C-146-18

         C-146-18             

Sentencia C-146/18    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA   QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS   PENSIONADOS-Inhibición por   ineptitud sustantiva de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

Referencia: expediente D-12118    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993    

Demandantes: Julián Arturo Polo Echeverri y Leidy Susana Claros Irreño    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil   dieciocho (2018).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional[1],   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, y cumplidos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

1.    Los ciudadanos   Julián Arturo Polo Echeverri y Leidy Susana Claros Irreño, en ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242   de la Constitución, presentaron demanda contra el artículo 1°   (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de   1993.    

2.    Por medio de auto del 09 de mayo de 2017, se inadmitió la demanda; corregida en   término, el 1º de junio de 2017 fue admitida. En la referida decisión se ordenó   comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la   Presidencia del Congreso y al Ministerio de Salud y Protección Social.   Igualmente se invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la   Superintendencia Nacional de Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, a la Administradora   Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a la Organización Colombiana de   Pensionados – OCP, al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, al   Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, al Centro de Estudios de Derecho   Justicia y Sociedad – DeJusticia, a la Defensoría del Pueblo y a las Facultades   de Derecho y grupos de investigación en Derecho Laboral y de la Seguridad Social   de las universidades Nacional, de Medellín, Javeriana y del Rosario, para que   ofrecieran su concepto sobre la demanda contra el artículo 1° (parcial) de   la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.   Adicionalmente, fijó en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran   intervenir como impugnadores o defensores de la disposición sometida a control.   Por último, corrió traslado al Procurador General de la Nación.    

3. Mediante auto 305   de 2017 la Sala Plena de la Corte dispuso suspender los términos del presente   asunto. Posteriormente, mediante auto 350 del 06 de junio de 2018 se ordenó   levantar la suspensión de términos.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de   la referencia.    

II. TEXTO   DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el artículo demandado,   subrayándose el aparte cuestionado:     

“LEY 1250 DE 2008    

(noviembre 27)    

Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de   1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al   artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6o de la Ley 797 de   2003    

ARTÍCULO 1o. Adiciónese el   siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el   artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido a continuación   del actual inciso primero, así:    

III. LA   DEMANDA    

1. Los   demandantes señalaron que con ocasión de la norma acusada el trabajador que se   pensiona ve afectado el monto que recibe mensualmente, toda vez que su   cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud pasa de un 4% al 12%,   incrementándose en un 8%.    

2. A   juicio de los accionantes, la norma acusada vulnera el artículo 13 de la   Constitución porque impone el mismo trato a todos los pensionados (descuento del   12% por concepto de cotizaciones a salud) pese a que dentro de ese grupo se   encuentran sujetos de especial protección constitucional, específicamente se   refirieron a los adultos mayores y a las personas que presentan disminución de   su capacidad laboral por una situación física o psíquica. A su juicio, el   legislador debió crear una cotización diferenciada y menor para este grupo   especial de pensionados.    

3. Plantearon que la   legislación ha debido considerar el impacto que dicha cotización genera en los   pensionados con un monto igual al salario mínimo. Por lo tanto, encuentran   necesario que la norma imponga un trato diferenciado entre los pensionados con   un monto mínimo y aquellos que perciben un valor superior.    

4. Indicaron que la   vulneración de los artículos 46 y 48 se concreta en que el Congreso no previó   ningún tipo de solidaridad al momento de fijar la contribución parafiscal a los   pensionados, obviando las condiciones particulares de las personas de avanzada   edad que reciben un salario mínimo.    

5. Aseguraron que   este grupo poblacional (personas de la tercera edad y pensionados por invalidez)   “merecen un trato especial para lograr afianzar su condición de debilidad,   frente a otros pensionados que perciben ingresos superiores a un salario mínimo,   o a quienes no tienen ninguna discapacidad y laboran como independientes, a   quienes la propia ley les asigna una carga muy inferior, al establecer que solo   aportan un 4% (…)”. Además, afirmaron que la normatividad demandada   genera que los pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada   efectiva por debajo del salario mínimo mensual”.    

6.    Solicitaron, en consecuencia, declarar la inexequibilidad de la expresión “[l]a   cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del   12% del ingreso de la respectiva mesada pensional” contenida en el 1°   (parcial) de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el artículo 204 de   la Ley 100 de 1993.    

IV.   INTERVENCIONES    

INTERVENCIONES OFICIALES    

1.   Superintendencia Nacional de Salud[2].   Presentó su intervención por medio de apoderada, solicitó declarar la   exequibilidad de la norma acusada.    

Resaltó que el artículo demandado ya había sido objeto   de pronunciamiento por la Corte en la sentencia C-838 de 2008. Luego sugirió que   la demanda presenta una concepción absolutista de los derechos, “olvidando   por completo la necesidad de sostenibilidad del sistema, y [obviando el]  principio de libertad legislativa en la materia. Principio sin el cual la   garantía de los derechos a la seguridad social de los colombianos desaparecería”   (sic).    

Basado en lo dispuesto en la sentencia C-126 de 2000   señaló que es un mecanismo idóneo imponer al pensionado el 100% de la cotización   en aras de evitar que los trabajadores activos tengan que asumir una mayor carga   por este concepto. Destacó que si bien el pensionado aporta más que un   trabajador, cesa para él la obligación de cotizar al sistema de pensiones.       

2.   Ministerio de Salud y Protección Social[3].   Presentó su intervención por medio de apoderada. Como pretensión principal   solicitó a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, también   planteó la posible configuración de cosa juzgada constitucional.   Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la norma acusada.    

Señaló que los argumentos expuestos en la demanda no   configuran un cargo de inconstitucionalidad “ya que el demandante solo se   limita a realizar una serie de enunciados como cargos, trascribe normas alusivas   al enunciado, pero, no desarrolla el mismo frente a la confrontación de la norma   y el argumento de inconstitucionalidad, solo se realizan apreciaciones   subjetivas”. Respecto del juicio por desconocimiento del derecho a la   igualdad, consideró que los demandantes no determinaron un patrón de igualdad,   no identificaron con claridad a los sujetos a comparar, ni expusieron con   suficiencia las razones por las cuales no hay una justificación para la   diferencia de trato. Según lo expuesto, para el Ministerio la demanda carece de   claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.    

Por otra parte, esbozó la posibilidad de configuración   de cosa juzgada constitucional en virtud del pronunciamiento de la Corte   Constitucional en la sentencia C-838 de 2008. En esa oportunidad, se indica que   la Corte efectuó el estudio de las objeciones propuestas por el Gobierno   Nacional al proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “[p]or   la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993   modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19   de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003”,   que finalmente culminaría con la norma hoy demandada.    

Por último consideró que disminuir los recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) generaría un choque de   derechos y, por lo tanto, de proporcionalidad frente a las medidas adoptadas.   Para justificar su afirmación se refirió a la naturaleza jurídica de las   cotizaciones en salud, al principio de solidaridad en el régimen de salud y su   capacidad para irradiar el sistema, al aporte de la cotización de los   pensionados frente al financiamiento del sistema general de seguridad social en   salud y al derecho fundamental a la seguridad social.    

3.   Ministerio del Trabajo[4].   Presentó su intervención por medio de la Jefe encargada de la Oficina Jurídica   del Ministerio del Trabajo. Como pretensión principal solicitó a la Corte   declarar la cosa juzgada constitucional; subsidiariamente, pidió declarar la   exequibilidad de la norma acusada.    

Expuso que la Corte, mediante sentencia C-838 de 2008   declaró exequible el artículo 1º del Proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de   2007 Cámara, “[p]or la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la   Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso   al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797   de 2003”, lo cual implica que en el presente asunto debe operar la figura   jurídica de la cosa juzgada.    

Al analizar el fondo del asunto explicó que las   cotizaciones a la seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de   obligatorio cumplimiento. En este sentido, avalar la disminución de la   cotización repercutiría de manera negativa en la financiación del SGSSS y   generaría un perjuicio grave. Así mismo, recalcó que la obligación de   aportar al sistema es desarrollo del principio de solidaridad y de la libertad   de configuración legislativa.    

Finalmente, precisó que la norma acusada no contraría   el derecho a la igualdad ya que “(i) el legislador en pro de la población   pensionada restringió el principio de solidaridad, de forma tal que los   pensionados cotizan un 0.5% menos que la población trabajadora, ello con el fin   de no imponerles una carga adicional más onerosa, más aún si se tiene en cuenta   que dicho 0.5% adicional, en el caso de los trabajadores, lo cotiza el   empleador; (ii) la carga de cotizar en un 12% para el pensionado se ve   compensada con la eliminación de la obligación de aportar a pensión, y (iii) los   sectores que se pretenden comparar son diferentes, debido a que se encuentran en   etapas distintas de la vida y, por lo tanto, las cargas de uno y otro sector   resultan distintos”.    

4.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]. Presentó su intervención por   medio del delegado. Como pretensión principal solicitó a la Corte inhibirse por   ineptitud sustantiva de la demanda. También sugirió la configuración de cosa   juzgada constitucional. Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la   norma acusada.    

Aseguró que la demanda carece del requisito de   pertinencia en la medida que se encuentra fundamentada en consideraciones   subjetivas que no tienen relación con la constitucionalidad de la norma   demandada. A su juicio, el descuento del 12%, si bien disminuye el monto de la   pensión, garantiza la prestación efectiva del servicio de salud para el   pensionado y para sus beneficiarios, protegiendo con ello la satisfacción   de las necesidades que de este escenario se desprenden. Además, resaltó que este   es el único descuento que se realiza sobre la pensión. Así las cosas, “las   consecuencias que los demandantes derivan al indicar que los pensionados que   reciben una mesada equivalente a un salario mínimo se encuentran en un estado   permanente de insatisfacción de sus necesidades obedece a consideraciones de   tipo subjetivo, que omite tener en cuenta la noción del salario mínimo, los   factores que lo conforman y finalmente, los beneficios que implica el pago de   aportes a seguridad social en salud”.     

Por otra parte, afirmó que en la sentencia C-126 de   2000 la Corte se pronunció sobre el contenido material objeto de la presente   demanda y, en consecuencia, podría existir cosa juzgada.    

Adicionalmente, defendió la constitucionalidad de la   norma, así: (i) es producto de la amplia libertad de configuración del   legislador; (ii) constituye una manifestación del principio de solidaridad del   sistema general de seguridad social en salud, al establecer el ingreso de una   fuente de recursos que permite la prestación adecuada del servicio de salud en   términos de cobertura y servicios, evitando el incremento de cargas en cabeza de   los demás actores del sistema; y (iii) una eventual declaratoria de   inexequibilidad contraria el principio de sostenibilidad financiera.    

5.   Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES[6]. Presentó su   intervención por medio del Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de la   entidad, solicitó declarar exequible la norma demandada.    

Planteó que la disposición demandada obedece a los   principios de solidaridad y eficacia del Sistema General de Seguridad Social.   Resaltó que “los ingresos parafiscales que se generan y destinan al Sistema   General de Seguridad Social, no solo garantizan los servicios propios, sino que   además benefician a otras personas que de no ser por el modelo actual de   aseguramiento estarían en imposibilidad de acceder a los servicios de salud”.   Además, argumentó que la norma responde al principio de sostenibilidad fiscal   del sistema lo cual hace posible la existencia de un modelo de aseguramiento   viable. Por último, manifestó que el artículo demandando se dictó bajo las   plenas facultades de la rama legislativa y ejecutiva del poder público, con   viabilidad jurídica y financiera, respetando las garantías constitucionales.      

INTERVENCIONES ACADÉMICAS    

6.   Universidad del Rosario, Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de   la Facultad de Jurisprudencia[7].   Mediante escrito que suscribe uno de sus miembros, solicitó declarar la   inexequibilidad de la norma demandada por desconocimiento del artículo 13 de la   Constitución.    

Afirmó que el principio de igualdad implica dar un   trato igual a supuestos equivalentes y diferencial a supuestos diversos. Planteó   que el SGSSS establece “una carga desproporcionada para los pensionados en   contraste con el porcentaje establecido para los trabajadores dependientes”   que desconoce la situación particular de los sujetos de especial protección   constitucional.    

Aseguró que el incremento en el aporte a salud   disminuye el ingreso del pensionado “en función de las tasas de reemplazo que   oscilan entre el 55-65% en el régimen de Prima Media con Prestación Definida”,   lo cual implica una contradicción porque “a menor ingreso mayor contribución”.   Finalmente, recalcó que la norma acusada compromete el ingreso vital de la   población especialmente vulnerable.    

7.   Academia Colombiana de Jurisprudencia[8].   Rindió concepto a través de un miembro designado por el Presidente de la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, defendió la constitucionalidad de la   norma siempre y cuando “el Congreso expida una nueva ley que cobije todas las   pensiones que se pagan en el país fijando topes por la cuantía de la pensión   desde un salario mínimo hasta veinticinco salarios mínimos”.    

Fundamentó su escrito en la jurisprudencia de la Corte   (C-111/06 y T-422/92), en los principios de seguridad social (universalidad,   solidaridad, eficiencia) y con especial consideración al principio de   sostenibilidad financiera. Concluyó que las personas que devenguen un salario   mínimo “deben cotizar por salud un 4% e ir incrementando progresivamente   hasta llegar al 12%, como lo hacen las pensiones de 25 salarios mínimos”.     

8.   Universidad Nacional de Colombia[9]. El   Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional   de Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de la norma acusada.    

Afirmó que los adultos mayores y las personas en   situación de discapacidad se ubican en un grupo especial con ocasión de su   debilidad manifiesta y la discriminación que sobre ellos recae, pese a contar   con una pensión. De esta forma, aumentar la carga de cotización al 12%, una vez   pensionados, desconoce el artículo 13 de la Constitución.    

Además, considera que la norma vulnera el artículo 48   de la Constitución porque genera que las personas que tienen un salario mínimo,   “al soportar el aporte del 12%, resulta devengando una pensión inferior al   salario mínimo en términos reales, aunque formalmente se indique que el monto de   la pensiones es de un (1) SMLV; ello igualmente afecta el propósito de mantener   el poder adquisitivo constante de las pensiones”. Por lo anterior, en su   concepto, resulta necesario crear un mecanismo con solidaridad adecuada   aplicando el principio de progresividad.    

Finalmente argumentó que la norma acusada desconoce el   artículo 53 de la Carta por cuanto es deber del Estado garantizar el mínimo   vital de los pensionados, independiente del tope que el Gobierno defina como   salario mínimo.    

INTERVENCIONES DE CORPORACIONES SOCIALES Y CIVILES    

9.   Corporación Justicia Pensional – JUSPEN[10]. Mediante escrito que   suscriben dos de sus miembros, solicitaron que se declare la inexequibilidad de   la norma demandada, “modulando los efectos del fallo estableciendo como   tópico interpretativo que el pensionado deberá contribuir en igual proporción al   trabajador independiente, es decir el 4%”. Subsidiariamente, solicitaron   declarar exequible la norma y ordenar al Congreso legislar sobre la materia y   establecer un régimen de aporte a salud del pensionado acorde con su realidad   económica.    

Expusieron que la norma demandada establece una   discriminación no razonable respecto del aporte del pensionado (art. 13 C.P).   Luego de diferenciar entre sujetos cotizantes concluyeron que el pensionado es   quien mayor aporte realiza al SGSSS, lo que demuestra la grave discriminación en   contra de este, inadmisible y que amerita corrección.    

Consideran que un aporte en salud del 12% “golpea   fuertemente el ingreso de los pensionados, reduciendo considerablemente su   capacidad de gasto y obligándolos a privarse de elementos necesarios para su   subsistencia”, vulnerando con ello los artículos 46 y 48 de la Constitución.   Además, dicho aporte se convierte en un elemento regresivo pues si bien su   finalidad es constitucional (financiar el sistema subsidiado), la  “tarifa es desproporcionada y genera un grave desequilibrio económico al   sujeto pasivo del mismo y más cuando su tarifa es más gravosa que la población   en igualdad de condiciones”.    

INTERVENCIONES CIUDADANAS    

10.  Juan   Diego Buitrago Galindo[11]. El   ciudadano mencionado actuando en nombre propio solicitó declarar exequible la   norma demandada.    

Luego de sintetizar lo dispuesto por la Corte en la   sentencia C-838 de 2008 expuso que, en términos de trato igual, todos los   pensionados son sujetos de especial protección constitucional. Además, el aporte   del 12% que deben pagar las personas beneficiarias de una pensión, es un   porcentaje que resulta ser proporcional a cada ingreso, lo cual no genera   vulneración alguna del derecho a la igualdad. Aseguró que en atención al   principio de solidaridad los pensionados deben aportar al sistema de salud con   el fin de contribuir al financiamiento del SGSSS.     

Explicó que de acceder a la pretensión de la demanda se   afectaría el derecho fundamental a la salud porque pondría el sistema en un   riesgo financiero por disminución de las cotizaciones.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación rindió concepto en   el presente asunto y solicitó declarar la exequibilidad de la normatividad[12].   Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos:    

Respecto del desconocimiento del derecho a la igualdad   de los pensionados frente a los trabajadores, el Ministerio Público considera   que no pueden ser sujetos de un tratamiento análogo, por tratarse de grupos   sometidos a un régimen jurídico diferente y dado que se encuentran en una   situación fáctica distinta. Resaltó que en virtud del principio de solidaridad   la seguridad social implica un esfuerzo colectivo tendiente a solucionar las   contingencias individuales con el aporte y participación de los afiliados,   situación que se ve reflejada en la norma acusada de inconstitucional.      

Con relación al cargo por violación del derecho a la   igualdad de los pensionados con mesadas equivalentes al salario mínimo legal   mensual frente a quienes tienen mensualidades superiores, la vista fiscal   aseguró que, acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia   C-1000 de 2007, “la obligación de cotizar a seguridad social en salud tiene   fundamento en los principios constitucionales, y su incumplimiento puede generar   la desfinanciación del sistema o poner en riesgo la sostenibilidad financiera   del mismo”. En este sentido, “la diferencia entre los pensionados que   devengan una mesada pensional equivalente a un salario mínimo, y los que reciben   una superior, es en relación con el nivel de ingreso, lo cual no se afecta, por   cuanto la contribución a su cargo se fija en un porcentaje igual para todos los   pensionados para garantizar el mínimo vital y móvil, y al mismo tiempo para   contribuir con la financiación del sistema de seguridad social en salud”.    

Además, siguiendo lo dispuesto por la Corte en la   sentencia C-838 de 2008, el Ministerio Público estimó que el legislador cuenta   con la potestad de configuración legislativa para regular el SGSSS. Por lo mismo   y en atención a los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad,   estableció una cotización uniforme del 12% para todos los pensionados.    

Finalmente, señaló que la norma acusada no conlleva una   desprotección a los pensionados, todo lo contrario, facilita la prestación y el   acceso a los servicios de salud, que tendrá una mayor demanda en esa etapa de   sus vidas.    

VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. Atendiendo lo   dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, esta Corporación es   competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo    1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100   de 1993, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la   República, en este caso, el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el   artículo 204 de la Ley 100 de 1993.    

Cuestión   preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda    

2. Del resumen de   las intervenciones puede advertirse que tanto el Ministerio de Salud y   Protección Social como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, plantearon   que la demanda en el presente asunto no cumple con los requisitos que han sido   establecidos por la jurisprudencia para abordar un estudio de fondo.    

El Ministerio de Salud y Protección Social puso de   presente la ineptitud de la demanda por considerar que esta carece de claridad,   certeza, pertinencia y suficiencia, dado que los demandantes se limitan a   realizar una serie de enunciados sin plantear una confrontación de la norma con   la Constitución (especificidad). Por lo tanto, a su juicio, la demanda solamente   realiza apreciaciones subjetivas.    

En lo relativo al cargo por desconocimiento del derecho   a la igualdad, el Ministerio considera que los demandantes no determinaron un   patrón de semejanza entre los grupos, no identificaron con claridad a los   sujetos a comparar, ni expusieron con suficiencia las razones por las cuales no   hay una justificación que avale la diferencia de trato. En consecuencia, el   planteamiento del alegato por desconocimiento del derecho a la igualdad,   incumple con los presupuestos de claridad y suficiencia.      

Por su parte, el Ministerio de Hacienda Pública   consideró necesario que la Corte se declare inhibida pues la demanda carece del   requisito de pertinencia por basarse en consideraciones subjetivas que no tienen   relación con la constitucionalidad de la norma demandada. A su juicio, si bien   el pago de los aportes a seguridad social en salud implica un descuento del 12%   sobre la mesada pensional, dicho monto garantiza la prestación efectiva del   servicio de salud para el pensionado y para sus beneficiarios. Por lo tanto, ese   concepto está dirigido no solamente a financiar el SGSSS sino a garantizar la   satisfacción de las necesidades que en el escenario de salud requieren.    

En ese sentido, debe verificarse por   parte de la Corte si la demanda que ahora se estudia, está sustentada en una   argumentación clara y, en consecuencia, si se está ante un cargo de   inconstitucionalidad verificable. Para ello, se seguirá de cerca la metodología   y soporte dogmático ya desarrollado por esta Corte, contenido especialmente en   la sentencia C-032 de 2018.     

3. La Constitución   en el numeral 6º del artículo 40 prevé que todo ciudadano tiene derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través   de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. La Corte   ha sostenido que aun cuando dicho dispositivo es de naturaleza   pública e informal, la demanda formulada debe cumplir unas cargas mínimas a fin   de que se pueda efectuar un juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto   legal con la Constitución.[13]    

4. El Decreto ley   2067 de 1991, estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones   que se surten ante esta Corte, concretamente, en el artículo 2º.  dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos   requisitos mínimos: “(i) el   señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción   literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las   mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran   infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se   estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del   trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la   forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es   competente para conocer de la demanda”.[14]    

5. En cuanto a la   exposición de los motivos por las cuales el precepto normativo censurado es   contrario a la Carta Política, esta Corporación ha sostenido que el actor  tiene la carga de formular un “reproche concreto de naturaleza   constitucional”[15]. En   este contexto, la sentencia C-1052 de 2001 estableció que las razones   presentadas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.    

6. La jurisprudencia   sistematizó estos requisitos, así: (i)   claridad, se   refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean   comprensibles; (ii) certeza, exige la formulación de cargos contra   una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa con   respecto al texto legal; (iii) especificidad, exige   concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia,  está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional,   que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del   precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en   puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia,  cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es   capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de   las disposiciones acusadas.[16]    

En consecuencia, el demandante debe   cumplir con todos y cada uno de los requisitos ya mencionados, los cuales han   sido considerados por la jurisprudencia constitucional como unos mínimos   razonables para asegurar la participación de los ciudadanos en el control   político al legislador[19]; y con base en ello, el juez   constitucional podrá emitir el correspondiente pronunciamiento.[20]    

8. Asimismo, se ha   establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser estudiada a la luz   del principio pro actione -por razón de la naturaleza pública de esta   acción[21]-, en   virtud del cual cuando exista duda acerca del cumplimiento de los requisitos   legales y jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelve a favor del   accionante, admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto. Claro está   que la aplicación de este principio, no puede ser llevada al absurdo de que la   Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma construyendo el cargo ante la   insuficiente argumentación de quien la interpuso.[22]    

9.   En esas condiciones, si al estudiar los cargos propuestos en la presente   demanda, la Corte encuentra que no cumplen las exigencias del artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional[23], se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio, por   la ineptitud sustancial de la misma. Tal inhibición, por una parte, garantiza que la Corte   ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el papel del   demandante; y por otra, implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas   impugnadas, tornando viable la posibilidad de presentar nuevas acciones contra   ellas, oportunidad que se eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias   argumentativas de los cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la   constitucionalidad de los contenidos normativos acusados[24].    

Con base en lo expuesto, la Corte debe verificar si la   acción de inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para   que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, existiría   ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto   dando lugar a una decisión inhibitoria[25].    

10. La demanda se   dirige contra la expresión “la cotización mensual al régimen contributivo de   salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada   pensional” contenida en el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008, que adicionó   el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por la posible violación de los artículos   13, 46 y 48 de la Constitución, esto es, igualdad, protección y asistencia de   las personas de la tercera edad, y seguridad social.    

Los demandantes señalaron que el aparte   acusado vulnera el artículo 13 de la Constitución porque el legislador debió   crear una cotización diferenciada y menor para el grupo de pensionados que   pertenecen a la tercera edad y para aquellos que devengan un salario mínimo. Lo   anterior por cuanto fijar un porcentaje único para todos los pensionados,   desconoce el impacto económico sobre sectores de la población menos favorecidos.    

Adicionalmente, plantearon que al   establecer un porcentaje de cotización igual para todos los pensionados, el   Congreso de la República desconoció los artículos 46 y 48 de la Constitución por   omisión del principio de solidaridad de la seguridad social.    

Manifestaron que las personas de la   tercera edad y los pensionados por invalidez “merecen un trato especial para   lograr afianzar su condición de debilidad, frente a otros pensionados que   perciben ingresos superiores a un salario mínimo, o a quienes no tienen ninguna   discapacidad y laboran como independientes, a quienes la propia ley les asigna   una carga muy inferior, al establecer que solo aportan un 4% (…)”[26].  Finalmente, aseguraron que la normatividad demandada genera que los   pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada efectiva por debajo   del salario mínimo mensual”[27].    

11. Si bien es cierto   en la etapa de admisión la Magistrada sustanciadora[28]  estimó que la presente demanda de inconstitucionalidad contenía cuando menos dos   cargos para propiciar un debate constitucional, lo cierto es que del examen   detenido del contenido de la acción, las intervenciones del Ministerio de Salud   y de la Protección Social, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se   observa que la argumentación expuesta no cumple con los requisitos de claridad y   especificidad como pasa a explicarse.    

12.   Encuentra la Sala que la demanda que se estudia carece de claridad   porque no presenta una argumentación comprensible y coherente acerca del   supuesto desconocimiento de los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución.        

En primer lugar, respecto de la   vulneración del artículo 13 Constitucional, la demanda presenta de modo   confuso un presunto trato diferente entre múltiples grupos: asalariados,   pensionados por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada pensional   equivalente a un salario mínimo.      

Así, en principio los demandantes sugieren la necesidad   de darle un trato igual a los empleados y a los pensionados en general (tercera   edad), equiparando el porcentaje de cotización al 4%. Posteriormente, plantean   que se debería materializar un trato diferente al interior del mismo grupo de   pensionados, en su concepto, no resulta lo mismo ser un pensionado por vejez con   un monto equivalente a un salario mínimo, a uno con un valor superior. Además   indican la necesidad de dar un trato diferente atendiendo a las condiciones de   los sujetos pensionados por invalidez.    

En segundo lugar, los accionantes alegan que la norma   acusada desconoce el artículo 46 de la Constitución por no otorgar un   trato diferente a las personas de la tercera edad, pese a ser ciudadanos de   especial protección constitucional. Al respecto, la demanda no se ocupa de   exponer de manera nítida por qué razón todos los pensionados por vejez deben ser   considerados sujetos de la tercera edad, más si se tiene en cuenta que en el   universo de pensionados se encuentran personas que han accedido a dicha   prestación en diferentes edades, acorde con el régimen aplicable.    

En tercer lugar, la demanda cuestiona que las personas   pensionadas con un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) no reciben el   valor real de dicho salario tal como lo establece el artículo 48 de la   Constitución pues con la cotización del 12% para el Sistema General de   Seguridad Social en Salud el monto se disminuye. Ante este alegato resultaba   necesario que los demandantes expusieran la conexión entre la disposición   constitucional que establece que “ninguna pensión podrá ser inferior al   salario mínimo legal mensual vigente” (art. 48 C.P.) y la disminución   del monto de la misma. En este sentido, a juicio de la Sala Plena, la demanda ha   debido tener en cuenta la diferencia entre la prohibición  de reconocer una pensión con un monto inferior al salario mínimo y la   posibilidad de que dicho monto disminuya, teniendo en cuenta el concepto   mismo de salario mínimo.    

Por otra parte, si de lo que se trataba era de lograr   que los pensionados con el salario mínimo legal mensual vigente recibieran el   valor real de dicho monto, no se entiende por qué la demanda sugiere igualar la   cotización con los actuales empleados, esto es, imponer el 4% como cotización,   si en todo caso el monto sería inferior al SMLMV. Entonces, lo que propone dicho   análisis es la pretensión de eliminar cualquier tipo de cotización, lo cual   dificulta encontrar un hilo conductor en la argumentación, incumpliendo con ello   el requisito de claridad.      

Además, los accionantes refieren que la norma desconoce   la protección especial de las personas en situación de discapacidad pensionadas   por invalidez a quienes también se les ve afectado su mínimo vital al reducirles   el monto de la pensión. Este argumento también dificulta el entendimiento de la   demanda pues, como se mencionó, no a todas las personas pensionadas por   invalidez se les reconoce la prestación con un ingreso igual al salario mínimo,   por lo cual, se encuentra incumplido el presupuesto de claridad.    

Por último, varios de los intervinientes plantearon la   necesidad de analizar la demanda a la luz de lo dispuesto por la Corte en las   sentencias C-126 de 2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2018. En efecto, extraña la   Sala que los demandantes no hayan planteado sus argumentos teniendo en cuenta   las consideraciones dispuestas en dichos pronunciamientos. Omitirlo impidió a   los demandantes presentar una argumentación nítida y coherente, tal como lo   exigen el presupuesto de claridad.    

13. En línea con lo   expuesto, encuentra la Corte que se incumple el parámetro de especificidad  pues los fundamentos expuestos no muestra cómo el artículo   demandado contraría los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución. Se trata   entonces de una demanda que no permite construir un verdadero cargo de   inconstitucionalidad.    

Como lo sugirió el Ministerio de Salud y Protección   Social, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el alegato relativo al presunto desconocimiento del derecho a la   igualdad (art. 13 C.P.), que jurisprudencialmente exige mayor carga   argumentativa, no cumple con este presupuesto, ya que no están presentes todos los elementos de una   acusación basada en la presunta violación de este derecho. En este escenario se echa de   menos el desarrollo del “tertium comparations”, pues tal y como lo   advirtieron los intervinientes, resultaba indispensable que la demanda cumpliera   con tres exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos o   situaciones involucradas; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial   creado por la norma demandada; y (iii) explicar por qué dicho trato es   constitucionalmente inadmisible[29].     

Respecto de los grupos comparables, como se dejó dicho   en párrafos anteriores, la demanda es confusa al intentar identificarlos.   Inicialmente, presenta como sujetos que merecen un trato igual a los empleados y   a los pensionados en general. Posteriormente, la comparación la plantea entre   los pensionados con un salario mínimo y aquellos a quienes se les reconoció la   pensión con un valor superior. Además indica un trato diferente entre empleados   y pensionados por invalidez. Así, es evidente la confusión para identificar los   sujetos objeto de comparación.    

Con relación a   la segunda exigencia, de la demanda es posible extraer, prima facie, que   el trato diferente entre los grupos comparables consiste en la divergencia del   porcentaje de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud;   mientras los empleados deben aportar un 4% de su salario, los pensionados   responden por un 12%. No obstante, el escrito también sugiere que   es necesario imponer un régimen diferente entre el mismo grupo de pensionados,   acorde con el monto pensional de cada uno; es decir, parece controvertir el   trato desigual entre empleados y pensionados, y el trato igual entre los   pensionados. Lo anterior impide a la Sala Plena identificar con claridad el   alegato que fundamenta el supuesto trato diferente producto de la disposición   demandada.    

Adicionalmente, los demandantes no expusieron las   razones por las cuales no hay una justificación para la diferencia de trato. En   este contexto no basta con hacer una afirmación genérica alusiva a la supuesta   vulneración del derecho a la igualdad, era indispensable identificar los grupos   comparables, el supuesto trato discriminatorio y explicar la razón por la cual   el mismo no se encuentra justificado desde el punto de vista constitucional,   condiciones que no fueron planteadas en la demanda.    

14. Por lo   demás, a juicio de la Sala Plena la demanda parece equiparar los conceptos de   igualdad y de progresividad tributaria, sin tener en cuenta que el principio de   progresividad de la tarifa de cotización en salud para los pensionados se debe   valorar frente a todo el sistema de seguridad social. En ese sentido, no se   propusieron los elementos mínimos para establecer de qué manera la existencia de   una tarifa única del 12% desconoce los mandatos de trato diferente y/o de   equidad tributaria.    

15.   Finalmente, de la demanda no se desprende la norma constitucional que establezca   la obligación de otorgar un tratamiento tributario especial a favor de un   determinado grupo de afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, ni los   argumentos de la acción lograron suscitar una duda respecto de la   inconstitucionalidad de la norma.    

16. La ausencia de   claridad  y especificidad de la demanda impide que la Corte proceda con un   estudio de fondo en el presente asunto, estando vedada la posibilidad de   construir el cargo a partir de lo que con cuidado, profundidad y responsabilidad   presentaron los intervinientes en el presente asunto pues el escrito no contiene   elementos de juicio que permitan desarrollar un debate de índole constitucional[30].    

17. Con todo, la   Corte estima necesario y oportuno llamar la atención del Estado para que se   valore la importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al   sistema de salud por parte de los pensionados de un salario mínimo, pues, sin   que la Corte pretenda delimitar las razones sobre la cuestión planteada, igualar   el porcentaje del aporte sin atender la cantidad o monto de la pensión que se   percibe (1 o 25 SMLMV) podría presentar una tensión entre los principios de   progresividad y equidad tributaria con los principios del Sistema General de   Seguridad Social en Salud y de ello, son fiel reflejo tanto las manifestaciones   gubernamentales como legislativas (sentencia C-066 de 2018). En tal sentido,   para la Corte resulta importante, como expresión del Estado Social de Derecho,   que los responsables constitucionales de regular la temática, tomen en cuenta   cómo un porcentaje de aporte al sistema de salud, invariable y único, podría   eventualmente comprometer los fundamentos del sistema tributario.    

Síntesis de la decisión    

18. La Sala Plena   estudió la demanda presentada contra la expresión “la cotización mensual al   régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la   respectiva mesada pensional” tal y como fue adicionada por el artículo 1° de   la Ley 1250 de 2008 por la posible violación de los artículos 13, 46 y 48 de la   Constitución.    

La demanda indicaba que el legislador debe imponer una   medida afirmativa a favor de los pensionados quienes, en la actualidad, asumen   el 12% de la cotización mientras los trabajadores tan solo aportan el 4% ya que   su empleador está a cargo del 8% restante, afectándose con ello su mínimo vital   al disminuirse los ingresos de su mesada. En cuanto al concepto de la violación   del derecho a la seguridad social adujeron que debe distinguirse entre los   pensionados que reciben un salario mínimo como mesada de aquellos que superan   dicho monto, y a su vez, de los que se pensionan por sobrevivencia e invalidez.    

La Corte encontró que los cargos de   inconstitucionalidad adolecían de los requisitos de claridad y especificidad,   exigidos para poder llevar a cabo un examen de fondo y emitir una sentencia de   mérito. A juicio de la Sala Plena, los demandantes presentaron de modo confuso   un presunto trato diferente entre múltiples grupos como asalariados, pensionados   por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada pensional equivalente   a un salario mínimo. Así las cosas, la acusación no aporta los elementos mínimos   para emprender un examen por violación del derecho a la igualdad, considerando   las exigencias que un cargo fundado en su infracción supone.    

En adición a ello, la discusión planteada parece   suponer la equiparación de los conceptos de igualdad y de progresividad   tributaria. En ese sentido, la demanda no presentó los elementos mínimos para   establecer de qué manera la existencia de una tarifa única del 12% desconoce los   mandatos de trato diferente y/o de equidad tributaria.    

Con todo, la Corte estimó necesario y oportuno, llamar   la atención del Estado (Gobierno y poder legislativo) para que se valore la   importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al sistema de   salud por parte de los pensionados con un monto igual al de un salario mínimo   mensual legal vigente.    

VII. DECISIÓN    

Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo, por ineptitud   sustantiva de la demanda, respecto de la expresión “la cotización mensual al   régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la   respectiva mesada pensional” contenida en el artículo 204 de la Ley 100 de   1993, adicionado por el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008.    

Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SHLESINGER    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

A LA SENTENCIA C-146 DE 2018    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-El actor cumplió con la carga   argumentativa para estudiar el cargo por violación al principio de igualdad   (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión   horizontal y vertical (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN   CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Tarifa   consagrada en Ley 1250 de 2008 es inconstitucional por desconocer principios de   equidad, progresividad, justicia tributaria y solidaridad (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-La decisión que se debió adoptar   consistía en una declaratoria de inexequibilidad diferida (Salvamento de voto)    

                                                 Magistrado Ponente:    

                                                 José Fernando Reyes Cuartas    

Con el respeto acostumbrado   por las decisiones de la mayoría me permito manifestar mi   salvamento de voto a la Sentencia C-146 de 2018. Sobre el particular cabe   señalar que fui la ponente inicial del proceso que dio origen a la providencia y   propuse a la Sala Plena declarar la inexequibilidad diferida del artículo   1 de la Ley 1250 de 2008. En razón a que la propuesta no fue acogida me aparto   de la decisión mayoritaria y reitero los argumentos consignados en mi proyecto   de fallo.    

En   primer lugar, era claro que los cargos presentados cumplían con los requisitos   legales y jurisprudenciales para producir una sentencia de fondo. En efecto, lo que en concepto de los demandantes   generaba la inconstitucionalidad parcial del artículo 1 era la existencia de una   tarifa única para la determinación del pago de las cotizaciones en salud sin   tener en consideración, primero, las diferencias de ingresos entre los   pensionados y segundo, las circunstancias especiales de vulnerabilidad de   algunos de ellos. De igual manera, el actor cumplió con la carga argumentativa   requerida para estudiar un cargo referido a la violación del mandato de igualdad   en la medida que (i) presentó un grupo asimilable conformado por todos los   pensionados, (ii) argumentó en su demanda que en este grupo existen diferencias   tanto de ingresos como de situaciones de vulnerabilidad que no fueron   consideradas por el legislador al consagrar el valor del pago de la cotización   en salud y (iii) sostuvo que no existía una justificación objetiva ni razonable.    

Superado entonces el examen de admisibilidad, las razones por las cuales   considera que la norma transgrede la norma superior son las siguientes.    

La seguridad social es un servicio público   de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control   del Estado, el cual tiene a su cargo la función de organizar, dirigir y   reglamentar dicha prestación conforme a los principios de eficiencia,   universalidad y solidaridad –Artículos 48 y 49 de la Carta-.    

De igual manera, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 se   dispuso que “Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General   de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a   través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y   los ingresos propios de los entes territoriales (artículo 156).    

Es decir, los afiliados que se integran al   Sistema a través del régimen contributivo y que deben realizar las   correspondientes cotizaciones son las personas laboralmente activas y los   jubilados con capacidad de pago. No obstante, la regulación de los porcentajes   de dichos aportes en cabeza de los pensionados no ha sido un tema pacífico y ha   sido objeto de varias modificaciones.    

Así, el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 establecía   como monto máximo de cotización mensual para los pensionados al Régimen de   Seguridad Social en Salud un porcentaje del 12%, el cual fue incrementado en un   0.5%, para un total de 12.5% sobre la mesada pensional. En este orden, el   artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 -vigente hasta el mes de noviembre de 2008-,   por el cual se modificó el inciso 1º del artículo 204 quedó así:    

“Artículo 204. Monto y   distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del   primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de   cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a   cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco   (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del   Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen   subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales   y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo   del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar   el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto   cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en   pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el   Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%) .”    

Posteriormente, el Ejecutivo presentó el proyecto de ley que dio origen al   artículo 1 de la Ley 1250 de 2008. El proyecto original establecía un sistema   que oscilaba entre el 12% y el 13% de acuerdo con el monto de la mesada   pensional, dentro de un esquema de escala ascendente proporcional. En efecto, el   Ejecutivo presentó a consideración del Congreso el proyecto de Ley No. 026[31] Senado y 121 Cámara[32] –hoy Ley 1250   de 2008-, al cual el Legislativo introdujo modificaciones que, en cambio de   graduar la tarifa de manera progresiva a la mesada pensional, la disminuyó en un   0.5%, aduciendo que la modificación que se introdujo en la Ley 1122 de 2007   generó un impacto negativo en el ingreso de los pensionado. Por lo anterior, el   artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 se adoptó con el siguiente tenor:    

ARTÍCULO 1o. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el   artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se   entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:    

“Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones    

(…)    

La cotización mensual al   régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la   respectiva mesada pensional de la Ley 1250 de 2008    

Esta norma se inserta en el sistema de contribuciones   de cotizaciones en el Sistema General de Salud consagrado en el artículo 10 de   la Ley 1122 de 2007.    

Debe recordarse que la jurisprudencia ha reconocido que existe un deber en cabeza de los pensionados de cotizar en   materia de salud.  Así, la Corte ha   estimado que (i) es un desarrollo natural de los preceptos constitucionales que   la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados y que prevea que estos   paguen una cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es gratuita   sino que se financia, en parte, con los mismos aportes de los beneficiados, de   conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad; y   (ii) no viola la Constitución que el legislador establezca que los pensionados   deben cotizar en materia de salud.[33]    

No obstante, si bien el   legislador cuenta con un margen de configuración normativa al momento de   estructurar un sistema de seguridad social en salud, estableciendo reglas para   determinar las fuentes de financiación que lo sostienen, debe asimismo respetar   los principios de universalidad, sostenibilidad económica del sistema,   razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad, así como los derechos   fundamentales a la igualdad, dignidad humana y mínimo vital. Así mismo, al crear   los esquemas de financiación de las cotizaciones se encuentra sujeto a los   principios que rigen los tributos, al tener éstas la naturaleza de   contribuciones parafiscales.    

De   acuerdo con lo establecido en los artículos 95 numeral 9 y 363 de la   Constitución todas las personas tienen el deber de contribuir al financiamiento   de los gastos e inversiones del Estado, pero a la vez el diseño del sistema   impositivo debe responder a los principios de justicia, equidad, eficiencia y   progresividad, los cuales constituyen límites constitucionales que enmarcan el   ejercicio del poder tributario.    

El principio de equidad consagrado en los artículos 95, numerales   9 y 363 de la Constitución Política incorpora el mandato de generalidad de la   tributación que implica distribuir entre todas las personas con capacidad de   pago, pero va más allá, al fijar criterios sobre la forma en que debe llevarse a   cabo dicha distribución de las cargas fiscales, en función de la capacidad   contributiva de los sujetos llamados a soportarlas[34].  En este orden de ideas, la equidad tributaria   ha sido entendida por la Corte como “un criterio con base en el cual se   pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de   gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o   beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando   no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la   naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.[35]     

De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que el mandato de equidad incluye dos exigencias (i) la de equidad   horizontal según la cual el sistema tributario debe tratar de idéntica   manera a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad   económica, de modo tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar   sus contribuciones y (ii) la de equidad vertical, identificado con la   exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de   manera tal que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota   de impuesto.[36]    

Como lo señalan los   demandantes el contenido normativo acusado consagra una tarifa igual para   determinar el monto a pagar de una contribución parafiscal. Es decir, en este   caso, el sistema usado por el legislador fue el del establecimiento de una   alícuota fija proporcional a la base gravable. En este orden, el valor a pagar por los pensionados será el 12% de sus   ingresos y su monto neto dependerá de la mesada pensional.    

Sobre este sistema elegido por el legislador   para calcular el pago de esta contribución parafiscal en el proyecto de fallo   consideré que pese a que los principios de equidad y progresividad deben   examinarse dentro del contexto de la totalidad del sistema tributario y por   tanto, no es posible exigirse su estricto cumplimiento a cada una de las normas   impositivas, las exigencias del artículo 95 y 363 deben proyectarse sobre los   distintos elementos del tributo, de suerte que éstos no pueden superar el umbral   de lo que en un momento dado resulta objetivamente razonable exigir de un   miembro de la comunidad, más aún si la base de recaudo comprende los recursos   que las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas vitales. Esto   además se ve reforzado cuando los sujetos pasivos del tributo son poblaciones   vulnerables y sujetos de especial protección constitucional, como lo son los   adultos mayores y sujetos en condición de discapacidad. En efecto, allí se   presentan circunstancias especialísimas que obligan al legislador a establecer   cargas impositivas que no afecten los recursos necesarios para garantizar sus   necesidades básicas.    

En efecto, al ejercer su función impositiva   el Congreso debe tener en consideración que la población pensionada forma   parte de aquel grupo de personas que según la Constitución merece protección   especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por razones de edad en   el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o psíquica en el caso de   la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el caso de la pensión de   sobrevivientes.    

En otras palabras, aunque es posible que no todos los   impuestos cumplan a cabalidad con las exigencias de equidad, progresividad y   justicia tributaria, en razón a que ésta es una exigencia del sistema y por   tanto, no todas las tarifas fijas son inconstitucionales, cuando su   establecimiento llega a afectar el mínimo vital de población vulnerable se   genera una transgresión del principio de progresividad o también llamada equidad   vertical que asegura que a menor capacidad de pago menor la incidencia en   términos reales.    

En efecto, las exigencias de la equidad horizontal   implican tratar de idéntica manera a las   personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo   tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones.   La equidad vertical, identificado con la exigencia de progresividad,   implica que un impuesto es progresivo cuando a mayor   capacidad de pago del contribuyente, mayor incidencia con el impuesto en   términos absolutos y relativos. El aumento de la capacidad contributiva   determina el incremento del impuesto, pero no solo en sus cuantías sino,   especialmente, en su alícuota o tarifas. Por el contrario, cuando esta tarifa es   fija haciendo depender de la base gravable, entre menor capacidad de pago mayor   incidencia negativa en los recursos del sujeto pasivo.    

El inicial artículo 204 de la Ley 100 de 1993 preveía   que toda persona afiliada al régimen contributivo en salud (vinculada mediante   contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los   trabajadores independientes con capacidad de pago) debía pagar una cotización   obligatoria del 12% del salario base de cotización. En el caso de los   particulares contratistas y servidores públicos, el antiguo artículo 204 de la   Ley 100 de 1993 disponía que dicho porcentaje se repartiría de la siguiente   manera: 2/3 partes a cargo del empleador (8%) y 1/3 (4%), a cargo del   trabajador. Por el contrario, en el caso de los pensionados y de los   trabajadores independientes, al carecer evidentemente de empleador, debían   asumir la totalidad del pago de la cotización, es decir, el 12%.    

Más adelante, el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007   incrementó, a partir del 1º de enero de 2007, el monto de la cotización en salud   del 12% al 12.5% del ingreso o salario base de cotización. En cuanto a la   distribución de la cotización, la norma dispone que el empleador asumirá el 8.5%   de la misma, es decir, se le incrementó en 0.5%, en tanto que aquella a cargo   del trabajador se mantuvo en un 4%.    

Posteriormente, en la Ley 1250   de 2008 se introdujo una modificación al artículo 1°de la ley   1122 de 2007 que exoneró a toda la población pensionada de la obligación de   contribuir con El 0.5% adicional del ingreso base de cotización, introducido por   la citada Ley 1250 de 2008.    

Como se observa, en el caso de los pensionados, por el   hecho de salir del mercado laboral activo, deben asumir el 12% de la   contribución lo que en términos reales genera un importante impacto en la mesada   pensional, más cuando este porcentaje se aplica a ingresos bajos, en claro   desconocimiento de los principios de equidad vertical. De igual manera, el   ingreso recibido por el pensionado nunca será igual al de su salario en la   medida en el Sistema General de Pensiones establece tasas de remplazo inferiores   al 100%.    

Así, al hacer un cálculo aproximado de la incidencia   real del tributo en los ingresos de los pensionados se observa que para las   pensiones más bajas la incidencia en términos de mínimo vital es mayor que el de   las pensiones más altas. A modo de ilustración, si se tiene que para el año 2018   el salario mínimo tenían un valor de $781.242, el 12% sería un valor aproximado   de $93.749 pesos. Este valor es representativo para una persona que debe proveer   todas sus necesidades y las de su familia con un salario mínimo, al cual además   se le deduce el 12%. Esto mismo es predicable para todos los jubilados con   pensiones bajas. Por el contrario, en las mesadas más altas, pese a que el valor   del tributo es mayor, su pago no poner en riesgo el cubrimiento de su mínimo   vital y en este orden, el sacrificio en términos reales es mucho menor.    

De igual manera, no puede olvidarse que la población   adulta mayor o en situación de discapacidad  debe soportar cargas mayores   en materia de cuidado de la salud sin posibilidad de generar otras fuentes de   ingresos por estar fuera del mercado laboral y sufrir en algunos casos, abandono   de su núcleo familiar.    

Ello además afecta de forma desproporcionada a adultos   mayores que a menor nivel de ingreso están en mayor grado de vulnerabilidad,   transgrediendo de esta manera las   exigencias de la equidad horizontal que implica que los sujetos pasivos que se   encuentren en una misma situación deben conservar el mismo nivel económico   después de pagar sus contribuciones.    

De igual manera, como se ha señalado, los sistemas de   alícuotas fijas están siendo superados en los sistemas tributarios al generar   sistemas regresivos. Hoy en día se propende por el cumplimiento de la premisa de   “sacrificio igual”, que implica que la imposición debe implicar para todos la   misma carga. Esto se traduce en   que la incidencia del impuesto debe implicar lo mismo para todos, según las   capacidades económicas de cada contribuyente. En este orden la incidencia de   impuesto debe ser creciente y no simplemente proporcional.[37]   Por el contrario, al establecer una tarifa fija en el pago de la contribución en   salud de todos los pensionados, el sacrificio en términos reales es mucho mayor   para las pensiones más bajas que las altas.    

Así lo ha admitido la Corte y ha considerado que el   establecimiento de tarifas diferenciales es una concreción del principio de   equidad tributaria. En la Sentencia C-152 de 1997[38], se dijo:    

“El principio de capacidad   económica no se opone a que el legislador al graduar la carga tributaria y   sopesar su incidencia en el patrimonio y rentas de los sujetos gravados, en   lugar de establecer impuestos o contribuciones proporcionales, decrete tributos   progresivos de modo que a mayor nivel de capacidad económica se incremente más   que proporcionalmente la carga tributaria. De hecho la equidad y la   progresividad, se han elevado a principios constitucionales del sistema   tributario. Junto a la equidad horizontal que se alcanza mediante contribuciones   proporcionales a los distintos niveles de bienestar y de riqueza, al sistema   tributario se le asigna la misión de avanzar en términos de equidad vertical, lo   que se realiza sólo cuando se disponen tratamientos diferenciados para los   distintos niveles de renta o de patrimonio, lo que indefectiblemente lleva a   romper el principio de universalidad. A través de impuestos y contribuciones   fundados en el principio de progresividad se busca que la legislación tributaria   contribuya a lograr que el ingreso y la riqueza se redistribuyan de manera más   equilibrada entre la población. El Estado apela, en este caso, a la política   tributaria para corregir las tendencias de concentración del ingreso y la   riqueza que se derivan del libre juego del mercado y de la asignación histórica   de la riqueza en la sociedad, todo lo cual explica el carácter necesariamente   selectivo de las medidas legales que se dictan con miras a cumplir este objetivo.”    

El grado de afectación de un tributo debe ser en términos reales   similar para todos los contribuyentes No se puede aceptar que el pago de una   contribución parafiscal signifique para un grupo de contribuyentes una   afectación desproporcionada de sus ingresos hasta el punto de poner en riesgo   sus condiciones materiales de subsistencia. Ello además cuando el grupo afectado   es un sujeto de especial protección constitucional.    

La marcada diferencia que se aprecia permite concluir que la tarifa   consagrada en el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 es netamente regresiva. En   este orden,  al no haber sido declarada inexequible, afectó de tal manera   la estructura de la contribución parafiscal en salud que la hace injusta,   inequitativa, y regresiva. El principio de solidaridad exige que las cargas   públicas se asuman de manera proporcionada y razonable por aquellos que   dispongan de mayor capacidad contributiva.    

En lo relacionado con las tarifas de los tributos la Corte ha   admitido que la ley tiene facultad de consagrar, previa evaluación y ponderación   social y económica, diferencias entre ellas, lo que da lugar a que no todos los   contribuyentes paguen necesariamente los impuestos, tasas y contribuciones con   los mismos porcentajes y bajo un criterio rígidamente matemático que mida a   todos con el mismo rasero. Pero esas diferencias “se justifican y tienen   validez justamente para alcanzar un equilibrio que supere desigualdades de   origen y que en el campo tributario grave con mayor fuerza a los más poderosos y   con menos rigor a los más débiles; no para conseguir -a la inversa- que aquéllos   contribuyan en menor medida y en condiciones más ventajosas que los últimos, por   cuanto si eso se aceptara, se trastocaría el orden de preferencia social que la   Carta Política consagra, y se profundizarían, contra sus mandatos, las ya   protuberantes brechas existentes en la posesión de la riqueza y en el disfrute   de los beneficios del desarrollo.”[39]    

La Constitución ordena a los ciudadanos contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. No obstante, si la misma   excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera   manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda   efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma   tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto. De las normas   constitucionales citadas se deriva la regla de justicia tributaria consistente   en que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos   gravados. Así como lo señaló la Sentencia C-600 de 2015:[40]    

En la capacidad económica se puede identificar un   presupuesto o premisa inicial de la tributación, que no puede faltar, pues, de   lo contrario, con grave detrimento para la justicia tributaria, el legislador   podría basarse en cualquier hecho, acto, o negocio jurídico, así ellos no fueran   indicativos de capacidad económica para imponer de manera irrazonable las cargas   impositivas. La proporcionalidad y la razonabilidad de las normas tributarias,   tienen que proyectarse sobre los distintos elementos del tributo, de suerte que   el sistema fiscal resultante desde el punto de vista de la justicia y la equidad   pueda reclamar el atributo de legitimidad sustancial. La tributación es de suyo   la fuente de los deberes tributarios y éstos no pueden superar el umbral de lo   que en un momento dado resulta objetivamente razonable exigir de un miembro de   la comunidad. En este sentido sería indudablemente expoliatorio el sistema   tributario que expandiera su base de recaudo hasta comprender los recursos que   las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas vitales.    

De los fundamentos anteriores puede   concluirse que el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 es inconstitucional por   desconocer los principios de equidad, progresividad y justicia tributaria.    

No obstante, en mi proyecto de fallo consideré que la   declaratoria de inexequibilidad inmediata de la disposición tendría graves   efectos en materia de protección del derecho fundamental a la salud, al dejar al   sistema sin una importante fuente de recursos y con el vacío de un mecanismo de   determinación del monto de la contribución que garantizara que las cotizaciones   en salud de los pensionados se realizaran en términos de equidad y progresividad   tributaria.    

De igual manera, la reserva estricta de ley en materia   tributaria, específicamente en el diseño de contribuciones parafiscales,   implicaba la imposibilidad que la Corte adoptara una sentencia integradora que   pudiera llenar el vacío que hubiese generado la declaratoria de   inconstitucionalidad. De igual manera, en materia de contribuciones parafiscales   al existir una iniciativa gubernamental reservada consagrada en el artículo 154   superior, no resultaba posible adoptar este tipo de providencia.    

Por ello, tal y como esta Corte lo ha señalado, el   legislador tiene una variedad de opciones para desarrollar el modelo de   financiamiento del sistema de seguridad social, y naturalmente una amplia   competencia para crear las contribuciones parafiscales que más se adecuen a las   finalidades del Estado Social de Derecho. En esas condiciones, si la solidaridad   constituye uno de los principios básicos de la seguridad social, el Congreso   puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos   agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en este campo.    

La decisión   con efectos diferidos permitía entonces que el legislador pudiera establecer,   previa presentación del Proyecto de Ley por parte del Gobierno Nacional. un   diseño estructural de los elementos de la contribución parafiscal a salud a   partir de la consideración material de las condiciones reales y particulares de   los sujetos obligados, en especial en el caso de la población pensionada, con la   finalidad de que se evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados.   Sobre el particular la Sentencia C-112 de   2000 dijo lo siguiente:    

“Aun cuando no existen reglas simples al respecto, la   Corte considera que, como lo demuestra la práctica constitucional[41],   el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición   inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el   legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es   preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situación   inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integra­dora afecta   desproporcionadamente el principio democrático (CP, art. 3º) pues el tribunal   constitucional estaría limitando la libertad de configuración del Legislador. La   extensión del plazo conferido al legislador dependerá, a su vez, de esas   variables.”    

En el proyecto   de fallo derrotado expuse que existen diferentes esquemas tributarios en la   determinación de la tarifa que pueden ser elegidos por el legislador siempre y   cuando se tengan en consideración los siguientes aspectos.    

En primer   lugar, al encontrarnos frente a un sistema que dispone la forma de establecer   las cotizaciones del sistema de seguridad social en salud en el cual no sólo   participan los pensionados sino los trabajadores, la declaratoria de   inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 tendría efectos para el   sistema en sí mismo considerado. En este orden, el legislador debería adoptar un   nuevo mecanismo de establecimiento de la contribución parafiscal que permitiera   garantizar el cumplimiento del principio de solidaridad de todos los   participantes de manera que la carga tributaria se distribuyera entre todos los   contribuyentes. Esta distribución no podría gravar de forma desproporcionada a   los pensionados, incluso los de mayores ingresos, teniendo en cuenta (i) que   como adultos mayores, población discapacitada, huérfana o viuda son sujetos de   especial protección constitucional, (ii) que en razón de haber finalizado su   etapa productiva, no existe un empleador que puede asumir parte de la   contribución parafiscal, (iii) que las tasas de reemplazo nunca representan la   totalidad de los ingresos y (iv) existe un límite constitucional en el monto de   una pensión que hace que no puedan exceder de 25 salarios mínimos (Acto   legislativo 1 de 2005).    

En segundo   lugar, el sistema debería garantizar en especial el principio de progresividad   tributaria y por tanto, a mayor   capacidad de pago del contribuyente, mayor incidencia con el impuesto en   términos absolutos y relativos.    

Por todas las anteriores razones consideré que debía   declararse la inexequibilidad diferida del artículo 1 de la Ley 1250 de 2008.    

Fecha ut supra    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-146 de 2018    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-La decisión que se debió   adoptar consistía en una declaratoria de inexequibilidad diferida (Salvamento de   voto)    

CONCEPTO DE   VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes (Salvamento de voto)    

CORTE   CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA-Desconocimiento (Salvamento de voto)/EQUIDAD-Dimensión   vertical (Salvamento de voto)    

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de progresividad   y de equidad que lo rigen interpretados armónicamente con el derecho al mínimo   vital en un Estado Social de Derecho (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN   CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Tarifa consagrada en Ley 1250 de 2008   es inconstitucional por desconocer principios de equidad, progresividad,   justicia tributaria y solidaridad (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente   D-12118    

Magistrado ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales me   aparto de la decisión adoptada en la Sentencia C-146 de 2018. En lo fundamental,   estuve de acuerdo con la primera ponencia que fue presentada para estudio, en la   cual se proponía declarar inexequible, con efectos diferidos, la disposición   acusada. De un lado, considero que la demanda cumplía con los requisitos básicos   de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo. De otro lado,   le asistía razón a los actores, pues la norma efectivamente es inconstitucional,   por cuanto desconoce el principio de equidad tributaria en su dimensión vertical   y afecta sustancialmente el mínimo vital de un conjunto amplio de sus   destinatarios.    

1. Entre otros argumentos, la impugnación sostenía que el   precepto no preveía tratamientos diferenciados, según la cuantía del ingreso, al   fijar la cotización en salud a cargo de los pensionados. Indicaban que el   Legislador no tomó en cuenta las diferencias económicas en la prestación y, en   particular, ignoró que un grupo significativo de pensionados devenga solamente   un salario mínimo legal mensual, pese a lo cual, el porcentaje de la   contribución que grava su mesada es exactamente el mismo que se aplica a quienes   reciben sumas mensuales más altas. De otra parte, los demandantes señalaban que   el descuento del 12% para el sistema de salud incide de manera considerable en   los recursos que efectivamente reciben las personas de menos ingresos y se   encuentran en condiciones de vulnerabilidad, de tal modo que la norma incide   negativamente en su mínimo vital.    

A mi juicio, al menos los anteriores   argumentos contenían dos cargos aptos de inconstitucionalidad, por violación al   principio de equidad tributaria, en su dimensión vertical, y por desconocimiento   del derecho fundamental al mínimo existencial. Las acusaciones superaban los   requisitos de certeza y claridad, pues los actores atribuían a las   expresiones demandadas un sentido susceptible de ser adscrito a su texto y, en   general, podía comprenderse en qué sentido se producía la alegada violación a   los mencionados principios constitucionales. La norma impugnada, en efecto,   establece una tarifa única para todos los pensionados, que se descuenta con   destino al sistema de salud, lo cual, a juicio de la acusación, desconocía que   ello afecta sustancialmente a quienes reciben una asignación que apenas alcanza   el salario mínimo, en comparación con los pensionados que perciben mesadas más   altas. Así mismo, podía comprenderse en qué sentido se atribuía a la regla   censurada un menoscabo al derecho al mínimo vital de los pensionados con   ingresos económicos más modestos.    

Los cargos eran, de igual manera,   pertinentes  por cuanto el artículo demandado se censuraba, no a partir de criterios de   conveniencia u oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con los   referidos principios constitucionales. Los argumentos satisfacían también las   exigencias de especificidad y suficiencia, en la medida en que se   estructuraban en orden a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto   problema de inconstitucionalidad de la disposición acusada y desarrollaban la   impugnación de manera sumaria y adecuada. En estos términos, a diferencia de lo   que consideró la mayoría, estimo que los demandantes habían formulado por los   menos dos cargos aptos y, por ende, la Sala debió haber emitido una decisión de   fondo.    

2. Ahora bien, la disposición demandada establece que la   cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del   12% del ingreso de la respectiva mesada pensional. En este sentido, la tarifa de   la contribución resulta proporcional a la cuantía de la asignación que reciba el   correspondiente titular del derecho. Pese a esto, como carga tributaria,   coincido con los demandantes en que la norma no consulta la capacidad económica   de un grupo significativo de sus destinatarios, que devengan solamente la suma   equivalente a un salario mínimo legal mensual, y en consecuencia, el precepto   desconoce el principio de equidad tributaria en su dimensión vertical.    

La norma no diferencia entre   los distintos pensionados, a partir de los ingresos que reciben, de tal manera   que grava en el mismo porcentaje las respectivas mesadas, con independencia de   su monto. En este sentido, a la luz del principio de progresividad, se trata de   una regla inconstitucional por sobreinclusión. En efecto, la disposición acusada   asignó las mismas consecuencias jurídicas a la situación del grupo de personas   que apenas devengan un salario mínimo legal mensual, que aquella del conjunto de   destinatarios que reciben prestaciones en cuantías altas, pese a que el primero   se ve sustancialmente más afectado con el gravamen que el segundo y, por ende,   no debió ser incluido en el supuesto de hecho de la norma.    

El Legislador no reparó en que,   precisamente, al tiempo que aumenta la proporción de ingresos recibidos por   concepto de pensión, el contribuyente incrementa también su capacidad   contributiva. Y a la inversa, si el pensionado recibe apenas un salario mínimo   legal mensual como prestación, las posibilidades de contribución también tienden   a reducirse, debido a que los recursos que recibe deben ser distribuidos en   todos los costos que la subsistencia demanda. Esto hace que un gravamen del 12%   no tenga la misma incidencia para quien devenga diez o quince salarios mínimos   que para quien recibe apenas un salario mínimo. Para este último, dicho   descuento es significativo, en la medida en que constituye una parte de los   recursos con los cuales se provee sus necesidades básicas, lo cual no ocurre con   las personas que reciben sumas más altas.    

De esta manera, comparto la idea de la   ponencia inicial, en el sentido de que la contribución parafiscal demandada debe   ser diseñada a partir de la consideración material de las condiciones reales y   particulares de los sujetos obligados, con la finalidad de que la carga no   resulte injusta ni inequitativa. En este sentido, dentro del margen de   configuración de que dispone, el Legislador se encuentra en la posibilidad de   adoptar el esquema tributario que prefiera. Sin embargo, en este específico   campo de regulación, coincido también en que el modelo que acoja debe garantizar   el principio de progresividad tributaria, sobre la base de que, como se indicó,   a mayor capacidad de pago del contribuyente, mayor es la incidencia del tributo   en términos absolutos y relativos.     

3. Una de las consecuencias de la norma   tributaria juzgada, al desconocer la progresividad, es la afectación al mínimo   vital de quienes cuenta con una menor capacidad contributiva. Este derecho, a mi   juicio, también resulta impactado por los efectos de la norma acusada.    

De acuerdo con la jurisprudencia reiterada   de la Corte, el mínimo vital posee un doble carácter. Por una parte, es un   auténtico derecho subjetivo de carácter fundamental, consistente en la facultad   de toda persona de disponer de los medios materiales mínimos y básicos que   garanticen su subsistencia digna. Por la otra, es un presupuesto para el   ejercicio de otros derechos fundamentales, como la vida, la salud, el trabajo,   la asistencia o seguridad social y el libre desarrollo de la personalidad[42].    

En relación con este segundo aspecto, la   conexidad entre el mínimo vital y el ejercicio de otros derechos fundamentales   es manifiesta en todos aquellos supuestos en los que, ante insuficiencia de   recursos que permitan la existencia, se relega al individuo a la marginación   social y la discriminación y, de esta manera, se le coloca en riesgo de sufrir   perjuicios irremediables o perecer ante su propia impotencia[43].   En estas circunstancias, de no tener aseguradas las condiciones materiales   compatibles con la dignidad humana, el sujeto queda objetivamente imposibilitado   para para el goce de otras prerrogativas de carácter fundamental[44].    

El mínimo vital como derecho subjetivo, a su vez, es   una posición jurídica de naturaleza fundamental, por cuanto, pese a no estar   expresamente señalada en un enunciado normativo específico del Texto   Constitucional, es inferida mediante interpretación y conexión racional,   sistemática y coherente de partes de enunciados normativos o de diversas   disposiciones y con base en un entendimiento global del orden constitucional.   Según la Corte, el mínimo vital se desprende de los derechos a la vida, a la   salud, al trabajo y a la asistencia o seguridad social, a los cuales se asocia   la idea de un conjunto de elementos materiales mínimos requeridos para la   subsistencia[45].    

3.1.  En el ámbito tributario, el   mínimo vital como posición jurídica de naturaleza fundamental comporta un límite   para el Legislador, quien no puede emplear la potestad que en esa materia le   asiste de una manera que llegue a comprometer las condiciones existenciales   básicas, requeridas por los contribuyentes[46]. La Ley debe   permitir a los obligados tributarios satisfacer sus necesidades, antes de asumir   la correspondiente exacción fiscal. Ha señalado la jurisprudencia   constitucional: “el legislador tiene el   deber constitucional de configurar los tributos de tal suerte que garantice a   los contribuyentes la conservación de recursos suficientes para tener una   existencia humana verdaderamente digna”[47].    

3.2. Desde mi punto de vista, el problema de que el    Legislador haya establecido una exacción del 12% para el grupo de personas que apenas devengan un salario mínimo legal mensual   trae afectaciones relevantes en términos de su mínimo existencial. Si se   entiende que el salario mínimo constituye los recursos que, legalmente fijados,   son necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de cada persona y   sus dependientes, establecer una carga como la indicada incide de forma evidente   en la posibilidad de que los recursos que recibe sean suficientes para   garantizar una subsistencia acorde con la dignidad humana. Si el Legislador   hubiera previsto un modelo de tributación, en relación con la contribución   parafiscal en mención, compatible con el principio de progresividad, seguramente   no se ocasionarían afectaciones a esos ingresos mínimos necesarios para la   subsistencia.    

En cambio, parece que claro   que los efectos de una norma inequitativa como la acusada, que no consulta la   capacidad económica y de tributación de sus destinatarios, compromete la   garantía del mínimo vital de las personas que apenas cuentan con los justo para   sobrevivir. Esto es aún mucho más grave en este caso, teniendo en cuenta que,   tratándose de una carga fiscal que se impone a los pensionados, hay certeza de   que los efectos negativos de la norma alcanzan una gran cantidad de personas de   la tercera edad. Esta población es titular de una especial protección   constitucional, la cual se traduce en la obligación para el Estado de   garantizarles unas condiciones de vida digna, acordes con sus circunstancias   físicas y materiales (Arts. 13 y 46 de la C.P.). La mayoría de la Sala Plena,   sin embargo, avaló una norma en sentido contrario, con lo cual dejó de lado   dicho mandato superior.    

Fecha ut supra,    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] El expediente fue   originalmente repartido a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, pero su   ponencia no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena. Por tanto, el nuevo   reparto correspondió al Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.    

[2] El 28 de junio de 2017   presentó su intervención por medio de apoderada, en los folios 101 y 102 del   expediente puede verse el poder otorgado por la Asesora del Despacho de los   Superintendentes Delegados, cuya resolución de nombramiento se adjunta   seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los folios 88 al   100 del expediente.      

[3] El 28 de junio de 2017   presentó escrito suscrito por el Director Técnico de la Dirección Jurídica del   Ministerio de Salud y Protección Social, en el folio 123 del expediente puede   verse el poder otorgado por el Director Técnico de la Dirección Jurídica del   Ministerio de Salud y Protección Social, cuya resolución de nombramiento se   adjunta seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los folios   105 al 122 del expediente.    

[4] El 29 de junio de 2017   presentó intervención, ver folios 156 al 168 del expediente.    

[5] El 01 de marzo de 2017   presentó intervención, ver folios 176 al 183 del expediente.    

[6] El 28 de junio de 2018   presentó su intervención, ver folios 216 y 217 del expediente.    

[7] El 27 de junio de 2017   presentó su intervención, ver folios 57 al 61 del expediente.    

[9] El 29 de junio de 2017   presentó su intervención, ver folios 169 al 171 del expediente.    

[10] El 28 de junio de 2017   presentó su intervención, ver folios 69 al 77 del expediente.    

[11] El 28 de junio de 2017   presentó su intervención, ver folios 78 al 87 del expediente.    

[12] Ver folios 22 al 232   del expediente.    

[13] Sentencias C-309 de   2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015;   C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132   de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.    

[14] Ib.    

[15] Sentencia C-259 de   2016 que cita los fallos C-447 y C-236 de 1997 y C-509 de 1996.    

[16] Reiterado en las   sentencias C-688, C-351, C-348, C-343, C-334, C-189 y C-171 de 2017; C-553,   C-207 y C-206 de 2016; C-457 de 2015; C-091 de 2014, C-543 y C-359 de 2013,   entre otras.    

[17] Reiterada en la   sentencia C-543 de 2013 y recientemente en la sentencia C-002 de 2018.    

[18] Sentencias C-002 de   2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017; C-584 de 2016, C-048 de 2004 y C-447   de 1997.    

[19] Sentencias C-002 de 2018 y C-131 de 1993.    

[20] Ibídem.    

[21] Sentencia C-219 de 2017, entre otras.    

[22] Sentencia C-542 de   2017.    

[23] Sentencia C-1052 de   2001.    

[24] Sentencias C-002 de   2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017 y C-584 de 2016.    

[25] Sentencia C-259 de   2016. En   la sentencia C-447 de 1997 la Corte sostuvo: “Si un ciudadano demanda una   norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos   requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que,   conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se   pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de   manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la   guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y   precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte   Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han   sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción   pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto   es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.    

[26] Ibídem.    

[27] Ver folio 10 del   expediente.    

[28] La admisión de la   demanda estuvo a cargo de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger.    

[29] Sentencia C-147 de   2017.    

[30] Cfr. Sentencias C-688   de 2017 y C-1052 de 2001.    

[31] Gaceta del Congreso   No. 345 del 26 de julio  de 2007.    

[32] Gaceta del Congreso   No.199 del 2 de mayo de 2008.    

[33] Sentencia C- 126 de   2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2008    

[34] La Corte se ha   referido a la relación entre los principios de igualdad y equidad tributaria en   las sentencias C-419 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-711 de 2001 (MP.   Jaime Araujo Rentería), C-1170 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-1060ª de   2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez), C-734 de 2002 MP Manuel José Cepeda Espinosa,   SV. Rodrigo Escobar Gil), C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdova Triviño), C-913 de   2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván   Palacio Palacio), C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis   Guillermo Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.    

[35] Sentencia T-734 de   2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), reiterado en la   C-169 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa)    

[36] Al respecto ver,   entre otras,   las sentencias C-261 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-776 de 2003   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV y AV. Jaime Araujo Rentería), C-1003 de   2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio), C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo   Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[37] Wlater J. Blum y Harry   Kalven. El impuesto progresivo: un tema difícil, Madrid, Instituto de Estudios   Fiscales, 1972    

[38] M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz    

[39] C-152 de 1997 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz    

[40] M.P. María Victoria   Calle    

[41] “Ver sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997,   fundamento 22. Y en derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge   constitutionnel et la technique des decisiones “interpretatives” en France et en   Italie. Paris: Económica, 1997”. Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000.    

[42] Sentencia C-613 de   2015.     

[43] Sentencia c-225 de   1998.    

[44] Sentencia C-400 de   2003.    

[45] Sentencia C-015 de   1995.    

[46] Sentencia C-100 de   2014.    

[47] Sentencia C-492 de   2015, reiterada en la Sentencia C-209 de 2016.