidad  institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana,  que  no  pueda  ser conjurado con las atribuciones ordinarias de las autoridades  de  policía;  o  (ii) en los  demás  casos en que se acredite la presencia de hechos que perturben o amenacen  perturbar  en  forma  grave e inminente el orden económico, social o ecológico  del país.    

Si bien las facultades propias de los estados  de   excepción   permiten   al  Gobierno  adoptar  medidas  que  extienden  sus  competencias  constitucionales,  se trata en todo caso de una potestad que tiene  carácter  reglado y, por ello, está sujeta al control jurisdiccional por parte  de  este  Tribunal, a fin de determinar si las medidas adoptadas cumplen con los  requisitos  que  prevé  el  ordenamiento  superior.  En  este sentido, la Carta  Política  de  1991  ofrece  un cambio cualitativo en la naturaleza y alcance de  los  estados  de  excepción,  en  contraste con los regímenes constitucionales  anteriores,   puesto  que  establece  las  condiciones  fácticas  y  jurídicas  particulares  que  deben  cumplirse  para que las medidas de excepción resulten  armónicas  con  los fundamentos del Estado constitucional de Derecho.  Por  ende,  el  actual  modelo  de  organización  del  poder  político desecha toda  posibilidad  de su ejercicio omnímodo por parte de cualquier autoridad estatal,  incluso  ante  la  concurrencia  de  situaciones  de crisis.  En cambio, la  Constitución  hace  una apuesta decidida por delimitar la actuación estatal en  esas  circunstancias,  de modo tal que se cuenta con instrumentos jurídicos que  cumplan  el doble propósito de mostrarse como medidas idóneas para conjurar la  situación  de  emergencia  y,  a  su  vez,  conserven los derechos y garantías  constitucionales,  el principio democrático y la separación y equilibrio entre  los poderes públicos.   

A  este respecto, debe insistirse en que los  estados  de  excepción  constituyen escenarios particulares en los que, ante la  presencia  de  circunstancias graves e inminentes, que ponen en riesgo las bases  mismas  de  la  estabilidad  de  la  Nación,  la  existencia  del  Estado o las  condiciones  mínimas  para  la  vida social, se pueda investir al Presidente de  facultades  que amplían, temporalmente y bajo criterios de estricta necesidad y  proporcionalidad,  sus  competencias  constitucionales ordinarias.  Como se  observa,  los  estados  de  excepción  y  los  decretos  legislativos  que  los  desarrollan,  son  la  respuesta  institucional a graves crisis en la vida de la  Nación  y,  en ese sentido, operan a condición del cumplimiento de un conjunto  preciso  de  reglas,  que  están  dirigidas  a salvaguardar la integridad de la  Carta  Política  y, en especial, los derechos que el Estatuto Superior reconoce  a los colombianos.    

6.  Este conjunto de reglas tiene origen  en  las  distintas  fuentes  que  conforman,  para  este  efecto,  el  bloque de  constitucionalidad.   Así,  para  el  caso  particular de los decretos que  desarrollen  el  estado  de  emergencia  económica,  social y ecológica de que  trate   el   artículo   213   C.P.,   conformarán  el  parámetro  de  validez  constitucional   de   la   medida  de  excepción  (i)  las   condiciones   previstas  en  esa  disposición;  (ii)  los  requisitos  que a  dichos  decretos  impone la normatividad estatutaria4   sobre   los   estados   de  excepción;   y   (iii)  las  normas  ratificadas  por  el  Congreso  que reconocen los derechos humanos y que  prohíben  su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en  el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P.   

6.2. La norma estatutaria establece límites  adicionales   a   los   decretos  legislativos  que  desarrollan  el  estado  de  emergencia.   Así,  conforme  lo  previsto  en  la Ley 137/94 –   Estatutaria   de  los  Estados  de  Excepción  (Arts.  8  a  14),  indica que la constitucionalidad de los decretos  legislativos  está  supeditada a que cumplan con los principios de vigencia del  estado             de            derecho,5     finalidad,6  necesidad,7            proporcionalidad,8       motivación      de  incompatibilidad,9 no discriminación10  y,  de  una  manera  más  general,  se  den  las  condiciones  y  requisitos a los cuales se  refiere  la  misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables  los  límites  generales  a las medidas de excepción que contempla el artículo  15  de  la  Ley  Estatutaria  de  los Estados de Excepción, relacionadas con la  prohibición  de (i) suspender  los    derechos   humanos   y   las   libertades   fundamentales;   (ii)  interrumpir el normal funcionamiento  de  las  ramas  del  poder  público  y  los órganos del Estado; y (iii)  suprimir o modificar los organismos  y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.   

Por  último,  la  disposición estatutaria,  igualmente  establece,  en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P.,  un  límite  particular  para  los  decretos  fundados  en  la  declaratoria  de  emergencia  económica,  por  intermedio  de  los  cuales  el Gobierno no podrá  desmejorar   los   derechos   sociales  de  los  trabajadores  (Art.  50).    

6.3.  Finalmente,  en  cumplimiento  de  lo  dispuesto  en  el  artículo 93 C.P., tanto las normas a través de la cuales el  Ejecutivo  decreta los estados de excepción, como los decretos de desarrollo de  los  mismos,  deben acatar las disposiciones que sobre los estados de excepción  prevén  los tratados de derechos humanos, en especial las previsiones del Pacto  Internacional     de     Derechos     Civiles    y    Políticos    –    PIDCP    (Art.    4)11  y  de  la  Convención    Americana   sobre   Derechos   Humanos   (Art.   27).12  En ese  sentido,  la  actuación  del  Estado,  representada  en  la  expedición de los  decretos  legislativos  de  desarrollo de los estados de excepción, consistente  en  la suspensión de derechos, resultará válida desde esta perspectiva cuando  (i)  sea  compatible con las  demás  obligaciones  que  le  impone  el  derecho  internacional;  (ii)  no  comprenda  la suspensión de los  derechos  que  han  sido clasificados por la normas citada bajo la categoría de  intangibles,   como   son  el  derecho  al  reconocimiento  de  la  personalidad  jurídica,  el derecho a la vida y la integridad personal, la prohibición de la  esclavitud  y la servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad de la  ley,  la  libertad de conciencia y de religión, la protección a la familia, el  derecho  al  nombre,  los  derechos del niño, el derecho a la nacionalidad, los  derechos  políticos, al igual que las garantías judiciales indispensables para  la  protección de tales derechos; y (iii) se  restrinja en la medida y el tiempo estrictamente limitados a las  exigencias de la situación que dio lugar al estado de excepción.   

El  contenido  material del Decreto 4490 de  2008   

7.   Las  consideraciones  que fundan el Decreto 4490/08 se  basan  en tres aspectos definidos.  El primero, la consideración acerca de  la  declaratoria  de  emergencia social en todo el territorio nacional, mediante  el  Decreto  4333/08,  norma  que  fue  declarada  exequible  por la Corte en la  sentencia  C-135  del 25 de febrero de 2009.  El segundo, que refiere a las  consideraciones  del decreto de declaratoria, en el sentido que con el objeto de  conjurar   la   crisis   e  impedir  la  extensión  de  sus  efectos,  se  hace  indispensable  establecer  medidas  que contrarresten la perturbación del orden  social,  entre  ellas,  la  focalización  y  aumento  de  la  cobertura  de los  programas  sociales  orientados  a  solucionar la situación económica y evitar  una  crisis  social  en  las regiones más afectadas. En consecuencia, el tercer  aspecto  radica  en  la necesidad de modificar la Ley 1169 de 2007, “por  la  cual  se  decreta el presupuesto de rentas y recursos de  capital  y  ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de  diciembre  de  2008”,  en  el  sentido  de  efectuar  traslados  presupuestales en el monto de 147 mil millones de pesos, destinados a  atender  los  gastos  ocasionados  por  las  medidas  requeridas para atender el  estado de excepción.   

8.  A partir de estos argumentos, el Decreto  establece,  en  primer  término, un traslado de partidas dentro del Presupuesto  General   de   la   Nación   para  la  vigencia  de  2008,  consistente  en  un  contracrédito   por   la   suma   señalada,   con   cargo  al  presupuesto  de  funcionamiento  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público, y la apertura  correlativa   de   créditos   en  el  presupuesto  de  gastos  o  ley   de  apropiaciones,  a  favor  de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la  Cooperación     Internacional     –   Acción  Social.   Estos  créditos  se  detallan  del  modo  siguiente:  (i)  cuatro  mil  millones  de pesos para el presupuesto de inversión de Acción Social, dirigido  al   programa   de   protección  y  bienestar  social  del  recurso  humano,  y  intersubsectorial  medio  ambiente; y (ii) 143  mil  millones  de  pesos,  a  favor  del  mismo  presupuesto de  inversión  de  Acción  Social, con destino al programa de atención, control y  organización  institucional  para  apoyo  a  la gestión del Estado, subpartida  intersubsectorial gobierno.    

9.  Igualmente, el artículo 3º del Decreto  4490  de 2008 establece la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el  Fondo  Agropecuario  de Garantías, con los recursos del FRECH, que determine el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito Público, mediante solicitud de traslado al  Banco  de  la República.  Estas operaciones de capitalización deben estar  dirigidas  a  (i)  garantizar  operaciones  de  crédito  en  las  regiones afectadas por los hechos que dieron  lugar  a  la  declaratoria de emergencia social; y (ii)  garantizar   operaciones  de  crédito  realizadas  a  través  de  corresponsales  no  bancarios,  generadas por la administración de  recursos  a cargo de éstos.   Por último, conforme al parágrafo del  mismo  artículo,  se  dispone  que  las juntas directivas del Fondo Nacional de  Garantías  y  la  Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, establecerá los  términos  de  las  garantías  citadas, otorgando prioridad a las regiones más  afectadas.   

A   este   respecto,  la  Corte  considera  pertinente   establecer  que  el  fundamento  legal  del  Fondo  de  Reserva  de  Estabilización         de        Cartera        Hipotecaria        –  FRECH,  se remonta a lo dispuesto en  el  artículo  48  de  la  Ley 546/99, norma que autorizó la creación de dicho  Fondo,  administrado  por  el  Banco de la República, destinado a facilitar las  condiciones  para la financiación de vivienda referida al índice de precios al  consumidor.    Así,  de  acuerdo  con  lo  previsto  en  el  artículo  49  ejusdem,  con  cargo  a  los  recursos  de  dicho  fondo,  el  Banco  de  la  República estaba facultado para  ofrecer  a  los  establecimientos  de  crédito, y solamente para el saldo de la  cartera  de  vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del  año  2000,  coberturas  de  riesgo del diferencial entre la tasa de interés de  mercado y la inflación.   

Los  aspectos  particulares  y concretos del  funcionamiento  del FRECH, fueron reglamentos por el Gobierno Nacional.  De  tal  modo,  el  artículo  1º  del  Decreto  2670/00, modificado por el Decreto  2587/04,  señala  que  el  mismo  tiene  la  condición  de  fondo-cuenta de la  Nación,  y  tiene por objetivo ofrecer cobertura contra el riesgo referido a la  evolución  del  diferencial  multiplicativo  entre  la  tasa  de  interés  DTF  efectiva  anual  y  la  tasa  efectiva anual de crecimiento de la UVR, solamente  para  el  saldo  de  cartera  vigente  de  vivienda  individual  de  largo plazo  registrada  a 31 de diciembre de 2000 en los balances de los establecimientos de  crédito  y  hasta el agotamiento de los recursos que por ley se le han asignado  para el cumplimiento de tal finalidad.   

En  razón  del carácter condicionado de la  operación  del  FRECH,  supeditado  a  la cobertura del riesgo de la cartera de  créditos  de  vivienda,  vigente  a  31 de diciembre de 2000, el parágrafo del  artículo  96  de  la  Ley  795/03 estableció que los recursos del Fondo sería  utilizados   en  propiciar  el  mantenimiento  de  condiciones  estables  a  los  créditos     de     vivienda,     en    general.13   Para ello, el Decreto  1269/03  ordena  al  Banco  de la República, en su calidad de administrador del  FRECH,  mantener  una subcuenta especial en el mismo, por valor de cincuenta mil  millones  de  pesos, cuyos recursos se utilizarán por el Fondo de Garantías de  Instituciones  Financieras – Fogafín, para otorgar la cobertura a los créditos  individuales  de vivienda a largo plazo frente al riesgo de variación de la UVR  respecto a una tasa determinada.   

De  otro lado, en cuanto a los destinatarios  de  la  capitalización  ordenada  por  el artículo 3º del Decreto 4490/08, se  tiene  que  el  Fondo  Nacional  de  Garantías  –  FNG,  conforme  lo prevé el  artículo  240  del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – EOSF, sustituido  por  el  artículo  48  de  la Ley 795/03, es una sociedad anónima de carácter  mercantil  y de economía mixta del orden nacional. Su objeto social consiste en  obrar  de  manera principal pero no exclusiva, como fiador o bajo cualquier otra  forma  de  garante  de  toda  clase  de operaciones activas de las instituciones  financieras  con  los  usuarios  de  sus  servicios,  sean  personas naturales o  jurídicas,  así  como  actuar  en  tales  calidades respecto de dicha clase de  operaciones  frente  a  otra  especie de establecimientos de crédito legalmente  autorizados   para  desarrollar  actividades,  sean  nacionales  o  extranjeros,  patrimonios  autónomos  constituidos  ante  entidades que legalmente contemplen  dentro  de  sus  actividades  el  desarrollo  de  estos  negocios, las entidades  cooperativas  y demás formas asociativas del sector solidario, las fundaciones,  las   corporaciones,   las   cajas  de  compensación  familiar  y  otros  tipos  asociativos  privados  o públicos que promuevan programas de desarrollo social.  Igualmente,  el  FNG  está  facultado para otorgar garantías sobre créditos y  otras  operaciones  activas  de  esta  naturaleza  que  se contraigan a favor de  entidades  que  no tengan la calidad de intermediarios financieros, por parte de  personas   naturales   o   jurídicas   que   obran   como  comercializadores  o  distribuidores de sus productos y bienes en el mercado.   

A  su  vez,  el  artículo  231  del  EOSF,  establece    que    el    Fondo    Agropecuario   de   Garantías   –   FAG   es   una   cuenta   especial  administrada  por  el  Fondo  para  el  Financiamiento  del  Sector Agropecuario  – Finagro y está sometido  a  la  vigilancia  y control de la Superintendencia Financiera. El FAG tiene por  objeto  respaldar  los  créditos  otorgados  dentro  del  sistema  nacional  de  crédito  agropecuario,  a  los  pequeños  usuarios  y  empresas  asociativas y  comunitarias,  que  no puedan ofrecer las garantías exigidas ordinariamente por  los  intermediarios  financieros.   Así, la comisión nacional de crédito  agropecuario  tiene la potestad de determinar las condiciones económicas de los  beneficiarios,   la   cuantía  individual  de  los  créditos  susceptibles  de  garantías,  la  cobertura  de  la  garantía y la reglamentación operativa del  Fondo.   

10.   Conforme  lo  expuesto,  la Corte  advierte  que  el  objetivo  principal del Decreto 4490/08 es otorgar recursos a  programas  sociales  y actividades económicas, las cuales han sido consideradas  por  el  Gobierno Nacional como mecanismos adecuados para conjurar la crisis que  dio  lugar  a la emergencia social e impedir la extensión de los efectos.   Para  cumplir  con  este  propósito,  la  norma  objeto  de estudio realiza dos  acciones  diferenciadas.   En primer lugar, modifica el presupuesto general  de  la  Nación,  con  el  fin  de  trasladar  recursos  públicos originalmente  previstos   para  el  funcionamiento  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  a  determinados  rubros que hacen parte del presupuesto de inversión  de  Acción Social.  En segundo término, ordena la capitalización del FNG  y  del  FAG, en tanto instrumentos destinados a servir de garantes a operaciones  activas  de  crédito  para  determinados  sectores de la economía, mediante la  utilización  de  los  recursos  contenidos  en  el  FRECH, fondo concebido para  facilitar  el mantenimiento de condiciones financieras uniformes a los créditos  destinados  a  la  adquisición  de  vivienda.  El  uso de los recursos de dicha  capitalización  está  restringido  a garantizar operaciones de crédito en las  regiones  afectadas  por  la  emergencia  social,  entre  ellas las realizadas a  través  de corresponsales no bancarios y con cargo a los recursos administrados  por ellos.   

Así,   delimitados   suficientemente   el  contenido  y  alcance de las previsiones del Decreto 4490/08, procede la Corte a  determinar  la  constitucionalidad  de  las  mismas, con base en la metodología  propuesta en apartado anterior de esta decisión.   

Los  límites  particulares de los decretos  legislativos que alteran el presupuesto general de la Nación   

11.  El  conjunto  de  reglas  que  fija  la  Constitución  Política  en materia de la determinación del presupuesto, está  basada  en  la  vigencia  efectiva  del  principio democrático, a través de la  sujeción  de  la  definición del gasto público a la decisión de los órganos  de  representación.   Así,  en  los  términos del artículo 345 C.P., en  tiempo  de  paz  no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en  el  presupuesto  de  rentas,  ni  hacer  erogación  al  tesoro  que no se halle  incluida   en   el   de   gastos.    De  manera  correlativa,  el  precepto  constitucional  dispone que tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no  haya  sido  decretado  por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por  los  concejos  distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto  no  previsto en el respectivo presupuesto.  A su vez, el artículo 347 C.P.  establece  que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad  de  los  gastos  que  el  Estado  pretenda  realizar  durante la vigencia fiscal  respectiva.  Estas  condiciones  han  sido  enmarcadas  por  la doctrina bajo el  principio  de  legalidad  del  presupuesto.   

No  obstante  la  precisión  del  mandato  constitucional  descrito,  la  jurisprudencia  constitucional ha considerado, de  manera  uniforme y reiterada en distintas decisiones, que en durante la vigencia  de  los estados de excepción, el Gobierno está facultado para, a través de la  expedición  de  decretos  legislativos,  modificar el presupuesto general de la  Nación.14    Estas   modificaciones   pueden   versar   bien   sobre  la  modificación  de  la fuente de los ingresos fiscales, como a la destinación de  los créditos contenidos en el mismo.   

12.  La  Corte  ha  considerado  en  dicho  precedente  que  el hecho que el Constituyente haya circunscrito el principio de  legalidad  del  presupuesto al “tiempo de paz”, involucra la posibilidad que  durante   aquellas   circunstancias  graves,  inminentes  y  excepcionales,  que  permiten  al  Ejecutivo  declarar  los  estados de excepción, sea admisible que  modifique  el  presupuesto  de  rentas  y la ley de apropiaciones, con el fin de  atender  las  necesidades  de  gasto  público  que  se  deriven  de las medidas  adoptadas  para  conjurar  las  causas  de  la  crisis  que dieron lugar a dicha  declaratoria.   Esta   comprobación,  se  sustenta,  del  mismo  modo,  en  las  competencias  particulares que la Carta Política le confiere al Ejecutivo en el  estado  de  emergencia  social,  económica  y  ecológica.   En efecto, el  inciso  tercero  del  artículo 215 C.P. establece que los decretos legislativos  que  se  deriven  de  la  declaratoria de dicho estado de excepción podrán, en  forma  transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.   De  ello  se  sigue  que,  como  la  modificación del régimen tributario tiene  efectos  concretos  en  la determinación de la forma en que se realiza el gasto  público,  lo  que  debe  incidir  necesariamente  en  la  destinación  de  los  diferentes créditos dentro del presupuesto general de la Nación.   

13. Sin embargo, como se tuvo oportunidad de  exponer  en  los fundamentos jurídicos 5 y 6 de esta decisión, el ejercicio de  las  facultades  del  Gobierno  en  los  estados  de  excepción, lejos de tener  carácter  omnímodo,  están  circunscritas  a  los  límites  previstos en las  disposiciones  que  para  el efecto conforman el bloque de constitucionalidad y,  por  ende,  el  parámetro  de validez para el control en sede jurisdiccional de  dichas medidas.    

13.1.  De  este modo, se ha señalado por la  jurisprudencia   que   el   primer   límite   corresponde   a  la  conexidad  de  las finalidades del decreto  legislativo  que  modifica  el  presupuesto general de la nación, tanto con las  consideraciones  que  expuso  el  Gobierno  para  justificar dicha modificación  (conexidad  interna),  como  con  las razones que dieron lugar a la declaratoria  del  estado  de  excepción  (conexidad externa). A este respecto, al sintetizar  las  reglas  aplicadas  por  el  citado precedente, la Corte ha señalado que en  “relación   con   la  facultad  del  ejecutivo  de  modificar  o  adicionar  el presupuesto de rentas y gastos de la nación durante  los  estados  de  excepción,  hay  que  indicar  que  de  la Carta Política se  desprenden  condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de esa facultad  se  configure  en  un  poder  omnímodo.  El  primero  de  ellos es la necesaria  conexidad  entre  el  objetivo de la modificación presupuestal y las causas que  motivaron  la declaratoria del estado de excepción.  A juicio de la Corte,  esta  relación  de  conexidad  es  doble,  ya  que  comprende,  de  un lado, la  existente  entre  las  causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de  otro,  la  existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que  modifica    el   presupuesto   y   las   materias   que   regula.”15   

13.2.  El  segundo límite está relacionado  con   la   relación   de   especificidad  de  los objetivos de la modificación del presupuesto y la materia  del  estado de emergencia.  Como se indicó anteriormente, el artículo 215  C.P.  prevé  que  las  medidas  adoptadas  por  el  Gobierno  al  amparo  de la  declaratoria   de   emergencia  económica,  social  y  ecológica  (i)  deben estar destinadas exclusivamente  a  conjurar  la  crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii)  deberán  referirse  a  asuntos  que  tengan  relación  directa  y  específica con el estado de emergencia.  En  ese  sentido,  los  propósitos de gasto público que pretenden cumplirse con la  modificación   del   presupuesto   deben  estar  debidamente  circunscritos  al  ejercicio  de  competencias  y  actividades  estatales unívocamente dirigidas a  atender  las  necesidades de la crisis. Por ende, no se mostraría acorde con el  Texto  Superior  el  decreto legislativo que realice alteraciones al presupuesto  general  de  la Nación que busquen financiar funciones del Estado que no tengan  relación con dichas necesidades.   

13.3. El tercer límite tiene que ver con las  previsiones  particulares  que el Estatuto Orgánico del Presupuesto16  fija  para  las   modificaciones   presupuestales   que   se   deriven  de  los  estados  de  excepción.   Al  respecto,  el artículo 83 de ese Estatuto, establece que  los  créditos  adicionales  y  traslados  al  presupuesto general de la Nación  destinados  a  atender  gastos ocasionados por los estados de excepción, serán  efectuados  por  el  Gobierno  en  los  términos que éste señale. Igualmente,  establece  que  la  fuente  de  gasto  público  será el decreto que declare el  estado   de   excepción   respectivo.    Esta  última  consideración  es  importante,  puesto  que  hace  compatibles  las  modificaciones  presupuestales  adoptadas  al  amparo de los estados de excepción con el principio de legalidad  del  presupuesto,  de  acuerdo  con el cual en la ley de apropiaciones no podrá  incluirse  partida  alguna  que  no corresponda, entre otras fuentes, a un gasto  decretado  por una ley anterior (Art. 346 C.P.), que para el presente caso es el  decreto de declaratoria.   

De igual manera, el artículo 84 ejusdem  prescribe  que cuando se declaren  estados  de  excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación  deberá  ser  informada  al  Congreso de la República, dentro de los ocho días  siguientes  a  su  realización.  En  caso  de  que  no  se encuentre reunido el  Congreso,  deberá  informarse  dentro  de  los  ocho  días  de iniciación del  siguiente período de sesiones.    

Como se observa, al tenor de la normatividad  orgánica,  la competencia para la modificación presupuestal se concentra en la  facultad  del  Gobierno para establecer de créditos adicionales y los traslados  presupuestales.   La   jurisprudencia   se  ha  ocupado  de  diferenciar  dichas  operaciones,  para  lo  cual  ha  señalado  que  “se  presenta  un  traslado,  cuando,  sin  alterar  el  cómputo  de  las rentas, se  dispone,  dentro  del  mismo  presupuesto,  cambios  tanto cuantitativos como de  destinación  en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte,  un  crédito  por  virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto,  y,  por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del  presupuesto.  (…)  Por  su  parte,  los  créditos  adicionales son “… aquellas apropiaciones que se  abren  en  el  curso  de  la  vigencia,  con  posterioridad  a  la expedición y  liquidación  del  Presupuesto,  y que se consideran como gastos complementarios  de  éste”17.  Estas  adiciones  comportan  la  identificación de nuevas rentas  que,  en  la  misma  proporción,  se  incorporan al presupuesto, tales como las  provenientes  de  la  emisión  de  bonos  o de nuevos impuestos.”18   

Esta  clasificación tiene efectos concretos  en  la  naturaleza  del  control constitucional de los decretos legislativos que  adelantan  modificaciones al presupuesto general de la Nación.  En efecto,  conforme  al mismo precedente, “cuando en los estados  de  excepción  se  decreta un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la  destinación  de  una  partidas  para  disponer  de esos recursos para los fines  propios  de  la  respectiva  situación  excepcional.  En  tal caso el examen de  constitucionalidad  del  correspondiente decreto legislativo debe referirse a la  conexidad  del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado  de  excepción,  así  como  a  la necesidad y la proporcionalidad de la medida,  examen  que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos,  como   el   análisis  de  la  manera  como  se  afectan  las  partidas  que  se  disminuyen.19  Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se  decide  sobre  la  fuente,  en  este  caso interna, de los recursos y se fija su  destinación,   sin   que  tales  materias  hayan  sido  objeto  de  una  previa  determinación   por  el  legislador  excepcional.  ||  En  el  caso  de  los  créditos  adicionales  que  se  producen  en  ejercicio  de  las  facultades  de  los  estados de excepción, en  principio,  la  fuente  de los recursos debe estar previamente determinada, y si  lo  fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del  control   automático   de   constitucionalidad   por  la  Corte”.20   

14. En suma, el control de constitucionalidad  de  los  decretos  legislativos  que  determinan  modificaciones  al presupuesto  general  de  la  Nación se basa en la verificación de determinadas condiciones  particulares,   relacionadas   con   (i)  la  conexidad  del  objetivo de la modificación con las razones que  la  justifican  y  los motivos que dieron lugar la declaratoria de emergencia; y  (ii)  el cumplimiento de las  normas  orgánicas  que  regulan  el  régimen  propio  de  las  afectaciones al  presupuesto  dentro  de  los  estados de excepción, al igual que la necesidad y  proporcionalidad de dicha modificación.   

Análisis  de  constitucionalidad  de  la norma objeto de  análisis   

15.  El  Decreto  4333  de  2008,  declarado  exequible  en  su  integridad  por  la  Corte Constitucional, mediante sentencia  C-135-09,  fundó  la declaratoria de emergencia social en la consideración del  Gobierno  Nacional,  según la cual se estaba ante proliferación desbordada, en  todo  el  país,  de  distintas  modalidades de captación o recaudo masivo y no  autorizado  de dineros del público, las cuales generaron falsas expectativas en  la   población,   merced   de   los  exorbitantes  e  inexplicables  beneficios  ofrecidos.   Para  el  Ejecutivo,  estas  ofertas  llevaron  a  que  muchos  ciudadanos  hayan  entregado  sus  recursos  a  tales  sistemas de captación no  autorizada,  quienes  resultaron  afectados  patrimonialmente,  habida cuenta la  imposibilidad   fáctica   de  soportar  de  manera  real  y  permanente  dichos  beneficios.   Estas  actividades,  a  su  vez,  han  llevado a una precaria  situación  económica  a  muchos  de los afectados, en especial las personas de  menores  ingresos,  quienes han visto comprometida su subsistencia, lo que puede  devenir en una crisis social.   

Ante  estas circunstancias, el mismo Decreto  establece  la  necesidad de ejercer diversas acciones, tendientes a, entre otras  medidas,    (i)   adoptar  procedimientos  ágiles y mecanismos abreviados para restituir, en especial a la  población  de  escasos recursos, los activos ilegalmente captados y recuperados  por  las  autoridades  competentes;  (ii) contrarrestar  de  forma  inmediata la crisis social generada por la  defraudación   generalizada;   y  (iii)  profundizar  los  mecanismos  de  acceso  para las personas de bajos  recursos al sistema financiero formal.     

16.  Con  base  en  el  anterior  marco  de  análisis,  el  Decreto  4490/08, cuya constitucionalidad ahora se revisa, funda  sus  disposiciones en la necesidad de conjurar la crisis e impedir la extensión  de  sus efectos, mediante el fortalecimiento, a través de la focalización y el  aumento  de  cobertura,  de  los  programas  sociales orientados a solucionar la  situación  económica  de los ciudadanos afectados.  Conforme lo expresado  por  los  intervinientes  y  el  Ministerio Público, los recursos derivados del  traslado  presupuestal contenido en la norma acusada, están dirigidos a ampliar  la  cobertura  de  los  programas  Familias en Acción y Familias Guardabosques,  administrado  por  Acción  Social.  Del mismo modo, la capitalización del  FNG  y  del  FAG  tiene por objeto garantizar las operaciones de crédito en las  regiones  afectadas  por  la  proliferación  de  las  modalidades de captación  masiva e ilegal de dineros del público.    

Competencia  general  del Gobierno Nacional  para adoptar la medida   

17.   De  acuerdo  con  lo expuesto, el  primer  aspecto  que  deberá  dilucidar  la  Corte  es  si  el  Decreto 4490/08  establece   medidas   que   prima  facie  pueda  adoptar  el  Ejecutivo  en  los  estados  de excepción y, en  especial,  en  el  estado  de  emergencia  económica.   Para  la Corte, la  respuesta  a  este  interrogante  es positiva, a partir de las reglas fijadas en  apartado  precedente  de esta sentencia.  En efecto, se ha señalado que el  Gobierno  está facultado para realizar modificaciones al presupuesto general de  la   Nación,   con   el   fin   de   atender  los  gastos  de  las  medidas  de  excepción.   En  el  caso  propuesto, los artículos 1º y 2º del Decreto  4490/08  modifican  el  presupuesto de la vigencia de 2008, trasladando recursos  del  presupuesto  de  funcionamiento  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  al  rubro  de  inversión  de  la Agencia Presidencial para la Acción  Social  y  la Cooperación Internacional. Esta acción se encuadra dentro de las  competencias  del  Gobierno  en los estados de excepción, en tanto el artículo  215  C.P.  y  los  artículos  83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto le  adscriben  esa  facultad,  como  se  ha  explicado  in  extenso en la presente providencia.    

Para la Corte, esta conclusión es igualmente  predicable  respecto  de  las disposiciones de la norma objeto de análisis, que  prevén  la  capitalización  del  FNG  y  del FAG, mediante la transferencia de  recursos   del   FRECH.    Aunque  esta  actividad  no  involucra  una  modificación   al  presupuesto  general  de  la  Nación,  sí  constituye  una  alteración  del  destino  del  gasto  público  recursos fiscales que, desde el  punto  de  vista  presupuestal,  son  considerados como parte del presupuesto de  rentas  o  ley  de apropiaciones.  Por ende, al menos en lo que corresponde  al  control  de  constitucionalidad  de  las  normas  de excepción, le resultan  aplicables  las  reglas  que otorgan validez a las modificaciones presupuestales  en ese preciso ámbito.   

Como  se  indicó  en  apartado anterior, el  FRECH  es  un  fondo-cuenta  de  la  Nación,  administrado  por  el Banco de la  República.   En  ese  sentido,  se  encuentra dentro de lo regulado por el  artículo  30  del  Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto, que incluye dentro del  apartado  correspondiente  a las fuentes integrantes del presupuesto de rentas y  recursos   de   capital,  los  fondos  especiales  en  el  orden  nacional,  que  corresponden  a  los  ingresos  definidos  en  la  ley para la prestación de un  servicio   público   específico,   así  como  los  pertenecientes   a   fondos   sin   personería   jurídica   creados   por   el  legislador.   Sobre la naturaleza presupuestal de  dichos    recursos,   la   jurisprudencia   constitucional   ha   señalado   lo  siguiente:   

“10.  El  artículo 30 del Decreto 111 de  1996  corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto.   La  Ley  225  de  1995, entre otras  medidas,  ajusta  la  clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la  figura  de  los  fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se  enmarcaban  dentro  de la clasificación de las rentas que operaba en el momento  de             su            aprobación.21   Tal  propósito  del  legislador  se  plasma  en  el  artículo  1º  de  la  Ley 225 de 1995, el cual  introduce  la  figura  de los fondos especiales en la estructura del presupuesto  de     rentas     y    recursos    de    capital.22    

11.  Por su parte, el artículo 358 de  la  Constitución  Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del  Presupuesto  consagran  la  clasificación  de  las  rentas  presupuestales,  en  ingresos  corrientes,  los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos  e  indirectos)  y  los  no  tributarios  (tasas  y  multas)  y  otros  ingresos,  constituidos  por  contribuciones  parafiscales,  fondos especiales, recursos de  capital    e    ingresos   de   los   establecimientos   públicos   del   orden  nacional.      

Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto  Orgánico   del   Presupuesto   los  fondos  especiales  no  son  contribuciones  parafiscales  ni  ingresos  corrientes  en  cuanto corresponden a una categoría  propia en la clasificación de las rentas estatales.   

12.  Así mismo, los fondos especiales  constituyen  una  de las excepciones al principio de unidad de caja,23  principio  definido  de  la  siguiente  manera  en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996:  “Con  el  recaudo  de  todas  las rentas y recursos de capital se atenderá el  pago  oportuno  de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la  Nación”.  Entonces,  si  los  fondos especiales constituyen una excepción al  principio  de  unidad  de  caja,  su  determinación  y recaudo se efectuará de  acuerdo   con   las   decisiones  que  para  cada  caso  adopte  el  legislador.   

13.   La norma demandada, artículo 30  del  Decreto  111  de  1996,  se  refiere  a  dos  de  las modalidades de fondos  especiales,  aunque  no  especifica  en ninguna de ellas el tipo de ingresos que  las  constituyen:  1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un  servicio  público  específico,  y  2) los ingresos pertenecientes a fondos sin  personería jurídica creados por el legislador.   

El artículo demandado no crea, menciona ni  afecta   algún   impuesto   en   particular  sino  que  se  limita  a  señalar  genéricamente  qué  es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la  naturaleza  de  tales  ingresos.  En  este  orden  de ideas, el artículo 30 del  Decreto   111   de   1996   no  consagra  ni  afecta  renta  tributaria  alguna,  circunstancia  que,  de  acuerdo  con  la  jurisprudencia  de esta Corporación,  excluye  la  posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política  en  cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de  destinación   específica  si  no  contiene  ella  una  renta  determinada,  de  carácter                 tributario.24”25     

18.   A   partir  de  las  consideraciones  efectuadas  por  la  Corte  en  la  sentencia C-009/02, la Sala advierte que los  recursos  del  FRECH  tienen la condición de fuente del presupuesto de rentas y  recursos  de  capital.   En  tal  circunstancia,  la decisión del Gobierno  Nacional  de,  en  el  marco  del  estado  de  emergencia, prever el traslado de  recursos  del fondo especial a la atención de las necesidades de gasto público  derivadas  de  la  implementación de las medidas excepcionales, se circunscribe  dentro  de  las  competencias de modificación del presupuesto y demás materias  de  índole  fiscal,  cuyo  fundamento  y  validez  constitucional  ya  han sido  expuestos en la presente decisión.   

Cumplimiento de los requisitos de conexidad  y especificidad   

19.   El segundo aspecto del control de  constitucionalidad  que  debe verificarse, está relacionado con el cumplimiento  de  los  requisitos  de  conexidad  y especificidad de la medida adoptada.    

19.1.  En  cuanto a la conexidad externa, la  Corte   advierte   que   el  Decreto  4333/08,  declaratorio  de  la  emergencia  económica,  estableció  como  medidas  a  adoptar  para  conjurar  la crisis e  impedir  la  extensión de sus efectos, la implementación de procedimientos que  restablezcan  la precaria situación económica de los ciudadanos que entregaron  recursos  a los mecanismos de captación ilegal (considerando décimo), al igual  que   el  fomento  del  acceso  de  los  mismos  al  mercado  financiero  formal  (considerando décimo cuarto).   

Las medidas adoptadas por el Decreto 4490/08  refieren    a    (i)   el  otorgamiento,  a  través  de  la  modificación  del  presupuesto general de la  Nación  para  la vigencia 2008, de mayores recursos públicos al presupuesto de  inversión  de  Acción  Social;  y  (ii) la  capitalización  del  FNG  y  del FAG, con el fin que garanticen  operaciones  de  crédito  en  las  regiones afectadas.  Para la Sala estas  medidas  tienen  una  relación  intrínseca  de  conexidad  con los motivos que  dieron lugar a la declaratoria de emergencia social.   

En  efecto,  según  lo  dispuesto  en  el  artículo  2º  del  Decreto  2467/05,  la  Agencia Presidencial para la Acción  Social  y  la Cooperación Internacional – Acción Social, es un establecimiento  público,  del  orden  nacional,  dotado  de  personería  jurídica, autonomía  administrativa  y  patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de  la  Presidencia  de  la  República.   El  objetivo  general  de  la misma,  conforme   el  artículo  5º  de  la  misma  norma,  consiste  en  “coordinar,  administrar  y  ejecutar  los  programas  de  acción  social  dirigidos  a  la  población  pobre  y  vulnerable  y  los  proyectos de  desarrollo,  coordinando y promoviendo la cooperación nacional e internacional,  técnica  y  financiera  no  reembolsable  que  reciba  y  otorgue  el país.”  Así,   dentro   de  sus  funciones,  se  destaca  la  “de ejecutar, en lo de su competencia, los programas  de  la  política de inversión social focalizada que defina el Presidente de la  República,  contemplados en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, dirigidos a  los   sectores  más  pobres  y  vulnerables  de  la  población  colombiana”.  (Art. 6-4 ejusdem).   

Como  lo señala el Ministerio de Hacienda y  Crédito  Público,  los  recursos  que  el  Decreto  4490/08 adscribe a Acción  Social,  están  dirigidos a fortalecer los programas sociales, específicamente  el  de  “Familias  en  Acción”  y  “Familias Guardabosques”, a cargo de  dicha  entidad, cuya cobertura debe ampliar hacia las regiones afectadas con las  causas  que  dieron  lugar  a  la emergencia social.  A este respecto, debe  resaltarse  que  de  conformidad con la información remitida a la Corte por las  entidades  gubernamentales intervinientes, el programa “Familias en Acción”  está  dirigido  “a mejorar y mantener la inversión  que  realizan las familias más pobres sobre el capital humano de los menores de  edad.   Para  ello,  el  programa  busca  complementar  el ingreso de estas  familias  para  mejorar  la  atención  en salud y alimentación de los niños y  niñas,  así  como  reducir  la  inasistencia  y  deserción  de los alumnos de  primaria          y          secundaria.”26  A  su    vez,    el    programa    “Familias    Guardabosques”,    “se  concentra  en  la  prevención y recuperación de los efectos  negativos  de  los  cultivos  ilícitos en el medio ambiente, la reconstrucción  del  tejido  social,  la recuperación de los valores positivos y la generación  de   procesos   comunitarios.    Así   mismo,  pretende  la  creación  de  condiciones  y  oportunidades lícitas para el empleo productivo y sostenible de  la  mano de obra rural, sustrayéndola del circuito ilegal y la recuperación de  la     confianza     en     las     instituciones     y     la    participación  democrática”27   

De  otro lado, las motivaciones expuestas en  el  fundamento  jurídico 9 de esta sentencia, se advierte que las funciones del  FNG  y  del  FAG están relacionadas con el respaldo de capital para el acceso a  productos  financieros,  en especial respecto de personas naturales o jurídicas  que   no   cuenten   con   las   garantías  necesarias  para  obtener  crédito  formal.   En  criterio  de  la  Sala, tanto la ampliación de los programas  sociales  adelantados  por Acción Social, como la capitalización de los fondos  de  la  Nación  que  tienen  por  objeto  garantizar a los usuarios del sistema  financiero  y,  por ende, promover la democratización del crédito; son medidas  que  se  muestran  adecuadas  para  paliar  los  motivos  que  dieron lugar a la  declaratoria del estado de emergencia.   

19.2. Respecto al cumplimiento del requisito  de   conexidad   interna,   la   Corte   señala   que   también  se  encuentra  cumplido.   Las  consideraciones del Decreto 4490/08 apuntan a la necesidad  de  establecer  medidas para contrarrestar la amenaza de perturbación del orden  social,  tales  como las referentes a la focalización y aumento de la cobertura  de  los  programas  sociales  destinados a solucionar la situación económica y  evitar  una  crisis  social  en  las  regiones afectadas.  Para la Sala, el  traslado  de  recursos  para la ampliación de los programas sociales a cargo de  Acción   Social,   es   un   instrumento   enteramente  compatible  con  dichas  consideraciones.    

Igualmente, aunque no se haga una referencia  expresa   en   las   consideraciones   de   la  norma  objeto  de  examen  a  la  capitalización  de  los fondos de garantías para el acceso al crédito formal,  el  estudio  sistemático  de esa disposición con el decreto de declaratoria de  la  emergencia  económica,  permite  colegir  que  si  una  de las causales del  perjuicio   irrogado  por  los  sistemas  ilegales  de  captación  masiva  fue,  precisamente,  la  existencia  de  barreras  materiales  para la adquisición de  productos  financieros  ofrecidos  en  el mercado formal, existe clara conexidad  entre  (i)  la  necesidad de  contrarrestar  la  amenaza  de  perturbación  del  orden social; y (ii)  la superación de dichas barreras de  acceso  al  crédito,  a  través  del  fortalecimiento  de los recursos para el  ofrecimiento  de  garantías públicas a los créditos.  En ese sentido, el  cumplimiento  del  requisito  de  conexidad  interna  para este apartado resulta  acreditado.   

19.3. Por último, la Sala considera que las  razones  expuestas  anteriormente  permiten  concluir  que las medidas adoptadas  están  vinculadas  a  la  materia  de  la  emergencia  social  y, a su vez, son  vehículos  adecuados  para  la  superación  de  la  crisis  que  dio  lugar  a  aquélla.   En  consecuencia,  la  condición  de especificidad también se  verifica para el caso de la norma objeto de análisis.   

Cumplimiento de los requisitos de necesidad  y proporcionalidad   

20.  El  tercer  ámbito  del  control  de  constitucionalidad   corresponde   a   la   Corte   determinar  la  necesidad  y  proporcionalidad  de  las medidas adoptadas, aspectos que deben analizarse desde  la  perspectiva tanto de la nueva destinación de los recursos fiscales, como de  la afectación de la renta que se disminuye.   

En  lo  que  corresponde  a la condición de  necesidad,  la  Sala considera que el aumento de recursos para la ampliación de  la  cobertura  de los programas sociales a cargo de Acción Social, al igual que  la  capitalización  del  FNG  y el FAG, resultan necesarias y adecuadas, habida  cuenta  las  consecuencias  de los hechos que dieron motivo a la declaratoria de  emergencia  social.   Ello  se  explica  en  tanto la determinación de las  partidas  presupuestales  y  la fijación de los recursos de los fondos citados,  fueron  asuntos diseñados con anterioridad a la afectación social generada por  la  proliferación de los sistemas de captación masiva, por lo que no previeron  los   requerimientos   de   gasto   público   para   superar  dicha  situación  excepcional.   Por  ende,  la  ampliación  de dichos recursos y coberturas  financieras  resultaba  imprescindible,  en  tanto el giro ordinario de recursos  fiscales  resultaría  insuficiente  para  hacer  frente  a  las  circunstancias  excepcionales  e  inminentes  que  sustentaron  la  declaratoria  de  emergencia  social.   

Las  medidas  adoptadas,  del mismo modo, se  muestran  proporcionadas.  En efecto, el origen de los recursos materia del  traslado  presupuestal es el del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de  Hacienda  y  Crédito  Público.   Así,  de  lo  que  se  trata  es  de la  reducción    de    rentas   que   (i)   no  involucra  la  afectación de los proyectos de inversión de las  distintas  instituciones  o  programas  o  de  los recursos destinados al normal  funcionamiento   del   Estado;   y  (ii)  no   está   relacionado   con   límites   constitucionales   a  la  modificación   del   presupuesto,   como  sucede  con  los  recursos  públicos  destinados  al  gasto  público  social,  en  los  términos  del  artículo 350  Superior.   

Para  el caso concreto de la capitalización  del  FNG  y  del FAG con cargo a recursos del FRECH, la Corte advierte que, como  lo  señalan  los  intervinientes,  en  la  actualidad los recursos del FRECH no  están  comprometidos, en la medida en que el 30 de septiembre de 2008 finalizó  el  último  contrato de cobertura de riesgo del diferencial de tasas aplicables  a  los  créditos de vivienda. Por ende, no existe una afectación significativa  de  las  garantías  constitucionales  de los usuarios de tales de créditos, en  especial  aquellas  que se derivan del mandato constitucional de efectividad del  derecho  a  la  vivienda, a través de la conformación de sistemas adecuados de  financiación  a  largo  plazo (Art. 51 C.P.).  Sobre este particular, debe  anotarse  que  aunque  las  Leyes  795/03 y 1151/07 establecen una subcuenta del  FRECH,  destinada a propiciar condiciones estables en los créditos destinados a  la  financiación  de vivienda, el carácter excepcional, específico y temporal  de  la  capitalización  del FNG y del FAG no conlleva, en si mismo considerado,  la  imposibilidad  que  luego  de  superada la emergencia social, el FRECH pueda  cumplir con esas finalidades fijadas por el legislador.   

21.  Finalmente,  debe  considerarse  si  el  Decreto  4490/08  contiene alguna medida que contradiga los requisitos generales  que  la  Constitución  prevé para los decretos legislativos que desarrollan la  declaratoria  de  emergencia  económica,  social  y  ecológica.   A  este  respecto,  basta  anotar  que las disposiciones objeto de análisis no suspenden  leyes  ni  establecen  restricciones  a derechos constitucionales, razón por la  cual  son  compatibles  con las condiciones de motivación de incompatibilidad y  vigencia  del  Estado  de  Derecho.  De igual modo, ningún predicado de la  normatividad  estudiada  involucra  la suspensión de los derechos humanos y las  libertades  fundamentales,  la  interrupción  del  normal funcionamiento de las  ramas   del   poder  público  y  los  órganos  del  Estado,  la  supresión  o  modificación  de  los  organismos  y  las  funciones  básicas  de acusación o  juzgamiento,  la  desmejora de los derechos de los trabajadores, el ejercicio de  discriminaciones  basadas  en  los motivos descritos en el artículo 13 C.P., ni  la  suspensión  de los derechos considerados como intangibles por las normas de  derechos  humanos  ratificadas  por  Colombia.   Por  lo  tanto, el Decreto  4490/08  es  en  entero compatible con el régimen constitucional de los estados  de excepción descrito en esta providencia.   

Conclusión  

22.  El  Decreto  4490/08 pretende trasladar  recursos  fiscales, con el objeto de fortalecer las actividades estatales que se  muestran  razonablemente  vinculadas con la superación de los hechos que dieron  lugar  a la declaratoria de emergencia, en especial los programas de atención a  la  población  pobre a cargo del Acción Social y el ofrecimiento de garantías  a  los afectados por las barreras existentes para el acceso al mercado formal de  crédito.    A   su   vez,   estas   medidas   cumplen   con   (i)   los  requisitos  generales  que  la  jurisprudencia  constitucional  ha  previsto  para los decretos de desarrollo de  los   estados  de  emergencia  económica,  social  y  ecológica;  (ii)  los  límites  particulares  que  se  predican  de  los  decretos  legislativos que modifican las rentas nacionales, a  efectos  de  atender las necesidades de implementación de las medidas adoptadas  por el Gobierno Nacional en los estados de excepción.    

Con  base  en  estos  argumentos,  la  Corte  concluye  que  la norma objeto de análisis resulta acorde con los postulados de  la  Carta  Política  que  conforman  el  derecho  constitucional de excepción.   

V.  DECISIÓN   

En  mérito a las consideraciones expuestas,  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del Pueblo y por  mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

Declarar EXEQUIBLE  el   Decreto   4490   del   27   de   noviembre   de  2008,  “por  el  cual  se  modifica  el  Presupuesto  General  de  la  Nación  para  la  vigencia  fiscal  2008  y  se  dictan  otras  disposiciones.”.    

Cópiese,  notifíquese,  comuníquese  al  Presidente  de  la  República  y  al  Presidente del Congreso, insértese en la  Gaceta    de    la    Corte    Constitucional,   cúmplase   y   archívese   el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MAURICIO  GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrado  

            

JUAN CARLOS HENAO  PÉREZ   

Magistrado  

GABRIEL  EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado  

            

Magistrado  

CRISTINA PARDO SCHLESINGER  

Magistrada  

CLARA  ELENA REALES GUTIÉRREZ   

Magistrada  

HUMBERTO  ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado            

LUIS  ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado (P)  

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA  MAYOLO   

Secretario   General  ad hoc  

    

1  El  Ministerio   interviniente  refiere  sobre  este  particular  a  las  sentencias  C-448/92, C-069/93, C-073/93, C-206/93 y C-137/99.   

2 Para  sustentar  este  apartado,  la Secretaría Jurídica de la Presidencia refiere a  varios  de  los  argumentos expuestos por el Presidente de la República ante el  Congreso,  el  informe entregado a los presidentes de las cámaras legislativas,  en  cumplimiento  de la obligación dispuesta en el inciso 5º del artículo 215  C.P.    A   este   respecto,  Cfr.  Folios 37 a 50 del expediente.   

3  En  referencia  concreta  a  la  utilización  de  los  recursos  del  FRECH  en  la  capitalización     del    Fondo    Nacional    de    Garantías    –  FNG  y  del  Fondo  Agropecuario  de  Garantías  –  FAG, el Ministerio Público señaló que a ese respecto convenía  “recordar, que el FNG es la entidad por medio de la  cual  el Gobierno Nacional busca facilitar el acceso al crédito para las micro,  pequeñas  y  medianas  empresas, al igual que respaldar préstamos destinados a  financiar  la  adquisición  de  vivienda  de  interés  social  y  el  pago  de  matrículas  en instituciones de educación superior, a través del otorgamiento  de   garantías  a  las  instituciones  financieras.||  Por  su parte, el FAG es la entidad gubernamental que  tiene  por  objeto  promover  créditos  de  capital  de  trabajo  e inversión,  redescontados  ante  el  Fondo  para  el  financiamiento del sector agropecuario  – Finagro, para sufragar  proyectos  del  sector  rural  que  sean  económica,  técnica y ambientalmente  viables,  a  favor  de  los  productores  que  no  puedan ofrecer las garantías  ordinariamente  exigidas por los Bancos.|| En  ese  sentido,  es  preciso  afirmar  que  esta  es  una  medida  financiera  encaminada  a ofrecer posibilidades reales de acceso a créditos con  el   sector  financiero  autorizado  legalmente  a  las  personas  que,  por  su  condición  socio-económica,  se  encuentran  en  circunstancias  de  debilidad  manifiesta,  mediante  el  otorgamiento  de  garantías por parte del Estado, lo  cual   se   circunscribe   a   los   referidos   fines   de   emergencia  social  declarada.”   

4  La  jurisprudencia  constitucional  ha definido, de modo uniforme, que las normas de  naturaleza  estatutaria y orgánica conforman el bloque de constitucionalidad en  sentido  lato,  habida  cuenta  que  tienen  rango  superior  a las de las leyes  ordinarias,   están   sometidos   a   requisitos   de   aprobación  y  control  constitucional  más  estrictos  y,  en  consecuencia,  conforman  un parámetro  necesario  para  la  evaluación  acerca  de  su validez.  A este respecto,  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencias C-425/94, C-578/95, C-993/04 y C-985/06, entre otras.   

5  Ley  137/94.    Art.   7.  Vigencia    del   estado   de   derecho.  En  ningún  caso  se  podrá  afectar el núcleo esencial de los  derechos  fundamentales.  El  estado de excepción es un régimen de legalidad y  por   lo  tanto  no  se  podrán  cometer  arbitrariedades  so  pretexto  de  su  declaración.  ||  Cuando  un  derecho  o  una libertad fundamentales puedan ser  restringidos  o  su  ejercicio  reglamentado  mediante  decretos legislativos de  estados  de  excepción,  éstos no podrán afectar el núcleo esencial de tales  derechos y libertades.   

6  Ley  137/94.   Art.  10. Finalidad.   Cada  una  de  las  medidas adoptadas en los decretos legislativos  deberá  estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la  perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.   

7  Ley  137/94.    Art.    11.    Necesidad.   Cada  una  de  las  medidas  adoptadas  en los decretos legislativos  deberá  estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la  perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.   

8  Ley  137/94.   Art.  13.  Proporcionalidad.  Las  medidas  expedidas  durante  los estados de excepción deberán  guardar  proporcionalidad  con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. ||  La  limitación  en  el  ejercicio  de  los  derechos  y  libertades sólo será  admisible  en  el  grado  estrictamente  necesario,  para buscar el retorno a la  normalidad.   

9  Ley  137/94.      Art.      12.     Motivación     de  incompatibilidad.   Los decretos legislativos que  suspendan  leyes  deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles  con el correspondiente estado de excepción.   

10 Ley  137/94.  Art.  14.  No  discriminación. Las  medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no  pueden  entrañar  discriminación  alguna,  fundada en razones de raza, lengua,  religión,  origen  nacional  o  familiar,  opinión política o filosófica. Lo  anterior  no  obsta  para  que se adopten medidas en favor de miembros de grupos  rebeldes  para  facilitar  y garantizar su incorporación a la vida civil. || La  Procuraduría   General   de   la   Nación,   en   desarrollo  de  su  función  constitucional,  velará  por  el  respeto  al  principio  de no discriminación  consagrado  en  este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas  durante  los  estados  de  excepción.  Para  ello  tomará  medidas,  desde  la  correctiva,  hasta  la  destitución,  según la gravedad de la falta y mediante  procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.   

Debe  acotarse  que  esta  disposición  fue  declarara     exequible,     mediante     sentencia    C-179/94,    “pero  sólo en cuanto se refiere a funcionarios públicos que no  gocen  de  fuero,  pues  en  el evento de que las investigaciones a que alude el  inciso  segundo  recaigan sobre funcionarios públicos con fuero constitucional,  esta disposición sería inexequible”.   

11 El  artículo  4º  PIDCP,  incorporado a la legislación interna mediante la Ley 74  de 1968, establece lo siguiente:   

Artículo     4º.     1.     En  situaciones  excepcionales  que  pongan  en peligro la vida de la nación y cuya  existencia  haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente  Pacto  podrán  adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a  las  exigencias  de  la  situación,  suspendan  las obligaciones contraídas en  virtud  de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con  las  demás  obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen  discriminación  alguna  fundada  únicamente  en  motivos de raza, color, sexo,  idioma,  religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza  suspensión  alguna  de  los  artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y  18.  ||  3.  Todo  Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de  suspensión  deberá  informar  inmediatamente a los demás Estados Partes en el  presente  Pacto,  por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de  las  disposiciones  cuya  aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan  suscitado  la  suspensión.  Se  hará  una  nueva  comunicación  por  el mismo  conducto   en   la   fecha   en   que   se   haya   dado   por   terminada   tal  suspensión.   

12 La  Convención  Americana  sobre Derechos Humanos fue incorporada a la legislación  colombiana  por  la  Ley  16  de  1972.   El texto de su artículo 27 es el  siguiente:   

Artículo    27.    Suspensión    de  garantías.   1.  En  caso  de guerra, de peligro  público  o  de  otra  emergencia  que  amenace la independencia o seguridad del  Estado  parte,  éste  podrá  adoptar  disposiciones que, en la medida y por el  tiempo  estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las  obligaciones  contraídas  en  virtud  de  esta  Convención,  siempre que tales  disposiciones  no  sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone  el  derecho  internacional  y  no  entrañen  discriminación  alguna fundada en  motivos  de  raza,  color,  sexo,  idioma,  religión  u origen social. || 2. La  disposición  precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados  en  los  siguientes  artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad  Jurídica);  4  (Derecho  a  la  Vida);  5 (Derecho a la Integridad Personal); 6  (Prohibición  de  la  Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de  Retroactividad);  12  (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a  la  Familia);  18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la  Nacionalidad),  y  23  (Derechos  Políticos),  ni  de las garantías judiciales  indispensables  para  la  protección de tales derechos. ||  3. Todo Estado  parte  que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a  los  demás  Estados  Partes  en  la  presente  Convención,  por  conducto  del  Secretario  General  de  la  Organización  de  los  Estados  Americanos, de las  disposiciones  cuya  aplicación  haya  suspendido,  de  los  motivos  que hayan  suscitado  la  suspensión  y  de  la  fecha  en que haya dado por terminada tal  suspensión.   

13 Esta  previsión  es  reiterada  por  el  artículo  88 de la Ley 1151/07 –   Plan   Nacional   de   Desarrollo  2006-2010,  norma según la cual, “con el propósito  de  facilitar las condiciones para la financiación de vivienda, y sin perjuicio  de  las  coberturas  vigentes  otorgadas con fundamento en el artículo 49 de la  Ley   546   de   1999,   el   Banco  de  la  República  podrá  ofrecer  a  los  establecimientos  de  crédito,  con  cargo  a los recursos del Fondo de Reserva  para  la  Estabilización de la Cartera Hipotecaria, las coberturas de riesgo en  las condiciones que defina el Gobierno Nacional.”   

14 El  precedente  aplicable a esta materia está contenido en las sentencias C-448/92,  C-069/03, C-206/93, C-137/99, C-329/99, C-947/02 y C-148/03   

15  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia   C-148/03.    A  su  vez,  este  fallo  reitera  consideraciones  análogas, contenidas en las decisiones C-067/93 y C-075/93.   

16 El  Decreto  111/96  compila  las  Leyes  38/89,  179/94  y 225/95, que conforman el  Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

17 Abel  Cruz   Santos,   “El  Presupuesto  Colombiano”,  Editorial  Temis  1963,  pág.,  197.   

18  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-947/02.    

20  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-947/02.   

21 Esta  circunstancia  fue  considerada  tanto en la elaboración como en la aprobación  del  correspondiente  proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposición de  motivos  se  dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de la vigencia  tiene  como  fin  ubicar  adecuadamente  en el presupuesto general de la nación  recursos  como  los  fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector  justicia  consagradas  en  las  Leyes  55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los  recursos  provenientes de la utilización de las plantas térmicas temporalmente  en  poder  de  la  Nación  y  en  general  algunos recursos que no son ingresos  corrientes,  recursos  de  capital  ni  se  enmarcan dentro de la definición de  contribuciones  parafiscales”.  Gaceta  del  Congreso  No.  242 de 1995, pág.  8   

22 El  artículo  1º  de  la  Ley  225  de 1995 está compilado en el artículo 11 del  Decreto  111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá la  estimación  de  los  ingresos  corrientes  de la Nación; de las contribuciones  parafiscales  cuando  sean  administradas  por  un  órgano  que  haga parte del  presupuesto,  de  los  fondos  especiales,  de  los recursos de capital y de los  ingresos  de  los  establecimientos  públicos del orden nacional (…)”. Para  efectos  de  este  proceso,  de  la  norma  trascrita  interesa  resaltar que el  Estatuto   Orgánico   del   Presupuesto  hace  la  distinción  entre  ingresos  corrientes de la Nación y fondos especiales.   

23 De  acuerdo  con  los  artículos  11,  34  y  75  del  Decreto  111  de  1996,  las  contribuciones  parafiscales,  los  fondos  especiales  y  los  ingresos  de los  establecimientos  públicos del orden nacional no están comprendidos dentro del  principio de unidad de caja.   

24 En  la  sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se dijo: “En anteriores  ocasiones   esta   Corporación   había   señalado   que  una  interpretación  sistemática  de  la  Constitución  permite concluir que la prohibición de las  rentas  nacionales  de  destinación  específica  del  artículo 359 se refiere  exclusivamente  a  los  ingresos  nacionales de carácter tributario o impuestos  nacionales”.   

25  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-009/02.   

26  Cfr.    Folio   31   del  expediente.   Esta  descripción  corresponde  a  la  intervención  de  la  Presidencia  de la República, que a su vez reproduce el informe que el Gobierno  Nacional  presentó  ante el Congreso de la República, sobre la declaratoria de  emergencia social, del 24 de noviembre de 2008.   

27  Cfr.  Folio 32 ibídem.