C-150-15

           C-150-15             

Sentencia C-150/15    

(Bogotá D.C., Abril 8 de 2015)    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Existencia de   vicio de procedimiento subsanable, relativo a la omisión de votación nominal y   pública y falta de claridad y certeza sobre aprobación unánime    

LEY ESTATUTARIA-Especificidad   de las materias que regula    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter   jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo    

PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Reglas aplicables    

La Constitución Política y la Ley 5 de   1992, han establecido las reglas aplicables al procedimiento de aprobación de   disposiciones estatutarias. Las exigencias generales que se adscriben a tales   reglas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) un proyecto de ley   estatutaria se tramita de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, sin   perjuicio de las especificidades constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992,   art 204-; (ii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe   desarrollarse en una sola legislatura -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-;   (iii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria exige su aprobación por la   mayoría absoluta de los miembros del Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art   119-.    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E   IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E   IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance    

PARTICIPACION CIUDADANA EN LA   CONSTITUCION-Parámetro de control de   constitucionalidad material/PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su carácter democrático    

La Asamblea Nacional Constituyente, al   promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico “democrático y   participativo”. El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de   derecho” reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática,   participativa y pluralista”. Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre   otras cosas, implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en   consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la   facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el   Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se   subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide   la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público,   mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de   las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público,   a través de sus representantes o directamente.    

DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos    

La democracia en tanto eje axial del   sistema jurídico colombiano así como los conceptos que usualmente se encuentran   asociados a ella como “soberanía”, “pueblo”, “participación” y “representación”   son empleados en la Constitución con varios propósitos, plenamente articulados   con las implicaciones antes referidas. En efecto, tales categorías son   incorporadas en la Carta Política para establecer la fundamentación del poder   político ejercido por los diferentes órganos (la democracia como fuente de   legitimidad), para reconocer y tutelar los derechos de participación de los   individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e   imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la   democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma   en que tal poder opera democráticamente  y los ámbitos en los que su   aplicación puede exigirse (la democracia como expresión  de reglas de   funcionamiento y toma de decisiones).    

PARTICIPACION EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL-Importancia y su condición de   fuente de legitimidad    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA-Fundamento constitucional    

MODELO DEMOCRATICO EN LA CONSTITUCION-Dimensiones/DEMOCRACIA-Doble   dimensión procedimental y sustancial/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA   REPRESENTATIVA-Distinción/DEMOCRACIA   REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tensión     

DERECHO DE LOS CIUDADANOS A PARTICIPAR EN DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Jurisprudencia   constitucional    

PARTICIPACION COMO DERECHO-Alcance    

PARTICIPACION COMO DERECHO-Instrumentos internacionales    

MECANISMOS DE PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Contenido    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Características    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter   universal y expansivo     

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva/EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance    

PARTICIPACION CIUDADANA-Carácter iusfundamental supone la facultad de   oponerse a la fijación de exigencias desproporcionadas para el ejercicio de un   derecho político o para la implementación de un mecanismo de participación    

MAYORIA DECISORIA-Jurisprudencia constitucional/REGLA DE LA MAYORIA-Importancia    

PROTECCION CONSTITUCIONAL DE PARTICIPACION-Implica libertad de las   personas para asumir actitudes pasivas o activas respecto de la democracia    

PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Deberes del Estado    

La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje   medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado   de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre   ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales,   (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades   públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las   facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de   implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas   de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en   los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en   deberes específicos a los que a continuación la Corte se refiere: (i) El deber de abstenerse de estatizar la democracia y,   en consecuencia, la obligación de proteger el pluralismo, (ii) Deber de   promover formas de participación democrática que comprendan no solo la   intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones   sociales de diferente naturaleza. (iii) Deber de promover estructuras   democráticas en las diferentes formas de organización social. (iv) Prohibición,   que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y particulares, de   eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. (v) Mandato de no sustituir   a las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de   control.    

FORMAS DE PARTICIPACION-Contenido y alcance/FORMAS   DE PARTICIPACION-No se agotan con las posibilidades   existentes en esta materia    

La Corte sintetiza las diversas formas de   participación que ha reconocido la Constitución. 1. En primer lugar, la   participación se manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos   así como las minorías de oponerse a las determinaciones de las mayorías cuando   tales decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos que   constitucionalmente les han sido reconocidos y que les permiten expresar su   individualidad. De otra forma dicho se trata de la protección de un ámbito de   libre configuración personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que   permite a las personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta   protección de las decisiones privadas como forma de participación se apoya,   entre otras disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las   personas y el pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre   desarrollo de la personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la   pareja a definir la conformación de su familia. 2. En segundo lugar, la   Constitución reconoce la participación de comunidades étnicas en los procesos de   adopción de medidas que puedan impactar o afectar directamente sus formas de   vida (art. 330 y Convenio 169 de la OIT). 3. En tercer lugar y según se recordó   en otro lugar de esta providencia, la Constitución prevé diversas formas de   participación social mediante la habilitación para que las personas constituyan   organizaciones que gestionen sus intereses o los representen en diferentes   instancias. Allí se encuadran, entre otros, los colegios profesionales (art.   26), las organizaciones sindicales y gremiales (art. 39), las organizaciones en   las que participan los jóvenes (art. 45), las organizaciones deportivas (art.   52) las instituciones de educación (art. 68), las organizaciones de consumidores   y usuarios (art. 78) así como los partidos y movimientos políticos (art. 107).   4. En cuarto lugar las formas de participación en entidades públicas o en el   ejercicio de funciones públicas. Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los   jóvenes intervengan activamente en los organismos públicos o privados que tengan   a su cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), al   señalar que los usuarios del servicio de salud o los ciudadanos impactados por   una medida ambiental puedan intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y   79) o al permitir la participación de las comunidades en los Consejos Nacional y   territoriales de Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé   también cuando se dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer   funciones públicas (arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los   colegios profesionales actúen en igual dirección (art. 26). En quinto lugar, la   Constitución fija como una forma de participación el ejercicio de las acciones   administrativas o judiciales requeridas para el control de las actividades a   cargo del Estado o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco   se establece el derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art.   87), la acción popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones   penales o disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad   (art. 241), entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la   Carta, deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para   propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de los   derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de   las autoridades públicas. 6. En sexto lugar, el texto constitucional disciplina   las formas de participación que se instrumentan mediante la representación en   los órganos correspondientes. En esa medida prevé el conjunto de reglas que   determinan el funcionamiento democrático estableciendo, por ejemplo, las reglas   para la conformación de las mayorías y para la votación en las corporaciones   públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre otros). En ese marco fija   las reglas de composición de los diferentes órganos (arts. 171, 176, 190, 258,   260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros). 7. En séptimo lugar, un régimen   que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en desarrollo   de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar   el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre   otros). 8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no   agotan las posibilidades existentes en esta materia. En efecto, en atención al   carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización   del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros   instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la   mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los   afectan (art. 2).        

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Operancia    

REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION-Fundamentos   y alcance    

DERECHO DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL   PODER POLITICO-Contenido y alcance    

MECANISMOS DE PARTICIPACION-No todos suponen el mismo grado de   intervención del pueblo ni tampoco tienen los mismos efectos jurídicos    

MECANISMOS DE PARTICIPACION SEGUN TIPO DE RELACION CON EL PODER POLITICO-Criterios   generales que permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la   participación ciudadana    

Con un propósito exclusivamente analítico   y sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según   el tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de   conformación, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar   algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no   toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si   permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación   ciudadana. 1. Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o   papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede   (i)  determinar quien tomará las decisiones –elección de representantes-,   (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e   iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo,   consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito). 2. Esta distinción   permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel que cumple el   derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio   del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el   ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la   obligación de implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros   permite establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política   –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las   decisiones. 3. Un tercer criterio de clasificación es el relacionado con el   grado de intervención de las autoridades públicas y, en particular, de los   órganos de representación en el mecanismo de participación correspondiente.   Conforme a ello existirían (i) mecanismos con extendida intervención de   autoridades públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o desarrollo y los   resultados del mecanismo les ha sido asignado a ellas prioritariamente –como   ocurre con el cabildo abierto-, (ii) mecanismos con mediana intervención de   autoridades públicas en los cuales o bien la iniciativa le corresponde a los   ciudadanos pero los resultados del mecanismo dependen del órgano representativo   (iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la convocatoria se   encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus resultados en tanto   se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y plebiscito) y (iii)   mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas bien porque la   iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos (referendo   constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque la   iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no su   convocatoria (referendos constitucional aprobatorio). 4. Combinando estos   criterios podría señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos   en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2)   dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la decisión en caso de   aprobarse  y (3) supone una reducida intervención de las autoridades   públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados. En el otro   extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el   ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone la   imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa participación de   las autoridades públicas en las diferentes fases.    

PARTICIPACION CIUDADANA-Mecanismos    

MECANISMOS DE PARTICIPACION-Trámite   de las solicitudes ciudadanas    

 REFERENDO-Contenido y   alcance/REFERENDO-Modalidades    

El referendo se encuentra enunciado en el   numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo   106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos   territoriales. El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo   legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo   que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial. Igualmente,   el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de   asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional. También los   artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los   referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente. Al amparo   de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de   la Ley 134 de 1994 definió al referendo como la convocatoria que se hace al   pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no   una norma ya vigente. Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional,   regional, departamental, distrital, municipal o local.  Este Tribunal ha   señalado que el referendo es expresión del “derecho político   de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político” y,   en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un   “derecho político fundamental de origen constitucional”. Tal y como se señaló,   mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede   modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de   disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las   intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las   instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia,   proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema   jurídico. Este   Tribunal ha destacado que el referendo es una modalidad de participación   semi-indirecta y “hace   relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la   soberanía nacional, consulta al legislador primario para que “refrende,   autorice, corrobore, certifique o respalde” un texto normativo ya formalizado.”   En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del   plebiscito consiste en que en el primero el   pronunciamiento popular se refiere a “un texto normativo ya elaborado que bien   puede ser un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor” al   paso que el plebiscito “versa sobre una decisión que no se ha plasmado   normativamente en un texto positivo o escrito.” Es esa característica la que   también permite diferenciar al referendo de la denominada consulta popular, dado   que en esta no se somete a consideración del pueblo un texto normativo sino que se le   hace una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional   o territorial, según el caso. El referendo, como se advirtió, puede tener   diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos   representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas de   referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el   agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su   procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales   reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación   ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las   diferentes formas de referendos.    

REFERENDO DEROGATORIO-Contenido y   alcance/REFERENDO CONSTITUCIONAL DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO LEGAL   DEROGATORIO-Contenido/REFERENDO TERRITORIAL DEROGATORIO-Contenido    

La Constitución no prevé una definición del referendo derogatorio. Sin embargo,   el fundamento constitucional de tal mecanismo de participación se encuentra,   además de su enunciación general en los artículos 40 y 103 de la Constitución,   en el artículo 377 relativo al referendo constitucional derogatorio, en los   artículos 170 y 241 num. 3 en el caso del referendo legal derogatorio y en el   artículo 106 en lo relativo al referendo derogatorio de normas del orden   territorial. Con apoyo en tales disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de   1994 dispuso que esta modalidad de participación consiste en “el sometimiento de   un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una   resolución local, en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración   del pueblo con el propósito de que este decida si lo deroga o no”.     

REFERENDO APROBATORIO-Contenido/REFERENDO   LEGAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO APROBATORIO TERRITORIAL-Contenido    

De la misma manera en que ello ocurre   para el caso del referendo derogatorio, el aprobatorio no es objeto de   definición en la Constitución. Sin embargo, existen, además de las normas   generales contenidas en los artículos 40 y 103, diferentes disposiciones que se   ocupan de tal figura. Así ocurre respecto del referendo constitucional   aprobatorio en los artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del referendo legal   aprobatorio en el artículo 241 num. 3 y, en relación con el referendo   derogatorio de normas del orden territorial, en el artículo   106.   El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal mecanismo   consiste en “el sometimiento, a consideración del pueblo, de un proyecto de acto   legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución   local de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación por parte de   la respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o   parcialmente, lo aprueba o lo rechaza”. Esta Corporación, al ocuparse de   examinar el citado artículo 5 consideró lo siguiente: “Este instrumento   tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del principio de   soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que permite al   legislador regular formas de participación distintas a las desarrolladas en la   misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto, darle eficacia a la   iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría convertir en un esfuerzo   improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimularía la presentación de   iniciativas populares.    

REFERENDO CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Contenido/REFERENDO   CONSTITUCIONAL APROBATORIO-Reglas aplicables    

La lectura de las disposiciones constitucionales permite identificar las   principales reglas aplicables a este tipo de referendo. Así, en primer lugar (i)   el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del mecanismo prescribiendo    que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un grupo de ciudadanos que, según   lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe ser igual o superior al cinco   por ciento (5%) del censo electoral. La segunda regla, señalada en la misma   disposición, (ii) demanda la intervención del Congreso, exigiendo que mediante   la aprobación de una ley por mayoría absoluta de ambas Cámaras, se decida   someter a referendo la iniciativa presentada. En tercer lugar, también el   artículo 378, (iii) ordena que el cuestionario planteado a los electores se   presente de forma tal que puedan elegir libremente en el articulado aquello que   votan positivamente y aquello que votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el   artículo 241 num. 2 señala que antes del pronunciamiento del pueblo, esta   Corporación examine la constitucionalidad de la convocatoria únicamente por   vicios de procedimiento. En quinto lugar (v) la aprobación de la reforma   constitucional exige la participación de más de la cuarta parte del total de   ciudadanos que integren el censo electoral y la votación afirmativa de más de la   mitad de los sufragantes. En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo   constitucional no se encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le   imponen son las que corresponden a los vicios de procedimiento en su formación.   Es necesario destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de   iniciativa ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con   rasgos propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular   normativa de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha   adoptado la ley correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo   para aceptar o rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del   referendo, que comparte parcialmente con el referendo constitucional   derogatorio, debe ser tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como   sus límites.      

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Reglas   jurisprudenciales    

Considerando que el referendo constitucional aprobatorio ha sido uno de los   mecanismos que mayor atención de la jurisprudencia constitucional ha suscitado,   a continuación se enunciarán ampliamente las principales reglas fijadas por esta   Corporación en la materia: 1. Obligación de acudir al referendo constitucional   cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una   reforma a la Constitución.   2. Prohibición de sustitución   constitucional. 3. Inaplicación del artículo 170 de la Constitución a los   referendos constitucionales. 4. Irrelevancia, para el juzgamiento de la validez   de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la expedición de un   acto legislativo antes del pronunciamiento popular.  5. Etapas que debe   satisfacer la iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de   la República. 6. Prohibición de acumular los apoyos obtenidos para la   inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos para presentar el   proyecto de ley al Congreso de la República. 7. Prohibición de cumplir, sin   serlo, funciones de Comité Promotor. 8. Obligación de respetar los topes   individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo.  9. Trámite de   presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular   normativa para la convocatoria de un referendo constitucional. 10. Posibilidad de   solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones   extraordinarias. 11. Posibilidad de que el Gobierno proponga modificaciones a la   iniciativa gubernamental de referendo constitucional.  12. Posibilidad de   introducir enmiendas al proyecto de referendo constitucional. 13. Incompetencia   del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa. 14.   Respeto del principio de unidad de materia y de identidad flexible en un   referendo constitucional aprobatorio. 15. Obligación de incluir en la ley un   enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo. 16. Permisión de no   fijar en la ley la fecha específica en que se llevará a efecto el   pronunciamiento popular. 17. Protección a la libertad del elector. 18. Parámetro   de constitucionalidad para establecer el respeto a la libertad del elector. 19.   Supuestos generales que desconocen la libertad del elector. 20. Prohibición   prima facie y definitiva de las notas introductorias. 21. Admisibilidad de   preguntas complejas. 22. Prohibición de la votación en bloque de un referendo   multitemático y de sus efectos plebiscitarios. 23. Prohibición de   incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo. 24. Prohibición   de votar más de tres referendos en un solo día. 25. Prohibición de disponer la   votación de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto   electoral. 26. (i) Prohibición   del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la   prohibición de otorgar estímulos a la participación.   27. Respeto a   los efectos de la abstención. 28. Efectos de la   decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución.    29. Características  del control judicial de la convocatoria a un referendo constitucional. 30.   Parámetro de control de la ley que aprueba la convocatoria a un referendo   constitucional. 31. Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para   examinar el trámite de aprobación de un referendo constitucional. 32.   Competencia de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios   adoptados en virtud de un referendo constitucional. 33. Prohibición de suspender   el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a   referendo constitucional.     

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad   cuando el contenido de una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una   reforma a la Constitución    

Ha sostenido la Corte que no es posible, mediante la consulta popular, modificar   la Constitución. Cuando el mecanismo de participación pueda tener como efecto   obtener un pronunciamiento del pueblo sobre un asunto de trascendencia nacional   que, al mismo tiempo, implica una reforma constitucional, el trámite que debe   seguirse es el correspondiente al del referendo constitucional. En esa medida la   Corte Constitucional ha señalado que “si el Gobierno considera que cuando una   determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma   constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma constitucional,   incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que expresamente está   prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas populares.    

PROHIBICION DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional/SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Prohibición      

Esta Corporación ha señalado que la   modificación de la Constitución mediante el referendo no puede desconocer los   límites competenciales que se siguen de su texto y, en esa medida, no es posible   que el pueblo sustituya así la Carta. Este planteamiento se ha fundado, entre   otras razones, en el hecho consistente en que la manifestación popular en esas   condiciones se apoya en un procedimiento reglado impuesto por el Constituyente   de 1991 y en   consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en aquellos   casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa ciudadana. En   prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del   referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de   democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii)   formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la ley   que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión de la   Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo. En estrecha conexión   con ese punto de partida y demandando del poder constituyente algunos rasgos   para que su manifestación sea legítima –plural y deliberante-, esta Corporación   ha señalado que la competencia del pueblo para modificar la Constitución puede   ser más amplia o más reducida según su facultad para precisar la agenda o la   extensión de sus posibilidades de manifestación. En el caso del referendo de   iniciativa ciudadana ha advertido que el pueblo tiene límites para su   pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa   como poder constituyente o el Gobierno Nacional, de una parte y el   pronunciamiento del pueblo solo tiene el alcance de aceptar o rechazar la   propuesta, de otra. En todo caso, al definir el alcance del control de la Corte   la sentencia C-397 de 2010 señaló que en relación con la intensidad del examen   por violación de límites competenciales no existía diferencia alguna entre el   referendo con iniciativa gubernamental y aquel precedido de iniciativa   ciudadana. En aplicación de los límites a la reforma constitucional este   Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas constitucionales adoptadas   por el Congreso de la República.  También al adelantar el control de leyes   que convocaban a referendos constitucionales, concluyó que algunas de ellas   desconocían, total o parcialmente, las restricciones de la facultad de reforma   radicada en el pueblo según el artículo 374.   Así, en la   sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley 769 de 2003   -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un   proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la posibilidad de   reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de funcionarios ya   electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era posible dado que   (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una forma de obtener   un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii) suponía una   modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria, (iii) implicaba   adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de generalidad y, en ese   contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no en una reforma de la   Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la libertad del elector al   referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a determinados votantes la   decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de otras entidades   territoriales.  Asimismo consideró inexequible, por   sustituir ejes definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que   convocaba a un referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara acerca   de la posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona que   hubiere sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La Corte   señaló que con ese tipo de modificación se sustituían elementos esenciales de la   Carta que “tienen que ver con la estructura   institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y   valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa   estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido   cuando los sirve de manera efectiva.” Adicionalmente, constató una rotura o   quiebre de la Constitución dado que la reforma tenía como propósito beneficiar a   una persona en particular afectando la generalidad de las leyes y, en esa medida   el derecho a la igualdad.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Inaplicación   del artículo 170 de la Constitución Política    

Las restricciones temáticas establecidas en el artículo 170 de la Constitución y   que comprenden leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de   presupuesto y leyes relativas a materias fiscales o tributarias, no se aplican a   los referendos constitucionales aprobatorios, dado que el supuesto que regula   esa disposición es el correspondiente a los referendos legales derogatorios de   origen popular.    

JUZGAMIENTO DE   VALIDEZ DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irrelevancia de   la expedición de un acto legislativo antes de pronunciamiento popular    

No afecta la validez constitucional de una ley que convoca un referendo   constitucional aprobatorio, la adopción de un acto legislativo -antes del   pronunciamiento popular- que comprenda las materias sometidas a decisión del   pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los textos del referendo no   son normas constitucionales, (ii) los eventuales conflictos deberán ser   resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas a referendo, (iii) la   aprobación popular implica que las normas se encuentran respaldadas por una   garantía especial de supremacía –según lo dispone el artículo 46 de la Ley 134   de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv) implicaría anular la   democracia participativa en tanto se atribuiría el predominio al Congreso y no   al Pueblo.    

INICIATIVA   LEGISLATIVA POPULAR ANTE ORGANIZACION ELECTORAL-Etapas que debe   satisfacer antes de ser presentada ante el Congreso de la República    

Con  fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes   la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en   el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las   enunció así:   “Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que   debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral,   previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las   siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii)   inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la   solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos   legales e   inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del   Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi)   entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados   ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el   Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y   27 de la LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición   de acumular apoyos obtenidos para inscripción de la iniciativa ciudadana, con   los requeridos para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República    

Con fundamento en la distinción de las   diferentes etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha   indicado que resulta constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador   estatutario en la Ley 134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la   inscripción del promotor, de aquellos que se requieren para presentar el   proyecto de ley que convoca al pueblo. En esa dirección, la Corte ha concluido   que no resulta factible acumular el número de apoyos de cada una de tales fases   en tanto obedecen a momentos estructuralmente diferentes que suponen contenidos   intencionales diversos. Así, en el primer momento los ciudadanos apoyan la   posibilidad de que se inscriba un Comité con el propósito de promover un   referendo –y en esa medida tiene un componente plebiscitario-  al paso que   el segundo momento pretende buscar apoyos para la convocatoria del referendo y,   en esa medida, los ciudadanos respaldan un determinado texto normativo.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición   de cumplir, sin serlo, funciones de Comité Promotor    

Se opone a los principios de   transparencia y pluralismo político que organizaciones o personas a las que no   les sea reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones   asignadas exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce,   entre otros supuestos, cuando existe una estrecha conexión o una simbiosis entre   las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo   es.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Obligación de respetar los topes individuales y   globales en campañas/CAMPAÑAS ASOCIADAS A UN REFERENDO-Respeto de los   límites establecidos para su financiación    

Constituye un desconocimiento del   principio de transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que   fijan restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian   las campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de   referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes   individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la   obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la   orientada a promover el voto por el si o por el no. Esta última campaña inicia después de   la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (C-141 de 2010) o de   que el Presidente de la República fije la fecha para la realización del   referendo (C-551 de 2003). El cumplimiento de tales límites cuenta   con un fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la   voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa   popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares   de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o   sectoriales.”. Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites   establecidos para la financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de   mecanismos de participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las   autoridades tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia.     

INICIATIVA   POPULAR NORMATIVA PARA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite de   presentación, ante el Congreso de la República    

En atención a la aplicación de lo previsto para los demás proyectos de ley en el   artículo 139 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa de la convocatoria al referendo   que ha cumplido las exigencias de su primera fase debe ser presentada ante el   Presidente del Congreso o ante el Presidente de cualquiera de sus Cámaras. El   proyecto presentado debe acompañarse, de acuerdo a la Ley Estatutaria vigente,   de dos certificaciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil   relativas, entre otras cosas, al cumplimiento de los apoyos mínimos y al respeto   de los topes electorales. Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste   es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que   convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y   que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el   proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea   instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los   plutocráticos o los ilegales.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Posibilidad   de solicitar mensaje de urgencia y de adelantar debates en sesiones   extraordinarias    

Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la   Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un   referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley   convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la   limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación   de actos legislativos.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Posibilidad   de que el gobierno proponga modificaciones    

El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una   iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer   modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de   unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se formulen   antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las modificaciones   propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir temas nuevos y,   en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva iniciativa dado que, de   no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista en el numeral 1 del   artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el primer debate.    

PROYECTO DE   REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de introducir enmiendas    

El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley   presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no   impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del   referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas   por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece   de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el   Gobierno”. Esta restricción es comprensible si se tiene en   cuenta que  la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley   está sujeta a una voluntad externa. La posibilidad de   introducir enmiendas al proyecto presentado por los ciudadanos está limitada por   la prohibición de incorporar modificaciones que lo conviertan en otro   sustancialmente diferente. Una interpretación más amplia del poder de enmienda   implicaría desconocer el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la   iniciativa y vulnerar la legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas   prevé el artículo 378 de la Constitución.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Incompetencia   del Vocero o Comité Promotor para adicionar o modificar la iniciativa    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Respeto   del principio de unidad de materia y de identidad flexible    

En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por   el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en   consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma   materia, está definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la   diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010,   siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente: “En   síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de   materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar   asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la   unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en   marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede   incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma   constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos   extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma   constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo   que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por   cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el   referendo pretende reformar la Constitución.” El principio de identidad   flexible, que impide cambios sustanciales en el proyecto durante su trámite en   el Congreso, resulta más exigente en el caso de las iniciativas populares. El   rigor de su aplicación dependerá de la extensión y complejidad de la iniciativa.   En ese sentido la Corte ha señalado que “será distinto el significado de lo   sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado   por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por   completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo   sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de   una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de   2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de   identidad relativa.” Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad   de modificar el proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la   República, también se aplican al momento de la conciliación en caso de   desacuerdos entre las Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar   de ser conciliables los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara,   en el caso de iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que   además respeten la orientación y sentido de aquellas”.    

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Obligación de incluir en la ley un enunciado   expreso que ordene la convocación del pueblo    

La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe   contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente   se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este   elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede   suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del   referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la   Corte Constitucional.    

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Permisión de no fijar en la ley la fecha   específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular    

No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley   mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha   específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así   dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que   dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la   Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la   fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de   treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las   campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses.    

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Protección   a la libertad del elector    

Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del   elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al   señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan   escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que   votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se desdobla,   según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en las   exigencias de lealtad y claridad.     

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Parámetro de constitucionalidad para establecer   el respeto a la libertad del elector    

El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está   constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las   disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley   estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la   actualidad, la Ley 134 de 1994.     

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Supuestos generales que desconocen la libertad   del elector    

Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una   infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la voluntad   del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y, como   consecuencia de ello, podría conducir a la desinformación, al error, o a una   falsa percepción del fenómeno político”.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición  prima facie y definitiva de las notas introductorias    

Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las preguntas   sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no es posible   una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con   textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria que realmente refleje   el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) existe un riesgo   de desnaturalizar el mecanismo de participación en tanto el elector puede   suponer que no está votando por un texto normativo sino, en su lugar, por   determinados fines o propósitos y (iv) se suscitarían problemas normativos   ulteriores en caso de que se produzca la aceptación de los encabezados de las   preguntas”.  Se encuentran definitivamente prohibidas aquellas notas   introductorias acompañadas de lenguaje con carga emotiva o que utilizan   expresiones que no sean valorativamente neutras o que no presentan de manera   completa el contenido de los artículos que introducen. Para fundamentar esta   prohibición definitiva la Corte ha señalado que “las notas introductorias deben   satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo   y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la   medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas   del objeto que el artículo expresa (…)”. Además de ello, este Tribunal ha   señalado que las notas introductorias que contengan finalidades deben respetar   dos condiciones. Una de ellas de relación lingüística y la otra de relación   causal. De acuerdo con la primera se requiere “correspondencia entre los   contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de   lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el   contenido normativo a aprobar.” De conformidad con la segunda es necesario que   el vínculo causal entre los propósitos enunciados y el medio empleado –el texto   normativo- no sea hipotético sino, por el contrario, altamente probable.     Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos   requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido   normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su   aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su   voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del   elector.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Admisibilidad   de preguntas complejas    

No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional   materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas   formuladas no sean ambiguas. Las preguntas compuestas son constitucionalmente   admisibles y no desconocen la libertad del elector “si el Congreso desea someter   a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia   constitucional de determinada forma”. En consecuencia, sí constituye una   infracción de la libertad del elector el sometimiento de preguntas complejas   cuando no se pretende la aprobación de un sistema normativo o cuando uno de los   elementos de la pregunta le es extraño.    

REFERENDO   MULTITEMATICO-Prohibición   de votación en bloque    

Se encuentra constitucionalmente prohibida, por desconocer la libertad del   elector y el carácter no plebiscitario de un referendo constitucional, prever la   votación en bloque en el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo   ha sostenido este Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático de   origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un   mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta.    

LEY QUE CONVOCA A   REFERENDO-Prohibición   de incluir contenidos plebiscitarios    

Desconoce la naturaleza jurídica del referendo, el sometimiento de preguntas que   puedan tener como propósito el apoyo a determinadas políticas o el respaldo de   específicas actuaciones del gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003   indicó lo siguiente: “Un referendo constitucional debe entonces estar   desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es,   contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante   específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las reformas   constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de evaluar si   algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen lleva a la   Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la congelación   de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido   plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los   gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la   expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa específico del   actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia   tiene un sentido plebiscitario.  Por el contrario, es perfectamente válido   que un referendo proponga dar un tratamiento particular a los gastos de   seguridad, pues la noción de seguridad es una categoría que no es específica de   ningún gobierno, y que incluso tiene fundamento constitucional, como un   componente del orden público, que es responsabilidad del Gobierno y que tiene   además implicaciones presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales   circunstancias, y con el fin de eliminar el sentido plebiscitario de la   excepción a los gastos de funcionamiento, la Corte procederá a declarar la   inexequibilidad de las expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del   artículo 1 de la ley 796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición   de votar más de tres referendos en un solo día    

Se viola la prohibición de votar más de tres referendos en un solo día, prevista   en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 y cuyo propósito consiste en proteger la   libertad del elector, cuando en una misma convocatoria se abordan más de tres   temas distintos. Se considerarán temas distintos “aquellos numerales que no   tengan entre sí ninguna conexidad razonable, en términos temáticos,   instrumentales, sistémicos o teleológicos.    

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de disponer la votación de un   referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral    

Es compatible con la Constitución que el legislador establezca la prohibición de   que concurra en un mismo día la realización de un referendo constitucional y   cualquier otro acto electoral, tal y como en la actualidad se prescribe en el   artículo 38 de la Ley 134 de 1994. En la sentencia C-180 de 1994 indicó la   Corte: “Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no   se desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una   ley o de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter   electoral. Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la   Constitución Política, que dispone que el referendo constitucional deberá   realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto   legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma   expresa respecto de la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida   con otra elección, como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la   consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia   que el Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta   Política, para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y   mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo   ciudadano.” No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la posibilidad de   que en algunos casos   se autorice la concurrencia del referendo   constitucional con otros actos electorales. En esa dirección, el artículo 2º de   la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite   que los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación   de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado puedan realizarse   el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello naturalmente sin   perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y   Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la Constitución,   tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición   del voto en blanco/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Prohibición de otorgar   estímulos a la participación     

Está prohibido incluir en un referendo constitucional aprobatorio la posibilidad   del voto en blanco dado que en el artículo 378 de la Constitución no se prevén   alternativas diferentes al voto de aprobación o de rechazo. Esta regla tiene   como efecto la prohibición de adoptar medidas discriminatorias entre las   personas que votan en blanco y las personas que, legítimamente, deciden   abstenerse de participar. Esta pauta fue definida en la sentencia C-551 de 2003   y luego reiterada en las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010. En ambas se   concluyó que se oponía a la Constitución una disposición que autorizara el voto   en blanco en un referendo constitucional. En la primera de ellas se hizo una   declaración de inexequibilidad específica respecto de este punto dado que la ley   no fue declarada inconstitucional en su totalidad. Ello no fue así en el caso de   las sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010 si se tiene en cuenta que allí   fueron declaradas inexequibles las leyes. En aplicación de esta prohibición la   Corte consideró que el inciso 5 del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria   “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos   y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras   disposiciones” y en el que se establecía la posibilidad de promover el voto en   blanco, no era aplicable a los mecanismos de participación ciudadana   caracterizados por admitir únicamente una manifestación de aprobación o rechazo.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Respeto   a los efectos de la abstención    

La abstención, en el caso de los referendos constitucionales, es una opción   legítima de participación dado que cuando no se satisface el umbral establecido   se priva de efectos la decisión positiva o negativa de los participantes. En   consecuencia, la determinación del cumplimiento o incumplimiento del umbral   requerido para la validez del referendo constitucional, debe hacerse en relación   con cada una de las preguntas. De no ser ello así, se aceptaría una   discriminación entre aquellos que deciden abstenerse respecto de la totalidad de   las preguntas y aquellos que únicamente lo hacen en relación con algunas.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Efectos   de la decisión del pueblo de no aprobar una reforma constitucional    

La no aprobación de una pregunta sometida a referendo constitucional, no se   erige en parámetro para evaluar la constitucionalidad de una disposición   legislativa expedida por el Congreso. En consecuencia, ese hecho no implica la   inconstitucionalidad de una norma equivalente a la no aprobada en referendo. Destaca la Corte   que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad de tramitar ante   el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no aprobada por el pueblo   en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran compuestos: (1) por   una prohibición de someter a decisión durante un plazo específico, normas   aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de una mayoría   especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un referendo   respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha   transcurrido un determinado período de tiempo.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Características del control judicial de la convocatoria    

La Corte ha enunciado las características   del control constitucional que se ejerce en estos casos. Dicho control se lleva   a cabo con anterioridad al pronunciamiento popular (previo), es ejercido   únicamente por este Tribunal (concentrado), opera sin necesidad de acción   pública (automático), se ocupa de los denominados vicios de procedimiento y, en   esa medida el control no es material (especifico), los ciudadanos pueden   intervenir para exponer argumentos a favor o en contra de la iniciativa   (participativo) y la sentencia que se adopta pone fin a cualquier debate   (definitivo).   En aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la   sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto” en   aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la   derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente   examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de   control automático. En ese marco también ha sostenido que el control de   constitucionalidad al que alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae   sobre la ley que convoca al referendo constitucional, no sobre un proyecto de   ley y, en esa medida, aunque se trata de un control automático no es un control   previo a la sanción por parte del Presidente de la República.    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Parámetro   de control de la ley que aprueba la convocatoria    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Alcance   de la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de   aprobación    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Competencia   de la Corte Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados    

REFERENDO   CONSTITUCIONAL-Prohibición   de suspender el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias de   convocatoria    

En el Auto 278 de 2009 la Corte estableció que cuando se adelanta el control   constitucional de una ley convocatoria a un referendo constitucional no es   pertinente declarar la prejudicialidad, aun en el caso de que se estén   adelantando procedimientos para determinar la regularidad de la votación de la   ley. En estrecha conexión con ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la   determinación adoptada por el Consejo Nacional Electoral respecto de la validez   de una actuación, en el curso de la iniciativa ciudadana, no suspendía al   ejercicio de las competencias a cargo de la Corte Constitucional. También ha   declarado que no procede la declaración de prejudicialidad, encontrándose   pendiente un pronunciamiento del Consejo de Estado respecto de la validez del   decreto que convoca a sesiones extraordinarias durante el curso de aprobación de   una ley de referendo constitucional, dado que a la Corte le corresponde examinar   integralmente dicho trámite. En esa dirección se encuentran los Autos 296 y 303   de 2009.        

CONSULTA POPULAR-Contenido    

La Constitución contiene varias   disposiciones relativas a la consulta popular. Además de las mención general en   los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104 regula la consulta popular   facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105 las consultas populares   facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo 297 prevé las consultas   territoriales obligatorias como condición para decretar la creación de nuevos   departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las consultas territoriales   obligatorias para la conformación de un área metropolitana o para la anexión de   un municipio a una de ellas y (v) el artículo 321 contempla las consultas   territoriales obligatorias para la participación de un municipio en una   provincia. La consulta popular del orden nacional y del orden territorial tiene   una dimensión representativa en la que interviene en el orden nacional y por   expresa disposición constitucional el Presidente y el Senado de la República   (art. 104) y, en el orden territorial el Gobernador o el Alcalde –también en   virtud de la exigencia constitucional precisa fijada en el artículo 105- y las   asambleas, concejos o juntas administradoras locales –por disposición legal-. En   esta fase representativa, es el Gobierno el titular de la iniciativa y quien   determina, en el caso de no tratarse de una consulta obligatoria, la oportunidad   para su realización. Una vez agotada esta fase se activa la dimensión   participativa permitiendo que los ciudadanos tomen una decisión, con efectos   obligatorios, respecto del asunto consultado.    

CONSULTA   POPULAR-Definición              

El artículo 8 de la ley 134 de 1994 prevé una definición de la consulta popular   que coincide con la comprensión que de tal figura ha tenido la jurisprudencia   constitucional. Dicha disposición establece que es la institución mediante la   cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia   nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el   Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a   consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.   Prescribe además, que en todos los casos la decisión adoptada por el pueblo   resulta obligatoria. La Corte se ha ocupado de definir la   Consulta Popular. Así, en la sentencia C-180 de 1994, señaló su condición de   mecanismo de participación ciudadana consistente “en la posibilidad que tiene el   gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y   luego tomar una decisión.” Esta definición implica que el pueblo no adopta   directamente la decisión respecto del asunto consultado sino que, en otra   dirección, impone un mandato de actuación al ejecutivo. Conforme a ello destacó   este Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión que una determinada   autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés   nacional, regional o local, que posteriormente, la obliga a traducirla en   acciones concretas.”  Su instrumentación, ha destacado la Corte, tiene como   finalidad “definir la realización o buscar el apoyo generalmente de actuaciones   administrativas de carácter trascendental en el ámbito nacional, regional o   local. La consulta popular, además de concretar el derecho a la participación   ciudadana, constituye también una forma de canalizar disputas entre dos órganos   del poder público legitimados democráticamente. Es por ello que la   jurisprudencia ha dicho que “permite que cuestiones complejas, sobre las cuales   haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo,   evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.” Además de la   caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto la consulta   popular es un mecanismo de participación y la participación es un derecho   fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar el   cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para   exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo.    

CONSULTA POPULAR-Reglas   jurisprudenciales    

CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Inexistencia de   reserva estatutaria estricta para su regulación    

Para la regulación de la consulta popular territorial pueden concurrir   disposiciones estatutarias o las integradas al Estatuto General de la   Organización Territorial, según ello se encuentra establecido en el artículo 105   de la Constitución. De esta manera, la reserva de ley estatutaria no se activa   en lo relativo a estas consultas territoriales con la misma fuerza en que ocurre   respecto de los otros mecanismos de participación, dado que para esas consultas   existe una competencia legalmente repartida.    

CONSULTA POPULAR-Carácter   facultativo y excepcionalmente obligatorio    

No obstante que en principio la realización de la consulta popular es una   facultad del Presidente, de los Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha   considerado que ella resultan obligatoria para la formación de nuevos   departamentos (art. 297), para la conformación de un área metropolitana o para   la vinculación de un Municipio a una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la   vinculación de un municipio a una provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4).    Este Tribunal, también ha precisado que la determinación de la procedencia de   una consulta popular cuando ella se ha establecido como obligatoria, no impide   que la administración valore discrecionalmente si se cumplen los supuestos que   determinan el deber de realizarla.    

CONSULTA POPULAR-Competencia del   legislador para establecer umbral de participación para la eficacia del   pronunciamiento del pueblo    

Se encuentra constitucionalmente permitido que el legislador establezca para el   caso de la consulta popular y como condición de validez del pronunciamiento   popular, una participación mínima del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de   1994, al regular cuándo una decisión adoptada en desarrollo de este mecanismo   resulta obligatoria, dispuso la necesidad de una participación mínima de la   tercera parte del censo electoral y una votación a favor de la mitad más uno de   los sufragios. Dicha disposición fue declara exequible en la sentencia C-180 de   1994. La libertad de configuración del Congreso para fijar tal umbral no se   extiende, al caso de la consulta popular emplazada por el Congreso para que el   pueblo decida si convoca o no una asamblea constituyente. En este caso la   Constitución fija directamente una regla de participación ciudadana mínima.    

CONSULTA POPULAR-Prohibición de   estimular la participación    

Debido a que el establecimiento de un nivel mínimo de participación en la   consulta popular –la tercera parte del censo electoral-, implica que la   abstención es un medio legítimo de oposición a la iniciativa (abstención   activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la participación. La sentencia   C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de decisión: “En virtud de lo   anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo   derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como   aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato,   produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin   de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para   efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación   está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido.   Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número   determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio   o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la   mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para   efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre   para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo   menos la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado   o no.” Esta regla resulta también aplicable a la consulta popular promovida por   el Congreso para decidir la convocatoria de una Asamblea Constituyente.    

EXIGENCIA DE CONSULTA POPULAR EN   PROCEDIMIENTOS DE CONFORMACION DE AREAS METROPOLITANAS-Vigencia temporal   limitada    

En aquellos casos en lo que la Constitución ha establecido la consulta popular   como condición para la vinculación de los municipios a un área metropolitana,   dicha exigencia no puede establecerse como parámetro para examinar la validez de   aquellas constituidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de   1991. Ello es así debido a que no se encontraba establecido dicho requisito.   Destacando la importancia de esa nueva regla constitucional y refiriéndose a su   ámbito temporal de aplicación, señaló la Corte: “La consulta popular como   requisito para la creación de Áreas Metropolitanas o para la vinculación de   nuevos municipios a las áreas ya existentes, es una condición constitucional de   la mayor importancia, puesto que realiza los principios de democracia   participativa ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el   constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es   necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es   indispensable para que un municipio entre a formar parte de un Área   Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del   Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un   área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como   presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión   constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad de   regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana con   anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por consiguiente   la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes de la   expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de tales   entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la   exigencia de la consulta popular”.    

CONSULTA POPULAR NACIONAL-Prohibición de   ejercer control judicial previo al pronunciamiento del pueblo/CONSULTA   POPULAR TERRITORIAL-Autorización para regular el control judicial    

Se   encuentra constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte   Constitucional un control judicial previo de la consulta popular del orden   nacional dado que ello no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241   de la Carta. Existe entonces una solución constitucional definida que no puede   ser modificada ni ampliada por el legislador. Ahora bien, es posible por no ser   un asunto regulado en la Constitución, que la Ley Estatutaria fije reglas   relativas al control judicial de consultas populares del orden territorial. Al   amparo de esa facultad, puede asignar a los Tribunales de lo Contencioso   Administrativo competencias de control previo de la consulta popular.    

CONSULTA POPULAR-Restricciones   competenciales del pueblo    

No   resulta posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones   normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea   constituyente, salvo que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo   establecido en el artículo 376 de la Constitución. La Consulta popular, cuya   realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de la Constitución, no puede   referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del   respectivo nivel territorial. En esa medida, no será posible que mediante una   consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter   departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el   Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un   asunto exclusivamente territorial.    

CONSULTA POPULAR-Prohibición de   modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales    

CONSULTA POPULAR-Prohibición   prima facie de invalidar su ejecución mediante la interposición de una   acción de tutela    

No resulta   posible acudir a la acción de tutela con el propósito de invalidar la ejecución   de una consulta popular distrital cuando se han surtido todos los procedimientos   previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya se ha cumplido.    

ASAMBLEA   CONSTITUYENTE-Trámite     

CONSULTA POPULAR PARA CONVOCAR A UNA   ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Reglas    

La modificación de la Carta mediante una   asamblea constituyente se encuentra sometida a varias reglas que comprenden,   entre otras cosas, el procedimiento de consulta al pueblo para que decida si se   convoca dicha asamblea. Tales reglas pueden enunciarse de la siguiente forma. En   primer lugar, (i) el Congreso tiene la competencia para disponer si consulta al   pueblo la convocatoria de una asamblea constituyente o, de otra forma dicho,   “quien efectúa la consulta es el Congreso de la República”. En segundo lugar,   (ii) la ley mediante la cual se prevé la consulta al pueblo debe ser aprobada   por la mayoría absoluta de una y otra cámara. En tercer lugar, (iii) la ley que   dispone la realización de la consulta debe indicar la competencia, el período y   la composición de la asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la Corte   Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de   la ley que somete a decisión del pueblo la Convocatoria a una Asamblea   Constituyente, únicamente por vicios de procedimiento en su formación.   Finalmente, en quinto lugar, (v) la convocatoria de la asamblea constituyente se   producirá si vota a favor la tercera parte de los integrantes del censo   electoral lo que implica, en consecuencia, que es el pueblo quien convoca a la   Asamblea. En la segunda fase del procedimiento de reforma, esto es, una vez el   pueblo ha decidido convocar a la asamblea constituyente (vi) debe procederse a   su elección por el voto directo de los ciudadanos en un acto electoral que no   puede coincidir con otro. Una vez elegida (vii) la facultad de reforma   constitucional por parte del Congreso de la República quedará suspendida durante   el término asignado a la asamblea para el cumplimiento de sus atribuciones.   Finalmente (viii) la asamblea tendrá la competencia para fijar su propio   reglamento. La Ley 134 de 1994 se refiere a este mecanismo de participación en   la misma disposición que se ocupa de regular la consulta popular. De esta   manera, el artículo 8 señala que cuando la consulta se refiera a la conveniencia   de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a   consideración del pueblo mediante una ley aprobada por el Congreso.   Adicionalmente, el artículo 63 precisa que la consulta para la convocación de   una asamblea y la elección de los delegatarios serán dos actos separados.   Asignándole un efecto obligatorio a las decisiones adoptadas por el pueblo en la   consulta popular, el artículo 62 de la ley 134 de 1994 prevé la absoluta   inmodificabilidad de las reglas que fueron objeto de votación en la consulta. De   esta manera la Asamblea Constituyente, además de los límites que más adelante se   mencionan, se encuentra sujeta a las determinaciones adoptadas por el pueblo con   anterioridad a su convocatoria y que demarcan, entre otras cosas, el alcance de   su competencia. La Corte señaló, al examinar dicha regla, que “se acompasa con   la naturaleza misma del derecho que tienen quienes han aprobado la decisión de   convocar la Asamblea”.    

PLEBISCITO-Fundamento   constitucional/PLEBISCITO-Finalidad/PLEBISCITO-Definición/PLEBISCITO-Modalidad  “semi-indirecta”/CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Distinción    

Este mecanismo de participación, que la   jurisprudencia de esta Corte ha considerado como una modalidad semi-indirecta de   participación del pueblo, apenas es mencionado en la Constitución. La Corte ha   encontrado el fundamento constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103   que lo enuncia, (ii) en el artículo 104 que le confiere al Presidente de la   Republica, previo concepto favorable del Senado de la República, la posibilidad   de consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el   artículo 241 núm. 3 que le atribuye a la Corte Constitucional la competencia   para decidir sobre su constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento   en su formación. Así las cosas, el plebiscito y la consulta popular cuentan con   un fundamento constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y,   por ello, como lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado   como una forma de consulta popular. El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió   el plebiscito indicando que el mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo   mediante el cual se apoya o se rechaza una determinada decisión del ejecutivo.   Al adelantar el examen de constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180   de 1994 estableció los rasgos característicos del plebiscito indicando que podía   ser definido “como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera   autónoma, defina su destino” o como “el pronunciamiento que se le solicita al   pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la   sociedad”. En esa misma oportunidad, este Tribunal intentó precisar las   diferencias que existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la consulta   popular y el referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la Corte cifró   la diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no pretende un   pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo señala el   artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el   referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o rechace   un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El plebiscito   tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una decisión del poder   ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento popular no se desprende   totalmente de la persona misma del Presidente de la República. Lo dicho   anteriormente permite establecer también la distinción entre la consulta popular   nacional y el plebiscito. La primera, a diferencia del segundo, tiene por objeto   el pronunciamiento del pueblo respecto de una pregunta de carácter general y, en   esa medida, puede comprender materias que no son del resorte exclusivo del   Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de otros órganos   del poder público. Que el plebiscito tenga como propósito fundamental conocer la   opinión de las personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo y no   adoptar una norma o exigir su adopción en caso de requerirse, se sigue del hecho   consistente en que el control constitucional posterior a cargo de la Corte   Constitucional, establecido en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta, se   ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. De   admitirse que el plebiscito tuviera el mismo objeto o los mismos efectos que el   referendo o la consulta popular, implicaría aceptar que el pronunciamiento   popular podría desconocer la Constitución sin que pudiera, de forma alguna,   controlarse judicialmente. En síntesis, el plebiscito tiene como finalidad   avalar o rechazar una decisión del ejecutivo con propósitos fundamentalmente   políticos y no normativos y, por ello, el control de constitucionalidad   únicamente se adelanta para examinar posibles vicios en su convocatoria o   realización. La consulta popular del orden nacional se segrega de la gestión o   actuación misma del Presidente en tanto el llamado que se hace al pueblo busca   trazar un marco de actuación que puede o no concluir en la adopción de   decisiones de carácter normativo. En el referendo, el pueblo directamente toma   una decisión sobre una norma o un proyecto de norma sin requerirse la   intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a su formalización de   acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de 1994- para considerar   inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo (aprobatoria o   derogatoria). Estos tres mecanismos de participación se inscriben en una línea   continua caracterizada por la intervención del pueblo en la toma de una   decisión. Se diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su mayor o menor   vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos que tienen en   el ordenamiento jurídico.    

PLEBISCITO-Reglas   jurisprudenciales    

MATERIAS OBJETO DE PLEBISCITO-Restricciones/PLEBISCITO-Mandato   de aplicar las restricciones previstas para el referendo    

Si bien el legislador puede delimitar los   asuntos o materias objeto de la consulta plebiscitaria, es obligatorio que tales   restricciones comprendan, al menos, asuntos relativos a leyes aprobatorias de   tratados internacionales, a las leyes de presupuesto y a materias fiscales o   tributarias. En efecto, la Corte señaló, al pronunciarse sobre la posibilidad de   someter a plebiscito las materias comprendidas por el numeral 16 del artículo   150, que ello era inexequible “como quiera que conforme al artículo 170 de la   Carta, no procede el referendo respecto de los tratados internacionales”.   Adicionalmente y considerando que la modificación de la Constitución solo es   posible a través de los mecanismos establecidos en el artículo 374, la Corte   consideró que se ajustaba a la Carta la prohibición de someter al plebiscito   decisiones relativas a la duración del periodo presidencial o que impliquen   modificación de la Constitución. En esa dirección este Tribunal sostuvo que la   Corte no encontraba objeción a dicha regulación “máxime cuando la propia Carta   Política prevé que la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros   mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del plebiscito”    

PLEBISCITO-Permisión del   legislador para establecer requisitos adicionales a los previstos en el artículo   104 de la Constitución    

A pesar   de que la Corte señaló que uno de los fundamentos constitucionales del   plebiscito era el establecido en el artículo 104 de la Carta en el que se   establecía únicamente la aprobación del Senado de la República, declaró la   exequibilidad de la disposición en la que se señalaba que la oposición de   cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del pronunciamiento   plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa conclusión supone la   existencia de una regla que habilita al legislador para fijar condiciones   adicionales a las determinadas en la Constitución para la realización de un   plebiscito    

PLEBISCITO-Prohibición de   promover la participación mediante la creación de estímulos    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y   NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS-Fundamento constitucional/INICIATIVA   POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS-Definición    

Los artículos 40, 103 y 106 contienen   reglas generales relativas a este mecanismo de participación. Así (i) el numeral   5 del artículo 40 señala que los ciudadanos, en general, tienen iniciativa en   las corporaciones públicas, (ii) el artículo 103 enuncia como mecanismo la   iniciativa legislativa, esto es, la iniciativa que puede promoverse ante el   Congreso de la República y (iii) el artículo 106 regula este mecanismo en el   nivel territorial indicando que los habitantes de las entidades territoriales   podrán presentar proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva   corporación pública quien tiene la obligación de tramitarlos. El artículo 2 de   la ley 134 definió, con fundamento en las anteriores disposiciones generales,   que la iniciativa es el derecho   político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y   de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas   Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de   Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las   corporaciones de las entidades territoriales con el objetivo de que tales   proyectos sean debatidos y posteriormente, sean aprobados, modificados o negados   por la corporación pública  respectiva. Con apoyo en las   normas antes mencionadas, este Tribunal ha indicado que la iniciativa reconocida   a una parte de los ciudadanos “tiene la naturaleza de un derecho político   fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a   que pueda participar en la conformación, ejercicio y control político”.    

INICIATIVAS RELATIVAS A PROYECTOS DE LEY O DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Condiciones   específicas para presentarlas    

El artículo 155 consagra las condiciones   específicas para presentar ante el Congreso iniciativas relativas a proyectos de   ley o de reforma constitucional. Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un   número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral o   el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, (ii) que la   iniciativa debe ser tramitada de acuerdo con lo que establece el artículo 163 de   la Constitución en lo relativo a los proyectos con manifestación de urgencia y   (iii) que en el caso de la iniciativa formulada por ciudadanos, estos son   titulares de un derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en   las diferentes etapas que se surtan ante el Congreso y que es objeto de   regulación en el artículo 230 de la ley 5 de 1992. A su vez, al regular la   iniciativa popular normativa para actos legislativos, el artículo 375 de la   Constitución dispuso que además del Gobierno y diez (10) Congresistas, también   puedan ejercerla los ciudadanos en un número igual -al menos- al cinco por   ciento (5%) del censo electoral así como el veinte por ciento (20%) de los   concejales o de los diputados. Dado que tales normas regulan simultáneamente y   de manera diferente el porcentaje de concejales o diputados requeridos para la   presentación de la iniciativa, estableciendo el primero el treinta por ciento   (30%) y el segundo el veinte por ciento (20%), la Corte consideró que el   conflicto normativo que se suscitaba debía resolverse a favor del primero de   tales porcentajes dado que “pese a preverse en norma anterior, sin lugar a   dudas, es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos   legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al   carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a   requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los   requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes”. No obstante lo   dicho en la sentencia C-180 de 1994, en oportunidad posterior la Corte   estableció que el conflicto entre las dos disposiciones debía solucionarse de   manera diferente. Indicó entonces que al paso que el artículo 155 se ocupaba, de   manera general, de la iniciativa de cualquier proyecto de ley o de reforma   constitucional, el artículo 375 aludía a los proyectos de acto legislativo. En   esa medida la relación era una relación de regla general excepción que fue así   explicada   en la sentencia C-222/97: “También respecto de la iniciativa cabe distinguir   entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la   Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que   pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción   entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de   procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos, que exige el   treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con   proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a   proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo   cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento   de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los   artículos 376 y 378.”    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y   NORMATIVA-Reglas   jurisprudenciales    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y   NORMATIVA-Prohibición   respecto de materias que tienen iniciativa de un órgano precisado en la   Constitución o que no pueden ser objeto de pronunciamiento popular en referendo    

En virtud de esta regla es compatible con   la Constitución que la ley señale que ciertas materias no pueden ser objeto de   iniciativa tal y como ocurre, por ejemplo, con aquellas que únicamente pueden   ser impulsadas por el Gobierno. Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó:   “Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,    las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada   importancia o gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de   sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los órdenes   nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los   órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo   dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso   final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP. Se trata, pues, de asuntos de   exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y   tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de   amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público.   Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un   referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y   de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del   artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.” Conforme a lo dicho por la   Corte, existe una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la   iniciativa normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas a   referendo según el artículo 170 de la Constitución.    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y   NORMATIVA-Prohibición   de desconocer la reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria   excluya determinadas materias de la iniciativa popular    

Esta regla   determina que la ley estatutaria que se expida para la regulación de los   mecanismos de participación ciudadana debe contener los límites a las   posibilidades de ejercer la iniciativa normativa, sin que resulte posible   autorizar que mediante una ley ordinaria se fijen o remitir para ello a un   ordenamiento no estatutario vigente.    

INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y   NORMATIVA-Prohibición   de ejercer un control judicial previo a su trámite    

Esta   regla se sigue de la decisión de esta Corporación de declarar inexequible la   norma que atribuía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado   y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo -según se tratara de una   iniciativa nacional o territorial- competencias para examinar previamente la   iniciativa a fin de determinar si cumplía las condiciones previstas en la ley y   en la Constitución. Para la Corte ese tipo de regulación desconoce la Carta dado   que (i) otorga a tales corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir   en la iniciativa, (ii) desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado   y (iii) impide un pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las   normas que fruto de la iniciativa fueran aprobadas.    

CABILDO ABIERTO-Fundamento   constitucional/CABILDO ABIERTO-Definición    

La Constitución únicamente se refiere al   denominado cabildo abierto en el artículo 103 de la Carta al mencionar los   mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. El artículo   9 de la ley 134, declarada exequible en su oportunidad, definió el cabildo como la reunión pública de los concejos distritales,   municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes   pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la   comunidad. La Corte ha indicado que ese mecanismo consiste en   “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los   asuntos que le interesen o afecten.” También ha señalado que el instrumento   referido “se constituye en la forma más efectiva para que los ciudadanos   residentes en los respectivos entes territoriales, puedan discutir y estudiar   los asuntos que son de interés para la comunidad”. Igualmente precisó que   mediante el mismo se pretende “ampliar los escenarios de participación de los   ciudadanos y, en concreto, que la comunidad política de manera directa y   pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva   población. (…)”. Asimismo advirtió que en el cabildo “los habitantes   tienen el derecho de participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su   opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad”.    

CABILDO ABIERTO-Objetivo     

Mecanismos de participación como el cabildo abierto tienen como objetivo, al   igual que los demás “foros cívicos”, promover el diálogo horizontal de los   ciudadanos complementando, en esa medida, el diálogo vertical que se materializa   mediante los mecanismos propios de la democracia representativa. Por ello   resulta posible establecer que las autoridades disciplinen su realización con el   propósito de asegurar que los procesos de deliberación que allí se surten se   lleven a cabo sin interferencias. Fue por ello que la Corte Constitucional   encontró admisible –aunque no se trataba propiamente de un cabildo abierto- que   en un foro cívico convocado por el alcalde de un Municipio para discutir asuntos   presupuestales, no se admitiera el ingreso de aquellos que en ese entonces eran   candidatos a la alcaldía    

CABILDO ABIERTO-Reglas   jurisprudenciales    

CABILDO ABIERTO-Posibilidad de   que el legislador le atribuya capacidad de decisión    

El cabildo es un   mecanismo de democracia participativa que activa la relación de control del   poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la administración con   la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como una forma de   ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo regulan se   contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La posibilidad   de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este Tribunal en la   sentencia C-180 de 1994.    

CABILDO ABIERTO-Posibilidad de   que el legislador defina, en general, los sujetos habilitados para participar    

Las   características de este mecanismo hacen posible que el legislador establezca que   los participantes en el cabildo sean aquellos que tengan un interés específico   en la materia. Esto implica la posibilidad de que el legislador estatutario   establezca que en el cabildo participen únicamente los residentes en determinado   nivel territorial. Dijo la Corte que la premisa según la cual el cabildo abierto   tiene como propósito discutir asuntos de interés para la comunidad “enfatiza la   especial relación que entre el sujeto y el asunto debe existir y que concita su   pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva localidad o municipio.    

CABILDO ABIERTO-Prohibición de   que el legislador de asigne a las autoridades territoriales competencias para la   regulación de la convocatoria y funcionamiento    

Considerando que la Constitución no se   ocupa de regular las condiciones de realización del cabildo abierto, el margen   de configuración del que dispone el Congreso para regular esta institución de   participación democrática es particularmente amplio. Es por ello que la Corte ha   sostenido que “el constituyente deja en manos del legislador su reglamentación”.   En tanto titular exclusivo de esa competencia no es posible que le asigne a los   concejos municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la   expedición de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los   cabildos cuando no se encuentren contenidas en la ley.    

REVOCATORIA DEL MANDATO-Fundamento   constitucional    

La Carta Política hace referencia específica a la revocatoria del mandato en dos   disposiciones. La primera de ellas, el artículo 40, señala que el derecho a la   participación de los ciudadanos se concreta, entre otros, en el derecho a   revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establezca la   ley. A su vez, el artículo 103 lo enuncia como uno de los mecanismos de   participación ciudadana. Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una   mención específica de dicha figura, alude al denominado voto programático   indicando que   quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el   programa que presentó al inscribirse como candidato. El artículo 6 de la Ley 134 de   1994 definió la revocatoria como el derecho político, por medio del   cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un   gobernador o a un alcalde. Según esta Corporación la revocatoria   del mandato consiste en “la posibilidad con la que cuenta el   pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya   prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (…)”. Igualmente ha   advertido que se trata de un instrumento que permite “el   control político directo sobre el poder público”. La Corte ha   tenido oportunidad de explicar el fundamento de la revocatoria señalando que “la   estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para los   gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el   cumplimiento del programa electoral.” Como consecuencia de ello “las promesas   electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben cumplirse, lo cual   explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del mandato    

VOTO PROGRAMATICO-Jurisprudencia   constitucional/VOTO PROGRAMATICO-Realización de la democracia   representativa    

REVOCATORIA DEL   MANDATO-Reglas   jurisprudenciales    

REVOCATORIA DEL   MANDATO Y PERDIDA DE INVESTIDURA-Distinción    

REVOCATORIA DEL   MANDATO-Prohibición   de que el legislador establezca, al adoptar la regulación en materia de voto   programático, un determinado contenido a los programas que deben inscribir los   candidatos    

Resulta contrario a las exigencias propias del pluralismo político imponer a los   candidatos a la alcaldía o a la Gobernación, un determinado modelo para la   presentación del programa que se obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.      En aplicación de esta regla, la Corte consideró inexequible una disposición que   indicaba que los programas serían entendidos como propuestas   integrales, coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan   por el desarrollo armónico de la respectiva entidad territorial en lo social,   económico, político, laboral, cultural y ecológico.    

REVOCATORIA DEL   MANDATO-Posibilidad   de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del   alcalde antes de activar la revocatoria    

La jurisprudencia de esta Corporación ha encontrado compatible con la   Constitución las disposiciones que establecen un límite temporal a la iniciativa   de la revocatoria. De esta manera es factible que el legislador prevea que antes   de determinado tiempo se impida cualquier propósito revocatorio. En esa   dirección, al examinar una disposición que establecía que la revocatoria solo   procedería si había transcurrido un año desde el momento de la posesión del   respectivo mandatario, la Corte concluyó que era exequible “puesto que es un   término razonable establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o   gobernador pueda comenzar a dar cumplimiento a su programa.    

REVOCATORIA DEL   MANDATO-Posibilidad de que   el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de la   revocatoria, las razones que la motivan    

Este Tribunal ha considerado que establecer la obligación de presentar las   razones que motivan una solicitud de revocatoria es plenamente compatible con la   Carta Política. Según la sentencia C-011 de 1994 “establecer las   razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable,   por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control político”   y, en esa medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del   cuerpo electoral el por qué de la convocatoria”. Al examinar una exigencia   similar, la sentencia C-180 de 1994 expresó: “La Corte considera constitucional   esta disposición, en cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de   la revocatoria, pues no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo   popular para llevar a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato,   sin conocer los motivos que fundamentan dicha solicitud.”    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Posibilidad   de que el legislador establezca un apoyo mínimo de la solicitud de revocatoria   para promover la convocatoria a la votación/REVOCATORIA DE MANDATO-Prohibición   de excluir del proceso revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las   elecciones    

En desarrollo de la   libertad de configuración de la que dispone el legislador estatutario, es   posible que establezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la   revocatoria. Eso permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e   impide, adicionalmente, que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la   activación de funciones electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al   estudiar una disposición que señalaba que la solicitud de revocatoria debía   venir acompañada de un memorial suscrito por personas que hubieren participado   en la jornada de elección del mandatario en un número equivalente  al   cuarenta por ciento (40%) de los votos válidos emitidos en esa oportunidad,   Posteriormente, al examinar una nueva regla legislativa que establecía que el   porcentaje del cuarenta por ciento (40%) se aplicaría no al número de votos   válidos emitidos en la elección sino al número de votos que hubiera obtenido el   elegido, este Tribunal consideró que ella se ajustaba a la Constitución. A diferencia de lo establecido en la   sentencia C-011 de 1994 respecto de la constitucionalidad de la exigencia según   la cual los suscriptores de la solicitud solo podían ser los participantes de la   jornada electoral previa, la Corte estableció en la sentencia C-179 de 2002 que   esa condición vulneraba el derecho de los ciudadanos a participar en el control   del poder público.    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Posibilidad   de establecer exigencias mínimas de participación y votación para que la   revocatoria resulte posible    

Con fundamento en esta regla, la jurisprudencia advierte que no se oponen a la   Constitución aquellas disposiciones legales que prevén un umbral mínimo de   participación para decidir la revocatoria. En esa medida, ha considerado   exequible (i) la regla que establece un umbral mínimo de participación del   sesenta por ciento (60%) de los participantes en la jornada electoral en la que   se eligió el mandatario y una mayoría a favor de la revocatoria del sesenta por   ciento (60%) de los participantes o (ii) la regla que, modificando la anterior,   fijó un umbral mínimo de participación del cincuenta y cinco por ciento (55%) de   los votos válidos en la elección anterior y una mayoría respaldando la   revocatoria de la mitad más uno de los votantes. Cabe advertir que atendiendo el   cambio de postura respecto de los ciudadanos legitimados para intervenir en el   proceso de revocatoria, la Corte consideró que permitir la concurrencia a la   votación de ciudadanos que no habían intervenido en la elección previa, se   ajustaba a la Carta Política.    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Posibilidad   de establecer una prohibición de iniciar un nuevo trámite de revocatoria cuando   en virtud de la votación ella no ha prosperado    

La Corte consideró que era constitucionalmente que el legislador estableciera la   improcedencia de un nuevo trámite de revocatoria cuando, en virtud de la   votación del pueblo, ella hubiere resultado fallida. Así, en la sentencia C-180   de 1994 indicó la Corte: “En relación con el artículo 70, dispone que si como   resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde,   no podrá volver a intentarse dicha solicitud en lo que resta de su periodo. En   cuanto a esta norma, estima la Corte que es constitucional, pues de una parte,   se trata del desarrollo de la facultad que el Constituyente otorgó en el   artículo 103 al legislador para regular este mecanismo, y de otra, lo que se   pretende es evitar que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los   enemigos políticos le impidan al respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con   su mandato o programa político.”    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Designación   del reemplazo definitivo del alcalde revocado    

La regla relacionada con la designación del reemplazo del gobernador o alcalde,   que ha sido objeto de revocatoria, fue inicialmente precisada por la Corte al   señalar que se oponía a la Constitución disponer que el Presidente de la   República o los Gobernadores designaran definitivamente el reemplazo del alcalde   revocado. Sin embargo, la Corte juzgó que si era posible la designación interina   de un alcalde o gobernador hasta tanto se desarrollaran las nuevas elecciones.   Sobre ello la sentencia C-011 de 1994 presentó varias consideraciones, luego   reiteradas en la sentencia C-180 de 1994.    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Prohibición   de promover la participación en los procesos de revocatoria del mandato mediante   la creación de estímulos    

Dado que el éxito de la revocatoria del mandato depende de la satisfacción de un   umbral mínimo de participación, no resulta posible que la ley otorgue estímulos   o conceda beneficios a quienes participen. Así lo estableció la sentencia C-041   de 2004 citada al enunciar la aplicación de esta regla al referendo, a la   consulta popular y al plebiscito.    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Prohibición   de extender la revocatoria del mandato a los miembros del Congreso    

La Corte ha considerado que la revocatoria del mandato se aplica, en atención a   lo establecido en materia de voto programático en el artículo 259 de la Carta,   únicamente a los alcaldes y gobernadores. Refiriéndose a la posibilidad de   aplicar tal institución a los congresistas sostuvo esta Corte: “El   funcionamiento en bancadas tiene como objetivo racionalizar las labores del   Congreso y de las Corporaciones de elección popular. En tal sentido, la   prohibición de la doble militancia tiene como razón de ser la de servir de   instrumento disciplinante para la existencia misma de las bancadas. Así, en   principio, bancadas y doble militancia no dependen de la clase de mandato que se   les conceda a los parlamentarios. Sobre el particular, cabe señalar que si bien   puede ser independiente la existencia de disciplina interna de los partidos   mediante el funcionamiento de bancadas de la clase de mandato que se maneje, es   necesario tener presente las relaciones existentes entre mandato parlamentario y   funcionamiento de partidos, pues esta relación determina en buena parte la forma   de ser de nuestro sistema democrático. De tal suerte que, para las Corporaciones   de elección popular no puede hablarse de mandato imperativo, pues no está en los   representantes de un partido concretar todo el programa, la razón de ser, la   naturaleza de los órganos colegiados es la negociación, el consenso y la   conclusión en la ley de las decisiones más próximas a un ideario. No puede   exigírseles mandato imperativo, ni revocatoria del mandato.” Así las cosas, en   el sistema actual, resultante de la reforma política y de la ley de bancadas, si   bien no existen responsabilidades directas entre elector y representante por   incumplimientos del mandato ( no pueden existir ), si existe un mecanismo para   que los elegidos actúen de manera armónica y cohesionada en torno a los   intereses del partido, cual es, la prohibición de la doble militancia y el   régimen disciplinario interno que hasta donde la dinámica política parlamentaria   lo permite, debe orientar a los representantes a actuar de manera coherente con   tal ideario político en que consiste el programa del partido.”    

REVOCATORIA DE   MANDATO-Obligación   de las autoridades territoriales de proteger las expresiones orientadas a   promoverla    

La Corte ha señalado que la actuación de las autoridades locales, en el marco de   una iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato, debe ser respetuosa de los   derechos que se garantizan a quienes lideran la iniciativa. En esa medida ha   dispuesto (i) que la restricción a las manifestaciones públicas de los   interesados así como (ii) las intervenciones en medios de comunicación por parte   de los mandatarios locales, deben ser especialmente cuidadosas a efectos de no   desconocer la libertad de expresión e información, de no vulnerar el derecho al   buen nombre y a la honra y de no inhibir o afectar el derecho a la participación   de los ciudadanos.      

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas relativas   a la promoción y vocería de origen popular/PROMOCION Y VOCERIA DE MECANISMOS   DE PARTICIPACION DE ORIGEN POPULAR-Promotor y comité promotor/PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas sobre   vocería y promoción por parte de ciudadanos, organizaciones sociales,   movimientos o partidos políticos    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Requisitos para   inscripción    

La Corte encuentra que dicha restricción temporal debe interpretarse en el   sentido de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en   ningún caso proceden trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en   el último año del período correspondiente. Esta conclusión es el resultado de la   ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los principios que   rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en   las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite   de revocatoria o de que se surta la votación cuando el período para el cual fue   nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del   principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite   del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los   esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los   propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva   entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello   implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo   con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes   proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o   continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de   participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma   estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer   año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en el   trámite respectivo.    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Registro de   propuestas    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Etapa de   recolección de apoyos ciudadanos/FORMULARIO DE RECOLECCION DE APOYOS-No   debe contener alusiones personales, publicidad personal o comercial/PROMOCION   Y VOCERIA DE MECANISMOS DE PARTICPACION DE ORIGEN POPULAR-Desistimiento de   iniciativa por parte del Comité Promotor    

MATERIAS OBJETO DE INICIATIVA POPULAR   LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Reglas en   relación con el trámite/REGISTRADURIA-Funciones en relación con   mecanismos de participación ante las Corporaciones Públicas/MATERIAS OBJETO   DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR-Publicación   de la iniciativa/COMITE PROMOTOR-Legitimación para manifestarse   positivamente frente al archivo de iniciativa por vencimiento de la legislatura,   a pesar de haber conseguido apoyo ciudadano, afecta de manera inconstitucional   la expresión popular y el principio democrático    

TRAMITE DE LAS PROPUESTAS SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas    

PROMOCION DE MECANISMOS DE PARTICIPACION   CIUDADANA SOBRE INICIATIVAS INCONSTITUCIONALES-Prohibición   general/REFERENDO CONSTITUCIONAL-Revisión de constitucionalidad/TRIBUNALES   DE JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO-Competencia sobre   constitucionalidad de mecanismo de participación democrática que pretendan   adelantarse/CONTROL JUDICIAL DE REFERENDO CONSTITUCIONAL Y CONSULTA   PARA DECIDIR CONVOCATORIA DE ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Características/CONTROL   JUDICIAL DE REFERENDO LEGAL, CONSULTA POPULAR NACIONAL Y PLEBISCITO-Características/CONTROL   JUDICIAL DE REFERENDOS TERRITORIALES-Alcance/CONTROL JUDICIAL DE   CONSULTAS POPULARES TERRITORIALES-Características/CONSULTAS POPULARES   TERRITORIALES-Límites competenciales/CONTROL JUDICIAL DE INICIATIVA   POPULAR NORMATIVA, REVOCATORIA DE MANDATO Y CABILDO ABIERTO-Contenido y   alcance    

ETAPA PREVIA AL TRAMITE DEL MECANISMO EN   CORPORACIONES PUBLICAS-Requisitos especiales    

PLEBISCITO Y CONSULTA POPULAR NACIONAL Y   TERRITORIAL-Reglas   relativas al concepto previo de la Corporación pública correspondiente    

REALIZACION DE MECANISMOS DE   PARTICIPACION-Decreto   de convocatoria/MECANISMOS DE PARTICIPACION-Término para que la autoridad   correspondiente realice convocatoria para su realización/MECANISMOS DE   PARTICIPACION-Plazo máximo para su realización efectiva/REFERENDO-Reglas   especiales que prohíben la realización de más de tres referendos en una misma   ocasión, así como su concurrencia con otro certamen electoral    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Campañas/CAMPAÑAS   SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas/ABSTENCION EN   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Competencias del   Consejo Nacional Electoral    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Inclusión de Consejo Nacional de Participación   Ciudadana, permite un adecuado diálogo no solo entre las diferentes entidades   nacionales y territoriales sino también entre diversos representantes de   organizaciones sociales    

PARTICIPACION CIUDADANA QUE REQUIERE   VOTACION POPULAR-Mecanismos   en que procede    

TARJETA ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO   DE VOTACION-Contenido/TARJETA   ELECTORAL O MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION-Reglas especiales/VOTO EN   BLOQUE DE REFERENDOS MULTITEMATICOS-Jurisprudencia constitucional/TARJETA   ELECTORAL O MECANISMO DE VOTACION PARA CONVOCATORIA DE ASAMBLEA   CONSTITUYENTE-Exigencias    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA QUE   REQUIEREN VOTACION POPULAR-Aplicación de reglas sobre publicidad,   encuestas, escrutinios y reclamaciones contenidas en la normatividad electoral    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para   suspender la realización de votación en mecanismos de participación    

MECANISMO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Requisitos para   que la decisión del pueblo sea obligatoria     

APROBACION POR VOTACION POPULAR DE   MATERIAS O ASUNTOS QUE SE SOMETEN A MECANISMOS DE PARTICIPACION-Reglas   relacionadas con las consecuencias/EDIL-No resulta compatible con la   Constitución, asignarle competencia de expedir una norma con fuerza de   resolución local cuando la junta administradora así no procede    

REVOCATORIA DEL MANDATO-Notificación,   remoción del cargo y elección de sucesor    

DECISION POSTERIOR SOBRE NORMAS SOMETIDAS   A REFERENDO-Reglas especiales    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Rendición de cuentas de la Rama   Ejecutiva/RENDICION DE CUENTAS-Definición/PROCESO DE RENDICION DE   CUENTAS-Principios y elementos/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Medios   de acción/RENDICION DE CUENTAS-Finalidades/RENDICION DE CUENTAS-Formas   de materialización/RENDICION DE CUENTAS A LA CIUDADANIA-Obligatoriedad/PROCESO   DE RENDICION DE CUENTAS-Etapas/PROCESO DE RENDICION DE CUENTAS-Manual   único y lineamientos/MANUAL UNICO DE RENDICION DE CUENTAS-Propósitos/RENDICION   DE CUENTAS-Elaboración anual de estrategia/RENDICION DE CUENTAS-Espacios   de dialogo/RENDICION DE CUENTAS-Escenarios en los cuales se debe   desarrollar/RENDICION DE CUENTAS POR LAS CORPORACIONES PUBLICAS TERRITORIALES-Reglas    

PARTICIPACION CIUDADANA DE LA SOCIEDAD CIVIL-Instrumentos encaminados a promover estrategias de   seguimiento de la gestión pública    

MECANISMOS PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL   SOCIAL-Reglas/CONTROL   SOCIAL A LO PUBLICO-Definición/CONTROL SOCIAL-Objeto/CONTROL   SOCIAL-Alcance/CONTROL SOCIAL-Modalidades/CONTROL SOCIAL DE LA   GESTION PUBLICA-Objetivos/CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Principios/VIGILANCIA   CIUDADANA A TRAVES DE FORMAS DE CONTROL SOCIAL A LO PUBLICO-Reglas/REDES   DE VEEDURIAS CIUDADANAS-Contenido/VEEDURIAS CIUDADANAS-Funciones/VEEDURIAS   CIUDADANAS-Habilitación para presentar denuncias por posible detrimento del   patrimonio público    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Participación social ante las   corporaciones públicas de elección popular y el Congreso de la República/CORPORACIONES   PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Reglas aplicables      

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Coordinación y promoción de la participación   ciudadana/CONSEJO NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones/CONSEJO   NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/CONSEJO NACIONAL DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Resulta inaplicable su autorización para que en   decisión mayoritaria y sin consultar los grupos sociales correspondientes,   reemplace a la mitad de representantes de la sociedad civil/ORGANOS DEL NIVEL   TERRITORIAL QUE INCIDEN EN LA CONFIGURACION, APLICACION Y SEGUIMIENTO DE   POLITICAS PUBLICAS-Reglas para su funcionamiento/CONSEJOS   DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones/CONSEJOS   DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES DE PARTICIPACION CIUDADANA-Composición/COMISIONES   REGIONALES DE MORALIZACION COMO PROMOTORAS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Funciones    

PARTICIPACION CIUDADANA EN   ADMINISTRACIONES DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y DISTRITALES-Promoción    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Acuerdos participativos o presupuestos   participativos    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Aspectos relativos a la financiación de   la participación    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Derechos y responsabilidades de los   ciudadanos    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Atributos del derecho a la participación    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Deberes de las autoridades públicas   alrededor de las instancias de participación ciudadana    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reglas relativas a las denominadas   “alianzas para la prosperidad”/ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-Instrumento   de la ciudadanía para hacer efectivo su derecho constitucional a participar en   las decisiones que los afectan    

Revisión constitucional:   Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) –   227 de 2012 SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en materia de   promoción y protección del derecho a la participación democrática”.    

Referencia: Expediente   PE-038    

Magistrado Ponente:   MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.    

I. ANTECEDENTES.    

1. Texto del   proyecto de ley estatutaria.    

El texto completo   del proyecto se incorpora en el Anexo No 1 de la presente sentencia[1].   Adicionalmente, los artículos se van reproduciendo a medida que se adelanta el   control material de constitucionalidad de sus disposiciones[2].    

2. Actuaciones procesales.    

2.1. Con el fin de adelantar el examen de   constitucionalidad previsto en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución,   el Magistrado Sustanciador dispuso: (i) avocar el conocimiento del proyecto de   ley estatutaria; (ii) oficiar a los secretarios generales del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes a efectos de que remitieran diversos   documentos relativos al trámite legislativo surtido por el proyecto de ley   objeto de examen; y, una vez recaudadas las pruebas requeridas, (iii) correr   traslado al Procurador General de la Nación; (iv) comunicar el inicio del   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la   República, al Ministro del Interior y al Ministro de Justicia para que, en caso   de considerarlo pertinente, intervinieran en el proceso; (v) invitar autoridades   públicas, asociaciones territoriales y étnicas, universidades, academias,   centros de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil para que, en caso   de estimarlo procedente, participaran en el proceso de constitucionalidad.    

2.2. El Magistrado Sustanciador dispuso (i) requerir   a las secretarías generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la   República, para la remisión de  varios documentos; y (ii) solicitar al   Ministerio del Interior informar si se habían llevado a efecto procesos de   información o concertación, diálogos, reuniones o consultas orientadas a   identificar el impacto del proyecto de ley en las comunidades étnicas así como   la opinión de sus integrantes.    

2.3. En auto de fecha 27 de septiembre de 2012 fueron   requeridos el Senado de la República y la Cámara de Representantes, para el   envío de documentos relacionados con el trámite legislativo del proyecto de ley   objeto de examen. En providencia de fecha 30 de octubre de 2012 el Magistrado   Sustanciador dispuso requerir al Secretario General del Senado de la República,   a efectos de que remitiera un informe relacionado con algunos aspectos del   trámite adelantado respecto del proyecto de ley.    

2.4. En auto de fecha 15 de noviembre, y luego de   recaudadas las pruebas correspondientes, el Magistrado Sustanciador dispuso dar   cumplimiento a las órdenes restantes del auto mediante el cual se avocó   conocimiento del proyecto de la referencia.    

3. Intervenciones.    

3.1. Ministerio del   Interior.    

3.1.2. El contenido normativo del proyecto de ley   estatutaria es coherente con el modelo de Estado Social de Derecho,   caracterizado por ser democrático, participativo y pluralista (art.1 CP). En ese   sentido, hace posible que el ciudadano cumpla su deber constitucional de   participar en la vida política, cívica y comunitaria del país (numeral 5 art. 95   CP).    

3.1.3. Este proyecto de ley estatutaria fomenta los   principios y valores de la participación ciudadana (art. 41 CP), lo que permite   materializar el control político que pueden realizar los ciudadanos mediante los   mecanismos de participación democrática. Adicionalmente   debe resaltarse del proyecto de ley, la introducción de ajustes para hacer más   efectivo el empleo de los mecanismos de participación directa.    

3.1.4. La regulación del control social a lo público   (arts. 60 y 61 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011), se encuentra en   consonancia con los artículos 1, 3, 40 y 270 de la CP. Los artículos que regulan   la materia reconocen diferentes formas de control social, lo que amplía el   espectro de esta práctica ciudadana.    

3.1.5. El artículo 67 del proyecto de ley   estatutaria, constituye un refuerzo de las redes de veedurías, las cuales se   articulan como un escenario organizado y sistémico que contribuye a fortalecer a   la sociedad civil. Si bien las leyes estatutarias están reservadas para la   regulación de los mecanismos de participación política, ello no significa que   las mismas no puedan contener preceptos no estatutarios relativos a materias   conexas, como es el caso de las veedurías ciudadanas, organizaciones no   gubernamentales y a las organizaciones civiles en la gestión administrativa.    

3.1.6. El Consejo Nacional de Participación   Ciudadana, consagrado en el artículo 77 del proyecto de ley estatutaria, hace   posible establecer el diálogo con amplios sectores de la sociedad (consejos,   agremiaciones, grupos de interés entre otros). Asimismo la nueva regulación   plantea una dinámica especial frente a la promoción de la participación   ciudadana de las administraciones Departamentales, Municipales y Distritales. El   Sistema de Participación Ciudadana, establecido en el artículo 80 del proyecto   de ley estatutaria, contribuye a la participación en su condición de derecho y   deber de los ciudadanos. En ese marco se consolidan escenarios para deliberar y   concertar diversidad de asuntos relevantes desde la perspectiva de la   participación. Los Consejos Departamentales, Distritales   y Municipales de Participación Ciudadana (art. 84 del proyecto de Ley   Estatutaria 134 de 2011) permiten la existencia de escenarios de participación   de las autoridades públicas y de la ciudadanía, encargados de definir la   política de participación.    

3.1.7. El presupuesto participativo (art. 90, 91, 92,   93 y 100 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) constituye un elemento   innovador que fortalece el Estado y la Sociedad Civil. Ello contribuye a   satisfacer la necesidad de que la sociedad democrática, participe activamente en   la defensa de lo público. El criterio de gasto en participación (art. 94 y 98   del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011), guarda coherencia con las reglas y   pautas aplicables a los procesos de planeación y ejecución presupuestal para la   debida apropiación presupuestal. De esta manera se promueve la financiación   efectiva de la participación ciudadana. Las Alianzas para la Prosperidad (art.   105, 106, 107 y 108 del proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011) propician la   existencia de instancias de diálogo entre las instituciones y los ciudadanos,   razón por la cual se encuentra conforme con lo establecido en la Constitución.    

3.1.8. El artículo 104 del proyecto de ley   estatutaria, se ajusta a lo establecido en el artículo 6 de la CP y, del mismo   modo, al principio de correlatividad que se predica entre los deberes de las   autoridades públicas alrededor de las instancias de participación ciudadana y   los deberes que el Estado impone a los ciudadanos.    

3.1.9. Finalmente, la presente ley estatutaria   desarrolla uno de los fines del Estado, consagrados en el artículo 2° de la   Constitución, que consiste en facilitar la participación de los ciudadanos a   través de la creación de mecanismos de participación política. Adicionalmente le   señala al legislador ordinario y extraordinario los parámetros dentro de los   cuales debe desarrollar el control y la fiscalización popular del gasto público.    

3.2. Misión de   Observación Electoral (MOE).    

3.2.1. El parágrafo del artículo 5 del proyecto de   ley estatutaria, introduce un trato diferenciado entre el “vocero” y el “promotor”   de los mecanismos directos de participación ciudadana. Este parágrafo excluye la   responsabilidad del “vocero” respecto de algunos de los mecanismos directos de   participación ciudadana (referendos, consultas populares y revocatoria de   mandato de origen popular) y sólo lo hace responsable de los mecanismos de   iniciativa popular legislativa o normativa. Por esta razón, se debe declarar la   constitucionalidad condicionada, en el entendido que la responsabilidad del “vocero”   se extiende a todos los mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, el   parágrafo del artículo mencionado, implanta un trato diferenciado e   injustificado constitucionalmente entre “vocero” y “promotor”, al   omitir la creación de un régimen de responsabilidad para el “promotor”,   que realiza su labor con independencia de las organizaciones políticas y   sociales. Por tanto, la Corte Constitucional debe modular el fallo y establecer   que el régimen de responsabilidad previsto aplica tanto para los “voceros”,   como para los “promotores”, incluyendo a los miembros del comité promotor   en los casos que así lo requieran. En ese sentido, la Corte debe modular la   constitucionalidad de las disposiciones que incurran en el tratamiento   diferenciado (art. 6, 8, 13, 15, 16, 19 y 20 del proyecto de Ley Estatutaria 134   de 2011), y en su lugar, incluir en ellas, las referencias al promotor, al   comité promotor y al vocero.    

3.2.2. El artículo 6 del proyecto de ley estatutaria,   no contempla como requisito para la inscripción ante la Registraduría Nacional   del Estado Civil, la necesidad de recolectar apoyos ciudadanos. Empero, este   requisito se encuentra vigente en la Ley 134 de 1994 (art.10 y art. 64   modificado por el art. 1° de la Ley 741 de 2002), la cual no fue derogada de   forma expresa por este proyecto de ley. Esto permitiría interpretar que el   requisito del apoyo ciudadano para la inscripción se encuentra vigente y que   requiere ajustarse a los requisitos previstos en la ley anterior (Ley 134 de   2011). Así, resulta necesario que la Corte Constitucional establezca claridad en   la materia, interpretando el artículo 9 del proyecto de ley estatutaria como   exequible, en el entendido que, dicho proceso de recolección de apoyos   ciudadanos, no es requerido para la inscripción de la iniciativa.    

3.2.3. El literal c) del artículo 9 del proyecto de   ley estatutaria debe ser declarado inconstitucional, toda vez que hace más   difícil el ejercicio del derecho a la participación ciudadana. La regulación   establece que se requiere recolectar y presentar el apoyo de un número de   ciudadanos igual o superior al 10% del censo electoral, para presentar una   iniciativa popular normativa, mientras que la Ley 134 de 1994 (inciso 1°   artículo 28) prevé que el número de apoyos debe ser superior al 5% del censo   electoral vigente. En ese orden de ideas, el Legislador desborda su competencia   de regulación, cuando ha establecido un requisito para el ejercicio de un   derecho y mediante una ley posterior hace más difícil el ejercicio de dicho   derecho.    

3.2.4. El artículo 170 de la CP establece   como requisito para la realización de referendos derogatorios de una ley, la   recolección de apoyos ciudadanos equivalentes al 10% del censo electoral. Sin   embargo, el literal a) del artículo 20 de este proyecto de ley estatutaria,   tácitamente somete a un procedimiento legislativo este tipo de referendos. Si   bien no está mencionado en la norma el referendo derogatorio de una ley, dicho   artículo pretende regular el trámite en corporaciones públicas de cada uno de   los mecanismos directos de participación ciudadana. Ese requisito adicional   constituye un obstáculo a la participación ciudadana, toda vez que obliga a que   la iniciativa de la ciudadanía sea tramitada ante el Congreso, lo cual es   contrario a la lógica, porque, si el Congreso emitió una ley, incluso en contra   de la voluntad de un sector de la ciudadanía, no es probable que esté dispuesto   a derogarla a iniciativa de la misma ciudadanía. En consecuencia, la Corte   Constitucional debe declarar la exequibilidad del literal a) del artículo 20 del   proyecto de ley estatutaria, en el sentido que no son incluidos bajo esta   regulación los referendos derogatorios.    

3.2.5. La segunda frase   del parágrafo 1° del artículo 20 del proyecto de ley estatutaria debe ser   declarada inexequible, toda vez que incluye una indebida obligación en cabeza   del “vocero” y del “promotor”, lo que contraría la libertad de   expresión y la intangibilidad de las iniciativas de origen popular. Dicha frase,   establece que “[d]e presentarse cambios de forma, en cada uno de los   respectivos debates, el vocero del comité promotor manifestará que los cambios   introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa”. Esta   disposición, vulnera la intangibilidad de las iniciativas de origen popular, en   el entendido que el Congreso puede eludir dicha intangibilidad al afirmar, con   razón o sin ella, que el promotor está de acuerdo con las modificaciones   introducidas en el proyecto.     

3.2.6. El parágrafo del artículo 34 del proyecto de   ley establece que el gobierno, los partidos y los movimientos políticos podrían   inscribirse ante la organización electoral para ser reconocidos como partícipes   de la campaña. Es decir que, permitiría la intervención política del gobierno   Departamental, Distrital o Municipal en la campaña de la revocatoria de mandato.   Ello contraría el artículo 127 de la CP y las disposiciones disciplinarias y   penales que desarrollan esa norma constitucional. En consecuencia, la Corte   Constitucional debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 34   del proyecto de ley estatutaria, bajo el entendido que éste no puede ser   utilizado en contra de las disposiciones que prohíben la intervención en   política de los funcionarios públicos.    

3.2.7. El artículo 48 del proyecto de ley   estatuaria debe ser declarado exequible, en el entendido que las obligaciones   contempladas en dicho artículo, también cobijan a los miembros del Senado y de   la Cámara de Representantes. En esta disposición no se hace   ninguna distinción entre congresista y servidores públicos, razón por la cual se   puede entender que los primeros quedarían exentos del proceso de rendición de   cuentas. El Congreso incurrió en una omisión legislativa que carece de razón que   la justifique y que genera una desigualdad negativa. En una democracia   participativa no existen motivos que justifiquen la exclusión de servidores   públicos del deber de rendir cuentas. Por tanto, esta omisión legislativa   desconoce el artículo 40 y 103 de la CP, ya que no asegura de manera efectiva   que los ciudadanos puedan hacer un control político y además no permite que los   elegidos sean responsables ante sus electores.    

3.3.1. El proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011, se   constituye en una herramienta destinada a profundizar la democracia   participativa en este país, atendiendo siempre a los principios consagrados en   la Carta Política, entre los cuales se encuentra la participación, como   principio constitutivo de un Estado. De esta forma, busca mejorar el marco legal   vigente para ejercer el derecho a participar en las decisiones públicas, sin   desconocer que no alcanza a resolver todos los problemas detectados en el   funcionamiento de los mecanismos de participación que existen.    

3.3.2. Entre los aspectos a resaltar de este proyecto   de ley, se encuentran: (i) la distinción entre mecanismos de participación   directa de origen popular y los de origen en la autoridad pública; (ii) la   flexibilización de algunos requisitos exigidos para el   uso de los mecanismos de participación directa (Títulos II y III del proyecto),   lo cual contribuye a que sean puestos en funcionamiento de manera efectiva;   (iii)   es un aspecto positivo, la introducción de un capítulo sobre rendición de   cuentas, porque impone como requisito la entrega previa y oportuna de   información pertinente y veraz a la ciudadanía, siendo, no obstante,   inconstitucional esta disposición normativa en la medida que exime a los   Congresistas del deber de rendir cuentas, marcando una discriminación que atenta   contra la democracia del país.    

3.3.3. Es un aspecto novedoso que, en los artículos   53, 54 y 55 del proyecto de ley estatutaria, se establezca una obligación de las   instancias de participación consistente en rendir cuentas a la ciudadanía sobre   sus acciones y los resultados de su gestión.    

3.3.4. Resulta importante la inclusión de un capítulo   sobre el control social a la gestión pública y sus resultados (art. 60 y 61 de   la Ley Estatutaria 134 de 2011) en tanto constituye un desarrollo del artículo   270 de la CP. Además, el capítulo V del proyecto de ley, recoge algunas   propuestas realizadas en las Mesas de Participación organizadas para la consulta   ciudadana, en especial aquella que señala que el control social se puede   realizar a través de diferentes modalidades y no sólo a través de las veedurías   ciudadanas.    

3.3.5. El Consejo Nacional de Participación es   fundamental para un desarrollo efectivo de la participación en el país. Ello se   explica en el hecho de que hace parte de sus funciones la promoción de los   sistemas de participación. Sin embargo, el proyecto no le confiere relevancia al   Sistema Nacional de Planeación que carece en la actualidad de una   reglamentación, impidiendo que los miembros de tal sistema sean reconocidos por   las autoridades públicas y afectando, por ello, su función de articulación de   los Consejos de Planeación.    

3.3.6. Los Consejos Municipales y Departamentales, al   igual que los Consejos Nacionales, son órganos funcionales para el desarrollo de   la participación. Adicionalmente se erigen en órganos de consulta de esas   políticas de participación. Empero, el proyecto de ley, al disponer que los   Consejos de Participación Ciudadana sólo puedan funcionar en los municipios de   grado uno y dos, excluye un número muy importante de pequeños municipios. Ello   es una discriminación contraria a la Constitución.    

3.3.7. Es un aporte muy importante el estímulo de los   Presupuestos Participativos que se incluye en el artículo 87 del proyecto de   ley, como una de las tareas a cargo de las oficinas encargadas de la   participación en las entidades territoriales. De igual forma, es necesario que   en el capítulo del Proceso del Presupuesto Participativo, se imponga la   obligación a las corporaciones públicas de incorporar a sus presupuestos los   resultados de los acuerdos participativos. No obstante, es inconveniente que el   artículo 93 del proyecto de ley disponga que las instancias de los presupuestos   participativos sustenten los acuerdos y compromisos adquiridos ante los Consejos   de Planeación respectivos, con el fin de que puedan ser incluidos en el   presupuesto, toda vez que se trata de dos dinámicas diferentes.    

3.3.8. Resulta significativo que el proyecto de ley   estatutaria, en el Título VII, artículos 94 y 98, señale el destino particular   que las autoridades públicas deben conferirle a los recursos que correspondan a   gastos en participación. Asimismo, es importante que, el proyecto de ley   estatutaria defina en el artículo 95, las pautas para incrementar los recursos   destinados a la promoción de la participación y, adicionalmente, que precise las   fuentes  de donde provendrán en el futuro tales recursos. Sin embargo, es   un aspecto negativo no haber señalado el incremento de los recursos y el tipo de   proyectos que debe auspiciar el Fondo de Participación Ciudadana y   Fortalecimiento de la Democracia. Esto deja tal determinación en cabeza de   autoridades ajenas, que en ocasiones pueden desconocer la importancia de la   participación democrática. Es fundamental establecer la   posibilidad de que los Departamentos y los Municipios creen fondos propios de   participación para los planes, programas y proyectos de participación en su   respectiva jurisdicción.    

3.3.9. Constituye un aspecto destacado del proyecto,   la incorporación  de incentivos (art. 101 de la Ley Estatutaria 134 de   2011), para que la ciudadanía ejerza su derecho a la participación y para que   las autoridades públicas lo fomenten.    

3.3.10. Constituye un aporte del proyecto de ley, la   delimitación de las responsabilidades de las autoridades públicas con respecto a   la promoción de la participación. En particular debe destacarse la obligación   del Ministerio del Interior y de las dependencias que designen las autoridades   departamentales y municipales en la orientación de la política de participación   en sus respectivas jurisdicciones.    

3.3.11. Las Alianzas para la Prosperidad establecidas   en el artículo 105 del proyecto de ley, resultan inconvenientes por tres   razones. En primer lugar, desconocen el principio de economía de espacios que   inspiró este proyecto, en tanto crea un espacio nuevo de participación cuyos   propósitos pueden ser completados por los ya existentes. En segundo lugar, la   denominación de esta figura coincide con el eslogan político de un gobierno.   Finalmente, en tercer lugar, debilita la figura de la consulta previa, debido a   que a su amparo se podrían suscitar acuerdos previos entre las empresas y las   comunidades étnicas cuando se trate de proyectos que afecten a estas últimas.    

3.3.12. Por último, es  relevante la   creación de una comisión que se ocupe de compilar todos los textos legales que   regulan la participación ciudadana. Ello resulta de mayor importancia si se   considera que este proyecto de ley no derogó la Ley 134 de 1994. Conforme a   ello, la inexistencia de una normativa única puede suscitar agudos problemas de   interpretación.    

3.4. Pedro Santana   Rodríguez, Lina Macías, Carlos Alberto Lerma y Gabriel Bustamante Peña, en su   condición de miembros de la Corporación Viva la Ciudadanía.    

3.4.1. El proyecto de ley estatutaria no abarca   íntegramente todas las necesidades requeridas para que se lleve a cabo un   efectivo desarrollo del concepto de la democracia participativa, el cual se   constituyó en uno de los valores más relevantes en la expedición de la   Constitución Política de 1991. Existe una excesiva reglamentación y creación de   consejos y otros órganos que hace que en la práctica no haya una efectiva   participación política por parte de la ciudadanía. Asimismo, el proyecto no   avanza en la dirección de otorgar mayor poder en espacios como el Consejo   Nacional de la Participación que permite un mejor y efectivo goce del derecho a   la participación política.    

3.4.2. Existe una omisión legislativa, en tanto el   proyecto de ley estatutaria no hace mención a los pueblos indígenas ni   afrocolombianos desconociendo así, la política diferencial de promoción y   participación política de todos los ciudadanos. En igual sentido existe una   omisión legislativa al no tener en cuenta a las personas con discapacidad ni   prever instancias de participación para los niños y niñas. Lo anterior desconoce   el principio constitucional a la diversidad étnica y cultural, el cual sólo   puede ser desarrollado de manera adecuada cuando existe una verdadera   interrelación con el principio de la democracia participativa.    

3.4.3. De otro lado, la regulación establecida en los   artículos 93 y siguientes del proyecto en relación con los presupuestos   participativos, implica un desconocimiento de los límites de la planeación   participativa y de manera particular de aquellos relativos a la actuación de los   Consejos Territoriales de Participación. Pretender que las decisiones   soberanas de los ciudadanos, tomadas democráticamente en sus cabildos o   asambleas ciudadanas, vayan a los consejos territoriales de planeación para su   aval y su aprobación, vulnera los principios de la soberanía popular y la   democracia participativa. Someter los presupuestos participativos a un aval   por parte de los consejos territoriales, desnaturaliza la misma figura que   desarrolla principios de la democracia directa.    

3.4.4. En relación con la normatividad relacionada   con las denominadas “alianzas para la prosperidad”, estos artículos deben   ser declarados inexequibles. La expresión “mecanismos de acción conjunta que   permitan el desarrollo social sostenible” es una figura paralela a la   consulta previa que la afecta de manera grave teniendo en cuenta que el gobierno   y las empresas siempre han tenido una actitud de rechazo frente a ésta. Las   “alianzas para la prosperidad” es una figura que “inevitablemente entrará en   choque” con la consulta previa cuando se trate de un proyecto minero   desarrollado en territorio de un pueblo indígena o una comunidad afrocolombiana.   En este sentido, debe preguntarse, qué ocurre si la consulta decide en un   sentido y los acuerdos en otro. Si bien dichos acuerdos no derogan la   institución de la consulta previa, en la práctica la van a condicionar y   limitar. Por lo anterior, todos los artículos relacionados con las “Alianzas   para la Prosperidad”, debieron haber sido consultados con las comunidades   indígenas y afrodescendientes, situación que no se llevó a cabo. Así las cosas   se requiere declarar la inexequibilidad de la totalidad de los artículos que   hacen referencia a las alianzas para la prosperidad (arts. 105, 106, 107 y 108);   o, en su defecto, declarar su exequibilidad condicionada bajo el entendido que   estos no pueden ser aplicados en territorios de comunidades indígenas y   afrodescendientes hasta que no se adelanten los respectivos procesos de consulta   previa.    

3.5. Corporación Colegio Mayor de Cultura   y Ciencias y José Rogelio Sánchez Hernández.    

Se solicita que se incluya el texto normativo   correspondiente al entonces artículo 70 del Proyecto de Ley Estatutaria,   presentado en la ponencia para el “informe de conciliación al proyecto de Ley   Estatutaria No. 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, acumulado con el 113   2011”, el cual fue retirado en el trámite de conciliación publicado en la   Gaceta No. 343 de 2012. Lo anterior debido a que se requiere que a los   ciudadanos de la academia y a las ONG´s, les sea reconocida su labor en calidad   de veedores por su lucha contra la corrupción.     

3.6. Plinio Alarcón   Buitrago.    

3.6.1. El literal a) del artículo 9° del   proyecto de ley estatutaria bajo revisión debe ser declarado constitucional,   porque, el espíritu de la norma aplica para que los ciudadanos puedan presentar   solicitudes de referendos derogatorios o aprobatorios. La Corte Constitucional   debe definir el alcance de esta norma, para que no haya lugar a interpretar que   la misma sólo aplica en los casos de los referendos aprobatorios, dado que, lo   que se busca proteger, es el derecho de los ciudadanos a presentar solicitudes   de referendo derogatorio.    

3.6.2. La Corte Constitucional debe   definir y aclarar los conceptos de “Referendo Derogatorio” y el de “Iniciativa   popular de acto legislativo”, porque, si bien ambos mecanismos pretenden   reformar la Carta Política, lo cierto es que poseen trámites y efectos jurídicos   distintos.    

3.6.3. Por otra parte, cuando la   iniciativa de referendo derogatorio, supere en apoyos el 5% del censo electoral   en la fecha respectiva para la solicitud y, no sea aprobada la ley que debe   convocar por parte del Congreso de la Republica, la Corte Constitucional debe   determinar que ante tal circunstancia el Registrador Nacional del Estado Civil   queda facultado para convocar de manera directa el referendo.    

3.6.4. Finalmente la Corte Constitucional   debe incluir una cláusula especial, sin efectos retroactivos, que señale en   forma clara y precisa que, los procesos de referendo iniciados en el marco de la   Ley 134 de 1994, no serán modificados con la entrada en vigencia del nuevo marco   jurídico.    

3.7.  Jaime Castro Castro y Miguel   Gómez Martínez.    

3.7.1. La Corte debe señalar en su   pronunciamiento que las disposiciones del proyecto de ley y, en particular, las   normas relativas a la revocatoria del mandato, serán aplicables de forma   inmediata puesto que en el mismo se prescribe que la ley regirá desde el momento   de su promulgación. Esto implica que la regulación referida habrá de   disciplinar, incluso, “las etapas no agotadas de los procesos revocatorios en   curso”.    

3.7.2. Con el propósito de justificar que   ese es el alcance que debe darse a la cláusula de vigencia, es posible exponer   diferentes argumentos. En primer lugar, dado que el derecho a la participación   es un derecho fundamental, las leyes que lo regulan deben ser interpretadas de   conformidad con el principio in dubio pro cive. En segundo lugar, los   derechos y obligaciones de los servidores públicos se establecen en normas de   orden público, lo que implica que no puede argumentarse la existencia de   derechos adquiridos a efectos de eludir su aplicación inmediata o afirmar su   carácter inmodificable. En tercer lugar, quien ostenta la competencia para la   modificación de las normas legales o constitucionales lo puede hacer en   cualquier tiempo tal y como se sigue, por ejemplo, del hecho consistente en que   la Asamblea Constituyente de 1991 dispuso la terminación del período para el   cual habían sido elegidos los Congresistas o de la posibilidad de que en la   Constitución o en la ley se establezcan -o se eliminen- obligaciones, delitos o   faltas disciplinarias. En cuarto lugar, la interpretación propuesta se funda en   la importancia constitucional de la revocatoria en tanto es una forma de   ejercicio de la soberanía que se radica en el pueblo y de su derecho a controlar   políticamente la gestión de gobernadores y alcaldes, cuya materialización   pretende facilitar la ley.    

3.7.3. En síntesis, el pronunciamiento de   la Corte en la dirección solicitada es necesario dado que: (i) no existen   ninguna razón para aplazar la aplicación de la ley; (ii) es obligación de la   Corte promover el ejercicio de los derechos reconocidos en la Carta; (iii) es   importante promover el control político de los ciudadanos si se consideran “las   protuberantes fallas de los organismos de control, que a veces obedecen a los   formalismos legales que retrasan y enredan sus investigaciones”; y (iv) es   imprescindible cerrar las discusiones alrededor de esta cuestión en particular a   fin de evitar la afectación del trámite de los diferentes procesos revocatorios.[3]          

4. Concepto del   Procurador General de la Nación.    

4.1. En cuanto al trámite del proyecto de la Ley   Estatutaria, luego de realizar el análisis formal de procedimiento resulta   posible concluir que (i) el proyecto fue tramitado en la legislatura   comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de junio de 2012, con lo cual   se cumple lo previsto en el artículo 153 superior; (ii) entre el primer y   segundo debate en cada una de las cámaras medió un término superior a ocho días   y entre la aprobación del proyecto en el Senado y el inicio del trámite en la   Cámara de Representantes un término superior a quince días, por lo que se cumple   con lo establecido en el artículo 160 de la Constitución; (iii) se cumplió con   los informes de ponencia requeridos; (iv) se cumplieron con los anuncios previos   a la votación de las ponencias; (v) el proyecto fue aprobado de conformidad con   las mayorías exigidas por la Constitución en cada una de las sesiones; (vi) se   cumplió con las publicaciones establecidas en el artículo 157 constitucional y   (vii) la comisión de conciliación se ocupó sólo de los puntos divergentes entre   las cámaras y su informe fue aprobado y publicado de acuerdo con lo establecido   en el artículo 161 de la Constitución Política.    

4.2. En relación con el contenido sustancial de la   norma esta cumple con la exigencia de reserva de Ley Estatutaria señalada en el   artículo 152 superior y la jurisprudencia constitucional, en tanto se pretende   regular y reglamentar situaciones relativas al derecho fundamental a participar   en la conformación, ejercicio y control del poder político.    

4.3. Se presenta un problema de técnica legislativa   debido a que el presente proyecto tiene el mismo objeto que la Ley 134 de 1994,   sin que el primero haga ninguna referencia al segundo, originando así, un   problema en relación con la vigencia de las normas.    

4.4. Dentro del Título I del Proyecto de Ley   Estatutaria se encuentra que el artículo 5º establece una diferenciación   injustificada entre el vocero de la iniciativa y su promotor. Del texto   normativo resulta posible interpretar que sólo el vocero sería responsable de   las actividades administrativas y financieras de la campaña. La diferenciación   vulnera el principio de igualdad, en tanto no se encuentra justificación alguna   para que el promotor no sea responsable y por el contrario, el vocero sí lo sea.   Lo anterior no responde al propósito del Estado para controlar los ingresos   procedentes de las contribuciones para el ejercicio de este tipo de mecanismos   de participación ciudadana. De esta manera, dicha norma sólo puede ser   interpretada de manera condicionada, bajo el entendido que la responsabilidad   administrativa y financiera del vocero es aplicable de igual manera al promotor.    

4.5. En igual sentido, la redacción de la norma puede   dar lugar a entender que la responsabilidad sólo recae sobre aquellas campañas   de iniciativa popular legislativa o normativa, lo que excluiría otros mecanismos   como el referendo, la consulta popular y la revocatoria del mandato. Por lo   tanto, dicha disposición debe ser interpretada de manera condicionada bajo el   entendido que la responsabilidad del vocero y del promotor se extiende a todos   los mecanismos de participación ciudadana.    

4.6. El literal (d) del artículo 9º debe ser   interpretado de forma conjunta con el literal (c) del artículo 31, los cuales   regulan situaciones pertinentes con el mecanismo de consulta popular en el   ámbito de las entidades territoriales. De esta manera, se hace indispensable   comparar el porcentaje que las mencionadas normas exigen para solicitar una   consulta popular en las entidades territoriales con el establecido en el   artículo 28 de la ley 134 de 1994. En relación con la normatividad anterior, el   proyecto aumenta del 5 % al 10% del censo electoral, lo cual dificulta aún más   la accesibilidad de los ciudadanos a este mecanismo de participación ciudadana.   Si bien resulta posible señalar que Legislador tiene plenas facultades para   establecer el porcentaje que considere pertinente, este debe desplegar dicha   competencia en beneficio del ejercicio de los mecanismos de participación y   no con el fin de restringirlos o hacerlos más dificultosos. Por lo anterior,   se debe declarar la inexequibilidad del literal (d) del artículo 9º y el literal   (c) del artículo 31.    

4.7. Finalmente en relación con el Título I del   proyecto, el literal (a) del artículo 20 debe ser interpretado de manera   condicionada, debido a que el procedimiento establecido en dicha norma sólo   puede ser aplicado para los referendos aprobatorios, en tanto, el artículo 170   de la Constitución establece de forma especial el procedimiento para aquellos   referendos derogatorios de leyes, los cuales no deben tramitarse ante la   Corporación Pública respectiva.    

4.8. En cuanto los artículos del Capítulo II del   Título II del Proyecto de Ley, el literal (a) del artículo 21, le otorga la   facultad a la Corte Constitucional para llevar a cabo un examen material del   texto sometido al referendo, lo cual resulta inconstitucional toda vez que el   artículo 241 de la Constitución sólo permite que la Corte realice una examen   formal en relación con el procedimiento de la ley que convoca a referendo. Al   utilizar la expresión “el texto”, el Legislador le otorgó a la Corte la   posibilidad de realizar un análisis material del mismo.    

4.9. Por su parte, el literal (b) de la misma   normatividad debe ser declarado inexequible, aclarando que se mantiene vigente   el artículo 44 de la Ley 134 de 1994, debido a que ésta resulta ambigua ya que   se limita a señalar que los tribunales de lo contencioso administrativo tienen   la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del mecanismo de   participación democrática a realizarse. La norma puede dar lugar a que sean   sometidos a dicho control (i) aquellos mecanismos de orden nacional que son de   competencia exclusiva de la Corte Constitucional, (ii) los plebiscitos del orden   nacional y (iii) los mecanismos que no necesitan de control de   constitucionalidad previo. La ambigüedad de la competencia atenta contra los   artículos 6, 121 y 122 constitucionales.    

4.10. En relación con el artículo 22, en el cual se   establece regulación pertinente al cabildo abierto, se requiere que se declare   la constitucionalidad condicionada de la expresión “podrán” en el   entendido que una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales, es   obligatoria la realización del cabildo y no de manera opcional o potestativa   como pareciera entenderse del tenor literal del texto. Lo anterior debido a que   si se configura una competencia discrecional, se podría amenazar la garantía de   los derechos constitucionales de participación política.    

4.11. Atendiendo lo anterior, el artículo 33 debe ser   declarado inexequible en el entendido que los pronunciamientos de la Corte   Constitucional y los tribunales contenciosos, son aquellos contemplados en el   artículo 44 de la Ley 134 de 1994. Es decir, sólo referidos “(i) los   pronunciamientos de la Corte Constitucional por vicios de trámite sobre la   constitucionalidad de convocatoria a un referendo o asambleas nacional   constituyentes, así como sobre la constitucionalidad de los referendos sobre   leyes, consultas populares y plebiscitos de orden nacional y (ii)   pronunciamientos de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo sobre los   referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales”.    

4.12. En cuanto al artículo 34, se debe declarar   inexequible la expresión “el gobierno”, debido a que el legislador   realizó una indebida equiparación del gobierno (nacional, departamental y   municipal) con los partidos, movimientos políticos y organizaciones sociales en   tanto, dichas organizaciones políticas desarrollan el derecho fundamental   establecido en el Artículo 40 de la Constitución y cumplen objetivos y   finalidades distintas a aquellas que debe cumplir – por mandato constitucional –   el Gobierno. La equiparación resulta inequitativa ya que en lugar de promover y   garantizar la participación política, genera un escenario de confrontación entre   los movimientos políticos y el gobierno quien incluso podría con recursos   públicos oponerse a mecanismos de participación ciudadana. Permitir al Gobierno   (Nacional, departamental o municipal) adelantar, con recursos públicos y a   través de medios de comunicación públicos y privados, campañas contrarias a los   mecanismos de participación ciudadana de iniciativa popular, es una facultad   desproporcionada, inequitativa y contraria a la naturaleza de los mecanismos de   participación ciudadana y a los derechos de participación política.    

4.13. El artículo 46 constituye una restricción a las   facultades de las ramas legislativas y ejecutiva y del propio pueblo. La   Constitución otorga plena competencia al Congreso para crear, modificar y   derogar las leyes en cualquier tiempo. Así mismo, el ejecutivo y los otros   órganos que por disposición constitucional tienen iniciativa legislativa,   tampoco tienen límites temporales para ejercer su competencia. De esta manera,   resulta inconstitucional suspender la competencia de los mencionados organismos   así sea de forma temporal. En igual sentido dicha limitación atenta contra el   derecho constitucional de promover y desarrollar mecanismos de participación   ciudadana en cualquier momento. En el caso particular, no existe cosa juzgada   constitucional debido a que la Corte cuando llevó a cabo el estudio del Artículo   46 de la Ley 134 de 1994 mediante la sentencia C-180 de 1994, sólo hizo   referencia al inciso 1º del artículo y no al tercero, el cual es el contenido   normativo que se reproduce en esta oportunidad. Por lo tanto, se debe declarar   la inconstitucionalidad de la totalidad del articulado, y en su lugar, se deben   mantener vigentes los primeros dos incisos del artículo 46 de la Ley 134 de   1994.    

4.14. Por último, resulta de especial importancia   analizar las implicaciones del artículo 113 del Proyecto de Ley, teniendo en   cuenta que la nueva normatividad no hace referencia alguna a la Ley 134 de 1994,   la cual tiene el mismo objeto de regulación. Debe indicarse que conservan su   vigencia los siguientes artículos de la ley 134 de 1994 al ser materias no   tratadas en el proyecto de ley o ser artículos que no resultan contradictorios   con ninguna de las nuevas normas: (i) los artículos 1º al 9º, que   corresponden al Título I de la Ley, en donde se establece el objeto de la misma   y se fijan las definiciones pertinentes; (ii) el artículo 15, relativo a los   efectos de la inscripción de iniciativas populares legislativas y normativas   ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente; (iii) el artículo 20,   relativo a la recolección de apoyos por correo para las iniciativas legislativas   o las solicitudes de referendo; (iv) el artículo 36, relativo a los referendos   derogatorios de ciertos actos legislativos; (v) el artículo 37, en donde se   establece cuando no hay lugar a referendos derogatorios, (vi) el inciso segundo   del artículo 50, en donde se señala que no podrán ser objeto de consulta popular   los temas que supongan una modificación de la Constitución Política; (vii) El   artículo 51, relativo a las consultas populares de carácter departamental,   distrital, municipal y local; (viii) el inciso segundo del artículo 52, en donde   se establece que no podrán ser objeto de consultas populares proyectos de   articulados ni convocatorias a asambleas constituyentes sino bajo los parámetros   señaladas en el artículo 376 superior; (ix) el segundo inciso del artículo 53,   relativo al concepto previo de conveniencia de las asambleas, consejos o juntas   administrativas locales, sobre las consultas populares; (x) el numeral primero   del artículo 64; (xi) el artículo 67, relativo a la convocatoria a la votación   en las entidades territoriales para la revocatoria del mandato; (xii) el   artículo 68, relativo a la divulgación, promoción y realización de la   convocatoria para revocatoria del mandato; (xiii) el artículo 71, relativo a la   inscripción de candidatos; (xiv) el artículo 73, relativo a la ejecución   inmediata de la revocatoria; (xv) el inciso segundo del artículo 77, relativo al   plebiscito; (xvi) todos los artículos que integran el Título X, con excepción de   los artículos 97 y 98; (xvii) el artículo 99, relativo al derecho de los   particulares a participar en la gestión administrativa; (xviii) el artículo 106,   relativo a la remisión a normas electorales; (xix) el artículo 107, relativo a   la declaración de resultados por parte del Consejo Nacional Electoral o del   Registrador del Estado Civil; y (xx) el artículo 108, relativo al archivo sobre   los mecanismos de participación ciudadana que debe llevar la Registraduría   Nacional del Estado Civil”.    

4.15. Por su parte, se entienden expresamente   derogados, los siguientes artículos: 10, 11 12, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 22, 23,   24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47,   48, 49, 50, inciso 1º del 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, numeral 2º del   64,  66, 69, 70, 72, 74, 75, 76, inciso 1º del 77, 78, 79, 80, todos los   artículos del título IX y X, 100 y 105.    

5. El Auto 118 de   2013 de la Corte Constitucional: orden de subsanación de un vicio de trámite -CP   241, parágrafo-.    

5.1. Esta   Corporación, en el Auto 118 de fecha 17 de junio de 2013, decidió -por mayoría-   devolver al Congreso de la República el proyecto de ley objeto de revisión. Al   presentar la razón que justificaba su conclusión, así como el procedimiento que   debía adelantarse para la subsanación precisó, la Corte:    

“Examinado el trámite surtido en el   Congreso de la República al proyecto de ley estatutaria número 134 de 2011   Cámara  (acumulado al 133) – 227 de 2012 Senado, “por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática”, la Corte advierte la existencia de un vicio en   el procedimiento: la falta de votación nominal y pública al proyecto en plenaria   de Senado (cuarto debate), sumada a la falta de claridad y certeza sobre la   aprobación unánime, con la consecuente indeterminación de las mayorías, en   contravía de lo previsto en el artículo 133 de la Carta Política, modificado por   el Acto Legislativo 1 de 2009.    

No obstante, como el mencionado vicio es   subsanable, se devolverá el expediente al Senado de la República para que rehaga   el trámite respectivo. El Congreso tendrá un plazo de treinta (30) días, en los   términos del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo   45 del Decreto 2067 de 1991, para que subsane el vicio detectado en esta   providencia.    

En el evento de ser subsanado el vicio,   cumplido el trámite de rigor, el proyecto deberá ser remitido por el Senado de   la República a la Corte para continuar su revisión de acuerdo con lo previsto en   el artículo 153 de la Constitución Política.”    

5.2. En atención   a lo señalado, la Corte adoptó tres decisiones: (i) dispuso que fuese devuelto a   la presidencia del Senado de la República el proyecto de ley estatutaria   examinado, para el trámite de subsanación del vicio de procedimiento   identificado en la providencia; (ii) concedió al Congreso de la República   el plazo de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la Ley 5ª de   1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, para que   subsanara el vicio detectado; y (iii) determinó que una vez subsanado el   vicio al que se refiere la parte considerativa de la providencia, fuera remitido   por el Senado de la República a la Corte Constitucional el proyecto de ley   estatutaria para continuar el trámite de rigor, de acuerdo con lo previsto en el   artículo 153 de la Constitución Política.    

5.3. Mediante comunicación de fecha 15 de   agosto de 2013 el Secretario General del Senado de la República indicó que,   siguiendo las instrucciones del Presidente del Senado de la República y en   cumplimiento del auto 118 de 2013,  procedía a remitir el expediente   correspondiente.    

5.4. Adicionalmente anexó al expediente   constancia secretarial titulada “SUSTANCIACIÓN SEGUNDA PONENCIA Y TEXTO   DEFINITIVO PARA CORREGIR VICIO EN CUMPLIMIENTO DE AUTO DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL” de fecha 15 de agosto de 2013, en la que se indica que en sesión   plenaria del Senado de la República el día martes trece (13) de agosto del año   2013, fue considerado el informe de ponencia para segundo debate, el articulado   y el título del proyecto de Ley (….) en cumplimiento del Auto de la Sala Plena   No. A-118 de 2013 proferido por la Corte Constitucional, mediante el cual se   ordenaba subsanar el vicio presentado, en el sentido de realizar la votación de   manera nominal y pública en cuarto debate.    

Además, en dicha constancia se señaló que   con el quórum decisorio requerido y previa publicación oficial del informe   ponencia en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2012 se realizó la correspondiente   votación con un resultado de 54 votos por el SI y 2 votos por el NO. Con   fundamento en ello, advierte la Constancia, fue debidamente aprobado el   informe de ponencia y subsanado en su totalidad el vicio presentado.    

Concluye el documento indicando que la   constancia de consideración y aprobación de este proyecto, se encuentra señalado   en el Acta 06 del 13 de agosto de 2013, previo anuncio en sesión plenaria el día   6 de agosto de 2013, Acta No. 05.    

5.5. Posteriormente, en Auto de fecha 10   de septiembre de 2013, el Magistrado Sustanciador dispuso REQUERIR a la   Secretaria General del Senado de la República para que remitiera: (i) la Gaceta   del Congreso que contiene el Acta de la sesión de fecha 6 de agosto en la que se   hace el anuncio para la votación del proyecto de ley en la Plenaria del Senado;   (ii) la Gaceta del Congreso que contiene el Acta de la sesión de fecha 13 de   agosto de 2013, en la que se llevó a efecto la discusión y votación del proyecto   de ley en la Plenaria del Senado de la República; y (iii) todos los documentos   adicionales que den cuenta del trámite adelantado por el Congreso de la   República en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto   118 de 2013. Mediante auto de fecha 1 de octubre de 2013, el Magistrado   Sustanciador requirió nuevamente a la Secretaria General del Senado de la   República con el propósito de que remitiera los documentos solicitados.    

5.6. Finalmente, en comunicación de fecha   7 de octubre de 2013, el Secretario General remite la información solicitada   aportando las Gacetas del Congreso Nos. 717 y 774 de 2013 que dan cuenta,   respectivamente, del anuncio para la votación del proyecto, de una parte, y de   la discusión y votación del proyecto de la referencia, de otra.    

6. El Auto 008 de 2014: orden de   completar el trámite posterior al cuarto debate.    

6.1. Mediante Auto 008 de 2014 la Corte   constató, al adelantar el examen de los documentos   relativos al trámite ordenado en el Auto 118 de 2013, que el Senado se había   limitado a repetir la votación sobre el proyecto objeto de revisión, en la   plenaria -para enmendar el vicio- pero sin continuar con el trámite posterior   requerido para culminar con la aprobación del proyecto de ley. En esa   dirección señaló que el Congreso de la República no   concluyó las etapas que correspondían una vez llevada a cabo la votación en la   plenaria del Senado dado que no se surtió (i) la conformación de la Comisión de   Conciliación que ordena el artículo 161 de la Constitución cuando se presentan   diferencias en el articulado aprobado en cada cámara, (ii) la elaboración del   informe de conciliación y (iii) la aprobación del mismo en las plenarias del   Senado y de la Cámara de Representantes, condición imprescindible para contar   con el texto final del proyecto de Ley Estatutaria aprobado por el Congreso de   la República.    

En atención a lo indicado,   esta Corporación dispuso (1) devolver a la presidencia del Senado de la República el proyecto de   Ley Estatutaria objeto de examen, con   el fin de que las cámaras legislativas completen el trámite posterior al cuarto   debate, previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, (2) conceder al   Congreso de la República el tiempo que resta de la legislatura en curso, para   que culmine el procedimiento legislativo del proyecto de Ley Estatutaria y (3)   que una vez culminado el trámite de debate y aprobación del proyecto de Ley   Estatutaria de acuerdo a lo dispuesto en la parte considerativa de esta   providencia, fuera remitido por el Senado de la República a la Corte   Constitucional, con el fin de que se pronuncie sobre su constitucionalidad,   conforme lo prescribe el artículo 153 de la Constitución, para lo cual, la Sala   Plena dispondrá del lapso que resta del término que tiene para proferir la   respectiva sentencia.     

6.2. En   comunicación de fecha 20 de mayo de 2014, radicada ante la Secretaria General de   esta Corporación el día 21 de mayo de 2014, el Presidente del Senado de la   República remite el expediente del proyecto de Ley Estatutaria objeto de examen,   indicando que el vicio de procedimiento señalado en el Auto 008 de 2014 se   encontraba debidamente subsanado.    

6.3. Mediante Auto 149 de 2014 la mayoría de la Sala Plena de   esta Corporación señaló que una vez examinado el expediente remitido nuevamente   a la Corte Constitucional, no se encontraban la totalidad de documentos que se   requieren para juzgar la constitucionalidad del trámite seguido en virtud de lo   ordenado en el auto 008 de 2014.    

6.3.1.  En esa dirección señaló que no obraban los   siguientes documentos:    

6.3.1.1. Copia auténtica del proyecto de ley definitivamente aprobado.    

6.3.1.2. Respecto del trámite seguido en el Senado de la República.    

–          Gaceta del   Congreso en la que se encuentre publicado el Informe de Conciliación   correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.    

–          Gaceta del Congreso que   contiene el Acta de la sesión en la que se hubiere hecho el anuncio para la   discusión y votación del informe de Conciliación correspondiente al proyecto de   ley objeto de examen.    

–          Gaceta del Congreso que   contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación   correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.    

–          Gaceta del Congreso que   contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República   correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.     

–          Certificación, suscrita por   el Secretario General del Senado de la República, del quórum y del desarrollo de   la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en la sesión   plenaria. En dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos   afirmativos y votos negativos.    

6.3.1.3. Respecto del trámite correspondiente a la Cámara de Representantes.    

–          Gaceta del Congreso en la   que se encuentre publicado el Informe de Conciliación correspondiente al   proyecto de ley objeto de examen.    

–          Gaceta del Congreso que   contiene el Acta de la sesión en la que se aprobó el Informe de Conciliación   correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.    

–          Gaceta del Congreso que   contiene el texto aprobado finalmente por el Senado de la República   correspondiente al proyecto de ley objeto de examen.       

–          Certificación, suscrita por   el Secretario General de la Cámara de Representantes,  del quórum y del   desarrollo de la votación en que fue aprobado el informe de conciliación en las   sesiones plenarias, correspondiente al proyecto de ley objeto de examen. En   dicha certificación deberá indicar votos emitidos, votos afirmativos y votos   negativos.    

6.3.2. Con fundamento en lo anterior, la Corte   dispuso en la parte resolutiva del referido Auto 149 de 2014 (i) abstenerse de decidir la constitucionalidad del   proyecto de ley objeto de examen hasta tanto sean remitidos los documentos   señalados, (ii) requerir a los Secretarios del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes a efectos de que remitan los documentos  en un   término máximo de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación   de la decisión y (iii) que el plazo restante para decidir, según lo establecido   en el numeral tercero del Auto 008 de 2014, se contará a partir del momento en   que el Magistrado Sustanciador hubiere declarado la aportación de todos los   documentos necesarios para tomar la decisión.     

7. Con el propósito de ofrecer   suficiente claridad sobre (i) el trámite seguido para la subsanación del vicio   identificado en el auto 118 de 2013 y (ii) las actuaciones seguidas para   completar el trámite legislativo según lo dispuesto en el Auto 008 de 2014, la   Corte hará una presentación separada de ello en los numerales 4.4 y 4.5 de esta   providencia.    

      

II. CONSIDERACIONES.    

1. Competencia.    

La Corte es competente para   decidir sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria   227/12 Senado – 133/11 y 134/11 Cámara “Por la cual se dictan disposiciones   en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,   de conformidad con el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución.    

2. Problema jurídico constitucional.    

Corresponde a la Corte Constitucional establecer si   el proyecto de ley estatutaria No. 227/12 SENADO – 133/11 y 134/11 CÁMARA “Por   la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho   a la participación democrática” resulta compatible con la Constitución   Política. En consecuencia, debe esta Corporación determinar: (i) si el proyecto   satisfizo las condiciones de procedimiento especialmente fijadas para su   aprobación -validez formal- y (ii) si, adicionalmente, se ajusta a los   contenidos constitucionales relevantes a la materia objeto de regulación   -validez material-.     

Teniendo en cuenta lo señalado la Corte procederá en   el siguiente orden: (i) el examen del cumplimiento de los requisitos de   formación de las leyes estatutarias; (ii) criterios generales que deben orientar   el examen constitucional material del proyecto; (iii) examen de cada una de las   disposiciones; (iv) conclusiones del juicio adelantado.    

3. El control de constitucionalidad de   proyectos de ley estatutaria.    

3.1. Fundamento de la especificidad del   control estatutario.    

3.1.1. El control de constitucionalidad de las normas   estatutarias se encuentra sometido a reglas especiales que se explican, tanto   por su jerarquía en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico colombiano,   como por las materias objeto de regulación.    

3.1.2. Así, las leyes estatutarias ocupan en el   ordenamiento jurídico un lugar especial pues, de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, se integran  al bloque de constitucionalidad en sentido   amplio y, en esa medida, pueden erigirse en parámetro para determinar la validez   de otro tipo de leyes o decretos con fuerza de ley[4].    

3.1.3. A su vez la reserva de ley estatutaria   comprende la regulación de instituciones medulares para el ordenamiento   constitucional, entre las que se destacan las referidas a los derechos   fundamentales y sus mecanismos de protección, a los estados de excepción, a la   administración de justicia, a las funciones electorales, a los partidos   políticos y a los mecanismos de participación ciudadana.    

3.2. Modalidad del control estatutario.    

3.2.1. El numeral 8 del artículo 241 de la   Constitución señala que a la Corte Constitucional le corresponde decidir   definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes   estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento   en su formación.    

3.2.2. De acuerdo con la anterior disposición y con   lo señalado por esta Corporación, el examen que en estos casos se ejerce es un   control: (i) jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano   judicial como la Corte Constitucional; (ii) automático, dado que no   requiere la formulación de acción pública de inconstitucionalidad, sino que   procede por ministerio de la Constitución; (iii) previo a la sanción de   la ley -posterior a su aprobación por el Congreso- y, en esa medida, es una   examen judicial que se incorpora al proceso para su formación; (iv) integral,  en tanto supone la confrontación de totalidad de las disposiciones del proyecto   de ley respecto de la posible configuración de cualquier vicio material, vicio   competencial o vicio de trámite; (v) definitivo, puesto que cierra   todo debate constitucional respecto del proyecto de ley, salvo en los casos en   los que se modifique de manera relevante el parámetro constitucional de control;   y, finalmente, (vi) participativo, en tanto permite la intervención de la   ciudadanía y autoridades durante el proceso de control, según lo dispuesto para   los trámites ordinarios.      

4. Control de validez formal: examen del   procedimiento de formación del proyecto de ley estatutaria -227/12 Senado,   133/11 y 134/11 de Cámara-.    

La Constitución Política y la Ley 5 de 1992, han   establecido las reglas aplicables al procedimiento de aprobación de   disposiciones estatutarias. Las exigencias generales que se adscriben a tales   reglas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (i) un proyecto de ley   estatutaria se tramita de acuerdo al procedimiento legislativo ordinario, sin   perjuicio de las especificidades constitucionalmente previstas -Ley 5 de 1992,   art 204-; (ii) la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe   desarrollarse en una sola legislatura[5]  -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art. 119-; (iii) la aprobación de un proyecto de   ley estatutaria exige su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del   Congreso -CP art 153, y Ley 5 de 1992 art 119-.    

4.1. Examen del trámite del proyecto de   ley estatutaria en la Cámara de Representantes -cámara de origen-.    

4.2.1. Comisión Primera de la Cámara de   Representantes.    

4.2.1.1. Publicación del proyecto.    

El proyecto de ley estatutaria 133 de 2011 -Cámara-,   con su exposición de motivos -presentado por el Senador John Sudarsky-, fue   objeto de publicación en la Gaceta del Congreso No. 819 de 2011[6]  de fecha 3 de noviembre de 2011. En esa misma Gaceta se publicaron el proyecto   de ley estatutaria 134 de 2011 -Cámara- y la exposición de motivos del Ministro   del Interior.    

4.2.1.2. Ponencia para primer debate.    

El informe de ponencia para primer debate en la   Comisión Primera Constitucional, correspondiente al proyecto de Ley Estatutaria   Número 134 de 2011 -Cámara-, acumulado con el Número 133 de 2011 -Cámara-, fue   publicado en la Gaceta No. 928 de fecha 2 diciembre de 2011[7].   El informe concluía proponiendo su aprobación con el pliego de modificaciones   que allí se formulaba.    

4.2.1.3. Anuncio para la votación en primer debate.    

El anuncio para la votación de los proyectos de ley   acumulados -133 y 134 de 2011-, se llevó a cabo en la sesión de 2 de diciembre   de 2011, según consta en el Acta No. 26 de 2011 publicada en la Gaceta 60 de   2012[8].    

Según el acta referida el anuncio se llevó a efecto   por parte del Secretario de la Comisión, previa solicitud de la Presidenta,   indicando:    

“(…) Presidenta:    

Anuncie proyectos, señor Secretario, por favor.    

Secretario:    

Se anuncian los siguientes proyectos:    

(…)    

Proyecto de ley número 133 de 2011 Cámara, acumulado con el Proyecto de ley   número 134 de 2011 Cámara.    

Presidenta, estos son los proyectos que por instrucciones suyas se han anunciado   para discusión y votación en la próxima sesión. (…)”    

4.2.1.4. Votación en primer debate.    

La discusión y votación del proyecto acumulado se   adelantó en la sesión del día 6 de diciembre de 2011, según consta en el Acta   No. 27 de 2011, publicada en la Gaceta 60 de 2012[9].   En el acta correspondiente se señala: (i) que la ponencia leída ha sido aprobada   con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para este tipo de proyectos;   (ii) que han votado afirmativamente 20 representantes, de manera que el   articulado, incluida su vigencia, ha sido aprobado de acuerdo con la mayoría   exigida en la Constitución y la Ley; y (iii) que por unanimidad ha sido aprobado   el título y la pregunta acerca de si el proyecto debe pasar a estudio de la   Plenaria de la Cámara[10].      

4.2.1.5. Publicación del texto aprobado.    

El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del   Congreso 90 de 2012[11].    

4.2.2. Plenaria de la Cámara de   Representantes.    

4.2.2.1. Ponencia para segundo debate.    

El informe ponencia para segundo debate del proyecto   de Ley Estatutaria Número 134 de 2011 de Cámara acumulado con el Número 133 de   2011 Cámara, se encuentra publicado en la Gaceta 90 de 2012[12].    

4.2.2.2. Anuncio para votación en segundo debate.    

El anuncio para la votación del proyecto acumulado en   Plenaria de la Cámara de Representantes, se llevó a cabo en la sesión de fecha   21 de marzo de 2012, según consta en el Acta No. 112 de 2012 publicada en la   Gaceta 227 de 2012[13].    Según el acta referida el anuncio se llevó a efecto en los siguientes términos:    

“(…)   Secretaria, sírvase anunciar proyectos para la próxima Sesión.    

Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:    

Sí   señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos de ley para la Sesión   Ordinaria del día martes 27 de marzo del 2012 o para la siguiente Sesión   Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley o Acto Legislativo de acuerdo al   Acto Legislativo número Uno de julio 3 de 2003 en su artículo 8º.    

Proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara acumulado con el Proyecto   de Ley Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por   la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho   a la participación democrática, transparencia en la Contratación Pública y   rendición de cuentas.    

(…)    

Señor Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley. (…)”    

4.2.2.3. Discusión y votación segundo debate.    

La discusión y votación del proyecto acumulado se   adelantó en la Plenaria de la Cámara de Representantes en sesión desarrollada el   día 27 de marzo de 2012, según consta en el Acta No. 113 de 2012 publicada en la   Gaceta No. 204 de 2012[14].   Allí se indica que el informe ponencia en votación nominal y pública fue   aprobado con 95 votos a favor y 1 en contra. En la votación por los artículos   que no tenían proposición se decide favorablemente con un total de 94 votos a   favor y ninguno en contra. Posteriormente consta en el acta que en la votación   de los artículos con propuesta de modificación, se obtuvieron 97 votos a favor y   ninguno en contra. Adicionalmente fue sometido a votación un artículo y el   título de la ley obteniendo 96 votos a favor y ninguno en contra. Finalmente, al   someter a votación la pregunta de si estaban de acuerdo los Congresistas con que   el proyecto fuera ley de la república indica el acta:    

“Así lo quiere por unanimidad   señor Presidente y también por mayoría absoluta, reflejada en la anterior   votación.”    

4.2.2.4. Publicación del texto definitivo aprobado en   plenaria.    

El texto definitivo aprobado en la Plenaria de la   Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 141 de 2012[15].    

4.2.2.5. Informe de conciliación.    

El informe de conciliación al proyecto de ley número   227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, Acumulado con el 133 de 2011, así como   el texto conciliado, fueron publicados en la Gaceta No. 346 de 2012[16].     

4.2.2.6. Anuncio para la votación del informe de   conciliación.    

En la sesión que tuvo lugar el día miércoles 13 de   junio de 2012, se llevó a efecto el anuncio del informe de conciliación del   Proyecto de ley Estatutaria Número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado,   acumulado con el proyecto de ley estatutaria número 133 de 2011 Cámara. Ello   consta en el acta 131 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso 678 de 2012[17]  en la que se indica:    

“ (…)   Sí, presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del   día 14 de junio del 2012, o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se   debatan Proyectos de ley o actos legislativos.    

INFORMES DE CONCILIACIÓN    

Proyecto de ley Estatutaria número 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado,   acumulado con el Proyecto de ley Estatutaria número 133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la Participación Democrática.    

(…)    

Señor   Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley, para la Sesión del día de   mañana 14 de junio del 2012 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se   debatan proyectos de acto legislativo. (…)”    

4.2.2.7. Votación del Informe de Conciliación.    

La discusión y votación del informe de conciliación   del proyecto de Ley Número 134 de 2011 Cámara -227 Senado, acumulado con el   Proyecto de ley Estatutaria Número 133 de 2011, se adelantó en la Plenaria de la   Cámara de Representantes en la sesión desarrollada el día 14 de junio de 2012,   según consta en el Acta No. 132 de 2012 publicada en la Gaceta No. 641 de 2012[18].    

Se indica en la citada Acta:    

“(…)   Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:    

Informe de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria, por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección de derechos de la   participación democrática.    

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:    

Señor   Secretario, vamos a cerrar la votación.    

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:    

Perdón, señor   Presidente, luego de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por las   respectivas Plenarias presenta diferencia, hemos acordado acoger la mayoría del   texto aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones: Se   explican las razones, se anexa el texto conciliado.    

Firman:  Guillermo Rivera, Camilo Abril, Alfonso Prada, Juan Carlos García, Fernando   de la Peña, Germán Navas, Rosmery Martínez, Germán Varón, Representantes, Jorge   Eduardo Londoño, John Sudaski, Manuel Enrique Rosero, Juan Fernando Cristo,   Hernán Andrade y Honorio Galvis.    

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:    

Muy   bien señor Secretario anuncio que abro el debate, que lo voy a cerrar queda   cerrado, señor Secretario sírvase abrir el registro para empezar la votación.    

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:    

Se   abre el registro, estamos votando honorables Representantes.    

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:    

Vamos   acerrar la votación, anuncio que voy a cerrar.    

Doctor Taborda   Vota Sí.    

Señor   Secretario sírvase cerrar el registro e informar la votación.    

Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:    

LibardoTaborda  Vota Sí.    

Por   el Sí 87    

Por   el No 0.    

Ha   sido aprobado el informe de conciliación por la mayoría absoluta.    

Publicación del registro de votación.(…)”    

4.3. Trámite legislativo en el Senado de   la República    

4.3.1. Comisión primera del Senado de la   República.    

4.3.1.1. Publicación del proyecto.    

Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 819 de   2011 el Proyecto de ley Estatutaria 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011   Cámara) – 227 de 2012 Senado[19].    

4.3.1.2. Ponencia para primer debate.    

El informe ponencia para primer debate al proyecto en   la Comisión Primera del Senado de la República, se encuentra publicado en la   Gaceta del Congreso No. 171 de 2012[20]  de fecha 24 de abril de 2012. El informe concluía proponiendo su aprobación con   el pliego de modificaciones que allí se formulaba.    

4.3.1.3. Anuncio para votación en primer debate.    

El anuncio para la votación del proyecto se llevó a   cabo en la sesión de fecha 24 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 43   de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 253 de 2012[21].   Allí se indica:    

“(…)   Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se da lectura a los   proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la   próxima sesión:    

1.   Proyecto de ley número 136 de 2011 Senado, por medio de la cual se reglamenta   el derecho a la objeción de conciencia.    

2.   Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara acumulado PL 133   de 2011,  por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del   derecho a la participación democrática, transparencia en la contratación pública   y rendición de cuentas.    

3.   Proyecto de acto legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara,   acumulado Proyecto de ley 10 de 2011 Senado, por el cual se establece el   Derecho Fundamental a la Alimentación. Segunda Vuelta.    

4.   Proyecto de ley número 23 de 2011 Senado, por la cual se adiciona el numeral   10 del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.    

5.   Proyecto de ley número 73 de 2011 Senado, por medio de la cual se modifica el   artículo 1607 del Código Civil y se dictan otras disposiciones. (…)”    

4.3.1.4. Discusión y votación en primer debate.    

La discusión y votación del proyecto de ley Número   227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara acumulado (PL 133 de 2011), en la   Comisión Primera del Senado de la República se adelantó en la sesión   desarrollada el día 25 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 44 de 2012   publicada en la Gaceta del Congreso No. 254 de 2012[22].   Se somete a votación la proposición positiva con la que termina el informe   ponencia obteniéndose once votos a favor y ninguno en contra. A continuación se   procede a la votación del articulado y las proposiciones formuladas al proyecto,   aprobándose por doce votos a favor y ninguno en contra. Luego, preguntados los   congresistas si estaban de acuerdo con que el proyecto de ley se convirtiera en   ley de la república, doce votaron a favor y ninguno en contra.    

4.3.1.5. Texto Aprobado en la Comisión Primera.    

El texto aprobado fue publicado en las Gacetas del   Congreso Nos. 219 de 2012[23]  y 254 de 2012[24].    

4.3.2. Plenaria del Senado de la   República.    

4.3.2.1. Ponencia para segundo debate.    

El informe ponencia para segundo en la Plenaria del   Senado de la República, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 219    de 2012[25].    

4.3.2.2. Designación de una subcomisión para la   presentación de un informe.    

En la sesión llevada a cabo el día 30 de mayo de   2012, según el Acta 51 de 2012 publicada en la Gaceta del Congreso No. 379 de   2012[26],   se aplaza la discusión del Proyecto y se designa una Comisión que presente un   informe sobre este proyecto.     

4.3.2.3. Anuncio para discusión y votación en segundo debate.    

El anuncio para la votación del proyecto de ley   Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara)   en la Plenaria del  Senado de la República, se llevó a cabo en la sesión de   fecha 5 de junio de 2012 según consta en el Acta No. 52 de 2012 publicada en la   Gaceta del Congreso No. 494 de 2012[27].   En el acta se indica lo siguiente:    

“(…)  Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo   número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán en la próxima sesión.    

Señor   Presidente, el siguiente punto, como no requiere una mayoría para decidir, es el   anuncio de proyectos para la siguiente sesión plenaria y son los siguientes   proyectos de ley para discutir y votar.    

Proyecto de acto legislativo con ponencia para segundo debate:    

Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2011 Senado, 142 de 2011 Cámara, por el cual se establece el derecho fundamental a la alimentación.    

(…)    

Proyecto de ley con ponencia para segundo debate:    

(…)    

Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de   2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación democrática, transparencia en la   Contratación Pública y Rendición de Cuentas.    

(…)    

Son   los proyectos que hasta hoy tienen términos y ha sido radicada la ponencia,   publicadas en la Gaceta señor Presidente y honorables Senadores (…)”    

4.3.2.4. Discusión y votación en segundo debate.    

La discusión y votación del proyecto de ley Número   227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara), se   adelantó en la Plenaria del Senado de la República en la sesión del día 6 de   junio de 2012, según consta en el Acta No. 53 de 2012 publicada en la Gaceta del   Congreso No. 495 de 2012[28].   El registro indica la asistencia de 87 senadores.    

El proyecto fue aprobado con las exigencias   requeridas según se deduce del acta y de la certificación del Secretario General   del Senado. Así, en el acta se señala lo siguiente:    

“(…)   La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta omitir la lectura del articulado   y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.    

La   Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto con   el Informe de la Subcomisión, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la   plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y esta responde   afirmativamente.    

Al   Finalizar la aprobación del articulado, se radica por Secretaría el informe   presentado por la Subcomisión al Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134   de 2011 Cámara, el cual fue aprobado.    

La   Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.    

Por   Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 227 de 2012   Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de   promoción y protección del derecho a la participación democrática, transparencia   en la contratación pública y rendición de cuentas.    

Leído   este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su   discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y   estos le imparten su aprobación.    

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la   Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley   aprobado sea Ley de la República? Y estos responden afirmativamente. (…)”    

En certificación suscrita por el Secretario General   del Senado de la República de fecha 13 de septiembre de 2012, se indica que el   proyecto fue aprobado en segundo debate con un quorum de 86 de 100 senadores[29].   A su vez en certificación de fecha 12 de junio de 2013, suscrita por el   Secretario general del Senado de la República, se señala que “[n]o se   presentó ningún voto en contra”.    

4.3.2.5. Publicación del Texto definitivo aprobado en   plenaria.    

El texto definitivo aprobado en la Plenaria del   Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 368 de 2012[30].    

4.3.2.6. Informe de Conciliación y texto unificado.      

El informe de Conciliación al proyecto de ley   estatutaria Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, Acumulado con el 133   de 2011 así como el texto conciliado, fue publicado en la Gaceta No. 343 de 2012[31].    

4.3.2.7. Anuncio para votación de la conciliación.    

En la sesión desarrollada el día miércoles 13 de   junio de 2012 se llevó a efecto el anuncio del informe de conciliación del   proyecto de ley Número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133   de 2011 Cámara). Ello consta en el acta No. 55 de 2012 publicada en la Gaceta   del Congreso No. 574 de 2012[32].   Allí se indica:    

“(…)   Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo   número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán en la próxima sesión.    

Señor   Presidente, continuando con el siguiente punto del Orden del Día que no requiere   quórum para decidir es el anuncio de Proyectos para la siguiente sesión   Plenaria.    

Proyectos de ley con informe de objeciones:    

Proyecto de ley número 036 de 2010 Senado, 226 de 2011 Cámara, por la cual se   regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de   sobrevivientes.    

Proyectos de ley con informe de conciliación:    

(…)    

Proyecto de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de   2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación democrática.    

Estas   son las conciliaciones anunciadas por autorización del señor Presidente del   Senado, de acuerdo a la Constitución.    

(…)    

Estos   son los proyectos que por instrucción del señor Presidente del Senado, han sido   anunciados para la siguiente Sesión Plenaria. Con los términos para ser   debatidos, previamente publicados, y los proyectos que en el día de hoy, que han   sido anunciados se aprueben en el Orden del Día de hoy, por sustracción de   materia son sacados del Orden del Día para la siguiente sesión Plenaria. (…)”    

4.3.2.8. Votación de la conciliación.    

La discusión y votación del proyecto de ley Número   227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado PL133 de 2011 Cámara) en la   Plenaria del Senado de República se adelantó en la sesión desarrollada el día 14   de junio de 2012, según consta en el Acta No. 56 de 2012 publicada en la Gaceta   No. 575 de 2012[33].   Fue aprobado según se registra en el acta que señala:    

“La   Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación   leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación con 76 votos   positivos”[34]    

En certificación de fecha 12 de   junio de 2013, suscrita por el Secretario general del Senado de la República, se   señala que “[n]ingún Senador expresó la intención o presentó voto en   contra”.    

4.3.2.9. Publicación del texto conciliado.    

El texto conciliado fue publicado en la Gaceta No.   575 de 2012[35].    

4.4. Trámites adelantados en la Plenaria   del Senado de la República en virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.    

Tal y como se señaló anteriormente, la Corte   Constitucional dispuso en el Auto 118 de 2013, el deber del Congreso de subsanar   el vicio identificado en el proceso de discusión y votación en la Plenaria del   Senado. Para el efecto, en el Senado de la República se adelantó el trámite que   se describe a continuación.      

4.4.1. Plenaria del Senado de la   República.    

4.4.1.1. Anuncio para discusión y votación en segundo   debate en virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.    

En el acta No. 5   correspondiente a la sesión de fecha 6 de agosto de 2013 y contenida en la   Gaceta 717 de 2013 se indica lo siguiente:     

“Por   instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de   2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en   la próxima sesión.    

Siguiente punto del Orden del Día, señor Presidente, anuncios de proyectos para   discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República de   Colombia.    

            Para corrección de vicio:    

            Según el auto 118 de 2013 de la Corte Constitucional.    

Proyecto de   Ley Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de   2011 Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la Participación Democrática.    

(…)    

Siendo las 3:03 p. m., la   Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes13 de agosto de 2013,   a las 3:00 p. m.”[36]    

4.4.1.2. Discusión y votación en segundo debate en   virtud de lo ordenado en el Auto 118 de 2013.    

En el acta No. 6   correspondiente a la sesión de fecha 13 de agosto de 2013 y contenida en la   Gaceta 774 de 2013 se indica lo siguiente, luego de la transcripción del Auto   118 de 2013:    

La   Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y,   cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto?    

La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del   proyecto.    

Por   Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley estatutaria número 227 de   2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011 Cámara), por la cual   se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática.    

Leído   este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, cerrada su   discusión, pregunta:    

¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?    

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la   Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley   aprobado sea ley de la República?    

En cumplimiento a lo establecido por el Auto 118 de 2013,   emitido por la Corte Constitucional, la Presidencia somete a consideración de la   plenaria el articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de ley   estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133 de 2011   Cámara) y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir   el registro electrónico para proceder en forma nominal.    

La   Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar el registro   electrónico e informar el resultado de la votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:    

Por el Sí:    55    

Por el No:   2    

Votación nominal al articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto   de Ley Estatutaria número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (acumulado 133   de 2011 Cámara) por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática.    

Honorables Senadores    

Por el Sí    

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio    

Andrade Serrano Hernán Francisco    

Ashton Giraldo Álvaro Antonio    

Baena López Carlos Alberto    

Barriga Peñaranda Carlos Emiro    

Carlosama López Germán Bernardo    

Casado De López Arleth Patricia    

Celis Carrillo Bernabé    

Clavijo Contreras José Iván    

Corzo Román Juan Manuel    

Correa Jiménez Antonio José    

Cristo Bustos Juan Fernando    

Delgado Blandón César Tulio    

Durán Barrera Jaime Enrique    

Enríquez Maya Carlos Eduardo    

Enríquez Rosero Manuel Mesías    

Ferro Solanilla Carlos Roberto    

Galán Pachón Juan Manuel    

Galvis Aguilar Honorio    

García Burgos Nora María    

García Realpe Guillermo    

García Turbay Lidio Arturo    

García Valencia Jesús Ignacio    

Gerléin Echeverría Roberto    

Gómez Román Édgar Alfonso    

Guerra De La Espriella Antonio Del Cristo    

Herrera Acosta José Francisco    

Hoyos Giraldo Germán Darío    

Iragorri Hormaza Jorge Aurelio    

Laserna Jaramillo Juan Mario    

Londoño Ulloa Jorge Eduardo    

Lozano Ramírez Juan Francisco    

Martínez Aristizábal Maritza    

Merheg Marún Juan Samy    

Morales Díz Martín Emilio    

Moreno Piraquive Alexandra    

Motoa Solarte Carlos Fernando    

Olano Becerra Plinio Edilberto    

Ospina Gómez Mauricio Ernesto    

Paredes Aguirre Myriam Alicia    

Romero Galeano Camilo Ernesto    

Romero Hernández Rodrigo    

Salazar Cruz José Darío    

Sánchez Montes De Oca Astrid    

Sánchez Ortega Camilo Armando    

Soto Jaramillo Carlos Enrique    

Suárez Mira Olga Lucía    

Sudarsky Rosenbaum John    

Torrado García Efraín    

Vega Quiroz Doris Clemencia    

Vélez Uribe Juan Carlos    

Villegas Villegas Germán    

Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth    

Zapata Correa Gabriel Ignacio    

Honorables Senadores    

Por el No    

Avellaneda Tarazona Luis Carlos    

Cuéllar Bastidas Parmenio    

4.4.1.3.   Publicación del Texto definitivo aprobado en plenaria.    

El texto aprobado   en sesión plenaria del Senado de la República el día 13 de agosto 2013 fue   publicado en la Gaceta No. 776 de 2014[38].     

4.5. Trámites adelantados en el Congreso   de la República en virtud de lo ordenado en el Auto 008 de 2014.    

Según se señaló anteriormente, en Auto 008 de 2014 la   Corte señaló que el Congreso de la República debía completar el trámite que   seguía a la aprobación del texto en cuarto debate. En consecuencia era necesario (i) conformar la Comisión de Conciliación que ordena el artículo   161 de la Constitución cuando se presentan diferencias en el articulado aprobado   en cada cámara, (ii) elaborar el informe de conciliación y (iii) aprobar del   mismo en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.    

4.5.1. Trámite adelantado en la Cámara de Representantes.    

4.5.1.1.      Presentación del informe Conciliación.    

Mediante comunicación de fecha primero (1) de abril de 2014 los integrantes de   la Comisión de Conciliación[39]  presentaron el informe de conciliación correspondiente[40].    

4.5.1.2.      Informe de conciliación y texto unificado.    

En la Gaceta del Congreso No. 120 de 2014 se publicó el informe de conciliación   en el que se explican las modificaciones acordadas y el texto definitivo acogido   por la Comisión Accidental de Conciliación[41].    

4.5.1.3.      Anuncio para votación de la conciliación.    

En la sesión de fecha 23 de abril de 2014, según   consta en el Acta 269 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 209 de 2014,   se llevó a efecto el anuncio de la votación del informe de conciliación. Tal   anunció fue registrado en los siguientes términos:     

“Dirección   de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:    

Gracias Representante, señor Secretario sírvase anunciar proyectos para el   próximo martes.    

Secretario, doctor Jorge   Humberto Mantilla Serrano, informa:    

Si   señor Presidente.    

Se   anuncian los siguientes proyectos para el próximo martes 29 abril del año 2014.    

Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 134 de 2011   Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 133 de 2011   Cámara, ¿por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación ciudadana?.    

Proyectos para segundo debate:    

(…)    

Señor   Presidente han sido anunciados los proyectos de ley para el próximo martes 29   abril del año 2014 o para la siguiente sesión Plenaria donde se discutan   proyectos de ley o acto legislativos.”[42]    

4.5.1.4.      Votación de la conciliación.    

El Informe de Conciliación fue objeto de   consideración y votación en la sesión del día 29 de abril de 2014, según consta   en el Acta 270 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 223 de 214. De   acuerdo con la certificación de fecha 14 de julio de 2014, el Secretario General   de la Cámara de Representantes señala que en dicha sesión se hicieron presentes   ciento cuarenta (140) representantes a la Cámara y fue considerado y aprobado   por mayoría absoluta, en votación nominal, el informe de conciliación del   proyecto objeto de control obteniendo, luego de una votación en la que   participaron 87 Representantes, 87 votos positivos y ninguno negativo.     

En el Acta 270 de 2014, publicada en la   Gaceta del Congreso 223 de 2014, consta lo siguiente:    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Vamos   a continuar con el Orden del Día señor Secretario, fue aprobado el Orden del Día   y las proposiciones.    

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla   Serrano:    

Informe de conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria 227 del 2012 Senado, 134   de 2011 Cámara, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación ciudadana.    

Teniendo en cuenta que mediante el auto de Sala Plena número 08 del 28 de enero   de 2014, la Corte Constitucional devolvió al Congreso de la República el   expediente del Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia, con el fin de   culminar el trámite posterior al cuarto debate previsto en el artículo 161 de la   Constitución Política y 186 de la Ley 5ª del 92, y teniendo en cuenta la   asignación efectuada por los Presidentes del Senado y de la Cámara, los   suscritos Senadores y Representantes integrantes de la Comisión Accidental de   Conciliación nos permitimos someter por su conducto a consideración del Senado y   de la Cámara de Representantes para continuar su trámite correspondiente el   texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera   las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas   sesiones plenarias de los días 30 de mayo y 6 de junio de 2012 en Senado, y del   día 27 de marzo de 2012 en la Cámara.    

Luego   de un análisis detallado de los textos cuya aprobación por la respectiva   plenaria presenta diferencias, hemos acordado acoger la mayoría del texto   aprobado por la Plenaria del Senado por las siguientes razones, y se enumeran y   se anexa el texto.    

Firman: Guillermo Rivera Flórez, Alfonso Prada Gil, Camilo Andrés Abril   Jaimes, Carlos Arturo Correa, Fernando de la Peña Márquez, Germán Varón Cotrino,   Rosmery Martínez Rosales, Representantes a la Cámara. Jorge Eduardo Londoño, John Sudarsky,   Manuel Enríquez Rosero, Juan Fernando Cristo, Elmer Hurtado, Hernán Andrade y   Honorio Galvis, Senadores.    

Señor   Presidente, este informe de conciliación tiene un impedimento del doctor Miguel   Gómez Martínez.    

Impedimento    

Me   permito presentar a consideración de esta Corporación el impedimento para   participar en la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 134 de   2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley 133 del 2011   Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección   del derecho a la participación ciudadana, en razón de mi participación como   firmante del memorial de la solicitud de revocatoria del mandato del Alcalde   Mayor de Bogotá.    

Firma. Miguel Gómez Martínez.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:    

Palabras del Honorable Representante Hugo Orlado Velásquez   Jaramillo:    

Gracias Presidente, quisiera pedirle el favor al doctor Miguel Gómez que no   insista en ese impedimento porque no hay conflicto de intereses, y si el doctor   Miguel Gómez hace un análisis de los tiempos podrá percatarse que este proyecto   de ley que se va a conciliar apenas reiniciaría su trámite por la Corte   Constitucional, luego en ningún evento sería aplicable a la posible revocatoria   del Alcalde de Bogotá, por lo tanto, creo que ahí no hay conflicto de intereses,   máxime cuando es una Ley Estatutaria de carácter general.    

Le   pediría al doctor Miguel Gómez que retire ese impedimento y más bien permitamos   que este proyecto de ley pueda perfeccionarse en cuanto su intención es hacer   más factible el umbral en eventos futuros, pero muy remotos en el tiempo y no en   el caso del Alcalde de Bogotá. Gracias.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:    

Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el   registro señor Secretario.    

La   Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Se   abre el registro para votar el impedimento del doctor Miguel Gómez sobre el   informe de conciliación al Proyecto de ley Estatutaria número 227 del 2012   Senado, 134 del 2011, acumulado con el 133 del 2011, por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación ciudadana.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:    

Representantes vamos a cerrar el registro.    

Cierre el registro señor Secretario y anuncie el resultado de la votación.    

La   Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Señor   Presidente, se cierra el registro y la Secretaría le informa que la votación es   de la siguiente manera.    

Por el Sí: 18.    

Por el No: 67.    

Ha sido negado el impedimento del doctor Miguel Gómez.    

(…)    

Resultados de Grupo    

(…)    

Resultados individuales:       

Yes                    

                     

    

Carlos Andrés Amaya Rodríguez                    

Partido Verd   

                     

Wilson Neber Arias Castillo                    

Partido Polo   

                     

Carlos Enrique Ávila Durán                    

Partido de In   

                     

Óscar Fernando Bravo Realpe                    

Partido Cons   

                     

José Joaquín Camelo Ramos                    

Partido Liber   

                     

Iván Cepeda Castro                    

Partido Polo   

                     

Orlando Alfonso Clavijo Clavijo                    

Partido Cons   

                     

Hernando Hernández Tapasco                    

Partido Polo   

                     

Buenaventura León León                    

Partido Cons   

                     

Rosmery Martínez Rosales                    

Partido Cam   

                     

Luis Fernando Ochoa Zuluaga                    

Partido Movi   

                     

Nidia Marcela Osorio Salgado                    

Partido Cons   

                     

Alba Luz Pinilla Pedraza                    

Partido Polo   

                     

Humphrey Roa Sarmiento                    

Partido Cons   

                     

Ángela María Robledo Gómez                    

Partido Verd   

                     

Juan Carlos Salazar Uribe                    

Partido de In   

                     

Didier Alberto Tavera Amado                    

Partido de In   

Germán Varón Cotrino                    

Partido Cam   

No                    

                     

    

                     

Iván Darío Agudelo Zapata                    

Partido Liber   

                     

Miguel Amín Escaf                    

Partido de la   

                     

Jaime Enrique Serrano Pérez                    

Partido Liber   

                     

Luis Guillermo Barrera Gutiérrez                    

Partido de la   

                     

Lina María Barrera Rueda                    

Partido Cons   

                     

Javier Alberto Vásquez Hernández                    

Partido de In   

                     

Amanda Ricardo de Páez                    

Partido de la   

                     

Germán Alcides Blanco Álvarez                    

Partido Cons   

                     

Carlos Julio Bonilla Soto                    

Partido Liber   

                     

Didier Burgos Ramírez                    

Partido de la   

                     

John Jairo Cárdenas Morán                    

Partido de la   

                     

Carlos Alberto Cuenca Chaux                    

Partido Cam   

                     

Fernando de la Peña Márquez                    

Partido de In   

                     

Alfredo Rafael Deluque Zuleta                    

Partido de la   

                     

Holger Horacio Díaz Hernández                    

Partido de In   

Eduardo Diazgranados Abadía                    

Partido de la   

                     

Luis Eduardo Díaz Granados Torres                    

Partido Cam   

                     

Yolanda Duque Naranjo                    

Partido Liber   

                     

Luis Enrique Dussán López                    

Partido Liber   

                     

Heriberto Escobar González                    

Partido de In   

                     

José Bernardo Flórez Asprilla                    

Partido de la   

                     

César Augusto Franco Arbeláez                    

Partido Cons   

                     

Adriana Franco Castaño                    

Partido Liber   

                     

Julio Eugenio Gallardo Archbold                    

Partido Movi   

                     

Wilson Hernando Gómez Velásquez                    

Partido de la   

                     

Jorge Eliécer Gómez Villamizar                    

Partido Liber   

                     

Óscar Humberto           Henao Martínez                    

Partido Cam   

                     

Carlos Eduardo Hernández Mogollón                    

Partido de la   

                     

Jack Housni Jaller                    

Partido Liber   

                     

Juan Felipe Lemos Uribe                    

Partido de la   

                     

Carlos Eduardo León Celis                    

Partido Cons   

                     

Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas                    

Partido Liber   

Mercedes Eufemia Márquez Guenzati                    

Partido de In   

                     

Víctor Hugo Moreno Bandeira                    

Partido Liber   

                     

Diego Alberto Naranjo Escobar                    

Partido Cons   

                     

Carlos Germán Navas Talero                    

Partido Polo   

                     

Carlos Edward Osorio Aguiar                    

Partido de la   

                     

Francisco Pareja González                    

Partido de la   

                     

Diego Patiño Amariles                    

Partido Liber   

                     

Telésforo Pedraza Ortega                    

Partido Cons   

                     

Hernán Penagos Giraldo                    

Partido de la   

                     

Pedro Pablo Pérez Puerta                    

Partido Liber   

                     

Miguel Ángel Pinto Hernández                    

Partido Liber   

                     

Crisanto Pizo Mazabuel                    

Partido Liber   

                     

Jairo Quintero Trujillo                    

Partido de la   

                     

Elías Raad Hernández                    

Partido de la   

                     

Marta Cecilia Ramírez Orrego                    

Partido Cons   

                     

León Darío Ramírez Valencia                    

Partido de la   

                     

Adolfo León Rengifo Santibáñez                    

Partido de la   

                     

Mercedes Rincón Espinel                    

                     

Guillermo Abel Rivera Flórez                    

Partido Liber   

                     

Constantino Rodríguez Calvo                    

Partido Cons   

                     

Ciro Antonio Rodríguez Pinzón                    

Partido Cons   

                     

John Jairo Roldán Avendaño                    

Partido Liber   

                     

Jorge Enrique Rozo Rodríguez                    

Partido Cam   

                     

Iván Darío Sandoval Perilla                    

Partido Liber   

                     

Esmeralda Sarria Villa                    

Partido Cons   

                     

Luis Antonio Serrano Morales                    

Partido de la   

                     

Gerardo Tamayo Tamayo                    

Partido de la   

                     

Victoria Eugenia Vargas Vives                    

Partido Liber   

                     

Jaime Alonso Vásquez Bustamante                    

Partido de la   

                     

Hugo Orlando Velásquez Jaramillo                    

                     

Víctor Raúl Yépez Flórez                    

Partido Liber   

                     

Jaime Armando Yépez Martínez                    

Partido de la   

                     

Armando Antonio Zabaraín D¿Arce                    

Partido Cons   

                     

Berner León Zambrano Erazo                    

Partido de la   

                     

Carlos Alberto Zuluaga Díaz                    

Partido Cons      

“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

En   consideración el informe de conciliación del proyecto de ley Estatutaria número   134 de 2011 Cámara, 227 del 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número   133 de 2011 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción   y protección del derecho a la participación ciudadana, se abre la discusión,   anuncio que va a cerrarse, tiene el uso de la palabra el Representante Wilson   Arias.    

Palabras del honorable Representante Wilson Neber Arias Castillo:    

Presidente, me gustaría escuchar una sucinta presentación de los ponentes sobre   en qué términos se da el informe de conciliación en votación, gracias.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Continúa la discusión ¿Hay alguno de los ponentes que quiera hacer una   presentación frente al proyecto que hoy estamos votando?    

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla   Serrano:    

Los   ponentes son: Guillermo Rivera, Camilo Andrés Abril, Hernán Alfonso Prada,   Fernando dela Peña, Carlos Arturo Correa, Germán Varón Cotrino.    

Doctor Rivera, el doctor Wilson Arias está pidiendo un resumen del informe de   conciliación por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación democrática.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Se   está pidiendo una información breve frente al informe de conciliación, tiene el   uso de la palabra el Representante Guillermo Rivera.    

Palabras del honorable Representante Guillermo Abel Rivera Flórez:    

Gracias señor Presidente, este proyecto que se tramitó en el año 2012, es una   ley Estatutaria y modifica la Ley 134, que a su vez desarrolló los mecanismos de   participación ciudadana que estableció la Constitución de 1991, y ese proyecto   Representante Wilson Arias tiene básicamente el propósito de facilitarle a los   ciudadanos el ejercicio de los mecanismos de participación directa en la mayoría   de ellos; lo que se hace es disminuir los requisitos en cuanto al número de   firmas que deben ser entregadas, en cuanto al porcentaje del umbral para que   esos mecanismos de participación ciudadana puedan ser desarrollados y puedan ser   debidamente ejercidos por los ciudadanos.    

El   ejemplo más importante de este proyecto de ley es el que tiene que ver con la   revocatoria del mandato, en donde se disminuye no solamente el número de firmas   que se exigen en la Ley 134, sino que además se disminuye también el tamaño del   umbral exigido.    

En Colombia, después de muchos años de vigencia, tanto   en la Constitución de 1991 como de la Ley 134, a pesar de un buen número de   iniciativas de revocatoria del mandato, no hay una sola que se haya hecho   efectiva, luego nos parece que estos mecanismos que existen son un saludo a la   bandera porque no tienen posibilidades reales de ser efectivos y se han   convertido más en una frustración para los ciudadanos.    

Por   esa razón, el proyecto lo que busca es hacer más expedito el poder facilitar el   ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Quizás vale la pena   mencionar el cabildo abierto, que hoy solamente se puede hacer a nivel   municipal, pero en este proyecto de ley lo extendemos a nivel departamental y   permitimos que quienes promuevan un cabildo abierto tengan al interior de la   asamblea departamental o del concejo municipal, los mismos derechos que tiene un   diputado o un concejal en cuanto al tiempo para hacer uso de la palabra y a   pedir una réplica y a exigir aclaraciones.    

También estamos obligando en este texto a que todas las autoridades públicas de   elección popular le rindan un informe a los ciudadanos, desafortunadamente en   Senado excluyeron de esa obligación al Congreso de la República, pero lo que   aprobamos en la Cámara es que sin excepción todos los servidores públicos de   elección popular tuviésemos que rendir cuentas.    

Este proyecto como es de carácter estatutario, fue   revisado obligatoriamente por la Corte Constitucional antes de entrar en   vigencia y fue devuelto porque en las plenarias de Senado y de Cámara el texto   de conciliación no se votó nominalmente, y la Corte ha dicho que tenemos que   votarlo nominalmente y por eso hoy estamos corrigiendo ese vicio de forma para   que el proyecto se devuelva a la Corte Constitucional para ver si la Corte no   encuentra más incongruencias de forma o de fondo con la Constitución.    

Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Abra el   registro señor Secretario.    

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla   Serrano:    

Se   abre el registro para votar el informe de conciliación para el proyecto de ley   Estatutaria, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación ciudadana, pueden votar honorables   Representantes.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos   Giraldo:    

Le   recuerdo a los honorables Representantes que se trata de una ley Estatutaria, lo   que quiere decir que tiene que gozar de la mayoría absoluta, es decir 84 votos   positivos.    

La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla   Serrano:    

El   doctor Guillermo Rivera vota Sí.    

Se anula el voto manual del   doctor Guillermo Rivera por cuanto votó electrónicamente.    

Germán Varón vota Sí.    

Simón   Gaviria vota Sí.    

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Germán Alcides   Blanco Álvarez:    

Señora Secretaria, sírvase ordenar el cierre del registro y certificar la   votación.    

La Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza Ramírez:    

La   Secretaría ordena cerrar la votación y el resultado es el siguiente.    

Por   el Sí: 87.    

Por   el No: 0.    

Ha   sido aprobado el informe de conciliación con las mayorías absolutas que exige la   Constitución y la ley.    

Publicación de los registros de votación:    

(…)    

Resultados de grupo:    

(…)      

 Resultados individuales:       

Yes                    

                     

    

                     

Iván Darío Agudelo Zapata                    

Partido Liber   

                     

Javier Tato Álvarez Montenegro                    

Partido Liber   

                     

Carlos Andrés Amaya Rodríguez                    

Partido Verd   

                     

Partido de la   

                     

Jaime Enrique Serrano Pérez                    

Partido Liber   

                     

Jair Arango Torres                    

Partido Cam   

                     

Wilson Neber Arias Castillo                    

Partido Polo   

                     

Carlos Enrique Ávila Durán                    

Partido de In   

                     

Luis Guillermo Barrera Gutiérrez                    

Partido de la   

                     

Lina María Barrera Rueda                    

Partido Cons   

                     

Amanda Ricardo de Páez                    

Partido de la   

                     

Germán Alcides Blanco Álvarez                    

Partido Cons   

                     

Carlos Julio Bonilla Soto                    

Partido Liber   

                     

Óscar Fernando Bravo Realpe                    

Partido Cons   

                     

Didier Burgos Ramírez                    

Partido de la   

                     

Ángel Custodio           Cabrera Báez                    

Partido de la   

                     

José Joaquín Camelo Ramos                    

Partido Liber   

                     

John Jairo Cárdenas Morán                    

Partido de la   

                     

Manuel Antonio Carebilla Cuéllar                    

Partido Cam   

                     

Eduardo José Castañeda Murillo                    

                     

Alejandro Carlos Chacón Camargo                    

Partido Liber   

                     

Orlando Alfonso Clavijo Clavijo                    

Partido Cons   

                     

Carlos Alberto Cuenca Chaux                    

Partido Cam   

                     

Fernando de la Peña Márquez                    

Partido de In   

                     

Alfredo Rafael Deluque Zuleta                    

Partido de la   

                     

Gloria Stella Díaz Ortiz                    

Partido MIR   

                     

Luis Eduardo Díaz Granados Torres                    

Partido Cam   

                     

Yolanda Duque Naranjo                    

Partido Liber   

                     

Luis Enrique Dussán López                    

Partido Liber   

                     

Heriberto Escobar González                    

Partido de In   

                     

José Bernardo Flórez Asprilla                    

Partido de la   

                     

César Augusto Franco Arbeláez                    

Partido Cons   

Adriana Franco Castaño                    

Partido Liber   

                     

Julio Eugenio Gallardo Archbold                    

Partido Movi   

                     

Miguel Gómez Martínez                    

Partido de la   

                     

Jorge Eliécer Gómez Villamizar                    

Partido Liber   

                     

Óscar Humberto Henao           Martínez                    

Partido Cam   

                     

Hernando Hernández Tapasco                    

Partido Polo   

                     

Jack Housni Jaller                    

Partido Liber   

                     

Carlos Abraham Jiménez López                    

Partido Cam   

                     

Juan Felipe Lemos Uribe                    

Partido de la   

                     

Partido Cons   

                     

Buenaventura León León                    

Partido Cons   

                     

Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas                    

Partido Liber   

                     

Mercedes Eufemia Márquez Guenzati                    

Partido de In   

                     

Rosmery Martínez Rosales                    

Partido Cam   

                     

Alfredo Guillermo Molina Triana                    

Partido de la   

                     

Diego Alberto Naranjo Escobar                    

Partido Cons   

                     

Carlos Germán Navas Talero                    

Partido Polo   

                     

Luis Fernando Ochoa Zuluaga                    

                     

Carlos Edward Osorio Aguiar                    

Partido de la   

                     

Nidia Marcela Osorio Salgado                    

Partido Cons   

                     

Francisco Pareja González                    

Partido de la   

                     

Diego Patiño Amariles                    

Partido Liber   

                     

Telésforo Pedraza Ortega                    

Partido Cons   

                     

Hernán Penagos Giraldo                    

Partido de la   

                     

Pedro Pablo Pérez Puerta                    

Partido Liber   

                     

Eduardo Enrique Pérez Santos                    

Partido de In   

                     

Alba Luz Pinilla Pedraza                    

                     

Crisanto Pizo           Mazabuel                    

Partido Liber   

                     

Alfonso Prada Gil                    

Partido Verd   

                     

Jairo Quintero Trujillo                    

Partido de la   

                     

Marta Cecilia Ramírez Orrego                    

Partido Cons   

                     

León Darío Ramírez Valencia                    

Partido de la   

                     

Adolfo León Rengifo Santibáñez                    

Partido de la   

                     

Mercedes Rincón           Espinel                    

Partido Cam   

                     

Guillermo Abel Rivera Flórez                    

                     

Constantino Rodríguez Calvo                    

Partido Cons   

                     

Jaime Rodríguez Contreras                    

Partido de la   

                     

Roosvelt Rodríguez Rengifo                    

Partido de la   

                     

John Jairo Roldán Avendaño                    

Partido Liber   

                     

Juan Carlos Salazar Uribe                    

Partido de In   

                     

Heriberto Sanabria Astudillo                    

Partido Cons   

                     

Iván Darío Sandoval Perilla                    

Partido Liber   

                     

Esmeralda Sarria Villa                    

Partido Cons   

                     

Luis Antonio Serrano Morales                    

                     

Jimmy Javier Sierra Palacio                    

Partido Liber   

                     

Gerardo Tamayo Tamayo                    

Partido de la   

                     

Victoria Eugenia Vargas Vives                    

Partido Liber   

                     

Jaime Alonso Vásquez Bustamante                    

Partido de a   

                     

Hugo Orlando Velásquez Jaramillo                    

Partido Liber   

                     

Jaime Armando Yépez Martínez                    

Partido de la   

                     

Armando Antonio Zabaraín D¿Arce                    

Partido Cons   

                     

Berner León Zambrano Erazo                    

Partido de la   

                     

Carlos Alberto Zuluaga Díaz                    

Partido Cons      

(…)    

Registro manual para votaciones    

Proyecto de ley número 134 de 2011.    

Tema   a votar: Conciliación Proyecto de ley número 134 de 2011.    

Sesión Plenaria: martes 29 de abril de 2014    

        

Nombre                    

Circunscripciónón                    

Partido                    

Votó   

SÍ                    

NO   

Germán Varón Cotrino                    

Bogotá, D. C.                    

Cambio Radical                    

X                    

    

Simón Gaviria Muñoz                    

Bogotá, D. C.                    

Partido Liberal                    

X                    

       

(…)”[43]    

4.5.2. Trámite adelantado en el Senado de la República.    

4.5.2.1.      Presentación del informe de conciliación.    

Mediante comunicación de fecha primero (1) de abril de 2014 los integrantes de   la Comisión de Conciliación[44]  presentaron el informe de conciliación correspondiente[45].    

4.5.2.2.      Publicación del informe de conciliación y texto   unificado.    

En la Gaceta del Congreso No. 133 de 2014 se publicó el informe de conciliación   explicando las modificaciones acordadas y el texto definitivo acogido por la   Comisión Accidental de Conciliación[46].    

4.5.2.3.      Anuncio para votación de la conciliación.    

En la sesión de fecha 22 de abril de 2014 según consta   en el Acta No. 46 de 2014 publicada en la Gaceta del Congreso 215 de 2014, se   llevó a efecto el anuncio de la votación del Informe de Conciliación. Tal   anunció fue realizado en los siguientes términos:    

“II    

Anuncio de proyectos    

Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con   el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos   que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.    

Sí   señor Presidente. El siguiente punto del día consiste en anuncio de proyectos y   es el siguiente:    

Corrección de Vicios    

Proyecto de   ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara, por la cual se dictan   disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática.    

Con informe de conciliación    

(…)    

Están realizados los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria   señor Presidente. (…)    

Siendo las 11:25 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca   para el día miércoles 23 de abril de 2014, a las 2:00 p.m.    

(…)”[47]    

4.5.2.4.      Votación de la conciliación.    

El Informe de Conciliación fue objeto de   consideración y votación en la sesión del día 23 de abril de 2014 según consta   en el Acta 47 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 216 de 2014. Según el   contenido de tal Acta en la votación nominal que se llevó a efecto, participó un   total de 54 Senadores, obteniéndose el voto favorable de todos ellos. La   votación quedó así plasmada en el Acta[48]  referida:    

“Corrección de Vicios Subsanables en Actos del   Congreso, remitidos por la honorable Corte Constitucional    

Auto número 008 de 28 de enero de 2014    

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el   Informe para subsanar el vicio señalado por la Corte Constitucional al Informe   de Conciliación del Proyecto de ley números 227 de 2012 Senado, 134 de 2011   Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir   el registro electrónico para proceder en forma nominal.    

La Presidencia cierra la votación, e indica a la   Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la   votación.    

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:    

Por el Sí: 54.    

Total: 54 Votos.    

Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto   de ley número 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara    

por la cual se dictan disposiciones en materia de   promoción y protección del derecho a la participación democrática.    

Honorables Senadores    

Por el Sí    

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio    

Alfonso López Héctor Julio    

Andrade Serrano Hernán Francisco    

Ashton Giraldo Álvaro Antonio    

Avellaneda Tarazona Luis Carlos    

Avirama Avirama Marco Aníbal    

Baena López Carlos Alberto    

Ballesteros Bernier Jorge Eliécer    

Barriga Peñaranda Carlos Emiro    

Casado de López Arleth Patricia    

Cepeda Sarabia Efraín José    

Córdoba Suárez Juan de Jesús    

Correa Jiménez Antonio José    

Cristo Bustos Juan Fernando    

Cuéllar Bastidas Parmenio    

Char Abdala Fuad Ricardo    

Delgado Blandón César Tulio    

Elías Vidal Bernardo Miguel    

Espíndola Niño Édgar    

Ferro Solanilla Carlos Roberto    

Galvis Aguilar Honorio    

Galvis Méndez Daira de Jesús    

García Romero Teresita    

García Valencia Jesús Ignacio    

Géchem Turbay Jorge Eduardo    

Guerra de la Espriella Antonio del Cristo    

Guevara Jorge Eliécer    

Herrera Acosta José Francisco    

Hurtado Angulo Hemel    

Laserna Jaramillo Juan Mario    

Londoño Ulloa Jorge Eduardo    

López Maya Alexánder    

Lozano Ramírez Juan Francisco    

Martínez Aristizábal Maritza    

Merheg Marún Juan Samy    

Moreno Piraquive Alexandra    

Paredes Aguirre Myriam Alicia    

Quintero Marín Carlos Arturo    

Ramírez Ríos Gloria Inés    

Restrepo Escobar Juan Carlos    

Rodríguez Sarmiento Milton Arlex    

Romero Galeano Camilo Ernesto    

Romero Hernández Rodrigo    

Sánchez Ortega Camilo Armando    

Soto Jaramillo Carlos Enrique    

Sudarsky Rosenbaum John    

Tamayo Tamayo Fernando Eustacio    

Valera Ibáñez Félix José    

Vega Quiroz Doris Clemencia    

Villalba Mosquera Rodrigo    

Virgüez Piraquive Manuel Antonio    

Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth    

Zapata Correa Gabriel Ignacio    

En consecuencia, ha sido aprobado con la mayoría requerida   el informe para subsanar el vicio señalado por la Corte Constitucional, al   informe de Conciliación del Proyecto de ley números 227 de 2012 Senado, 134 de   2011 Cámara. (…).”[49]    

4.6. Examen de cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad   flexible.    

4.6.1. La jurisprudencia de esta Corporación se ha   pronunciado en numerosas oportunidades sobre el alcance de los principios de   consecutividad e identidad flexible. Por presentar una síntesis completa en esta   materia, la Corte seguirá lo señalado en la sentencia C-537 de 2012, cuyos   apartes más relevantes se transcriben a continuación:    

“(…) Es en este marco de referencia que se encuadra   los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se   deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de   ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la   comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras,   delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el   primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara.   El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los   cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su   aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias   sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.    

El vínculo inescindible entre el principio de   consecutividad y el principio de identidad flexible es un tópico reiterado en la   jurisprudencia constitucional. Mientras la consecutividad está enfocada a que el   proyecto de ley cumpla con los debates exigidos en comisiones y plenarias del   Congreso, la identidad obliga a que las diferentes materias que conforman la   iniciativa sean conocidas por esas instancias legislativas, pues de no ser así,   las mismas no cumplirían con el requisito de deliberación democrática en cada   una de esas etapas.    

9. El principio de identidad en el constitucionalismo   colombiano ha conocido dos variantes. La primera, de tipo rígido o literal, que   imperó durante la vigencia de la Constitución de 1886, se fundaba en que los   textos discutidos y aprobados por las comisiones parlamentarias no podían sufrir   modificaciones durante su estudio en plenarias, las cuales solo estaban   habilitadas para aprobar o negar el articulado correspondiente. En este caso se   estaba ante una exigencia textual, que de no verificarse afectaba la   constitucionalidad del trámite correspondiente.    

La segunda vertiente es adoptada por la Constitución   actual y permite la inclusión de modificaciones en segundo debate, razón por la   cual es caracterizada como de identidad flexible. Habida cuenta de la   ineficiencia y extrema rigidez del modelo anterior, el Constituyente adoptó una   regla particular para hacer frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo   del artículo 160 C.P. prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue   necesarias. Con todo, esta previsión carece de carácter absoluto, pues las   plenarias no podrían prever cualquier tipo de modificación, pues ello entraría   en contradicción con la obligación, propia del principio de consecutividad, que   el proyecto de ley cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.    

Esta tensión es resuelta por la jurisprudencia   constitucional mediante el requisito de exigencia de unidad temática dentro del   trámite legislativo. El artículo 158 C.P. ordena que todo proyecto de ley deba   referirse a una misma materia, por lo que serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad,   prevista por el legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las   plenarias a las comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que   se hará expresa referencia en fundamento jurídico ulterior.    

A partir de esta previsión constitucional, la Corte   ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa   de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de   deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala,   (…)“… el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa   debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente   debe ser idéntico en dicho trámite.(…) Sin embargo, tal posibilidad de   modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites,   estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la   iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad (…)  comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan   respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática  (…). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas   puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que   consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en   la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que   se refiera la adición o modificación (…). Lo anterior implica darle   preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar   las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia   misma del proceso legislativo (…). || En efecto, la Carta autoriza la   introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo   debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de   adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el   ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación   o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden   de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se   encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal   que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en   comisiones (…)” (…).”    

10. De igual manera, la Corte ha identificado las   reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo   debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto   que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias   es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que   recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y   separables,(…) que no guarden relación con las materias debatidas en   instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales   para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al   respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre   corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos   debatidos previamente (…); (ii) no es asunto nuevo la adición que   desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto   siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;(…)  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv) no constituye asunto   nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula   original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.   (…)” (…)    

Con base en lo expuesto, se tiene que el principio de   identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar   modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión   respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática   de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son   admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el   mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que   ordena el artículo 157 C.P. Esta identidad temática no responde a un criterio   literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos   particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del   contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las   plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al   articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se   trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el   texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca   de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el   proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e   identidad flexible.”    

4.6.2. En atención a las exigencias que se siguen de   los referidos principios, la Corte concluye que la totalidad de las   disposiciones del proyecto de ley las satisfacen en tanto fueron discutidas a lo   largo de los cuatro debates establecidos en el artículo 157 y, posteriormente,   fueron incluidas en el texto conciliado y que finalmente aprobaron ambas   cámaras. Esta conclusión se fundamenta en el examen de los textos publicados    a lo largo del trámite legislativo y en el contenido de los debates que   condujeron a la aprobación o negación de las diferentes propuestas normativas.   Aunque durante los debates surgieron nuevas propuestas y ajustes, los temas   sobre los que versaban las disposiciones se conservaron durante el proceso   legislativo.    

En efecto, a lo largo de las discusiones legislativas   los ejes que definen y delimitan el alcance del proyecto de ley bajo examen,   orientaron las discusiones y determinaron el contenido de los artículos   finalmente aprobados. De acuerdo con ello el legislador estatutario adelantó   sucesivamente los debates tomando en consideración (i) los mecanismos de   participación ciudadana previstos en la Carta, (ii) las formas de asegurar un   control efectivo de la gestión estatal en los diferentes niveles de actuación,   (iii) el diseño de escenarios de diálogo entre los ciudadanos y las autoridades   respecto de asuntos de interés público y (iv) la creación de instancias de   coordinación y de instrumentos de financiación de la participación a efectos de   asegurar su efectividad. En esa medida, las disposiciones contenidas en el   proyecto de ley fueron objeto de aprobación en cada una de las etapas   legislativas, y las variaciones que tuvieron algunos de ellos o la inclusión de   algunos nuevos textos en el curso del debate, no implicaron la aparición de   temas inéditos o novedosos en tanto, insiste este Tribunal, se hallaron siempre   alineados con los ejes del proyecto antes enunciados.             

        

4.6.3. No obstante lo anterior, la Corte considera   necesario examinar la posible infracción de los principios de consecutividad e   identidad flexible en la aprobación de los artículos 90, 91, 92, 93 100, 111 y   112. Este examen obedece a que el texto de los referidos artículos fue aprobado   en el segundo debate del Senado de la República sin que su texto o un texto   equivalente lo hubiese sido en ninguno de los debates anteriores.    

4.6.3.1. Los artículos 90, 91, 92, 93 y 100 se ocupan   de regular los procesos de presupuestación participativa. Para la Corte, a pesar   de que las referidas disposiciones solo fueron aprobadas en el último debate en   el Senado de la República, el tema que disciplinan fue considerado desde la   presentación de los proyectos –acumulados-. En efecto, en uno de tales proyectos   se establecía la función a cargo de las oficinas departamentales consistente en   promover la presupuestación participativa señalando, al mismo tiempo, la   necesidad de disponer de recursos para apoyar dicho proceso. En el otro proyecto   se indicaba que una de las funciones de las secretarias de gobierno, consistía   en la promoción de procesos de presupuestación participativa, al mismo tiempo   que se prescribía la necesidad de disponer de recursos para tal propósito.    

Con idéntico sentido normativo fueron aprobadas   disposiciones en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes -arts. 102 y   106-, en la Plenaria de dicha corporación -arts. 114, 119 y 121-, en la Comisión   del Senado de la República –arts. 102, 107 y 109- y en la Plenaria de este   último –arts. 94, 99 y 102-. En este, cabe aclarar, se aprobaron los textos   restantes sobre presupuestación participativa.    

Conforme a lo señalado, la Corte considera que la   regulación relativa a los procesos de presupuestación participativa en los   artículos 90, 91, 92, 93 y 100 no constituyen temas nuevos que no hubieren sido   considerados durante los debates previos. A pesar de que la regulación   finalmente adoptada en las citadas disposiciones es más detallada que aquella   referida en los primeros tres debates en el Congreso, eso no implica que se   trate de un tema separable ajeno a los debatidos y, en consecuencia, la   Corte no considera que deban por ello declararse inexequibles.     

4.6.3.2. El artículo 111 contiene una definición del   denominado dialogo social señalando que es un mecanismo democrático para la   participación ciudadana y el fortalecimiento de las organizaciones de la   sociedad civil, cuyo objetivo consiste en promover la interacción, comunicación,   consulta y seguimiento de políticas públicas a nivel nacional y territorial. La   Corte estima que la aprobación de esta disposición no desconoció los principios   de consecutividad e identidad flexible. Dos razones concurren para fundamentar   esta conclusión.     

En primer lugar, el proyecto de ley finalmente   aprobado se apoyó en la idea de diálogo social desde el primer debate. En efecto   ello se refleja en el uso de dicha expresión al regular la denominada “Rendición   de Cuentas” y las “Alianzas para la Prosperidad”. En esa medida, no se trata de   un tema ajeno a los asuntos discutidos a lo largo del proceso legislativo. En   segundo lugar, tal y como se reiterará al emprender su examen material, la   definición contenida en el artículo 111   comporta el reconocimiento de una de las ideas centrales que la Corte   Constitucional ha identificado en el presente proyecto: el modelo democrático   reconocido en la Constitución no se agota en la representación sino que demanda   la ampliación de los canales de participación. Uno de esos canales es el que se   expresa en el continuo diálogo de las autoridades y los ciudadanos, en orden a   tomar las decisiones que los afectan y permitir el control de la gestión   desplegada por aquellas.    

4.6.3.3. El artículo 112 prevé la creación de una   Comisión integrada por representantes del Gobierno, del Congreso y de la   academia a fin de compilar las disposiciones vigentes en materia de   participación ciudadana. Para la Corte, la organización de la legislación   vigente en materia de participación, máxime tras el tránsito legislativo   presentado, constituye un asunto directamente conexo con el contenido de lo   debatido previamente a su incorporación en el trámite, y no constituye una   sustancia normativa que pueda considerarse como un tema nuevo. En consecuencia,   se considerará que cumple con las exigencias mínimas del principio de identidad   flexible, por lo que se decretará su exequibilidad.    

4.7. Conclusión.    

5. Parámetro de control de   constitucionalidad material: la participación ciudadana en la Constitución.    

5.1. Participación democrática, como   derecho y deber.    

5.1.1. Participación y democracia.    

5.1.1.1. La Asamblea Nacional Constituyente, al   promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico “democrático   y participativo”[51].   El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho”   reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y   pluralista”.    

Su carácter democrático tiene varios efectos. Entre   otras cosas, implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en   consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la   facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el   Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se   subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide   la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público,   mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de   las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público,   a través de sus representantes o directamente.    

La democracia en tanto eje axial del sistema jurídico   colombiano así como los conceptos que usualmente se encuentran asociados a ella   como “soberanía”, “pueblo”, “participación” y “representación” son empleados en   la Constitución con varios propósitos, plenamente articulados con las   implicaciones antes referidas. En efecto, tales categorías son incorporadas en   la Carta Política para establecer la fundamentación del poder político ejercido   por los diferentes órganos (la democracia como fuente de legitimidad), para   reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la   sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de   respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como   fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder   opera democráticamente  y los ámbitos en los que su aplicación puede   exigirse (la democracia como expresión  de reglas de funcionamiento y toma   de decisiones)[52].    

Así pues, la Constitución Política de 1991 reconoce,   promueve y garantiza la democracia. Esta protección se integra en un complejo   diseño normativo e institucional que regula las diferentes relaciones, funciones   y tensiones que se derivan de la decisión constituyente de profundizar sus   dimensiones, entre ellas aquella que permite a los ciudadanos participar   directamente en el ejercicio y control del poder político. Esta   determinación constituyente se expresa en diferentes disposiciones a lo largo de   la Carta Política y se hizo explícita en las discusiones de la Asamblea Nacional   que la aprobó.[53]    

5.1.1.2. Todo ordenamiento realmente “democrático”   supone siempre algún grado de participación. A pesar de ello, la expresión   ‘participativo’ que utiliza el Constituyente de 1991, va más allá de los   atributos generales que ostenta cualquier democracia y que se ponen de   manifiesto en sus modalidades de representación. Alude a la presencia inmediata   -no mediada- del Pueblo, en el ejercicio del poder público, ya como   constituyente, legislador o administrador. Por ello entonces al concepto de   democracia representativa se adiciona, entonces, el de democracia de control y   decisión.    

Desde sus primeras sentencias este Tribunal destacó   con especial fuerza la importancia de la participación en el ordenamiento   constitucional y su condición de fuente de legitimidad. En esa dirección, la   sentencia T-540 de 1992 indicó:    

“La democracia participativa como principio,   finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención   de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para   garantizar la satisfacción de las necesidades crecientes de la población. Sin la   participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el   Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de   su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los   diferentes sectores de la sociedad.”    

En análogo sentido, la sentencia C-089 de 1994   expresó con claridad el significado del cambio constitucional y la pretensión   constituyente de materializar la democracia y de impregnar con sus categorías   las diferentes instancias sociales. Dijo en esa ocasión:    

“(…) El fortalecimiento y la profundización de la   democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional   Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que   ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar   y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás   procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y concentren   poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la   vida social y personal.    

La democratización del Estado y de la sociedad que   prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y constante   esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos – en mayor   grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos privados que   detentan posiciones de poder social o político – y de cuyo resultado se derivará   la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia   material de la Carta y la consecución y consolidación de la paz pública.”    

El carácter cualificado del modelo democrático   adoptado en la Constitución de 1991 ha conducido a la Corte a precisar que su   caracterización requiere tomar en consideración no solo su dimensión   procedimental sino también la dimensión sustantiva que contribuye a conferirle   legitimidad. Así, en la sentencia C-674 de 2008 diferenciando entre principios   materiales y principios estructurales de la democracia explicó:    

“Ahora, existe relativo consenso en la   doctrina sobre el contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las   reglas generales que la identifican y estructuran, las cuales, para efectos   prácticos, pueden denominarse principios democráticos. De este modo, resulta   indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también   denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad   humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios   de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por   ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por   mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el   principio de imparcialidad.”[54]    

5.1.1.3. La naturaleza participativa del ordenamiento   constitucional supone entonces la obligación de promover, en cuanto resulte   posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y,   en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas[55].   Este criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que   la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de   otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. De acuerdo con   lo anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la Carta,   el alcance de cada una de estas expresiones de la democracia encontrándose   obligado a diseñar e instrumentar medidas que permitan que los mecanismos de   participación sean realmente efectivos.    

5.1.1.4 Al ocuparse de las tensiones que se suscitan   entre las manifestaciones de la democracia, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que la principal diferenciación entre sus expresiones participativas y   representativas  radica en las nociones de soberanía en que ellas se   asientan. El artículo 3º de la Constitución reconoce que la soberanía está   radicada en el    pueblo y se constituye por la suma de todas las voluntades individuales   (soberanía popular). A su vez, ha sostenido que en la democracia representativa   -que se sustenta en el concepto de soberanía nacional-“los funcionarios   públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus   electores individualmente considerados”[56]  al paso que en el modelo de la democracia participativa, “los elegidos   representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo”[57].    

En la solución de esta tensión, el Constituyente   excluyó de la democracia directa -momento de decisión de la dimensión   participativa- algunos asuntos que por su especial complejidad debían ser   examinados y decididos en escenarios técnicos con una incidencia ciudadana   limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en otros casos autorizó a los   ciudadanos a participar ampliamente, incluso eliminando la injerencia de   instituciones representativas para su convocatoria tal y como ocurre, por   ejemplo, con el denominado referendo constitucional derogatorio (art. 377).    

Estas tensiones, al adoptar las normas que   disciplinan los mecanismos de participación y que se proyectan no solo en las   instancias de control sino también en las de decisión, deben ser cuidadosamente   resueltas por el legislador a quien le corresponde definir no solo el mecanismo   que para ello es adecuado sino, adicionalmente, si resulta o no oportuno ampliar   o limitar la discusión y debate en atención, por ejemplo, al grado de   complejidad de la materia que se decide. Esta consideración toma nota del hecho   de que no todos los mecanismos de democracia directa admiten formas de   deliberación equivalentes que hagan posible comprender y considerar de manera   suficiente las diferentes perspectivas y puntos de vista.    

En ese marco, una interesante tensión entre   democracia representativa y democracia participativa fue abordada por la Corte   Constitucional en la sentencia C-141 de 2010 al examinar el alcance de la   habilitación que tenía el Congreso de la República para modificar el texto del   articulado presentado en la iniciativa ciudadana de un referendo constitucional.   Luego de referirse a la competencia general del Congreso para introducir   modificaciones al proyecto de ley en tanto no se trataba de “un convidado de   piedra en este trámite” la Corte indicó:    

“Sin embargo, esto no debe implicar un   desconocimiento de los límites que dicho papel tiene cuando se trata de   iniciativas del pueblo. Una interpretación sistemática de la Constitución debe   considerar la cláusula general de competencia (Art. 150 de la CP), el principio   de democracia representativa (Arts. 3º y 133 de la CP) y el ejercicio de   derechos de participación política por parte de los miembros del Congreso   (numeral 7º del Art. 40 de la CP) y, por otra parte, el principio de soberanía   popular (Art. 3º de la CP), el principio de democracia participativa (Art. 3º de   la CP) y el derecho de participación política que los ciudadanos ejercen a   través de la iniciativa legislativa para la convocatoria a este tipo de   referendo (numeral 2º del artículo 40 de la CP), así como la limitación expresa   respecto de la iniciativa del Congreso para este tipo de proyectos (Art. 378 de   la CP).    

Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente   expuesto, para el caso que ahora se presenta, la existencia de límites determina   que el Congreso, órgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de   leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introducción de   modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al   inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadanía.”    

Ahora bien y al margen de lo anterior, cabe   advertir que la Corte ha reconocido que los conceptos de democracia   participativa y representativa no son completamente opuestos  y que “por el contrario,   se complementan logrando así que el pueblo, titular originario de la soberanía,   pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez,   cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con   los asuntos que le afectan directamente y en cuya solución se encuentra   comprometido”[58]. En todo   caso a pesar de la complementariedad señalada es claro que el cambio de modelo   democrático implica un redimensionamiento en la concepción y alcance de los   derechos políticos los cuales, bajo la democracia participativa, “excede[n]en mucho   el derecho a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia   meramente representativa”[59].    

La importancia de ampliar progresivamente la   democracia participativa ha conducido a que la Corte afirme que es   imprescindible incrementar los mecanismos de participación a fin de recoger las   diferentes opciones ideológicas propias de las sociedades heterogéneas. En esa   dirección, la sentencia C-490 de 2011, al analizar la constitucionalidad del   proyecto de Ley Estatutaria “por la cual se adoptan reglas de organización y   funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos   electorales y se dictan otras disposiciones” indicó:    

“La democracia participativa y pluralista otorga   identidad al actual modelo constitucional.  En contraposición con la   Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico,   circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al   sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un   cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de   participación democrática en instancias que van más allá que la elección   representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la   previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la   necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias   ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes   de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de   género, minorías étnicas, juventudes, etc”[60]. (Subrayado   fuera del original).    

5.1.1.5 Conforme a lo expuesto la democracia y, de   manera particular la democracia participativa, se erige en una categoría central   para el sistema constitucional colombiano, cuyo reconocimiento y garantía tiene   consecuencias directas en la forma en que actúan, inciden y se expresan los   ciudadanos, las organizaciones sociales y las autoridades públicas. En ese   sentido, tal y como lo afirman los considerandos de la Carta Democrática de la   Organización de los Estados Americanos el carácter participativo de la   democracia en nuestros países en los diferentes ámbitos de la actividad pública   contribuye a la consolidación de los valores democráticos y a la libertad y la   solidaridad en el Hemisferio[61]  y, por ello, se erige en fundamento de derechos y deberes constitucionales   tal y como se explica más adelante. En plena concordancia con ello, la   jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la efectividad de la   participación demanda la vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el   pluralismo, la transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que   (i) se garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos   democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure   que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de   participación sea completamente libre y, en consecuencia, genuina[62].     

5.1.1.6. La significación constitucional de la   democracia ha propiciado esfuerzos legislativos en orden a la adopción de normas   de diferente naturaleza que concretan el derecho de los ciudadanos a participar   en las decisiones que los afectan. Así en un primer momento el legislador   estatutario adoptó la Ley 131 de 1994 -examinada en la sentencia C-011 de 1994-   por medio de la cual se reglamentó el voto programático fijando, de manera   particular, las reglas aplicables a la revocatoria del mandato de alcaldes y   gobernadores. Posteriormente la Ley 134 de 1994 –juzgada en la sentencia C-180   de 1994- adoptó normas dirigidas a regular los diferentes mecanismos de   participación ciudadana mencionados en la Constitución y, en particular, la   iniciativa normativa, el referendo, la consulta popular, el plebiscito, la   revocatoria del mandato y el cabildo abierto. Luego de ello, el Congreso   introdujo varias modificaciones al régimen establecido en materia de voto   programático y revocatoria del mandato en la Ley 741 de 2002, cuyo examen   constitucional adelantó la Corte en la sentencia C-179 de 2002. También se ocupó   el legislador, en la Ley 850 de 2003 -objeto de control en la sentencia C-292 de   2003- de regular las veedurías ciudadanas. En adición a las mencionadas leyes   estatutarias, se expidió también la Ley 1622 de 2013 –examinada por la Corte en   la sentencia C-862 de 2012- por medio de la cual se adoptó el Estatuto de   Ciudadanía Juvenil cuyo objeto prevé, entre otras cosas, la creación de un marco   institucional que facilite a los jóvenes su participación e incidencia en la   vida social, económica, cultural y democrática del país.    

5.1.2. La participación como derecho.    

5.1.2.1. La calificación de la democracia como   participativa constituye el punto de partida para el reconocimiento de   diferentes derechos cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las   organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos. Así, el   artículo 3o radica la soberanía en el pueblo reconociendo una especie de derecho   colectivo[63]  a ejercerla directamente o a través de sus representantes y el artículo 40   enuncia los principales derechos fundamentales que se derivan de dicha   comprensión.    

En esta última disposición la Constitución reconoce   tres ámbitos en los que se despliegan tales derechos. El ciudadano interviene   para ordenar, estructurar e integrar el poder político (conformación), para   practicar, desplegar o manifestar la titularidad del poder político (ejercicio)   y para vigilar, explorar y examinar la gestión de los órganos que expresan   institucionalmente el poder político (control).    

Para ello el referido artículo 40 establece como   derechos derivados del derecho general de participación las garantías para (1)   participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2)   intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación   democrática entre los que se encuentran el plebiscito, el referendo, las   consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte   de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o   promulgando sus ideas y programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes   corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la Constitución y la ley   mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y   (6) ocupar cargos públicos.    

Se trata entonces de una disposición que fundada en   la autonomía y dignidad de las personas, confiere una amplia red de exigencias   que vincula no solo a las autoridades del Estado sino también a los   particulares. Se complementa con el artículo 103 de la Constitución al disponer   que el ejercicio de la soberanía del pueblo, lo que equivale a decir -en   términos del artículo 40- el ejercicio del poder político, se manifiesta en el   voto, en el plebiscito, en el referendo, en la consulta popular, en el cabildo   abierto, en la iniciativa legislativa y en la revocatoria del mandato. Esa misma   disposición contempla, dado el reconocimiento del derecho a controlar el poder   político -también referido en el artículo 40-, la obligación del Estado de   contribuir a la organización, promoción y capacitación de diferentes   asociaciones a efectos de que puedan incidir en las instancias de participación,   concertación, control y vigilancia de la gestión pública.    

Además de ello, la participación como derecho se   prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta Democrática de la   Organización de los Estados Americanos dispone en su artículo 6 que la   participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio   desarrollo es un derecho y una responsabilidad. A su vez, el artículo 7 de   tal instrumento indica, previo reconocimiento del carácter universal,   indivisible e interdependiente de los derechos, que la democracia es una   condición indispensable para el ejercicio de los mismos. Por su parte el   artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé que   sin restricciones indebidas, las personas gozarán (a) del derecho a participar   en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de   representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en   elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y   (c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las   funciones públicas. En igual dirección se encuentra la Convención Americana de   Derechos Humanos que en su artículo 23 ampara derechos semejantes a los   tutelados por el Pacto Internacional antes referido.      

Es claro para esta Corporación que el reconocimiento   de la participación como un derecho se traduce entonces en la posibilidad de que   el pueblo y los ciudadanos que lo integran, además de concurrir a los diferentes   actos electorales, puedan proferir directamente actos decisorios a los que se   reconozca fuerza normativa autónoma.    

5.1.2.1.1. Estas premisas, impactan la ordenación de   la participación como derecho. La Constitución prevé dos formas concurrentes de   participación democrática que se manifiestan en instituciones propias de la   democracia representativa y en mecanismos de democracia directa. En esa   dirección se ocupa de establecer las autoridades u órganos objeto de elección   popular así como la forma en que se cumple la función de representación   indicando, de una parte, que los miembros de cuerpos colegiados representan al   pueblo, tienen el deber de actuar consultando la justicia y el bien común y son   responsables políticamente frente a la sociedad y sus electores (art. 133) y, de   otra, que la votación impone la obligación de cumplir el programa propuesto en   el caso de los gobernadores y de los alcaldes (art. 259) -el derecho a la   democracia “como representación”-.    

Adicionalmente, la Constitución regula los mecanismos   que hacen posible que los ciudadanos tomen decisiones directamente tal y como   ocurre en el caso del plebiscito, del referendo y de la consulta popular.   Igualmente prevé la Carta formas de participación de los ciudadanos que no   conducen a la adopción directa de decisiones pero que implican la posibilidad de   incidir en las decisiones de  mayor importancia tal y como ocurre, por   ejemplo, con la iniciativa popular normativa, con el cabildo abierto o con la   acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40, 103, 104, 106, 155, 170, 241,   375, 376, 377 y 378) -el derecho a la democracia “como decisión”-.    

5.1.2.1.2. De la Constitución se sigue también el   derecho de los ciudadanos a contar con mecanismos que hagan posible el diálogo   con las autoridades públicas así como el control de la gestión que desarrollan y   sus resultados (arts. 40, 103 y 270) -el derecho a la democracia “como   control”-. Esa manifestación se encuentra también reconocida por la Carta   Democrática de la Organización de los Estados Americanos al prescribir, en su   artículo 4, que entre los componentes esenciales de un régimen democrático se   encuentran, entre otros, la transparencia de las actividades gubernamentales,   la probidad y la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública.   Este Tribunal refiriéndose al significado constitucional de las veedurías indicó   en la sentencia C-292 de 2003:    

“Ello no es otra cosa que la concreción del mandato   señalado en los artículos 103 y 270 de la Carta, en la medida en que permite la   creación de organizaciones de naturaleza privada, pero encargadas de velar por   la transparencia en la gestión pública, particularmente en la correcta   utilización de los recursos públicos y por la debida prestación de los servicios   públicos.    

La Corte advierte que las veedurías ciudadanas se   inspiran en dos grandes principios: de un lado el principio democrático, que   según fue indicado y como también se explicará más adelante, irradia   transversalmente todo el ordenamiento constitucional, incluidos obviamente los   mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, esas organizaciones   responden al principio de autonomía, no sólo en virtud de su origen privado,   sino como condición para el ejercicio libre de la vigilancia ciudadana sobre la   gestión pública.    

De igual forma, las veedurías adquieren una doble   dimensión, porque además de ser un mecanismo de participación ciudadana, son la   concreción del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del   poder político.”    

5.1.2.1.3. La comprensión de la participación como   derecho se manifiesta también en la regulación de las formas a las que pueden   acudir los ciudadanos para organizarse colectivamente a fin de participar en las   decisiones que los afectan. En esa dirección, por ejemplo, la Constitución se   ocupa de establecer un régimen de partidos y movimientos políticos que hacen   posible canalizar las expectativas de los individuos mediante propuestas   ideológicas que representan, en principio, una visión total de la sociedad[64]  -el derecho a la democracia “como organización política”-.    

5.1.2.2. El carácter más o menos abierto del   reconocimiento constitucional del  derecho de los ciudadanos a participar,   implica reconocer que su nivel de realización pueden ser diferenciado. Esto   supone que dicho derecho, reconocido como fundamental, otorga a los ciudadanos   una facultad, prima facie, para exigir amplias posibilidades de intervención en   la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta característica del   derecho explica que la jurisprudencia constitucional haya reconocido ampliamente   su carácter universal y expansivo.    

Desde sus primeras decisiones, esta Corporación   destacó que el principio democrático tenía tales características. Sobre ello la   sentencia C-089 de 1994 indicó:    

“La breve relación anterior de las normas   constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es   suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohíja es   a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en   que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como   privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo   lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea   por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder   social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de   ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante   reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad   con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y   profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los   principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva   construcción.”[65]  (Las subrayas hacen parte del texto original)    

En esa misma dirección, la sentencia C-179 de 2002,   en la cual se estudió la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley   Estatutaria sobre el voto programático, estableció que “la democracia   participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica significa que   el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos   y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva   cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata   pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al   poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la injerencia en la   toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la   democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la   efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las   normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos”[66]. (Subrayado fuera   del original).    

También en la sentencia SU1122 de 2001 la Corte   caracterizó así el carácter expansivo de la democracia:    

“A partir de lo anterior, el mandato de expansión de la democracia que impone la   Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran   garantías para que la participación realmente sea voluntaria (C.P. art. 16), las   decisiones efectivamente sean expresión de las opciones personales (C.P. arts.   18 y 20), cada opinión sea igualmente valorada (C.P. arts. 13 y 14) y los   procedimientos fijados normativamente sean cumplidos (C.P. Art. 29). Es decir,   la expansión de la democracia implica que el Estado tiene la obligación de   asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos   fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se   habrá logrado expansión alguna si resultan insuficientes los mecanismos para   evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas.”    

Este punto de partida es cardinal en tanto implica   que la proyección del principio de democracia participativa y sus derechos   adscritos no se agota en las instancias políticas tradicionales –o en los   escenarios exclusivamente representativos- sino que tienen la vocación de   actualizarse, ampliarse, ajustarse o corregirse en tanto su optimización se   encuentra ordenada.    

5.1.2.3. Tal y como quedó señalado, el principio de   la democracia participativa en el que se funda el reconocimiento del derecho   subjetivo a la participación puede ser optimizado acudiendo a diferentes   instituciones y modelos. En esa medida y a pesar de que su fuerza expansiva y   universal es un criterio determinante para interpretarlo, no ofrece siempre   soluciones claras o definitivas. Es por ello que al Congreso le ha sido confiada   una potestad de regulación cuya amplitud no es uniforme y depende del grado de   regulación constitucional de la materia o, en los términos que ha señalado la   Corte, del nivel de institucionalización constitucional de la faceta democrática   de que se trate.    

Para estos efectos y desde una perspectiva conceptual   especialmente útil, la Corte señaló en la sentencia C-292 de 2003 que de acuerdo   con tal criterio podía establecerse una diferenciación entre los diferentes   momentos de la democracia. De acuerdo con esa distinción, destacó que en el   texto constitucional se reconocen momentos de decisión y momentos de control   tanto en las manifestaciones representativas de la democracia como en sus   expresiones más participativas.    

De acuerdo con ello, indicó que los rasgos   representativos de la democracia -que se manifiestan en las reglas de decisión   de los funcionarios electos y en los mecanismos para fiscalizar o encauzar su   comportamiento- se encuentran altamente institucionalizados[67].   Dijo, a su vez, que en el caso de los rasgos participativos el momento de   decisión cuenta con un importante grado de institucionalización si se tiene en   cuenta que la Carta Política indica las que son sus expresiones aludiendo a los   diferentes instrumentos de democracia directa. A diferencia de ello señaló que   el momento de control de la democracia participativa, que se manifiesta en la   actuación directa de individuos y organizaciones en el seguimiento directo de la   actividad del Estado, está desprovisto  de una regulación   constitucionalmente precisa.    

Esta distinción resulta relevante dado que permite   identificar, al menos prima facie, la amplitud del margen de acción del   legislador estatutario en la regulación de este derecho. En esa medida,   cabría señalar que el margen es más amplio respecto de aquellas materias con un   bajo nivel de institucionalización al paso que se torna más estrecho cuando se   encuentra altamente institucionalizado. Ello implica que en algunas de las   dimensiones de la democracia, el constituyente adoptó decisiones más precisas   que en otras y, en esa medida, en algunos casos confirió al Congreso la   competencia para elegir entre diferentes opciones regulatorias y, en otras, lo   privó de tal posibilidad.    

Ahora bien, es importante advertir que en algunos   casos en los que según el parámetro anterior existe un importante nivel de   institucionalización, la Constitución prevé una escasa regulación. Así por   ejemplo, ciertas formas de democracia directa –que constituye el momento de   decisión de la democracia participativa-  como la revocatoria del mandato,   el cabildo abierto o el plebiscito se encuentran apenas enunciadas en la   Constitución y, en esa medida, las posibilidades del legislador para adoptar   diferentes formas de regulación es más amplia. Conforme a ello la   conceptualización de la Corte, que tiene como propósito definir el grado de   impacto que en la materia puede tener la voluntad legislativa, debe confrontarse   en cada caso, con la densidad de la regulación constitucional.    

La actividad legislativa en esta materia hace   entonces posible que el Congreso adopte diferentes estrategias de optimización   del principio democrático y de los derechos subjetivos que al mismo se   adscriben. Esta labor le permite optar, en el marco de lo no decidido por la   Constitución –prohibido u ordenado-, entre alternativas que profundicen las   expresiones representativas o participativas de la democracia y, en ellas, los   momentos de decisión y control. En ese marco se encuentra también habilitado   para enfrentar las tensiones que se pueden suscitar entre ambas formas de   democracia que, lejos de suponer un tránsito pacífico, plantean siempre   cuestiones políticas y constitucionales de enorme complejidad.    

También, según lo ha sostenido la jurisprudencia de   este Tribunal, puede establecer condiciones para el ejercicio de determinados   mecanismos de participación, aun en aquellos casos en los que la Constitución no   los hubiere previsto. Sobre ello, indicó lo siguiente al referirse a la   posibilidad de que el legislador estableciera requisitos no solo para la   inscripción de un mecanismo de participación sino también para su realización.   Así en la sentencia SU1122 de 2001 señaló:    

“La Corte no comparte esta interpretación. La obligación constitucional (C.P.   art. 152) de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria,   significa que mediante instrumentos democráticos se debe precisar, de acuerdo a   las circunstancias históricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los   derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisión   supone que el legislador está facultado para seleccionar, entre todas las   opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin   resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el   derecho en cuestión.    

(…)    

El   legislador, en este caso mediante ley estatutaria, está en libertad (dentro del   marco de la Constitución) de diseñar el sistema normativo que considere   pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuestión. Interpretar la   Carta en el sentido de que resulta imposible establecer condiciones adicionales   a las fijadas en ella misma, llevaría al absurdo de que el legislador tiene una   competencia carente de contenido. Claro está, las condiciones que fije el   legislador deberán ser compatibles con la norma constitucional que pretenda   desarrollar, en especial tratándose de reglas constitucionales.”    

5.1.2.4. El carácter iusfundamental de la   participación supone la facultad de los ciudadanos de oponerse a la fijación   de exigencias desproporcionadas para el ejercicio de un derecho político o para   la implementación de un mecanismo de participación. Este derecho, a pesar   del margen de configuración que se reconoce al legislador para regular las   formas de institucionalización de la democracia, impide regulaciones que hagan   impracticable una forma de participación constitucionalmente asegurada.    

La protección de esta posición iusfundamental ha   conducido a la Corte a considerar, por ejemplo, que la asunción de ciertos   riesgos por parte de los jurados de votación se encuentra constitucionalmente   justificada a efectos de proteger la correcta realización de los procesos   electorales[68]  en tanto instrumento de materialización del derecho a participar. Igualmente ha   establecido que la decisión de restarle efectos a la inscripción de cédulas de   ciudadanía para un proceso electoral, sin una determinación precisa de la   infracción del artículo 316, puede desconocer el derecho a la participación[69].     

Refiriéndose al ejercicio del derecho al voto sostuvo   esta Corporación en la sentencia C-490 de 2011:    

“El censo electoral está compuesto de forma   permanente y automática por todas las cédulas expedidas por la Registraduría   Nacional del Estado Civil mientras no sean canceladas o inscritas en otra   circunscripción y, adicionalmente, por las cédulas cuya inscripción se solicite   de forma expresa. El derecho al voto se adquiere como consecuencia misma de la   ciudadanía y su ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos   establecidos en la Constitución para el efecto. En razón de su carácter   universal, votar es una facultad atribuida a todas las personas,   independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias adicionales   a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio, que en nuestro ordenamiento se   ejerce a partir de los 18 años, mientras la ley no decida otra edad, resultando   inaceptable, desde el punto de vista constitucional, que se establezcan barreras   legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro tipo que desconozcan a   cualquier persona o grupo de población el derecho al voto por razón distinta a   la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.”    

Adicionalmente este principio explica la decisión de   la Corte de considerar inconstitucionales disposiciones del proyecto de ley   estatutaria, luego sancionado como Ley 134 de 1994, que fijaban competencias de   control previo de constitucionalidad de iniciativas ciudadanas a pesar de no   encontrarse ellas expresamente previstas en el artículo 241 de la Constitución.   Así entonces al adelantar el examen del artículo 44 del proyecto sostuvo este   Tribunal:    

“Debe advertirse en relación con esta norma, que el   artículo 241 numeral 2o. de la Carta es categórico en establecer que el control   que con anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional    ejercer, tiene por único objeto examinar la constitucionalidad del acto de   convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios de   procedimiento en su formación. No  puede entonces la Corte, so pena de   contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido respecto   del texto mismo que se somete a referendo.”[70]    

5.1.2.5. Una de las cuestiones centrales en el   concepto contemporáneo de la democracia y que plantea algunos de los dilemas   constitucionales más complejos, se manifiesta en el reconocimiento de una   regla de la mayoría limitada que evita el desconocimiento de los derechos de las   minorías. Se trata de una condición sustantiva de la democracia que exige   considerar inaplicable la regla de la mayoría como forma de adopción de   decisiones, cuando se pretende la aprobación de medidas que pueden vulnerar los   derechos de las minorías.    

Así por ejemplo, no podría someterse a la regla de la   mayoría la decisión de proteger o no el núcleo esencial del derecho a expresar   libremente las opiniones personales, del derecho a informar o del derecho de las   minorías a contar con canales para reclamar la protección de sus intereses. Ello   encuentra pleno fundamento no solo en el artículo 13 de la Constitución sino   también en el artículo 9 de la Carta Democrática de la Organización de los   Estados Democráticos en la que se prevé que la eliminación de toda forma de   discriminación, especialmente la discriminación de género, étnica y racial, y de   las diversas formas de intolerancia, así como la promoción y protección de los   derechos humanos de los pueblos indígenas y los migrantes y el respeto a la   diversidad étnica, cultural y religiosa (…) contribuyen al   fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana.    

En la sentencia C-011 de 1997 esta Corporación se   refirió a la importancia de la regla de la mayoría[71]  estableciendo la necesidad de una comprensión no absoluta de la misma. Dijo   entonces:    

“La vida en comunidad exige la aprobación – tácita o   expresa – de métodos que garanticen que, a pesar de la divergencia de   convicciones, de intereses y de opiniones, existente en toda agrupación humana,   sea posible la toma de decisiones que vinculen a todos los asociados.   Actualmente parece natural la prevalencia de la regla de la mayoría, según la   cual debe prevalecer -de manera general- la opción que es apoyada por más del   50% de los participantes en el proceso decisorio. Sin embargo, aun cuando esta   regla fue de uso común en la Grecia y la Roma antiguas, su predominio vino a   afianzarse apenas a partir de la Ilustración -si bien los debates teóricos   acerca de su justificación continúan aún vigentes. En efecto, anteriormente, las   determinaciones se concentraban en una persona o en pequeños círculos, o bien   regía el principio de la unanimidad.    

En consonancia con lo anterior, se ha incluido a la   regla de la mayoría dentro de los factores fundamentantes de la legitimidad del   régimen democrático. Con base en la observación de que las democracias de corte   occidental reciben su legitimación a partir de su adhesión a determinados   valores y al acatamiento de procedimientos preestablecidos, se manifiesta que   dentro de los últimos se encuentra el del principio de la mayoría, junto a otros   como la separación de poderes, las elecciones periódicas y la representación   política.    

Con todo, es importante advertir que cuando se habla   de la regla de la mayoría dentro del régimen democrático se la entiende con un   carácter limitado. Justamente, a fin de contrarrestar la temida posibilidad   de que se conforme una “tiranía de las mayorías”, que cuando se ha presentado ha   arrojado deplorables experiencias históricas, se postula que la democracia   requiere – para funcionar y durar – un principio de mayoría restringido, de tal   manera que la mayoría gobierne, pero siempre dentro del respeto de las minorías.”(Las   subrayas no hacen parte del texto original)    

Esa barrera a las decisiones mayoritarias se refleja   en algunas posturas teóricas que advierten, por ejemplo, que los derechos   fundamentales son posiciones tan significativas o importantes que su   otorgamiento o no otorgamiento no debe depender de las mayorías parlamentarias.   Así las cosas, es posible afirmar que la comprensión contemporánea de la   democracia -reconocida en la Constitución de 1991- advierte, con fundamento en   razones de orden jurídico, ético y político, que existen asuntos respecto de los   cuales ya no pueden decidir las mayorías. Así en la sentencia C-816 de 2004 este   Tribunal destacó:    

“Y es que en una democracia constitucional como la   colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión   mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría   sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal   manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido   debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías   hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados.   Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las   mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos.”    

En atención a lo expresado cabe señalar que en su   variante procedimental la democracia se funda en la regla de la mayoría. Sin   embargo su materialización no es absoluta y, en cada caso, habrá de examinarse   si ella supera el umbral o muralla que protege y asegura intereses   constitucionales básicos o la vigencia de las minorías en una democracia   pluralista.    

5.1.2.6. La protección constitucional de la   participación implica también la libertad de las personas para asumir   actitudes pasivas o activas respecto de la democracia. Así, a pesar   de que la Constitución adoptó la decisión política de profundizar y promover la   democracia y, en esa medida, la participación de las personas en tanto titulares   de la soberanía, no resulta posible que con fundamento en ello se adopten   regulaciones que impongan deberes que afecten desproporcionadamente la libertad   de las personas de elegir su forma de actuar en los procesos de decisión   colectiva. A su vez y en otra dirección, el Estado debe abstenerse de imponer a   los ciudadanos restricciones injustificadas a las iniciativas de participación.   Este mandato se encuentra directamente asociado con el reconocimiento de la   autonomía de las personas y, en particular, con la dimensión de la dignidad que   permite “vivir como se quiera”[72].    

Sin embargo, debe destacar esta Corporación que el   deber de participación en la vida cívica, política y comunitaria del país   reconocido en el numeral 5 del artículo 95 de la Constitución, legitima al   legislador para imponer límites a la libertad de los ciudadanos bajo la   condición de que ellos no resulten excesivos y no afecten el núcleo esencial de   otros derechos fundamentales.    

Al amparo de la libertad se asumir actitudes activas   o pasivas pueden comprenderse diversas determinaciones de esta Corporación. Así   y considerando que la abstención es una conducta políticamente relevante en una   democracia participativa –no así en una democracia exclusivamente   representativa-  en tanto puede reflejar no solo apatía sino también   actitudes políticas deliberadas de rechazo o aceptación, estimó la Corte que era   inconstitucional una disposición que establecía beneficios para quien   participara en las votaciones relacionadas con  mecanismos de participación   diferentes a las elecciones. Dijo en esa oportunidad:    

“En este orden de ideas, la abstención en el caso de   los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al   igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorio, es protegida   constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del   referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la   abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de   oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos   para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos   no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión   “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación   constitucionalmente autorizados.”, contenida en el artículo 2 de la Ley 403   de 1997.”[73]    

Es importante señalar que la protección de las   actitudes pasivas de quien quiera asumirlas, no solo se refleja en la necesidad   de amparar la abstención como forma de impactar la eficacia de determinado   mecanismo de participación sino también en la decisión de las personas de   sustraerse de intervenir en la vida pública, desplegando su proyecto de vida al   margen de cualquier forma de intervención política en ella. Aunque desde   diferentes perspectivas puede resultar valioso un comportamiento de los   ciudadanos que evidencie preocupación por los asuntos de todos, ello no   puede conducir, en atención a lo que dispone el artículo 16 de la Constitución,   a establecer deberes que resulten incompatibles con la elección de determinados   proyectos de vida.    

Ahora bien, la otra cara de la moneda supone que   tampoco resulta posible que se impongan limitaciones injustificadas a quien   pretende asumir actitudes activas frente a los diferentes medios de   participación. Para la Corte [s]i (…) la participación comporta   intervenir en la definición de los destinos colectivos, decidir sobre esos   destinos, tener la facilidad de expresar la opinión individual, concurrir a   integrar la voluntad colectiva y, en suma, adelantar actividades relacionadas   con la adopción de decisiones de carácter político, es obvio que las personas   han de ser titulares de facultades o prerrogativas apropiadas para hacer   factible el ejercicio de la participación en cada uno de los escenarios en que   esté llamado a cumplirse el modelo democrático contemplado en la Carta.[74]    

En esta dirección, por ejemplo, la sentencia C-292 de   2003 señaló que las normas en materia de veedurías debían incorporar la   posibilidad de que los menores de edad ejercieran también el derecho a adelantar   actividades de seguimiento a la gestión pública. Al referirse a este punto   indicó:    

“Lo anterior conduce a un problema adicional. ¿Están   autorizadas veedurías integradas por menores de edad? La Corte Constitucional no   duda en reconocer a los menores el derecho a participar en la vigilancia de la   gestión pública. El interés por lograr una mejor administración, libre de   corrupción y dirigida a cumplir con los cometidos constitucionales, no es   exclusivo de los adultos. La construcción de un mejor país, la posibilidad de   disfrutar de los beneficios del desarrollo y alcanzar condiciones de vida que   permita el desarrollo pleno de las facultades y la personalidad de los menores,   no son asuntos frente a los cuales los menores deban ser excluidos. La   participación de los menores en la vigilancia de la gestión pública es una   oportunidad para lograr la pronta inclusión de sus intereses en la gestión   pública y la generación de un compromiso con lo público y la compresión de la   responsabilidad que les atañe en tanto que partes activas de la sociedad. Así,   la interpretación según la cual el artículo 270 y, por contera, el artículo 2   objeto de análisis, excluye la posibilidad de veedurías integradas por menores,   implica una restricción inconstitucional de los derechos fundamentales de los   menores.    

Así las cosas, la Corte declarará exequible el   artículo 2 del proyecto de ley, bajo el entendido que la expresión ciudadanía   comprende el derecho de los menores a participar en la vigilancia de la gestión   pública.”    

El aseguramiento de la dimensión activa del derecho a   participar se manifiesta entonces de múltiples maneras pero, de forma   particular, en el reconocimiento de un amplio conjunto de canales para la   actuación política de los ciudadanos. Ello se refleja con claridad en el   extendido catálogo de derechos establecido en el artículo 40 de la Constitución   y de su proyección en diversas disposiciones constitucionales que los   desarrollan.    

5.1.2.7. Una consecuencia de la premisa conforme a la   cual las personas son titulares de los mismos derechos, salvo que exista una   razón suficiente que justifique un trato diferente, es la existencia de un   derecho de las personas a exigir que su participación en las decisiones que los   afectan se encuentre gobernada por la regla “una persona, un voto”.    

Sobre esta regla la Corte señaló lo siguiente en la   sentencia C-1110 de 2000 en la que declaró inconstitucional una disposición que   establecía, entre otras cosas, que las decisiones de los órganos de dirección de   los organismos deportivos de nivel departamental y nacional, serían aprobadas   mediante voto ponderado de sus afiliados. Explicando las funciones que cumple   tal regla, su importancia en el sistema democrático y las excepciones que podría   admitir, sostuvo ampliamente esta Corporación:    

“La democracia se fundamenta no sólo en la idea de que las normas deben ser   producidas por sus propios destinatarios, por medio de mecanismos de   participación ciudadana en las decisiones colectivas, sino también en el   principio de que las distintas personas gozan de una igual dignidad, por lo   cual, sus intereses y preferencias merecen una igual consideración y respeto por   parte de las autoridades. La articulación de estos principios de igualdad y   participación, que son consustanciales a una democracia fundada en la soberanía   popular (CP arts 1º y 3º), comporta una consecuencia elemental, que tiene una   importancia decisiva: todos los ciudadanos son iguales y su participación en el   debate público debe entonces tener el mismo peso, que es el fundamento de la   regla “una persona un voto”, que constituye la base de una deliberación   democrática imparcial. En efecto, si los votos de cada individuo tienen el mismo   valor, entonces el procedimiento democrático debe conferir idéntico peso a los   intereses, valores y preferencias de cada individuo, lo cual potencia la   posibilidad de que por medio de una deliberación democrática vigorosa pueda   alcanzarse verdaderamente una solución justa e imparcial. Esta virtud   “epistémica” y moral del procedimiento democrático, como la denominan algunos   autores (…), refuerza entonces la centralidad que tiene la regla “una persona   uno voto” como elemento básico de cualquier organización democrática (…).    

10- Conforme a lo anterior, la Corte coincide con varios intervinientes en que   un sistema de voto ponderado, que permita que unas personas participen y otras   no, o que confiera mayor peso a las preferencias de ciertos individuos, es en   principio extraño a una democracia participativa fundada en la igualdad entre   los ciudadanos y en la soberanía popular (CP arts 1º, 3º, 13 y 40). Por ello, es   obvio que vulnera la Constitución cualquier disposición que intentara   establecer, a nivel político, formas de voto censitario o capacitario, como los   que existieron antaño en nuestro país y en otras sociedades, o que confiera al   sufragio de determinados ciudadanos un mayor peso que el voto de otras personas.   Por ende, en las instancias de participación política, esta regla “una persona   un voto” no puede ser alterada sino por los propios mandatos constitucionales.    

Pero hay más; la Constitución no limita el principio democrático al campo   político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales, por lo cual esta   Corte ha señalado que “el principio democrático que la Carta prohíja es a   la vez universal y expansivo”. (…) Así, es universal pues “compromete variados   escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la   noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda   interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible   de afectar la distribución, control y asignación del poder social”. Y este   principio democrático es expansivo pues “ha de ampliarse progresivamente   conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que   demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado   esfuerzo para su efectiva construcción” (…). Por ende, si el principio   democrático desborda el campo electoral y es expansivo, esto significa que a su   vez la regla “una persona un voto” también tiene una fuerza expansiva y se   extiende más allá de la órbita estrictamente política.    

(…) La fuerza expansiva del principio democrático y el vínculo inescindible que   existe entre la soberanía popular, la democracia y la regla “una persona un   voto” no implican, empero, que en todos los campos y en todas las esferas de la   vida social deba adoptarse esa norma como criterio para adoptar las decisiones   colectivas. La Constitución no proscribe toda forma de voto ponderado pues en   ciertos espacios esos sistemas son legítimos. Así, en particular, la Carta no   ordena que toda organización o asociación deba ser democrática pues explícita o   implícitamente admite que existan asociaciones que no tienen por qué adoptar   principios de funcionamiento ni un tipo de organización democráticos. Es obvio   entonces que esas entidades pueden entonces acoger criterios de decisión que se   aparten de la regla “una persona un voto”.    

(…) Conforme a lo anterior, en ámbitos en donde la Carta exige una organización   democrática, en principio la regla para adoptar decisiones colectivas debe   conferir un mismo peso al voto de las distintas personas; sin embargo, es   posible apartarse de esa norma de decisión, siempre y cuando existan razones   constitucionales claras que justifiquen ese alejamiento de la regla “una persona   un voto”[75].    

Cabe señalar,   que el Comité de Derechos Humanos, en la Observación No. 25 sobre el Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos, destacó que aun cuando el Pacto   no exige la imposición de un sistema electoral específico, los Estados Parte   deben garantizar los derechos amparados en el artículo 25 del Pacto, protegiendo   la libre expresión de los electores y aplicando el principio de “un voto por   persona”, en tanto cada uno de tales votos debe tener el mismo peso que los   demás.    

5.1.3. La participación como deber de   protección y promoción.    

5.1.3.1. Atribuir a la participación la condición de   derecho constitucional fundamental según se dejó explicado, tiene como correlato   la atribución de deberes constitucionales al Estado. Esos deberes se fundan   también, en la definición de Colombia como una república democrática,   participativa y pluralista (art. 1), de una parte, y en la indicación según la   cual son fines esenciales del Estado garantizar el ejercicio de los derechos   reconocidos en la Constitución y facilitar la participación de los ciudadanos en   las decisiones que los afectan (art. 2), de otra. Igualmente la dimensión   obligacional de la participación se expresa en algunos mandatos de promoción   específica de la participación de determinados grupos, tal y como ocurre con las   mujeres (art. 40 inc. final), los jóvenes (art. 45), las personas de la tercera   edad, (art. 46), los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (art. 47) y los   usuarios del servicio de salud (art. 49), entre otros.       

En ese sentido la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos   señala en su artículo 1 que los pueblos de América tienen derecho a la   democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla  en tanto es esencial para el desarrollo social, político y económico de los   pueblos de las Américas. A su vez, la tercera frase del artículo 6 del mismo   instrumento señala que la promoción y el fomento de las diversas formas de   participación fortalece la democracia.    

La Corte entiende que la participación como derecho de los ciudadanos y eje   medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado   de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre   ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales,   (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades   públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las   facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de   implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas   de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en   los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en   deberes específicos a los que a continuación la Corte se referirá.       

5.1.3.2. El deber de abstenerse de estatizar la   democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el   pluralismo, se funda en el reconocimiento constitucional de que la   democracia participativa implica que las formas de participación no pueden   agotarse en las instituciones del Estado. En consonancia con ello, existe un   mandato de reconocer a las personas suficientes alternativas de decisión,   expresión y control. Desde esa perspectiva la participación democrática supera   el marco de las instituciones del Estado y se traslada, impregnándolas, a las   demás organizaciones sociales, a efectos de permitir a los individuos participar   activamente en la toma de decisiones que los afecten.    

La relación de la prohibición de estatizar con la   obligación de proteger el pluralismo supone (i) una concepción de la sociedad   estructurada en la diversidad que renuncia a un concepto de sociedad uniforme,   matriz de un Estado total, (ii) el respeto a las minorías políticas, como   alternativa de poder, (iii) el respeto a las minorías étnicas, sociales y   culturales y, en atención al compromiso constitucional con la dignidad humana,   (iv) el respeto a la menor minoría, el individuo. La concepción pluralista de la   sociedad conduce entonces a la cualificación de la democracia e incluso al   establecimiento de límites a lo que las mayorías pueden decidir y a la forma en   que pretendan hacerlo.    

La sentencia C-089 de 1994[76]  señaló   que las herramientas de participación democrática garantizadas en la   Constitución, no se limitan exclusivamente al ámbito electoral sino que se   extienden a la vida individual, familiar, social y comunitaria. En ese contexto   enunció como ejemplos la posibilidad de organizar sistemas de participación para   vigilar la gestión de las entidades del Estado y de las empresas que prestan   servicios públicos (arts. 270 y 369), la participación de la comunidad en el   servicio público de salud y de educación[77]  (arts. 49 y 68) y la obligación de fomentar la pedagogía en democracia (art.   41). Adicionalmente allí se inscribe el reconocimiento   de la autonomía de las universidades garantizando el derecho a que se den las   directivas  que consideren y a que establezcan los propios estatutos (art.   69).    

5.1.3.3. De la Constitución también se   sigue   el  deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo   la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de   organizaciones sociales de diferente naturaleza.    

En efecto, la Carta reconoce y destaca la importancia   de los partidos y movimientos políticos dada la función de intermediación de   intereses y de presentación de visiones totales de la sociedad. Sin   embargo, considerando los riesgos que existen con el agotamiento de la   participación democrática a través de los partidos y las limitaciones que pueden   tener para satisfacer ese objetivo plenamente, la Constitución demanda la   ampliación de la participación disponiendo, en el artículo 103, que el Estado   contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones   profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de   utilidad común no gubernamentales, con el objeto de que constituyan mecanismos   democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,   concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.    

Así las cosas es exigible la promoción de grupos y   asociaciones que actúen en escenarios diversos al político y electoral, tal y   como se encuentra previsto en el citado artículo 103 constitucional. En esa   dirección, esta Corporación ha reiterado que se requiere “superar la   concepción tradicional de la democracia, vista simplemente como el gobierno   formal de las mayorías, para acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del   debate público, en tanto sujetos activos, a los distintos grupos sociales,   minoritarios o en proceso de consolidación, fomentando así su participación en   los procesos de toma de decisiones a todo nivel”[78].    

En sentencia C-336 de 1994, en la cual declaró la   exequibilidad del artículo 37 de la Ley 79 de 1989, norma que regulaba la   selección de los gerentes de las Cooperativas, este Tribunal afirmó que las   organizaciones cívicas, sociales, comunitarias, sindicales, profesionales,   benéficas o juveniles constituyen instituciones cogestoras de la actividad   pública para el correcto desarrollo de la democracia participativa:    

La importancia de la existencia de organizaciones que   desarrollen el principio pluralista que caracteriza el modelo democrático, fue   recientemente reiterada en la sentencia C-862 de 2012, que tuvo por objeto el   análisis de la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria sobre el   Estatuto de la Ciudadanía Juvenil. En aquella oportunidad se consideró que los   Consejos de Juventudes, instituciones que permiten la participación en las   etapas de fiscalización y control de las diferentes políticas públicas dirigidas   a los jóvenes, constituyen un claro desarrollo del deber constitucional   establecido en el artículo 103 superior.    

Se afirmó que “aunque en el proyecto en estudio no   se prevé participación ciudadana en materias de decisión política, se ha   reconocido por parte de la jurisprudencia que “el principio de democracia   participativa no se restringe al ámbito político sino que se extiende a   instancias de vigilancia ciudadana de la gestión pública y se cumple en los   diversos niveles administrativos”[80](Negrillas   y subrayas fuera del original).    

En igual sentido, la Corte reiteró la importancia de   la promoción de consejos, comités y organizaciones de tal naturaleza, con el   objetivo de que se conviertan en espacios de comunicación   de los problemas, las inquietudes, las propuestas y las críticas[81]  por parte de la ciudadanía a los programas y proyectos de todas la entidades del   Estado y que de una u otra forma puedan afectarles.    

5.1.3.4. En estrecha conexión con las obligaciones   previamente referidas, se encuentra el deber de promover estructuras   democráticas en las diferentes formas de organización social. En efecto, el   carácter expansivo y universal del principio democrático implica que las   exigencias que a él se adscriben no se manifiestan únicamente en las instancias   de participación directamente estatales sino que, adicionalmente, debe   proyectarse en las organizaciones sociales que se crean para representar   intereses de un determinado grupo.    

Conforme a ello el principio democrático termina   reflejándose en el ámbito privado, exigiendo configuraciones democráticas de las   diversas instancias sociales, tal como se prevé en el caso de los colegios   profesionales (art. 26), los sindicatos así como las organizaciones sociales y   gremiales (art. 39), las instituciones educativas (art. 41), los organismos   públicos y privados que tienen a cargo la protección, educación y progreso de la   juventud (art. 45), las organizaciones deportivas y recreativas (art. 52), las   instituciones educativas (art. 68), las organizaciones de consumidores y   usuarios (art. 78) y los partidos y movimientos políticos (107 inc. 3)[82].    

En esa dirección y al ocuparse del impacto de las   exigencias adscritas al principio democrático en la organización sindical este   Tribunal ha indicado:    

“De esta manera, resulta obvio concluir   que los principios democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo,   participación, representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por   la minoría, prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se   proyectan de manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un   límite razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los   sindicatos. De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las   restricciones legales del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a   concretar los principios democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia   normativa de la democracia en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de   particulares a quienes el constituyente reconoció enorme relevancia para el   Estado Social de Derecho y un papel preponderante en el desarrollo de la   sociedad democrática.”[83]    

Por su parte, en la sentencia C-866 de 2001   destacando el alcance y proyección del principio democrático en la actividad   educativa indicó esta Corte:    

“La democracia como actividad pedagógica debe   fomentar los mecanismos de participación directa en concurrencia con los   mecanismos representativos. Cuando se trata de decisiones relacionadas   directamente con el círculo interactivo de los jóvenes, los planteles deben   contar con mecanismos de consulta directa, pero en la medida que las decisiones   se vuelven más genéricas y complejas los mecanismos representativos y   calificados permiten una definición más acorde con los propósitos generales de   la comunidad estudiantil. Lo decisivo en las instancias directivas que tienen la   responsabilidad de proteger y promover la educación de los jóvenes es que   dispongan de mecanismos, instancias y medios a través de los cuales pueda darse   una significativa y real participación de los alumnos.”[84]    

En conexión con esa extensión del principio   democrático a las diferentes organizaciones, la Corte se ha ocupado de advertir   que ello adquiere un significado especial en las empresas oficiales de servicios   públicos domiciliarios. Así, en la sentencia C-585 de 1995 esta Corte destacó:    

“(…) la consagración constitucional de la   participación política, cívica y comunitaria de las personas está encaminada a   fortalecer la legitimidad en las instituciones, la credibilidad y la confianza   respecto de las autoridades públicas, y en el caso objeto de estudio, respecto   de quienes, siendo también particulares, están encargados de la prestación de   servicios públicos domiciliarios. La finalidad de la participación cívica y   comunitaria, de conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas   se vinculen a la toma de decisiones públicas que las afecten, y en particular en   el asunto sub examine, tal participación está orientada a la gestión y   fiscalización en las empresas estatales que presten el servicio.”[85]    

La jurisprudencia también ha extendido la exigencia   de una ordenación democrática a ámbitos respecto de los cuales la Constitución   no lo prevé expresamente. La sentencia C-522 de  2002 al establecer si eran   o no compatibles con la Constitución las disposiciones de la Ley 675 de 2001 en   las que se establecía la regla según la cual el voto en las asambleas de   copropietarios se expresa en función del coeficiente de propiedad señaló:    

“De este modo es posible concluir que el coeficiente   de propiedad se convierte en la forma óptima para medir de manera objetiva,   proporcional y sobre todo específica las asignaciones porcentuales tanto de   derechos y obligaciones de tipo económico como las enumeradas en el Capítulo V   de la Ley 675 de 2001, cuando se trata de bienes inmuebles para vivienda, pero   no puede considerarse como criterio para definir la participación los   integrantes de una comunidad de copropietarios cuando se deben tomar todas las   otras decisiones que pretenden reglamentar la vida colectiva, allí la regla debe   ser un voto por cada unidad privada y de esta manera, armonizar el   carácter expansivo de la democracia y la primacía de los derechos de las   personas con el ejercicio del derecho de propiedad privada y sus atributos de   dominio y disposición.”[86]    

5.1.3.5. De la Constitución también se sigue una   prohibición, que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y   particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. En esa   dirección se encuentran proscritas todas aquellas regulaciones, medidas o   prácticas que puedan tener como resultado la supresión de cualquiera de las   expresiones de la democracia que han sido reconocidas por la Constitución. Esta   prohibición protege los principios materiales y estructurales –o   procedimentales- de la democracia y, en esa medida, considera inadmisibles las   normas que prescindan absolutamente de los momentos de control o decisión de las   dimensiones representativas o participativas de la democracia.    

Tal y como se sigue de su enunciado, esta prohibición   no impide que se acojan reglas que limiten, restrinjan o configuren algunas   expresiones de la democracia. Impedir tal tipo de intervención desconocería no   solo que el concepto constitucional de democracia admite diversas formas de   realización y optimización sino que, adicionalmente, el Congreso cuenta en esta   materia con un amplio margen de valoración y configuración.    

Este Tribunal, en la sentencia C-251 de 2002, sostuvo   que desconocía el principio democrático, en tanto implicaba una concentración   excesiva de poder y un desconocimiento de las competencias de deliberación y   control del Congreso y de la ciudadanía, la configuración del poder nacional   en la Ley 684 de 2001 que contenía normas relativas a la organización y   funcionamiento de la seguridad y defensa nacionales. Sobre el particular   sostuvo:    

“De otro lado, e igualmente grave, el poder nacional  viola el principio democrático al menos por las siguientes dos razones:   en primer término, los objetivos nacionales son definidos exclusivamente por el   Gobierno, sin participación del foro por excelencia de la deliberación   democrática, que es el Congreso, con lo cual se desconoce que si bien   corresponde al Presidente la función de conservar y restablecer el orden público   (CP art. 189 ord 4°), esa tarea debe ser ejercida no sólo dentro de los   lineamientos establecidos por el Legislador, sino también sujeto al control   político ejercido por el Congreso (CP arts 114 y 135).    

De otro lado, como bien lo destacan varios   intervinientes, conforme a la ley acusada, la definición de los principales   elementos de las estrategias concretas de seguridad y defensa queda   totalmente sustraída al escrutinio y control de la ciudadanía, así como de los   otros órganos de elección popular. Así, los distintos documentos primarios y   secundarios son elaborados por el Ministerio de Defensa, y en parte evaluados   por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, para luego ser   aprobados por el Presidente, lo cual significa que ni el Congreso ni la   ciudadanía pueden incidir directamente en su diseño. Y como si fuera poco, todos   esos documentos y deliberaciones son secretos, pues el artículo 19 establece que   los documentos primarios y secundarios, así como las deliberaciones y actas de   los consejos, tienen carácter reservado, por tiempo indefinido. Nótese que esos   documentos y deliberaciones no se refieren exclusivamente al orden público sino   también a temas económicos, sociales y políticos, como ya se explicó, lo cual   muestra la gravedad de la afectación del principio de publicidad. Además, esa   reserva sería incluso oponible a las autoridades elegidas democráticamente, por   lo que el Congreso, los gobernadores, los alcaldes, y en general las autoridades   administrativas, no sólo no podrían discutir críticamente esos documentos sino   que incluso, en ciertos eventos, tendrían que obedecer lo que se les ordena en   esos documentos, cuyo contenido y proceso de creación no pueden empero conocer.   Todo esto significa que un aspecto tan esencial para la vida democrática, como   es la definición concreta de las políticas de seguridad y defensa, queda en el   secreto, lo cual impide cualquier deliberación ciudadana al respecto. Y   esto es todavía más grave si se tiene en cuenta la amplitud con la cual la ley   define los propósitos del sistema, que incluyen los ámbitos políticos,   económicos y sociales. Esta situación afecta profundamente el principio   democrático y la soberanía popular, pues desconoce la necesaria publicidad que   deben tener las discusiones y deliberaciones sobre todos estos asuntos, que son   de interés colectivo.”(Subrayas no son del texto original)    

Esta Corporación ha señalado, por ejemplo, que   asignarle a un órgano judicial la competencia para adoptar una regulación   materialmente estatutaria relativa a los procesos electorales comporta una   sustitución de la Constitución en tanto reemplaza transitoriamente el eje   definitorio de la democracia. Así, en la sentencia C-1040 de 2005 al ocuparse de   la disposición que asignaba tal competencia al Consejo de Estado indicó este   Tribunal:    

“Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente   citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen,   composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los   derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le   introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que   definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en   representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo   de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la   Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y   político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en   controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de   frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria   de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además,   para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que   definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de   legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de   carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles   efectivos de ningún tipo.    

Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado   supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que   durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio   las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser   suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda   llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación   de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en   cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones   presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que   adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la   supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del   pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea,  por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen,   composición o funcionamiento democráticos.” (Subrayas no hacen parte del   texto original)    

Ahora bien, esta Corporación ha considerado   compatibles con la Constitución disposiciones que habilitan al Presidente de la   República, en desarrollo de las facultades propias de los estados de excepción,   para disponer el aplazamiento de la votación procedente en determinados   mecanismos de participación. Esta restricción a la oportunidad prevista para la   manifestación del pueblo no constituye, en opinión de este Tribunal, la   eliminación de ninguna de las dimensiones de la democracia. Así entonces ha   dicho la Corte:    

“No desconoce la Corte, que en concordancia con lo   dispuesto en el numeral segundo del artículo 214 de la Constitución Política, el   artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San   José), excluye algunos derechos políticos de la competencia suspensiva de    ciertas garantías fundamentales durante las situaciones que en el orden interno   colombiano configuran los denominados “estados de excepción”. Empero, entre las   garantías que no admiten suspensión ni aún durante los estados de excepción, no   se cuenta la de tomar parte en referendos u otras formas de participación   democrática, por la sencilla razón de que la alteración del orden público   principalmente menoscaba las condiciones de ejercicio de la expresión   democrática. De ahí que esta Corte estime razonable la facultad que la norma   concede al Gobierno, para evaluar la incidencia que en la realización de un   referendo, pudieren tener circunstancias de orden público que puedan afectar la   convocatoria o producir intimidación a los votantes.”[87]    

La prohibición que se ha dejado enunciada se proyecta   entonces en las diferentes manifestaciones de la democracia e impide que   cualquier autoridad pública, e incluso órganos que cumplen funciones   constituyentes, adopten determinaciones que prescindan de los elementos   nucleares o cardinales del principio democrático[88].     

5.1.3.6. Con un impacto directo en las actividades de   control adelantadas por los ciudadanos, la Corte ha reconocido que existe un   mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes en el desarrollo   de actividades de control.    

Esta exigencia tiene varias consecuencias. En primer   lugar, es obligatorio que el Estado no impida que los ciudadanos adelanten   actividades de control (arts. 89, 92 y 270). En segundo lugar, los particulares   que desarrollan actividades de control no pueden considerarse servidores   públicos ni su actividad ser asimilada al ejercicio de una función pública. En   tercer lugar, las autoridades del Estado no pueden desprenderse de las   obligaciones que les han sido asignadas con el propósito de que ellas sean   asumidas por la ciudadanía. En cuarto lugar, el legislador se encuentra   autorizado para establecer mecanismos de colaboración o coordinación entre   ciudadanos bajo la condición de que, en ningún caso, se prevea una sustitución   de las autoridades.    

Fundándose en tales criterios la Corte ha sostenido que de ninguna forma pueden las veedurías   concebirse como un mecanismo que pueda suplir las funciones encomendadas por   la Constitución a las autoridades del Estado, específicamente a los organismos   de control y vigilancia. Adicionalmente advirtió que un veedor no puede ser   asimilado a un servidor público[89].    

Esta prohibición implica que a los ciudadanos no se   les puede transferir la autorización o la obligación de adelantar competencias   de vigilancia o seguimiento asignadas a las autoridades estatales invocando,   para ello, el carácter participativo de la democracia. Esta prohibición   específica encuentra apoyo en la decisión constituyente, plenamente concordante   con el principio de legalidad previsto en el inciso segundo del artículo 123, de   asignar a determinados organismos funciones específicas de control a la gestión   pública sin perjuicio, naturalmente, de las posibilidades de colaboración y   actuación que se reconozcan a los ciudadanos en desarrollo de lo dispuesto en   los artículos 89 y 270 de la Carta.    

5.1.4. Las formas de participación.    

De acuerdo con lo que ha sido expuesto hasta el   momento, es posible sintetizar las diversas formas de participación que ha   reconocido la Constitución.    

5.1.4.1. En primer lugar, la participación se   manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos así como las   minorías de oponerse a las determinaciones de las mayorías cuando tales   decisiones tengan la aptitud de afectar los derechos que constitucionalmente les   han sido reconocidos y que les permiten expresar su individualidad. De otra   forma dicho se trata de la protección de un ámbito de libre configuración   personal, inmune a cualquier injerencia injustificada y que permite a las   personas tomar decisiones individualmente o en familia. Esta protección de   las decisiones privadas como forma de participación se apoya, entre otras   disposiciones, en el artículo 1º que reconoce la dignidad de las personas y el   pluralismo, en el artículo 16 de la Carta al amparar el libre desarrollo de la   personalidad y en el artículo 42 al establecer el derecho de la pareja a definir   la conformación de su familia.    

5.1.4.3. En tercer lugar y según se recordó en otro   lugar de esta providencia, la Constitución prevé diversas formas de   participación social mediante la habilitación para que las personas   constituyan organizaciones que gestionen sus intereses o los representen en   diferentes instancias. Allí se encuadran, entre otros, los colegios   profesionales (art. 26), las organizaciones sindicales y gremiales (art. 39),   las organizaciones en las que participan los jóvenes (art. 45), las   organizaciones deportivas (art. 52) las instituciones de educación (art. 68),   las organizaciones de consumidores y usuarios (art. 78) así como los partidos y   movimientos políticos (art. 107).    

5.1.4.4. En cuarto lugar la Constitución establece   formas de participación en entidades públicas o en el ejercicio de funciones   públicas. Ello ocurre, por ejemplo, al admitir que los jóvenes intervengan   activamente en los organismos públicos o privados que tengan a su cargo la   protección, educación y progreso de la juventud (art. 45), al señalar que los   usuarios del servicio de salud o los ciudadanos impactados por una medida   ambiental puedan intervenir en los procesos de decisión (arts. 49 y 79) o al   permitir la participación de las comunidades en los Consejos Nacional y   territoriales de Planeación (art. 340). Tal forma de participación se prevé   también cuando se dispone, por ejemplo, que los particulares puedan ejercer   funciones públicas (arts. 123 y 210) administrando justicia (art. 116) o que los   colegios profesionales actúen en igual dirección (art. 26).    

5.1.4.5. En quinto lugar, la Constitución fija como   una forma de participación el ejercicio de las acciones administrativas o   judiciales requeridas para el control de las actividades a cargo del Estado   o para la efectividad de los derechos colectivos. En ese marco se establece el   derecho de petición (art. 23), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción   popular (art. 88), la solicitud de aplicación de sanciones penales o   disciplinarias (art. 92) y la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241),   entre otras. Igualmente, tal y como lo señala el artículo 89 de la Carta,   deberán preverse los demás recursos, acciones y procedimientos para propugnar   por la integridad del orden jurídico y por la protección de los derechos   individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las   autoridades públicas.    

5.1.4.6. En sexto lugar, el texto constitucional   disciplina las formas de participación que se instrumentan mediante la   representación en los órganos correspondientes. En esa medida prevé el   conjunto de reglas que determinan el funcionamiento democrático estableciendo,   por ejemplo, las reglas para la conformación de las mayorías y para la votación   en las corporaciones públicas (arts. 145, 146, 153, 157, 376 y 378, entre   otros). En ese marco fija las reglas de composición de los diferentes órganos   (arts. 171, 176, 190, 258, 260, 262, 263, 299, 303, 312, 314, entre otros).     

5.1.4.7. La Carta adopta también, en séptimo lugar,   un régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos   en desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución,   puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375,   377, 378, entre otros).    

5.1.4.8. Debe advertir la Corte que las anteriores   formas de participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia.   En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición   de mandato de optimización del principio de participación, es posible   identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso   constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los   ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2).         

Por resultar imprescindible para el examen del   proyecto de ley estatutaria remitido a esta Corporación, la Corte se referirá en   detalle a tales mecanismos con excepción del derecho al voto en tanto no es   objeto de regulación en el mencionado proyecto.    

5.2. Configuración constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.    

5.2.1. Fundamentos y alcance del régimen   constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.    

5.2.1.1. El artículo 3 de la Constitución radica en   el pueblo la soberanía prescribiendo que de él emana el poder público. Esta   fórmula política[90] implica   que el ejercicio de la soberanía, esto es, de la capacidad para tomar libremente   “las principales decisiones políticas que   configuran y unifican la comunidad”[91] es responsabilidad del pueblo que, conforme a   dicha disposición, puede ejercerla de manera directa o por medio de los   representantes que elige, y en todo caso, en las condiciones que la Carta   Política ha establecido.    

Definida y concretada así la soberanía, el artículo   40 prevé las formas específicas en las que el pueblo, en tanto titular del poder   público, participa en la conformación, ejercicio y control del poder político.   Según ese artículo los ciudadanos son verdaderos titulares de derechos   subjetivos que protegen diferentes modalidades para conformar,  ejercer y controlar el poder político materializado en el Estado. A   su vez, en estrecha conexión con la radicación de la soberanía en el pueblo   prevista en el artículo 3 y con el derecho de las personas a participar   reconocido en el artículo 40, la Constitución enuncia (art. 103) los   instrumentos que concretan tal derecho: (i) el voto, (ii) el plebiscito, (iii)   el referendo, (iv) la consulta popular, (v) el cabildo abierto, (vi) la   iniciativa legislativa y (vii) la revocatoria del mandato. Según lo destacó este   Tribunal desde sus primeras sentencias, tales mecanismos promueven “la participación libre e igualitaria de cada miembro de   la comunidad política.”[92]    

5.2.1.2. A partir de las premisas enunciadas se   edifica el concepto de democracia participativa. En él se articulan las formas   de representación tradicionales con los instrumentos de democracia directa que   permiten una actuación más efectiva y cercana del ciudadano que ahora no   simplemente es un espectador, sino también un gestor o   ejecutor  del poder público. En esa dirección la Corte ha advertido:    

“El tránsito de una democracia representativa a   una participativa  (CP art. 1) significa abandonar un sistema político y   social restringido a la elección de los representantes del electorado  y   adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales,   instituciones de democracia directa – plebiscito, referéndum, iniciativa   popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participación en   las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).”    

De esta manera a la democracia participativa se anuda   un complejo sistema de actuación de los ciudadanos que, al menos en lo relativo   a sus relaciones con el poder público, admite nuevos mecanismos que “propician la participación política fundada en el voto directo   y universal, con la finalidad de involucrar a toda la ciudadanía en la adopción   de decisiones sobre asuntos públicos distintos de la elección del Presidente de   la República, del Congreso Nacional o de otras corporaciones de elección   popular.”[93]     

5.2.1.3. El artículo 40 reconoce las diferentes   relaciones del ciudadano con el poder político y, a partir de ellas, asegura   posiciones constitucionales de variada índole.    

5.2.1.3.1. La primera relación posible con el poder   político es la relativa a su conformación. En ese vínculo los titulares   del derecho a participar tienen la competencia para formar o constituir, en el   sentido de definir quienes lo ejercen, el poder político. Por ello son titulares   del derecho a elegir y a ser elegidos (num. 1), del derecho a tomar parte en   elecciones (num. 2), del derecho a revocar el mandato de los elegidos (num. 4) y   del derecho de acceder al desempeño de funciones públicas (num. 7). Esta   expresión del derecho a participar supone un relativo predominio de las   manifestaciones representativas de la democracia –aunque no excluye   manifestaciones de democracia directa- en tanto los ciudadanos se ocupan de   determinar quienes representarán y ejercerán, históricamente, el poder del   Estado.    

5.2.1.3.2. La segunda relación comprende la relativa   al ejercicio del poder político. En este caso, el derecho a participar se   concreta en la posibilidad de adoptar decisiones que implican una   materialización directa del poder político. En esta manifestación se inscriben,   con intensidad y consecuencias diferenciadas, el derecho a tomar parte  en plebiscitos, referendos y consultas populares (num. 2), el derecho a tener   iniciativa en las corporaciones públicas (num. 5) y el derecho a   constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de   ellos y a difundir sus ideas y programas (num. 3). En esta relación con   el poder político se encuentran comprendidas las manifestaciones no   intermediadas de la participación en tanto los ciudadanos promueven o adoptan   decisiones que, en otros casos, podrían o no serlo por sus representantes. Es   por ello que la Corte ha advertido que uno de los grandes cambios que supone el   tránsito de una democracia exclusivamente representativa a una democracia   participativa consiste en que “los ciudadanos no votan sólo para elegir,   sino también para decidir.”[94]    

5.2.1.3.3. La tercera relación que prevé el artículo   40 con el poder político es la de control. En ella las personas asumen   una perspectiva diferente en tanto su derecho se concreta en la facultad de   vigilar o inspeccionar las actividades desplegadas por las autoridades en   ejercicio del poder político. A partir de este tipo de vínculo con el poder se   reconoce el derecho a revocar el mandato (núm. 4), a interponer acciones   públicas en defensa de la Constitución y la ley (núm. 6), a presentar peticiones   respetuosas a las autoridades públicas (art. 23) y a constituir y participar en   organizaciones orientadas a vigilar la gestión pública (arts. 103. inc. 3, 270 y   369).    

Adicionalmente en esta tercera relación se   manifiestan formas representativas del control político, esto es, el despliegue   de actividades de control a la gestión por parte de los representantes elegidos.   Sobre ello este Tribunal indicó:    

Esto significa que el   derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta diversas   modalidades en la estructura de nuestro sistema constitucional. En algunos casos   los ciudadanos lo ejercen (i) directamente, por ejemplo, a través de la   interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución (…); y en   otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes,   las citaciones o la moción de censura, etc. (…)    

El control político   que ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular   importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los intereses de   la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se tendría acceso   de otro. Por esta razón, por ejemplo, la Corte ha considerado que las mesas   directivas del Congreso no pueden impedir o dificultar el control político que   se realiza por un parlamentario, directamente o través de su bancada, pues a   través de dicho mecanismo se cristalizan los intereses de sus electores, como   una de las finalidades esenciales del Estado en una democracia participativa   (…).    

Lo anterior conduce a   la siguiente conclusión: es la Constitución Política y en otros casos la ley, en   desarrollo de lo previsto en los artículos 3° y 40 del Texto Superior, las que   determinan la forma como se operativiza el derecho al ejercicio del control   sobre el poder político (…). En algunas ocasiones dicho  control será   ejercido directamente por los ciudadanos y en otras a través de sus   representantes en los órganos colegiados de elección popular. En todo caso, como   todo derecho fundamental, el derecho de participación política tiene un carácter   limitado, entre otras, para permitir el desarrollo normal y adecuado de las   instituciones e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el gobierno   de las mayorías (…)”[95]    

5.2.1.4. Como se advirtió, en cada una de esas   relaciones pueden identificarse manifestaciones representativas o no   representativas según que la intervención del pueblo sea o no intermediada. Así,   por ejemplo, en algunos instrumentos se combina la participación ciudadana   directa mediante el voto con la intervención de instancias de representación   como el Congreso (referendo constitucional aprobatorio) al paso que en otros se   prescinde de este último (referendo constitucional derogatorio). En ciertos   mecanismos la activación depende de la iniciativa de las autoridades públicas   mientras que en otros se habilita a la ciudadanía para promoverlos. Igualmente   en algunos casos se establece la intervención de funcionarios no electos   democráticamente, con el propósito de establecer la regularidad de los procesos   de participación, tal y como ocurre cuando se activan controles jurisdiccionales   territoriales o nacionales.    

En estrecha relación con lo anterior cabe afirmar que   no todos los mecanismos suponen el mismo grado de intervención del pueblo ni   tampoco tienen los mismos efectos jurídicos. Algunos suscitan convocatorias   extendidas (referendos) al paso que otros pueden desplegarse aisladamente   (control en ejercicio del derecho de petición). Otros suponen la adopción de   normas inmediatamente obligatorias (referendo) o imponen obligaciones para su   examen o adopción (iniciativa popular normativa y consulta popular). Existen   también los que se orientan a evidenciar problemas o logros en la gestión de la   administración pública (cabildo abierto o veedurías) activando, en algunos   casos, el ejercicio de controles jurídicos (interposición de acciones públicas)   o haciendo posible despojar de su investidura a funcionarios electos   (revocatoria del mandato). Además pueden diferenciarse los mecanismos que   suponen la votación de los ciudadanos (plebiscito, referendo, consulta popular o   revocatoria del mandato) de aquellos que no suponen el ejercicio del derecho a   votar (iniciativa popular normativa o cabildo abierto).    

5.2.1.5. Con un propósito exclusivamente analítico y   sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según el   tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de   conformación, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar   algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no   toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si   permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación   ciudadana.       

5.2.1.5.1. Un primer criterio de clasificación se   relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo   mecanismo. Así el pueblo puede (i)  determinar quien tomará las decisiones   –elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la toma de   decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él   mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del mandato y   plebiscito).    

5.2.1.5.2. Esta distinción permitiría identificar un   segundo criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los   mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como   efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento   jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de   implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros permite   establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política   –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las   decisiones.          

5.2.1.5.3. Un tercer criterio de clasificación es el   relacionado con el grado de intervención de las autoridades públicas y, en   particular, de los órganos de representación en el mecanismo de participación   correspondiente. Conforme a ello existirían (i) mecanismos con extendida   intervención de autoridades públicas dado que la iniciativa, la convocatoria o   desarrollo y los resultados del mecanismo les ha sido asignado a ellas   prioritariamente –como ocurre con el cabildo abierto-, (ii) mecanismos con   mediana intervención de autoridades públicas en los cuales o bien la iniciativa   le corresponde a los ciudadanos pero los resultados del mecanismo dependen del   órgano representativo (iniciativa popular normativa) o bien la iniciativa y la   convocatoria se encuentra en manos de las autoridades públicas aunque no sus   resultados en tanto se atenderá lo que decida el pueblo (consulta popular y   plebiscito) y (iii) mecanismos con leve intervención de las autoridades públicas   bien porque la iniciativa, convocatoria y resultados dependa de los ciudadanos   (referendo constitucional derogatorio y revocatoria del mandato) o bien porque   la iniciativa y resultados se encuentren radicados en los ciudadanos, aunque no   su convocatoria (referendos constitucional aprobatorio).          

5.2.1.5.4. Combinando estos criterios podría   señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos en los cuales (1)   se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad   implica la imposición inmediata de la decisión en caso de aprobarse  y (3)   supone una reducida intervención de las autoridades públicas en la iniciativa,   convocatoria y definición de resultados. En el otro extremo se encontrarán   aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar   o, (5) en caso de establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión   y (6) contempla una activa participación de las autoridades públicas en las   diferentes fases.    

Entre estos dos extremos se encuentran diversas   posibilidades de regulación jurídica que dependen no solo del diseño   constitucional vigente sino también de las disposiciones que adopte el   legislador estatutario.        

5.2.1.5. La Constitución establece competencias   legislativas específicas para la regulación de los mecanismos que materializan   la democracia participativa. En esa dirección, el artículo 152 prescribe que   mediante una ley estatutaria el Congreso se ocupará de regular las instituciones   y mecanismos de participación ciudadana. A su vez, el artículo 103 prevé que la   ley reglamentará los diferentes mecanismos de participación ciudadana.    

Esas dos remisiones generales a la ley para la   adopción de las normas que disciplinan esta materia, se encuentran acompañadas   de reenvíos específicos en el caso de algunos mecanismos. Así por ejemplo, el   numeral 4 del artículo 40 señala que a la ley le corresponde fijar los casos y   la forma para la revocación del mandato, al paso que el artículo 259 dispone que   la ley reglamentará el ejercicio del voto programático. Igualmente, respecto de   los medios de participación en las entidades territoriales los artículos 105 y   106 de la Constitución fijan una competencia legislativa para disciplinar   aspectos relativos a los requisitos, formalidades y casos en que son   procedentes. También prevé el artículo 319 que la ley definirá la forma de   convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de un   municipio a un área metropolitana.    

A pesar de no ser un catálogo taxativo pudiendo ser   acogidas otras estrategias que encaucen la participación, es obligación del   legislador adoptar  normas que hagan posible el ejercicio de los derechos   de participación previstos en los artículos 40 y 103. Este deber se funda en el   hecho de que la adopción de normas en la materia -a pesar de que el derecho de   participación es de aplicación inmediata según se encuentra prescrito en el   artículo 85- es indispensable para concretar (i) la forma en que se ejercen las   garantías que allí se reconocen, puesto que dependen de la vigencia de   instituciones y procedimientos que las hagan fáctica y jurídicamente posibles   así como (ii) los límites que se le imponen en tanto se trata de manifestación   del derecho a la participación que, como la ha dicho esta Corporación, no es un   derecho absoluto[96] y por   eso admite restricciones legislativas.    

A pesar del reenvío general y específico que la Carta   hace a la competencia del Legislador, es indudable que ésta contiene (1) reglas   que imponen límites precisos a la potestad legislativa mediante la fijación de   mandatos o prohibiciones de regulación y (2) reglas que exigen determinados   comportamientos de las autoridades públicas en el desarrollo de los mecanismos   de participación.  Con el propósito de disponer de un marco general para el   examen de constitucionalidad, a continuación la Corte presentará una descripción   general de los principales mecanismos de participación ciudadana que son objeto   de regulación en el proyecto de ley estatutaria que se estudia en esta   oportunidad, indicando las variantes que puede tener y enunciando las   principales reglas en la materia. Esto permitirá, entre otras cosas, establecer   la densidad de la regulación constitucional respecto década uno de ellos y la   amplitud del margen de configuración del legislador en esta materia.     

5.2.2. Los mecanismos de participación   ciudadana.    

La Constitución ha mencionado expresamente los   siguientes mecanismos de participación ciudadana, objeto de regulación   estatutaria: referendo, consulta popular, iniciativa popular normativa,   plebiscito, revocatoria del mandato y cabildo abierto.    

5.3. El referendo.    

El referendo se encuentra enunciado en el   numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo   106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos   territoriales. El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo   legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo   que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial[97].   Igualmente, el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al   ocuparse de asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional.   También los artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de   los referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente.    

Al amparo de lo dispuesto por las citadas   disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994    definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe   o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Se   prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional, departamental,   distrital, municipal o local.      

Este Tribunal ha señalado que el referendo es   expresión del “derecho   político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder   político”[98]  y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho   político fundamental de origen constitucional”[99]. Tal y   como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la   soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo   un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de   las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las   instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia,   proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema   jurídico.    

Este Tribunal ha destacado que el referendo es una   modalidad de participación semi-indirecta[100] y “hace relación   tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la   soberanía nacional, consulta al legislador primario para que “refrende,   autorice, corrobore, certifique o respalde” un texto normativo ya formalizado.”[101]  En esa dirección se ha establecido que la distinción del referendo respecto del   plebiscito consiste en que en el primero el pronunciamiento popular se refiere a “un   texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto de norma jurídica o   una norma jurídica ya en vigor” al paso que el plebiscito “versa sobre   una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto positivo o   escrito.”[102]  Es esa característica la que también permite diferenciar al referendo de la   denominada consulta popular, dado que en esta no se somete a consideración del   pueblo un texto normativo sino que se le hace una pregunta de carácter general   sobre un asunto de trascendencia nacional o territorial, según el caso.    

El referendo, como se advirtió, puede tener diferentes modalidades algunas de   las cuales prevén intervenciones de órganos representativos y otras prescinden   de ellas. Incluso en algunas de las formas de referendo reguladas en la   actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el agotamiento previo de la   iniciativa popular normativa como condición para su procedencia. Así las cosas,   a continuación la Corte presentará las principales reglas constitucionales que   disciplinan este mecanismo de participación ciudadana y, para ello, se ocupará   de establecer una distinción entre las diferentes formas de referendos.    

5.3.1. Clases de referendo.    

5.3.1.1. El referendo   derogatorio.    

La Constitución no prevé una definición del referendo derogatorio. Sin embargo,   el fundamento constitucional de tal mecanismo de participación se encuentra,   además de su enunciación general en los artículos 40 y 103 de la Constitución,   en el artículo 377 relativo al referendo constitucional derogatorio, en   los artículos 170 y 241 num. 3 en el caso del referendo legal derogatorio   y en el artículo 106 en lo relativo al referendo derogatorio de normas del orden   territorial. Con apoyo en tales disposiciones, el artículo 4 de la Ley 134 de   1994 dispuso que esta modalidad de participación consiste en “el sometimiento   de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una   resolución local, en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración   del pueblo con el propósito de que este decida si lo deroga o no”.     

5.3.1.2. El referendo constitucional   derogatorio.    

El referendo constitucional derogatorio se   instituye como la posibilidad de que los ciudadanos se pronuncien para definir   si se deroga o no un acto legislativo aprobado por el Congreso de la República.   La Constitución Política prevé en sus artículos 241 y 377 algunas reglas   específicas en esta materia[103].    

La primera de ellas se refiere al respaldo requerido   para su promoción indicando (i) que el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos   que integran el censo pueden solicitar su realización a la Registraduría. La   segunda delimita temporalmente la presentación de la solicitud señalando (ii)   que ella puede hacerse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de   la promulgación del acto legislativo. La tercera regla se refiere a la   delimitación temática previendo (iii) que comprende a los actos legislativos   aprobados por el Congreso que se refieran a los derechos reconocidos en   el capítulo 1 del título II de la Constitución y a sus garantías, a los   procedimientos de participación popular o al Congreso. La cuarta regla establece   (iv) que con anterioridad al pronunciamiento popular, la Corte Constitucional   debe pronunciarse sobre su constitucionalidad, únicamente por vicios de   procedimiento en su formación. Finalmente, en quinto lugar, (v) se prescribe que   la reforma constitucional se entenderá derogada cuando en la votación   correspondiente participe la cuarta parte del censo electoral y vote en contra   de la reforma constitucional la mayoría de los sufragantes.    

Tales reglas permiten indicar que este mecanismo   constituye una expresión del derecho a participar en el ejercicio del   control político, acentuando los rasgos más participativos del modelo   democrático de la Constitución. Puede también caracterizarse como un   procedimiento de exclusiva iniciativa ciudadana, temporalmente limitado,   temáticamente definido y con exigencias cualificadas de intervención popular.     

5.3.1.3. El referendo legal derogatorio.    

Para el caso del referendo legal derogatorio   la Constitución prevé varías reglas. En primer lugar (i) prescribe que el diez   por ciento (10%) de los ciudadanos integrantes del censo electoral puede   solicitar ante la organización electoral que se convoque un referendo para   derogar una ley (Art. 170, primer inciso). En ese contexto el artículo 35 de la   Ley 134 de 1994 dispuso que para estos efectos, son leyes las expedidas por el   Congreso y los Decretos que dicte el Presidente de la República en desarrollo de   facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. Establece también la   Constitución (ii) que satisfecho ese requerimiento y sometida al pueblo la   propuesta de derogación, la ley se entenderá derogada cuando, habiendo   participado al menos la cuarta parte del censo electoral, la mayoría de los   sufragantes así lo decidan (Art. 170, segundo inciso). La tercera regla   constitucional dispone que este mecanismo (iii) no podrá ser empleado cuando se   refiera a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a la ley de   presupuesto o a leyes fiscales o tributarias (Art. 170, tercer inciso).   Finalmente, en cuarto lugar, (iv) define que la Corte Constitucional es   competente para adelantar el control constitucional posterior de los referendos   sobre leyes (Art. 241 num. 3).    

5.3.1.4. Referendo territorial   derogatorio.    

En el caso del referendo derogatorio de las   disposiciones adoptadas en el orden territorial, la Constitución permite que   por iniciativa de la autoridad o corporación territorial o de un mínimo de diez   por ciento (10%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, se someta a   su decisión la adopción o no de disposiciones de interés para la comunidad   (artículo 106). Conforme a lo dispuesto en esa norma es claro que los   ciudadanos, al tener la facultad para tomar determinaciones respecto de normas   que interesan a la comunidad, también cuentan con la posibilidad de solicitar la   derogatoria de las existentes.    

El artículo 35 de la Ley 134 de 1994 prevé que para   efectos de este tipo de referendo, se consideran Ordenanzas las expedidas por   las Asambleas Departamentales y los Decretos adoptados por el Gobernador que   tengan fuerza de Ordenanza. A su vez, se consideran Acuerdos para este mismo   propósito, los adoptados por los Concejos Municipales y los Decretos expedidos   por el Alcalde que tengan la fuerza de aquellos. Finalmente se dispone que son   Resoluciones las que dicten las Juntas Administradoras Locales o los Alcaldes   Locales. Advierte esa disposición, refiriéndose a las normas adoptadas por   gobernadores, alcaldes municipales y alcaldes locales que podrían ser objeto de   referendo derogatorio, que ellas deben haber sido expedidas en uso de facultades   extraordinarias otorgadas para tal efecto.      

5.3.1.5. El referendo   aprobatorio.    

De la misma manera en que ello ocurre para el caso   del referendo derogatorio, el aprobatorio no es objeto de definición en la   Constitución. Sin embargo, existen, además de las normas generales contenidas en   los artículos 40 y 103, diferentes disposiciones que se ocupan de tal figura.   Así ocurre respecto del referendo constitucional aprobatorio en los   artículos 155, 241 num. 2, 378 y 379, del referendo legal aprobatorio en   el artículo 241 num. 3 y, en relación con el referendo derogatorio de normas   del orden territorial, en el artículo 106.      

El artículo 5 de la Ley 134 de 1994 indica que tal   mecanismo consiste en “el sometimiento, a consideración del pueblo, de un   proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de   una resolución local de iniciativa popular que no haya sido objeto de aprobación   por parte de la respectiva corporación pública, para que aquel decida si total o   parcialmente, lo aprueba o lo rechaza”.    

Esta Corporación, al ocuparse de examinar el citado   artículo 5 consideró lo siguiente:    

“Este instrumento tiene pleno asidero constitucional en cuanto se deriva del   principio de soberanía popular y de la cláusula general de la Constitución que   permite al legislador regular formas de participación distintas a las   desarrolladas en la misma Carta Política. Este mecanismo busca, por tanto, darle   eficacia a la iniciativa popular pues, de lo contrario, se podría convertir en   un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimularía la   presentación de iniciativas populares.”[104]    

       

5.3.1.6. Referendo   legal aprobatorio.    

En el caso del  referendo legal aprobatorio   la Constitución únicamente indica que este Tribunal es competente para adelantar   el control constitucional posterior de los referendos sobre leyes (artículo 241   num.3). Considerando que el artículo 170 se ocupa de regular el referendo   derogatorio, las restricciones temáticas allí establecidas no resultan   aplicables a esta clase de referendo. Una de las características centrales de   esta modalidad de referendo en el ordenamiento estatutario vigente es que la   posibilidad de impulsar un referendo aprobatorio de esta naturaleza se encuentra   condicionada al trámite no exitoso, en la corporación correspondiente, de una   iniciativa popular normativa.     

5.3.1.7. Referendo aprobatorio   territorial.    

Para el caso del referendo aprobatorio de   disposiciones de las entidades territoriales la Constitución no señala nada   diferente a lo establecido previamente para el caso del referendo derogatorio de   disposiciones aprobadas en las instancias correspondientes de las entidades   territoriales (artículo 106). Sin embargo sí prevé, en el artículo 307, la   realización de un referendo en el proceso de conformación de una región, previa   aprobación del Congreso.    

En el caso de este tipo de referendos la Corte   Constitucional ha señalado que en atención a lo dispuesto en el artículo 316 de   la Carta, que prevé que para la decisión de asuntos locales solo podrán   participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio, es posible   fijar como causal de nulidad de un respaldo, el hecho de que aquel que lo otorga   no sea residente de la respectiva entidad territorial[105].   Adicionalmente, ha advertido que en ejercicio de su libertad de configuración el   Congreso puede regular el control jurisdiccional de los mecanismos de   participación en el orden territorial en tanto la Constitución no estableció   disposiciones constitucionales al respecto[106].    

De la misma manera en que ello se encuentra previsto para el referendo legal   aprobatorio, la posibilidad para promoverlo según lo establecido en la ley 134   de 1994, tiene como condición el trámite no exitoso de una iniciativa   popular normativa.     

5.3.1.8. El referendo   constitucional aprobatorio.    

La lectura de las disposiciones constitucionales permite identificar las   principales reglas aplicables a este tipo de referendo[107]. Así,   en primer lugar (i) el artículo 378 prevé las condiciones de promoción del   mecanismo prescribiendo  que la iniciativa puede ser del Gobierno o de un   grupo de ciudadanos que, según lo señalado en el artículo 155 de la Carta, debe   ser igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral[108]. La   segunda regla, señalada en la misma disposición, (ii) demanda la intervención   del Congreso, exigiendo que mediante la aprobación de una ley por mayoría   absoluta de ambas Cámaras, se decida someter a referendo la iniciativa   presentada. En tercer lugar, también el artículo 378, (iii) ordena que el   cuestionario planteado a los electores se presente de forma tal que puedan   elegir libremente en el articulado aquello que votan positivamente y aquello que   votan negativamente. En cuarto lugar, (iv) el artículo 241 num. 2 señala que   antes del pronunciamiento del pueblo, esta Corporación examine la   constitucionalidad de la convocatoria únicamente por vicios de procedimiento. En   quinto lugar (v) la aprobación de la reforma constitucional exige la   participación de más de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el   censo electoral y la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes.   En sexto lugar, (vi) las materias objeto de referendo constitucional no se   encuentran limitadas y las únicas restricciones que se le imponen son las que   corresponden a los vicios de procedimiento en su formación.    

Es necesario destacar, que la modificación constitucional mediante referendo de   iniciativa ciudadana, en realidad combina dos mecanismos de participación con   rasgos propios. La primera fase se edifica a partir de una iniciativa popular   normativa de los ciudadanos al paso que la segunda, cuando el Congreso ha   adoptado la ley correspondiente, se apoya en la participación directa del pueblo   para aceptar o rechazar la propuesta normativa. Esta característica especial del   referendo, que comparte parcialmente con el referendo constitucional   derogatorio, debe ser tenida en cuenta al momento de fijar su alcance así como   sus límites.      

Considerando que el referendo constitucional aprobatorio ha sido uno de los   mecanismos que mayor atención de la jurisprudencia constitucional ha suscitado,   a continuación se enunciarán ampliamente las principales reglas fijadas por esta   Corporación en la materia.      

5.3.2. Reglas jurisprudenciales relativas   al referendo constitucional.    

5.3.2.1. Obligación de acudir al referendo constitucional cuando el contenido de   una consulta popular pueda implicar, al mismo tiempo, una reforma a la   Constitución.      

Ha sostenido la Corte que no es posible, mediante la consulta popular, modificar   la Constitución. Cuando el mecanismo de participación pueda tener como efecto   obtener un pronunciamiento del pueblo sobre un asunto de trascendencia nacional   que, al mismo tiempo, implica una reforma constitucional, el trámite que debe   seguirse es el correspondiente al del referendo constitucional. En esa medida la   Corte Constitucional ha señalado que “si el Gobierno considera que cuando una   determinada política económica, incluso si ésta es transitoria, requiere reforma   constitucional, es lógico que se escoja el camino de la reforma    constitucional, incluso por vía de referendo, y no de la consulta, puesto que   expresamente está prohibido intentar modificar la Carta por medio de consultas   populares.”[109]    

En   aplicación de la misma regla, la Corte indicó que la participación de los   ciudadanos con el propósito de derogar o aprobar disposiciones del ordenamiento,   debe ser canalizada mediante los procedimientos establecidos en la Constitución   y la ley. Con fundamento en ello, la Corte concluyó que no podía considerarse   modificado el ordenamiento constitucional como consecuencia de la aprobación de   llamado “Mandato por la paz, la vida y la libertad” por un número de   ciudadanos cercano a los diez millones, en tanto esa manifestación no se había   expresado mediante ninguno de los mecanismos vigentes y, adicionalmente, no era   posible identificar que el pronunciamiento correspondiera al constituyente   primario. Sobre ello dijo este Tribunal:    

“Si a la Corte se le confía la guarda de la integridad de la Constitución y, en   consecuencia, se le confiere competencia para ejercer control formal sobre esos   mecanismos (arts 241 y 379 C.P.), hace parte de su tarea verificar si las   manifestaciones del Constituyente se han producido dentro de la formas   predeterminadas por la propia Carta como adecuadas para su reforma. El Mandato   por la Paz, la Vida y la Libertad, como ya se anotó, no encaja dentro de ninguna   de las instituciones antes señaladas. Ninguna de las ritualidades   preestablecidas se observó en su producción.    

(…) Ahora bien: si se arguye que no actuó el pueblo como Constituyente delegado,   sino originario, se estaría entonces frente a un hecho producido por fuera de   las formas previstas en la misma Constitución para su reforma, que son solamente   las que se enunciaron en párrafos anteriores.    

Pero aún si, en gracia de discusión, se llegara a aceptar que esa voluntad   mayoritaria del electorado hay que interpretarla como una manifestación   incondicionada y soberana del Constituyente originario (no sujeto a formas   predeterminadas), que escapa a todo control de cualquier poder constituido, el   problema sería entonces: ¿Cómo saberlo? ¿Qué criterio objetivo de   identificación podría usarse para llegar responsablemente a esa conclusión? So   pretexto de verificar la existencia de nuevas normas constitucionales ¿no   estaría creándolas la Corte y, en consecuencia, subrogándose al Constituyente   originario?”[110]    

5.3.2.2. Prohibición de sustitución   constitucional.    

Esta Corporación ha señalado que la modificación de   la Constitución mediante el referendo no puede desconocer los límites   competenciales que se siguen de su texto y, en esa medida, no es posible que el   pueblo sustituya así la Carta. Este planteamiento se ha fundado, entre otras   razones, en el hecho consistente en que la manifestación popular en esas   condiciones se apoya en un procedimiento reglado impuesto por el Constituyente   de 1991[111] y en   consecuencia, su decisión es expresión de un poder derivado, incluso en aquellos   casos en los cuales el referendo constitucional es de iniciativa ciudadana[112]. En   prueba de ello, ha sostenido que la modificación de la Constitución a través del   referendo se encuentra diseñada de manera tal que combina (i) instrumentos de   democracia participativa, en tanto es el pueblo quien toma la decisión, (ii)   formas de democracia representativa dado que es el Congreso quien aprueba la ley   que convoca y (iii) controles judiciales puesto que se exige una decisión de la   Corte Constitucional antes del pronunciamiento del pueblo[113].    

En aplicación de los límites a la reforma   constitucional este Tribunal ha declarado inexequibles varias reformas   constitucionales adoptadas por el Congreso de la República[116].    También al adelantar el control de leyes que convocaban a referendos   constitucionales, concluyó que algunas de ellas desconocían, total o   parcialmente, las restricciones de la facultad de reforma radicada en el pueblo   según el artículo 374.      

Así, en la sentencia C-551 de 2003 al examinar una de las preguntas de la Ley   769 de 2003 -Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del   pueblo un proyecto de Reforma Constitucional- en la que se establecía la   posibilidad de reducir o ampliar el término de ocupación del cargo por parte de   funcionarios ya electos para aquel entonces, la Corte sostuvo que ello no era   posible dado que (i) desconocía la prohibición de emplear el referendo como una   forma de obtener un voto de confianza o de una moción de desconfianza, (ii)   suponía una modificación a la Constitución mediante una forma plebiscitaria,   (iii) implicaba adoptar mediante referendo una regla ad hoc carente de   generalidad y, en ese contexto contraria al Estado de derecho, (iv) se erigía no   en una reforma de la Constitución sino en su quiebre y (v) desconocía la   libertad del elector al referirse a mandatarios locales, en tanto imponía a   determinados votantes la decisión de elegir por la continuidad de mandatarios de   otras entidades territoriales.     

Asimismo consideró inexequible, por sustituir ejes   definitorios de la Constitución, la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un   referendo con el propósito de que el pueblo se pronunciara acerca de la   posibilidad de admitir la reelección por segunda vez de la persona que hubiere   sido elegida como Presidente de la República en dos ocasiones. La Corte señaló   que con ese tipo de modificación se sustituían elementos esenciales de la Carta   que “tienen   que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los   derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta,   son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la   plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.”[117]  Adicionalmente, constató una rotura o quiebre de la Constitución dado que la   reforma tenía como propósito beneficiar a una persona en particular afectando la   generalidad de las leyes y, en esa medida el derecho a la igualdad.    

5.3.2.3. Inaplicación del artículo 170 de la   Constitución a los referendos constitucionales.    

Las restricciones temáticas establecidas en el artículo 170 de la Constitución y   que comprenden leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de   presupuesto y leyes relativas a materias fiscales o tributarias, no se aplican a   los referendos constitucionales aprobatorios, dado que el supuesto que regula   esa disposición es el correspondiente a los referendos legales derogatorios de   origen popular[118].    

5.3.2.4. Irrelevancia, para el juzgamiento de   la validez de una ley que convoca a un referendo constitucional, de la   expedición de un acto legislativo antes del pronunciamiento popular.     

No afecta la validez constitucional de una ley que convoca un referendo   constitucional aprobatorio, la adopción de un acto legislativo -antes del   pronunciamiento popular- que comprenda las materias sometidas a decisión del   pueblo. Esta regla se apoya en varias razones: (i) los textos del referendo no   son normas constitucionales, (ii) los eventuales conflictos deberán ser   resueltos si llegan a ser aprobadas las normas sometidas a referendo, (iii) la   aprobación popular implica que las normas se encuentran respaldadas por una   garantía especial de supremacía –según lo dispone el artículo 46 de la Ley 134   de 1994- y, aceptar una conclusión diferente, (iv) implicaría anular la   democracia participativa en tanto se atribuiría el predominio al Congreso y no   al Pueblo.    

5.3.2.5. Etapas que debe satisfacer la   iniciativa ciudadana antes de ser presentada ante el Congreso de la República.    

Con  fundamento en las disposiciones constitucionales y legales actualmente vigentes   la iniciativa normativa para convocar a un referendo, antes de ser radicada en   el Congreso, debe cumplir al menos siete etapas. La sentencia C-397 de 2010 las   enunció así:    

“Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que   debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral,   previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las   siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii)   inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la   solicitud de referendo; (iii)   verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la   solicitud de iniciativa ciudadana; (iv)entrega al vocero del Comité del   formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega,   dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la   Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador   Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la   LEMP. A continuación se describirá cada una de dichas etapas.”    

5.3.2.6. Prohibición de acumular los apoyos   obtenidos para la inscripción de la iniciativa ciudadana, con los requeridos   para presentar el proyecto de ley al Congreso de la República.    

Con fundamento en la distinción de las diferentes   etapas de la iniciativa ciudadana, este Tribunal ha indicado que resulta   constitucionalmente posible, como lo hizo el legislador estatutario en la Ley   134 de 1994, distinguir los apoyos requeridos para la inscripción del promotor,   de aquellos que se requieren para presentar el proyecto de ley que convoca al   pueblo.    

En esa dirección, la Corte ha concluido que no resulta factible acumular el   número de apoyos de cada una de tales fases en tanto obedecen a momentos   estructuralmente diferentes que suponen contenidos intencionales diversos. Así,   en el primer momento los ciudadanos apoyan la posibilidad de que se inscriba un   Comité con el propósito de promover un referendo –y en esa medida tiene un   componente plebiscitario-  al paso que el segundo momento pretende buscar   apoyos para la convocatoria del referendo y, en esa medida, los ciudadanos   respaldan un determinado texto normativo. Sobre ello, en la sentencia SU-1122 de   2001 la Corte explicó así su posición:    

“En este orden de ideas, si bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos   procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo, en este caso,   la solicitud al Congreso de la República para que convoque a un referendo,   también ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los   momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el   ciudadano brinda su apoyo para propósitos distintos: en la primera, se apoya   fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un   texto concreto. De ahí que, si se entiende que el “apoyo” es manifestación de la   libertad individual (como lo es el voto) y representación de su individualidad   (C.P. art. 12), al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se   confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es   decir, se menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la   solicitud de referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”.    

De paso, esta interpretación hecha por tierra la función de garante de la   libertad que tiene el debido proceso, pues bien podría aducirse en infinidad de   circunstancias, que de nada vale el procedimiento fijado normativamente si   violarlo conduce a un fin constitucional legítimo. Extremando el argumento, para   qué la democracia misma si existen mecanismos más ágiles, efectivos y menos   onerosos para seleccionar mandatarios o adoptar decisiones jurídicamente   vinculantes. Así, en caso de no obtenerse una mayoría suficiente en la votación   en plenaria de un proyecto de ley o de acto legislativo, se podría sumar a la   votación de la plenaria la obtenida en comisiones o, si fuera necesario, la   obtenida en todo el proceso y, así, sacar adelante una propuesta de acto   legislativo abiertamente impopular.”    

5.3.2.7. Prohibición de cumplir, sin serlo,   funciones de Comité Promotor    

Se opone a los principios de transparencia y   pluralismo político que organizaciones o personas a las que no les sea   reconocida la condición de Comité Promotor desarrollen funciones asignadas   exclusivamente a dicho Comité. La infracción de esta regla se produce, entre   otros supuestos, cuando  existe una estrecha conexión o una simbiosis entre   las actividades desplegadas por un Comité Promotor y una organización que no lo   es[119].    

5.3.2.8. Obligación de respetar los topes   individuales y globales en cada una de las campañas vinculadas a un referendo.     

Constituye un desconocimiento del principio de   transparencia y del principio de pluralismo, violar las normas que fijan   restricciones al monto de recursos con apoyo en los cuales se financian las   campañas asociadas a un referendo. La Corte ha indicado que en el trámite de   referendos de iniciativa ciudadana existen dos campañas sujetas a los topes   individuales y globales de financiación: (a) la que se lleva a efecto para la   obtención del apoyo que se requiere para inscribir la iniciativa y (b) la   orientada a promover el voto por el si o por el no[120]. Esta última   campaña   inicia después de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional   (C-141 de 2010) o de que el Presidente de la República fije la fecha para la   realización del referendo (C-551 de 2003).    

El cumplimiento de tales límites cuenta con un   fundamento constitucional directo dado que tiene como objetivo “preservar la   voluntad popular y la libertad en el proceso de formación  de la iniciativa   popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares   de distinta índole y utilizado en procura de intereses particulares o   sectoriales.”[121].    

Reconoce la Corte que el deber de respeto de los límites establecidos para la   financiación de las campañas, se extiende a la totalidad de mecanismos de   participación en la que ella sea procedente. En esa medida, las autoridades   tienen la responsabilidad de verificar su estricta observancia.     

5.3.2.9. Trámite de   presentación, ante el Congreso de la República, de la iniciativa popular   normativa para la convocatoria de un referendo constitucional.    

Sobre el particular la Corte ha señalado que “[e]ste es un requisito   sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo,   que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como   finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación   de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado   por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los   ilegales.”[124]    

5.3.2.10. Posibilidad de   solicitar trámite de urgencia y de adelantar debates en sesiones   extraordinarias.    

Las reglas sobre mensaje de urgencia, previstas en el artículo 163 de la   Constitución, no se oponen al trámite de aprobación de una ley que convoca a un   referendo. Tampoco desconoce la Carta el trámite legislativo de una ley   convocatoria a referendo surtido en sesiones extraordinarias, en tanto la   limitación que existe al respecto se refiere únicamente al trámite de aprobación   de actos legislativos[125].      

5.3.2.11. Posibilidad de que el Gobierno   proponga modificaciones a la iniciativa gubernamental de referendo   constitucional.     

El Gobierno se encuentra constitucionalmente habilitado, en el caso de una   iniciativa de referendo constitucional presentada por él, para proponer   modificaciones y adiciones siempre y cuando (i) no desconozcan el principio de   unidad de materia definida por la reforma a la Constitución y (ii) se   formulen antes de cerrada la discusión en la Comisión respectiva. Las   modificaciones propuestas por el Gobierno no pueden, en ningún caso, introducir   temas nuevos y, en caso de pretender hacerlo, deberá presentar una nueva   iniciativa dado que, de no ser ello así, se vulneraría la obligación -prevista   en el numeral 1 del artículo 157- de publicar el proyecto antes de cursar el   primer debate.     

5.3.2.12. Posibilidad de introducir enmiendas   al proyecto de referendo constitucional.    

El Congreso es competente para introducir modificaciones al proyecto de ley   presentado por el Gobierno bajo la condición de que las modificaciones no   impliquen la introducción de un tema nuevo. Según la Corte para “el caso del   referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas   por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece   de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno”[126].   Esta restricción es comprensible si se tiene en cuenta que la competencia   del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una   voluntad externa[127].    

La posibilidad de introducir enmiendas al proyecto   presentado por los ciudadanos está limitada por la prohibición de incorporar modificaciones   que lo conviertan en otro sustancialmente diferente[128]. Una   interpretación más amplia del poder de enmienda implicaría desconocer el acuerdo   alcanzado por los ciudadanos que han apoyado la iniciativa y vulnerar la   legitimación estrecha que para este tipo de iniciativas prevé el artículo 378 de   la Constitución. Sobre este específico punto la Corte sintetizó así la regla:    

“(…) La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestación de los   principios de soberanía popular –artículo 3º de la Constitución- y democracia   participativa –artículo 1º de la Constitución-, además de concreción del   ejercicio del derecho de participación en política por parte de los ciudadanos   –artículo 40 de la Constitución-.    

(…) La participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación   del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe   analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos   fundamentales que tienen relevancia en este proceso.    

(…) El resultado de esta valoración guía a la conclusión que existen límites a   la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la   voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de,   por lo menos, el 5% del censo electoral.    

(…) La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de   sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el   proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar   enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.”[129]    

El margen del que dispone el Congreso para introducir variaciones al proyecto de   referendo presentado por los ciudadanos no es igual al que corresponde a dicho   órgano cuando la iniciativa ha sido gubernamental. La distinción se apoya en   varias razones: (i) la iniciativa popular es expresión de la democracia   participativa y es el ejercicio de un derecho fundamental, (ii) identificar la   voluntad del Gobierno y por esa vía evitar grandes cambios es más simple que   identificar la verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyan la iniciativa y   (iii) las posibilidades de intervención del Gobierno durante el trámite   legislativo son más amplias que las conferidas a los ciudadanos o al Comité   promotor[130].    

En la sentencia C-397 de 2010 este Tribunal indicó sobre ello lo siguiente:    

“A la luz de lo que establece el artículo 378 de la Carta, puede considerarse   que la introducción de un texto sustancialmente distinto o contrario al   contenido en el proyecto de reforma constitucional presentado por iniciativa   ciudadana, genera la violación del mencionado precepto constitucional, pues en   este evento se estaría desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso,   considerados por la misma Carta como titulares legítimos de la atribución de   reformar la Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia   del Congreso para debatir su propuesta.”    

Un cambio introducido por el Congreso es un cambio sustancial y en consecuencia   se opone a la Constitución cuando “(…) introduce un tema nuevo, no   relacionado con la propuesta original y sin relación teleológica con el tema   original (…)   los efectos generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o   incluso opuestos a los que surgen del texto original (…) el sentido de la   norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u   opuesto a la original (…) y (…) los cambios introducidos transforman la   propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible   identificarla materialmente con la original.”[131]    

En aplicación de esta regla, la sentencia C-141 de 2010 señaló que se oponía al   ordenamiento constitucional la modificación -aprobada por el Congreso- de la   pregunta contenida en la iniciativa ciudadana. En la pregunta original se   consultaba al pueblo acerca de si estaba o no de acuerdo con modificar el   artículo 197 de la Constitución para autorizar al Presidente, que hubiere   ocupado la presidencia por dos periodos, para ser elegido por uno más. En la   pregunta finalmente aprobada durante el trámite legislativo, se indagaba si el   pueblo estaba de acuerdo con modificar dicho artículo constitucional,   permitiendo una segunda reelección presidencial cuando el Presidente hubiere   sido elegido para dos períodos.    

En una dirección semejante, la sentencia C-397 de 2010 indicó que desconocían la   prohibición de variación sustancial, las modificaciones introducidas por el   Congreso de la República a un proyecto de referendo de iniciativa ciudadana cuyo   propósito consistía en admitir la prisión perpetua. Ellas consistieron (i) en el   cambio de la expresión “maltrato severo” por “lesiones personales   agravadas”, (ii) en una variación que tenía como efecto la sustitución de un   mandato de aplicar la prisión perpetua para determinados delitos por una   permisión para que el legislador la estableciera y (iii) en la asignación al   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de una competencia para la   implementación de una política orientada a prevenir la violencia contra los   menores[132].    

5.3.2.13. Incompetencia del Vocero o Comité   Promotor para adicionar o modificar la iniciativa.    

Debido a que la iniciativa ciudadana concluye con la activación del trámite en   el Congreso una vez el proyecto de referendo correspondiente es presentado a la   Comisión respectiva, ni el Comité Promotor ni el Vocero tienen autorización para   adicionar o modificar su contenido. Así, en la sentencia C-397 de 2010 se   indicó:    

“Como se analizaba en el numeral anterior la iniciativa legislativa constituye   el primer acto en el proceso de formación de una ley y de su observancia   dependerá su futura validez. No obstante, en el caso de las iniciativas de   origen ciudadano, la reserva de iniciativa de los ciudadanos se agota con la   facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como   quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir   modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y   avalado por el 5% o más de apoyos ciudadanos. Ni durante la etapa de formación   de la iniciativa, ni durante el trámite legislativo, pueden el vocero o el   comité introducir modificaciones o asuntos nuevos al proyecto de ley.”    

En una orientación semejante y precisando las autorizaciones y restricciones del   Vocero y del Comité Promotor, la Corte ha dispuesto que los voceros no tienen la   competencia para avalar o rechazar las modificaciones que, en desarrollo de las   facultades que tiene el Congreso, le sean introducidas al proyecto. Destacó este   Tribunal:    

“Lo anterior no implica que el vocero no pueda participar a lo largo del debate   parlamentario, porque tal como lo autoriza el artículo 155 de la Carta el vocero   debe ser oído por las cámara en todas las etapas del trámite e incluso apelar la   decisión de no aprobar el proyecto de ley sometido a consideración del Congreso.   Sin embargo, tal participación no implica la introducción de modificaciones al   texto que será incorporado en la ley de referendo, ni que el vocero o los   promotores tengan un poder para avalar las posibles modificaciones que sufra el   texto a lo largo del trámite legislativo.”[133]    

5.3.2.14. Respeto del principio de unidad de   materia y de identidad flexible en un referendo constitucional aprobatorio.    

En el caso de un referendo constitucional aprobatorio los límites impuestos por   el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 y, en   consecuencia, el mandato de que todo proyecto de ley se refiera a una misma   materia, esta definido por el propósito de reformar la Constitución y no por la   diversidad específica de temas que plantee. Así, la sentencia C-397 de 2010,   siguiendo lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, destacó lo siguiente:    

“En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de   unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede   tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley   convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una   ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa   ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para   aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas   legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o   rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante   no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos   constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas   diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.”    

El principio de identidad flexible, que impide cambios sustanciales en el   proyecto durante su trámite en el Congreso, resulta más exigente en el caso de   las iniciativas populares. El rigor de su aplicación dependerá de la extensión y   complejidad de la iniciativa. En ese sentido la Corte ha señalado que “será   distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a   referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve  (19) preguntas –donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la   esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema   presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que   lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para   este caso respecto del principio de identidad relativa.”[134]    

Las restricciones que se activan respecto de la posibilidad de modificar el   proyecto de iniciativa ciudadana por parte del Congreso de la República, también   se aplican al momento de la conciliación en caso de desacuerdos entre las   Cámaras. Es por ello que la Corte ha señalado que a pesar de ser conciliables   los asuntos o materias debatidos y aprobados en cada Cámara, en el caso de   iniciativas ciudadanas “sólo es posible conciliar cambios que además respeten   la orientación y sentido de aquellas”[135].    

5.3.2.15. Obligación de incluir en la ley un   enunciado expreso que ordene la convocación del pueblo.    

La ley que tiene como propósito convocar a un referendo constitucional debe   contener en uno de sus artículos, un enunciado normativo en el que expresamente   se señale la orden de convocar al pueblo para pronunciarse en referendo. Este   elemento normativo es esencial en la ley y, en consecuencia, (i) no puede   suplirse con su título o con el decreto en el que se establece la fecha del   referendo ni (ii) corregirse mediante una sentencia integradora adoptada por la   Corte Constitucional[136].       

5.3.2.16. Permisión de no fijar en la ley la   fecha específica en que se llevará a efecto el pronunciamiento popular.    

No constituye una omisión, que determine la inconstitucionalidad de la ley   mediante la cual se convoca al referendo, que en ella no se señale la fecha   específica en que el pronunciamiento popular se llevará a efecto. Esto es así   dado que una interpretación sistemática de las normas estatutarias, indica que   dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la decisión de la   Corte Constitucional, el Presidente de la República mediante decreto fijará la   fecha para la realización del referendo que no podrá llevarse a cabo antes de   treinta (30) días de expedido –tiempo durante el cual podrán desarrollarse las   campañas correspondientes- ni después de seis (6) meses[137].    

5.3.2.17. Protección a la libertad del   elector.    

Existe una obligación constitucional específica de garantizar la libertad del   elector en el referendo constitucional. Así lo establece el artículo 378 al   señalar que el referendo será presentado de manera que los electores puedan   escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y que   votan negativamente. El deber de proteger la libertad del elector se   desdobla, según las sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, en   las exigencias de lealtad y claridad.     

5.3.2.18. Parámetro de constitucionalidad para   establecer el respeto a la libertad del elector.    

El parámetro para determinar el respeto de la libertad del elector está   constituido no solo por el artículo 378 de la Carta sino también por las   disposiciones legislativas relacionadas con ella y contempladas en la ley   estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana. Ella es, en la   actualidad, la Ley 134 de 1994.     

5.3.2.19. Supuestos generales que desconocen la   libertad del elector.     

Una pregunta desconoce la libertad del elector y, en esa medida, constituye una   infracción del primer inciso del artículo 378 si “manipula o dirige la   voluntad del ciudadano, induce la respuesta final, es tendenciosa o equívoca y,   como consecuencia de ello, podría  conducir a la desinformación, al error,   o a una falsa percepción del fenómeno político”[138].    

Así por ejemplo, la sentencia C-397 de 2010 luego de destacar que la iniciativa   ciudadana tenía como propósito introducir la prisión perpetua en el caso de los   delitos contra menores (Ley 1327 de 2009), señaló que la propuesta normativa de   otorgarle competencias al Instituto Colombiano de Bienestar familiar, podría   afectar la libertad del elector “ya que induce al   votante a aprobar la propuesta referendaria de la prisión perpetua, pensando que   a su vez está aprobando una política de prevención para evitar la comisión de   delitos contra menores de edad, circunstancia que no fue consultada a la   ciudadanía que respaldó la propuesta”.    

5.3.2.20. Prohibición prima facie y   definitiva  de las notas introductorias.    

Se encuentran prohibidas, prima facie, las notas introductorias de las   preguntas sometidas a un referendo constitucional aprobatorio dado que (i) “no   es posible una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas   relacionadas con textos normativos, (ii) es inocua una nota introductoria   que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado,   (iii) existe un riesgo de desnaturalizar el mecanismo de participación en   tanto el elector puede suponer que no esta votando por un texto normativo sino,   en su lugar, por determinados fines o propósitos y (iv)  se suscitarían problemas normativos ulteriores en caso de que se produzca la   aceptación de los encabezados de las preguntas”[139].     

Además de ello, este Tribunal ha señalado que las notas introductorias que   contengan finalidades deben respetar dos condiciones. Una de ellas de relación   lingüística y la otra de relación causal. De acuerdo con la primera se requiere   “correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y   del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un   fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar.”[142]  De conformidad con la segunda es necesario que el vínculo causal entre los   propósitos enunciados y el medio empleado –el texto normativo- no sea hipotético   sino, por el contrario, altamente probable.      

Según la Corte “la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos   requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido   normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su   aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su   voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del   elector.”[143]    

5.3.2.21. Admisibilidad de preguntas complejas.    

No se encuentran constitucionalmente excluidas del referendo constitucional   materias que resulten técnicamente complejas, siempre y cuando las preguntas   formuladas no sean ambiguas[144].    

Las preguntas compuestas son constitucionalmente admisibles y no desconocen la   libertad del elector “si el Congreso desea someter a consideración del pueblo   un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma”[145].  En consecuencia, sí constituye una infracción de la libertad del elector el   sometimiento de preguntas complejas cuando no se pretende la aprobación de un   sistema normativo o cuando uno de los elementos de la pregunta le es extraño.    

5.3.2.22. Prohibición de la votación en bloque   de un referendo multitemático y de sus efectos plebiscitarios.    

Se encuentra constitucionalmente prohibida, por desconocer la libertad del   elector y el carácter no plebiscitario de un referendo constitucional, prever la   votación en bloque en el caso de un referendo con pluralidad temática. Según lo   ha sostenido este Tribunal “el voto en bloque de un referendo multitemático   de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un   mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para  la reforma a la Carta.”    

5.3.2.23. Prohibición de   incluir contenidos plebiscitarios en una ley que convoca a referendo.    

Desconoce la naturaleza jurídica del referendo, el sometimiento de preguntas que   puedan tener como propósito el apoyo a determinadas políticas o el respaldo de   específicas actuaciones del gobernante. Sobre ello, la sentencia C-551 de 2003   indicó lo siguiente:    

“Un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido   que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo   de políticas o hechos de un gobernante específico. Esta Corporación analizó   entonces el texto de las reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de   2003 con el fin de evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido   plebiscitario. Ese examen lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al   establecer excepciones a la congelación de los gastos de funcionamiento,   introduce expresiones de contenido plebiscitario, cuando señala que quedan   excluidos de dicho congelamiento “los gastos destinados a la expansión de la   seguridad democrática”. En efecto, la expansión de la llamada “seguridad   democrática” es un programa específico del actual gobierno, por lo que   exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia tiene un sentido plebiscitario.    Por el contrario, es perfectamente válido que un referendo proponga dar un   tratamiento particular a los gastos de seguridad, pues la noción de seguridad es   una categoría que no es específica de ningún gobierno, y que incluso tiene   fundamento constitucional, como un componente del orden público, que es    responsabilidad del Gobierno y que tiene  además implicaciones   presupuestales, (CP arts 189 y 350). En tales  circunstancias, y con el fin   de eliminar el sentido plebiscitario de la excepción a los gastos de   funcionamiento, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las   expresiones del parágrafo transitorio del numeral 14, del artículo 1 de la ley   796 de 2003 “expansión de la” y “democrática”.”    

5.3.2.24. Prohibición de votar más de tres   referendos en un solo día.    

Se viola la prohibición de votar más de tres referendos en un solo día, prevista   en el artículo 38 de la Ley 134 de 1994 y cuyo propósito consiste en proteger la   libertad del elector, cuando en una misma convocatoria se abordan más de tres   temas distintos. Se considerarán temas distintos “aquellos numerales que no   tengan entre sí ninguna conexidad razonable, en términos temáticos,   instrumentales, sistémicos o teleológicos.”[146]    

5.3.2.25. Prohibición de disponer la votación   de un referendo cuando el mismo día se encuentre dispuesto otro acto electoral.    

Es compatible con la Constitución que el legislador establezca la prohibición de   que concurra en un mismo día la realización de un referendo constitucional y   cualquier otro acto electoral, tal y como en la actualidad se prescribe en el   artículo 38 de la Ley 134 de 1994. En la sentencia C-180 de 1994 indicó la   Corte:    

“Lo anterior pretende, como así lo quiso el Constituyente de 1991, que no se   desvíe la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o   de un acto legislativo, con la realización de otro acto de carácter electoral.    

Esta norma reproduce en parte, el contenido del artículo 377 de la Constitución   Política, que dispone que el referendo constitucional deberá realizarse dentro   de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. De otra   parte, no obstante que la Constitución no consagra en forma expresa respecto de   la convocatoria a referendo, la prohibición de que coincida con otra elección,   como sí lo hace en su artículo 104 en relación con la consulta del orden   nacional, juzga la Corte que ella encuadra en la competencia que el   Constituyente confirió al legislador en el artículo 258 de la Carta Política,   para implantar mediante ley, mecanismos de votación que otorguen más y mejores   garantías para el libre ejercicio de este derecho en cabeza de todo ciudadano.”    

No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la posibilidad de que en algunos   casos   se autorice la concurrencia del referendo constitucional con otros actos   electorales. En esa dirección, el artículo 2º de la Ley 1745 de 2014 -declarado   exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite que los referendos   constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final   para la terminación del conflicto armado puedan realizarse el mismo día previsto   para otros actos electorales. Ello naturalmente sin perjuicio de prohibición de   coincidencia con la elección de Presidente y Vicepresidente de la República   prevista en el artículo 262 de la Constitución, tal y como fue expresamente   advertido en la referida sentencia.    

      

5.3.2.26. (i) Prohibición   del voto en blanco en el referendo constitucional aprobatorio y (ii) a la   prohibición de otorgar estímulos a la participación.      

Está prohibido incluir en un referendo constitucional aprobatorio la posibilidad   del voto en blanco dado que en el artículo 378 de la Constitución no se prevén   alternativas diferentes al voto de aprobación o de rechazo. Esta regla tiene   como efecto la prohibición de adoptar medidas discriminatorias entre las   personas que votan en blanco y las personas que, legítimamente, deciden   abstenerse de participar.    

Esta pauta fue definida en la sentencia C-551 de 2003 y luego reiterada en las   sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010. En ambas se concluyó que se oponía a   la Constitución una disposición que autorizara el voto en blanco en un referendo   constitucional. En la primera de ellas se hizo una declaración de   inexequibilidad específica respecto de este punto dado que la ley no fue   declarada inconstitucional en su totalidad. Ello no fue así en el caso de las   sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010 si se tiene en cuenta que allí fueron   declaradas inexequibles las leyes.    

En aplicación de esta prohibición la Corte consideró que el inciso 5 del   artículo 28 del proyecto de ley estatutaria “Por la   cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y   movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras   disposiciones” y en el que se establecía la posibilidad de   promover el voto en blanco, no era aplicable a los mecanismos de participación   ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de aprobación   o rechazo.  Así entonces, en la sentencia C-490 de 2011, luego de aludir al   precedente fijado en la sentencia C-141 de 2010 en relación con la improcedencia   del voto en blanco para el caso de los referendos constitucionales, precisó este   Tribunal:    

“En la adopción de este criterio jurisprudencial tuvo particular incidencia la   configuración que los artículos 378 de la Constitución y 3º de la LEMPC   contemplan sobre el referendo constitucional; mediante este mecanismo se provoca   el apoyo o el rechazo de la reforma propuesta, con exclusión de una   alternativa distinta. En este sentido el artículo 378 Superior prevé que “El   referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente   en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”.   Por su parte la norma estatutaria establece que a través del referendo se   convoca al pueblo “para que apruebe o rechace” un proyecto o norma   jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Similar reflexión resulta   pertinente en relación con la naturaleza y propósito de otros mecanismos de   participación ciudadana como el plebiscito, mediante el cual el Presidente de la   República convoca al pueblo para que manifieste si “apoya o rechaza” una   determinada decisión del ejecutivo (Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión   legislativa de introducir la posibilidad de promover el voto en blanco en   campañas de referendo, de plebiscito o de otros mecanismos de participación   ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de apoyo o de   rechazo, una respuesta positiva o negativa, vulnera la libertad del elector y   contraviene la esencia y naturaleza misma de estas instituciones democráticas.   Por ende, a partir de una interpretación sistemática, debe entenderse que la   posibilidad que otorga la norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el   voto en blanco en los mecanismos de participación democrática, no cobija a las   modalidades anotadas, según los argumentos antes explicados.”     

Así pues, en tanto la abstención es una opción participativa legítima, no pueden   preverse medidas legislativas que otorguen incentivos a los ciudadanos que   participan en los mecanismos de participación ciudadana, entre ellos, el   referendo constitucional[147].   En estrecha relación con esta regla, la Corte consideró que vulneraban la   Constitución las disposiciones que prescriben no contabilizar en el censo   electoral de los ciudadanos que no hubieren participado en el último mecanismo   de participación ciudadana. Tales normas niegan el reconocimiento constitucional   de la abstención. Dijo entonces:    

“Es innegable para la Corte que la norma que se examina impone una consecuencia   jurídica negativa expresa a la conducta de abstenerse de votar, que consiste en   la exclusión de la conformación del censo electoral, a la que se añade la carga   adicional consistente en la inscripción voluntaria para ser reincorporado al   censo. Así se deriva de una lectura sistemática del Proyecto de Ley que señala,   en el artículo 49, que “la inscripción para votar se llevará a cabo   automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía” y,   de la misma norma bajo examen que en el numeral segundo señala que el censo se   conformará con “las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por   primera vez con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación   ciudadana previsto en el numeral anterior”. De acuerdo con las dos   disposiciones, todos los ciudadanos habilitados para votar son inscritos   automáticamente en el censo electoral. Sin embargo, quienes no ejercen   efectivamente este derecho, son excluidos de la conformación del censo electoral   que servirá como base para los siguientes comicios, y deben incurrir en los   costos de acudir de nuevo ante la organización electoral para solicitar su   inclusión. Además, esto ocurrirá cada vez que se lleven a cabo elecciones, o   cualquier mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental   o municipal. De esta suerte, a quienes no sufraguen en una oportunidad   determinada se les niega la permanencia automática en el censo electoral, pese a   que esta es la regla general del mecanismo planteado por el propio legislador   estatutario.    

Las consecuencias descritas son a todas luces inconstitucionales, como quiera   que ni la Constitución ni las leyes que integran actualmente el bloque de   constitucionalidad prevén consecuencias negativas para quienes se abstienen de   votar. Por el contrario, la Corte ha sido enfática en señalar que la abstención   en los mecanismos de participación ciudadana es una manifestación política que   genera consecuencias jurídicas y, por tanto, está amparada por la Constitución   (….)”    

Y más adelante señaló:    

“Queda claro entonces que la abstención en los mecanismos de participación   ciudadana expresados a través del voto está protegida por la Constitución en   tanto que les concede una eficacia jurídica específica. Esto trae como   consecuencia que los ciudadanos pueden decidir abstenerse de votar en un   mecanismo de participación con el fin de manifestarse políticamente en contra de   la iniciativa que se debate. Pero, además de ello, implica que le esté vedado al   legislador promover medidas que atribuyan a la abstención una carga semántica   negativa, o que generen efectos sancionatorios o discriminatorios. En otros   términos, la abstención es un fenómeno jurídico al cual la Constitución le   confiere unos efectos particulares y específicos, como se ha explicado en esta   sección. Por ende, es incompatible con la Carta Política una medida legislativa   como la estudiada, la cual impide materialmente que se perfeccionen esos   efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación del censo que, según   se ha señalado, desconocen abiertamente el carácter universal del derecho   político al sufragio.”    

5.3.2.27. Respeto a los efectos de la   abstención.    

La abstención, en el caso de los referendos constitucionales, es una opción   legítima de participación dado que cuando no se satisface el umbral establecido   se priva de efectos la decisión positiva o negativa de los participantes. En   consecuencia, la determinación del cumplimiento o incumplimiento del umbral   requerido para la validez del referendo constitucional, debe hacerse en relación   con cada una de las preguntas. De no ser ello así, se aceptaría una   discriminación entre aquellos que deciden abstenerse respecto de la totalidad de   las preguntas y aquellos que únicamente lo hacen en relación con algunas.    

5.3.2.28. Efectos de la   decisión del pueblo de no aprobar, en referendo, una reforma a la Constitución.    

La no aprobación de una pregunta sometida a referendo constitucional, no se   erige en parámetro para evaluar la constitucionalidad de una disposición   legislativa expedida por el Congreso. En consecuencia, ese hecho no implica la   inconstitucionalidad de una norma equivalente a la no aprobada en referendo. En   la sentencia C-931 de 2004 la Corte indicó:    

“Como se dijo en el Acápite de antecedentes, al parecer de la demandante la   Carta Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata de   reformas constitucionales por la vía referendaria, por lo cual resulta   incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola los artículos 3° (…), 103 (…) y 378   (…) de la Constitución, al desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada   al no votar el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, concretamente   las preguntas concernientes a la congelación y limitación de los salarios y   pensiones del sector público y al recorte de las transferencias a las   universidades.    

3.2.10.2. A juicio de la Corte, el anterior cargo no está llamado a prosperar,   pues constata que, en virtud del resultado de la jornada electoral convocada   mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación a la Carta adoptada fue la   que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de 2004, que refleja   exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma constitucional en   materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la propuesta planteada en la   primera pregunta sometida a consideración del electorado.    

En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora carece de un   fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente.”    

En la sentencia C-180 de 2007 la Corte reiteró su posición al respecto. De una   parte, señaló que la no consecución del umbral requerido para la aprobación no   implica  “que haya habido expresión de la voluntad popular en uno o en otro sentido”.   Así las cosas “nada permite asumir que, en los eventos en los que no se   obtenga la participación mínima requerida por la Constitución, el reducido   número de sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse suficiente   para que se tenga como expresada una voluntad constituyente, con el ingrediente   de que deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un veto en   relación con el asunto que se sometió a la consideración del electorado, de modo   que el mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse a través de una   modalidad diferente de procedimiento de reforma constitucional.”    

Destacó la Corte que no existe ninguna disposición que restrinja la posibilidad   de tramitar ante el Congreso una iniciativa de reforma constitucional no   aprobada por el pueblo en el referendo. Los límites en esa materia se encuentran   compuestos: (1) por una prohibición de someter a decisión durante un plazo   específico, normas aprobadas o derogadas en un referendo, salvo la existencia de   una mayoría especial en el Congreso y (2) por una prohibición de convocar un   referendo respecto de materias tramitadas en un referendo previo, cuando no ha   transcurrido un determinado período de tiempo. Sobre ello sostuvo la Corte:    

“La Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994, avaló la constitucionalidad   de la norma de la Ley 134 de 1994 conforme a la cual (i) las normas que hayan   sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión   dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de   los miembros de la respectiva corporación y (ii) cuando se trate de referendos   aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo   sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. En el primer evento se está   ante la situación de una norma ha sido aprobada o derogada  mediante referendo, caso en el cual, señaló la Corte, lo que se busca es evitar   que las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el   referendo, no obstante que la previsión normativa guarda el equilibrio requerido   en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la facultad   de pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo, con una   mayoría especial. En el segundo caso se busca evitar que se desgaste la   institución del referendo con convocatorias muy seguidas.    

Pero tales consideraciones no se aplican de la misma manera cuando se trata de   insistir a través de un mecanismo distinto, en una reforma que no fue aprobada   en referendo. Y ello porque, se repite, el proceso de formación de la voluntad   constituyente es complejo, es susceptible de prolongarse en el tiempo, y puede   conducir a la conclusión de que, en ocasiones, resulte más adecuado, por la   naturaleza técnica o especializada de los asuntos objeto de la propuesta de   reforma, o por el grado de complejidad de la misma, o por la mayor flexibilidad   del procedimiento de reforma, entre otras razones, acudir a la vía del Congreso,   la cual tiene, precisamente, entre sus características la de que el poder de   reforma se confía a un órgano del Estado con presencia permanente y con   capacidad de acometer en cualquier momento la reforma. A diferencia de la   Asamblea Constituyente y del referendo, que comportan la puesta en marcha de una   instancia extraordinaria, por la vía del Congreso es posible promover reformas   ante una instancia ordinaria y en cualquier tiempo.    

La Constitución no ha previsto una limitación en esa materia, la cual entra, por   consiguiente, al ámbito de las opciones políticas para sopesar el grado de   legitimación popular que se considere adecuado para la reforma de una   determinada materia y el escenario más adecuado para tramitarla.”[148]    

5.3.2.29. Características del control   judicial de la convocatoria a un referendo constitucional.    

La Corte ha enunciado las características del control   constitucional que se ejerce en estos casos. Dicho control se lleva a cabo con   anterioridad al pronunciamiento popular (previo), es ejercido únicamente por   este Tribunal (concentrado), opera sin necesidad de acción pública (automático),   se ocupa de los denominados vicios de procedimiento y, en esa medida el control   no es material (especifico), los ciudadanos pueden intervenir para exponer   argumentos a favor o en contra de la iniciativa (participativo) y la sentencia   que se adopta pone fin a cualquier debate (definitivo)[149].    

En aplicación del carácter definitivo del control desplegado por la Corte, la   sentencia C-541 de 2010 estableció que habría lugar a “estarse a lo resuelto”   en aquellos casos en los cuales se demandaba una norma materialmente igual a la   derivada de un texto aprobado en un referendo constitucional y previamente   examinado por la Corte Constitucional en desarrollo de sus competencias de   control automático.    

En ese marco también ha sostenido que el control de constitucionalidad al que   alude el numeral 2 del artículo 241 de la Carta recae sobre la ley que convoca   al referendo constitucional, no sobre un proyecto de ley y, en esa medida,   aunque se trata de un control automático no es un control previo a la sanción   por parte del Presidente de la República. Así lo señaló esta Corporación en el   Auto 001 de 2003, en el que dispuso devolver al Congreso de la República el   proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado – 57 de 2002 Cámara, por el cual se   convocaba a un referendo y se sometía a consideración del pueblo un proyecto de   Reforma Constitucional, ordenando que una vez sancionada y promulgada la ley   ella fuera enviada a la Corte para ejercer el control correspondiente.    

5.3.2.30. Parámetro de control de la ley que   aprueba la convocatoria a un referendo constitucional.    

El parámetro de control de la ley aprobatoria de la   convocatoria a un referendo se encuentra conformado no solo por las normas   comprendidas en el capítulo XIII de la Constitución. Además de tales   disposiciones, la jurisprudencia ha señalado que constituyen referentes para el   juzgamiento, las normas constitucionales y legales que rigen el trámite de   aprobación de las leyes así como las normas incorporadas en la Ley 134 de 1994 y   que guarden un vínculo estrecho y directo con la Carta Política[150].   Precisando las disposiciones que constituyen el parámetro de control indicó esta   Corporación en la sentencia C-397 de 2010:    

“Teniendo en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad que   tiene la Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas   constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional por   iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino   también a los preceptos constitucionales que rigen el proceso de formación de   las leyes (artículos 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168,   169 y 170 de la C.P.) y a las normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y   la transparencia políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de   2003). Del mismo modo se debe tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley   Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o   Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos en lo que se refiere a   la revisión de la etapa previa al trámite legislativo. Por último, se debe tener   en cuenta la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se   refiere a la etapa de aprobación de la iniciativa ciudadana por parte del   Congreso.”    

5.3.2.31. Alcance de la competencia de la Corte   Constitucional para examinar el trámite de aprobación de un referendo   constitucional.    

El concepto constitucional de democracia incluye   normas que regulan las diferentes etapas de los procesos decisorios con el   propósito de asegurar la adopción transparente y pública de las decisiones que   interesan a todos. La estrecha relación entre la dimensión procedimental y la   dimensión decisional de la democracia, que justifica un control extendido de   esta Corporación respecto de ambas, fue destacada por este Tribunal en la   sentencia C-141 de 2010:    

“Se concluye entonces que la regla de la   mayoría y la voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos   diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que   un sistema democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos   que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está   conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la   participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la   adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es   tanto el componente teleológico (la participación popular y decisión adoptada   por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las   reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los participantes) (…).    

Desde el punto de vista conceptual y práctico,   no resulta posible entender la democracia exclusivamente con base en uno de los   elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la   participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la   mayoría, porque no puede calificarse a un Estado como democrático si carece de   cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendría sentido alguno   de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma   exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo   este elemento, tampoco se entendería que el procedimiento democrático no tuviera   que culminar con una decisión mayoritaria. En igual sentido, la mera noción o   intuición de que los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que   les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cómo hacerlo y bajo qué   condiciones se llega al momento de la decisión mayoritaria final, tampoco presta   utilidad a los fines perseguidos.”    

En la sentencia C-397 de 2010, la Corte se ocupó de   reiterar la importancia de los procedimientos durante el trámite de aprobación   del referendo así como su competencia para verificar la regularidad de los   mismos:    

“Debido a lo anterior, el examen constitucional   de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo debe estar orientado a   proteger la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector   (CP art. 378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático   y la soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de   democracia participativa. Esto significa que la Corte no puede permitir que la   iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos   constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de   participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada   o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la   libertad del elector.    

Por ello, si la Corte constata que en la   formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo   hubo un vicio en el procedimiento de formación, o que se desconocieron los   límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para   reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no   asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al   pueblo. Pero también debe el juez constitucional favorecer la expresión de la   ciudadanía, pues Colombia es una democracia participativa, fundada en la   soberanía popular (CP arts 1º y 3º).”    

En el caso de los   referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional se ha   declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas relativas a su   materialización. Ello comprende la iniciativa popular –en aquellos que la   tienen-, el trámite de aprobación de la ley y las etapas que se surten con   posterioridad al pronunciamiento de la Corte Constitucional. Sobre el   particular, en la sentencia C-141 de 2010 se sostuvo:    

“Esto significa que la verificación de la conformidad   constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma   constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley   convocatoria comprende no sólo el estudio del procedimiento de formación de la   ley que convoca, sino también el riguroso escrutinio del procedimiento mediante   el cual se adelantó el mecanismo de participación que dio origen al trámite   legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explicó en el   acápite anterior. Las actuaciones posteriores –es decir el referendo   constitucional en sentido estricto-  podrán ser objeto de control vía   acción pública (…).”    

La competencia de   la Corte Constitucional para juzgar la validez de los actos desarrollados   durante el trámite de la iniciativa ciudadana se ha fundamentado  (1) en el   texto del numeral 2 del artículo 241 de la Carta, (2) en la práctica   jurisprudencial que ha aceptado el examen de etapas previas de las leyes   –aprobatorias de tratados internacionales, leyes que demandan la realización de   la consulta previa, leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo-, (3) en   el hecho de que la competencia del Consejo de Estado en esta etapa previa es   residual, según se sigue de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 134 de 1994   y (4) en lo dispuesto en el artículo 378, incluido en el título XIII de la   Constitución que, al prever algunos de los referentes más importantes para el   control del referendo constitucional, alude al trámite de la iniciativa   ciudadana.[151]    

5.3.2.32. Competencia de la Corte   Constitucional para examinar los actos reformatorios adoptados en virtud de un   referendo constitucional.    

En relación con el control constitucional de los actos reformatorios de la   Constitución concluidos en virtud de un referendo, la Corte ha sostenido que es   titular de una competencia, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo   241, para llevar a cabo el control “sobre el acto reformatorio de la   Constitución, acto complejo integrado por los diversos actos jurídicos emitidos   entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la   promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la   reforma de la Constitución Política.”[152]    

Ahora bien, el carácter complejo de este control, que solo puede activarse   mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, impide que   la Corte examine de manera independiente el decreto en el que se dispone la   fecha para la celebración del referendo. Advirtió la Corte en el Auto 192 de   2003:    

“El decreto   por el cual se establece la fecha de celebración del referendo constituye un   acto jurídico integrante de la reforma constitucional convocada por referendo   mediante la Ley 796 de 2003 y no es enjuiciable de manera independiente ni antes   de haberse configurado el acto reformatorio de la Constitución que es, en los   términos de las normas constitucionales, el acto susceptible de ser demandado   ante la Corte Constitucional. Por ello, la demanda dirigida contra el Decreto   2000 de 2003 resulta prematura y por ello la Sala dispondrá su rechazo.”    

Luego de   ello, en la sentencia C-973 de 2004, la Corte declaró constitucional el Acto   Legislativo 1 de 2004, resultado del referendo constitucional convocado por el   Congreso de la República en la Ley 796 de 2003. El demandante advertía que el   Decreto 2000 de 2003 que fijaba fecha para la realización del referendo, había   sido expedido antes de la notificación de la sentencia. A juicio de la Corte, no   podía abrirse paso el cargo formulado dado que el citado decreto había sido   adoptado por el Presidente de la República luego de comunicada la sentencia   C-551 2003, que juzgo la constitucionalidad de dicha Ley.    

También con   apoyo en la regla sobre la competencia de control posterior, en la sentencia   C-1000 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo segundo   incorporado al Acto Legislativo 1 de 2004 en el que se establecía la vigencia de   la reforma constitucional aprobada mediante el referendo convocado en la Ley 796   de 2003. Debía determinarse si la indicación de la vigencia en el acto   legislativo, formalizado finalmente por el Presidente de la República, se oponía   a la Constitución en tanto el pronunciamiento del pueblo no había comprendido   dicha regla de vigencia. La Corte consideró que tal artículo no desconocía la   Carta puesto que ante la inexistencia de dicha regla en el texto sometido a   referendo, procedía la aplicación de la Ley 134 de 1994, en cuyas disposiciones   se señala que la vigencia iniciaba a partir de la publicación del   correspondiente acto legislativo.    

Así mismo, en   la sentencia C-1121 de 2004 señaló que no procedía la solicitud de declarar   inexequible el Acto Legislativo 1 de 2004, dado que no habían sido desconocidas   las reglas en materia de definición y verificación del censo electoral a partir   de las cuales se determinaba el umbral y el número de votos requeridos para la   aprobación de los textos normativos propuestos en el referendo convocado por la   Ley 796 de 2003.    

Finalmente,   en la sentencia C-113 de 2006 la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de   la constitucionalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional   Electoral en la que se declaró aprobada la reforma constitucional del artículo   122 de la Constitución. La Corte señaló que esa decisión se justificaba, de una   parte, en el hecho de que la demanda debía también comprender el Acto   Legislativo 01 de 2004 y, de otra, que la Corte ya se había ocupado del asunto   propuesto en la sentencia C-1121 de 2004. Sostuvo también que la caducidad de la   acción pública “tendrá inicio a partir de la fecha de publicación del   referendo constitucional”[153].    

5.3.2.33. Prohibición de suspender el control   de constitucionalidad de leyes aprobatorias de una convocatoria a referendo   constitucional.     

En el Auto 278 de 2009 la Corte estableció que cuando se adelanta el control   constitucional de una ley convocatoria a un referendo constitucional no es   pertinente declarar la prejudicialidad, aun en el caso de que se estén   adelantando procedimientos para determinar la regularidad de la votación de la   ley. En estrecha conexión con ello, en el Auto 348 de 2009 precisó que la   determinación adoptada por el Consejo Nacional Electoral respecto de la validez   de una actuación, en el curso de la iniciativa ciudadana, no suspendía al   ejercicio de las competencias a cargo de la Corte Constitucional.    

También ha declarado que no procede la declaración de prejudicialidad,   encontrándose pendiente un pronunciamiento del Consejo de Estado respecto de la   validez del decreto que convoca a sesiones extraordinarias durante el curso de   aprobación de una ley de referendo constitucional, dado que a la Corte le   corresponde examinar integralmente dicho trámite. En esa dirección se encuentran   los Autos 296 y 303 de 2009.        

5.4. La consulta popular.    

5.4.1. Marco regulatorio.    

5.4.1.1. La Constitución contiene varias   disposiciones relativas a la consulta popular. Además de las mención general en   los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104 regula la consulta popular   facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105 las consultas populares   facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo 297 prevé las consultas   territoriales obligatorias como condición para decretar la creación de nuevos   departamentos, (iv) el artículo 319 se ocupa de las consultas territoriales   obligatorias para la conformación de un área metropolitana o para la anexión de   un municipio a una de ellas y (v) el artículo 321 contempla las consultas   territoriales obligatorias para la participación de un municipio en una   provincia.    

La consulta popular del orden nacional y del orden   territorial tiene una dimensión representativa en la que interviene en el orden   nacional y por expresa disposición constitucional el Presidente y el Senado de   la República (art. 104) y, en el orden territorial el Gobernador o el Alcalde   –también en virtud de la exigencia constitucional precisa fijada en el artículo   105- y las asambleas, concejos o juntas administradoras locales –por disposición   legal-. En esta fase representativa, es el Gobierno el titular de la iniciativa[154]  y quien determina, en el caso de no tratarse de una consulta obligatoria, la   oportunidad para su realización. Una vez agotada esta fase se activa la   dimensión participativa permitiendo que los ciudadanos tomen una decisión, con   efectos obligatorios, respecto del asunto consultado.             

5.4.1.2. El artículo 8 de la ley 134 de 1994 prevé   una definición de la consulta popular que coincide con la comprensión que de tal   figura ha tenido la jurisprudencia constitucional. Dicha disposición establece   que es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general   sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o   local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el   alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie   formalmente al respecto. Prescribe además, que en todos los casos la   decisión adoptada por el pueblo resulta obligatoria.    

La Corte se ha ocupado de definir la Consulta   Popular. Así, en la sentencia C-180 de 1994, señaló su condición de   mecanismo de participación ciudadana consistente “en la posibilidad que tiene   el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas,   y luego tomar una decisión.”[155] Esta   definición implica que el pueblo no adopta directamente la decisión respecto del   asunto consultado sino que, en otra dirección, impone un mandato de actuación al   ejecutivo.    

Conforme a ello destacó este Tribunal que la Consulta consiste en “la opinión   que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto   específico de interés nacional, regional o local, que posteriormente, la obliga   a traducirla en acciones concretas.”  Su instrumentación, ha destacado   la Corte, tiene como finalidad “definir la realización o buscar el apoyo   generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el   ámbito nacional, regional o local.”[156]    

La consulta popular, además de concretar el derecho a la participación   ciudadana, constituye también una forma de canalizar disputas entre dos órganos   del poder público legitimados democráticamente. Es por ello que la   jurisprudencia ha dicho que “permite que cuestiones complejas, sobre las   cuales haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo,   evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones.”[157] Además   de la caracterización referida, este Tribunal ha concluido que en tanto la   consulta popular es un mecanismo de participación y la participación es un   derecho fundamental, es procedente acudir a la acción de tutela para reclamar el   cumplimiento de las reglas que regulan tal mecanismo y, en particular, para   exigir el cumplimiento de la decisión adoptada por el pueblo.     

5.4.2. Reglas jurisprudenciales en la   consulta popular.    

Para la regulación de la consulta popular territorial pueden concurrir   disposiciones estatutarias o las integradas al Estatuto General de la   Organización Territorial, según ello se encuentra establecido en el artículo 105   de la Constitución. De esta manera, la reserva de ley estatutaria no se activa   en lo relativo a estas consultas territoriales con la misma fuerza en que ocurre   respecto de los otros mecanismos de participación, dado que para esas consultas   existe una competencia legalmente repartida.    

5.4.2.2. Carácter   generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas   populares.    

No obstante que en principio la realización de la consulta popular es una   facultad del Presidente, de los Gobernadores y de los Alcaldes, este Tribunal ha   considerado que ella resultan obligatoria para la formación de nuevos   departamentos (art. 297), para la conformación de un área metropolitana o para   la vinculación de un Municipio a una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la   vinculación de un municipio a una provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4)[158].     

Este Tribunal, también ha precisado que la determinación de la procedencia de   una consulta popular cuando ella se ha establecido como obligatoria, no impide   que la administración valore discrecionalmente si se cumplen los supuestos que   determinan el deber de realizarla. En la sentencia T-814 de 1999 este   Tribunal consideró contrarias a la Constitución dos decisiones judiciales que   pusieron fin al trámite de una acción de cumplimiento, interpuesta con el   propósito de que se declarará que la administración había incumplido la   obligación prevista en el artículo 33 de la ley 136 de 1994 de realizar una   consulta popular   cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro   tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé   lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio. Al   ocuparse de la competencia de la administración para valorar su procedencia   señaló:    

“Del texto del artículo 33 de la ley 136/94 la Sala deduce la obligatoriedad de   la realización de una consulta popular, cuando se trate de cualquier proyecto   que amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar   a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio.    

Corresponde al alcalde, en los términos del art. 53 de la Ley 134/94,   Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, impulsar el   procedimiento administrativo tendiente a hacer operativa la consulta, cuando se   den las circunstancias antes mencionadas.    

Si bien la referida autoridad goza de cierta discrecionalidad para promover la   consulta, solicitando al Concejo Municipal su concepto previo, sobre la   conveniencia de ésta, ello no puede interpretarse como sinónimo de la   autorización de un proceder que quede al mero arbitrio administrativo y ajeno a   todo tipo de consideración seria y  objetiva de la respectiva situación.    

La   doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por   oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el   legislador otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o   de la acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales   circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional   existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la   competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por   razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la   medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es   decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros   serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los   intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los   mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones   que puedan afectar los intereses vitales de la comunidad, como sería el caso de   la construcción de un metro para la ciudad.    

Realmente, cuando la norma en referencia impone la necesidad de la consulta para   proyectos que amenazan intereses comunitarios vitales, el espacio de actuación   de la administración conlleva cierta discrecionalidad razonable, en la medida en   que la amenaza, en la situación descrita, supone la eventualidad inminente o   probable de que ocurra un daño o perjuicio cierto a los referidos intereses   comunitarios.    

Uno de los fines del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que   tienen los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas   las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts.   2, 40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución, entre otros.”    

5.4.2.3. Competencia del legislador para   establecer un umbral de participación para la eficacia del pronunciamiento del   pueblo en la consulta popular.    

Se encuentra constitucionalmente permitido que el legislador establezca para el   caso de la consulta popular y como condición de validez del pronunciamiento   popular, una participación mínima del pueblo. En esa dirección la Ley 134 de   1994, al regular cuándo una decisión adoptada en desarrollo de este mecanismo   resulta obligatoria, dispuso la necesidad de una participación mínima de la   tercera parte del censo electoral y una votación a favor de la mitad más uno de   los sufragios. Dicha disposición fue declara exequible en la sentencia C-180 de   1994.    

La libertad de configuración del Congreso para fijar tal umbral no se extiende,   como se indicará más adelante, al caso de la consulta popular emplazada por el   Congreso para que el pueblo decida si convoca o no una asamblea constituyente.   En este caso la Constitución fija directamente una regla de participación   ciudadana mínima.    

5.4.2.4. Prohibición de estimular la   participación en la consulta popular.    

Debido a que el establecimiento de un nivel mínimo de participación en la   consulta popular –la tercera parte del censo electoral-, implica que la   abstención es un medio legítimo de oposición a la iniciativa (abstención   activa), no resulta admisible otorgar estímulos a la participación. La sentencia   C-041 de 2004 fijó con claridad esta regla de decisión:    

“En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el   referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular,   así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del   mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar   con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley   para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de   participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo   electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es   necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que   el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea   aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral   requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma.   Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a   las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si se   determinará si fue aprobado o no.”    

Esta regla resulta también aplicable a la consulta popular promovida por el   Congreso para decidir la convocatoria de una Asamblea Constituyente.    

5.4.2.5. Vigencia temporal   limitada de las exigencias de consulta popular en los procedimientos de   conformación de áreas metropolitanas.    

En aquellos casos en lo que la Constitución ha establecido la consulta popular   como condición para la vinculación de los municipios a un área metropolitana,   dicha exigencia no puede establecerse como parámetro para examinar la validez    de aquellas constituidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de   1991. Ello es así debido a que no se encontraba establecido dicho requisito.   Destacando la importancia de esa nueva regla constitucional y refiriéndose a su   ámbito temporal de aplicación, señaló la Corte:    

“La consulta popular como requisito para la creación de Áreas Metropolitanas o   para la vinculación de nuevos municipios a las áreas ya existentes, es una   condición constitucional de la mayor importancia, puesto que realiza los   principios de democracia participativa ínsitos en el nuevo orden constitucional.   Quiere ello decir que el constituyente ha estimado que para la conformación de   uno de tales entes es necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía,   cuyo beneplácito es indispensable para que un municipio entre a formar parte de   un Área Metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura   democrática del Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la   creación de un área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta   aplicable como presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida,   la previsión constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en   capacidad de regular hechos que, como la constitución de un Área Metropolitana   con anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por   consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes   de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de   tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la   exigencia de la consulta popular.”[159]    

5.4.2.6. (i) Prohibición de ejercer respecto de la consulta popular nacional un   control judicial previo al pronunciamiento del pueblo y (ii) autorización para   regular el control judicial de las consultas territoriales.    

Se   encuentra constitucionalmente prohibido que la ley le asigne a la Corte   Constitucional un control judicial previo de la consulta popular del orden   nacional dado que ello no encuadra en lo dispuesto el numeral 3 del artículo 241   de la Carta. Existe entonces una solución constitucional definida que no puede   ser modificada ni ampliada por el legislador.    

Ahora   bien, es posible por no ser un asunto regulado en la Constitución, que la Ley   Estatutaria fije reglas relativas al control judicial de consultas populares del   orden territorial. Al amparo de esa facultad, puede asignar a los Tribunales de   lo Contencioso Administrativo competencias de control previo de la consulta   popular. Sobre ello señaló la sentencia C-180 de 1994:    

“Así las cosas, la creación de un control previo y de contenido sobre el texto   mismo de la consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión   del pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de   la Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para las   consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en su   convocatoria y realización.    

Cosa diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento   hace en cabeza del Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa   competente respecto de la consulta de carácter departamental, municipal o local,    pues es claro que ella constituye cabal desarrollo de las que corresponden al   legislador en virtud de la cláusula general de competencia.”    

5.4.2.7. Restricciones   competenciales del pueblo en consulta popular.    

No resulta   posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones   normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea   constituyente, salvo que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo   establecido en el artículo 376 de la Constitución[160].    

La Consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de   la Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas   por las competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será   posible que mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos   asuntos de carácter departamental. Igualmente no podrá una consulta popular   promovida por el Presidente de la República solicitar del pueblo un   pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial. Ha dicho la Corte:    

“La   primera restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de   participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se   desarrolla. Al respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al   Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo   concepto favorable del Senado, consultar al pueblo decisiones de trascendencia   nacional.    

Por su   parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar   consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, “para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o   municipio”. En la misma   dirección, el artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación   Ciudadana dispone:    

Artículo 51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal   y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale   el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste   determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el   pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales,   distritales o locales”.   (Resaltado fuera de texto).    

Como se   observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el   Legislador, impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales   y municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para   pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un   Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden   nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco podría un alcalde   hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional que no sólo   involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera departamental o   nacional.”    

En   aplicación de esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a   una consulta popular territorial, materias que son competencia de determinadas   autoridades ambientales tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas   Regionales. Sobre ello, la sentencia T-123 de 2009 enunció así la regla:    

“Teniendo   en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en   Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia   adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse   en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones   no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una   consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de   asuntos de la competencia propias de la administración local.    

En   síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la   participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una   consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una   licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme   a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de   mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el   sistema de protección al medio ambiente.”    

Con   fundamento en esta indicación, la Corte concluyó que la Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca no se encontraba vinculada por los resultados de una   consulta popular llevada a cabo en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del   desacuerdo de los habitantes del municipio con el otorgamiento de una    autorización para la construcción de un relleno sanitario regional. En esa   medida, la decisión de dicha entidad consistente en otorgar la licencia   ambiental para la ejecución de ese proyecto, no desconoció el derecho de   participación “dado que las decisiones que en materia ambiental debe adoptar   la CAR trascienden la esfera estrictamente municipal y se proyectan en un   escenario regional de mayor envergadura.”[161]    

En estrecha relación con la regla enunciada, no es posible que mediante una   consulta popular territorial se sometan al pueblo decisiones relativas a la   permanencia de un alcalde en su cargo en tanto se trata de una de las materias   excluidas. Así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia T-470 de 1992   al examinar el reclamo formulado por un alcalde que advertía que en una consulta   informal se había incluido una pregunta relativa a su revocatoria. La Corte   declaró, además, que el procedimiento era irregular dado que no cumplía las   condiciones establecidas en las normas vigentes contenidas en la Ley 42 de 1989[162].    

5.4.2.8. Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos   constitucionales mediante el empleo de la consulta popular.     

La   convocatoria al pueblo para pronunciarse en consulta popular no puede tener como   propósito ni como efecto la modificación de la Constitución o la infracción de   normas de derechos constitucionales reconocidos por la Carta. Respecto de la   primera restricción ha indicado la Corte:    

Es obvio que la confusión que genera mayor gravedad es la tentativa de usar la   consulta nacional para reformar la Constitución, pues la consulta es un   mecanismo que implica menores exigencias que la modificación  de la Carta.   En efecto, mientras que la presentación de la consulta sólo requiere la firma de   todos los ministros y el concepto previo favorable del Senado (CP art. 104 y   arts 51 y ss de la LEMP) , el referendo debe estar contenido en una ley aprobada   por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras (CP art. 378). Por   ello, permitir que la Constitución sea reformada por medio de una consulta   popular es inadmisible, ya que erosiona la supremacía de la Carta, que no ha   previsto ese procedimiento de reforma. Es pues perfectamente coherente que el   artículo 50 de la LEMP haya estipulado que “no se podrán realizar consultas   sobre temas que impliquen modificación a la Constitución”[163].    

A su vez,   respecto de la segunda de las referidas restricciones señaló este Tribunal:    

“En   consonancia con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la toma   de decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de rango   constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento normativo   de la propia Carta Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en el caso de   una consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la   indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería   inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma   expresa el reconocimiento de la indemnización previa.”[164]    

5.4.2.9. Prohibición   prima facie de invalidar, mediante la interposición de una acción de tutela,   la ejecución de una consulta popular.     

No resulta posible acudir a la acción de tutela con el propósito de invalidar la   ejecución de una consulta popular distrital cuando se han surtido todos los   procedimientos previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya se ha   cumplido.    

Esta regla fue establecida por la Corte Constitucional al examinar si era   posible que mediante tal instrumento se cuestionara la decisión del Alcalde   Mayor de Bogotá, debidamente autorizada por el Concejo Distrital y el Tribunal   Administrativo correspondiente, de consultar a los ciudadanos  si se   encontraban de acuerdo con establecer la celebración de un día sin carro y con   prohibir a partir del primero de enero del año 2015 la circulación de los   vehículos automotores en días hábiles, en los horarios comprendidos entre las   6:00 y 9:00 am y entre las 4:30 y las 7:30 pm. El accionante advertía que ese   procedimiento desconocía no solo las disposiciones constitucionales relativas a   la libertad de circulación sino también la prohibición -establecida en el   artículo 104- de realizar la consulta en concurrencia con otra elección puesto   que en esa misma fecha se desarrollaría la jornada para la designación del   alcalde de la ciudad. A juicio del demandante esa prohibición se aplicaba   también a las consultas populares territoriales.    

Aunque la Corte no se ocupó de fijar una posición particular respecto del   artículo 104 de la Constitución, si estableció que no era posible cuestionar el   procedimiento adoptado más aún si se tenía en cuenta que una de las preguntas   cuestionadas había sido aprobada por el pueblo. Dijo la Corte:    

“No sucedió lo mismo, con respecto a la primera pregunta sobre un día sin carro   establecido para el primer jueves del mes de febrero de todos los años, pues al   respecto, la voluntad de la población que acudió a las mesas de votación, fue la   de aprobar dicha decisión, teniendo en cuenta tal vez, la contaminación   ambiental existente en el Distrito Capital.    

Así las cosas, no podría el juez constitucional, alterar la democracia y la   participación ciudadana, señalando mediante esta acción de tutela que dicha   consulta no debía haberse realizado, pues efectivamente, como se sabe ya se   realizó y el pueblo voto a su favor aprobando la medida.”[165]    

Adicionalmente y destacando la validez constitucional del contenido material de   la medida, la Corte consideró:    

“En consecuencia, esta Sala habrá de confirmar la decisión proferida por la Sala   Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, pues no sólo los   demandados no han vulnerado derecho fundamental alguno, sino que por el   contrario la medida que fue objeto de consulta tiene como fin mejorar la calidad   de vida de todos los habitantes de la ciudad. Es decir, por encima del interés   personal que pueda tener la señora Muñoz, se tiene en cuenta el interés general   y este interés se dio a conocer, a través de una decisión mayoritaria que acudió   a las mesas de votación.”[166]    

5.4.2.10. La Consulta Popular para   convocar una Asamblea Constituyente.    

Los artículos 376 y 379 de la Constitución regularon   este mecanismo de participación ciudadana. La modificación de la Carta mediante   una asamblea constituyente se encuentra sometida a varias reglas que comprenden,   entre otras cosas, el procedimiento de consulta al pueblo para que decida si se   convoca dicha asamblea.    

Tales reglas pueden enunciarse de la siguiente forma.   En primer lugar, (i) el Congreso tiene la competencia para disponer si consulta   al pueblo la convocatoria de una asamblea constituyente o, de otra forma dicho,   “quien efectúa la consulta es el Congreso de la República”. En segundo   lugar, (ii) la ley mediante la cual se prevé la consulta al pueblo debe ser   aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara. En tercer lugar, (iii) la   ley que dispone la realización de la consulta debe indicar la competencia, el   período y la composición de la asamblea constituyente. En cuarto lugar, (iv) la   Corte Constitucional es competente para adelantar el control de   constitucionalidad de la ley que somete a decisión del pueblo la Convocatoria a   una Asamblea Constituyente, únicamente por vicios de procedimiento en su   formación. Finalmente, en quinto lugar, (v) la convocatoria de la asamblea   constituyente se producirá si vota a favor la tercera parte de los integrantes   del censo electoral lo que implica, en consecuencia, que es el pueblo quien   convoca a la Asamblea.    

En la segunda fase del procedimiento de reforma, esto   es, una vez el pueblo ha decidido convocar a la asamblea constituyente (vi) debe   procederse a su elección por el voto directo de los ciudadanos en un acto   electoral que no puede coincidir con otro. Una vez elegida (vii) la facultad de   reforma constitucional por parte del Congreso de la República quedará suspendida   durante el término asignado a la asamblea para el cumplimiento de sus   atribuciones[167].   Finalmente (viii) la asamblea tendrá la competencia para fijar su propio   reglamento.    

La Ley 134 de 1994 se refiere a este mecanismo de   participación en la misma disposición que se ocupa de regular la consulta   popular. De esta manera, el artículo 8 señala que cuando la consulta se refiera   a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán   sometidas a consideración del pueblo mediante una ley aprobada por el Congreso.   Adicionalmente, el artículo 63 precisa que la consulta para la convocación de   una asamblea y la elección de los delegatarios serán dos actos separados.      

La Corte Constitucional se ha ocupado, en diferentes   oportunidades, de establecer el alcance de las competencias existentes en   materia de reforma constitucional. Aunque nunca le ha correspondido adelantar el   examen de una ley que somete a votación popular la convocatoria a una asamblea   constituyente, si ha advertido que únicamente mediante este mecanismo resultaría   posible la sustitución de la Constitución. En esa dirección sostuvo:      

“De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en   el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una   competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en   1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la   Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada,   subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite   distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas   introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el   contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra   Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la   nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la   Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos”   establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es   precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el   primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que   dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el   trámite para modificar válidamente la Constitución. El requisito que debe   verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación   o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia   con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único   titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del   artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un   poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el   Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia   Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los   términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso,   aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que   “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva   Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir   a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva   Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta.   Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente   por una opuesta o integralmente diferente.”[169]  (Subrayas no hacen parte del texto original).    

A pesar del reconocimiento de la amplia competencia de la asamblea constituyente   para modificar el texto constitucional, este Tribunal ha mencionado la   existencia de algunos límites que incluso en estos casos deben respetarse. Sobre   el particular ha dicho:    

“Teniendo en cuenta esta diferenciación, la única posibilidad para hacer una   transformación total de la Carta Política es a través de la Convocatoria a una   Asamblea Nacional Constituyente del artículo 376 de la C.P., “…siempre que   sea convocada expresamente para proferir una nueva Carta…” (…). Sin embargo,   sobre esta posibilidad también se ha establecido por parte de la doctrina que el   poder constituyente no es absoluto, ilimitado y soberano en su labor, ya que   tiene que cumplir con una serie de limitaciones propias de su labor que ya   habían sido anunciadas por Siéyes en el Capítulo V. de Qué es el tercer   Estado y que se refieren a que (i) tiene que hacer una Constitución y no   otra cosa, (ii) tiene que actuar por un tiempo limitado, (iii) y no puede   defraudar la voluntad de los representados. Así mismo tendría que tener en   cuenta los precompromisos en materia de tratados internacionales sobre derechos   humanos y las normas del Ius Cogens, si quiere seguir estableciendo una   Constitución democrática liberal y no otra cosa, circunstancias que la Corte   Constitucional tendrá que evaluar en su momento (…).”[170]    

5.5. El plebiscito.    

5.5.1. Marco regulatorio.    

5.5.1.1. Este mecanismo de participación, que la   jurisprudencia de esta Corte ha considerado como una modalidad semi-indirecta[171] de   participación del pueblo, apenas es mencionado en la Constitución. La Corte ha   encontrado el fundamento constitucional del plebiscito (i) en el artículo 103   que lo enuncia, (ii) en el artículo 104 que le confiere al Presidente de la   Republica, previo concepto favorable del Senado de la República, la posibilidad   de consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y (iii) en el   artículo 241 núm. 3 que le atribuye a la Corte Constitucional la competencia   para decidir sobre su constitucionalidad únicamente por vicios de procedimiento   en su formación.    

Así las cosas, el plebiscito y la consulta popular   cuentan con un fundamento constitucional común contenido en el artículo 104 de   la Carta y, por ello, como lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser   considerado como una forma de consulta popular.    

5.5.1.2. El artículo 7 de la ley 134 de 1994 definió   el plebiscito indicando que el mismo consiste en un pronunciamiento del pueblo   mediante el cual se apoya o se rechaza una determinada decisión del ejecutivo.   Al adelantar el examen de constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180   de 1994 estableció los rasgos característicos del plebiscito indicando que podía   ser definido “como la convocatoria directa al pueblo para que, de manera   autónoma, defina su destino” o como “el pronunciamiento que se le   solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y   de la sociedad”.    

En esa misma oportunidad, este Tribunal intentó   precisar las diferencias que existían entre dicho mecanismo, de una parte, y la   consulta popular y el referendo, de otra. Al contrastarlo con el referendo la   Corte cifró la diferencia en el hecho consistente en que el plebiscito no   pretende un pronunciamiento del pueblo respecto de una norma, tal y como lo   señala el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 al establecer que ese instrumento –el   referendo- consiste en el pronunciamiento del pueblo para que apruebe o   rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.   El plebiscito tiene como propósito someter al escrutinio del pueblo una decisión   del poder ejecutivo nacional y, en esa medida, el pronunciamiento popular no se   desprende totalmente de la persona misma del Presidente de la República.    

Lo dicho anteriormente permite establecer también la   distinción entre la consulta popular nacional y el plebiscito. La primera, a   diferencia del segundo, tiene por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto   de una pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias   que no son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían   demandar la intervención de otros órganos del poder público.    

Que el plebiscito tenga como propósito fundamental   conocer la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del   ejecutivo y no adoptar una norma o exigir su adopción en caso de requerirse, se   sigue del hecho consistente en que el control constitucional posterior a cargo   de la Corte Constitucional, establecido en el numeral 3 del artículo 241 de la   Carta, se ocupa únicamente de vicios de procedimiento en su convocatoria y   realización. De admitirse que el plebiscito tuviera el mismo objeto o los mismos   efectos que el referendo o la consulta popular, implicaría aceptar que el   pronunciamiento popular podría desconocer la Constitución sin que pudiera, de   forma alguna, controlarse judicialmente.    

En síntesis, el plebiscito tiene como finalidad   avalar o rechazar una decisión del ejecutivo con propósitos fundamentalmente   políticos y no normativos y, por ello, el control de constitucionalidad   únicamente se adelanta para examinar posibles vicios en su convocatoria o   realización. La consulta popular del orden nacional se segrega de la gestión o   actuación misma del Presidente en tanto el llamado que se hace al pueblo busca   trazar un marco de actuación que puede o no concluir en la adopción de   decisiones de carácter normativo. En el referendo, el pueblo directamente toma   una decisión sobre una norma o un proyecto de norma sin requerirse la   intervención posterior de órgano alguno –salvo lo relativo a su formalización de   acuerdo a lo que establece el artículo 48 de la ley 134 de 1994- para considerar   inmediatamente aplicable la decisión normativa del pueblo (aprobatoria o   derogatoria).    

Estos tres mecanismos de participación se inscriben   en una línea continua caracterizada por la intervención del pueblo en la toma de   una decisión. Se diferencian, sin embargo, en los propósitos, en su mayor o   menor vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos que   tienen en el ordenamiento jurídico.    

5.5.2. Reglas jurisprudenciales sobre el   Plebiscito.    

5.5.2.1. (i) Permisión de establecer   restricciones a las materias objeto de plebiscito y (ii) mandato de aplicar las   restricciones previstas para el referendo.    

En virtud de dicha regla, si bien el legislador puede   delimitar los asuntos o materias objeto de la consulta plebiscitaria, es   obligatorio que tales restricciones comprendan, al menos, asuntos relativos a   leyes aprobatorias de tratados internacionales, a las leyes de presupuesto y a   materias fiscales o tributarias. En efecto, la Corte señaló, al pronunciarse   sobre la posibilidad de someter a plebiscito las materias comprendidas por el   numeral 16 del artículo 150, que ello era inexequible “como quiera que   conforme al artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los   tratados internacionales”[172].    

Adicionalmente y considerando que la modificación de   la Constitución solo es posible a través de los mecanismos establecidos en el   artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba a la Carta la prohibición de   someter al plebiscito decisiones relativas a la duración del periodo   presidencial o que impliquen modificación de la Constitución. En esa dirección   este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba objeción a dicha regulación “máxime   cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus preceptos se solicite   mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del   plebiscito”[173].    

5.5.2.2. Permisión del legislador para   establecer, en relación con el plebiscito, requisitos adicionales a los   previstos en el artículo 104 de la Carta.    

A pesar de que la Corte señaló que uno de los   fundamentos constitucionales del plebiscito era el establecido en el artículo   104 de la Carta en el que se establecía únicamente la aprobación del Senado de   la República, declaró la exequibilidad de la disposición en la que se señalaba   que la oposición de cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del   pronunciamiento plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa   conclusión supone la existencia de una regla que habilita al legislador para   fijar condiciones adicionales a las determinadas en la Constitución para la   realización de un plebiscito[174].    

5.5.2.3. Prohibición de   promover la participación en el plebiscito mediante la creación de estímulos.    

En tanto el existo del plebiscito depende de que se verifique una participación   mínima, no resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a   quienes participen. Así lo estableció la sentencia C-041 de 2004 citada al   enunciar la aplicación de esta regla al referendo, a la consulta popular y a la   revocatoria del mandato.    

Es importante advertir que la Corte enunció como   obiter dicta en la sentencia C-180 de 1994 que la mayoría exigida para entender   aprobado el plebiscito consistente en la mayoría del censo electoral era “francamente   desmesurada” a pesar de lo cual no declaró su inexequibilidad.     

5.6. La iniciativa popular legislativa y   normativa ante las corporaciones públicas.    

5.6.1.1. Los artículos 40, 103 y 106 contienen reglas   generales relativas a este mecanismo de participación. Así (i) el numeral 5 del   artículo 40 señala que los ciudadanos, en general, tienen iniciativa en las   corporaciones públicas, (ii) el artículo 103 enuncia como mecanismo la   iniciativa legislativa, esto es, la iniciativa que puede promoverse ante el   Congreso de la República[175] y (iii)   el artículo 106 regula este mecanismo en el nivel territorial indicando que   los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre   asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública quien tiene   la obligación de tramitarlos.    

5.6.1.2. El artículo 2 de la ley 134 definió, con   fundamento en las anteriores disposiciones generales, que la iniciativa es el derecho   político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto legislativo y   de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas   Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de   Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las   corporaciones de las entidades territoriales con el objetivo de que tales   proyectos sean debatidos y posteriormente, sean aprobados, modificados o negados   por la corporación pública  respectiva.    

Con apoyo en las normas antes mencionadas, este   Tribunal ha indicado que la iniciativa reconocida a una parte de los ciudadanos   “tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de origen   constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar en   la conformación, ejercicio y control político”[176].    

5.6.1.3. El artículo 155 consagra las condiciones   específicas para presentar ante el Congreso iniciativas relativas a proyectos de   ley o de reforma constitucional. Allí se indica (i) que tienen la iniciativa un   número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral o   el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, (ii) que la   iniciativa debe ser tramitada de acuerdo con lo que establece el artículo 163 de   la Constitución en lo relativo a los proyectos con manifestación de urgencia y   (iii) que en el caso de la iniciativa formulada por ciudadanos, estos son   titulares de un derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en   las diferentes etapas que se surtan ante el Congreso y que es objeto de   regulación en el artículo 230 de la ley 5 de 1992[177].    

A su vez, al regular la iniciativa popular normativa   para actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución dispuso que además   del Gobierno y diez (10) Congresistas, también puedan ejercerla los ciudadanos   en un número igual -al menos- al cinco por ciento (5%) del censo electoral así   como el veinte por ciento (20%) de los concejales o de los diputados[178].    

Dado que tales normas regulan simultáneamente y de   manera diferente el porcentaje de concejales o diputados requeridos para la   presentación de la iniciativa, estableciendo el primero el treinta por ciento   (30%) y el segundo el veinte por ciento (20%), la Corte consideró que el   conflicto normativo que se suscitaba debía resolverse a favor del primero de   tales porcentajes dado que “pese a preverse en norma anterior, sin lugar a   dudas, es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos   legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón al   carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a   requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los   requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes”[179].    

No obstante lo dicho en la sentencia C-180 de 1994,   en oportunidad posterior la Corte estableció que el conflicto entre las dos   disposiciones debía solucionarse de manera diferente. Indicó entonces que al   paso que el artículo 155 se ocupaba, de manera general, de la iniciativa de   cualquier proyecto de ley o de reforma constitucional, el artículo 375 aludía a   los proyectos de acto legislativo. En esa medida la relación era una relación de   regla general excepción que fue así explicada en la sentencia C-222/97:    

“También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el   citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la Constitución en torno al   porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma   constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos,   se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la   Carta: mientras el primero de ellos, que exige el treinta por ciento de los   concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma   constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto   legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que   la segunda disposición es especial para ese procedimiento de enmienda, quedando   reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378.”:     

5.6.2. Reglas jurisprudenciales sobre la   iniciativa normativa.    

5.6.2.1. Prohibición de que el legislador   estatutario otorgue iniciativa popular legislativa o normativa respecto de   materias que tienen iniciativa de un órgano precisado en la Constitución o que   no pueden ser objeto de pronunciamiento popular en referendo.     

En virtud de esta regla es compatible con la   Constitución que la ley señale que ciertas materias no pueden ser objeto de   iniciativa tal y como ocurre, por ejemplo, con aquellas que únicamente pueden   ser impulsadas por el Gobierno. Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó:    

“Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular,    las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada   importancia o gravedad para la  conducción o seguridad del Estado,  de   sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes   nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los   órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo   dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso   final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.    

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter   presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales;   de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento   del orden público. Además, como la iniciativa popular puede llevar a la   convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias   excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato   constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el   proyecto.”    

Conforme a lo dicho por la Corte, existe una regla según la cual es   constitucionalmente posible limitar la iniciativa normativa respecto de aquellas   materias que no pueden ser sometidas a referendo según el artículo 170 de la   Constitución.    

5.6.2.2. Prohibición de   desconocer la reserva de ley estatutaria, autorizando que una ley ordinaria   excluya determinadas materias de la iniciativa popular.    

“En cambio, la Corte declarará  inexequible   la delegación que en favor de la ley ordinaria  hizo el legislador, al   autorizar que por esta vía puedan excluirse de  la iniciativa popular   normativa las materias que sean de competencia privativa de los gobernadores o   alcaldes, según lo establecido “en   el artículo 106 del Código de Régimen Municipal o en las normas que lo   modifiquen”. El señalamiento de restricciones a la iniciativa  popular   sólo puede efectuarse mediante Ley estatutaria.”     

5.6.2.3. Prohibición de establecer un   control judicial previo al trámite de una iniciativa popular legislativa y   normativa.    

Esta regla se sigue de la decisión de esta   Corporación de declarar inexequible la norma que atribuía a la Sala de Consulta   y Servicio Civil del Consejo de Estado y a los Tribunales de lo Contencioso   Administrativo -según se tratara de una iniciativa nacional o territorial-   competencias para examinar previamente la iniciativa a fin de determinar si   cumplía las condiciones previstas en la ley y en la Constitución. Para la Corte   ese tipo de regulación desconoce la Carta dado que (i) otorga a tales   corporaciones judiciales un poder muy amplio para incidir en la iniciativa, (ii)   desconoce las competencias asignadas al Consejo de Estado y (iii) impide un   pronunciamiento posterior de los Tribunales respecto de las normas que fruto de   la iniciativa fueran aprobadas. Dijo entonces:    

“En primer lugar, así   concebida la revisión de la iniciativa popular por la jurisdicción contencioso   administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo de participación popular,   toda vez que da al órgano respectivo una inusitada capacidad de  incidir de   manera favorable o desfavorable sobre el contenido, alcance y apoyo de la   iniciativa. Sin lugar a dudas, tal cortapisa comporta transgresión a los   artículos 40 y 103 de la Carta.    

En segundo término, puede   ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto de la constitucionalidad   de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del artículo 241, le   compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos visiones   institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto, con la   consiguiente inseguridad jurídica.    

 Más importante aún:  la   creación de la jurisdicción constitucional y la asignación de competencias de   control constitucional a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado es   materia  desarrollada  por el Constituyente, por lo cual sus reglas   emanan directamente de la Carta Política. Por tanto, en este campo el legislador   no tiene competencia de regulación, ni siquiera residual. De ahí que lo   dispuesto en la norma sub-examine acarree una contundente invasión del   señalamiento de competencias a los Altos Tribunales mencionados,  efectuado   por el Constituyente en los artículos 237, numeral 2o. y 241 de la Constitución   Política.    

En tercer lugar, si el   tribunal competente de la jurisdicción contencioso administrativa  pudiese   desempeñarse  en este campo en una primera instancia, con carácter   consultivo, después no podría actuar para definir la acción contencioso   administrativa.”    

      

5.7. El cabildo abierto.    

5.7.1. Marco regulatorio.    

5.7.1.1. La Constitución únicamente se refiere al   denominado cabildo abierto en el artículo 103 de la Carta al mencionar los   mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. El artículo   9 de la ley 134, declarada exequible en su oportunidad, definió el cabildo como la reunión pública de los concejos   distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los   habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de   interés para la comunidad.    

5.7.1.2. La Corte ha indicado que ese mecanismo   consiste en “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente,   acerca de los asuntos que le interesen o afecten.”[180] También   ha señalado que el instrumento referido “se constituye en la forma más   efectiva para que los ciudadanos residentes en los respectivos entes   territoriales, puedan discutir y estudiar los asuntos que son de interés para la   comunidad”[181].   Igualmente precisó que mediante el mismo se pretende “ampliar los escenarios   de participación de los ciudadanos y, en concreto, que la comunidad política de   manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de   la respectiva población. (…)”[182].   Asimismo advirtió que en el cabildo “los habitantes tienen el derecho de   participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su opinión,   sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad”[183]    

5.7.1.3. Mecanismos de participación como el cabildo   abierto tienen como objetivo, al igual que los demás “foros cívicos”, promover   el diálogo horizontal de los ciudadanos complementando, en esa medida, el   diálogo vertical que se materializa mediante los mecanismos propios de la   democracia representativa. Por ello resulta posible establecer que las   autoridades disciplinen su realización  con el propósito de asegurar que   los procesos de deliberación que allí se surten se lleven a cabo sin   interferencias. Fue por ello que la Corte Constitucional encontró admisible   –aunque no se trataba propiamente de un cabildo abierto- que en un foro cívico   convocado por el alcalde de un Municipio para discutir asuntos presupuestales,   no se admitiera el ingreso de aquellos que en ese entonces eran candidatos a la   alcaldía.      

Sobre el particular la Corte explicó:    

“En la democracia representativa la comunicación siempre es vertical: el   representante habla y los ciudadanos escuchan, eligen y juzgan. En la democracia   participativa la comunicación puede también ser horizontal: los ciudadanos   deliberan entre sí, pues es a través de este diálogo entre iguales que se   construye conciencia cívica, se edifican consensos o se reconocen diferencias   legítimas, se fijan prioridades que responden a necesidades y expectativas   compartidas, y se adoptan decisiones.”[184]    

5.7.2. Reglas jurisprudenciales sobre el   cabildo abierto.    

5.7.2.1. Posibilidad de que el legislador   le atribuya al cabildo abierto capacidad de decisión.     

El cabildo es un mecanismo de democracia participativa que activa la relación de   control del poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la   administración con la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como   una forma de ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo   regulan se contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La   posibilidad de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este   Tribunal en la sentencia C-180 de 1994 que sostuvo:    

“En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente   deliberante del cabildo que figura en la definición, en modo alguno significa   que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en todo   tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para que   en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza vinculante   a las deliberaciones populares en cabildo,  en forma congruente con la   potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por esta   vía de manera directa  (artículo 3o. CP).”    

5.7.2.2. Regla relativa a la posibilidad   de que el legislador defina, en general, los sujetos habilitados para participar   en el cabildo.    

Las características de este mecanismo hacen posible que el legislador establezca   que los participantes en el cabildo sean aquellos que tengan un interés   específico en la materia. Esto implica la posibilidad de que el legislador   estatutario establezca que en el cabildo participen únicamente los residentes en   determinado nivel territorial. Dijo la Corte que la premisa según la cual el   cabildo abierto tiene como propósito discutir asuntos de interés para la   comunidad “enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto debe   existir y que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la   respectiva localidad o municipio.”[185]    

5.7.2.3. Prohibición de que el legislador   le asigne a las autoridades territoriales competencias para la regulación de la   convocatoria y funcionamiento del cabildo abierto.    

Considerando que la Constitución no se ocupa de   regular las condiciones de realización del cabildo abierto, el margen de   configuración del que dispone el Congreso para regular esta institución de   participación democrática es particularmente amplio. Es por ello que la Corte ha   sostenido que “el constituyente deja en manos del legislador su   reglamentación”[186]. En   tanto titular exclusivo de esa competencia no es posible que le asigne a los   concejos municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la   expedición de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los   cabildos cuando no se encuentren contenidas en la ley. Sobre este último punto   señaló:    

“En cambio, se impone declarar inexequible el artículo 90 pues, habiendo el   Constituyente reservado a la órbita de la ley estatutaria  la regulación   normativa de los mecanismos de participación ciudadana, mal podía el Congreso   delegar tal competencia en los concejos municipales, distritales o en las juntas   administradoras locales, en punto a la convocatoria y el funcionamiento de los   cabildos abiertos, ni aun cuando se la concibiera con  un carácter   subsidiario o supletivo de sus mandatos. La regulación de los mecanismos de   participación ciudadana sólo puede hacerla el legislador ordinario, mediante Ley   estatutaria.”[187]    

5.8. La revocatoria del mandato.    

5.8.1. Marco regulatorio.    

5.8.1.1. La Carta Política hace referencia específica a la revocatoria del   mandato en dos disposiciones. La primera de ellas, el artículo 40, señala que el   derecho a la participación de los ciudadanos se concreta, entre otros, en el   derecho a revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que   establezca la ley. A su vez, el artículo 103 lo enuncia como uno de los   mecanismos de participación ciudadana. Adicionalmente el artículo 259, aunque no   contiene una mención específica de dicha figura, alude al denominado voto   programático indicando que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al   elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.    

5.8.1.2. El artículo 6 de la Ley 134 de 1994 definió la revocatoria como   el derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el   mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta   Corporación la revocatoria del mandato[188] consiste en “la posibilidad   con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento   de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (…)”[189].   Igualmente ha advertido que se trata de un instrumento que permite “el   control político directo sobre el poder público”[190].    

La Corte ha tenido oportunidad de explicar el fundamento de la revocatoria   señalando  que “la estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como   para los gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el   cumplimiento del programa electoral.”[191] Como consecuencia de   ello “las promesas electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben   cumplirse, lo cual explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del   mandato.”[192]    

Y refiriéndose a la aptitud de este mecanismo para materializar el control de la   administración, la sentencia T-1037 de 2010 señaló:    

“De lo reiterado, es evidente que la Constitución propugna por la existencia de   espacios democráticos en distintos ámbitos; de todos, quizá el más problemático   es el político ya que en éste confluyen las diversas fuerzas que buscan   controlar el poder y todo lo que ello implica. En este aspecto, por definición   no solo en el tema electoral sino en el desarrollo diario de la gestión de los   gobernantes, siempre habrá conformes e inconformes, circunstancia ante la cual   la Constitución contempla, entre otros, el mecanismo de la revocatoria del   mandato, herramienta por medio de la cual se puede materializar el ejercicio de   su control.”    

5.8.1.3. Este instituto, que asegura el derecho a conformar y controlar el poder   político, tiene entonces un vínculo estrecho con el voto programático. Sobre   este último, la sentencia C-011 de 2004 explicó:    

“La Corte comparte estos criterios en el sentido de que ellos encierran el   espíritu democrático y participativo de este instrumento. El voto programático   es una expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que   estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y gobernadores) y los   ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone al elegido por   mandato un programa, el voto programático posibilita un control más efectivo de   los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la revocatoria del mandato   es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la Constitución   de 1991.”    

Y allí mismo indicó:    

“Esta revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de   participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el   artículo 40 superior. En otras palabras, en el nuevo esquema filosófico de la   Carta el ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y   luego desaparece durante todo el período que media entre dos elecciones -como en   la democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano   conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la   democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su  elección.”    

Destacando la importancia del voto programático en tanto permite asegurar el   control del poder político, la jurisprudencia ha reconocido el interés   constitucional de todos los ciudadanos de exigir, en aquellos eventos en los que   un Gobernador deba elegir el reemplazo de un alcalde que ha faltado   absolutamente, que sea nombrada una persona con la disposición a cumplir con el   programa presentado y en esa dirección “existe la obligación de seleccionar una persona   que siga el programa de gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o   movimiento y, además, guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa”[193]. Sobre ello   indicó:    

“Según lo señalado por la   Corte Constitucional en sentencias C-011 de 1994, C-538 de 1995, C-1258 de 2001   y C-179 de 2002, el voto programático es realización de la democracia   representativa. Como tal, es desarrollo del derecho fundamental contenido en el   artículo 40 de la Constitución.    

Controlar que el nuevo   mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el pueblo   constituye una de las formas en que se logra “participar en la conformación,   ejercicio y control del poder político”, que es el eje en torno al cual gira la   disposición constitucional.    

La posibilidad de dicha   participación no es un asunto que esté limitado a los integrantes del   movimiento, grupo o partido político o coalición que apoyó al candidato. Todos   los ciudadanos locales son titulares de dicho derecho y, en esa medida, tienen   un interés legítimo en el resultado del proceso de designación del nuevo   alcalde.”[194]    

5.8.1.4. En atención a esta inescindible relación, la Corte ha considerado   exequible una disposición de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo   conforme a la cual cualquier modificación del Plan de Desarrollo propuesto por   el gobernador o alcalde y que pretenda introducir la Asamblea o el Concejo, debe   contar con la aprobación de aquel. Sobre el particular dijo:    

“El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como   alcalde debe sistematizar a través de la formulación del respectivo plan de   desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le   impusieron como mandato su cumplimiento, están en capacidad y disponen de los   mecanismos para revocar su mandato, según lo dispuesto en los artículos 1o. y   2o. de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglamentó el artículo 259 de la Carta   que consagró el voto programático. Una razón más que justifica, primero que   corresponda al alcalde el diseño y elaboración del respectivo plan, y segundo   que cualquier modificación que se pretenda introducir al mismo deba contar con   su aprobación.”[195]    

5.8.1.5.  En   una dirección semejante, la Corte Constitucional estimó que se oponía al voto   programático la regla establecida en el artículo 49 de la ley 617 de 2000 según   la cual los Gobernadores o Alcaldes no podrían nombrar a los representantes de   los departamentos, distritos y municipios en juntas o consejos directivos de las   entidades del sector central o descentralizado del correspondiente departamento,   distrito o municipio. Concluyó este Tribunal:    

5.8.2. Reglas jurisprudenciales sobre revocatoria del mandato.    

5.8.2.1. Imposibilidad   de confundir la revocatoria del mandato y la perdida de investidura.    

Al adelantar el control de constitucionalidad del proyecto de ley relativo a   esta materia, la Corte consideró que se oponía a la Constitución asimilar la   revocatoria del mandato con la pérdida de investidura. En esa dirección señaló   este Tribunal:    

“También estima la Corte contraria a la Constitución la expresión “que causa la   pérdida de la investidura de los gobernadores y  alcaldes elegidos   popularmente”, por cuanto el proyecto está confundiendo dos fenómenos diversos:   la revocatoria de mandato, que es una decisión política de control de los   electores sobre los elegidos, y la pérdida de investidura (art 183 y 184 CP) que   es una sanción jurídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento de los   deberes de su cargo y por las causales previstas en el artículo 183 de la   Constitución.”[197]    

Según sostuvo, la revocatoria es, en realidad, “un juicio de naturaleza   política que llevan a cabo los electores que pretenden la revocatoria, mas no de   uno de carácter judicial, como sucede en el caso de la pérdida de la   investidura.”[198]    

5.8.2.2. Prohibición de que el legislador establezca, al adoptar la regulación   en materia de voto programático, un determinado contenido a los programas que   deben inscribir los candidatos.    

Resulta contrario a las exigencias propias del pluralismo político imponer a los   candidatos a la alcaldía o a la Gobernación, un determinado modelo para la   presentación del programa que se obligan a cumplir en el evento de ser elegidos.      En aplicación de esta regla, la Corte consideró inexequible una disposición que   indicaba que los programas serían entendidos como propuestas   integrales, coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan   por el desarrollo armónico de la respectiva entidad territorial en lo social,   económico, político, laboral, cultural y ecológico[199].    

5.8.2.3.    Posibilidad de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la   elección del alcalde antes de activar la revocatoria del mandato.    

La jurisprudencia de esta Corporación ha encontrado compatible con la   Constitución las disposiciones que establecen un límite temporal a la iniciativa   de la revocatoria. De esta manera es factible que el legislador prevea que antes   de determinado tiempo se impida cualquier propósito revocatorio.    

En esa dirección, al examinar una disposición que establecía que la revocatoria   solo procedería si había transcurrido un año desde el momento de la posesión del   respectivo mandatario, la Corte concluyó que era exequible “puesto que es un   término razonable establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o   gobernador pueda comenzar a dar cumplimiento a su programa.”[200]    

5.8.2.4. Posibilidad   de que el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de   la revocatoria, las razones que la motivan.    

Este Tribunal ha considerado que establecer la obligación de presentar las   razones que motivan una solicitud de revocatoria es plenamente compatible con la   Carta Política. Según la sentencia C-011 de 1994 “establecer las razones por las   cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza   un contenido a las personas para ejercer el control político” y, en esa   medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo   electoral el por qué de la convocatoria”.    

Al examinar una exigencia similar, la sentencia C-180 de 1994 expresó:    

“La Corte considera constitucional esta disposición, en cuanto dicha exigencia   es parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que   se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a   votación para revocar un mandato, sin conocer los motivos que fundamentan dicha   solicitud.”    

5.8.2.5.    (i) Posibilidad de que el legislador establezca un apoyo mínimo de la solicitud   de revocatoria para promover la convocatoria a la votación y (ii) Prohibición de   excluir del proceso revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las   elecciones.    

En desarrollo de la   libertad de configuración de la que dispone el legislador estatutario, es   posible que establezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la   revocatoria. Eso permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e   impide, adicionalmente, que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la   activación de funciones electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al   estudiar una disposición que señalaba que la solicitud de revocatoria debía   venir acompañada de un memorial suscrito por personas que hubieren participado   en la jornada de elección del mandatario en un número equivalente  al   cuarenta por ciento (40%) de los votos válidos emitidos en esa oportunidad,   sostuvo este Tribunal:    

“Igualmente considera razonable la Corte que se exija un número no inferior al   40% del total de votos emitidos para la elección del mandatario seccional para   que la solicitud de revocatoria conlleve la realización de la elección. La   revocatoria es un procedimiento que puede afectar el desempeño de la   administración pública y cuesta dinero al erario público. Es entonces razonable   que el Legislador exija que un número mínimo de ciudadanos suscriba el memorial   a fin de garantizar la seriedad de la petición de revocatoria. Igualmente, el   artículo excluye de la posibilidad de suscribir el memorial a aquellos electores   que no hayan participado en las elecciones, lo cual es legítimo por la   naturaleza de la relación de mandato, tal como se señaló anteriormente en esta   sentencia.”[201]    

Posteriormente, al examinar una nueva regla legislativa que establecía que el   porcentaje del cuarenta por ciento (40%) se aplicaría no al número de votos   válidos emitidos en la elección sino al número de votos que hubiera obtenido el   elegido, este Tribunal consideró que ella se ajustaba a la Constitución. Al   ocuparse del asunto indicó:    

“La modificación que en este punto se propone a la legislación vigente, sin duda   representa una facilitación del procedimiento legal establecido para convocar a   pronunciamiento para revocatoria del mandato. Empero, podría pensarse que la   reducción del número de ciudadanos al 40% del total de votos que obtuvo el   elegido, permite a la minoría política proponer la convocatoria, lo cual resulta   contrario al principio de las mayorías que fundamenta el régimen democrático. No   obstante, teniendo en cuenta que este porcentaje se refiere solamente al número   de ciudadanos que deben apoyar la convocatoria para pronunciamiento sobre   revocatoria, y no al número que debe aprobar la revocatoria misma, queda a salvo   dicho principio de mayorías. Si existiere una mayoría que respalda la gestión   del mandatario, ella tendrá después la ocasión de demostrarlo en las urnas, de   manera tal que la oposición no resultará imponiendo una voluntad minoritaria.”[202]    

A diferencia de lo establecido en la sentencia C-011 de 1994 respecto de la   constitucionalidad de la exigencia según la cual los suscriptores de la   solicitud solo podían ser los participantes de la jornada electoral previa, la   Corte estableció en la sentencia C-179 de 2002 que esa condición vulneraba el   derecho de los ciudadanos a participar en el control del poder público. La Corte   precisó:    

“Ahora bien, dado que se gobierna para todos los habitantes del departamento o   municipio y que la gestión del burgomaestre o del gobernador alcanza a todos, el   control sobre esta actividad gubernamental compete igualmente a todos los   ciudadanos. Ciertamente, si la soberanía radica en el pueblo de manera tal que   cada ciudadano es el titular de una porción de ella, como lo expusiera   originalmente Rousseau, el hecho de no participar en una elección no puede hacer   perder al ciudadano su condición a efectos de excluirlo de los mecanismos de   participación. En cuanto ciudadano, que sigue siéndolo, y por tal depositario de   la soberanía, continua como titular de todos los derechos políticos, entre ellos   el de participar en el ejercicio del control político a través del mecanismo de   la revocatoria. Limitar el alcance del derecho a esta forma de control político   acudiendo al argumento según el cual sólo los que sufragaron en la elección del   mandatario le confirieron mandato, es traer al derecho público, sin fundamento   alguno, la figura del mandato del derecho privado en la cual los intereses en   juego son únicamente los de los contratantes – mandante y mandatario -. El   derecho público que regula relaciones jurídicas en las cuales siempre subyace el   interés general, no puede transmutar la figura sin variaciones, pues por encima   de la relación estrictamente personal entre el  elector y el elegido, se   superponen los intereses de todos.”    

5.8.2.6.    Posibilidad de establecer exigencias mínimas de participación y votación para   que la revocatoria resulte posible.    

Cabe advertir que atendiendo el cambio de postura respecto de los ciudadanos   legitimados para intervenir en el proceso de revocatoria, la Corte consideró que   permitir la concurrencia a la votación de ciudadanos que no habían intervenido   en la elección previa, se ajustaba a la Carta Política.    

5.8.2.7. Posibilidad de   establecer una prohibición de iniciar un nuevo trámite de revocatoria cuando en   virtud de la votación ella no ha prosperado.    

La Corte consideró que era constitucionalmente que el legislador estableciera la   improcedencia de un nuevo trámite de revocatoria cuando, en virtud de la   votación del pueblo, ella hubiere resultado fallida. Así, en la sentencia C-180   de 1994 indicó la Corte:    

“En relación con el artículo 70, dispone que si como resultado de la   votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a   intentarse dicha solicitud en lo que resta de su periodo.    

En cuanto a esta norma, estima la Corte que es constitucional, pues de una   parte, se trata del desarrollo de la facultad que el Constituyente otorgó en el   artículo 103 al legislador para regular este mecanismo, y de otra, lo que se   pretende es evitar que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los   enemigos políticos le impidan al respectivo mandatario, cumplir a cabalidad con   su mandato o programa político.”    

5.8.2.8.    Designación del reemplazo definitivo del alcalde revocado.    

La regla relacionada con la designación del reemplazo del gobernador o alcalde,   que ha sido objeto de revocatoria, fue inicialmente precisada por la Corte al   señalar que se oponía a la Constitución disponer que el Presidente de la   República o los Gobernadores designaran definitivamente el reemplazo del alcalde   revocado. Sin embargo, la Corte juzgó que si era posible la designación interina   de un alcalde o gobernador hasta tanto se desarrollaran las nuevas elecciones.   Sobre ello la sentencia C-011 de 1994 presentó las siguientes consideraciones,   luego reiteradas en la sentencia C-180 del mismo año:    

“Siendo ello así, facultar al presidente de la República, o a los gobernadores,   según el caso, para nombrar en propiedad, hasta el final del período   correspondiente -es decir, hasta por un año-, a quienes hayan de suceder a los   gobernadores o alcaldes cuyo mandato haya sido revocado, cuando hubieren   transcurrido dos años desde la fecha de su posesión, implica ni más  ni   menos,  retornar al sistema de nombramiento de los alcaldes por parte del   Ejecutivo departamental, que rigió hasta 1986, y al de los gobernadores por   parte del Ejecutivo nacional, que rigió hasta  1991, sistemas éstos que   fueron expresamente abolidos: el primero a través del Acto Legislativo No. 1 de   1986, y el segundo por la Constitución de 1991.    

Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente   por el presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el   caso, en los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con   ello de evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo   departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras   se procede a la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que   de tal situación lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente   de la República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el   término del período, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el   cambio de régimen que en esta materia se produjo primero en la Reforma   constitucional de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido   es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento   por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho   excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va   en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la   Constitución.”    

Ahora bien esa regla debe entenderse en la actualidad modificada en virtud de lo   dispuesto por el acto legislativo No. 2 de 2002 que modificó los artículos 303 y   314. Conforme a lo allí  dispuesto (i) cuando al momento de acaecer la   falta absoluta, faltaren más de 18 meses para cumplir el período, se procederá a   la elección de alcalde o gobernador por el tiempo que reste. Cuando no se cumpla   tal condición, esto es, (ii) cuando faltaren menos de 18 meses para concluir el   período deberá el Presidente de la República o el Gobernador, según el caso,   proceder a la designación por el tiempo que faltare respetando el grupo   político, el movimiento o la coalición por la cual hubiere sido elegido el   alcalde. Así las cosas y siendo la revocatoria del mandato una falta absoluta,   deberán seguirse las reglas ahora establecidas directamente por la Constitución.       

5.8.2.9.    Prohibición de promover la participación en los procesos de revocatoria del   mandato mediante la creación de estímulos.    

Dado que el éxito de la revocatoria del mandato depende de la satisfacción de un   umbral mínimo de participación, no resulta posible que la ley otorgue estímulos   o conceda beneficios a quienes participen. Así lo estableció la sentencia C-041   de 2004 citada al enunciar la aplicación de esta regla al referendo, a la   consulta popular y al plebiscito.    

5.8.2.10. Prohibición de extender la revocatoria del mandato a los miembros del   Congreso.     

La Corte ha considerado que la revocatoria del mandato se aplica, en atención a   lo establecido en materia de voto programático en el artículo 259 de la Carta,   únicamente a los alcaldes y gobernadores. Refiriéndose a la posibilidad de   aplicar tal institución a los congresistas sostuvo esta Corte:    

“El funcionamiento en bancadas tiene como objetivo racionalizar las labores del   Congreso y de las Corporaciones de elección popular. En tal sentido, la   prohibición de la doble militancia tiene como razón de ser la de servir de   instrumento disciplinante para la existencia misma de las bancadas. Así, en   principio, bancadas y doble militancia no dependen de la clase de mandato que se   les conceda a los parlamentarios.    

Sobre el particular, cabe señalar que si bien puede ser independiente la   existencia de disciplina interna de los partidos mediante el funcionamiento de   bancadas de la clase de mandato que se maneje, es necesario tener presente las   relaciones existentes entre mandato parlamentario y funcionamiento de partidos,   pues esta relación determina en buena parte la forma de ser de nuestro sistema   democrático. De tal suerte que, para las Corporaciones de elección popular no   puede hablarse de mandato imperativo, pues no está en los representantes de un   partido concretar todo el programa, la razón de ser, la naturaleza de los   órganos colegiados es la negociación, el consenso y la conclusión en la ley de   las decisiones más próximas a un ideario. No puede exigírseles mandato   imperativo, ni revocatoria del mandato.”    

Así las cosas, en el sistema actual, resultante de la reforma política y de la   ley de bancadas, si bien no existen responsabilidades directas entre elector y   representante por incumplimientos del mandato ( no pueden existir ), si existe   un mecanismo para que los elegidos actúen de manera armónica y cohesionada en   torno a los intereses del partido, cual es, la prohibición de la doble   militancia y el régimen disciplinario interno que hasta donde la dinámica   política parlamentaria lo permite, debe orientar a los representantes a actuar   de manera coherente con tal ideario político en que consiste el programa del   partido.”   [205]    

5.8.2.11. Obligación de las autoridades territoriales de proteger las   expresiones orientadas a promover la revocatoria del mandato.    

La Corte ha señalado que la actuación de las autoridades locales, en el marco de   una iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato, debe ser respetuosa de los   derechos que se garantizan a quienes lideran la iniciativa. En esa medida ha   dispuesto (i) que la restricción a las manifestaciones públicas de los   interesados así como (ii) las intervenciones en medios de comunicación por parte   de los mandatarios locales, deben ser especialmente cuidadosas a efectos de no   desconocer la libertad de expresión e información, de no vulnerar el derecho al   buen nombre y a la honra y de no inhibir o afectar el derecho a la participación   de los ciudadanos[206].      

5.9. Conclusión    

5.9.1. El parámetro de constitucionalidad requerido   para el análisis de la presente ley estatutaria evidencia la amplitud y   complejidad con la que se expresa el concepto de democracia en la Constitución   de 1991. Ese concepto tiene como punto de partida el reconocimiento de una muy   amplia gama de formas de representación, dirección y control que en ocasiones   entran en conflicto     

Esas tensiones adquieren una importancia   significativa al constatar que se  manifiestan y proyectan sobre un   extendido conjunto de derechos y obligaciones del más diverso tipo. A ello se   suma que la participación de los ciudadanos adquiere formas diferentes y se   expresa en diferentes ámbitos de la vida individual, social y política.     

En este último ámbito tienen un capítulo especial los   mecanismos de participación a que se refiere el artículo 103 de la Carta. De lo   dicho hasta ahora  puede concluirse que el grado de institucionalización   constitucional de tales mecanismos no es uniforme. En efecto, al paso que para   varios de ellos la Constitución dispuso normas relativas a la iniciativa, a la   votación, a los límites y a los controles, en otros apenas se ocupó de   mencionarlos haciendo referencia, en ocasiones, a su sujeción a la ley.    

5.9.2. La Constitución indica, además de la presencia   de un extendido marco de derechos y obligaciones, la existencia de al menos   quince mecanismos de participación. Ello pone de presente una notable y decidida   apertura de la Carta Política para afianzar la posibilidad de que las personas   participen en la adopción de las decisiones que pueden afectarlas. Igualmente,   las palabras de la Carta Política, permiten identificar que con intensidad   variable, el Constituyente de 1991 quiso hacer sucesivos llamados al legislador   estatutario para regular la materia en aquello que quedó inconcluso.    

Esta constatación debe orientar el desarrollo del   control de constitucionalidad del proyecto de ley en esta oportunidad remitido a   la Corte. En efecto, la Corte debe ser consciente que la Carta Política ha   pretendido avanzar en el fortalecimiento de la participación pero que, al mismo   tiempo, ha conferido al legislador, bien por su silencio o bien por llamados   expresos a su actuación, una amplia libertad de configuración.     

En todo caso esa libertad de configuración, derivada   del hecho de que la Constitución no definió todo respecto de la forma en   que las expresiones más profundas de la democracia participativa pueden   manifestarse, se encuentra sometida a límites que la Corte debe precisar y   aplicar a fin de concluir si con sus decisiones el Congreso ha desconocido la   Constitución.    

6. Control de validez material: examen de   las disposiciones del proyecto de ley estatutaria.    

El   articulado del proyecto de ley estatutaria, objeto de examen de validez frente a   la Constitución, se organiza en títulos y capítulos, así:    

Título I: objeto.    

Título II: de los mecanismos   de participación ciudadana.    

Capítulo I: reglas comunes a   los mecanismos de participación ciudadana.    

Capítulo II: del trámite en   corporaciones públicas y revisión de constitucionalidad.    

Título III: de los mecanismos   de participación ciudadana en corporaciones públicas.    

Capítulo I: del cabildo   abierto.    

Capítulo II: convocatoria y   campaña de mecanismos de participación ciudadana.    

Capítulo III: votación sobre   los mecanismos de participación ciudadana.    

Capítulo IV: adopción de la   decisión.    

Capítulo V: de la revocatoria   del mandato.    

Capítulo VI: reglas   especiales a los referendos.    

Título IV: de la rendición de   cuentas.    

Capítulo I: rendición de   cuentas de la rama ejecutiva    

Capítulo II: rendición de cuentas de las juntas administradoras locales, los   concejos municipales y las asambleas departamentales    

Título V: del control social   a lo público.    

Capítulo I: del control social a lo público    

Capítulo II: de las veedurías   ciudadanas    

Título VI: de la   participación social ante las corporaciones públicas de elección popular y el congreso de la república.    

Título VII: de   la coordinación y promoción de la participación ciudadana.    

Capítulo I: del consejo   nacional de participación ciudadana.    

Capítulo II: de la promoción de la participación ciudadana en las   administraciones departamentales, municipales y distritales.    

Capítulo III: de los acuerdos   participativos.    

Capítulo IV: de la financiación de la participación ciudadana.    

Capítulo V: incentivos.    

Capítulo VI: de los derechos   y responsabilidades de los ciudadanos en la participación ciudadana.    

Capítulo VII: de los deberes   de las autoridades públicas alrededor de las instancias de participación   ciudadana.    

Título VIII: alianzas para la   prosperidad.    

Título IX: disposiciones   varias.    

6.1. Artículo 1 (Título I: Objeto).    

Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente ley es   promover, proteger y garantizar modalidades del derecho a participar en la vida   política, administrativa, económica, social y cultural, y así mismo a controlar   el poder político.    

La   presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante las corporaciones   públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el   plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas fundamentales por las   que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles.    

La   regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de   participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni   el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.    

6.1.1. El   artículo 1º define el objeto del proyecto de ley estatutaria: la realización   del derecho fundamental de participación -protección, garantía y promoción- (CP,   art 40). (i) Comienza por enunciar los mecanismos de participación ciudadana   descritos en la Constitución Política (CP, art 103), a través de la intervención   directa del ciudadano o a través de organizaciones civiles, ya para incidir en   la conformación y ejercicio del poder político, y en lo administrativo, lo   económico, social o cultural, como, puntualmente, en el control del poder   político, advirtiendo que no se trata de una regulación exhaustiva, ni de otras   formas de PD ni del ejercicio de otros derechos políticos. (ii) Específicamente,   el segundo inciso del artículo 1º   precisa las modalidades que constituyen el objeto específico de regulación de la   ley: tanto de la participación de las personas en ejercicio ciudadano como de la   participación a través de organizaciones civiles. En esa dirección, la fijación   de reglas y principios aplicables a los diferentes mecanismos de participación   previstos en el artículo 103, así como la instrumentación de formas particulares   para el desarrollo de actividades de control por parte de organizaciones   civiles, tiene como propósito optimizar la realización de los principios   democráticos en los que se fundamenta la Carta; su regulación, adicionalmente,   hace parte  del cumplimiento de una competencia legislativa expresa que se   consagra en los artículos 103 y 152, literal d) de la Constitución. (iii) El   tercer inciso del artículo 1º, prevé la existencia de otras formas de   participación no contenidas en la ley y que, en consecuencia, podrán ser   desplegadas por los ciudadanos a pesar de no encontrarse reguladas en el   proyecto. Se trata entonces de una norma constitucional que asegura la búsqueda   de nuevas formas de participación, tal y como se deriva del principio según el   cual bajo la Constitución de 1991 debe promoverse la materialización de la   democracia participativa en cuanto ello sea posible, en estrecha conexión con el   carácter no exhaustivo de la regulación y con el carácter expansivo del   principio democrático    

6.1.2. Este artículo es expresión del   principio democrático en que se funda la organización política de Colombia, que    el Constituyente de 1991 definió  como un Estado social de derecho,   constituido bajo la forma de república “democrática, participativa y   pluralista”  (CP, preámbulo y art 1).    

6.1.3. Tal carácter democrático y participativo,   consiste en que: (i) el Pueblo, poder supremo o soberano, es el origen del poder   público, del poder de constituir, legislar, juzgar y administrar; (ii) el mismo   Pueblo crea el derecho que sujeta las ramas y órganos poder público y a los   habitantes, a través de sus representantes o directamente; (iii) es el Pueblo   quien decide la integración de los órganos unipersonales o colegiados    mediante los cuales actúa el poder público, a través de actos electorales; (iv)   el propio Pueblo interviene en el ejercicio y control del poder público, a   través de sus representantes o directamente. Justamente, la propuesta de ley   estatutaria que se examina, busca desarrollar modalidades de participación   democrática que permiten la intervención del titular del poder soberano en los   ámbitos públicos donde se toman las decisiones que los afectan (CP, art 2).    

6.1.4. La expresión ‘participativo’ que   utiliza el Constituyente de 1991 va más allá del atributo de participación que   ostenta toda democracia fundada en la soberanía popular y generalmente expresada   en modalidades de representación: alude a la presencia inmediata -no mediada-   del Pueblo, en el ejercicio del poder público, ya como constituyente,   legislador, administrador o veedor. Con ello, la clásica participación   democrática de representación se complementa con formas de participación   democrática de decisión, ya no solo en función de la legitimación del origen del   poder público sino en procura de la legitimidad de su ejercicio. Así, la   democracia se vitaliza y completa por cuanto el Pueblo ejerce la soberanía,   tanto “por medio de sus representantes” como “en forma directa”,   siempre en los términos establecidos en la Constitución (CP, art 3).    

6.1.5. Según la Constitución de 1886 y sus reformas,   el Pueblo soberano sólo podía ejercer función constituyente a través de sus   representantes. Hoy, según la Constitución de 1991, puede hacerlo mediante   representación -congresistas o delegatarios constituyentes- o directamente   -referendo constitucional-. Posibilitado constitucionalmente el ejercicio   directo del poder soberano en su manifestación excelsa -la función   constituyente-, procede que el Pueblo, además de actos electorales, profiera   actos decisorios: trátese de expedición de leyes, actos administrativos u otro   tipo de decisiones de política, gobierno o administración.     

6.1.6. Desde otra perspectiva, el   artículo 1º se ocupa del objeto de la ley, a saber, la realización efectiva del   derecho de participación democrática, en correspondencia con el artículo 2º   constitucional, que establece como uno de los fines esenciales del Estado la   garantía de efectividad de los derechos consagrados en la Constitución.   Igualmente propone una regulación de: (i) los mecanismos de participación   democrática previstos en la Constitución (CP, art 103.1), con excepción del   “voto”  como instrumento de la participación representativa y no directa, ajeno al   contenido de la presente iniciativa estatutaria[207];   y (ii) de formas de participación de las organizaciones civiles como “instancias   de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública” (CP,   art 103.3), en cumplimiento del mandato constitucional de expedición, por el   Congreso de la República, de una ley estatutaria regulatoria de “las   instituciones y mecanismos de participación ciudadana” (CP, art 152.d).    

6.1.7. El Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos prevé, en su artículo 25, que todos los ciudadanos tendrán   derecho, sin discriminación ni restricciones indebidas, “a participar en la   dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes   libremente elegidos”[208]. Esta garantía   reconocida por el derecho internacional de los derechos humanos que compromete   al Estado colombiano  (CP, art 9) y prevalece en el orden jurídico interno   (CP, art 93), es también parámetro de constitucionalidad de las normas   estatutarias. Así, a la luz de la normatividad internacional imperativa para   Colombia, los   objetivos que se plantean en el primer inciso de la disposición son   compatibles con el reconocimiento del derecho a la participación previsto en   instrumentos internacionales.    

6.1.8. Para la Corte, no puede abrirse   paso el cargo formulado por un grupo de intervinientes, según el cual se habría   configurado una omisión legislativa relativa, dado que el proyecto no se ocupó   de establecer una regulación diferencial o especial para grupos que así lo   requieren, tal y como ocurre (i) con los pueblos indígenas y   afrocolombianos en materia, por ejemplo, de consulta previa, (ii) con las   personas afectadas por alguna discapacidad y (iii) con los niños y niñas. En   efecto, la adopción de una ley que se ocupe de disciplinar parcialmente un   sector de la materia comprendida por la reserva de ley estatutaria no conduce a   su inconstitucionalidad, en tanto no existe el deber superior de expedir una   regulación que comprenda todas las aristas o facetas de una determinada materia[209].    

La pretensión del proyecto de ley, según   se sigue de su texto, consiste en establecer una regulación de los mecanismos de   participación ciudadana que se enuncian en el artículo 103 de la Carta y de   algunas de las formas en que se despliega el control de la ciudadanía a la   gestión pública. Así las cosas, la Corte considera que no puede objetarse su   constitucionalidad por la ausencia de las normas que echan de menos los   intervinientes, en tanto no existe imperativo constitucional que imponga una   carga de regulación exhaustiva. La Corte reconoce que es de enorme importancia   constitucional la adopción de estatutos que protejan la participación de tal   tipo de grupos y que regulen eventos complejos en que ella se concreta, tal y   como ocurre con la consulta previa de las comunidades étnicas. De esa   consideración  no se sigue, sin embargo, que un proyecto que se limite a   regular una particular dimensión o faceta de la democracia devenga   inconstitucional.         

6.1.9. En síntesis, mediante el artículo 1º, el Legislador busca el desarrollo   de mandatos constitucionales esenciales al concepto de estado social de derecho,   como los principios de soberanía popular, democracia representativa y directa y   pluralismo político y social. Y, del mismo modo, garantiza el cumplimiento de    obligaciones internacionales del Estado en materia de participación en los   asuntos públicos. La decisión de exequibilidad se ajusta, adicionalmente, al   precedente que se deriva del pronunciamiento que hizo la sentencia C-180 de 1994   respecto del artículo 1º de la Ley 134 de 1994.    

6.1.10. Sin perjuicio de las consideraciones que más adelante se hacen al   respecto, debe la Corte destacar desde ahora que la efectividad de las normas   previstas en el proyecto de ley depende, en buena medida, de la realización de   esfuerzos institucionales encaminados asegurar la existencia de recursos   públicos para financiar las actividades participativas. En esa dirección las   entidades que integran la organización electoral y en lo que sea de su   competencia, deberán adoptar las decisiones que se requieran para asegurar la   efectividad de los diferentes mecanismos de participación en los que se prevea   su intervención. Adicionalmente el proyecto contempla normas que definen la   financiación de la participación ciudadana y fijan las fuentes de los recursos   destinados a los programas para su apoyo y promoción. La puesta en marcha de esa   financiación demandará, naturalmente, la actuación coordinada de las autoridades   competentes en la materia y, en particular, la intervención del Departamento   Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, según lo establece el   parágrafo del artículo 94 del proyecto de ley. También los organismos de control   y las superintendencias según lo exige el proyecto deberán prever las partidas   presupuestales, en lo de su competencia, para promover la participación de la   ciudadanía a través de los mecanismos de control.          

6.2. Artículo 2º (Título I: Objeto).    

Artículo 2°. De   la política pública de participación democrática. Todo   plan de desarrollo debe incluir medidas específicas orientadas a   promover la participación de todas las personas en las decisiones que los   afectan y el apoyo a las diferentes formas de organización de la sociedad. De   igual manera los planes de gestión de las instituciones públicas harán explícita   la forma como se facilitará y promoverá la participación de las personas en los   asuntos de su competencia.    

Las   discusiones que se realicen para la formulación de la política pública de   participación democrática deberán realizarse en escenarios presenciales o a   través de medios electrónicos, cuando sea posible, utilizando las tecnologías de   la información y las comunicaciones.    

6.2.1. El   artículo 2º contiene unas disposiciones instrumentales que se juzgan   centrales en la realización efectiva del derecho de participación ciudadana: (i)   medidas especiales de promoción de la participación en todo plan de desarrollo y   en planes de gestión institucionales; (ii) escenarios presenciales o virtuales,   con apoyo tecnológico, en las discusiones para la formulación de tales políticas   (CP, art 1).    

6.2.2. El primer inciso impone un deber   de incorporar en los instrumentos que orientan y determinan la actividad de las   diferentes entidades del Estado,  mecanismos de diferente naturaleza para   la garantía de la democracia. Respecto de los planes de desarrollo -artículo 339   de la Constitución-, la disposición prevé la adopción de medidas que se   desdoblan en dos niveles en los que se manifiesta la democracia: (i) la   participación de los ciudadanos en las decisiones que pueden afectarlos;   (ii) las formas de organización de la sociedad, cuyas estructuras, propósitos y   medios de acción pueden ser del más diverso tipo. Así, el proyecto prevé que en   el nivel más alto de la organización de la gestión pública -planes de   desarrollo- se dispongan medidas que propicien, favorezcan o realicen formas de   participación, o bien permitiendo la incidencia de los ciudadanos en las   decisiones que les interesan, o apoyando organizaciones sociales cuya actividad   se encuentre reconocida en la Constitución tal y como ocurre, por ejemplo, con   las   asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,   benéficas o de utilidad común no gubernamentales a las que alude el artículo 103   de la Carta. En   relación con los planes de gestión de las entidades públicas y por ello en un   nivel particular, se demanda de éstas la previsión de formas para que las   personas puedan participar en aquellos asuntos que sean de su competencia.    

6.2.3. El deber fijado en el segundo   inciso tiene como propósito ampliar los canales de participación de manera tal   que se asegure la máxima participación posible. Se trata de una forma de   optimización del principio democrático, en tanto fortalece la vinculación de los   ciudadanos a las etapas en las cuales se diseñan y materializan las políticas de   participación.      

6.2.4. Así, estos dos contenidos   normativos, que incluso en otras disposiciones habían sido objeto de regulación   -la Ley 489 de 1998 y la Ley 1474 de 2011-, se ajustan a lo dispuesto en la   Constitución y no plantean problema constitucional alguno.    

6.3. Artículo 3º (Título   I: Objeto).    

Artículo 3°. Mecanismos de participación. Los mecanismos de   participación ciudadana son de origen popular o de autoridad pública, según sean   promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por firmas   ciudadanas o por autoridad pública en los términos de la presente ley.    

Son   de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las   corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato; es de   origen en autoridad pública el plebiscito; y pueden tener origen en autoridad   pública o popular el referendo y la consulta popular.    

La   participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y   mecanismos que permiten su intervención en la conformación, ejercicio y control   de los asuntos públicos. Pueden tener su origen en la oferta institucional o en   la iniciativa ciudadana.    

6.3.1. El artículo 3º establece   (i) una clasificación de mecanismos de participación por su origen -de   iniciativa popular o de origen en autoridad pública-, y (ii) ubica los   mecanismos específicos regulados en esta ley estatutaria en una u otra   categoría.    

6.3.2. Respecto de la clasificación y los   criterios clasificatorios, el inciso primero define que los mecanismos de   participación ciudadana de origen popular son aquellos que se promueven por   iniciativa ciudadana mediante solicitud avalada por firmas de ciudadanos; y los   mecanismos de origen en autoridad pública son los que responden a la iniciativa   u oferta de autoridades e instituciones. El inciso segundo ubica las modalidades   de mecanismos participativos en las categorías prefijadas. A tal efecto, el   Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para asociar determinado   mecanismo participativo a un origen o iniciativa determinados, siempre que no   contravenga reglas constitucionales que fijan la competencia para impulsarlo.    

6.3.3. En relación con la iniciativa popular   normativa -para presentar proyectos de reforma constitucional, de ley, de   acuerdos u ordenanzas-, es de suyo que este mecanismo se clasifique como de   origen ciudadano; no obstante, cabe precisar que cuando concejales y diputados,   en el porcentaje que fija la Constitución -artículos 155 y 375-, promueven   proyectos de reforma constitucional o legal como harían los particulares, lo   hacen en condición de voceros de grupos ciudadanos y no de autoridades públicas   ni en representación de la corporación a la que pertenecen, razón por la cual es   constitucionalmente válido clasificar dicha modalidad de iniciativa legislativa   o constituyente como de origen popular[210].   Respecto del   origen popular del procedimiento de revocatoria del mandato o del   cabildo abierto, la Constitución no se ocupa específicamente de ello,   resultando especialmente amplio el margen de configuración atribuido al   Legislador estatutario    

6.3.4. En la misma dirección, la Corte   considera que la calificación del plebiscito como un mecanismo que solo   puede tener origen en la autoridad pública, no se opone a la Constitución, en   tanto el Legislador cuenta con poder legislativo para así determinarlo. De   hecho, corresponde a la definición que de tal mecanismo hace la Ley 134 de 1994   y lo concluido por la Corte Constitucional, indicando que se trata del   pronunciamiento del Pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante   el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo. Al   expresar las razones que fundaron la constitucionalidad de tal disposición,   señaló esta Corporación lo siguiente:    

“El Constituyente de 1991 consagró como uno de los   mecanismos de participación democrática, el plebiscito. En el proyecto de ley se   establecen una serie de controles estrictos para garantizar que éste sea   utilizado como un verdadero mecanismo de participación ciudadana, libre de los   vicios que históricamente lo han asociado a un instrumento utilizado en   regímenes autoritarios. Los controles previstos en el proyecto (artículo 77),   sólo tienen ese alcance y no impedirán que el Presidente de la República pueda   utilizarlo como una herramienta democrática que le permita provocar un   pronunciamiento popular.”[211]    

6.3.5. El inciso 2º del articulado   establece que el referendo puede tener un origen dual, ya en el Pueblo o   en una autoridad pública.    

6.3.5.1. Según la Constitución, el   referendo derogatorio, tanto de una norma legal (CP, art 170) como de una   norma constitucional aprobada por el Congreso (CP, 377), únicamente puede ser   promovido por el Pueblo (CP, art 170). Por su parte, el referendo   constitucional aprobatorio solo puede ser convocado por el Congreso de la   República, ya que únicamente la autoridad legislativa cuenta con competencia   para “someter” a la decisión del Pueblo un proyecto de reforma   constitucional para su aprobación.    

6.3.5.2. Fenómeno distinto es que la ley   aprobatoria del referendo constitucional aprobatorio pueda tener origen   en la “iniciativa del gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del   artículo 155” [de la Constitución], razón por la cual tiende a confundirse   esta habilitación ciudadana para el ejercicio de la iniciativa legislativa   -mecanismo de participación autónomo, según el artículo 103 constitucional-, con   el origen de la convocación a dicho referendo, que solo procede a voluntad del   Congreso de la República mediante ley que incorpore el proyecto de reforma   constitucional en cuestión, independiente de que dicha ley haya sido de   iniciativa gubernamental o popular.    

6.3.6. Respecto de la consulta popular,   prevista en el mismo inciso segundo del artículo tercero como de origen público   o ciudadano, no encuentra la Corte objeción constitucional que conduzca a la   inexequibilidad. En efecto, pese a que los artículos 104 y 105 de la   Constitución prevén que corresponde al Presidente, a los gobernadores y a los   alcaldes la iniciativa de la consulta, ello no se traduce en una prohibición de   que el legislador estatutario, fundándose en el carácter expansivo del principio   democrático, prevea que los ciudadanos también pueden promover este mecanismo.   Al autorizar la iniciativa ciudadana en materia de consulta popular, el   legislador acogió una regulación que, aunque no se encuentra constitucionalmente   ordenada, sí resulta constitucionalmente posible en atención a la inequívoca   decisión constituyente de profundizar la participación de los ciudadanos.            

6.3.7. El inciso   tercero del artículo 3º establece que la   participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y   mecanismos que permiten su intervención en la conformación, ejercicio y control   de los asuntos públicos, resultando posible que tal participación tenga su   origen en la oferta institucional o en la iniciativa de los ciudadanos. Que   tales mecanismos se activen por iniciativa del ciudadano o de las autoridades   públicas en nada afecta la Constitución, dado que se limita a definir los   canales a partir de los cuales pueden impulsarse formas de participación   orientadas al control de la gestión pública. En esa medida optimiza el derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.    

6.3.8. En suma, se declarará exequible el   artículo 3º del proyecto de ley por ser compatible con la regulación   constitucional vigente. En efecto las normas que se desprenden de la disposición   examinada o bien se corresponden con previsiones específicas de la Carta  o   son desarrollo del amplio margen de configuración legislativa en esta materia.    

6.4. Artículo  (Título II, capítulo I).    

Artículo 4º. Reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana de   origen popular. Las reglas sobre inscripción   y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este Capítulo aplican para   Referendos, Iniciativas Legislativas o Normativas, Consultas Populares de Origen   Ciudadano y Revocatorias de Mandato, establecidos en esta ley.    

Parágrafo. El cabildo abierto se regula por las normas especiales contenidas en   la presente ley y no le serán aplicables las normas generales descritas para los   otros mecanismos de participación.    

6.4.1. El artículo 4 forma parte   del Título II -de los mecanismos de participación ciudadana- y del Capítulo I   del mismo -reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana-. (i)   Prevé un régimen uniforme para la inscripción y la recolección de apoyos   ciudadanos aplicable a los referendos, a la iniciativa normativa, a la consulta   popular de origen ciudadano y a la revocatoria del mandato. (ii) A su vez el   parágrafo del artículo establece que al cabildo abierto se le aplicarán   únicamente las disposiciones especiales previstas en el proyecto de ley.    

6.4.2. Debe la Corte empezar por señalar que el cumplimiento de los términos   perentorios que establecen las normas estatuarias es un imperativo   constitucional al estar de por medio la realización efectiva del derecho a la   participación ciudadana y su observancia compromete la responsabilidad de las   autoridades involucradas en su trámite y aplicación. Esto es particularmente   relevante frente al ejercicio de mecanismos de participación que cuentan con   restricciones temporales para su ejercicio, como por ejemplo ocurre con la   revocatoria del mandato.    

6.4.3. Lo dispuesto en este artículo se   encuentra comprendido por la libertad de configuración del Congreso de la   República en esta materia. La definición de unas reglas comunes a todos los   mecanismos de participación, exceptuando de tales reglas al cabildo abierto, no   plantea ningún reproche constitucional. La inaplicabilidad de estas reglas en el   caso de la consulta popular que tiene origen en el Presidente de la República,   en los gobernadores o en los alcaldes, de una parte, y en el caso del   Plebiscito, de otra, encuentra apoyo suficiente no solo en la naturaleza de cada   uno de los mecanismos en tanto no demandan la intervención previa de los   ciudadanos para el impulso de la iniciativa, sino también en la posibilidad con   la que cuenta el legislador estatutario de establecer diferentes modelos de   reglas para los mecanismos de participación. De hecho puede considerarse que un   sistema uniforme de normas para los mecanismos de participación que guardan   similitud atendiendo el origen de su iniciativa, permite identificar con   claridad las condiciones que deben satisfacerse para su prosperidad. Atendiendo   lo señalado, la Corte considera que esta disposición es constitucional, sin   perjuicio de posteriores pronunciamientos respecto de cada una de las reglas que   se ocupan de disciplinar los trámites de inscripción y recolección de apoyos   ciudadanos.    

6.4.3. Cabe anotar que el parágrafo del   artículo examinado establece una derogatoria expresa del régimen prexistente en   materia de cabildo abierto y, en particular, las disposiciones comprendidas   entre los artículos 80 y 88 de la citada Ley 134 de 1994.    

6.4.5. En suma, se declarará exequible el   artículo examinado por las razones anteriormente expuestas.    

6.5. Artículo 5   (Título II, capítulo I).    

Artículo 5º. El promotor y el Comité Promotor.   Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá   solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción   como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y normativa, de una   consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria de mandato.    

Cuando se trate de organizaciones sociales y partidos o movimientos políticos,   el acta de la sesión, donde conste la determinación adoptada por el órgano   competente, según sus estatutos, debe presentarse ante la Registraduría del   Estado Civil en el momento de la inscripción. En el acta deben constar los   nombres de los ciudadanos que integrarán el Comité promotor, que estará   integrado por no menos de tres personas ni más de nueve.    

Cuando el promotor sea un ciudadano, él mismo será el vocero de la iniciativa.   Cuando se trate de una organización social, partido o movimiento político, el   comité promotor designará un vocero.    

Parágrafo. Para todos los efectos legales, el vocero del comité promotor será el   responsable de las actividades administrativas, financieras, de campaña de la   iniciativa popular legislativa o normativa, así como la vocería durante el   trámite del referendo, la consulta popular de origen ciudadano o de la   revocatoria del mandato.    

6.5.1. El artículo 5 del proyecto   se ocupa de establecer reglas relativas a la promoción y vocería de aquellos   mecanismos de participación que tienen un origen popular. Ello implica y   precisamente por su naturaleza, que no se ocupe de lo relativo a mecanismos de   origen en autoridad pública. La norma establece: (i) la figura del promotor de   tales mecanismos, pudiendo tratarse de un ciudadano o de una organización social   o agrupación política de tales procesos de origen ciudadano; (ii) del deber de   inscripción del mismo ante la Registraduría del Estado Civil; (iii) de la   inscripción -el acta en que consta su designación por el órgano competente- del   Comité Promotor, tratándose de organizaciones sociales o partidos o movimientos   políticos; (iv) del vocero, que designe el Comité promotor; y (v) de la   responsabilidad del vocero por las actividades administrativas y financieras de   la campaña respectiva como de la vocería durante el trámite del referendo, la   consulta o la revocatoria del mandato.    

6.5.2. Las decisiones relativas a la   promoción de un mecanismo de participación ciudadana por parte de una   organización social, un partido o movimiento político, deben ser adoptadas de   manera democrática. Quiere el Constituyente establecer exigencias vinculantes   para tales organizaciones o asociaciones, que implican la obligación de operar   de conformidad con los principios democráticos. Si bien la decisión de asociarse   se encuentra gobernada, en general, por la autonomía de la voluntad que le   confiere libertad a los miembros de la organización para establecer las reglas   que rigen su existencia y funcionamiento, la Constitución señala en el segundo   inciso del artículo 39 que la   estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones sociales se   sujetarán al orden legal y a los principios democráticos; y asimismo, al   referirse a los partidos y movimientos políticos en el tercer inciso del  actual artículo 107, prescribe que se   organizarán democráticamente. Para la Corte, tal regla de funcionamiento interno   también se proyecta cuando se acoge una propuesta de impulsar o promover un   mecanismo de participación, y en tal sentido, ha de interpretarse la disposición   examinada.    

6.5.3. De conformidad con el parágrafo del artículo   del proyecto que se examina, el vocero del comité promotor es “el   responsable” en los términos allí indicados, cuando actúa como tal en una   iniciativa popular legislativa o normativa y también cuando ostenta la vocería   durante el trámite de un referendo o una revocatoria del mandato. La fijación de   estas reglas de responsabilidad tiene como propósito asegurar que las   actividades de proselitismo que se anudan a la mayoría de mecanismos de   participación, se encuentren gobernadas por la transparencia, la publicidad y la   moralidad, y un adecuado régimen de responsabilidad para este tipo de mecanismos   contribuye efectivamente a conseguir tal propósito.    

6.5.4. Con todo, la vocería que ostenta   un ciudadano promotor de una iniciativa popular legislativa o normativa, o un   referendo o revocatoria de mandato, ha de tener el mismo régimen de   responsabilidad en los aspectos administrativos, financieros o de campaña de los   mecanismos aludidos que la ley asigna al vocero de un comité promotor    emanado de una organización social o un partido o movimiento político, como   regla de igualdad de trato legal. En esa medida, la interpretación conjunta del   inciso tercero y del parágrafo del artículo 5º implica que la responsabilidad   del “vocero del comité promotor” supone también la del vocero en los   casos en que el promotor sea un ciudadano.    

En síntesis, el referido parágrafo radica   en el “vocero” de la correspondiente iniciativa ciudadana de participación -ya   el mismo ciudadano promotor o aquel designado por el comité promotor-, la   responsabilidad “para todos los efectos legales” de las actividades   administrativas, financieras y de campaña de la iniciativa.    

6.5.6. El artículo 10 de la Ley 134 se   ocupaba de establecer algunas reglas que ahora no aparecen incorporadas en el   artículo que disciplina la misma materia en el proyecto de ley objeto de examen:   (i) la inscripción de una iniciativa legislativa o normativa o una solicitud de   referendo debía contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos   inscritos en el censo electoral; (ii) el Comité correspondiente de una   iniciativa legislativa presentada por un grupo de concejales o de diputados,   sería integrado por cinco de ellos quienes, al mismo tiempo, elegirían a su   vocero.    

6.5.6.1. El artículo 5 se ocupa de la   vocería y promoción, por parte de ciudadanos u organizaciones sociales,   movimientos o partidos políticos sin indicar el deber del promotor de contar con   el cinco por mil de los ciudadanos a efectos de que el trámite pueda iniciarse   y, en esa medida, la nueva redacción implica la fijación de una regla   diferenciada y opuesta a la anterior en esta materia. Esta conclusión se impone,   adicionalmente, si se considera: (i) que en ninguna otra de las disposiciones   del proyecto se enuncia esta condición para el avance de la iniciativa; (ii) que   la nueva norma no adopta una regulación semejante a la establecida en el   artículo 11 de la ley 134 de 1994 en la que se establecía el formulario de   inscripción de iniciativas, indicando que allí debería mencionarse el número de   firmas que debían ser recogidas para que los promotores pudieran presentar e   inscribir la iniciativa; (iii) que la Constitución no ordena ni prohíbe la   exigencia de un número mínimo de apoyos para la inscripción; y (iv) que uno de   los propósitos que orientaron la adopción de esta nueva regulación por parte del   Congreso, según se deduce de la exposición de motivos, fue la eliminación de   obstáculos para el desarrollo de los mecanismos de democracia participativa.    

En síntesis, al establecer las   reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos respecto de   mecanismos de participación ciudadana de origen popular, el proyecto dispone que   cualquier ciudadano u organización social o política, podrá solicitar su   inscripción como promotor de una iniciativa legislativa o normativa, un   referendo, una consulta popular o una revocatoria de mandato, prescindiendo en   adelante de la exigencia del respaldo del cinco por mil -5/1000- de los   ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral que traía la Ley 134 de   1994, artículo 10º.    

6.5.6.2. No es idéntica la conclusión en   el caso de la regulación relativa a las iniciativas presentadas por los   concejales y diputados. En efecto, la disposición objeto de examen no prevé   regla alguna sobre la organización de la vocería y la promoción cuando la   iniciativa viene amparada por el apoyo de concejales y diputados. Ello implica   que entre la nueva regulación y la anterior en esta materia no existe oposición   alguna y, en consecuencia, la regla establecida en el inciso final del artículo   10 de la Ley 134 no debe entenderse derogada.    

6.5.7. En suma y por las consideraciones   expuestas se declarará la exequibilidad del artículo 5º del proyecto de ley.    

6.6. Artículo 6º   (Título II, capítulo I).    

Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación   ciudadana. En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier   mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado   por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe   figurar la siguiente información:    

a) El   nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de   notificaciones del promotor o de los miembros del Comité Promotor;    

b) El   título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana;    

c) La   exposición de motivos que sustenta la propuesta;    

d) El   proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de   mandato.    

Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un   plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la   iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la   recolección de los apoyos ciudadanos.    

Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato   siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de   posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para   la finalización del respectivo periodo constitucional.    

Parágrafo 2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de medios   electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de intercambio de   información en el formulario.    

6.6.1. Respecto del artículo 6º,   ninguno de estos contenidos normativos del proyecto de ley se opone a la   Constitución. Todos ellos constituyen desarrollos posibles de las condiciones   para la inscripción de las iniciativas.    

6.6.2. Es importante señalar que en   relación con la condición temporal mínima para la inscripción de una revocatoria   del mandato, consistente en que hubieren transcurrido al menos doce (12) meses   desde el momento de la posesión en el cargo por parte del respectivo alcalde o   gobernador, existe ya un precedente fijado por esta Corporación en las   sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994 cuando en esa oportunidad declararon   exequibles, respectivamente, los artículos 7º de la Ley 131 de 1994 y 64 de la   Ley 134 del mismo año. En una dirección semejante se pronunció la sentencia   C-179 de 2002 y, en consecuencia, encuentra la Corte que procede declarar su   exequibilidad.       

6.6.3. La exigencia de que hubiere transcurrido un   mínimo de tiempo se complementa, en la actual regulación, con otra que impide   que la inscripción ocurra cuando han transcurrido más de tres años. A juicio de   la Corte, la regla que habilita a los ciudadanos para provocar la revocatoria   del mandato únicamente durante el segundo y tercer año, ofrece suficientes   posibilidades de acción y toma nota de los efectos, costos y dificultades   institucionales que pueden asociarse a la revocatoria del mandato. Se trata de   una medida que en atención a las variables señaladas, satisface la exigencia de   optimizar los canales de la democracia participativa sin sacrificar otro tipo de   intereses constitucionales de gran relevancia.    

La Corte encuentra que dicha restricción temporal debe interpretarse en el   sentido de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en   ningún caso proceden trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en   el último año del período correspondiente. Esta conclusión es el resultado de la   ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los principios que   rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en   las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite   de revocatoria o de que se surta la votación cuando el período para el cual fue   nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del   principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite   del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los   esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los   propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva   entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello   implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo   con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes   proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o   continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de   participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma   estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer   año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en el   trámite respectivo.    

6.6.4. Con fundamento en lo anterior, se   declarará la exequibilidad del artículo 6º  del proyecto de ley, en el entendido   de que en ningún caso proceden trámite ni votaciones para la revocatoria del   mandato en el último año del período correspondiente.    

El inciso del artículo 6, objeto de   condicionamiento es:    

Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación   ciudadana.    

Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato   siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de   posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año   para la finalización del respectivo periodo constitucional. (Expresión   subrayada, condicionada)    

6.7. Artículo 7º   (Título II, capítulo I).    

Artículo 7º. Registro de propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. El   registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a   las propuestas de origen popular sobre mecanismos de participación ciudadana,   con el cual indicará el orden en que estos han sido inscritos y la fecha de su   inscripción. En el registro se tendrá en cuenta si la propuesta hace referencia   a la convocatoria a un referendo, a una iniciativa legislativa o normativa, a   una consulta popular de origen ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el   cual será publicado en la página web de la entidad.    

6.7.1. El artículo 7º (i) impone   al registrador el deber de asignar un número consecutivo de identificación a las   propuestas que tengan un origen popular. El cumplimiento de tal deber (ii) exige   que indique el orden de inscripción así como la fecha en que ello ha ocurrido.   En ese registro, (iii) que será publicado en la página web de la Registraduría,   debe indicarse la naturaleza del mecanismo empleado.    

6.7.2. La disposición examinada no   plantea problema constitucional de ninguna naturaleza. Se limita a prever reglas   para ordenar el trámite de este tipo de mecanismos y define una obligación de   publicidad que se ajusta a los mandatos constitucionales y, en particular, al   artículo 209 de la Constitución. En adición a ello,  dicha disposición se   apoya en el pronunciamiento que respecto de un artículo semejante –el 14 de la   Ley 134 de 1994- hizo esta Corporación en la sentencia C-180 de 1994. En   consecuencia la Corte declarará la exequibilidad de esta disposición.     

6.8. Artículo 8º   (Título II, capítulo I).    

Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil   diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que serán   entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos   de participación ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá   contener, como mínimo, los siguientes datos.    

a) El   número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la propuesta;    

b) El   resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su conveniencia y la   invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de apoyarla. Dicho resumen   no podrá contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial,   excepto en los casos de revocatoria al mandato;    

c)   Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera legible, su apoyo a la   propuesta con su nombre, número de identificación, firma y fecha de   diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir, registrará su apoyo con su   huella dactilar;    

d) El   número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados por el promotor;    

e) La   fecha en la que vence el plazo para la recolección de apoyos ciudadanos a la   propuesta.    

6.8.1. El artículo 8º tiene como   punto de partida la superación del trámite de inscripción que se regula en los   artículos precedentes y se ocupa de adoptar disposiciones relativas a la etapa   de recolección de apoyos.    

6.8.2. Para la Corte, en general, esta   disposición no plantea problema constitucional alguno: el contenido del   formulario de recolección de apoyos tiene como propósito asegurar el   conocimiento adecuado de las finalidades perseguidas con el mecanismo empleado,   de forma tal que quien preste su conocimiento lo haga de manera informada y, en   esa medida, su decisión de apoyar o no la iniciativa sea fielmente autónoma; en   esa dirección las exigencias allí establecidas plantean un instrumento para   promover un proceso de deliberación alrededor de la iniciativa participativa. Es    importante advertir que la autorización prevista para registrar el apoyo con la   huella dactilar que prevé el literal c) debe entenderse también aplicable, por   obedecer a la misma razón, a los casos en los cuales la persona se encuentra   frente a una imposibilidad absoluta de escribir asociada, por ejemplo, a una   disminución física o sensorial.       

6.8.3. No obstante lo anterior, la Corte   considera que   La expresión “, excepto en los casos de revocatoria del mandato” del   literal b) del artículo 8º desconoce la Constitución. En efecto, la previsión de   que el resumen del contenido de las propuestas de participación ciudadana   -incluido en el formulario de recolección de apoyos que la Registraduría entrega   al promotor- no contenga alusiones personales o de publicidad personal y   comercial, es desarrollo del deber constitucional de las autoridades públicas y   en especial las electorales de actuar con imparcialidad y de promover un debate   político transparente que permita la libre intervención de la ciudadanía. Así,   eximir el mecanismo de revocatoria del mandato de la prohibición de contener en   el citado resumen las alusiones personales o la publicidad referidas -avaladas   en el formulario oficial mencionado-, desconocería la imparcialidad de las   autoridades electorales y la institución del voto programático que subyace a la   revocatoria del mandato (art. 259 constitucional). Ello, naturalmente, no se   opone a la individualización del debate y la campaña de revocatoria de un   mandatario en concreto, centradas -por ejemplo- en la debida representación de   sus electores, en el juicio de responsabilidad respecto de la gestión realizada,   su idoneidad y moralidad para el desarrollo del programa y el ejercicio de la   función pública (arts. 3, 40 y 209).    

6.8.4. Cabría objetar frente a la   disposición examinada, que no contempla la obligación de presentar el texto del   articulado en aquellos mecanismos en los cuales la decisión versa sobre una   propuesta normativa. Sin embargo, una lectura conjunta de esta disposición con   el artículo 19 del proyecto permite concluir que al formulario de recolección de   apoyos deberá ser incorporado, puesto que tal texto, posteriormente, habrá de   considerarse durante el trámite que se adelante ante la corporación pública   respectiva. Ahora bien, estima la Corte que aunque algunos mecanismos cuyo   objeto consiste en el pronunciamiento del Pueblo respecto de un articulado, no   hacen tránsito por las corporaciones públicas -referendo constitucional   derogatorio, por ejemplo- los principios de publicidad y de libertad del elector   demandan su inclusión en el formulario correspondiente.    

Debe insistir la Corte que la libertad   del elector no se agota en el momento en que se produce la votación prevista:   también se extiende a los momentos en los cuales empieza a materializarse una   iniciativa ciudadana. En esa medida, un formulario suficientemente claro y   preciso constituye una exigencia central para garantizar la referida libertad   que, debe afirmarse, se integra al núcleo esencial de los derechos de   participación constitucionalmente previstos[212].    

6.8.6. En resumen, la Corte dispondrá declarar la   inexequibilidad de la expresión “, excepto en los casos de revocatoria del   mandato”, del literal b) del artículo 8. En lo restante dicho artículo es   exequible.    

El aparte del artículo 8º, objeto de   inexequibilidad se subraya a continuación:    

Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil   diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que serán   entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos   de participación ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá   contener, como mínimo, los siguientes datos.    

a) El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la   propuesta;    

b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su   conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de   apoyarla. Dicho resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer   publicidad personal o comercial, excepto en los casos de revocatoria al   mandato;    

c) Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera legible,   su apoyo a la propuesta con su nombre, número de identificación, firma y fecha   de diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir, registrará su apoyo con   su huella dactilar;    

d) El número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados por   el promotor;    

e) La fecha en la que vence   el plazo para la recolección de apoyos ciudadanos a la propuesta. (Expresión   inexequible, tachada)    

6.9. Artículo 9º,     (Título II, capítulo I).    

Artículo 9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la   etapa de recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente   Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la   Constitución y esta ley.    

b)   Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una ley, se requiere   del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al diez por ciento del   censo electoral en la fecha respectiva;    

c)   Para presentar una iniciativa popular normativa de competencia de entidades   territoriales se requiere el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior   al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad territorial;    

d)   Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades   territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del diez por ciento   (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral;    

e)   Para presentar una revocatoria de mandato se requiere del apoyo de un número de   ciudadanos que hagan parte del censo electoral departamental, municipal o   distrital de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por el   elegido.    

Parágrafo 1°. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo,   una iniciativa popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea   superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno   Departamental, Distrital, Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública   de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios   para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite de la   iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20) días.    

Parágrafo 2°. Los porcentajes del censo electoral señalados en los literales a),   b), c) y d) de este artículo se calcularán sobre el censo electoral vigente de   la entidad territorial a la fecha en que se realizó la inscripción de la   iniciativa.    

6.9.1. El artículo 9 prevé el   nivel de apoyo con el que deben contar las diferentes iniciativas a efectos de   superar dicha etapa y, en consecuencia, continuar su curso ante las instancias   correspondientes.  En ese contexto, la disposición examinada    establece reglas de recolección de apoyos respecto de varios de los mecanismos   mencionados en el artículo 103 de la Constitución.    

6.9.2. El   literal a) establece, para los casos de algunos mecanismos de participación   desarrollados en el nivel nacional y que pueden tener origen popular, un apoyo   de ciudadanos de al menos el cinco por ciento (5%) del censo electoral. Esta   exigencia comprende al referendo constitucional, a la iniciativa popular de acto   legislativo o de ley y a la consulta popular de origen ciudadano.    

En el   caso del referendo constitucional que puede ser aprobatorio o derogatorio, la   regla de apoyo prevista es compatible con lo dispuesto por los artículos    377 y 378. En efecto el artículo 377 al consagrar el denominado referendo   derogatorio de reformas constitucionales adoptadas por el Congreso, exige un   apoyo de al menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos del censo electoral   al paso que el artículo 378 remite a lo dispuesto en esta materia en el artículo   155 de la Constitución que define el mismo porcentaje.    

En lo   referido a la iniciativa popular de acto legislativo o ley, la regla de apoyo   del cinco por ciento (5%) es compatible con lo dispuesto en los artículos 155 y   375 de la Constitución. En ambos -el primero de ellos comprendiendo las   iniciativas populares de acto legislativo o ley y el segundo, refiriéndose   únicamente a las primeras- se prescribe idéntico porcentaje al dispuesto en el   literal objeto de examen.    

Finalmente y respecto de la regla de apoyo para el caso de una consulta popular   de origen ciudadano, la Corte encuentra que ella constituye un desarrollo válido   de la libertad de configuración del Congreso en esta materia y, en consecuencia   resulta compatible con la Carta.    

6.9.3. Se ocupa el literal b) de establecer que para el referendo   legal derogatorio se exige en la etapa de apoyos que lo acompañe un número de   ciudadanos igual o superior al diez por ciento (10%) del censo electoral en la   fecha respectiva.    

Esta   norma resulta plenamente compatible con lo señalado por el primer inciso del   artículo 170 de la Constitución, conforme al cual un número de ciudadanos   equivalente a la décima parte del censo electoral se encuentra habilitado para   solicitar a la organización electoral la convocación de un referendo que tenga   como propósito la derogación de una ley. En adición a ello la compatibilidad con   la Carta se apoya en el precedente que se desprende de la declaratoria de   exequibilidad de una disposición semejante  -artículo 32 de la Ley 134 de   1994- en la sentencia C-180 de 1994. Así las cosas el literal b) será declarado   exequible.    

6.9.4. El literal c) del artículo objeto de examen dispone que la   presentación de una iniciativa popular y normativa que sea competencia de las   entidades territoriales demanda un apoyo del diez por ciento (10%) del censo   electoral de la respectiva entidad territorial. Algunos de los intervinientes   advierten que esta regulación, al incrementar la exigencia establecida en la Ley   134 de 1994 que disponía un apoyo del cinco por ciento (5%) del censo electoral,   constituye la disminución de la garantía de los derechos de participación. Para   la Corte la modificación introducida por el literal que se examina resulta   conforme a la Constitución. Esta conclusión se funda en las siguientes razones:    

6.9.4.1. Dada la obligación constitucional de promover, garantizar y   optimizar el derecho de los ciudadanos a conformar, ejercer y controlar el poder   político, las medidas adoptadas por el Estado deben orientarse, en el marco de   las posibilidades existentes, a la ampliación de los diversos canales de   participación. Esta obligación de optimizar se funda en el carácter expansivo   del principio democrático así como en el deber, mencionado anteriormente en esta   providencia, de promover en cuanto resulte posible la   manifestación de formas participativas de democracia.    

6.9.4.2. Sobre el porcentaje requerido para este tipo de iniciativas, la Carta   guardó silencio limitándose a señalar, en el artículo 106 que cumplidos los   requisitos que señale la ley, los habitantes de las entidades territoriales   pueden presentar proyectos sobre asuntos de competencia de la corporación   pública respectiva. Esta competencia legislativa expresa, unida a la atribución   del Congreso para regular los institutos y mecanismos de participación ciudadana   según lo prevé el artículo 152 de la Carta, sugiere que la fijación de un   porcentaje más alto para promover un mecanismo de participación ciudadana no   implica, al menos prima facie, la afectación del goce de los derechos de los   ciudadanos en tanto no inhibe su realización.    

6.9.4.3. Establecer un número mayor de ciudadanos que apoyen la iniciativa,   bajo la condición de que ese incremento no sea excesivo a tal punto que resulte   impracticable el mecanismo o lo dificulte gravemente, constituye un   comportamiento legislativo admisible, en tanto asegura que la propuesta que se   presente cuente con un respaldo suficiente y haya sido en alguna medida objeto   de deliberación previa. Dicho respaldo y deliberación se encuentran justificados   en tanto, se insiste, la presentación de la iniciativa tiene como efecto (i) la   aplicación del trámite de urgencia establecido en el artículo 163 de la   Constitución (art. 20. literal b), inc. 1 del proyecto), (ii) el carácter   improrrogable de los términos (art. 20. literal b), inc. 3 del proyecto), (iii)   la posibilidad de apelar en caso de que la iniciativa sea negada en la comisión   (art. 20. literal b), inc. 3 del proyecto) y (iv) la obligación de convocar al   promotor a todas las sesiones en que se tramite el proyecto ejerciendo, salvo el   del voto, los mismos derechos que la ley o el reglamento confiere a los miembros   de la respectiva Corporación. Para la Corte entonces, atendiendo las   consecuencias que se siguen de la presentación de una iniciativa normativa, el   incremento del apoyo establecido en la nueva disposición es constitucional en   tanto persigue un propósito constitucional importante -condicionar la   participación activa de ciudadanos no electos en una corporación pública- y   contribuye efectivamente a conseguir tal propósito. Este literal será declarado   exequible.               

6.9.5. El literal d) prevé que los apoyos necesarios para el avance de   una  consulta popular de origen ciudadano en las entidades territoriales   deben ascender, al menos, a un número de ciudadanos no menor del diez por ciento   (10%) del respectivo censo electoral. Atendiendo la constitucionalidad de este   mecanismo, la Corte considera que la definición del número de ciudadanos que   deben apoyar la iniciativa se encuentra comprendida por el margen de   configuración que en esta materia debe reconocerse al legislador.     

6.9.6. El literal e) del artículo objeto de examen prevé que la solicitud   para instrumentar el trámite de una revocatoria de mandato, debe contar con el   apoyo de un número de ciudadanos integrantes del censo electoral departamental,   municipal o distrital de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos   obtenidos por el elegido.    

6.9.6.1. La regla de apoyo de   la iniciativa de revocatoria del mandato ha sido objeto de varias   modificaciones. Inicialmente, en el numeral 2 del artículo 7 del proyecto de ley   examinado por la Corte en la sentencia C-011 de 1994 y que posteriormente fue   aprobado como ley estatutaria 131 de 1994 se disponía que una de las condiciones   para examinar la iniciativa era que mediara por escrito, ante la   Registraduría Nacional, una solicitud suscrita por los ciudadanos que hayan   sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un   número no inferior al 40%  del total de votos válidos emitidos. Esta   regla fue reproducida en el proyecto de ley examinado en la sentencia C-180 de   1994 y que dio lugar a la expedición de la Ley 134 de 1994.    

En la primera de tales sentencias, al definir la   constitucionalidad de la restricción impuesta a quienes no hubieran sufragado en   la correspondiente elección, la Corte indicó:    

“El artículo 259 señala con claridad que “quienes   elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que   presentó al inscribirse” (subrayado de la Corte).  Esto significa que el   sujeto activo de la relación de mandato son los electores activos, es decir   quienes participaron en la elección del gobernante seccional puesto que son   ellos -y nadie más- quienes eligieron. Son ellos -y no el conjunto del   electorado-quienes impusieron entonces al elegido como mandato el programa que   éste presentó al inscribirse como candidato. Por lo tanto es legítimo que en el   proceso de revocatoria solamente puedan participar quienes eligieron, no así   obviamente en la elección del nuevo mandatario, en la cual deben poder   participar todos los ciudadanos. La posibilidad de excluir del procedimiento de   revocatoria a quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción   a quienes no votaron, puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es   simplemente  el corolario del tipo de relación que, conforme al artículo   159, se establece entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un   estímulo a la participación ciudadana.”    

A su vez, en la sentencia C-180 de 1994, al examinar   la constitucionalidad de una regla similar establecida en el artículo 64 de la   Ley 134 de 1994, este Tribunal destacó:     

“Igualmente, señala la norma que sólo podrán   participar en la votación, quienes participaron en la votación en la cual se   eligió al funcionario correspondiente, lo cual es constitucional, teniendo en   cuenta la naturaleza de la institución del mandato, en virtud de la cual, sólo   quien confiere un mandato es quien está facultado para revocarlo, pues “quien   nada otorga, nada puede revocar”.    

6.9.6.2. Al referirse al número de firmas exigidas   para avalar la solicitud, en ambas sentencias la Corte precisó que atendiendo   los efectos que podría tener la revocatoria del mandato, era constitucionalmente   aceptable que se establecieran condiciones que garantizaran la seriedad de las   propuestas. Sobre ello, en la sentencia C-011 de 1994 la Corte manifestó:    

“Igualmente considera razonable la Corte que se exija   un número no inferior al 40% del total de votos emitidos para la elección del   mandatario seccional para que la solicitud de revocatoria conlleve la   realización de la elección. La revocatoria es un procedimiento que puede afectar   el desempeño de la administración pública y cuesta dinero al erario público. Es   entonces razonable que el Legislador exija que un número mínimo de ciudadanos   suscriba el memorial a fin de garantizar la seriedad de la petición de   revocatoria.”     

6.9.6.3.   Posteriormente, en el proyecto de ley objeto de revisión en la sentencia C-179   de 2002 -que luego sería aprobado como Ley 741 de 2002-, se dispuso como regla   de apoyo la   suscripción de un memorial por parte de los ciudadanos que hubieren sufragado en   la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o gobernador, en número   no inferior al cuarenta por ciento (40%) del total de votos que obtuvo el   elegido. Esta regla que variaba el universo de votos sobre el cual se calculaba   el cuarenta por ciento (40%) de apoyo -antes votos válidos de la elección y   ahora votos obtenidos por el elegido- fue declarada exequible. Sin embargo, la   expresión “que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al   respectivo alcalde o gobernador” fue considerada contraria a la   Constitución.    

Al ocuparse del ajuste en la base para el cálculo del   referido porcentaje que la Corte consideró exequible, indicó:    

“La modificación que en este punto se propone a la   legislación vigente, sin duda representa una facilitación del procedimiento   legal establecido para convocar a pronunciamiento para revocatoria del mandato.   Empero, podría pensarse que la reducción del número de ciudadanos al 40% del   total de votos que obtuvo el elegido, permite a la minoría política proponer la   convocatoria, lo cual resulta contrario al principio de las mayorías que   fundamenta el régimen democrático. No obstante, teniendo en cuenta que este   porcentaje se refiere solamente al número de ciudadanos que deben apoyar la   convocatoria para pronunciamiento sobre revocatoria, y no al número que debe   aprobar la revocatoria misma, queda a salvo dicho principio de mayorías. Si   existiere una mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella tendrá   después la ocasión de demostrarlo en las urnas, de manera tal que la oposición   no resultará imponiendo una voluntad minoritaria.    

De cualquier manera es razonable que se exija un   número mínimo de ciudadanos que apoyen la solicitud de convocatoria a   pronunciamiento, pues, como lo ha dicho la Corte, “la revocatoria es un   procedimiento que puede afectar el desempeño de la administración pública y   cuesta dinero al erario público. Es entonces razonable que el Legislador exija   que un número mínimo de ciudadanos suscriba el memorial a fin de garantizar la   seriedad de la petición de revocatoria.” (…)    

Así, sin desconocer el referido principio   mayoritario, pero exigiendo un margen de seriedad y apoyo popular, la nueva   disposición profundiza el principio de participación democrática y propicia su   expansión, al hacer menos exigente el requisito de procedibilidad inicial de la   revocatoria del mandato. Desde este punto de vista, desarrolla eficazmente los   postulados superiores, por lo cual no desconoce la Constitución.”[213]    

6.9.6.4. Ahora bien, en relación con la determinación   de los ciudadanos que podían suscribir el memorial de solicitud y que impedía   que lo hicieran quienes no habían participado en la elección, la Corte se ocupó   de presentar las razones que justificaban un cambio en el precedente definido en   las decisiones anteriores:    

“Ahora bien, dado que se gobierna para todos los   habitantes del departamento o municipio y que la gestión del burgomaestre o del   gobernador alcanza a todos, el control sobre esta actividad gubernamental   compete igualmente a todos los ciudadanos. Ciertamente, si la soberanía radica   en el pueblo de manera tal que cada ciudadano es el titular de una porción de   ella, como lo expusiera originalmente Rousseau, el hecho de no participar en una   elección no puede hacer perder al ciudadano su condición a efectos de excluirlo   de los mecanismos de participación. En cuanto ciudadano, que sigue siéndolo, y   por tal depositario de la soberanía, continua como titular de todos los derechos   políticos, entre ellos el de participar en el ejercicio del control político a   través del mecanismo de la revocatoria. Limitar el alcance del derecho a esta   forma de control político acudiendo al argumento según el cual sólo los que   sufragaron en la elección del mandatario le confirieron mandato, es traer al   derecho público, sin fundamento alguno, la figura del mandato del derecho   privado en la cual los intereses en juego son únicamente los de los contratantes   – mandante y mandatario -. El derecho público que regula relaciones jurídicas en   las cuales siempre subyace el interés general, no puede transmutar la figura sin   variaciones, pues por encima de la relación estrictamente personal entre el    elector y el elegido, se superponen los intereses de todos.     

Adicionalmente, contribuye a reforzar la   argumentación anterior el hecho evidente de que no todos los que no participan   en unas elecciones dejan de hacerlo por voluntad propia. Piénsese en los jóvenes   que adquieren la ciudadanía con posterioridad a la jornada electoral en la que   resulta elegido el mandatario cuya revocatoria posteriormente se va a decidir; o   en los ciudadanos que por cualquier otra circunstancia constitutiva de fuerza   mayor tampoco pudieron hacerlo; o simplemente en aquellos que por no estar en el   lugar en la fecha de los comicios no tuvieron la oportunidad de depositar su   voto. Todos ellos quedarían también excluidos de participar en la jornada en que   se decidiera la continuidad del burgomaestre o del gobernador, sacrificio este   que la Corte encuentra desproporcionado e injustificado de cara al principio   expansivo de la democracia participativa a que se ha aludido.    

Un último argumento en pro de la tesis que aboga por   el derecho universal de los ciudadanos de la respectiva circunscripción   electoral a participar en la jornada de revocatoria, se encuentra en lo que   dispone el artículo 65 de la Ley 134 de 1994, norma que reza así:    

“Articulo 65.   Motivación de la revocatoria. El formulario de solicitud de convocatoria a la   votación para la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan,   por la insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del   programa de Gobierno”.    

Esta norma de carácter estatuario, que no ha sido   reformada, prescribe que las razones que fundamentan la revocatoria se refieren   a la “insatisfacción general de la ciudadanía” y no a la de los electores   del mandatario, y resulta por lo tanto armónica con la nueva posición que adopta   la jurisprudencia.    

Finalmente, si como lo enuncia el artículo 258   superior “el voto es un derecho y un deber ciudadano”, no se entiende   como a partir de la interpretación de una norma aislada del texto constitucional   pueda restringirse tal derecho y obstaculizarse tal deber. En tal virtud, la   Corte cambia la jurisprudencia antes sentada en torno a la titularidad del   derecho a participar en la jornada electoral que decide la revocatoria de   alcaldes y gobernadores, pues estima que este es un derecho universal, como por   regla general lo es todo tipo de sufragio en Colombia, (…) y con base en esta   consideración adelantará el examen de constitucionalidad del proyecto de ley   estatutaria que le ha sido remitido para control previo.”[214]    

Y más adelante concluyó:    

“La anterior exigencia se formula desde la concepción   antes acogida por la jurisprudencia constitucional, según la cual sólo quienes   hubieran participado en las elecciones en que resultó elegido el respectivo   alcalde o gobernador pueden intervenir posteriormente en la toma de la decisión   relativa a la revocatoria de su mandato. Por ello se dice que el memorial de   solicitud a pronunciamiento popular debe ser suscrito por ciudadanos “que   hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o   gobernador”.    

Por las razones antes expuestas que llevan a la Corte   a cambiar su jurisprudencia  en lo referente a la titularidad del derecho a   participar en el ejercicio del control político a través de la revocatoria del   mandato, y que no encuentra necesario repetir ahora pues se consignaron en   líneas anteriores dentro de esta misma sentencia, se declarará la   inconstitucionalidad de la referencia a los ciudadanos que hubieran sufragado en   las elecciones del alcalde o gobernador, y que limita a ellos el derecho de   convocar y de participar en la jornada para revocatoria.”    

6.9.6.5. Con base en lo   expuesto, el literal e) objeto de examen se encuentra ajustado a la   Constitución. La disminución del porcentaje de apoyo a la iniciativa   estableciendo el treinta por ciento (30%) de los votos a favor del elegido, se   ajusta al carácter expansivo del principio democrático y, adicionalmente,   garantiza niveles de seriedad aceptables respecto de la iniciativa. Si bien ello   reduce el nivel de apoyo inicial de la propuesta de revocatoria, no se ocupa de   regular la participación en la determinación final de la revocatoria y que es un   asunto sobre el cual la Corte volverá después al examinar el literal e) del   artículo 41 de este proyecto. Además, por considerarlo ajustado a las exigencias   constitucionales, a la naturaleza de la revocatoria y a los principios que   gobiernan la actuación de los mandatarios territoriales, la Corte considera del   caso seguir el precedente definido en la sentencia C-179 de 2002 y, en esa   medida, estima compatible con la Constitución que el literal e) no hubiere   establecido una restricción de los participantes en la suscripción de la   iniciativa y así lo declarará.    

6.9.7. En estrecha relación   con las disposiciones anteriores, el parágrafo segundo del artículo   examinado prevé que los porcentajes de apoyo señalados para cada uno de los   mecanismos, con la excepción natural de la revocatoria del mandato, serán   calculados sobre la base del censo electoral vigente en la fecha en que se   realice la inscripción de la iniciativa. Esta regla resulta compatible con la   Constitución en tanto ofrece certidumbre suficiente para determinar el número de   apoyos ciudadanos con los que debe contar la iniciativa. En consecuencia la   Corte no encuentra reproche alguno frente a esta disposición.     

6.9.8. El   parágrafo primero del artículo objeto de examen establece una obligación de   adelantar un trámite acelerado de algunas de las iniciativas desarrolladas en   las entidades territoriales. Para ello dispone que si el número de apoyos supera   el veinte por ciento (20%) del censo electoral, la autoridad territorial   correspondiente se encuentra obligada a adelantar, en un término de veinte días,   todas las actividades que se requieran para que se realice el referendo o la   consulta popular, de una parte, o para que se adelante el trámite de una   iniciativa normativa, de otra. Esta regla, que tiene como supuesto la mayor o   menor extensión del apoyo a la iniciativa, resulta compatible con la   Constitución en tanto promueve una mayor agilidad de aquellos mecanismos que,   prima facie, cuentan con un grado de apoyo popular más amplio. Debe la Corte   precisar en todo caso que lo allí dispuesto en relación con la competencia de   los gobiernos Departamental, Distrital, Municipal o Local  o de la   respectiva Corporación Pública, se entiende sin perjuicio de las atribuciones   que le correspondan a las autoridades electorales respectivas. En esa medida, la   Corte la considera compatible con la Constitución.    

6.9.9. En síntesis y en atención a lo   expuesto la Corte declarara la exequibilidad del artículo 9 del proyecto de ley.     

6.10. Artículo 10º   (Título II, capítulo I).    

Artículo 10º. Plazo para la recolección de apoyos ciudadanos y entrega de los   formularios.  Inscrita la propuesta de referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta   popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la Registraduría   del Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de quince días para   la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, a partir del cual,   estos contarán con seis meses para la recolección de las firmas de quienes   apoyan la iniciativa. Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor o   caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y   por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.    

6.10.1. El artículo 10 se ocupa de   regular el plazo para la preparación de los formularios a partir de los cuales   serán recolectados los apoyos así como el término para la recolección de los   mismos en los casos de referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta   popular y revocatoria del mandato.    

6.10.2. La lectura conjunta del artículo   10 con el tercer inciso del artículo 6 del proyecto sugiere una contradicción   parcial entre ambas disposiciones. En efecto, el artículo 10 prevé un plazo de   quince días (15), contados desde la inscripción  de la iniciativa para la   elaboración de los formularios de manera tal que una vez cumplido eso empieza a   contarse el término de seis meses. No obstante lo anterior, para el caso del   referendo el artículo 6 prevé que el término de seis meses se contará una vez   vencido un plazo de ocho (8) días que, según tal disposición, tiene por objeto   verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa. La Corte considera   que el término aplicable debe ser el establecido en el artículo 10 del proyecto:   no solo porque se trata de una disposición posterior en la ley; además, porque   el plazo de quince días tiene como propósito no solo verificar los requisitos de   la iniciativa sino también el diseño y elaboración de los formularios, actividad   no comprendida por la primera de tales disposiciones.           

6.10.3. El artículo 10 es compatible con   la Constitución en tanto establece reglas que ordenan el trámite de los   diferentes mecanismos de participación cuando estos demandan recolección de   apoyos y, adicionalmente, fija términos precisos para ello. La posibilidad de   establecer una prórroga para la recolección de apoyos se explica por las   circunstancias allí señaladas, se fija por un término máximo razonable y se   condiciona a las determinaciones que adopte el Consejo Nacional Electoral al   cual, según lo establece el artículo 265 de la Constitución, le corresponde   ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización   electoral.    

6.10.4. De acuerdo con lo expuesto la   Corte declarará su exequibilidad.    

6.11. Artículo 11º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 11º. Entrega de los formularios y estados contables a la Registraduría. Al vencer el plazo para la   recolección de apoyos, el promotor presentará los formularios debidamente   diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente. Vencido el plazo   sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la propuesta   será archivada.    

Quince días después de la entrega de los formularios de los que trata este   artículo, o del vencimiento del plazo para la recolección de firmas, o su   prórroga si la hubiere, el promotor o comité promotor deberá entregar los   estados contables de la campaña de recolección de apoyos de cualquier propuesta   sobre mecanismo de participación ciudadana. En los estados contables figurarán   los aportes, en dinero o en especie, que cada persona natural o jurídica realice   durante la campaña respectiva.    

6.11.1.  Prevé el artículo 11 del proyecto un conjunto de reglas relativas a la   documentación cuya entrega debe llevar a efecto el promotor de la iniciativa.    

6.11.2. Esta   disposición no se opone a la Constitución, dado que pretende ordenar el trámite   de entrega de la documentación requerida para la continuación de la iniciativa   de participación y, adicionalmente, establece exigencias especiales respecto de   los estados contables a efectos de ofrecer suficiente transparencia en relación   con los recursos que contribuyen al impulso de la iniciativa. La transparencia   en la financiación de las contiendas electorales y, en general, en los debates   que supongan la participación directa de los ciudadanos, constituye una   condición ineludible de la democracia que puede asegurarse, en una buena medida,   con el debido diligenciamiento y conservación de los registros contables. Sobre   ello este Tribunal ha señalado:    

“La Corte Constitucional entiende que la norma bajo estudio refleja un legítimo   interés -impuesto desde la misma base de la democracia- por garantizar la   transparencia en el manejo de los recursos de las campañas políticas, en un   esfuerzo que busca impedir la repetición de episodios que marcaron negativamente   la historia nacional. Así se lo autoriza, además, el artículo 109   constitucional, al prever que los “partidos, movimientos y candidatos deberán   rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”,   norma que no sería posible si las campañas no llevaran la contabilidad de los   mismos.”[215]    

“Ahora bien, el principio de transparencia se aplica   no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los   integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un determinado cargo,   sino igualmente en materia de mecanismos de participación ciudadana, en tanto   que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevén los artículos   97 y 98 de la LEMP. En efecto, no se entendería que las campañas que apuntan a   que el pueblo se manifieste por una determinada opción política, fuesen ajenas a   los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con   toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco   sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a   adoptar apunte a reformar la Constitución.”[216]    

6.11.3. Así, el contenido de   la disposición examinada se articula con el principio de transparencia y con las   demás normas que en esta ley definen límites o topes económicos a las   contribuciones. De acuerdo con lo expuesto el artículo 11 será declarado   exequible.    

6.12. Artículo 12º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 12º. Fijación de los topes en las campañas de recolección de apoyos   ciudadanos. El Consejo Nacional Electoral fijará   anualmente las sumas máximas de dinero que se podrán destinar en la recolección   de apoyos a las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Así   mismo, el Consejo Nacional Electoral fijará la suma máxima que cada ciudadano u   organización podrá aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las   propuestas de los mecanismos de participación ciudadana.    

Parágrafo 1°. Para la fijación de los topes establecidos en este artículo, el   Consejo Nacional Electoral tendrá en cuenta si se trata de propuestas del orden   nacional, departamental, municipal o local.    

Parágrafo 2°. Ninguna campaña de recolección de apoyos ciudadanos para los   mecanismos de participación de que trata esta ley, podrá obtener créditos ni   recaudar recursos, contribuciones ni donaciones provenientes de personas   naturales y jurídicas de las que trata el Código de Comercio, que superen el   diez por ciento (10%) de la suma máxima autorizada por el Consejo Nacional   Electoral para la campaña.    

6.12.1. El artículo 12 regula los   límites de los aportes para el desarrollo de un mecanismo de participación   ciudadana.    

6.12.1.1. La determinación según la cual   al Consejo Nacional Electoral le corresponde definir los topes generales e   individuales de los aportes que se hacen para el desarrollo de la campaña y la   recolección de apoyos, se funda en importantes propósitos constitucionales tal y   como lo ha explicado esta Corporación en anteriores oportunidades. Así, en la   sentencia C-1053 de 2005, al examinar la constitucionalidad del artículo 12 del   proyecto de ley estatutaria en el que se regulaba la elección del Presidente de   la Republica en atención a lo establecido en el acto legislativo 2 de 2004, esta   Corte indicó que la fijación de “topes máximos de gastos en campañas   políticas constituyen una medida que persigue varios objetivos dentro del   contexto de los regímenes democráticos”: uno de ellos es reducir las   disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo   con ello la igualdad electoral; otro es controlar los aportes privados y con   ello la corrupción que puedan aparejar. La Constitución Política se refiere   expresamente a la posibilidad de introducir estos topes, cuando en el artículo   109 superior dispone que “se podrá limitar el monto de los gastos que los   partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,   así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la   ley”.    

6.12.1.2. Posteriormente en la sentencia C-141 de 2010, al destacar nuevamente   la relevancia de la fijación de los topes en las iniciativas democráticas la   Corte enumeró los tres objetivos que con ello se busca:    

“Como se puede advertir, la fijación de topes máximos   que se pueden invertir en una campaña electoral persigue la consecución de fines   constitucionales fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la lucha   contra la corrupción y adicionalmente busca preservar el carácter popular  de la iniciativa normativa, al evitar el ingreso indiscriminado de recursos   económicos de dudosa procedencia o que estén ligados a intereses económicos   particulares, como antes se anotó.    

Así entonces la fijación de una   competencia para establecer topes a las campañas de los mecanismos de   participación ciudadana obedece a finalidades constitucionales. Asignarle tal   competencia al Consejo Nacional Electoral encuentra apoyo en las atribuciones   que constitucionalmente le fueron asignadas a las autoridades electorales y, en   particular, en las establecidas en el artículo 265 de la Carta Política. A igual   conclusión llegó la Corte al referirse a la frase final del artículo 97 del   proyecto de ley estatutaria examinado en la sentencia C-180 de 1994 y en el que   se establecía que “ninguna contribución podrá superar el monto que cada año   fije el Consejo Nacional Electoral”.[217]    

6.12.2.    En relación con el segundo de los contenidos normativos del artículo 12, la   Corte juzga que la diferenciación de los topes en función del ámbito territorial   en el que se desarrolle la iniciativa, se apoya en un criterio constitucional   aceptable en tanto toma en cuenta que dependiendo de la extensión territorial,   los costos de las campañas correspondientes pueden incrementarse o disminuirse.    

6.12.3. Finalmente, el parágrafo segundo   de la disposición examinada prescribe que las personas de las que trata el   Código de Comercio, no pueden realizar aportes mediante préstamos,   contribuciones, o donaciones más allá del diez por ciento (10%) de la totalidad   de la campaña. Conforme a lo anterior los comerciantes y las sociedades   reguladas por el Código de Comercio son los sujetos que, por su naturaleza   jurídica quedarían cobijados por la limitación establecida para realizar   aportes. Confrontando el parágrafo segundo del artículo 12 del proyecto, con los   criterios que ha empleado la Corte a efectos de fundar la constitucionalidad de   las reglas que imponen topes a los diversos procesos de participación, puede   concluirse que ella se apoya en la expectativa de que los mecanismos de   participación ciudadana se encuentren alineados con una vocación marcadamente   democrática y no por intereses predominantemente económicos. Esta restricción se   orienta entonces, a privilegiar los aportes que provienen de personas naturales   o jurídicas cuya actividad no se funda en el ánimo de lucro, tal y como ocurre   con las fundaciones, las corporaciones y un número importante de organizaciones   sociales que no tienen como finalidad distribuir las utilidades de su actividad   entre las personas que se asocian. Aunque este último tipo de asociaciones no   necesariamente carece de intereses económicos particulares, la Corte considera   que la decisión del legislador estatutario es expresión de la libertad de   configuración del Congreso y, en esa medida, debe declararse exequible. Advierte   la Corte que dicha determinación no implica que los intereses que puedan tener   las personas reguladas por el Código de Comercio y en relación con el mismo no   resulten constitucionalmente valiosos    

6.12.4. La Corte entonces declarará la   exequibilidad del artículo 12.    

6.13. Artículo 13º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 13. Verificación de apoyos. Una vez el promotor haga entrega de los formularios en los que los   ciudadanos suscribieron su apoyo a la propuesta, la Registraduría del Estado   Civil procederá a verificar los apoyos.    

Serán   causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados en los formularios:    

a) Si   una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad, se anularán todos sus   apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente.    

b)   Fecha, nombre o número de las cédulas de ciudadanía ilegibles o no   identificables;    

c)   Firma con datos incompletos, falsos o erróneos;    

d)   Firmas de la misma mano;    

e)   Firma no manuscrita.    

Parágrafo. Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de participación   ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las comunas,   corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo a la propuesta   quienes hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad territorial,   comuna, corregimiento o localidad vigente al momento de haberse presentado la   iniciativa de participación.    

6.13.1. El artículo 13 del proyecto se   ocupa de regular el trámite de verificación de apoyos a cargo de la   Registraduría del Estado Civil estableciendo (i) un conjunto de reglas sobre   anulación de apoyos y (ii) una prohibición de aceptar apoyos de personas que no   hacen parte del censo electoral vigente al momento de presentar la iniciativa en   función del nivel territorial del mecanismo de participación.    

6.13.2. Esta disposición no plantea problema   constitucional alguno. Su contenido coincide, en general, con lo señalado en el   artículo 19 de la Ley 134 de 1994 declarado exequible por la Corte   Constitucional en la sentencia C-180 de 1994. Su constitucionalidad se impone   dado que se trata de una regulación que disciplina el curso de los mecanismos de   participación estableciendo medidas para asegurar una genuina manifestación   democrática exenta de cualquier defecto que pudiera cuestionar su legitimidad.   Adicionalmente y tal como lo señaló este Tribunal en aquella oportunidad, el   límite que se impone a la participación de los ciudadanos que no hagan parte del   censo electoral de la respectiva entidad territorial, se ajusta a lo que dispone   el artículo 316 de la Constitución que, al regular el régimen municipal,   establece que para la decisión de asuntos locales solo podrán participar los   ciudadanos residentes en el respectivo municipio. Ahora bien, el referido   artículo 316 hace parte del régimen municipal y, en esa medida, no resultaría   aplicable en el caso de los mecanismos de participación cuyo ámbito de   desarrollo territorial es departamental. A pesar de ello la Corte considera que   la restricción impuesta no se opone a la Constitución en tanto la garantía del   derecho de participación se hace explícita, principalmente, en la facultad de   los ciudadanos, expresada en el artículo 2 de la Constitución, de incidir en las   decisiones que los afectan.    

6.13.3. Por las razones anteriores la Corte declarará   su exequibilidad.     

6.14. Artículo 14º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a una propuesta de   mecanismos de participación ciudadana. La   Registraduría del Estado Civil deberá realizar la verificación de la que trata   el artículo anterior en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días   calendario. El Consejo Nacional Electoral, dentro del término de seis meses   contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá expedir el acto   administrativo que señale el procedimiento que deba seguirse para la   verificación de la autenticidad de los apoyos. Parágrafo. En el proceso de   verificación de apoyos sólo se podrán adoptar técnicas de muestreo en los   distritos, municipios de categoría especial y categoría uno.    

6.14.1. El artículo 14 establece   (i) el plazo máximo de 45 días dentro del cual la Registraduría llevará a cabo   la verificación de los apoyos. Dicha verificación (ii) únicamente podrá utilizar   técnicas de muestreo cuando se trate de iniciativas distritales y de municipios   de categoría especial o uno. Además la disposición referida (iii) asigna la   competencia al Consejo Nacional Electoral para fijar el procedimiento que debe   adelantarse para la verificación de la autenticidad de los apoyos. Estas reglas,   que se articulan directamente con lo dispuesto en el artículo anterior del   proyecto, se ajustan plenamente a la Constitución en tanto tienen como propósito   definir normas de procedimiento que vinculan a la Registraduría en su labor de   verificación del cumplimiento de los requisitos que establecen la ley y la Carta   Política. A su vez, la función atribuida al Consejo Nacional Electoral   constituye un desarrollo de la competencia general de dicha autoridad conforme a   la cual le corresponde ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la   organización electoral y aquellas le sean conferidas por la ley, según el   numeral 14 del artículo 265.    

6.14.2. Así las cosas la Corte declarará   la exequibilidad de la disposición examinada.      

6.15. Artículo 15º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 15. Certificación. Vencido el término de   verificación del que trata el artículo anterior y hechas las verificaciones de   ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de   respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se   ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el   apoyo de la propuesta de mecanismo de participación democrática.    

Si el   número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el plazo   para su recolección podrá continuarse con el proceso por el periodo que falte   por un mes más, con previo aviso a la respectiva Registraduría del Estado Civil.   Vencida la prórroga, el promotor deberá presentar nuevamente a la Registraduría   los formularios diligenciados para su verificación.    

Parágrafo. El Registrador del Estado Civil correspondiente no podrá certificar   el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales cuando el promotor   no haya entregado los estados contables dentro del plazo contemplado en esta ley   o cuando los estados contables reflejen que la campaña excedió los topes   individuales y generales de financiamiento permitidos por el Consejo Nacional   Electoral.    

6.15.1. Esta   disposición del artículo 15 regula el trámite de certificación del   cumplimiento de los apoyos ciudadanos. Es importante, antes de emprender el   examen, ocuparse de un problema interpretativo que plantea el artículo. En   efecto, debe precisarse el alcance de la expresión “por el período que falte   por un mes más”. Para la Corte la interpretación adecuada de esa expresión   exige afirmar que si una vez entregadas las firmas y adelantado el proceso de   verificación, se establece que no se ha reunido el número de apoyos y el plazo   para su recolección no ha culminado, el promotor puede continuar recolectando   los apoyos durante el término que reste de los seis meses iniciales y un mes   más. El artículo debe ser así entendido, dado que la interpretación alternativa   consistente en que solo contaría con el plazo restante de los seis meses siempre   y cuando no excediera de un mes, desconocería que la disposición confiere una   prórroga del plazo inicial de seis meses atendiendo el tiempo que debe tomarse   la Registraduría para la verificación.         

6.15.2. La   disposición no plantea problemas de constitucionalidad. En efecto, la función   que en esta materia le es asignada al Registrador y que se encuentra   parcialmente reproducida en la Ley 134 de 1994, reviste una importancia   constitucional evidente en tanto asegura la transparencia, la validez y la   legitimidad del proceso de participación. El control de la validez de los apoyos   así como el examen del cumplimiento de los límites a la financiación   establecidos por la ley y por el Consejo Nacional Electoral son actividades   altamente valiosas que, en consecuencia, la Corte estima ajustadas a la   Constitución. Resulta claro que esta disposición intenta hacer frente a las   discusiones interpretativas que se suscitaban acerca de la competencia del   Registrador para pronunciarse sobre el cumplimiento a los topes de financiación.   Sobre la importancia de que ello fuera posible la Corte Constitucional, en la   sentencia C-141 de 2010, al examinar el contenido de los artículos 24 y 27 de la   Ley 134 de 1994, señaló lo siguiente:    

“Ahora bien, como se puede advertir, mientras que la   certificación a que refiere el artículo 24 de la LEMP  alude al   cumplimiento del número de respaldos válidos para presentar la iniciativa   de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento   (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella   del artículo 27 de la misma normatividad presenta un contenido mucho más amplio,   por cuanto alude al “cumplimiento de los requisitos exigidos para la   realización de los mecanismos de participación ciudadana”.    

En tal sentido, el artículo 24 de la LEMP apunta a   constatar que la iniciativa legislativa popular, mediante la cual se pretende   convocar al pueblo a un referendo constitucional, sea presentada por el número   de ciudadanos exigidos por la Constitución, lo cual implica adelantar una labor   de técnica de verificación acerca del número y autenticidad de los apoyos   ciudadanos necesarios para conformar el Comité de Promotores (cinco por mil de   los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), y luego para   presentar ante el Congreso la respectiva iniciativa legislativa (al menos el 5%   del censo electoral vigente).    

De manera complementaria, la certificación de que   trata el artículo 27 de la LEMP alude a los requisitos exigidos para la   realización del mecanismo de participación ciudadana, entre ellos, los atinentes   a la financiación de la campaña a favor de la iniciativa legislativa.    

La nueva   disposición sustrae del cualquier debate interpretativo esta cuestión. Ella  se   ampara por lo dispuesto en el artículo 266 que establece como funciones a cargo   de la Registraduría, no solo aquellas relativas a la dirección y organización de   las elecciones, sino también las que le sean asignadas por la ley.     

6.15.2. La Corte   declarará exequible el artículo 15.    

6.16. Artículo 16º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 16. Desistimiento. El comité promotor podrá desistir de la propuesta sobre mecanismos   de participación ciudadana antes del vencimiento del plazo para la recolección   de los apoyos. Esta decisión debe ser presentada por escrito y motivada al   registrador correspondiente, junto con todos los apoyos recolectados hasta el   momento.    

Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la presentación del   desistimiento, la Registraduría efectuará el conteo, hará público el número de   firmas recogidas y señalará el plazo para que un nuevo comité de promotores,   cumpliendo todos los requisitos, se inscriba y recoja el número de apoyos   requerido para tal efecto y continuar con el procedimiento respectivo. Para   completar el número de apoyos ciudadanos faltantes a la fecha, el nuevo comité   promotor dispondrá de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento en   que se haya registrado el desistimiento.    

6.16.2. En   cualquier caso es necesario precisar, atendiendo el texto del segundo inciso de   la disposición, que ante el desistimiento en una iniciativa debe entenderse que   se encuentran autorizadas para asumir la promoción de la iniciativa, tanto las   organizaciones que cuenten con Comité Promotor como las personas naturales que   constituyen un promotor. En efecto, el uso de la expresión “Comité Promotor”   no excluye de esta posibilidad al ciudadano como persona individual, si se   considera que para la inscripción se autoriza a las organizaciones, movimientos   y partidos políticos, de una parte, y a las personas naturales, de otro. Una   interpretación literal afectaría sin justificación alguna el derecho a la   igualdad y desconocería la prohibición de imponer exigencias   desproporcionadas al ejercicio de un derecho político o a la implementación de   un mecanismo de participación. Esta conclusión   se apoya, adicionalmente, en la comprensión que del artículo 5º del proyecto de   ley, presentó la Corte anteriormente (6.5.4.).    

6.1.6.3. A fin de   asegurar las actividades de control y seguimiento de los diferentes mecanismos   de participación ciudadana y en aplicación de los principios que rigen el   ejercicio de la función administrativa, en los casos de desistimiento de la   iniciativa, el vocero del Comité Promotor o el ciudadano, según el caso, tienen   la obligación de entregar los Estados Financieros a la Registraduría   correspondiente.         

6.16.3. Conforme a lo   expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 16.    

6.17. Artículo 17º (Título II, Capítulo   I).    

Artículo 17. Conservación de los formularios. Una vez que la Registraduría correspondiente haya expedido la   certificación sobre la verificación de los apoyos recolectados, procederá a   conservar digitalmente los formularios.    

6.17.1. El   artículo 17 del proyecto prevé que una vez se ha surtido el proceso de   verificación de los apoyos y ha sido expedida la certificación por parte del   Registrador, es obligación de la Registraduría conservar los formularios en   archivos digitales. En cualquier caso, en atención a la posibilidad de iniciar   acciones ante la jurisdicción administrativa  cuando como consecuencia de   la anulación de firmas no se consiga el apoyo requerido (Ley 134/94 art. 25), es   deber de la Registraduría conservar físicamente los documentos por un término de   veinte (20) contados a partir del día siguiente a la expedición del certificado   del registrador respecto de los apoyos recolectados. Esta disposición no se   opone a la Constitución. Se ajusta a la actual existencia de sistemas   tecnológicos que no afectan la validez del documento y que permiten asegurar su   disponibilidad para todos los efectos legales.    

6.17.2. La   Corte, en consecuencia, declarará su exequibilidad.    

6.18. Artículo 18   (Título II, capítulo I).    

Artículo 18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y   normativa, referendo o consulta popular. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y   normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas,   aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad   territorial.    

No se   podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas   populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas   administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

            

a)   Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los   alcaldes;    

b)   Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c)   Relaciones internacionales;    

d)   Concesión de amnistías o indultos;    

e)   Preservación y restablecimiento del orden público.    

6.18.1. El artículo 18 establece   dos reglas. En primer lugar, (i) indica que únicamente podrán ser objeto de una   iniciativa popular legislativa o normativa, consulta popular o referendo ante   las corporaciones públicas aquellos asuntos que correspondan a la competencia de   la respectiva corporación o entidad territorial; en segundo lugar, (ii) define   aquellas materias cuyo examen no resulta posible mediante la iniciativa popular   y legislativa o la consulta popular ante el Congreso, las asambleas, los   concejos o las juntas administradoras locales.    

6.18.2. El artículo 32 de la Ley 134 de   1994 dispone que previo el cumplimiento de las condiciones de apoyo ciudadano   que allí se fijan, es posible solicitar al registrador la convocatoria de un   referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de   acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la   Corporación respectiva o cuando se venza el plazo establecido en el artículo 163   de la Constitución. Esta regulación supone que para el caso de los   referendos aprobatorios no sometidos a un trámite especial[219],   es condición el agotamiento de la iniciativa popular y normativa ante la entidad   correspondiente. Una vez agotada es factible activar el mecanismo de   refrendación establecido en la ley. Esa conclusión se deduce claramente del   parágrafo de dicha disposición que (i) otorga a los promotores un plazo para   completar un número de respaldos, no inferior al diez por ciento (10%) del censo   electoral, a fin de solicitar el referendo o, (ii) en caso de haber conseguido   ya tal porcentaje desde la presentación de la iniciativa popular y normativa   respectiva, permite solicitar directamente la realización del referendo.    

El proyecto de ley objeto de examen en   esta oportunidad incorpora varias novedades. En primer lugar, dispone que para   la solicitud de referendos aprobatorios de proyectos de ley, ordenanzas,   acuerdos o resoluciones se encuentran legitimados los gobiernos nacional,   departamental, municipal y local así como la ciudadanía cuando se alcance el   número de apoyos requeridos (inc. 2 del literal a) del art. 20 del proyecto). En   segundo lugar, establece que el Congreso, las asambleas departamentales, los   concejos y las juntas administradoras locales podrán someter un determinado   texto a referendo mediante la adopción de una ley, ordenanza, acuerdo o   resolución. En tercer lugar, señala que en el caso de los referendos   territoriales puede prescindirse del trámite a través de la corporación pública   cuando el número de apoyos ciudadanos sea superior al veinte por ciento (20%)   del respectivo censo electoral (par. 1 del artículo 19). En cuarto lugar y   atendiendo las reglas reseñadas y atendiendo el carácter expansivo del principio   de participación, el proyecto ya no establece  como condición necesaria de   la  convocatoria de un referendo, el trámite fallido de una iniciativa popular y   normativa ante la respectiva corporación pública para tal fin, esto es su no   adopción por haber sido negado o haberse vencido el plazo del artículo 163 de la   Constitución, procediendo su tramitación en la manera dispuesta en el artículo   20.a) de las disposiciones estatutarias aquí examinadas, tanto en el nivel   nacional como territorial.    

A su vez, tal y como ha tenido   oportunidad de explicar esta Corporación, el proyecto estableció también la   procedencia de la consulta popular por iniciativa ciudadana. Según la Ley   134 de 1994 tal mecanismo solo podía tener su origen en el Presidente, en los   gobernadores o en los alcaldes. Como se ha explicado esta modificación es   constitucionalmente admisible en tanto constituye un desarrollo del principio   democrático.     

6.18.3. Para la Corte, no plantea   problema de constitucionalidad de ninguna naturaleza que se establezca la   procedencia de la iniciativa popular y legislativa, de la consulta popular o del   referendo, ante la respectiva corporación pública, únicamente en aquellas   materias que sean de su competencia. De permitirse que estos mecanismos se   emplearan con el propósito de aprobar asuntos que corresponden a otras   autoridades o a otros niveles territoriales, se desatenderían reglas   constitucionales básicas, con desconocimiento no solo del principio de legalidad   sino, también, de la separación de poderes y la autonomía de las entidades   territoriales.    

6.18.4. La segunda parte del artículo se   ocupa de precisar las restricciones que respecto de la materia son aplicables a   las iniciativas normativas y a las consultas populares allí reguladas. Las   exclusiones que se contemplan para el objeto de tales mecanismos se justifican   en el hecho de que la competencia para su regulación o aplicación, está radicada   en otras autoridades. Adicionalmente, al adelantar el examen de una norma   similar -el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que dio lugar a la   expedición de la Ley 134 de 1994- la Corte declaró su exequibilidad. Esta   Corporación retoma lo dicho en la sentencia C-180 de 1994:    

“El artículo 29 determina las materias que pueden ser   objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones   públicas, señalando que, por regla general, procede respecto de los asuntos que   sean de competencia de la respectiva corporación, con las excepciones que la   misma Constitución establece, al reservar en forma privativa para ciertas   autoridades la iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de   determinados actos jurídicos.    

Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias   de la iniciativa popular,  las cuales, por lo general, corresponden a   decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la    conducción o seguridad del Estado,  de sus entidades territoriales o para   el manejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a   lo cual se confian exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables   de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en   concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336   de la CP.    

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa   gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las   relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la   preservación y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa   popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben   armonizar las materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para   cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en   efecto lo hace el proyecto.”    

6.18.5. Resta absolver un   asunto especialmente importante, que surge como consecuencia de las   disposiciones que en materia de referendo aprobatorio no constitucional contiene   el proyecto de ley: ¿la vigencia del proyecto de ley actualmente en examen   constitucional, significaría la desaparición de la regulación que en materia de   referendo aprobatorio no constitucional estableció la Ley 134 de 1994?   Para esta Corporación la respuesta es negativa: no existe oposición de ninguna   naturaleza entre el impulso de un referendo como consecuencia del fracaso de una   iniciativa normativa y que permite solicitar directamente a la Registraduría su   realización, de una parte, y la realización de un referendo por la convocatoria   que hace la respectiva corporación pública, de otra. La coexistencia de ambos   mecanismos es constitucionalmente posible. De hecho, es un reflejo del carácter   expansivo de la democracia y de la obligación de promover formas de   participación ciudadana en cuanto ello sea factible.    

6.18.6. En síntesis la Corte declarará exequible el artículo 18.    

6.19. Artículo 19   (Título II, capítulo I).    

Artículo 19. Trámite ante las corporaciones públicas de las Propuestas de   Referendo, Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o Consulta Popular de   Origen Ciudadano. Cuando se haya expedido la certificación   que trata la presente ley, la Registraduría correspondiente enviará a la entidad   competente el articulado, la exposición de motivos del referendo, o de   iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de   origen ciudadano.    

El   nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del   proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la   publicación oficial de la correspondiente corporación.    

Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, cuando un referendo de origen   popular, aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local,   obtenga un número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del   respectivo censo electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto   de constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá   ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.    

Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de   participación ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación   pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de ley,   ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda generarse   el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la corporación   respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente legislatura,   dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo que el Comité   promotor esté de acuerdo con el archivo.    

6.19.1. El artículo 19 del   proyecto establece varias reglas en relación con el trámite que deben surtir   algunos de los mecanismos de participación ante las Corporaciones Públicas. En   primer lugar, (i) la Registraduría tiene la obligación, luego de adelantar la   verificación de apoyos, de remitir a la entidad   competente el articulado, la exposición de motivos del referendo, o de   iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de   origen ciudadano. En segundo lugar, (ii) es obligación que se lleve a cabo la   divulgación de la iniciativa, de los nombres de sus promotores y voceros, del   texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos en el instrumento de   publicación de la corporación pública. En tercer lugar   (iii) se fija una regla especial según la cual si se trata de una iniciativa de   referendo de origen popular en las entidades territoriales y obtiene un número   de apoyos en la etapa de recolección superior al veinte por ciento (20%) del   censo electoral, debe procederse a su realización sin que se necesario su   trámite ante la corporación correspondiente, sin perjuicio de que surta, en todo   caso, el examen de constitucionalidad previsto en el artículo 21 del proyecto de   ley. En cuarto lugar (iv) se establece una regla general que impone, en aquellos   eventos en los cuales el proceso de implementación de un mecanismo de   participación ciudadana suponga la obligación de adelantar un trámite ante una   corporación pública y se produce el vencimiento   de la legislatura, un deber de darle curso en la siguiente legislatura dentro de   los cinco primeros días del inicio de la misma, a no ser que el Comité Promotor   esté de acuerdo con el archivo.    

6.19.2. Lo dispuesto en los incisos   primero y segundo del artículo examinado no se opone a la Constitución. Así,   exigir la certificación del Registrador como condición para remitir la   iniciativa a la corporación pública que deba intervenir en el trámite del   mecanismo -inciso primero-, se ajusta a la Carta en tanto asegura la claridad y   transparencia. En esa misma dirección, requerir la publicación de la iniciativa   constituye una forma idónea para promover el conocimiento de la iniciativa y   darle el destacado papel que ocupa.  Tampoco plantea ningún   cuestionamiento, en tanto consulta su naturaleza, que el artículo que se examina   hubiere dispuesto que la iniciativa legislativa y normativa deba hacer su   tránsito en la corporación respectiva.    

No vulnera la Carta que el referendo   llevado a efecto en las entidades territoriales requiera del trámite ante la   Corporación Pública. Esta opción legislativa –que constituye una novedad   respecto de la legislación preexistente- deja abierta la posibilidad de que los   ciudadanos formulen de manera autónoma iniciativas normativas y referendos.    

6.19.3. El parágrafo primero del artículo   19 no viola la Carta. En efecto, la Corte lo considera compatible con ella, en   tanto profundiza la democracia participativa. Que el trámite de un referendo   territorial no demande la intervención de la Corporación Pública cuando el   número de apoyos exceda el veinte por ciento (20%) del censo electoral de la   respectiva entidad constituye una opción que la Carta no prohíbe y que puede   justificarse en el grado de apoyo popular de la iniciativa. Esta nueva regla   -consistente en prescindir de la intervención de la corporación pública en los   eventos de respaldos cualificados- plantea tensiones muy importantes entre la   democracia representativa y la participativa. A pesar de ello, no es esa una   razón para cuestionar su validez constitucional dado que no existe una regla   constitucional que la prohíba y, por el contrario, la norma enjuiciada   reivindica el papel de los ciudadanos en tanto titulares de la soberanía. Se   trata entonces de una modalidad de referendo que no requiere el trámite en la   corporación territorial de acto convocatorio alguno.    

Además de ello, prever el concepto previo   de constitucionalidad de la convocatoria a referendo en el orden territorial,   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una exigencia   compatible con la noción de supremacía de la Constitución.    

6.19.4. El parágrafo segundo del artículo   establece una regla de impulso y continuidad de las iniciativas de participación   que han consolidado ya el apoyo exigido. La prohibición de excusarse en el   vencimiento de la legislatura para abstenerse de darle curso a la iniciativa,   confiere fuerza a la manifestación ciudadana e impide instrumentar mecanismos   para su bloqueo. Tal regla constituye una modificación del numeral 4 del   artículo 31 de la Ley 134 de 1994 para el caso de iniciativas populares   legislativas y normativas ante corporaciones públicas y en el que se dispone que   la iniciativa puede ser presentada en la siguiente legislatura, siendo válidas   las firmas recolectadas inicialmente.    

Ahora bien, la Corte considera que   legitimar al Comité Promotor para manifestarse positivamente frente al archivo   de la iniciativa por vencimiento de la legislatura, a pesar de haber conseguido   el apoyo ciudadano, implica afectar de manera inconstitucional la expresión   popular y el principio democrático. En efecto, en opinión de ésta Corporación   cuando la iniciativa ha completado los apoyos y ha sido presentada adquiere una   independencia relativa a tal punto que debe impedirse su parálisis y por ello   habrá de seguir el curso que corresponda. Esta razón no se opone, sin embargo, a   que el legislador prevea posibilidades de desistimiento siempre y cuando el   apoyo ciudadano requerido no haya sido aún conseguido.    

6.19.5. En suma el artículo 19 es   exequible, con excepción de la expresión “,   salvo que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo” del parágrafo 2 que, en consecuencia, será declarada inexequible.    

El aparte del artículo 19, objeto de   inexequibilidad se subraya a continuación:    

Artículo 19. Trámite ante las corporaciones públicas de las Propuestas de   Referendo, Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o Consulta Popular de   Origen Ciudadano. Cuando se haya expedido la certificación   que trata la presente ley, la Registraduría correspondiente enviará a la entidad   competente el articulado, la exposición de motivos del referendo, o de   iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de   origen ciudadano.    

El   nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del   proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la   publicación oficial de la correspondiente corporación.    

Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, cuando un referendo de origen   popular, aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local,   obtenga un número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del   respectivo censo electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto   de constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá   ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.    

Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de   participación ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación   pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de ley,   ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda generarse   el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la corporación   respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente legislatura,   dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo que el Comité   promotor esté de acuerdo con el archivo. (Expresión inexequible, tachada)    

6.20. Artículo 20   (Título II, capítulo II).    

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de participación   ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en corporaciones públicas de cada   mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:    

Sin   perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de la presente ley, a   iniciativa de los gobiernos departamental, distrital, municipal o local o de la   ciudadanía, las asambleas departamentales, los concejos municipales y   distritales, las Juntas Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o   resoluciones que incorporen el texto que se propone para referendo, podrán   someter a consideración del pueblo un proyecto de norma.    

b)   Iniciativa Legislativa y normativa. La iniciativa popular legislativa o   normativa será estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de   la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el   artículo 163 de la Constitución Política para los proyectos que hayan sido   objeto de manifestación de urgencia.    

En el   caso de iniciativas legislativas, los términos serán improrrogables y su estudio   será prioritario en el orden del día. En el caso en que la iniciativa sea negada   en comisión, podrá ser apelada por el comité promotor en los términos del   Reglamento Interno del Congreso de la República ante la plenaria respectiva.    

En el   caso de iniciativas normativas, los términos serán improrrogables y su estudio   será prioritario en el orden del día. En el caso en que la iniciativa sea negada   en comisión, podrá ser apelada por el comité promotor en los términos del   reglamento interno de la respectiva corporación ante la Plenaria.    

c)   Plebiscito.  El Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la   convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en la que   el Presidente de la República haya informado sobre su decisión de realizar un   plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su   rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la   duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución Política;    

d)   Consultas populares. El Senado de la República, se pronunciará sobre la   conveniencia de la convocatoria a consultas populares nacionales. Lo anterior   sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la presente   ley.    

Las   asambleas, los concejos o las Juntas Administradoras Locales, según se trate, se   pronunciarán sobre la conveniencia de las consultas populares de iniciativa   gubernamental en las respectivas entidades territoriales;    

e)   Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El Congreso de la República,   en los términos del artículo 376 de la Constitución, mediante ley de la   República aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara podrá   consultar al pueblo la convocatoria a una asamblea constituyente para reformar   la Constitución.    

Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir el   número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la   Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.    

Parágrafo 1°. Ninguna corporación pública podrá introducir modificaciones al   proyecto de referendo de acto legislativo o de ley, ordenanza, acuerdo o   resolución local de iniciativa popular que sustituyan el sentido original de la   iniciativa o alteren su esencia. De presentarse cambios de forma, en cada uno de   los respectivos debates, el vocero del Comité Promotor manifestará que los   cambios introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa.    

Parágrafo 2°. Quien sea reconocido como promotor de los mecanismos de   participación ciudadana, cuyo propósito sea el de derogar, modificar o crear una   norma o una ley, deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el   proyecto y tendrá en ellas los mismos derechos, salvo el del voto, que la ley o   el reglamento confiere a los miembros de la respectiva corporación.    

6.20.1. El artículo 20 del   proyecto prevé un conjunto de reglas orientadas a regular el trámite de las   iniciativas de participación ciudadana en las corporaciones públicas.    

6.20.2 Para el caso del referendo, el   literal a) del artículo en examen, determina (i) que la iniciativa para el   referendo aprobatorio de una ley o de una reforma constitucional la tiene el   Gobierno o la ciudadanía y (ii) que su convocatoria, luego de cumplidos los   requisitos para la concreción de la iniciativa, requiere de una ley aprobada por   la mayoría de los miembros de ambas cámaras que, adicionalmente, deberá   incorporar el texto que se somete a referendo. En el caso del referendo   aprobatorio del orden territorial se establece (i) que la iniciativa le   corresponde a los gobiernos departamental, distrital, municipal o local así como   a la ciudadanía y (ii) que la convocatoria la llevarán a cabo las asambleas   departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas   administradoras locales mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones las cuales   deben incorporar el texto que se propone para referendo -sin perjuicio del   referendo territorial directo del parágrafo 1º del artículo 19 de la normativa   estatutaria aquí examinada que, en todo caso, se somete al control judicial de   constitucionalidad previo ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo-.    

6.20.2.1. Considerando que la Constitución   solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los referendos   constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse cuando se   trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso se sigue la   regla general de la mayoría simple –expresión también del principio democrático-    cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se impone   declarar que el literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de   la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la   mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.    

Cabe advertir que el primer inciso del   literal a) se ocupa de regular el referendo aprobatorio y no el referendo legal   derogatorio al que alude el artículo 170 de la Constitución y cuyo trámite no   exige su tránsito por el Congreso de la República. Establecer tal exigencia   implicaría un desconocimiento del diseño constitucional previsto en esta   materia.    

6.20.2.2. La regulación del referendo   territorial se muestra plenamente compatible con la Constitución y con lo   dispuesto en su artículo 106. Constituye un desarrollo admisible de dicha   disposición.      

6.20.2.3. Ahora bien y como observación   general, debe indicar la Corte que a partir de la regulación adoptada en el   proyecto y la preexistente en la Ley 134 de 1994, en materia de referendo no   constitucional existirían, al menos, las siguientes posibilidades para su   impulso: (i) referendo no constitucional aprobatorio previo agotamiento del   trámite de la iniciativa normativa (artículo 32 de la ley 134 de 1994), (ii)   referendo no constitucional aprobatorio con convocatoria de la corporación   pública correspondiente (arts. 18, 19 y 20 del proyecto de ley), (iii) referendo   directo aprobatorio del orden territorial por encontrarse apoyado por el veinte   por ciento (20%) del censo electoral (art. 20 par. 1 del proyecto de ley) y (iv)   referendo legal derogatorio regulado por el artículo 170 de la Constitución.   Cabría afirmar, adicionalmente, que existiría la posibilidad del referendo   derogatorio en el orden territorial de acuerdo a las reglas generales   establecidas en el proyecto ahora examinado (arts. 18, 19 y 20 del proyecto de   ley).      

6.20.2.4. Por las consideraciones   expuestas,   el literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que   somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría   simple de los miembros de ambas cámaras.    

6.20.3. El literal b) establece el   trámite que debe surtir la iniciativa legislativa y normativa ante la   corporación pública respectiva. En primer término (i) establece que a tal tipo   de propuestas deberá darse trámite siguiendo el reglamento de la corporación y   lo previsto en el artículo 163 de la Constitución. Adicionalmente (ii) fija un   procedimiento común para las iniciativas legislativas y las demás iniciativas   normativas señalando que los términos para su trámite son improrrogables, que el   estudio será prioritario en el orden del día y que, en caso de ser negada en la   comisión, el Comité Promotor podrá apelar la decisión de acuerdo a lo que se   encuentre previsto en el reglamento respectivo.       

6.20.3.1. La regulación bajo examen es   compatible con la Constitución dado que permite asegurar que la iniciativa   ciudadana sea tramitada adecuadamente, permitiendo que los voceros adelanten las   actividades para intervenir en su defensa. El contenido normativo evaluado   complementa, adicionalmente, lo establecido en el artículo 31 de la ley 134 de   1994 que ya enuncia algunos derechos radicados en el vocero de la iniciativa[220].    

En consecuencia el literal b) será   declarado exequible.    

6.20.4. El literal c) establece para el   caso del plebiscito (i) que la convocatoria requiere un pronunciamiento previo   del Congreso, (ii) que para manifestar su desacuerdo -so pena de entender que se   acepta la convocatoria- el Congreso lo debe hacer dentro del mes siguiente al   momento de presentación del informe por parte del Presidente, bastando para ello   la mayoría simple de cualquiera de las cámaras. Si tal rechazo no se produce   (iii) podrá el Presidente convocarlo. Su realización (iv) no podrá tener por   objeto un pronunciamiento popular relacionado con la duración del mandato   presidencial ni tendrá el alcance de modificar la Constitución.    

6.20.4.1. Siguiendo el precedente   establecido en la sentencia C-180 de 1994, que al examinar el artículo 77 del   proyecto de ley en esa oportunidad juzgado consideró que resultaba   inconstitucional prever que mediante el plebiscito se sometieran al   pronunciamiento del pueblo decisiones relativas a tratados internacionales en   tanto debía aplicarse la misma restricción prevista para el referendo, la Corte   concluye que el plebiscito no puede versar, tampoco, sobre leyes de   presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias -materias   enunciadas en el artículo 170 de la Carta-.    

6.20.4.2.    En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del literal c en el   entendido de que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias   de tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias   fiscales o tributarias.    

6.20.5. El literal d) establece (i) que el Senado de la República deberá   pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares   nacionales. Ello, prescribe el artículo, (ii) no obsta para que en el caso de la   consulta popular de origen ciudadano se siga el trámite acelerado que se prevé   en el parágrafo 1 del artículo 9 del proyecto de ley. Ahora bien, (iii) en el   caso de consultas territoriales el pronunciamiento previo le corresponderá a las   asambleas, concejos o juntas administradoras locales, en toda circunstancia.    

6.20.5.1. La intervención del Senado de la República en el caso de las consultas   populares nacionales se encuentra expresamente prevista en el artículo 104 de la   Constitución. A su vez, la intervención de las corporaciones públicas   territoriales es constitucionalmente posible atendiendo no solo lo señalado por   el artículo 105 de la Constitución sino, adicionalmente, el precedente que al   respecto fijó la Corte Constitucional al examinar el segundo inciso del artículo   53 de la ley 134 de 1994.     

6.20.5.2. Como lo señaló la Corte anteriormente, la fijación legislativa de una   consulta popular de origen ciudadano es compatible con la Carta. Siendo ello así   y habiendo dispuesto la exequibilidad del artículo 9º del proyecto de ley, la   excepción prevista para el caso de las iniciativas ciudadanas de consulta   popular que cumplan lo dispuesto en el artículo 9º tampoco viola ninguna   disposición constitucional.      

6.20.6. El   literal e) regula el trámite en el Congreso de la convocatoria, mediante    Consulta Popular especial, a una Asamblea Nacional Constituyente.    

6.20.6.1. Para la   Corte el literal evaluado no plantea problema constitucional alguno puesto que   coincide con lo dispuesto por los artículos 375 y 376 de la Constitución que   prevén como uno de los mecanismos de reforma de la Carta a la asamblea   constituyente convocada en virtud de consulta popular. Naturalmente las   atribuciones de la asamblea constituyente deben entenderse de acuerdo con los   precedentes fijados por esta Corporación, que respecto de la relación entre el   Pueblo y la Asamblea Constituyente, ha expresado:    

La sentencia C-1040 de 2005 señaló: “La Corte enfatiza   que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano,   en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente   originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es   titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y   limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus   competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera   ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el   detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único   que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el   pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para   expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el   artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida   la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.”    

6.20.6.2. Como se   advierte,   el proyecto de ley dispone la posibilidad de adelantar dicha Consulta Popular, a   efectos de que el pueblo decida si convoca una Asamblea Nacional Constituyente,   para reformar total o parcialmente la Constitución Política. Para el efecto, es   necesario que el Congreso de la República mediante ley aprobada por mayoría   absoluta, disponga convocar al pueblo para tal efecto. La Ley correspondiente   deberá referirse no solo a la convocatoria de la Asamblea sino que deberá   definir también el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la fecha   de su iniciación y el período. Y corresponde a la Corte Constitucional decidir,   con anterioridad al pronunciamiento del Pueblo, sobre la constitucionalidad de   la convocatoria, tal y como se prevé en la Carta (art. 241.2) y en el proyecto   de ley (art. 21.a).    

6.20.6.3. Se entenderá que el pueblo ha convocado a la Asamblea Constituyente   cuando ello se aprueba al menos por la tercera parte de los integrantes del   censo electoral (C.P. art 376 y proyecto de ley art. 41.d).    

6.20.6.4. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación para esta   consulta debe asegurar que los ciudadanos puedan votar con “si” o “no” la   convocatoria y, separadamente, los temas que serán de competencia de la   Asamblea. Esta regulación pone de presente que el alcance de las atribuciones de   dicha Asamblea depende completamente del pronunciamiento del Pueblo, quien es el   que define su extensión.    

6.20.6.5.  La Asamblea Constituyente convocada no es omnímoda para ocuparse   de cualquier asunto constitucional, en tanto su actuación debe ser el reflejo de   la voluntad del Pueblo expresada en el acto electoral de Consulta Popular   mediante el cual ha decidido conformarla. De esta manera, el Pueblo en quien   reside la soberanía -C.P., art 3º- determina el ámbito de su actuación. Al   hacerlo, la Asamblea exclusivamente podrá desarrollar los temas para los que fue   convocada y sólo sobre ellos adoptará decisiones que tendrán rango   constitucional. Las normas constitucionales que llegare a expedir más allá de   los límites temáticos dispuestos por el Pueblo en la Consulta, carecerían de   validez y, en consecuencia, podrían ser objeto de control judicial ante la Corte   Constitucional por vía de demanda ciudadana en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en el artículo 379 de la   Constitución.    

6.20.6.6. En todo   caso, la Consulta Popular Constituyente -C.P. art 376- no es la consulta popular   nacional del artículo 104 de la Constitución: se trata de una consulta al pueblo   para convocar una asamblea constituyente, no cualquier asunto de trascendencia   nacional; procede en virtud de la ley expedida por el Congreso, no mediante acto   del Gobierno o iniciativa ciudadana; es objeto de revisión previa de   constitucionalidad, no de control posterior. En suma, no obstante su   denominación similar, esta modalidad de consulta al pueblo para la reforma   constitucional posee naturaleza y régimen jurídico diferentes.    

6.20.7. El parágrafo 1 del artículo 20 del proyecto prevé (i) que durante   el trámite en la Corporación Pública correspondiente ésta no podrá introducir   modificaciones al proyecto de referendo de acto legislativo o de ley, ordenanza,   acuerdo o resolución local de iniciativa popular que sustituyan el sentido   original de la iniciativa o alteren su esencia. A efectos de controlar el   cumplimiento de esta exigencia, se establece (ii) que de existir cambios de   forma, el vocero del Comité Promotor deberá manifestar que los cambios   introducidos no sustituyen el sentido original de la iniciativa.    

6.20.7.1. Para la Corte esta regla no se opone a la Constitución y, por el   contrario, profundiza el carácter participativo de la democracia en tanto   asegura que la voluntad de quienes apoyaron la iniciativa ciudadana sea   respetada adecuadamente. La exigencia que de esta regla se sigue permite evitar   que al amparo de la antecedente participación de la ciudadanía se legitimen   actuaciones de las corporaciones públicas no avaladas por aquella. Sobre tal   asunto, según se dejó dicho en otro lugar de esta providencia, ya se había   pronunciado la Corporación[221].    

6.20.7.2. Debe aclararse que la posibilidad que tiene el vocero de intervenir,   no le exige pronunciarse en un sentido u otro. Lo que la norma prevé es que el   vocero está legitimado para pronunciarse respecto de los cambios que se   introduzcan a lo largo del proyecto, expresando su acuerdo o desacuerdo. Ahora   bien, no se dispone la consecuencia que se sigue en caso de desacuerdo. Estima   la Corte que ello no tiene la vocación de paralizar el trámite correspondiente,   sino de emitir una advertencia que deberá ser considerada al momento de   adelantar el control de constitucionalidad que corresponda.     

6.20.8. El   parágrafo segundo dispone que el promotor del mecanismo de participación   ciudadana que tenga por objeto derogar, modificar o crear una norma o una ley,   es titular del derecho a ser convocado en las sesiones en que se trámite el   proyecto contando con los mismos derechos de la respectiva Corporación, salvo el   correspondiente a votar. Para la Corte esta disposición asegura que los   ciudadanos que han apoyado la iniciativa sean efectivamente escuchados y tengan   la posibilidad de presentar sus puntos de vista. Tal autorización, con la   natural proscripción del derecho a votar en tanto no les ha sido conferida   representación alguna, es compatible con el carácter participativo de la   democracia.      

6.20.9. Respecto del artículo 20 la Corte   tomará las siguientes decisiones:    

El literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que   somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría   simple de los miembros de ambas cámaras.    

El literal c) es exequible en el entendido de que el plebiscito tampoco puede   versar sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de   presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias.    

Las expresiones   del artículo 20, objeto de condicionamiento se subrayan a continuación:    

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de participación   ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en corporaciones públicas de cada   mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:    

a)   Referendo.  A iniciativa del Gobierno o de la ciudadanía, de acuerdo a los requisitos   fijados en la Constitución y la ley, el Congreso, mediante ley que requiere   la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter   a referendo un proyecto de reforma constitucional o de ley. La ley que sea   aprobada por el Congreso deberá incorporar el texto que se somete a referendo.    

Sin   perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de la presente ley, a   iniciativa de los gobiernos departamental, distrital, municipal o local o de la   ciudadanía, las asambleas departamentales, los concejos municipales y   distritales, las Juntas Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o   resoluciones que incorporen el texto que se propone para referendo, podrán   someter a consideración del pueblo un proyecto de norma.    

c)   Plebiscito. El Congreso de la República deberá   pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando   dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República haya   informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos   cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá   convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato   presidencial ni podrá modificar la Constitución Política. (Expresión   subrayada, condicionada)    

6.21. Artículo 21  (Título   II, capítulo II).             

Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática   sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:    

a) La   Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo   constitucional o a referendo sobre leyes y el texto que se somete a consulta   popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;    

b)   Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes   se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación   democrática a realizarse.    

Todo   proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos   de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de   diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad   de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.    

6.21.1. El artículo 21 (i) prohíbe de forma general la promoción de   mecanismos de participación ciudadana sobre iniciativas inconstitucionales.   Afirmado este principio, (ii) dispone que a la Corte Constitucional le   corresponderá adelantar la revisión previa del   texto que se somete a referendo constitucional, a referendo sobre leyes así como   el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea   Constituyente. A su vez (iii) prescribe que los tribunales de la jurisdicción de   lo contencioso-administrativo competentes, se pronunciarán previamente[222] sobre la constitucionalidad de los   mecanismos de participación democrática que pretendan adelantarse. Finalmente   (iv) establece una norma de procedimiento en virtud de la cual los procesos de   revisión previa de constitucionalidad allí regulados, deben contemplar un   término de fijación en lista de diez días con el propósito de permitir la   intervención de cualquier ciudadano y la presentación del concepto por parte del   Ministerio Publico.      

6.21.2. Para   la Corte, el primer contenido normativo de esta disposición constituye un   desarrollo directo del artículo 4º al exigir que el trámite de cualquier   mecanismo de participación cumpla las exigencias formales y materiales de las   que depende su validez. En ese sentido, ordenar que los instrumentos de   participación se ajusten a la Constitución y prever para ello una garantía   jurisdiccional, se ajusta plenamente a la Carta. Sin embargo, sobre los apartes   restantes es necesario hacer varias precisiones.    

6.21.3. El literal a) establece la   competencia de la Corte para el control constitucional de los mecanismos de   participación ciudadana. Para el efecto regula algunas de las atribuciones a las   que la Carta Política y la Ley 134 de 1994 también se refieren. Previamente a la   definición de su constitucionalidad, es necesario referirse a las competencias   que en esa materia se encuentran vigentes.    

6.21.3.1. Control judicial del referendo   constitucional y de la consulta popular para convocar una asamblea   constituyente.    

El artículo 241.2 de la Carta señala que   le corresponde a la Corte Constitucional examinar, con anterioridad al   pronunciamiento del pueblo, la constitucionalidad de la convocatoria a un   referendo o a una asamblea constituyente cuyo objeto sea la reforma de la   Constitución. Prescribe tal disposición que esa competencia únicamente comprende   el examen de posibles vicios de procedimiento. En adición a ello, el artículo 34   de la Ley 134 de 1994 establece que el fallo de la Corte Constitucional es una   condición para la expedición del decreto mediante el cual el Gobierno Nacional   convoca al pueblo para pronunciarse en referendo constitucional, al paso que el   artículo 60 de la misma Ley establece que una vez sancionada la ley que convoca   al pueblo para una consulta popular, el Presidente deberá remitirla a la Corte   para que, antes del pronunciamiento del pueblo, decida sobre su   constitucionalidad formal. A su vez el artículo 42 del Decreto 2067 de 1991   señala que al control constitucional de los actos referidos se aplicarán las   reglas del procedimiento ordinario previstas en dicho decreto, quedando la Corte   habilitada, de considerarlo necesario, para reducir los términos.     

Del examen de estas disposiciones puede   concluirse que el control judicial del referendo constitucional y de la consulta   para decidir la convocatoria de una asamblea constituyente tiene las siguientes   características: (i) es posterior a la expedición de la ley que dispone convocar   al pueblo para que se pronuncie; (ii) es previo al pronunciamiento popular;   (iii) es automático puesto que no requiere la presentación de demanda ciudadana;   (iv) solo se ocupa del examen de los vicios de procedimiento de formación del   acto; y (v) se rige, en principio, por el procedimiento ordinario previsto en el   Decreto 2067 de 1991.    

Complementando el referido control, el   artículo 379 de la Carta prevé la posibilidad -con observancia de lo establecido   en el artículo 241.2- de formular acción pública dentro del año siguiente a su   promulgación en contra de la convocatoria a referendo, la consulta popular o   el acto de convocación de la Asamblea Constituyente. Dicho posibilidad se   encuentra también prevista en el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991 al indicar   que la acción en contra de los actos de que trata el artículo 379 de la   Constitución, solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.    

La Corte ha señalado que el juicio   posterior, en lo que se refiere al referendo, comporta la posibilidad de   cuestionar la validez de todos los actos que luego de proferida  la   sentencia de la Corte se expidan, incluyendo el Decreto por medio del cual se   instrumenta el pronunciamiento popular que reforma la Carta[223]. Esta   regulación pone de presente, según lo ha destacado esta Corporación, el   carácter reforzado[224]  del control constitucional dado que, además del examen previo, se consagra la   posibilidad de un examen subsiguiente que tiene las siguientes características:   (i) encuentra fundamento constitucional en los artículos 241.1 y 379.2; (ii) se   trata, de un control que sucede a la decisión de la Corte; (iii) se activa en   virtud de la acción pública; (iv) es temporalmente limitado; y (v) únicamente se   ocupa de vicios de procedimiento en la formación del acto.    

Con las particularidades que corresponden y en virtud del artículo 379 de la   Constitución, la Corte es entonces también competente para emprender un juicio   diferente y adicional al de la ley que convoca al pueblo para pronunciarse sobre   la Asamblea Constituyente, tal como se dejó dicho atrás (Supra II, 6.20.6). Así,   en caso de presentarse la demanda correspondiente, la Corte estará habilitada,   entre otras cosas, para declarar –de ser el caso- la inexequibilidad de las   normas constitucionales que la Asamblea Constituyente llegare a expedir más allá   de los límites temáticos dispuestos por el Pueblo.     

6.21.3.2. Control judicial de referendo   legal, consulta popular nacional y plebiscito.    

El artículo 241.3 de la Constitución   señala que a la Corte Constitucional le corresponde juzgar la constitucionalidad   de referendos legales, consultas populares y plebiscitos del orden nacional.   Según lo ha señalado la Corte al interpretar ese numeral, en el caso de las   consultas populares y plebiscitos[225] el   examen recae únicamente sobre vicios de procedimiento en la convocatoria o   realización lo que implica, contrario sensu, que en el caso de los referendos   legales, el control judicial exige la verificación del cumplimiento de los   requisitos formales y sustantivos correspondientes. A su vez, el segundo inciso   del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991 prescribe que a este control le será   aplicable el procedimiento ordinario.    

En suma, el control judicial de los   referendos legales, de las consultas populares y del plebiscito (i) es posterior   al pronunciamiento del pueblo; (ii) es integral respecto del referendo de manera   que se ocupa de su juzgamiento formal y sustantivo; y (iii) es especial respecto   de la consulta popular y del plebiscito dado que únicamente examina la validez   formal del procedimiento. Es importante señalar que la naturaleza formal del   examen de la consulta popular no excluye, en modo alguno, que las normas que se   adopten en virtud del mandato popular puedan controlarse mediante el ejercicio   de la acción pública de inconstitucionalidad (art. 241.4 y 241.5).       

6.21.3.3. Prohibición de control judicial previo de la iniciativa popular   normativa.    

El control judicial de las iniciativas normativas no se encuentra previsto en el   proyecto de ley. Tampoco es reconocido en la Ley 134 de 1994. Ello obedece    a que la sentencia C-180 de 1994 declaró inexequible el artículo que contemplaba   un control previo a la etapa de recolección de apoyos a cargo de la   Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado –respecto de iniciativas   nacionales- y a los Tribunales Administrativos –respecto de iniciativas   territoriales. Según lo sostuvo la Corte, tal atribución “menoscaba   el alcance de este mecanismo de participación popular, toda vez que da al órgano   respectivo una inusitada capacidad de incidir de manera favorable o desfavorable   sobre el contenido, alcance y apoyo de la iniciativa. Sin lugar a dudas, tal   cortapisa comporta transgresión a los artículos 40 y 103 de la Carta.”   Adicionalmente estableció que considerando que la actuación del Tribunal tenía   la naturaleza de actividad consultiva, “después no podría actuar para definir   la acción contencioso administrativa.”[226]    

Debe resaltar la Corte que las decisiones administrativas adoptadas por la   Registraduría durante el trámite de este mecanismo de participación y en cuanto   su naturaleza lo permita, podrán ser objeto de control ante la jurisdicción de   lo contencioso administrativo. De acuerdo con ello, será posible acudir a los   medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011.      

6.21.3.4. Análisis del literal   a) del artículo 21 del proyecto de ley.    

6.21.3.4.1.  Para la Corte, la consagración del control previo de   constitucionalidad del texto que se somete a referendo constitucional o de aquel   que se presenta a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea   Constituyente, se encuentra conforme a la Constitución. Cabe precisar que la   competencia de la Corte respecto de estos dos mecanismos no comprende un juicio   por vicios de fondo sino, únicamente, por vicios de procedimiento en su   formación, según lo indica el numeral 2 del artículo 241 de la Constitución. El   examen del texto previsto por la norma será pertinente no solo para   identificar la configuración de vicios competenciales sino también para asegurar   el respeto de las reglas que amparan la libertad del elector.    

Ahora   bien, lo dispuesto en la norma que se revisa debe entenderse sin perjuicio del   control posterior previsto en el artículo 379 de la Carta. De esta manera, la   mención que en el literal a) se hace de la revisión judicial previa, no suprime   ni afecta la competencia que en virtud de la formulación de la demanda   respectiva ha consagrado la referida norma constitucional.    

6.21.3.4.2. La decisión de   exequibilidad referida no se extiende a la   competencia que para adelantar el control previo de referendos legales establece   el mismo literal a). En efecto, una disposición con igual contenido normativo   fue juzgada y declarada inexequible en la sentencia C-180 de 1994 por desconocer   el numeral 3º del artículo 241. En esa oportunidad, la Corte revisó el artículo   44 cuyo contenido era el siguiente:    

Artículo 44.- Control previo de constitucionalidad del texto que se somete a   referendo. Para evitar un   pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, la Corte   Constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter nacional, o  el tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa competente, en el caso   de referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales,   previamente revisarán la constitucionalidad del texto sometido a referendo.   La Corte Constitucional o el Tribunal Contencioso-Administrativo competente,   según el caso, se pronunciarán después de un periodo de fijación en lista de   diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad   de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto.    

Indicó este Tribunal:    

“Debe advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral 2o. de   la Carta es categórico en establecer que el control que con anterioridad al   pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional ejercer, tiene por único   objeto examinar la constitucionalidad del acto de convocatoria del referendo   para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.   No puede entonces la Corte, so pena de contrariar la Constitución, ejercer un   control previo y de contenido respecto del texto mismo que se somete a   referendo. Respecto de los actos reformatorios de la Constitución, la   Corporación únicamente puede ejercerlo por vicios de procedimiento en su   formación, y mediando acción pública ciudadana conforme al artículo 241-1 CP.    

Por   lo demás, tratándose de referendos sobre leyes, aunque el control constitucional   comprende el examen material, sin embargo, es posterior a su expedición al tenor   del numeral 3o. del ya citado artículo 241 CP, requiriéndose también de acción   ciudadana. Así las cosas, aún en este caso tampoco podría instituirse un   control previo, pues una previsión en tal sentido -como la que aquí se analiza-   desconoce el precepto constitucional que se ha citado. En efecto, el artículo   241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior  respecto del   acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden nacional;   si dicho control fuera previo, se habría incluido en el numeral 2o.; de otra   parte,  la circunstancia de que el numeral 3o. señale  que respecto de   las consultas o plebiscitos el control procede “sólo por vicios de   procedimiento en su convocatoria y realización” corrobora el carácter   posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el acto ya   está formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepción ya que, en   términos generales,  lo que existe es el control del acto ya formado.    

Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al   pronunciamiento de la Corte sobre “la constitucionalidad de los referendos sobre   leyes,” entiende la Corte que su pronunciamiento debe producirse, pues,   con posterioridad a la realización del referendo y versar sobre el contenido de   la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante de dicho referendo.   En este caso el pronunciamiento no se limita, pues, como en el de las consultas   populares y plebiscitos del orden nacional, al procedimiento en su formación,   sino que recae sobre el fondo mismo de la ley.”[227]  (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original.)    

Con fundamento en   esas consideraciones la Corte declaró exequible el artículo objeto de examen con   excepción de las expresiones “(…) “… la Corte Constitucional, cuando se   trate de referendos legales de carácter nacional o…” de la primera parte,   así como la frase “La Corte Constitucional o… de la segunda parte (…)”.    

Considerando que   el contenido normativo juzgado en aquel entonces se refería al control   constitucional previo de referendos legales -equivalente al previsto en el   proyecto de ley que se examina- la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la   sentencia C-180 de 1994 que declaró inexequible la misma norma. La inclusión de   esa norma en el proyecto de ley implica un desconocimiento de la prohibición de   reproducción de disposiciones declaradas inexequibles, establecida en el   artículo 243 de la Constitución.    

Así las cosas (i) el literal a) del artículo 21 se declarará exequible y (ii)   respecto de la expresión “o a referendo sobre leyes” se dispondrá estarse   a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró inexequible el mismo   contenido normativo del artículo 44 del proyecto de ley juzgado en esa   oportunidad.     

6.21.4. El literal b) del artículo 21 establece una competencia general de los   tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de los   mecanismos de participación a realizarse. A efectos de precisar el alcance de   esta atribución es necesario referirse a la forma en que ella se concreta, no   solo en el proyecto de ley objeto de examen, sino también en algunas de las   normas examinadas en la sentencia C-180 de 1994.    

6.21.4.1. Control judicial de referendos territoriales.    

En materia de referendos territoriales el proyecto de ley examinado así como la   Ley 134 de 1994, establecen el control judicial y regulan su oportunidad. En   primer lugar, (i) el literal a) del artículo 33 del proyecto establece un   control previo a cargo del Tribunal Contencioso que comprende todas las   iniciativas de referendo territorial y que constituye una condición necesaria de   expedición del decreto de convocatoria del pueblo y, naturalmente, de su   pronunciamiento. El examen judicial en estos casos debe asegurar, entre otras   cosas, que el proyecto de norma cuya refrendación se pretende corresponda a una   de las materias en que ello se autoriza y, en particular, que sea competencia de   la Corporación de la respectiva entidad territorial tal y como lo exige el   primer inciso del artículo 18 del proyecto.   En adición a ello (ii)   el artículo 44 de la Ley 134 de 1994 prevé una regla que atribuye a la   jurisdicción de lo contencioso administrativo –con el objeto de evitar el   pronunciamiento popular respecto de iniciativas contrarias a la Constitución- el   examen del texto que se pretende someter al pueblo. Además (iii) el parágrafo 1º   del artículo 19 del proyecto ahora examinado -que regula el referendo directo   aprobatorio- impone el concepto previo de constitucionalidad a cargo de los   Tribunales Administrativos. Finalmente (iv) cabe destacar que la sentencia C-180   de 1994, al juzgar el artículo 44 de la actual Ley 134 de 1994 que le asignaba   al Tribunal Administrativo el control previo de constitucionalidad del texto   propuesto para un referendo territorial, concluyó que el legislador puede   asignar esa competencia.    

Ese grupo de disposiciones hace posible concluir que el control judicial de las   iniciativas de referendo en el nivel territorial tiene los siguientes rasgos:   (i) es una competencia a cargo de los Tribunales Administrativos; (ii) es un   control previo a la norma convocatoria y al pronunciamiento del pueblo; (iii) es   un control automático en tanto no exige la presentación de una demanda; (iv) es   integral dado que se ocupa de juzgar el procedimiento seguido para la iniciativa   así como su validez material; y (iv) comprende todas las modalidades de   referendo. Esto último implica que, con independencia de su naturaleza   aprobatoria o derogatoria, es aplicable (a) a los que suceden al agotamiento no   exitoso de una iniciativa normativa, (b) a los que se adelantan previa decisión   de la corporación administrativa territorial y (c) a los que se realizan de   manera directa en virtud del respaldo popular conseguido en la etapa de   recolección de apoyos.      

Es imperativo advertir que los limites respecto de las materias que pueden ser   objeto de pronunciamiento en el referendo territorial –en particular las   relativas a que no se trate de un asunto que exceda las competencias de la   entidad territorial correspondiente-  exige que el control judicial previo   de sus diferentes modalidades por parte de la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, se ocupe de examinar, de manera estricta, si el proyecto de   norma que se somete al pronunciamiento del pueblo puede o no ser aprobado en el   respectivo nivel territorial    

6.21.4.2. Control judicial de consultas populares territoriales.    

En lo relativo al control judicial de las consultas populares territoriales,   pese a que el proyecto de ley no contiene una regulación específica, el artículo   53 de la Ley 134 de 1994 establece que a la jurisdicción   contencioso-administrativa le corresponde emitir un pronunciamiento previo. Para   el efecto prescribe, en su frase final, que el texto de la consulta se remitirá   al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro   de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. En la sentencia C-180 de   1994, la Corte consideró que dicho artículo era compatible con la Constitución   pues atribuir dicha función “constituye cabal desarrollo de las que   corresponden al legislador en virtud de la cláusula general de competencia.”   Mediante este control se evita que la intervención del  pueblo recaiga, por   ejemplo, sobre una pregunta que exceda los intereses del respectivo nivel   territorial o que desconozca normas superiores.    

De acuerdo con lo señalado el control judicial de la consulta popular   territorial tiene las siguientes características: (i) es una competencia a cargo   de los tribunales administrativos; (ii) es previo al pronunciamiento del pueblo;   y (iii) es integral en tanto comprende la regularidad del procedimiento y la   compatibilidad material con la Constitución.    

La existencia de límites competenciales de las consultas populares   territoriales, en particular relativos a que la materia objeto de consulta pueda   ser decidido en la respectiva entidad territorial, exige que el control judicial   previo de las diferentes modalidades de consulta popular por la jurisdicción de   lo contencioso administrativo, examine, de manera estricta, si el tipo de asunto   que se somete al pronunciamiento del Pueblo cumple cabalmente esa exigencia.    

6.21.4.3. Control judicial de la iniciativa popular normativa, de la revocatoria   del mandato y del cabildo abierto.     

El control judicial respecto de los otros mecanismos de participación   democrática del nivel territorial, esto es, la iniciativa popular normativa, la   revocatoria del mandato y el cabildo abierto, se rige por las normas generales   de naturaleza procesal previstas para controlar la actuación de la   administración. Dichas disposiciones se encuentran contenidas, entre otras, en   la Ley 1437 de 2011. Tal y como ocurre con el referendo y la consulta popular   del orden territorial, el control judicial de la iniciativa normativa deberá   ocuparse de establecer si la materia objeto de iniciativa, se encuentra en las   competencias de la respectiva entidad territorial.    

6.21.4.4.  Análisis del literal b) del artículo 21 del proyecto de ley.    

La asignación de competencias para el control previo de los mecanismos de   participación es posible a la luz de la Carta Política. La disposición que se   revisa consagra una atribución general de los tribunales de la jurisdicción   contencioso-administrativa para determinar la constitucionalidad “del   mecanismo de participación ciudadana a realizarse”. Esta regla, que se   ajusta a la Constitución en tanto tiene por objeto garantizar que las   iniciativas del nivel territorial no desconozcan las prescripciones legales y   constitucionales, debe interpretarse a partir de las competencias que en esta   materia se encuentran previstas en la Ley 134 de 1994, en el proyecto de ley   objeto de examen y en las disposiciones generales que regulan la actuación de la   jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

Por ello y en los términos expuestos, la Corte encuentra que la norma revisada   es desarrollo de la supremacía constitucional (art. 4).     

6.21.5.    La regla procedimental establecida en el último inciso del artículo 21 del   proyecto de ley es compatible con la Carta. En efecto, la consagración de un   período mínimo de fijación en lista de diez días para la intervención de los   ciudadanos en los procesos a los que alude la norma, se encuentra comprendida   por el margen de configuración del que dispone el Congreso para regular los   mecanismos de participación (art. 152.d). Adicionalmente, garantizar un término   mínimo para que el Ministerio Público rinda su concepto, es una medida que pone   en evidencia el papel destacado de tal organismo en la defensa del ordenamiento   constitucional. Debe advertir la Corte que la regla relativa al termino de   fijación en lista, no se opone a la vigencia de normas que prevén períodos de   intervención más amplios para el Ministerio Público, tal y como ocurre con la   participación del Procurador en los procesos que se surten ante la Corte   Constitucional (arts. 7º y 42 del Decreto 2067 de 1991)    

6.21.6. En resumen la Corte  dispondrá en relación con la expresión “o a   referendo sobre leyes” del literal a) del artículo 21 del proyecto de ley   estarse a lo resuelto en la sentencia c-180 de 1994 que declaró inexequibles las   siguientes expresiones “… la corte constitucional, cuando se trate de   referendos legales de carácter nacional o” y “la corte constitucional o”   contenidas en el artículo 44 del proyecto de ley juzgado en esa oportunidad. En   lo demás procederá a declarar exequible el artículo 21.    

6.22. Artículos   22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 (Título III, capítulo I).    

Artículo 22. Cabildo abierto. En cada período de sesiones   ordinarias de las asambleas departamentales, los concejos municipales o   distritales, o de las Juntas Administradoras Locales, podrán celebrarse cabildos   abiertos en los que, por iniciativa de un número no inferior al cinco por mil de   los ciudadanos del censo electoral del respectivo departamento, municipio,   distrito, localidad o comuna, se considerarán los asuntos que los residentes   soliciten sean estudiados, siempre y cuando sean de competencia de la respectiva   corporación. Es obligación del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir   al cabildo abierto.    

Artículo 23. Materias del cabildo abierto.  Podrán ser materias del cabildo abierto cualquier asunto de interés para la   comunidad. En caso de que la comunidad cite al gobernador o alcalde respectivo   deberá adjuntar a las firmas el cuestionario que formulará al funcionario, el   cual debe ser remitido por el Presidente de la Corporación, con mínimo cinco (5)   días de antelación a la celebración del cabildo. El cuestionario deberá versar   únicamente sobre asuntos de competencia del funcionario citado.    

Parágrafo. A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar iniciativas de   ordenanza, acuerdo o resolución local.    

Artículo 24. Prelación. En los cabildos abiertos se tratarán los   temas en el orden en que fueron presentados ante la respectiva secretaría. En   todo caso el Cabildo Abierto deberá celebrarse a más tardar un mes después de la   radicación de la petición.    

Parágrafo. Si la petición fue radicada cuando la respectiva corporación no se   encontraba en sesiones ordinarias, el cabildo deberá realizarse en el siguiente   periodo de sesiones ordinarias.    

Artículo 25. Difusión del cabildo. Las asambleas   departamentales, los concejos municipales o distritales, o las Juntas   Administradoras Locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y   de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello, antes de la fecha   de vencimiento para la fecha de inscripción de los participantes ordenarán la   publicación de dos convocatorias en un medio de comunicación de amplia   circulación y cuando fuere posible, a través de las tecnologías de la   información y las comunicaciones, con diferencia no menor de diez (10) días   entre una y otra.    

Artículo 26. Asistencia y vocería. A los cabildos abiertos   podrán asistir todas las personas que tengan interés en el asunto. Además del   vocero podrán intervenir, por la misma duración a la que tienen derecho por   reglamento los respectivos miembros de la corporación, quienes se inscriban a   más tardar tres (3) días antes de la realización del cabildo en la secretaría   respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su intervención.    

Luego   de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o alcalde respectivo, dará   respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este trámite, los miembros de la   corporación podrán hacer uso de la palabra en los términos que establece el   reglamento.    

Parágrafo. Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los cabildos abiertos   serán transmitidos en directo a través de Internet o a través de los mecanismos   que estime conveniente la mesa directiva de la corporación respectiva.    

Artículo 27. Citación a funcionarios de la administración. Por   solicitud ciudadana derivada de la convocatoria al cabildo abierto conforme a   esta ley, podrá citarse a funcionarios departamentales, municipales, distritales   o locales, con cinco (5) días de anticipación, para que concurran al cabildo y   para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el   tema del cabildo. La desatención a la citación sin justa causa, será causal de   mala conducta.    

Artículo 28. Obligatoriedad de la respuesta. Una   semana después de la realización del cabildo se realizará una sesión a la cual   serán invitados todos los que participaron en él, en la cual se expondrán las   respuestas razonadas a los planteamientos y solicitudes presentados por los   ciudadanos, por parte del mandatario y de la corporación respectiva, según sea   el caso.    

Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales,   distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las   mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.    

Si   las respuestas dadas por los funcionarios incluyen compromisos decisorios, estos   serán obligatorios y las autoridades deberán proceder a su ejecución, previo   cumplimiento de las normas constitucionales y legales.    

Artículo 29. Sesiones fuera de la sede. Cuando se trate de   asuntos que afecten específicamente a un municipio, localidad, corregimiento o   comuna, la sesión de la corporación pública correspondiente podrá realizarse en   el sitio en que la mesa directiva y el vocero estimen conveniente de manera   concertada.    

Artículo 30. Registro de los cabildos abiertos. La Secretaría General de cada corporación pública deberá llevar un   registro de cada cabildo abierto, los temas que se abordaron, los participantes,   las memorias del evento y la respuesta de la corporación respectiva. Copia de   este registro se enviará al Consejo Nacional de Participación y al Consejo   Nacional Electoral.    

6.22.1. El título III denominado “De   los mecanismos de participación ciudadana en corporaciones públicas” se   encuentra compuesto por seis capítulos. El primero de ellos que comprende entre   los artículos 22 y 30 se ocupa de regular el cabildo abierto. El segundo cobija   entre los artículos 31 y 35 se denomina “Convocatoria  y campaña de   mecanismos de participación”. El tercer capítulo que se extiende del artículo 36   al artículo 40 disciplina lo relativo a la “Votación sobre los mecanismos de   participación ciudadana”. El cuarto capítulo llamado “Adopción de la decisión”,   solo está integrado por los artículos 41 y 42. El capítulo V se denomina “De la   revocatoria del mandato” comprendiendo los artículos 43, 44 y 45. Finalmente los   artículos 46 y 47 establecen, en el capítulo VI, “Reglas especiales a los   referendos.        

6.22.2 Cabe señalar, inicialmente, que   tal y como ocurre con la revocatoria del mandato, el cabildo abierto es un   mecanismo de participación con una reducida regulación constitucional, en tanto   la Carta Política se limita a enunciarlo en el artículo 103. Ello implica que el   Legislador cuenta con una amplísima competencia para regular su alcance, las   condiciones de realización así como sus efectos.    

6.22.3. El artículo 22 del proyecto prevé una   ampliación de las posibilidades de realización del cabildo abierto al indicar   que comprenderá también a las asambleas departamentales. Ello implica que,   además de los concejos y las juntas administradoras locales -instituciones   previstas en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994- ahora su realización podrá   cobijar asuntos de carácter departamental. Ello, sin lugar a dudas, constituye   una decisión legislativa amparada por el carácter universal y expansivo de la   democracia y el principio conforme al cual es constitucionalmente valioso que el   Legislador avance hasta el máximo nivel posible en la instrumentación de formas   de democracia participativa.    

6.22.4. En esa misma dirección, el proyecto plantea   ajustes de relevancia en tanto prevé la participación en el cabildo de alcaldes   y gobernadores, la obligación de cumplir los compromisos que se deriven de las   respuestas dadas por las autoridades correspondientes y la garantía de las   condiciones de participación en el cabildo, mediante el reconocimiento de un   derecho a hacerlo en las mismas condiciones en que ello se encuentra previsto   para quienes hacen parte de la corporación correspondiente.     

6.22.5. El artículo 22 suscita una cuestión   constitucional específica en tanto contempla una permisión al momento de aludir   a la realización de los cabildos, cuando así lo plantee el cinco por ciento (5%)   del censo electoral. Para la Corte la realización del cabildo, cuando sean   recolectados los apoyos correspondientes, constituye una obligación por parte de   la corporación. En esa medida, la expresión “podrán” debe interpretarse   como una autorización para que los ciudadanos planteen la iniciativa y no, por   el contrario, para que la respectiva Corporación Pública opte por dar o no   trámite a la misma.    

6.22.6. El artículo 23 establece (i) las materias que   pueden ser objeto de un cabildo abierto y (ii) y las reglas que se aplican   cuando la comunidad citada al gobernador o el alcalde al respectivo cabildo. La   Corte considera que esta disposición no se opone a la Constitución y constituye   un desarrollo del artículo 22 del proyecto en el que se prevé la obligación del   alcalde y gobernador de asistir al cabildo. En consecuencia, la Corte dispondrá   declarar exequible la parte restante del artículo.         

6.22.7. El artículo 24 regula lo relativa al orden en   que debe desarrollarse el cabildo abierto así como la oportunidad y condiciones   para su realización. Esta disposición prevé reglas orientadas a ordenar el   desarrollo del cabildo. En particular, el termino para   la realización del cabildo abierto una vez radicada la petición así como la   oportunidad de la intervención de la corporación pública correspondiente no   suscita   objeción alguna en tanto imprime orden y claridad al proceso previo a   la realización del cabildo abierto. Así las cosas, la Corte dispondrá declarar   exequible el artículo 24 del proyecto de ley.          

6.22.8. El artículo 25 establece una obligación, a   cargo de la corporación administrativa correspondiente, de divulgar la   realización del cabildo abierto. Es posible concluir que la regla relativa   a la obligación de divulgación a cargo de las asambleas departamentales, de los   concejos municipales y de las juntas administradoras locales, consagrando la   forma de efectuar la divulgación se ajusta plenamente a la Carta en tanto   desarrolla el principio de publicidad (art. 209) y promueve una mayor   participación en este mecanismo. Así las cosas, la Corte dispondrá declarar   exequible el artículo 25 del proyecto de ley.          

6.22.6.9. El artículo 26 consagra reglas relativas a   la intervención de ciudadanos y autoridades en el cabildo abierto. La Corte   encuentra que el artículo no vulnera la Constitución y por el contrario   constituye un desarrollo de la misma al establecer las condiciones que aseguran   la adecuada intervención de la ciudadanía y de las autoridades. En consecuencia,   este Tribunal dispondrá declarar su exequibilidad.             

6.22.6.10. El artículo 27 del proyecto no plantea   cuestiones dudas respecto de su constitucionalidad. Se limita de regular las   condiciones de citación de los funcionarios al cabildo abierto disponiendo la   oportunidad para ello y el alcance de la citación. Así las cosas declarará la   exequibilidad de la disposición acusada.    

6.22.6.11. El artículo 28 fija las reglas relativas a   la obligación de responder las diferentes solicitudes planteadas en el curso del   cabildo abierto y a las condiciones en que ellas deben ser formuladas. El artículo es   plenamente compatible con la Constitución, en tanto asegura que el diálogo a que   da lugar el cabildo abierto, se traduzca en la asignación de deberes específicos   a las autoridades administrativas cuyo origen se encuentra en los compromisos   asumidos con la ciudadanía.     

6.22.6.12. El artículo 29 de la Ley 134 de 1994   establece la posibilidad de que la respectiva Corporación Publica disponga la   realización de la sesión correspondiente en un sitio diferente, cuando se traten   asuntos que afecten específicamente un municipio, una localidad o un   corregimiento. Para el efecto la mesa directiva de la corporación y el vocero de   la iniciativa ciudadana deberán concertar lo correspondiente. La regulación que   se examina no desconoce norma constitucional alguna y, por el contrario, se   encamina a asegurar que el diálogo de las autoridades con la ciudadanía se   desarrolle directamente en el lugar en el que se suscitan las    problemáticas, propiciando así la participación directa de los ciudadanos en las   decisiones que los afectan. Así las cosas, será declarado exequible.         

6.22.6.13. El artículo 30 impone la obligación de   llevar un registro de los cabildos abiertos que lleguen a realizarse,   disponiendo su remisión al Consejo Nacional de participación y al Consejo   Nacional electoral. Este registro, en tanto contribuye a la publicidad del   dialogo suscitado entre la ciudadanía y las autoridades así como de los   compromisos asumidos por estas últimas, constituye un instrumento plenamente   compatible con la Constitución. La Corte declarará su exequibilidad.     

6.23. Artículo 31 (Título III, capítulo   II).    

Artículo 31. Requisitos especiales previos al trámite.   Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de   participación ciudadana se requiere.    

a)   Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma de todos los   ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la República su   decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que   se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con otra elección;    

b)   Para la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la República, con la firma   de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República,   podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Los ciudadanos   podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de apoyos de los   ciudadanos que conforman el censo electoral nacional;    

c)   Para la consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de   iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los   secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida   sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. El diez por   ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo electoral del respectivo   departamento, municipio o distrito, podrán solicitar que se consulte al pueblo   un asunto de interés de la comunidad;    

d)   Los referendos de iniciativa gubernamental requieren la firma del Presidente de   la República y sus ministros, los gobernadores y sus secretarios de despacho y   los alcaldes y sus secretarios de despacho, según corresponda.    

6.23.1. El artículo 31 del   proyecto prevé un conjunto de reglas dirigidas a disciplinar la etapa previa al   trámite del mecanismo en las corporaciones públicas correspondientes.    

6.23.2. El literal a) establece, al   referirse al plebiscito, que el Presidente de la República, con la firma de   todos los ministros, debe informar inmediatamente al Congreso de la República la   decisión de convocar al pueblo a pronunciarse. Tal información debe contemplar   las razones para la convocatoria así como la fecha en que se realizará bajo la   condición de que ella no coincida con otra elección. En la regulación de este   mecanismo el legislador dispone de un extendido margen de  configuración en   tanto su regulación constitucional es mínima. Ella se complementa con el literal   c) del artículo 20 del proyecto de ley, que establece algunas condiciones   formales y de contenido para el trámite del plebiscito.          

6.23.3. En el   literal b) el proyecto de ley regula la consulta popular nacional, indicando que   una vez obtenida la firma de todos los ministros y la autorización del Senado de   la República, el Presidente de la República podrá consultar al pueblo una   decisión de trascendencia nacional. A su vez, según ese mismo literal, los   ciudadanos se encuentran habilitados para convocar una consulta en aquellos   casos en los cuales cuentan con el apoyo del cinco por ciento (5%) del censo   electoral. La regulación que se establece para el caso de la consulta popular de   iniciativa del Presidente de la República es plenamente compatible con lo   señalado en el artículo 104 en tanto reproduce parcialmente su contenido y, la   relativa a tal mecanismo cuando la iniciativa es ciudadana, queda comprendida   por el margen de acción conferido al legislador para avanzar en la realización   del principio democrático.      

6.23.4. El   literal c) se ocupa de regular las consultas populares del orden territorial.   Establece, de una parte, que el gobernador o el alcalde con la firma de todos   los secretarios de despacho podrán convocar la realización de una consulta para   someter a la decisión de los ciudadanos asuntos departamentales, municipales,   distritales o locales. Adicionalmente, este literal prevé que un grupo de   ciudadanos equivalente al diez por ciento (10%) del censo electoral de la   entidad territorial respectiva podrán solicitar que se haga una consulta con el   mismo propósito. Esta disposición complementa lo señalado en el literal d) del   artículo 20 y se limita a prescribir las condiciones formales y la finalidad de   este mecanismo expresamente autorizado en el artículo 105 de la Carta Política.   Adicionalmente, reconocida la validez de la iniciativa ciudadana en materia de   consulta popular, la determinación legislativa de establecer un mínimo de apoyo   ciudadano del diez por ciento, constituye una opción normativa que no desconoce   regla constitucional alguna.         

6.23.5. El   literal d) que debe comprenderse conjuntamente con el literal a) del artículo 20   del proyecto de ley, consagra los referendos de iniciativa gubernamental   indicando que ellos requieren como trámite previo la firma del Presidente y de   todos sus ministros y, en el orden territorial, del gobernador y alcalde así   como sus correspondientes secretarios del despacho. Dos precisiones respecto de   esta disposición son relevantes: una primera, consiste en señalar que esta regla   no se extiende entonces a aquellas modalidades de referendo que, según la   Constitución y la ley no demandan para su realización la intervención del   gobierno tal y como ocurre, por ejemplo, con el referendo legal derogatorio   (art. 170) o el referendo constitucional derogatorio (art. 377), entre otros; la   segunda precisión indica que la exigencia establecida se localiza en la etapa   previa al trámite de la iniciativa en la corporación pública correspondiente.      

6.23.5.1. La   formalidad que establece esta disposición no se opone a la Constitución. Ello es   así dado que, de una parte, el artículo 106 de la Constitución permite la   realización de referendos territoriales por iniciativa de la autoridad   correspondiente pero no establece las condiciones de formulación de la   iniciativa, de manera tal que es posible que el legislador estatutario así lo   precise. Adicionalmente, en el caso del referendo nacional de iniciativa   gubernamental, salvo lo relativo al referendo constitucional aprobatorio, la   Constitución no prevé regla al respecto y, en consecuencia, es admisible que el   Legislador consagre estas condiciones.    

6.23.5.2. Sin   embargo cabe preguntarse si la exigencia que se prevé en el literal que se   examina, desconoce o no los artículos 115 y 378 de la Carta al establecer la   obligación de que todos los ministros suscriban la iniciativa. En efecto, la   prescripción del artículo 378 al señalar que el referendo es de iniciativa   gubernamental exige precisar cómo se constituye, para estos efectos, el   Gobierno. El artículo 115 de la Constitución establece en el segundo inciso que   el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los   ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. A su   vez, el tercer inciso destaca que para cada negocio particular constituye el   gobierno el Presidente y el ministro o director correspondiente. En atención a   estas dos acepciones de Gobierno, una más amplia que otra, y considerando (i) la   naturaleza de la iniciativa a la que alude el artículo 378 de la Constitución,   (ii) el hecho de que tal iniciativa tiene como propósito la materialización de   un ajuste jurídico y político del más alto nivel y que, por ello, (iii)   resultaría problemático encuadrar la propuesta de modificación constitucional   bajo la expresión “negocio particular”, considera esta Corporación que el   literal que se examina debe concordarse con la Constitución y, en esa medida, la   iniciativa gubernamental en el caso de referendos constitucionales exige su   suscripción por el Presidente, los Ministros y los Directores de Departamentos   Administrativos en atención a lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 115   de la Constitución.    

Esta   interpretación, en opinión de la Corte, se funda en importantes razones   referidas, de una parte, a la enorme importancia política que tiene un acto de   esta naturaleza y, de otra, al hecho de que la suscripción por la totalidad del   Gobierno y a la natural responsabilidad política que ello supone, contribuye a   la deliberación gubernamental y, en consecuencia, a considerar todos los efectos   posibles de una tal iniciativa.       Así las   cosas la Corte declarará exequible la regulación contenida en el literal   previamente analizado.     

6.23.6. En   síntesis la Corte declarara la exequibilidad del artículo 31.    

6.24. Artículo 32 (Título III, capítulo   II).    

En el   término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del   que trata el artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la República o   el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse sobre la   conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a Consulta Popular Nacional.    

Sin   perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la presente ley,   en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del   requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación   pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la convocatoria a   Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local. La Corporación   Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla.    

6.24.1. El artículo 32 se   ocupa de establecer algunas reglas relativas al concepto previo en el caso del   plebiscito, de una parte, y de las consultas populares nacionales y   territoriales, de otra.    

6.24.1.1. El primero de los contenidos   normativos es plenamente compatible con la Constitución en tanto se limita a   establecer, al amparo de la libertad de configuración que en esta materia tiene   el Congreso, un término para el concepto previo por parte de la corporación   legislativa.    

6.24.1.2. El segundo contenido normativo,   no obstante las dificultades interpretativas que supone la remisión al parágrafo   del artículo 9 del proyecto, en tanto establece el mismo término que prescribe   la norma ahora examinada, no ofrece problemas constitucionales en tanto se   limita a fijar un término para que se adelante el trámite de las consultas   populares territoriales.       

6.24.2. Considera la Corte necesario   precisar que las mayorías para negar o aprobar el plebiscito o la consulta   popular nacional en la corporación pública en que debe hacer su tránsito, no   fueron objeto de regulación en esta disposición en tanto la última frase del   tercer inciso se refiere a los mecanismos de orden territorial. En esa medida,   en el caso del plebiscito se aplica lo dispuesto en el literal c) del artículo   20 del proyecto y en el caso de la consulta popular nacional las establecidas en   la Ley 134 de 1994.      

6.24.3. El artículo 32, en consecuencia,   será declarado exequible.    

6.25. Artículo 33 (Título III, capítulo   II).    

Artículo 33. Decreto de Convocatoria. Dentro de los 8 días siguientes a la notificación del   pronunciamiento de la Corte Constitucional o el Tribunal de lo   Contencioso-Administrativo correspondiente; de la certificación del Registrador   del cumplimiento de los requisitos para la revocatoria del mandato; del Concepto   de la corporación pública de elección popular para el plebiscito y la consulta   popular, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según   corresponda, fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de votación del   mecanismo de participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás   disposiciones necesarias para su ejecución.    

a) El   referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes al   pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo Contencioso   Administrativo de que trata el artículo 22 de la presente ley. No podrá   acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha ni podrá   acumularse la votación de referendos constitucionales con otros actos   electorales. Cuando se inscriba más de una propuesta de referendo sobre el mismo   tema y obtenga el número de apoyos requeridos, el votante podrá decidir sobre   cualquiera de ellos, evento en el cual la autoridad electoral pondrá a su   disposición cada una de las iniciativas en forma separada;    

b) La   revocatoria del mandato deberá realizarse dentro de un término no superior a dos   meses, contados a partir de la certificación expedida por la Registraduría;    

c) La   Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha del   concepto previo de la corporación pública respectiva o del vencimiento del plazo   indicado para ello;    

d) El   plebiscito se realizará en un término máximo de cuatro meses contados a partir   de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente;    

e) La   Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente deberá realizarse   entre los dos y los seis meses a partir del pronunciamiento de la Corte   Constitucional;    

Parágrafo. Cuando aplique, la elección de dignatarios a la Asamblea   Constituyente deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la   fecha de promulgación de los resultados de la Consulta Popular por parte del   Consejo Nacional Electoral.    

6.25.1. Este artículo 33   regula dos aspectos relativos a la realización de los mecanismos de democracia   participativa. El primero de ellos se refiere a la fijación del momento a partir   del cual se contabiliza el término máximo de ocho (8) días para que la autoridad   correspondiente realice la convocatoria para el respectivo mecanismo de   participación. El segundo es el relacionado con el plazo máximo para la   realización efectiva del mecanismo de participación de que se trate y para el   caso del referendo establece reglas especiales que prohíben la realización de   más de tres referendos en una misma ocasión así como su concurrencia con otro   certamen electoral.    

      

6.25.2. El primer   inciso del artículo examinado no plantea problema constitucional alguno puesto   que se limita a referir algunos de los presupuestos de realización de los   mecanismos de participación, establecidos ya en otras disposiciones del proyecto   de ley. Igualmente le asigna competencias al Presidente de la Republica, al Gobernador y al Alcalde, a fin de que dispongan lo necesario   para la votación correspondiente al mecanismo de participación. Debe   señalar la Corte que la mención que se hace respecto del pronunciamiento de la   Corte Constitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo debe entenderse a   la luz de las consideraciones que respecto del artículo 21 se presentaron al   examinar su constitucionalidad.      

       

6.25.3. Las disposiciones restantes de este artículo se encuentran   comprendidas por el margen de configuración que en esta materia tiene el   legislador estatutario y que le permite establecer reglas especiales en relación   con los diferentes mecanismos de participación ciudadana. Las normas examinadas   contribuyen no solo a disponer de términos  claros de manera tal que las   autoridades correspondientes cuenten con un espacio de tiempo suficiente para   adelantar la organización de las jornadas de participación, sino también para   que la ciudadanía conozca de manera precisa el objeto de la convocatoria que se   hace y pueda adoptar una decisión respecto del sentido en el que actuará ante la   iniciativa que se promueve. Además, conforme a las normas que para ello   establece el ordenamiento jurídico, resulta posible que se adelanten las   campañas a favor o en contra de la iniciativa ciudadana.    

6.25.4. Es importante destacar que las reglas aplicables cuando concurran   referendos sobre una misma materia tienen por objeto promover una elección libre   y consciente. En efecto, el legislador debe adoptar todas las medidas que se   requieran para garantizar que la manifestación del elector sea genuina y, para   ello, limitar el alcance temático del pronunciamiento que se pretende del   pueblo, constituye un muy valioso instrumento en esa dirección, tal y como ello   fue reconocido en la sentencia C-180 de 1994 al juzgar la constitucionalidad del   artículo 39 de la Ley 134 de 1994. Sobre ello, volverá la Corte al examinar los   artículos 37 y 38 del proyecto que regulan el contenido de la tarjeta electoral.        

Ahora bien, respecto del carácter   multi-temático o temático de un referendo, relevante en atención a las reglas   previstas en el artículo bajo examen, deberán seguirse las pautas que la   jurisprudencia constitucional ha fijado para el juicio de constitucionalidad   respecto de la unidad de materia de las leyes y sus formas de conexidad,   aplicadas con el rigor que se requiere para la eficaz protección de la libertad   del elector. En esa medida si bien habrán de considerarse, entre otros, los   criterios temático, sistemático o teleológico, el juicio de conexidad deberá ser   mucho más exigente de manera tal que se tome en consideración que dicho juicio,    para los efectos que aquí se señalan, tienen por finalidad más que promover la   racionalidad de la actividad legislativa, amparar la libertad del elector.     

Cabe   advertir en todo caso que la regla relativa a la prohibición de concurrencia con   otros actos electorales se exceptúa en virtud de lo dispuesto por el artículo 2º de   la Ley 1745 de 2014 -declarado exequible en la sentencia C-784 de 2014- permite   que los referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación   de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado puedan realizarse   el mismo día previsto para otros actos electorales. Ello naturalmente sin   perjuicio de prohibición de coincidencia con la elección de Presidente y   Vicepresidente de la República prevista en el artículo 262 de la Constitución,   tal y como fue expresamente advertido en la referida sentencia.         

6.25.5. Dado que en el artículo examinado no se establece, la Corte considera   necesario precisar que la convocatoria en el caso de la revocatoria del mandato,   debe seguir las reglas establecidas en el artículo 43 del proyecto y, en esa   medida, le corresponderá al Gobernador o al Presidente según corresponda.    

6.25.6. De conformidad con lo expuesto la   Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 33 del proyecto de ley   bajo examen.     

6.26. Artículo 34 (Título III, capítulo   II).    

Artículo 34. Campañas sobre los mecanismos de participación ciudadana. Desde la fecha en la que la autoridad   competente determine, mediante decreto, cuando se realizará la votación sobre un   mecanismo de participación ciudadana hasta el día anterior a la realización del   mismo, se podrán desarrollar campañas a favor, en contra y por la abstención a   cada mecanismo, cuando aplique.    

Toda   organización política o social que haya notificado al Consejo Nacional Electoral   su intención de hacer campaña a favor, en contra o por la abstención a algún   mecanismo de participación ciudadana podrá acceder, en condiciones de equidad, a   los medios de comunicación social del Estado para exponer sus posturas respecto   de la convocatoria, sin perjuicio de aquellas campañas que decidan promover el   mecanismo de participación por medios diferentes a los de comunicación social   del Estado.    

6.26.1. El artículo 34, ya cumplida la recolección de apoyos y   convocado el mecanismo de participación correspondiente, se ocupa de prever la   realización de las campañas a favor, en contra o por la abstención del   mecanismo. Para ello prevé (i) que tales campañas podrán efectuarse desde el día   en que se realiza la convocatoria mediante el decreto correspondiente hasta el   día anterior a la realización del mismo; (ii) que el gobierno, los partidos y   movimientos políticos y las organizaciones sociales que deseen hacer campaña   deberán notificar tal determinación al Consejo Nacional Electoral en un término   máximo de 15 días contados a partir de la publicación del decreto mediante el   cual se lleva a efecto la convocatoria; y (iii) que las organizaciones políticas   o sociales que hubieren notificado la decisión de llevar a cabo campañas podrán   acceder, en condiciones de equidad, a los medios de comunicación del Estado, sin   que ello se oponga a que la realización de la campaña pueda llevarse a efecto en   medios diferentes.    

6.26.2. Los mecanismos de participación, cuyo origen puede ser diverso   según se deriva de la regulación vigente al respecto, demandan que la   deliberación y confrontación pública acerca de su objeto se desarrolle de la   forma más completa posible. En esa medida, la Corte considera que las   posibilidades de participación que define el artículo examinado, incluyendo en   ellas al gobierno, a los partidos y movimientos políticos y a las organizaciones   sociales, concurren hacia el propósito constitucional de contribuir a la   libertad del elector, que estará mejor asegurada en la medida en que la   información y argumentación disponible sea mayor. Así las cosas, la intervención   de tal tipo de agentes puede contribuir a esclarecer dudas sobre el impacto de   la medida  y a ponderar los beneficios de adoptar una u otra posición en el   curso del debate. Adicionalmente, cabe advertir que la Constitución Política a   partir de lo dispuesto en el acto legislativo 2 de 2004, dio un viraje   importante en materia de participación política de los funcionarios del Estado,   a tal punto que en los casos y en las condiciones allí señaladas lo permitió.    

Conforme a lo indicado, la permisión de participar en la campaña con las   restricciones que se deriven de la Constitución, de otras disposiciones   legislativas o reglamentarias y de las determinaciones que en esta materia pueda   llegar a adoptar el Consejo Nacional Electoral, se funda en la necesaria   protección de la libertad del elector, en la importancia de promover procesos   amplios de deliberación y discusión alrededor de asuntos que interesan a toda la   sociedad, en el significado de profundizar la democracia participativa y en la   notable reorientación que se estableció en el acto legislativo antes mencionado   y que admitió que algunos funcionarios del Estado apoyen causas políticas, según   quedó previsto en el actual artículo 127 de la Constitución.         

Es   indispensable señalar, adicionalmente, que el artículo que se examina prevé, en   su tercer inciso, una restricción para el Gobierno en materia de acceso a medios   de comunicación para explicar su postura frente a la iniciativa de   participación. Para la Corte, si bien podría cuestionarse el carácter absoluto   de esta prohibición, es posible considerar que la misma se apoya en las   competencias del legislador estatutario para regular la materia. De esta manera   y atendiendo el texto los incisos segundo y tercero, el Gobierno podría   inscribirse a efectos de realizar la campaña correspondiente no contando, sin   embargo, con la posibilidad de acceder a los medios de comunicación referidos en   el tercer inciso.    

6.26.3. La autorización de la intervención de los gobiernos no puede   comprender a los gobiernos de niveles territoriales diferentes. Esta   interpretación se ajusta al derecho que tienen las entidades territoriales para   administrar sus propios asuntos (art. 287) y a lo dispuesto para el caso de los   municipios en el artículo 316 del texto constitucional. En esa medida, no podría   por ejemplo el Presidente de la República llevar a efecto una campaña a favor de   un determinado mecanismo de participación que se despliega en los niveles   departamental o territorial.     

6.26.4. Incorporar la abstención como una de las actitudes posibles frente   a los mecanismos de participación ciudadana encuentra inequívoco fundamento   constitucional en tanto no solo se trata de una forma colectiva de actuación   protegida por el artículo 40 sino que, adicionalmente, es profundamente   respetuosa de la libertad individual que garantiza al individuo la asunción de   comportamientos activos o pasivos frente a determinadas expresiones sociales   (arts. 1 y 16). Asimismo y considerando que varios de los mecanismos de   participación ciudadana exigen la satisfacción de determinados umbrales a   efectos de que la decisión que se adopte resulte factible, la decisión de   promover la abstención puede considerarse no solo una manifestación de la   libertad individual sino una forma efectiva de acción política compatible con el   deber de todo ciudadano de participar en la vida política, cívica y comunitaria   del país (art. 95.5).    

Sobre   el particular, en la sentencia C-041 de 2004 señaló la Corte:    

En virtud de lo anterior, se   puede concluir que la abstención activa, en el referendo  derogatorio y   aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que   convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos   jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se   cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su   validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está   condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así,   para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número   determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio   o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la   mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para   efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma.  Lo mismo   ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas   por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue   aprobado o no.    

En este orden de ideas, la   abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se   materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo   constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma, la   Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del   mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica, es   una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al   legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto   participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se   declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados   con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.”,   contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.”[228]    

6.26.5. Así las cosas, el   reconocimiento de las tres actitudes posible frente a un mecanismo de   participación ciudadana, guarda correspondencia con su naturaleza y con la forma   en que en la actualidad se encuentran regulados por la Constitución. La Corte   declarara la exequibilidad del artículo 34 del proyecto de ley.    

6.27. Artículo 35 (Título III, capítulo   II).    

Artículo 35. Límites en la financiación de las campañas. El Consejo Nacional Electoral fijará   anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar al desarrollo de una   campaña a favor, en contra o por la abstención de mecanismos de participación   ciudadana y la suma máxima de los aportes de cada ciudadano u organización, de   acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 12 de esta ley. Asimismo   podrá investigar las denuncias que sobre incumplimiento de dichas normas se   presenten.    

6.27.1. El artículo 35  se limita a establecer tres competencias a cargo del Consejo Nacional Electoral.   En efecto, a dicha autoridad le corresponde (i) fijar la suma máxima de las   campañas, (ii) determinar la suma máxima de aportes de los ciudadanos u   organizaciones siguiendo las reglas previstas en el artículo 12 en materia de   financiación de recolección de apoyos y (iii) investigar el posible   incumplimiento de las normas establecidas. Para la Corte, las tres competencias   que se derivan del artículo 35 son compatibles con la Constitución dado que,   además de encuadrarse en las atribuciones constitucionales del Consejo Nacional   Electoral para regular, inspeccionar, vigilar y controlar los procesos   electorales, encuentran apoyo en la necesidad de asegurar la igualdad electoral,   de proteger el pluralismo y evitar la corrupción. Así las cosas, es del caso   remitirse a lo señalado sobre el particular al adelantar el examen del artículo   12 del proyecto.    

6.27.2. La Corte, en   consecuencia, declarará exequible esta disposición.        

6.28. Artículo 36 (Título III, capítulo   III).    

Artículo 36. Mecanismos de participación ciudadana que requieren votación   popular. Luego de cumplir con los requisitos y el   procedimiento establecido en la presente ley para el Referendo, el plebiscito,   la Consulta Popular y la Revocatoria de Mandato se procederá a la votación   popular.    

6.28.1. El   artículo 36 del proyecto de ley establece que una vez cumplidos los trámites   que anteceden la votación popular en los mecanismos que así lo requieren se   procederá a llevarla a cabo. Dicha votación popular procede únicamente en el   caso del referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria del   mandato. Este artículo no plantea cuestión constitucional alguna. Se trata del   señalamiento de la etapa siguiente a la convocatoria de la votación. Es claro   que por no requerirla, no son mencionados los otros mecanismos objeto de   regulación en la ley, esto es, la iniciativa legislativa y normativa, de una   parte, y el cabildo abierto, de otra.    

6.28.2. La Corte declarará su exequibilidad.     

6.29. Artículos 37 y 38 (Título III,   capítulo III).    

Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del mecanismo   electrónico de votación según mecanismo de participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener en   cuenta para la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación de cada   iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos:    

a)   Cuando aplique para el referendo y este se refiera a un solo tema se contará con   una casilla para el voto en bloque;    

b) No   podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos de articulado y las   preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal   manera que puedan contestarse con un sí o un no;    

c) La tarjeta electoral o el   mecanismo electrónico de votación para la consulta sobre la convocatoria a una   asamblea constituyente deberá ser diseñado de tal forma que los electores puedan   votar con un sí o un no la convocatoria y, separadamente, los temas que serán   competencia de la Asamblea.    

6.29.1.    Los  artículos 37 y 38 se encuentran estrechamente relacionados en tanto se   ocupan de las reglas aplicables a la tarjeta electoral o al mecanismo   electrónico de votación: contemplan una exigencia general para la   tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación; y tres reglas   especiales de aquella o éste, para el caso del referendo, la consulta popular,   el plebiscito y la convocatoria a una asamblea nacional constituyente.     

6.29.2. El   artículo 37 (i) ordena que la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico   garanticen la posibilidad de los ciudadanos de expresar libremente su decisión.   El articulo 38 prescribe (ii) que para el caso de un referendo que se ocupe de   un único tema deberá incluirse una casilla para el voto en bloque; (ii) que para   el caso del plebiscito o la consulta popular está prohibida la inclusión   de proyectos de articulado y ordenado que las preguntas formuladas   estén revestidas de claridad y puedan ser contestadas con un sí o un no; y (iii)   en el caso de la votación para la convocatoria de una Asamblea Constituyente   debe asegurarse que los ciudadanos puedan votar por un sí o por un no y,   respecto de las materias que serán competencia de la asamblea, deberá permitirse   su votación separada.    

La Corte no   encuentra objeción constitucional al contenido normativo que se deriva del   artículo 37 en tanto se orienta a asegurar, de manera compatible con el artículo   258 de la Constitución, que la decisión de los ciudadanos sea absolutamente   libre y    

desprovista de   coacción alguna. Adicionalmente, prever el uso de medios electrónicos para la   votación se encuentra conforme con la regla constitucional incluida en el citado   artículo constitucional de acuerdo con la cual es posible el “uso de medios   electrónicos o informáticos”.      

6.29.3. La regulación del contenido de la tarjeta electoral contenida en el   artículo 38  para el caso del referendo, no se opone tampoco a ninguna exigencia   constitucional. Lo allí dispuesto es una regla que es sustancialmente igual a la   incluida en la última frase del artículo 42 de la Ley 134 de 1994.    

La   regla para votar en bloque el articulado en un referendo relativo a un único   tema no afecta la libertad del elector tal y como fue ello destacado por la   Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003. Sí se afecta tal libertad y   se impulsa un contenido plebiscitario, advirtió la Corte, cuando se permite la   votación en bloque de referendos multitemáticos. En aquella oportunidad señaló   esta Corporación:    

“En efecto, un referendo es,   como ya se explicó, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o   rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994). La   posibilidad de voto en bloque de un referendo referido a un mismo tema es   entonces compatible con esa figura jurídica y con la protección a la libertad   del elector, pues si varias preguntas versan sobre un mismo asunto, es razonable   suponer que tienen una orientación semejante y persiguen propósitos comunes. Por   consiguiente, la posibilidad de que el ciudadano pueda, si lo desea, votar en   bloque esas disposiciones sobre una misma materia no desconoce la doble   exigencia de lealtad y claridad, puesto que el ciudadano se pronuncia sobre un   tema homogéneo regulado en diferentes disposiciones. En cambio, la situación   varía sustancialmente si el referendo es multitemático con un alto grado de   heterogeneidad, pues en ese evento, es obvio que la orientación de los distintos   temas no es siempre la misma ya que se trata de asuntos independientes e   inconexos. ¿Cuál puede ser la razón para que se autorice a los ciudadanos a   apoyar o rechazar globalmente una serie de reformas muy diversas, si no es en el   fondo permitir que se exprese una manifestación de confianza o desconfianza en   los proponentes del referendo? Pero eso no es un referendo ya que éste es una   decisión ciudadana sobre un proyecto de norma jurídica, y no una manifestación   de apoyo o rechazo a un gobierno sea en su investidura o a políticas de su   exclusiva competencia.”    

 En esa medida la   prescripción del literal a) del artículo 38 se ajusta al precedente de este   Tribunal y a las exigencias constitucionales relevantes en esta materia.    

6.29.4. El literal b) del artículo 38 se   refiere al contenido de la tarjeta electoral en las consultas populares y los   plebiscitos. La prohibición de aprobar mediante el plebiscito –o la consulta   popular- un determinado proyecto de articulado, atiende a su naturaleza y a las   definiciones adoptadas sobre el particular en dicha ley. Sobre ello cabe   precisar que esta restricción, no obsta para que pueda versar sobre materias y   contenidos normativos, susceptibles de expresarse y desarrollarse a través de   normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos   competentes.    

Adicionalmente, dado que en el caso del plebiscito el pueblo apoya o rechaza una   determinada decisión del ejecutivo y en el de la consulta popular plantea una   pregunta de carácter general, es admisible que el legislador estatutario   establezca la alternativa del sí o del no sin prever la alternativa del voto en   blanco. Esta posibilidad solo está ordenada, según se sigue del parágrafo 1º del   actual artículo 258, para la elección de los miembros de las corporaciones   públicas o de los alcaldes, gobernadores o presidente de la República y   prohibida, según lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de   2003, para el caso de los referendos constitucionales regulados en el artículo   378 de la Constitución[229].          

6.29.5. El   literal c) del artículo 38 relacionado con la tarjeta electoral de la   convocatoria a una Asamblea Constituyente suscita algunas consideraciones   especiales. Ellas no se siguen de la exclusión del voto en blanco amparada por   la libertad de configuración del Congreso y por el precedente que se sigue de la   sentencia C-180 de 1994 al declarar la constitucionalidad del artículo 61 de la   actual Ley 134 de 1994[230].     

6.29.5.1. El   problema surge de la escisión que hace el literal entre la votación para la   convocatoria de la Asamblea Constituyente y la determinación de los temas que   definirán su competencia. En la regulación anterior, que la Corte encontró   exequible, no se contemplaba la regla especial ahora establecida. Para esta   Corporación, la escisión podría llegar a considerarse contraria al artículo 376   de la Constitución dado que, a pesar de otorgarle al pueblo la última palabra   respecto de la convocatoria de una Asamblea, le asigna al Legislador la   determinación previa de la competencia, el período y la composición. A   diferencia de ello, la norma examinada somete a la consideración del pueblo cada   uno de los temas que serán de la competencia de la Asamblea. La asignación de   esta decisión al pueblo parece contravenir el texto del artículo 376 que dejaba   radicada en él, no la decisión de los temas objeto de la Asamblea, sino su   convocatoria de acuerdo a las materias que fueran establecidas por el   legislador.    

La Corte considera que si la Constitución   de 1991 le otorgó al Pueblo la posibilidad de decidir la convocatoria de una   Asamblea Constituyente, con mayor razón le confiere la posibilidad de establecer   las materias que pueden ser abordadas por ésta. Dicha interpretación no solo   favorece procesos de deliberación extendidos en relación con las materias que   podrían ser objeto de ajuste constituyente -mediante un mecanismo que incluso   podría conducir a la sustitución de la Carta- sino que, adicionalmente, favorece   la libertad del elector, en tanto no lo enfrenta al dilema de aprobar la   convocatoria de una Asamblea Constituyente a pesar de no estar de acuerdo con   algunos de los temas definidos por el Legislador o de no aprobarla a pesar de su   acuerdo con la modificación de algunos.    

6.29.5.2. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación para esta   consulta debe asegurar que los ciudadanos puedan votar con “si” o “no” la   convocatoria y, separadamente, los temas que serán de competencia de la   Asamblea. Esta regulación pone de presente que el alcance de las atribuciones de   dicha Asamblea depende completamente del pronunciamiento del Pueblo, quien es el   que define su extensión.    

La Asamblea Constituyente convocada no es   omnímoda para ocuparse de cualquier asunto constitucional, en tanto su actuación   debe ser el reflejo de la voluntad del Pueblo expresada en el acto electoral de   consulta mediante el cual ha decidido conformarla. De esta manera, el Pueblo en   quien reside la soberanía -C.P., art 3º- determina el ámbito de su actuación. Al   hacerlo, la Asamblea exclusivamente podrá desarrollar los temas para los que fue   convocada y sólo sobre ellos adoptará decisiones que tendrán rango   constitucional. Las normas constitucionales que llegare a expedir más allá de   los límites temáticos dispuestos por el Pueblo, carecerían de validez y, en   consecuencia, podrían ser objeto de control judicial ante la Corte   Constitucional por vía de demanda ciudadana en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en el artículo 379 de la   Constitución    

6.29.5.3. Así las   cosas, la Corte considera posible esta opción del constituyente advirtiendo, en   todo caso, que la aprobación de los temas deberá cumplir la exigencia general   establecida en el inciso segundo del artículo 376 de la Constitución conforme al   cual se requiere la aprobación de una tercera parte del censo electoral. En esa   medida, la Asamblea convocada podrá ocuparse de los temas que obtuvieron la   votación requerida por el artículo 376 de la Constitución.       

6.29.6. De   conformidad con las consideraciones expuestas, la Corte declarará la   exequibilidad de los artículos 37 y 38 del proyecto de ley.     

6.30. Artículos 39 (Título III, capítulo   III).    

Artículo 39. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas,   escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral aplicarán a   los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación popular.    

6.30.1. El  artículo 39 dispone que las reglas establecidas en la normatividad   electoral se aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que exijan la   votación popular. Para la Corte el artículo examinado es constitucional si se   interpreta que la remisión a la normatividad electoral que se prescribe se   refiere, a efectos de no desconocer la reserva de ley estatutaria, a aquellas   disposiciones en materia electoral que tengan la condición de normas   estatutarias.   Sobre el particular, la sentencia C-180 de 1994 fijó un precedente relevante al   examinar una disposición que establecía una remisión al Régimen Político y   Municipal a fin de fijar las materias excluidas de la iniciativa normativa. Dijo   en esa oportunidad:     

“En cambio, la Corte declarará  inexequible la   delegación que en favor de la ley ordinaria  hizo el legislador, al   autorizar que por esta vía puedan excluirse de  la iniciativa popular   normativa las materias que sean de competencia privativa de los gobernadores o   alcaldes, según lo establecido “en el artículo 106 del Código de Régimen   Municipal o en las normas que lo modifiquen”. El señalamiento de   restricciones a la iniciativa  popular sólo puede efectuarse mediante Ley   estatutaria.”    

6.30.2. De esta manera la prohibición   -prima facie- de un reenvío por parte de las leyes estatutarias a otras   disposiciones, se funda en la obligación de respetar estrictamente la reserva   competencial y procedimental que frente a determinado tipo de materias fijo el   constituyente. Sobre ello la sentencia C-670 de 2001 destacó:    

“Esta   interpretación estricta de la órbita de las leyes estatutarias, animada por la   necesidad de evitar que su radio de acción  se amplíe hasta el punto de   vaciar la competencia de las leyes ordinarias, no significa que las materias que   le son propias pueden ser objeto de otros instrumentos jurídicos.  En este   sentido, el principio de reserva material que la Carta Política ha definido para   estas leyes es inmodificable y ninguna autoridad estatal está habilitada para   interferir con la competencia privativa del legislador estatutario.  Esta   regla se extiende no sólo a los eventos en que se pretenda expedir normas acerca   de los temas señalados en el artículo 152 Superior sin acatar los lineamientos   constitucionales, sino además, a las reproducciones parciales o totales de los   textos estatutarios que sin ningún propósito autónomo –como, por ejemplo, la   compilación normativa: valiosa y deseable dentro de un ordenamiento jurídico   caracterizado por una inmensa producción normativa no sistematizada- duplican   indebida e innecesariamente en leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que   están sometidas a restricciones en su proceso de formación y promulgación.    

Esta   regla, que va de la mano de la doctrina constitucional elaborada en la materia,   busca preservar la coordinación y coherencia del sistema de fuentes de nuestro   ordenamiento jurídico y defiende las competencias delineadas por la Carta   Política en materia legislativa.  Su fundamento se encuentra antes que en   un capricho formalista, en la necesidad de preservar la integridad de   ciertos asuntos esenciales dentro de la comunidad política que se han sometido a   un procedimiento de creación calificado, para asegurar un proceso de   deliberación y participación más intenso, una estabilidad normativa y un control   oportuno sobre su contenido.” (Negrillas no hacen parte del texto   original)      

6.30.3. Al margen de lo anterior, el   condicionamiento que se establecerá tiene la virtud de asegurar que las   disposiciones a las que se remite el proyecto han sido objeto de un control   previo por parte de esta Corporación y, en esa medida, no existe el riesgo de   violación de la Constitución. Podría objetarse la regla que se establecerá   indicando que el reenvío que hace el artículo examinado implica que el   legislador estatutario modificó la naturaleza de las normas a las que se remite   promoviendo su mutación en disposiciones estatutarias. Esta Corte considera que   no es suficiente tal razonamiento para evitar la infracción de la Constitución,   dado que lo que se pretende con las reglas en materia de aprobación de   disposiciones estatutarias es cualificar el debate alrededor de cada una de   ellas y, en esa medida, la remisión no garantiza que la disposición incorporada   sea considerada y valorada en los mismos términos que los otros artículos.       

6.30.4. Así pues el artículo 39 será declarado   exequible,   bajo el entendimiento de que la remisión procede hacia aquellas disposiciones en   materia electoral que tengan carácter estatutario.    

Artículo 39. Remisión. Las reglas sobre publicidad, encuestas,   escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral  aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación   popular.    

6.31. Artículo 40 (Título III, capítulo   III).    

Artículo 40. Suspensión de la votación. Durante los estados de   conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica, el Presidente de la   República con la firma de todos sus ministros mediante decreto, podrá suspender   la realización de la votación de un mecanismo de participación ciudadana. Igual   facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un   mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente de intimidación   para los votantes.    

Dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición del decreto, el   Presidente de la República, presentará un informe motivado al Congreso, sobre   las razones que determinaron la suspensión.    

El   Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,   el decreto legislativo de suspensión para que esta decida, a más tardar dentro   de los veinte (20) días siguientes, sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno   no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de   oficio y en forma inmediata su conocimiento.    

Parágrafo. Dos meses después de haberse levantado el estado de conmoción, o de   haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de   intimidación para los votantes, deberá realizarse la votación del mecanismo de   participación ciudadana que había sido aplazada, conforme al presente artículo.    

6.31.1. El artículo 40  confiere al Presidente de la República una facultad para suspender la   realización de la votación en los mecanismos que así lo requieren. Para ello   determina (i) que la suspensión será posible durante los estados de conmoción   interior, guerra exterior o emergencia económica o cuando se observare un   ambiente de intimidación para los votantes, (ii) que en el término de tres días   siguientes a la expedición del decreto, el Presidente de la República deberá   presentar un informe motivado al Congreso exponiendo las razones de su decisión,   (iii) que al día siguiente a tal expedición deberá remitir a la Corte   Constitucional el decreto quien, para su revisión, contará con un término máximo   de veinte días, (iv) que si el decreto no es remitido la Corte ésta lo   aprehenderá de oficio. Adicionalmente prevé (v) que dos meses después de   levantado el estado de conmoción o de haber desaparecido el ambiente de   intimidación,  deberá llevarse a efecto la votación correspondiente.    

6.31.2. Para la Corte, pese a   que el artículo bajo examen tiene varias similitudes con diferentes   disposiciones de la Ley 134 de 1994 que se refieren a la suspensión del   mecanismo de participación tal y como se constata al confrontar su texto con los   artículos 43 y 57 de dicho texto, (i) existen diferencias relativas a los   supuestos que permiten proceder con la suspensión y (ii) el artículo juzgado   comprende también a la revocatoria del mandato que en el artículo 60 de la Ley   134 de 1994 no contemplaba una regulación semejante.     

6.31.2.1. Aunque la disposición es imprecisa en el uso de las expresiones,   entiende la Corte que la facultad de suspensión es procedente no solo en los   eventos expresamente señalados allí, sino también en los casos de estados de   excepción por emergencia social y ambiental. Tal es la conclusión dado que en   todos los estados de excepción podría justificarse la suspensión regulada.    

Sin perjuicio de lo anterior, habilitar   al Presidente de la República para suspender la votación de un determinado   mecanismo de participación ciudadana, en casos en los que no ha sido formalmente   declarado alguno de los estados de excepción regulados por los artículos 212,   213 y 215 de la Carta, desconocería el principio democrático y pondría en riesgo   la efectividad de los mecanismos de participación, confiriéndole una facultad   extraordinaria no contemplada por la Constitución. En esa medida, se impone   declarar inexequible del artículo 40 la expresión “Igual facultad le asiste   al Gobierno Nacional para suspender la votación de un mecanismo de participación   ciudadana si se observare un ambiente de intimidación para los votantes.” y   la expresión “o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha   desaparecido el ambiente de intimidación para los votantes,”.     

No obstante dicha decisión, la Corte   estima pertinente advertir que la existencia de un ambiente de intimidación para   los votantes podría cumplir las condiciones para la declaración de un estado de   excepción y, en consecuencia, solo después de hacerlo sería justificable la   suspensión del certamen electoral.    

6.31.2.2. En segundo lugar, la remisión que debe hacerse al Congreso del informe   debidamente motivado, se encuentra plenamente amparada en las disposiciones que   regulan los estados de excepción (artículo 214 num. 6).    

6.31.2.4. En cuarto lugar, la Corte debe señalar que a pesar de que el término   asignado para adelantar el control de constitucionalidad del decreto de   suspensión podría justificarse en atención a la situación de urgencia, ello no   puede desconocer los plazos establecidos por la Constitución. En efecto, no   obstante que durante los estados de excepción los términos para decidir se   reducen a una tercera parte, la disposición acusada sugiere que todo el trámite   de constitucionalidad ante la Corte -incluyendo los términos para la eventual   práctica de pruebas, para las intervenciones ciudadanas y del Procurador y para   la elaboración y registro del proyecto de fallo- así como para su votación debe   producirse en ese mismo término (20 días).    

Lo   allí dispuesto debe interpretarse a la luz de lo que consagran los numerales 1,   2, 4 y 5 del artículo 242 de la Constitución así como en lo establecido en los   artículos 36, 37 y 38 del Decreto 2067 de 1991, relativos a los estados de   excepción. Esto implica que el término de 20 días para decidir, en plena armonía   con el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991, empezará a contarse una vez venza   el término para la presentación del proyecto de fallo[231].       

6.31.3. Finalmente es necesario precisar que aunque   el parágrafo del artículo únicamente alude al levantamiento del estado de   conmoción lo que allí se prescribe es aplicable a la totalidad de eventos   excepcionales regulados por el artículo 40 del proyecto.    

6.31.4. Así las cosas, en los términos expuestos,   será declarada inexequible la expresión “Igual facultad le asiste al Gobierno   Nacional para suspender la votación de un mecanismo de participación ciudadana   si se observare un ambiente de intimidación para los votantes.” y la   expresión “o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido   el ambiente de intimidación para los votantes,”. En lo   demás el artículo 40 será declarado exequible.     

Los apartes del   artículo 40, objeto de inexequibilidad se identifican a continuación:    

Artículo 40. Suspensión de la votación. Durante los estados de   conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica, el Presidente de la   República con la firma de todos sus ministros mediante decreto, podrá suspender   la realización de la votación de un mecanismo de participación ciudadana.   Igual facultad le asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un   mecanismo de participación ciudadana si se observare un ambiente de intimidación   para los votantes.    

Dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición del decreto, el   Presidente de la República, presentará un informe motivado al Congreso, sobre   las razones que determinaron la suspensión.    

El   Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición,   el decreto legislativo de suspensión para que esta decida, a más tardar dentro   de los veinte (20) días siguientes, sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno   no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de   oficio y en forma inmediata su conocimiento.    

Parágrafo. Dos meses después de haberse levantado el estado de conmoción, o   de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente de   intimidación para los votantes, deberá realizarse la votación del mecanismo   de participación ciudadana que había sido aplazada, conforme al presente   artículo. (Disposiciones inexequibles, tachadas)    

6.32. Artículo 41 (Título III, Capítulo   IV).    

Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de   participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos:    

a) En   el plebiscito que haya participado más del cincuenta por ciento (50%) del censo   electoral vigente;    

b) En   el Referendo que el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que   el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que   integran el censo electoral;    

c) En   la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto   afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya   participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el   respectivo censo electoral;    

d) Se   entiende que el pueblo convoca la Asamblea Constituyente, si así lo aprueba,   cuando menos, la tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las   reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán ser variadas   posteriormente;    

e) En   la Revocatoria del Mandato el pronunciamiento popular por la mitad más uno de   los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que   el número de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%) de la votación   total válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario. Si   como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del   alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.    

6.32.1. El   artículo 41 del proyecto establece las condiciones de apoyo en la votación   que deben cumplirse para que un determinado pronunciamiento popular sea   obligatorio.    

6.32.1.1. Lo dispuesto en este artículo   para el caso del plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno.   En esta materia, como se ha tenido oportunidad de señalar en otros apartes de   esta providencia, el constituyente se limitó a hacer una referencia mínima al   mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen   amplio para la configuración.    

La regla establecida en el literal a)   demanda la participación de la mayoría del censo electoral. Esta disposición,   que regula el mínimo de participación, debe complementarse con el actual   artículo 79 de la Ley 134 de 1994, encontrado exequible en la sentencia C-180 de   1994 y en el que se estableció que la decisión se adoptará por la mayoría del   censo electoral. Se trata entonces de dos reglas complementarias.    

El literal a) del artículo 41 examinado   será declarado exequible.     

6.32.1.2. Para el caso del referendo   -art 41.b- se establece una única prescripción para todas sus modalidades.   Dicha regla indica que el referendo ha sido aprobado si, participando un número   mayor a la cuarta parte del censo electoral, la propuesta del mecanismo de   participación es aprobada por la mitad más uno de los sufragantes.    

El alcance de esta regla debe precisarse   a efectos de asegurar la supremacía de la Constitución. En efecto, en el caso   del referendo legal derogatorio y del referendo constitucional derogatorio   regulados en los artículos 170 y 377 respectivamente, se establece como   condición una regla diferente a la establecida por el proyecto de ley y que   consiste en exigir la participación de la cuarta parte del censo electoral. De   este modo, debe interpretarse que la exigencia allí prevista, en relación con la   participación mínima de participación, no se aplica a los referendos regulados   en los artículos 170 y 377 de la Constitución, que se rigen por las normas   superiores dispuestas en estos artículos.    

Ahora bien, la Constitución prevé en el   caso del referendo constitucional aprobatorio al que alude el artículo 378 de la   Constitución la participación de más de la cuarta parte del censo electoral y,   en esa medida, la disposición examinada es compatible con lo allí dispuesto. La   fijación de esta regla para las modalidades restantes de referendo -referendo   territorial y referendo legal aprobatorio- que  no cuentan con una   regulación específica al respecto, resulta compatible con la libertad de   configuración del Congreso.    

6.32.1.3. Para la   consulta popular -art 41.c-, el proyecto de ley establece una regla   compatible con la Constitución disponiendo como condición para la decisión   afirmativa, la exigencia de que en esa dirección voten la mitad más uno de los   sufragios válidos y participe la tercera parte de los electores que componen el   censo electoral. Se trata, insiste la Corte, de un asunto comprendido por la   libertad de configuración.    

6.32.1.4. La exigencia para considerar   convocada la Asamblea Constituyente -art 41.d- reitera la regla   establecida en el inciso segundo del artículo 376 de la Constitución. Ella prevé   que se requiere la aprobación de la tercera parte de los integrantes del censo   electoral y que las reglas fijadas por el pueblo no pueden ser variadas   posteriormente. Esta disposición responde adecuadamente al principio democrático   en tanto asegura que la manifestación del pueblo en una materia políticamente   significativa como lo es el ajuste de la Constitución por un órgano con   funciones constituyentes sea respetada.     

6.32.1.5. El último de los literales del   artículo examinado establece una regla particular en relación con las   condiciones de prosperidad de la revocatoria del mandato -art 41.e-, que   implica un ajuste a lo que había establecido la Ley 741 de 2002 mediante la cual   se modificó, a su vez la Ley 134 de 1994. A efectos de emprender el análisis la   Corte recordará el régimen que ha establecido en esta materia el legislador   estatutario y las consideraciones que ha formulado en el pasado al respecto, a   fin de establecer si la nueva regla se opone a la Constitución o si, por el   contrario, es un asunto que el legislador podía fijarla.    

6.32.1.5.1. La regulación estatutaria que   establece el porcentaje mínimo de ciudadanos que debe participar en la votación   que se convoca para la revocatoria, de una parte, y el número de votos que deben   ser obtenidos a efectos de que ella se abra paso, de otra, ha previsto   diferentes condiciones.     

Inicialmente, en vigencia de la Ley 131   de 1994, se establecieron reglas de participación y de mayoría calificada con el   fin de determinar la procedencia de la revocatoria señalando (i) que debía   participar al menos el sesenta por ciento (60%) de la votación registrada el día   en que había sido elegido el mandatario, (ii) que la revocatoria debía ser   respaldada por el 60% de las personas que participaran en la convocatoria y   (iii) que solamente podrían sufragar quienes lo hubieren hecho en la jornada   electoral en la que resultó electo el respectivo mandatario. Tales reglas fueron   reiteradas en la Ley 134 de 1994.    

Posteriormente, la Ley 741 de 2002   modificó el régimen anterior prescribiendo (i) que debe participar al menos el   cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en   que se produjo la elección del alcalde o gobernador y (ii) que la revocatoria   habrá de ser respaldada por el mitad más uno de los ciudadanos que participen en   la respectiva convocatoria.    

Entre ambas regulaciones existen   diferencias significativas. En primer lugar, en la Ley 741 de 2002 se elimina la   restricción, consagrada en la Ley 134 de 1994, consistente en prohibir la   participación en este procedimiento de quienes no hubieren concurrido a las   elecciones anteriores. Además del ajuste anterior, se redujo la base mínima que   debía participar en el proceso correspondiente y se eliminó la regla de mayoría   calificada del sesenta por ciento (60%) pasando a la regla que exige la votación   favorable de la mayoría absoluta de los participantes en el evento electoral.   Estos ajustes tuvieron como resultado la facilitación del trámite de revocatoria   permitiendo no solo la participación de todos los integrantes del censo   electoral sino, al mismo tiempo, reduciendo  la base electoral que debía   participar y la mayoría requerida para aprobar una revocatoria.    

El literal que se examina en esta   oportunidad prevé una nueva modificación a las reglas aplicables en esta materia   la cual. A pesar de no impactar la regla de la mayoría para tomar la decisión,   disminuye el umbral requerido para otorgarle validez al procedimiento,   estableciendo la suficiencia de una participación del 40% de la votación total   valida obtenida en la fecha de elección del respectivo mandatario.       

6.32.1.5.2. Al revisar cada uno de los   proyectos de ley en los que se han fijado las reglas anteriores, la Corte ha   considerado que el umbral establecido y las mayorías fijadas respetan los   postulados constitucionales.    

6.32.1.5.2.1. Inicialmente en la   sentencia C-011 de 1994, esta Corte expuso las siguientes razones para declarar   la constitucionalidad de las exigencias que para la revocatoria del mandato se   encontraban establecidas en el proyecto que luego se convertiría en Ley 131 de   1994:    

“El artículo 11 (…) del proyecto que se revisa   dispone que sólo para efectos del voto programático procederá la revocatoria del   mandato para gobernadores y alcaldes cuando la decisión popular correspondiente   sea adoptada por un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que   participen en la convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea   inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario.   A ello se añade la exigencia, reiterada en otros artículos, de que únicamente   sufraguen quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se escogió   al respectivo gobernador o alcalde.    

Como se observa, para que el mandato pueda entenderse   revocado, se necesita -a la luz de la norma legal- una votación total mínima del   60% de aquella con la cual se produjo la elección y, sólo en el supuesto de que   tal porcentaje se alcance, se tendrá en cuenta la votación favorable o   desfavorable a la revocatoria: ésta únicamente ocurrirá si el número de votos   que la prohíjan es igual al 60% de quienes hayan respondido a la convocatoria.    

A juicio de la Corte esta disposición se aviene a la   Carta Política por cuanto encaja en la función por ella confiada al legislador:   la de reglamentar el ejercicio del voto programático (artículo 259 C.N.). Es   claro que dentro de esa reglamentación juega papel de señalada importancia la   definición acerca del número de sufragios con el cual se produce el efecto   concreto de la revocatoria del mandato.    

Pero, además, los porcentajes requeridos en este   asunto por la ley resultan razonables.    

En efecto, el sistema jurídico debe garantizar por   una parte la efectividad del mecanismo de participación popular y por la otra   preservar una estabilidad mínima en el gobierno de los departamentos y   municipios y un número suficientemente representativo de la mayoría del pueblo,   impidiendo que cualquier alianza o movimiento propiciado por rivalidades   políticas o por discrepancias menores con el gobernante conduzca a su   revocatoria. Esta, concebida como una sanción política que el pueblo impone a   quien no ha cumplido con el programa ofrecido al postularse, tiene que   corresponder exactamente a tal sentido constitucional; no puede degenerar en una   fragilidad extrema de la administración en cuya virtud quien la encabeza deba   sucumbir a toda clase de pretensiones e imposiciones bajo la amenaza de que su   mandato puede ser fácilmente revocado.    

Téngase presente, por otra parte, que el 60% de los   votos indispensables para revocar se contabiliza sobre un mínimo del 60% de los   sufragios depositados el día de la elección, es decir que en realidad puede   adoptar la decisión de revocatoria un 36% de los electores, cantidad que   inclusive es inferior a la señalada en el numeral 2 del artículo 7º del proyecto   para suscribir el memorial por cuyo medio se promueve la revocatoria (40% del   total de votos válidos emitidos en la fecha en que se eligió al mandatario). No   se puede afirmar, entonces, que el porcentaje previsto en la norma que se   analiza haya sido demasiado exigente.”    

6.32.1.5.2.2. Posteriormente,   en la sentencia C-180 de 1994, la Corte examinó una regla idéntica incorporada   en el proyecto de ley que sobre mecanismos de participación ciudadana luego   sería sancionado como la Ley 134 de 1994. Estableció en aquella oportunidad:    

“Esta norma se ajusta a la Constitución ya que hace   parte de la atribución conferida al legislador en el artículo 103 de la Carta   Política, de reglamentar la revocatoria del mandato, dentro de la cual juega   papel importante la definición sobre el número de votos válidos requeridos para   que se produzca la revocatoria. Lo mismo ha de predicarse de los porcentajes   señalados en la ley.    

El objetivo de esta disposición es garantizar que la   petición de revocatoria obedezca a razones de fondo y no al simple capricho   personal de unos cuantos ciudadanos, o de un grupo de enemigos personales o   políticos. Además, pretende asegurar que exista una base fuerte para convocar a   una nueva elección, al igual que evitar que coaliciones de grupos minoritarios   lleven a que toda una comunidad tenga que ocuparse de un asunto que interesa tan   sólo a unos pocos.”    

Conforme a estos pronunciamientos las disposiciones   adoptadas por el legislador en la sentencia C-180 de 1994 fueron consideradas   compatibles con la Constitución al menos por dos razones. En primer lugar, el   Congreso es titular de una competencia amplia y específica en esta materia   considerando lo dispuesto por los artículos 40 y 103 de la Constitución. A su   vez, en segundo lugar, el umbral y la votación fijados impiden que se pueda   promover un mecanismo de participación únicamente con la activación de grupos   minoritarios o solo por razones asociadas a rivalidades políticas o a   desacuerdos menores.    

6.32.1.5.2.3. Luego, en la   sentencia C-179 de 2002, la Corte determinó que se ajustaban a la Constitución   las nuevas reglas que sobre umbral y votación fueron fijadas en el proyecto   adoptado posteriormente como Ley 741 de 2002. Al referirse al porcentaje mínimo   de participantes -ahora definido en el cincuenta y cinco por ciento- estableció:    

“En cuanto a la primera de las modificaciones   descritas, relativa a la participación ciudadana mínima en la jornada de   pronunciamiento popular, siguiendo el espíritu general que animó al Congreso en   la aprobación del presente proyecto, ella significa también una facilitación   del trámite de revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. La   flexibilización introducida, descansa aún sobre la base de un porcentaje   mínimo de participación ciudadana en la mencionada jornada, porcentaje que   alcanza a darle seriedad al proceso y respeta los derechos políticos del   funcionario elegido y la estabilidad de su administración. Por ello se juzga   razonable por esta Corporación.    

Evidentemente, a todos los ciudadanos pertenecientes   a la circunscripción electoral respectiva les asiste el derecho de manifestarse   sobre la posibilidad de revocar su mandato, por lo cual el mínimo requerido no   desconoce los derechos de los electores, debido a que la abstención es   facultativa. En cambio, dicho mínimo introduce un factor de seriedad dentro   del mecanismo de participación descrito, evitando que un número muy reducido de   votantes revoque las decisiones antes adoptadas con una base democrática   sustancialmente mayor. Sobre esta exigencia de un mínimo de participación   ciudadana en la jornada electoral en la que se decide sobre la revocatoria, la   jurisprudencia ya ha vertido ciertos criterios justificativos, que tienen que   ver con la necesidad de estabilidad en la administración territorial y de   seriedad en los procesos democráticos.”(Subrayas no hacen parte del texto)     

A su vez, al examinar la nueva regla “de la mitad más   uno” para adoptar la decisión de la revocatoria, este Tribunal advirtió:    

“En cuanto a la mayoría exigida para la aprobación de   la revocatoria, al ser ahora fijada por la disposición que se analiza en la   mayoría absoluta de los votos de los ciudadanos que participan en la elección,   hace que dicha norma profundice el acento democrático de este mecanismo de   participación. En efecto, la norma vigente que se propone modificar, al   exigir un 60% de la votación registrada, permite que la voluntad minoritaria   se imponga sobre la mayoría que opina que el mandato debe ser revocado. La   reducción propuesta, asegura la prevalencia de la opinión dominante, por lo cual   mal puede estimarse contraria al modelo democrático y participativo por el que   propugna la Constitución.” (Subrayas no hacen parte del texto)    

Son entonces tres las razones que fundamentaron la   decisión de la Corte para declarar conformes a la Constitución las reglas hoy   consagradas en la ley 741 de 2002. Así, (i) la reducción de un umbral es   admisible en tanto facilita la implementación del mecanismo de revocatoria bajo   la condición de que asegure una base mínima suficiente que confiera seriedad al   proceso, proteja los derechos políticos de los ciudadanos electos y garantice la   estabilidad territorial. En ese marco, la Corte concluyó que (ii) un porcentaje   del cincuenta y cinco por ciento (55%) impide que un número muy reducido de   personas tenga la capacidad de afectar una decisión adoptada previamente con un   apoyo democrático más amplio. Adicionalmente, la exigencia de la mayoría   absoluta a favor de la propuesta no se opone a la Constitución (iii) dado que   profundiza el carácter democrático del mecanismo y elimina la posibilidad de que   reglas que establezcan mayorías calificadas tengan como efecto el predominio de   decisiones minoritarias.    

Es importante señalar que este Tribunal, al evaluar   la constitucionalidad de la regla relativa al número de apoyos requeridos para   solicitar la convocatoria y que disponía la necesidad de obtener apoyos en un   número no inferior al 40% del total de votos conseguidos por el elegido,   advirtió:    

“La modificación que en este punto se propone a la   legislación vigente, sin duda representa una facilitación del procedimiento   legal establecido para convocar a pronunciamiento para revocatoria del mandato.   Empero, podría pensarse que la reducción del número de ciudadanos al 40% del   total de votos que obtuvo el elegido, permite a la minoría política proponer la   convocatoria, lo cual resulta contrario al principio de las mayorías que   fundamenta el régimen democrático. No obstante, teniendo en cuenta que   este porcentaje se refiere solamente al número de ciudadanos que deben apoyar la   convocatoria para pronunciamiento sobre revocatoria, y no al número que debe   aprobar la revocatoria misma, queda a salvo dicho principio de mayorías. Si   existiere una mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella tendrá   después la ocasión de demostrarlo en las urnas, de manera tal que la oposición   no resultará imponiendo una voluntad minoritaria.” (Subrayas no hacen parte del   texto)    

Este pasaje de la sentencia indica que la Corte   asumió como constitucionalmente problemática, desde la perspectiva del principio   de mayorías, una regla que tuviera como efecto disminuir a menos de la mitad, en   relación con la anterior elección, el número de ciudadanos en capacidad de   aprobar la revocatoria de un mandato.      

6.32.1.5.1.2. En el presente caso, tal y   como se advirtió previamente, se suscita la cuestión relativa a si la regla   prevista en el proyecto desconoce la Constitución. En opinión de este Tribunal   dicha regla no resulta opuesta a la Carta Política en atención a las siguientes   razones:     

En primer lugar, la Constitución no fija   una regla respecto de la participación mínima que se requiere para la   revocatoria del mandato. La Carta en esta materia se limitó, instituyendo el   voto programático, a consagrar a una obligación de cumplimiento del programa   presentado por alcaldes y gobernadores (art. 259), de una parte, y a prever la   posibilidad de revocar el mandato en las condiciones en que ello sea definido   por la Constitución y la ley (art. 40.4). Esto implica que el legislador dispone   de un amplio margen de configuración para definir las reglas aplicables en esta   materia encontrándose autorizado, entre otras cosas, para la fijación del umbral   y de las mayorías requeridas para la revocatoria. A diferencia de otros   mecanismos en los que la Constitución sí definió mínimos de participación para   su validez, en el caso del mecanismo revocatorio ello no ocurrió.    

Para la Corte de las decisiones de   constitucionalidad citadas previamente no se sigue un precedente que impida el   establecimiento de un umbral de participación del cuarenta por ciento (40%). La   única condición exigida por este Tribunal es que las reglas establecidas no   priven de seriedad al mecanismo correspondiente ni desconozcan abiertamente el   principio mayoritario. Para la Corte ello no ocurre en el presente caso en tanto   el porcentaje referido exige una participación mínima suficiente para juzgar la   gestión de los mandatarios departamentales, distritales y municipales y,   adicionalmente, establece la regla de votación de la mitad más uno para decidir   la revocatoria.    

En segundo lugar, no resulta factible   comparar las reglas de la elección inicial con las reglas de la revocatoria del   mandato, a efectos de fijar una exigencia de que la participación en esta última   consista en un porcentaje específico del número de votantes de la primera. En   efecto, al paso que en la primera se trata de la elección de un programa, la   segunda consiste en el examen de su cumplimiento. Adicionalmente, tal y como lo   destacó la Corte en la sentencia C-179 de 2002, el establecimiento de un   porcentaje de participación para la validez no impide, en todo caso, que si   existiere una mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella lo demuestre   en las urnas. El deber constitucional de participar en la vida política del   país, demandará de los ciudadanos que se opongan a la revocatoria, la definición   de una estrategia de participación. Ello, sin duda alguna, contribuirá a   extender los canales de deliberación requeridos por el modelo democrático   adoptado en la Constitución de 1991.    

En tercer lugar y vinculada con la consideración   precedente, es importante recordar que el procedimiento de revocatoria es un   acto complejo compuesto por la decisión de revocatoria, el nombramiento   provisional de un sucesor y la convocación a nuevas elecciones. Esta   característica del proceso permite entonces que en el evento de prosperar la   revocatoria, los integrantes del partido político del funcionario revocado   sometan su programa de gobierno a un nuevo escrutinio ciudadano, sin que para   ello exista una restricción constitucional específica. En ese contexto, debe   precisar este Tribunal que los períodos establecidos para los funcionarios   electos no se encuentran protegidos por una regla de intangibilidad absoluta que   impida la evaluación de su gestión y, en caso de ser ello posible, su   revocatoria popular a efectos de convocar una nueva deliberación programática.     

En cuarto lugar, es claro que la modificación que   pretende introducir el Congreso a la regulación vigente en materia de   revocatoria del mandato, tiene como propósito profundizar el modelo   participativo que ha fijado la Constitución al establecer reglas que facilitan   su activación[232].   Esa reducción no implica, en ningún caso, anular (i) la posibilidad de que los   ciudadanos que consideren necesario resistirse a ella concurran a la votación   respectiva o (ii) la facultad del Gobierno correspondiente de participar en la   campaña según lo establecido en el parágrafo del artículo 34 del proyecto. Así   las cosas la medida legislativa persigue un propósito constitucionalmente   importante en tanto se articula con la obligación del Estado de facilitar la   participación de todos en las decisiones que los afectan.        

6.32.2. Por las razones expuestas la   Corte declarará la exequibilidad de la disposición examinada.    

6.33. Artículo 42 (Título III, Capítulo   IV).    

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación popular de un mecanismo de   participación ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido   los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen   las siguientes consecuencias:    

a)   Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el   alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el   término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por   parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir   en causal de mala conducta;    

b)   Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las   resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la   publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.    

La   publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación de los   resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la   publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se   entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el   funcionario reticente una causal de mala conducta.    

c)   Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular,   el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.    

Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución   local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de   sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el   Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la   expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el edil,   dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto con   fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En esta   circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos   meses.    

6.33.1. El artículo 42 del proyecto   se ocupa de establecer reglas relacionadas con las consecuencias que se siguen   de la aprobación, por votación popular, de las materias o asuntos que se someten   a los mecanismos de participación. El artículo examinado no regula los efectos   de la aprobación popular de todos ello, limitándose  a consagrar lo   referido al referendo y a la consulta popular.    

6.33.2. Los literales a) y b) adoptan   reglas para la incorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones   aprobadas mediante referendo. En primer lugar, asignan la obligación de   sancionar la decisión popular adoptada. En segundo lugar, establecen el deber de   disponer su promulgación. En tercer lugar, fijan el deber de publicación   estableciendo como regla supletiva para el evento en que tal publicación no   ocurra, la necesidad de entender que ella se ha producido al vencerse el término   previsto para hacerlo.    

6.33.3. La Corte considera que los   literales examinados se ajustan a la Constitución. En ellos se establecen   medidas adecuadas para hacer efectiva una decisión popular que tiene como   resultado la modificación del ordenamiento jurídico. Debe la Corte precisar, en   todo caso, que la regla general de vigencia establecida en el literal b)   únicamente puede ser definida expresamente por el pueblo en la decisión popular,   de manera tal que no resulta posible, por ejemplo, que ninguna autoridad aplace   su entrada en vigencia. En ese sentido, lo relativo a la eficacia temporal de la   medida cae comprendido por las materias que son competencia del pueblo convocado   en referendo.    

Adicionalmente, es pertinente destacar   que la regla supletiva para el caso del incumplimiento del deber de publicación,   no desconoce el principio de publicidad en la actuación del Estado en tanto la   norma no solo tiene un origen directamente popular sino que, además, el trámite   que ha tenido para su aprobación constituye un medio idóneo para su   conocimiento, cumpliendo los mismos propósitos que la publicación que se realiza   mediante los instrumentos oficiales. Esta decisión se funda además en la   importancia de seguir el precedente establecido por la Corte al declarar, en la   sentencia C-180   de 1994, la exequibilidad de los artículos 48 y 49 de la Ley 134 de 1994.      

6.33.4. El literal c) regula los efectos   cuando en consulta popular el pueblo adopta una decisión obligatoria previendo,   en armonía con el principio democrático,  medidas que garantizan la pronta   ejecución de la decisión popular. Además de ello coincide, en general, con el   artículo 56 del proyecto de ley estatutaria declarado exequible en la sentencia   C-134 de 1994 y, en consecuencia el referido pronunciamiento es un precedente   relevante que también apoya la constitucionalidad del aparte normativo   examinado.    

Sin embargo, la Corte estima que no   resulta compatible con la Carta asignar al “edil” la competencia de   expedir una norma con fuerza de resolución local cuando la junta administradora   así no procede. En efecto, esta disposición carece de claridad suficiente si se   tiene en cuenta que las juntas administradoras locales se encuentran conformadas   por varios ediles y, en consecuencia, su redacción actual puede poner en riesgo   la efectividad de la decisión adoptada en consulta popular en tanto todos los   integrantes de la junta administradora son ediles. En esa medida se declarará   inexequible la expresión “, o el edil”, lo que implica considerar que la   decisión debe adoptarla, conforme lo establece la Ley 134 de 1994, el   funcionario responsable, esto es, el alcalde local o el alcalde mayor.      

Así las cosas, en los términos expuestos, será   declarada inexequible   la expresión “o el edil,” del inciso final del artículo 42. En lo   demás dicho artículo será declarado exequible.     

Los apartes del artículo 42, objeto de   inexequibilidad se identifican a continuación:    

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación popular de un mecanismo de   participación ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido   los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen   las siguientes consecuencias:    

a)   Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el   alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el   término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por   parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir   en causal de mala conducta;    

b)   Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las   resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la   publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.    

La   publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación de los   resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la   publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se   entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el   funcionario reticente una causal de mala conducta.    

c)   Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular,   el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.    

Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución   local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de   sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el   Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la   expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el   edil, dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto   con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En esta   circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos   meses. (Expresión inexequible, tachada)    

6.34. Artículos 43, 44 y 45 (Título III,   capítulo V: de la revocatoria del mandato).    

Artículo 43. Notificación. Surtido el trámite de   verificación de apoyos ciudadanos a la propuesta de revocatoria del mandato, el   registrador correspondiente enviará al Gobernador o al Presidente de la   República, según sea el caso, la certificación de la que trata el artículo 15 de   esta ley para que fijen la fecha en la que se celebrará la votación   correspondiente.    

Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, una vez cumplidos los   requisitos establecidos para la solicitud de revocatoria del mandato, coordinar   con las autoridades electorales del respectivo departamento o municipio, la   divulgación, promoción y realización de la convocatoria para la votación.    

Artículo 44. Remoción del cargo. Habiéndose realizado la   votación y previo informe del resultado de los escrutinios por la Registraduría   correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la comunicará al   Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según   el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado y   a designar un encargado de conformidad con las normas vigentes.    

Parágrafo. Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la   revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.    

Artículo 45. Elección del sucesor. Revocado el mandato a un   gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones para escoger al sucesor,   dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en que el registrador   correspondiente certificare los resultados de la votación.    

Durante el período que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión   del nuevo mandatario, habrá un designado en calidad de encargado por el   Presidente de la República o el gobernador.    

Parágrafo. El encargado o designado por el Presidente de la República o el   gobernador, dará cumplimiento en lo que fuere pertinente, al plan de desarrollo   en el respectivo período.    

6.34.1. Los   artículos 43, 44 y 45 del proyecto se ocupan de establecer aspectos   relativos a la revocatoria del mandato.    

En primer lugar   (i) se dispone que la convocatoria al pronunciamiento sobre la revocatoria del   mandato la hará el Presidente de la República o el gobernador una vez remitida   por el Registrador la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos para   ello. Realizada tal convocatoria (ii) le corresponde al Registrador del Estado Civil respectivo la coordinación con las   autoridades electorales del respectivo departamento o municipio, la divulgación,   promoción y realización de la convocatoria para la votación. Una vez efectuada   la votación y verificado el cumplimiento de los requisitos para la revocatoria   (iii) el Registrador Nacional del Estado Civil, en atención a que la revocatoria   del mandato será de ejecución inmediata, procederá a comunicarlo al Presidente   de la República o al gobernador respectivo a fin de que proceda, de una parte, a   remover a la autoridad cuyo mandato ha sido revocado y, conforme a las normas   vigentes para ello, a proceder a la designación de un alcalde encargado de   acuerdo a las normas que regulan la materia.    

Emitida la certificación por parte del registrador respecto de la revocatoria   del mandato y en un plazo máximo de dos meses desde tal certificación (iv) se   procederá a la convocación para elegir al sucesor del mandatario revocado. En   tanto se surte tal elección (v) ocupará el cargo la persona que hubiere sido   encargada por el Presidente de la República o el gobernador correspondiente la   cual deberá dar cumplimiento en lo que fuere pertinente, al plan de desarrollo   en el respectivo período.    

6.3.4.2. En lo   demás el conjunto de contenidos normativos de las disposiciones juzgadas   resultan compatibles con la Constitución. Las competencias asignadas a la   Registraduría guardan correspondencia con su condición de autoridad electoral   según lo establece el artículo 266 de la Constitución. A su vez las funciones   que se establecen a cargo del Presidente de la República y de los gobernadores   en relación con la remoción y designación de gobernadores y alcaldes   respectivamente, constituyen una expresión admisible de la habilitación   establecida en los artículos 304 y 314 de la Constitución y, adicionalmente, se   ajusta al precedente definido por la Corte Constitucional relativo a la   admisibilidad de que el Presidente de la República y los gobernadores puedan   designar temporalmente y de manera excepcional a funcionarios de elección   popular. Sobre ello, al examinar una disposición que confería tales facultades,   dijo la Corte en la sentencia C-180 de 1994:    

“En tal contexto, considera la Corte que es razonable que el   proyecto ordene que el Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la   República o del gobernador respectivo, los resultados de la votación para que   éstos procedan, si es el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador   o del alcalde revocado, de acuerdo a lo dispuesto en la Carta Política, la cual   señala, que en los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente   suspenderá o destituirá a los gobernadores (CP. Art. 304) y que el Presidente y   los gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes (CP. Art. 314).”[233]    

6.34.3. El   proyecto de ley que se examina prescindió de exigir que el alcalde o gobernador   temporalmente designado tuviere que pertenecer al mismo grupo, partido o   movimiento político del mandatario revocado, tal y como ello era establecido en   el segundo inciso del artículo 74 del proyecto de ley que la Corte examinó en la   sentencia C-134 de 1994. Esta modificación de la regulación del supuesto   referido no desconoce disposición constitucional alguna. No exigir que el   designado pertenezca al mismo movimiento o partido, incluso se relaciona con la   naturaleza de la revocatoria en tanto ella supone, entre otras cosas, un juicio   de reproche a la gestión administrativa desarrollada y a la capacidad de   representación de los electores. Así las cosas la regulación resulta compatible   con la Carta Política, más aún si se tiene en cuenta que el carácter   programático de la elección se mantiene en tanto se impone al designado el deber   de continuar con la ejecución del plan de desarrollo vigente.      

Cabe aquí   destacar que en los casos de revocatoria del mandato deberá tomarse en   consideración  lo dispuesto por el acto legislativo No. 2 de 2002 que modificó los artículos   303 y 314. Conforme a lo allí  dispuesto (i) cuando al momento de acaecer   la falta absoluta, faltaren más de 18 meses para cumplir el período, se   procederá a la elección de alcalde o gobernador por el tiempo que reste. Cuando   no se cumpla tal condición, esto es, (ii) cuando faltaren menos de 18 meses para   concluir el período deberá el Presidente de la República o el Gobernador, según   el caso, proceder a la designación por el tiempo que faltare respetando el grupo   político, el movimiento o la coalición por la cual hubiere sido elegido el   alcalde. Así las cosas y siendo la revocatoria del mandato una falta absoluta,   deberán seguirse las reglas ahora establecidas directamente por la Constitución.       

6.34.4. La Corte dispondrá   declarar la exequibilidad de los artículos 43, 44 y 45.    

6.35. Artículos 46 y 47 (Título III,   capítulo V: reglas especiales a los referendos).    

Artículo 46. Decisión posterior sobre normas   sometidas a Referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas   mediante referendo no podrán ser objeto de trámite dentro de los dos años   siguientes.    

Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional   no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos   años.    

Artículo 47. Nombre y encabezamiento de la decisión. La   decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza,   acuerdo, o resolución local, según corresponda a materias de competencia del   Congreso de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos   municipales, distritales o de las juntas administradoras locales, y así se   encabezará el texto aprobado.    

Si se   trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el   encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:    

“El   pueblo de Colombia DECRETA:”.    

6.35.1. Son   cuatro las reglas que prevén los artículos 46 y 47 del proyecto en relación con   los referendos. Así, en primer lugar, (i) las disposiciones aprobadas o   derogadas mediante un referendo no pueden ser sometidas nuevamente a discusión o   debate dentro de los dos años siguientes. En segundo término, (ii) cuando se   hubiere adelantado un referendo derogatorio o aprobatorio se prohíbe impulsar   nuevamente un referendo respecto de la misma materia durante los dos años   siguientes. En tercer lugar, (iii) se establece la denominación de las   disposiciones adoptadas, tomando en consideración la corporación pública   competente para adoptar o derogar las normas adoptadas o derogadas por el   pueblo. Finalmente, en cuarto lugar, (iv) se prevé que en los casos de leyes o   actos legislativos objeto de aprobación mediante referendo deberá encabezarse   señalando: “El pueblo de Colombia decreta”.    

6.35.2. En   atención al planteamiento de la Procuraduría, debe la Corte iniciar señalando   que según la jurisprudencia constitucional vigente en la materia, las decisiones   adoptadas por la Corte Constitucional en desarrollo del control previo de   constitucionalidad tiene un carácter definitivo. En consecuencia, aún a pesar de   que en el examen de constitucionalidad no se hubiere formulado una referencia   específica respecto de uno de los apartes normativos declarados exequibles, la   decisión no pierde su naturaleza.    

Así las cosas, la   Corte considera que la decisión adoptada en la sentencia C-180 de 1994   consistente en declarar la exequibilidad del artículo 46 del proyecto de ley en   esa oportunidad examinado y en el que se dispuso que cuando se trate de   referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse   referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años, constituye un   decisión relevante para examinar el contenido del artículo 46 del proyecto ahora   enjuiciado.    

 6.35.3. Para la   Sala Plena, las restricciones que se imponen en el artículo 46 del proyecto a la   posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante referendo   constitucional, resultan compatibles con la Constitución dado que, si bien no se   encuentran exigidas por ésta, contribuyen efectivamente a otorgarle estabilidad   y seriedad al trámite del referendo y a su origen profundamente democrático.   Incluso la regulación del artículo 46, en consonancia con tal propósito, ajusta   la existente en la Ley 134 de 1994 que permitía a la respectiva corporación   pública, con el voto de la mayoría de sus miembros, someter nuevamente a su   decisión el asunto correspondiente[234].   Así pues, la regla examinada privilegia el carácter participativo del modelo   democrático limitando temporalmente las posibilidades del órgano de   representación.  Debe la Corte señalar que la primera de las restricciones   establecida en el artículo 46, se entiende referida a su   trámite  en la corporación pública que corresponda y no a cualquier otro procedimiento.   Ello es así dado que sería contrario a la Constitución que una decisión adoptada   mediante referendo no pueda examinarse, por ejemplo, mediante un procedimiento   que dé lugar a la existencia de un órgano que, como la Asamblea Constituyente a   la que alude el artículo 376 de la Constitución, podría ser titular de   atribuciones más amplias que las del pueblo mediante referendo, según ello ha   sido destacado por ésta Corporación[235].    

Cabe agregar, que   la regla que prohíbe el sometimiento del asunto a un nuevo referendo tiene apoyo   en la posibilidad del legislador estatutario de configurar tal institución en   aquello que no hubiere sido expresamente definido por la Carta. No se trata en   este caso de una restricción excesiva al ejercicio de un derecho político sino   de una limitación que encuentra fundamento, una vez más, en la importancia de   darle estabilidad a la decisión adoptada por el pueblo luego de un trámite   institucionalmente complejo y reglado. El pueblo no queda desprovisto de toda   posibilidad de examinar nuevamente el asunto en tanto queda abierta la   posibilidad de hacerlo transcurrido el término fijado o encauzar sus inquietudes   a través de otros mecanismos de participación.       

6.35.4. El   contenido normativo del artículo 47 del proyecto de ley es idéntico al del   artículo 47 de la Ley 134 de 1994. En efecto, ambas disposiciones tienen igual   redacción:    

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 47. Nombre y encabezamiento de la           decisión. La           decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley,           ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresponda a materias de           competencia del Congreso de la República, de las asambleas departamentales o           de los concejos municipales, distritales o de las juntas administradoras           locales, y así se encabezará el texto aprobado.

    

    Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo,           el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:

    

    “El pueblo de Colombia DECRETA:”.                    

Artículo 47.- Nombre y encabezamiento de la decisión. La decisión adoptada en           referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o           resolución local, según corresponda a materias de competencia del Congreso           de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos           municipales, distritales o de las juntas administradoras locales, y así se           encabezará el texto aprobado. Si se trata de una ley o de un acto           legislativo aprobado mediante referendo, el encabezamiento deberá ser el           siguiente según el caso:     

“El pueblo de Colombia decreta”[236].      

En atención a lo   anterior la Corte dispondrá en relación con el artículo 47 del proyecto, estarse   a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible el artículo 47   de la Ley 134 de 1994.     

6.35.5. Por todo lo expuesto la Corte dispondrá (i)   declarar exequible el artículo 46 y (ii) en relación con el artículo 47, estarse   a lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible el artículo 47   del proyecto de ley entonces examinado.    

6.36. Artículo 48 (Título IV: de la   rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva).    

El título IV denominado “De la   rendición de cuentas” se encuentra compuesto por dos capítulos. El primero   de ellos que se extiende del artículo 48 al artículo 57 se ocupa de regular lo   relativo a la “Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva”.    

La   rendición de cuentas es una expresión de control social que comprende acciones   de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la   gestión. Este proceso tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la   gestión de la administración pública y a partir de allí lograr la adopción de   los principios de Buen Gobierno, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición   de cuentas, en la cotidianidad del servidor público.    

Parágrafo. En todo caso, la Unidad Coordinadora de Atención al Ciudadano del   Congreso de la República dispondrá de la información de la gestión de los   congresistas: de su asistencia a las sesiones de comisiones y plenarias, del   sentido de sus votaciones y de sus iniciativas legislativas y de control   político presentadas.    

6.36.1. El artículo 48 del   proyecto de ley (i) establece una definición de la rendición de cuentas, (ii)   precisa sus principales medios de acción, (iii) fija sus finalidades y (iv)   enuncia una de sus formas de materialización cuando se trata del Congreso de la   República.    

6.36.1.1. Siguiendo el propósito general   del proyecto de ley, el legislador estatutario se ocupó de establecer un esquema   normativo relativo a la rendición de cuentas por parte de las entidades públicas   así como de los servidores de todos los niveles. La decisión de impulsar   mecanismos que promuevan el conocimiento y control de las actividades de las   entidades públicas se articula directamente con la dimensión del control de la   democracia participativa. En efecto mediante este tipo de instrumentos es   posible caracterizar, analizar, evaluar y criticar la gestión de los órganos   públicos que cumplen funciones estatales o administran recursos públicos.    

La rendición de cuentas permite asegurar   que los recursos humanos y económicos destinados a los diferentes órganos o   entidades del Estado sean empleados para la consecución de los fines del Estado   de forma compatible con los principios que gobiernan la actividad administrativa   según lo establece el artículo 209 de la Constitución.    

El reconocimiento del control como una   manifestación de la democracia participativa se encuentra previsto en varias   disposiciones constitucionales. Así, el artículo 40 establece el derecho general   de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder   político. Adicionalmente, el tercer inciso del artículo 103 de la Constitución   prevé la obligación del Estado de contribuir a la promoción y capacitación de   organizaciones sociales con capacidad para intervenir en instancias de   participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública. A su   vez, el inciso tercero del artículo 107 al ocuparse del régimen de los partidos   y movimientos políticos al que se adscriben los funcionarios que cumplen   funciones de representación establece que uno de sus principios rectores es la   transparencia y, en esa medida, el artículo 109 prevé la obligación de rendir   cuentas en lo relativo al volumen, origen y destino de sus ingresos. El   artículo 270 prescribe que la ley organizará las formas de participación   ciudadana que permitan vigilar la gestión pública. Igualmente el artículo 356   vigente prevé la creación de una estrategia para el control de la ejecución de   los recursos que corresponden al sistema general de participaciones exigiendo,   entre otras cosas, el fortalecimiento de espacios para la participación en el   control social y en los procesos de rendición de cuentas.     

6.36.1.2. Para la Corte el artículo 48   del proyecto de ley constituye una realización de lo dispuesto en los artículos   40, 103 y 270. La definición de rendición de cuentas que allí se hace y que es   manifestación del dilatado margen de configuración que en esta materia tiene el   Congreso, le permite avanzar en variadas direcciones y, en esa medida, no ofrece   cuestionamiento alguno. Lo mismo cabe afirmar respecto de la caracterización de   la rendición de cuentas como una forma de control social actuante en dos frentes   diferentes: acciones de petición   de información y explicaciones, de una parte y evaluación de la gestión, de   otra. Adicionalmente las finalidades que se persiguen con este instrumento   encuentran fundamento constitucional directo en tanto no solo se fundan en los   artículos antes referidos sino también en lo señalado por el artículo 209 de la   Constitución al enunciar los principios que orientan la actividad de la   administración.    

6.36.1.3. Los   intervinientes señalan que la disposición examinada, al no prescribir la   rendición de cuentas como una obligación de los Congresistas en tanto limita su   alcance a la rama ejecutiva, constituiría una omisión legislativa relativa.   Sobre la figura de la omisión, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en   diversas oportunidades. Así por ejemplo, en la sentencia C-041 de 2002   apoyándose en su jurisprudencia precedente, sostuvo:    

“No   obstante, la omisión del legislador también puede ser relativa, caso en el cual   se la denomina, llanamente, omisión legislativa. Una omisión es relativa cuando   se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; pero   aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento   que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente por razones   constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo de que se   trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo   hace inequitativo, inoperante o ineficiente. De lo anterior se deduce, entonces,   que las omisiones legislativas relativas son susceptibles de control   constitucional.    

Para la Corte, el legislador   incurre en una omisión legislativa u omisión relativa  cuando éste ha   regulado “de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o   cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un   ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para   armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del   derecho a la igualdad. (…)”.    

Esta Corporación también ha   dicho que para que la juez constitucional pueda declarar la inexequibilidad por   omisión se requiere que la “norma excluya de sus consecuencias aquellos casos   que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico;   c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al   carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad   injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las   consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el   incumplimiento de un deber constitucional del legislador.” (…).    

Complementando el esquema   anterior, la Corte Constitucional ha entendido que también se incurre en omisión   legislativa relativa cuando el legislador “al regular o construir una   institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la   Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al   regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.” (…)”.    

La Corte   considera que en el presente caso no se estructuran los elementos de una omisión   legislativa, que demande de la Corte la adopción de una sentencia aditiva con el   propósito de extender el régimen de rendición de cuentas regulado en el proyecto   de ley a los Congresistas. En efecto, de una parte, no es posible concluir que   exista un mandato constitucional que imponga al legislador estatutario la   fijación de un sistema de rendición de cuentas que se sujete a un conjunto   uniforme de reglas para todos los órganos del Estado. Ello es así dado que la   materialización del principio de transparencia y del derecho a controlar el   ejercicio del poder político puede adquirir diversas formas. Si bien la   rendición de cuentas es una categoría central para la democracia participativa   su delimitación constitucional es escasa y, por ello, el legislador no está   sometido a un mandato que lo obligue a regular con igual intensidad la rendición   de cuentas a cargo de las diferentes autoridades públicas.    

Ese   conjunto de mecanismos, que deberán ser concretados de manera eficaz y   permanente y para cuya materialización deben contribuir los Congresistas, hará   posible proveer información suficiente a los ciudadanos respecto del   comportamiento de los representantes en el Congreso que, como se sabe, deben   actuar consultando la justicia y el bien común (art. 133).    

6.36.1.4. No debe dejar la Corte de destacar que los derechos políticos   reconocidos a todos los ciudadanos así como otras garantías iusfundamentales   como la libertad de expresión e información pueden articularse efectivamente a   procesos de rendición de cuentas que, a pesar de no encontrarse   institucionalizados, cuentan con inequívoca protección jurídica. Ciertamente el   legislador podría avanzar en la regulación de los procesos de rendición de   cuentas. Sin embargo de tal posibilidad no se sigue, por las razones que han   quedado expuestas, que en la presente oportunidad se hubiere configurado una   omisión.     

6.36.2. La Corte entonces declarará la exequibilidad del artículo 48 del   proyecto de ley.     

6.37. Artículo 49 (Título IV: de la   rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva).    

Artículo 49. Principios y   elementos del proceso de Rendición de Cuentas. Los principios básicos que rigen la rendición de cuentas de las   entidades públicas nacionales y territoriales, proceso que se constituye en una   actitud permanente del servidor público, son: continuidad y permanencia,   apertura y transparencia, y amplia difusión y visibilidad. Así mismo, se   fundamenta en los elementos de información, lenguaje comprensible al ciudadano,   dialogo e incentivos.    

6.37.1. El artículo 49 profundiza   en la definición y caracterización de la rendición de cuentas así como en los   principios y elementos que la configuran.  Establecida como está, la   importancia de la rendición de cuentas para optimizar los derechos de   participación y el control de las autoridades públicas, la Corte considera que   la disposición examinada se ajusta a la Constitución en tanto además de   caracterizar el tipo de comportamientos que deben esperarse de las entidades   públicas así como de los servidores que se vinculan a ella, fija la manera en   que debe ser desarrollada la rendición de cuentas.    

6.37.2. Lo allí señalado es plenamente   compatible con lo que disponen, entre otros, el artículo 209 al aludir a los   principios que rigen la administración pública.     

6.38. Artículo 50 (Título IV: de la   rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva).    

Artículo 50. Obligatoriedad de la rendición de cuentas a la ciudadanía. Las autoridades de la administración   pública nacional y territorial tienen la obligación de rendir cuentas ante la   ciudadanía para informar y explicar la gestión realizada, los resultados de sus   planes de acción y el avance en la garantía de derechos.    

La   rendición de cuentas incluye acciones para informar oportunamente, en lenguaje   comprensible a los ciudadanos y para establecer comunicación y diálogo   participativo entre las entidades de la Rama Ejecutiva, la ciudadanía y sus   organizaciones.    

Parágrafo. Las entidades y organismos de la Administración Pública tendrán que   rendir cuentas en forma permanente a la ciudadanía, en los términos y   condiciones previstos en el artículo 78 de la Ley 1474 de 2011. Se exceptúan las   empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía   Mixta que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector   privado, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se   regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus   actividades económicas y comerciales.    

6.38.1. La disposición del artículo 50  que se examina (i) establece el carácter obligatorio de la rendición de cuentas   en atención a sus finalidades, (ii) indica el tipo de acciones que comprende,   (iii) precisa el régimen que disciplina la rendición de cuentas y (iv) define   las entidades que se encuentran vinculadas por esta obligación.    

6.38.1.1. Esta disposición no plantea, en   general, ningún cuestionamiento constitucional. La Corte considera que la   exclusión general del régimen de rendición de cuentas de las empresas   industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, no se   opone a la Constitución, en tanto se funda en el tipo de actividad que   despliegan y en el hecho de encontrarse en mercados competidos en los que un   proceso de rendición de cuentas en las mismas condiciones que el resto de   entidades podría resultar problemático. Ahora bien y como es natural, tal   exclusión del régimen general establecido en el proyecto no se opone a las   actividades de control que sobre tal tipo de entidades deben ejercer los   organismos de control o pueden ejercer los ciudadanos apoyándose en el uso de   las diferentes acciones y medios de control que prevé el ordenamiento jurídico.    

6.38.1.2. De otra parte respecto de la   remisión que hace la disposición al artículo 78 de la Ley 1474 de 2011, esta   Corporación considera que ello no desconoce la reserva de ley estatutaria, en   tanto dicha remisión no tiene como propósito modificar la naturaleza jurídica   del artículo al que se remite sino reiterar la existencia de un régimen legal   diferente y preexistente que se ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los de   la presente ley. La remisión entonces simplemente cumple una función de   advertencia respecto de la existencia de otras normas aplicables a todas las entidades y organismos de la administración pública y en   las que se prevén formas de control de la gestión pública. En   este caso la remisión no tiene como propósito el diseño de un nuevo régimen   jurídico ni el completamiento de una institución. Cumple el objetivo, eso sí, de   orientar una lectura sistemática de las normas del ordenamiento jurídico que   regulan la materia[237].    

6.38.2. La Corte declarará exequible esta   disposición.     

6.39. Artículos 51 y 56 (Título IV: de la   rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva).    

Artículo 51. Manual Único y lineamientos para el proceso de Rendición de   Cuentas. El Gobierno Nacional, a través del   Departamento Administrativo de la Función Pública con el apoyo del Departamento   Nacional de Planeación elaborará el Manual Único de Rendición de Cuentas, que se   constituirá en la guía de obligatoria observancia para las entidades públicas en   el desarrollo del proceso de rendición de cuentas.    

Este   manual deberá contener los lineamientos metodológicos para desarrollar la   rendición de cuentas en las entidades de la Rama Ejecutiva, del orden nacional y   territorial, así como las recomendaciones para las demás Ramas del Poder Público   y entidades de la Administración Pública. Incluye criterios para determinar los   temas de interés de la ciudadanía, el desarrollo sectorial y regional, así como   lineamientos de información, gobierno abierto y mecanismos de participación   ciudadana.    

Artículo 56. Etapas del proceso de los mecanismos de rendición pública de   cuentas. El manual único de que trata el artículo 51 de la presente ley   contendrá:    

a) Aprestamiento;    

b) Capacitación;    

c) Publicación de información;    

d) Convocatoria y evento;    

e) Seguimiento;    

f)   Respuestas escritas y en el término quince días a las preguntas de los   ciudadanos formuladas en el marco del proceso de rendición de cuentas y   publicación en la página web o en los medios de difusión oficiales de las   entidades.    

Cada   una de estas etapas debe ser desarrollada en el Manual Único de Rendición de   Cuentas por el director o gerente de la entidad del orden nacional, el Alcalde o   Gobernador.    

6.39.1. Los artículos 51 y 56  aluden al Manual Único de Rendición de Cuentas. Con ese propósito prescriben (i)   que su elaboración se encontrará a cargo del   Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo de la Función   Pública y con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, (ii) que   constituirá una guía de obligatoria observancia para las entidades públicas   cuando deban rendir cuentas, (iii) que dicho Manual incluirá, de una parte, (a)   los lineamientos metodológicos para desarrollar la rendición de cuentas en las   entidades de la Rama Ejecutiva, del orden nacional y territorial y, de otra, (b)   las recomendaciones para las demás ramas del poder público y entidades de la   administración pública. A su vez el artículo 56 (iv) se ocupa de   señalar lo aspectos que deben encontrarse contenidos en el referido Manual y que   se relacionan con las etapas que deben desplegarse en el proceso de rendición de   cuentas.    

6.39.2. La Corte   considera que la creación de un Manual en el que se establezcan los criterios   para el desarrollo de los procesos de rendición de cuentas no se opone a la   Carta en tanto contribuye a precisar el alcance de ese importante instrumento.   En efecto, delimitar en un nivel operativo los diferentes componentes de la   rendición de cuentas que, como se sabe, contribuye a disminuir las dificultades   de acceso de los ciudadanos a la información pública y a promover un adecuado   ejercicio de actividades de control a la gestión pública, se funda en los   artículos 20, 40 y 209 de la Constitución, entre otros. Es por ello que la Corte   no encuentra objeción alguna respecto de la posibilidad de crear un manual de   esta naturaleza.    

6.39.3. La   cuestión que se suscita es si resulta o no constitucionalmente admisible que los   contenidos del referido Manual sean obligatorios para las entidades de la rama   ejecutiva del orden nacional y del orden territorial. Para las otras entidades,   según lo establece el segundo inciso del artículo 51, tales contenidos   constituirán únicamente una recomendación y, por ello, no contendrán   prohibiciones o mandatos vinculantes. De la Constitución no se deriva una   prohibición que impida que el Legislador imponga a las entidades nacionales de   la rama ejecutiva la obligación de seguir las instrucciones de un Manual para la   rendición de cuentas elaborado por el Departamento Administrativo de la Función   Pública entre cuyas funciones se encuentra la formulación de políticas generales   en materia de administración pública, con el apoyo del Departamento Nacional de   Planeación. Puede considerarse como una articulación legítima de las diferentes   instituciones del Estado con el propósito de alcanzar un propósito   constitucionalmente valioso.    

6.39.4. Ahora   bien, la Corte considera que la expedición de un Manual de esta naturaleza no   debe comprender materias que se encuentren cobijadas por la reserva de ley   estatutaria y, por el contrario, es indispensable que se limite,  tal y   como lo advierte el artículo 51, a fijar lineamientos metodológicos.   Adicionalmente no debe interferir, de ninguna manera, en la competencia de la   Contraloría General de la República, reconocida en el numeral 1 del artículo 268   de la Constitución y conforme a la cual le corresponde a tal organismo prescribir los   métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o   bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa   y de resultados que deberán seguirse.    

6.39.5. La Corte   no considera que se encuentre en riesgo la  autonomía de las entidades   territoriales para la administración de sus propios asuntos según lo prescribe   el artículo 287 de la Carta, en tanto la ley se ocupó de establecer los   elementos centrales en materia de rendición de cuentas y la remisión al Manual   únicamente pretende ofrecer una perspectiva metodológica que, además, haga   posible la adecuada unificación de la información.    

6.39.6. Así las   cosas este Tribunal declarara la exequibilidad de los artículos 51 y 56 del   proyecto.    

6.40. Artículos 52, 53, 54, 55 y 57   (Título IV: de la rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de la   Rama Ejecutiva).    

Artículo 52. Estrategia de Rendición de Cuentas. Las entidades de la Administración Pública nacional y territorial,   deberán elaborar anualmente una estrategia de Rendición de Cuentas, cumpliendo   con los lineamientos del Manual Único de Rendición de Cuentas, la cual deberá   ser incluida en el Plan Anticorrupción y de Atención a los Ciudadanos.    

La   estrategia incluirá instrumentos y mecanismos de rendición de cuentas, los   lineamientos de Gobierno en Línea, los contenidos, la realización de audiencias   públicas, y otras formas permanentes para el control social.    

Artículo 53. Espacios de diálogo para la Rendición de Cuentas. Las autoridades de la administración   pública nacional y territorial, en la Estrategia de Rendición de Cuentas, se   comprometerán a realizar y generar espacios y encuentros presenciales, y a   complementarlos con espacios virtuales, o a través de mecanismos electrónicos,   siempre y cuando existan condiciones para ello, para la participación ciudadana,   tales como foros, mesas de trabajo, reuniones zonales, ferias de la gestión o   audiencias públicas, para que los ciudadanos y las organizaciones sociales   evalúen la gestión y sus resultados.    

Las   entidades propenderán por generar espacios de difusión masiva, tales como   espacios en emisoras locales o nacionales, o espacios televisivos que garanticen   un adecuado acceso a la información y a los informes de gestión de la ciudadanía   en general.    

En el   evento en que una entidad no adelante dichos espacios, estará en la obligación   de realizar audiencias públicas participativas, mínimo dos veces al año, con los   lineamientos que se establecen en los siguientes artículos de la presente ley.    

Artículo 54. Rendición de Cuentas de las instancias de participación. Las instancias de participación ciudadana incluidas en esta ley,   deberán desarrollar ejercicios de rendición de cuentas en por lo menos una   sesión de trabajo anual, teniendo en cuenta los principios y elementos de que   trata el artículo 50 de la presente ley.    

Artículo 55. Audiencias Públicas Participativas. Las   audiencias públicas participativas, son un mecanismo de rendición de cuentas,   así mismo son un acto público convocado y organizado por las entidades de la   administración para evaluar la gestión realizada y sus resultados con la   intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.    

En   dichas audiencias se dará a conocer el informe de rendición de cuentas. Esta   obligación surge para todo aquel que se haya posesionado como director o gerente   de una entidad del orden nacional, lo mismo que para Alcaldes y Gobernadores.    

Los directores o gerentes y   los Alcaldes o Gobernadores deberán establecer correctivos que optimicen la   gestión y faciliten el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo,   asimismo fortalecerán los escenarios y mecanismos de información que permiten a   la comunidad la participación y el control social permanente.    

Artículo 57. Respuesta a los informes de rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar,   dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que   presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las   cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o   legales, o a una comisión accidental.    

Parágrafo. Los concejos municipales y distritales, las asambleas departamentales   y las Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes de plazo para   evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas   que presenten los alcaldes municipales, distritales, locales y los gobernadores   al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda la evaluación.    

6.40.1. El artículo 52 (i) prevé   una obligación de las entidades de la administración pública del orden nacional   y territorial de elaborar cada año una estrategia de Rendición de Cuentas   siguiendo, para el efecto, los lineamientos del Manual Único de Rendición y (ii)   fija el deber de incluir tal estrategia en el Plan Anticorrupción y de Atención   a los Ciudadanos. Adicionalmente (iii) se establece que la estrategia deberá   incluir instrumentos y mecanismos para la rendición de cuentas, los lineamientos   de Gobierno en Línea, los contenidos, la realización de audiencias públicas y   otro tipo de mecanismos permanentes para el control social.    

La obligación impuesta a las entidades   del orden nacional y territorial de elaborar una estrategia de rendición de   cuentas no se opone a la Constitución. Por el contrario, ella se ajusta al   carácter expansivo de la democracia y promueve posibilidades no solo para que   las entidades ordenen la información de su gestión sino también para que   aseguren el seguimiento de todos los ciudadanos interesados. La Corte declarará   su exequibilidad.    

6.40.2. Los  artículos 53, 54 y 55 regulan los escenarios en los cuales se debe   desarrollar la rendición de cuentas.    

El artículo 53 (i) establece que las   autoridades de la administración pública nacional y territorial deberán, en la   estrategia de rendición de cuentas, disponer la ejecución de diversas   actividades a efectos de permitir que los ciudadanos y las organizaciones   sociales puedan evaluar su gestión así como los resultados obtenidos. Dispone   también que las entidades a las que se refiere (ii) deben impulsar la generación   de diferentes espacios de difusión masiva que permitan a la ciudadanía el acceso   a la información y, en particular, a los informes de gestión. Finalmente señala   (iii) que en los eventos en los cuales las entidades no desarrollen los espacios   de difusión masiva surgirá la obligación de desarrollar, al menos, dos   audiencias participativas de las reguladas por el proyecto.    

En consonancia con ello, el artículo 55   (iv) regula las audiencias participativas (v) señalando que se trata de un acto   público convocado y organizado por las entidades de la administración con el   propósito de evaluar la gestión realizada así como sus resultados.   Adicionalmente (vi) establece que la obligación de rendir cuentas es de todo   aquel que se hubiere posesionado como director o gerente de una entidad del   orden nacional así como de los alcaldes y gobernadores. Finalmente (vii)   prescribe que los directores, gerentes, alcaldes y gobernadores deben adoptar   medidas correctivas que permitan optimizar su gestión y faciliten el   cumplimiento de los planes de desarrollo, sin perjuicio de su deber de   fortalecer los escenarios y mecanismos de información que permitan la   participación de la comunidad así como su control social permanente. El artículo   54 (viii) asigna una obligación que vincula a las que allí de denominan   instancias de participación disponiendo que deberán desarrollar ejercicios de   rendición de cuentas en al menos una sesión de trabajo anual siguiendo, para el   efecto, lo señalado en el artículo 50 del proyecto.      

6.40.3. Los contenidos normativos de   estas disposiciones se ajustan plenamente a la Constitución. El propósito que   ellas persiguen, consistente en promover espacios para la revisión y evaluación   de la gestión que adelantan las diferentes entidades del Estado, permite   institucionalizar el control ciudadano reduciendo las asimetrías de información   existentes de manera tal que los ciudadanos queden en capacidad de controlar el   cumplimiento de las funciones de las entidades públicas, tal y como se prevé en   el primer inciso del artículo 40, en el inciso final del artículo 103 y en el   artículo 270 de la Carta Política. .    

Asimismo es importante reconocer que las   instancias de participación reguladas entre los artículos 77 y 89 quedan   vinculadas por la obligación de rendir cuentas siguiendo las reglas generales   del artículo 50 y, en esa medida, la Corte no encuentra observación de ninguna   naturaleza en tanto esta obligación se funda en las mismas disposiciones   constitucionales antes citadas.    

6.40.4. El artículo 57 establece   (i) una obligación de remisión de los informes de gestión de los gobiernos   nacional, departamental, distrital, municipal y local a las respectivas   corporaciones públicas según el nivel territorial de que se trate y (ii) un   deber de tales corporaciones, temporalmente definido, de adelantar actividades   de evaluación, dictamen y respuesta de los diferentes informes de gestión.      

La Corte considera que esta forma   horizontal  de rendición de cuentas no solo constituye una expresión del carácter   democrático en tanto asegura controles efectivos entre los diferentes órganos   del Estado sino que, adicionalmente, es una expresión específica de las   competencias de control político previstas en los artículos 114 –control   político del congreso respecto del Gobierno Nacional, 299 –control político de   las asambleas respecto de la administración departamental, 312 –control político   de los concejos respecto de la administración municipal- y 318 –control de las   juntas administradoras locales-. Este tipo de regulación no solo constituye un   desarrollo del mandato constitucional de propiciar controles interorgánicos como   una forma de evitar el ejercicio abusivo del poder sino también de contribuir a   la colaboración armónica mediante un diálogo institucional permanente.    

6.40.5. Por lo anterior, la Corte   declarará exequible esta disposición.    

6.41. Artículos 58 y 59 (Título IV: de la   rendición de cuentas; capítulo I: rendición de cuentas de las juntas   administradoras locales, los concejos municipales y las asambleas   departamentales).    

El título IV denominado “De la   rendición de cuentas” se encuentra compuesto por dos capítulos. El segundo   comprende los artículos 58 y 59 y se denomina “Rendición de cuentas de las   juntas administradora locales, los concejos municipales y las asambleas   departamentales”.    

Artículo 58. Plan de Acción de Rendición de Cuentas de las Juntas   Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Las Corporaciones Públicas del orden territorial deberán elaborar   anualmente un Plan de Acción de Rendición de Cuentas, cumpliendo con los   lineamientos del Manual Único de Rendición de Cuentas, que deberá ser publicado   con observancia de lo consagrado en la presente ley.    

Artículo 59. Informes de Gestión y Rendición de Cuentas de las Juntas   Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Los   presidentes de las Juntas Administradoras Locales, de los Concejos y de las   Asambleas y de sus comisiones permanentes, elaborarán un informe de rendición de   cuentas del desempeño de la respectiva célula, mínimo, una vez al año dentro de   los tres primeros meses a partir del segundo año.    

Los   informes correspondientes quedarán a disposición del público de manera   permanente en la página web y en las oficinas de archivo de la Junta   Administradora Local, Concejo o de la Asamblea y en la correspondiente   Secretaría General.    

Los   informes de rendición de cuentas de las Juntas Administradoras Locales, los   Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones permanentes contendrán como   mínimo una relación de las proposiciones presentadas, negadas, aprobadas y   pendientes; un inventario de los debates adelantados y de los Proyectos de   Acuerdo presentados, negados, aprobados y pendientes; y un informe tanto de los   aspectos administrativos, financieros, laborales y contractuales   correspondientes, así como de los asuntos que estando pendientes requieren   continuidad en su trámite.    

6.41.1. Los artículos 58 y 59  establecen reglas relativas a la rendición de cuentas por parte de las   corporaciones públicas territoriales. Las disposiciones examinadas se encuentran   articuladas directamente con el propósito general de la ley regulando de forma   específica, la forma en que las corporaciones públicas territoriales deben   evidenciar sus actividades y resultados, de manera tal que los ciudadanos puedan   evaluar y controlar la gestión de los representantes. Ello constituye un   desarrollo de los artículos 40, 103 y 209 de la Constitución.    

6.41.2. Es por ello que ambas   disposiciones serán declaradas exequibles.     

6.42. Artículos 60 a 66 (Título V: “Del   control social a lo público”; Capítulo I).    

El título V se encuentra compuesto por   dos capítulos. El primero de ellos denominado igual que el título, se extiende   del artículo 60 al artículo 66. El segundo se extiende del artículo 67 al   artículo 76 y se denomina “De las veedurías ciudadanas”.    

Artículo 60. Control Social a lo público. El control social es el derecho y el deber de los ciudadanos a   participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales   e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados.    

De   igual manera, podrán coordinar su labor con otras instancias de participación a   fin de intercambiar experiencias y sistemas de información, definir estrategias   conjuntas de actuación y constituir grupos de apoyo especializado en aspectos   jurídicos, administrativos, y financieros.    

En   todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,   deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará   a la ciudadanía.    

Parágrafo. Los estudiantes de secundaria de último grado, universitarios,   carreras técnicas o tecnológicas, para optar por el respectivo título, podrán   opcionalmente desarrollar sus prácticas, pasantías o trabajo social, con las   organizaciones de la sociedad civil que realicen control social. De igual forma,   podrán adelantar sus prácticas con las organizaciones de control social quienes   aspiren a ser auxiliares de la justicia.    

Artículo 61. Objeto del Control Social. El control social   tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las políticas públicas y a la   gestión desarrollada por las autoridades públicas y por los particulares que   ejerzan funciones públicas. La ciudadanía, de manera individual o por intermedio   de organizaciones constituidas para tal fin, podrá desarrollar el control social   a las políticas públicas y a la equitativa, eficaz, eficiente y transparente   prestación de los servicios públicos de acuerdo con lo establecido en la   regulación aplicable y correcta utilización de los recursos y bienes públicos.    

En   materia de servicios públicos domiciliarios el control social se sujetará al   régimen contenido en la Ley 142 de 1994 y las normas que la complementen,   adicionen y/o modifiquen.    

Artículo 62. Alcance del Control Social. Quien desarrolle   control social podrá:    

a)   Solicitar la información pública que se requiera para el desarrollo de su labor,   en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo;    

b)   Presentar observaciones de la labor desarrollada al ente encargado de la   política pública;    

c)   Presentar peticiones, denuncias, quejas y reclamos ante las autoridades   competentes;    

d)   Presentar acciones populares en los términos de la Ley 472 de 1998;    

e)   Presentar acciones de cumplimiento en los términos de la Ley 393 de 1997;    

f)   Presentar Acciones de Tutela en los términos del Decreto número 2591 de 1991;    

g)   Participar en Audiencias Públicas ante los entes que las convoquen;    

h)   Hacer uso de los recursos y acciones legales que se requieran para el desarrollo   del control social.    

Artículo 63. Modalidades de Control Social. Se   puede desarrollar el control social a través de veedurías ciudadanas, las Juntas   de vigilancia, los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios   Públicos Domiciliarios, las auditorías ciudadanas y las instancias de   participación ciudadana, en los términos de las leyes que las regulan, y a   través del ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a hacer control   a la gestión pública y sus resultados. En materia de servicios públicos   domiciliarios, el control social se sujetará a las normas especiales contenidas   en la Ley 142 de 1994.    

Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son   objetivos del control social de la gestión pública y sus resultados:    

a)   Fortalecer la cultura de lo público en el ciudadano;    

b)   Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su   eficiencia, su eficacia y su transparencia;    

c)   Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, en   particular los relacionados con el manejo de los recursos públicos;    

d)   Fortalecer la participación ciudadana para que esta contribuya a que las   autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de los asuntos públicos;    

e)   Apoyar y complementar la labor de los organismos de control en la realización de   sus funciones legales y constitucionales;    

f)   Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la   función pública;    

g)   Promover el liderazgo y la participación con miras a democratizar la gestión   pública;    

h)   Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte de agentes   estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla;    

i)   Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales,   económicos y culturales.    

Artículo 65. Aspectos de la Gestión Pública que pueden ser sujetos al control   social. Salvo los aspectos que sean reservados,   todos los niveles de la administración pública pueden ser objeto de vigilancia   ciudadana.    

En   particular, todo contrato que celebren las instituciones del Estado estará   sujeto a la vigilancia por parte de las personas, entidades y organizaciones que   quieran hacerlo, de conformidad con la normatividad vigente en la materia. En   tal sentido, las entidades del Estado y las entidades privadas que presten   servicios públicos domiciliarios o realicen proyectos con recursos públicos   deberán garantizar el ejercicio del derecho al control social. Para tal efecto,   deberán entregar información relacionada con la prestación del servicio público   domiciliario, el proyecto o el uso de los recursos públicos y de acuerdo con los   objetivos perseguidos por el control social correspondiente, según sea el caso a   los agentes de control para el ejercicio de su función y brindar las condiciones   y las garantías necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y redes para que   puedan ejercer ese derecho.    

Los   representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la   ejecución de un programa, proyecto, contrato o del cumplimiento de un servicio   público domiciliario a nivel nacional, departamental o municipal deberán, por   iniciativa propia o a solicitud de un ciudadano o de una organización civil,   informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de   amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que en caso de querer   hacerlo realicen el control social correspondiente.    

Para el cumplimiento de estas   disposiciones, el control social se sujetará a las normas especiales contenidas   en la Ley 142 de 1994.    

Artículo 66. Principios del Control Social a lo Público.   Además de los consignados en la Ley 850 de 2003 como principios rectores de las   veedurías, las personas, entidades y organizaciones que ejerzan el control   social lo harán con base en los principios de:    

b)   Solidaridad: Por cuanto se actúa para y en representación de las comunidades   destinatarias de los bienes y servicios públicos, centrados en el interés   general y, con especial énfasis, en el interés de los sectores marginados o más   vulnerables de la población.    

6.42.1. Los artículos 60 y 61  del proyecto definen lo que la ley denomina el control social a lo público.    

6.42.1.1. Estas dos disposiciones se   ocupan de establecer los lineamientos generales de la regulación del denominado   control social. Su contenido evidencia que dicha regulación se erige en   complemento de la rendición de cuentas. En efecto, el control social constituye,   conjuntamente con la rendición de cuentas, un mecanismo para incentivar,   promover y garantizar la actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las   actividades de las entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el   cumplimiento de funciones públicas o de administración de recursos públicos.    

En esa medida el legislador estatutario   pretende institucionalizar una forma de control que complementa los mecanismos   de democracia directa –como la revocatoria directa-y aquellas manifestaciones   ciudadanas que se expresan sin la existencia de una ordenación precisa al   respecto. Definir jurídicamente esta forma de intervención de la ciudadanía en   los asuntos públicos lejos de desconocer la Constitución, es expresión de un   valioso propósito de optimizar el derecho de los ciudadanos a controlar el poder   político que se sigue de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución y su   deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria establecida en el   numeral 5 del artículo 95 de la Carta. Es por ello que la Corte considera que el   contenido normativo que establecen las disposiciones que ahora se examinan no se   opone, de ninguna forma, a la Constitución.    

6.42.1.2. Para la Corte la definición que   se hace de control social resulta especialmente amplia y podría comprender un   gran número de actividades de la más diferente naturaleza. En esa medida, la   Corte considera que señalar que al final de cada año quien realice el control   social deberá realizar un balance de su ejercicio y presentarlo a la   ciudadanía, impone una obligación que por su amplitud puede considerarse   excesiva. En efecto, el seguimiento de la gestión pública puede tener diferentes   finalidades y no todas ellas necesariamente deben estar vinculadas a su   divulgación por parte de los particulares que las desarrollan. Por eso la Corte   considera que el deber establecido en el tercer inciso del artículo 60 desconoce   la Constitución en tanto resulta fijando, sin delimitar adecuadamente su   alcance, una obligación que puede tornarse excesiva y, por esa vía, desconocer   la libertad de las personas (art. 16) para asumir actitudes activas o pasivas   frente a los diferentes momentos y manifestaciones de la democracia.     

6.42.1.3. Adicionalmente y   por razones similares a las expuestas en otros pasajes de esta sentencia, la   Corte considera que la remisión que se hace en el inciso segundo del artículo 61   a la Ley 142 de 1994 no desconoce la reserva de ley estatutaria en tanto su   propósito   no tiene como propósito modificar la naturaleza jurídica del artículo al que se   remite sino reiterar la existencia de un régimen legal diferente y preexistente   que se ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los de la presente ley.    

6.42.1.4. La Corte declarará   exequible los artículos 60 y 61 examinados con excepción de la expresión “En   todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,   deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará   a la ciudadanía” del artículo 60. Esta declaración no impide que el   legislador, en el futuro, establezca de manera precisa las condiciones de   imposición de este deber como manifestación del artículo 95.5 de la Carta   Política. Tampoco se opone a que los ciudadanos desarrollen, en ejercicio de su   libertad, las actividades a las que alude el aparte normativo que se declara   inexequible.        

6.42.2. Los artículos 62, 63, 64 y 66  del proyecto de ley fijan reglas relacionadas con los mecanismos para el   ejercicio del control social, las modalidades que puede adquirir y los objetivos   que persigue.    

6.42.2.1. Así, la primera de tales   disposiciones (i) se refiere a los instrumentos a los que se puede acudir para   ejercer el control social enunciando, entre otras cosas, la posibilidad de   solicitar información, presentar denuncias, realizar observaciones a la gestión   pública así como ejercer diferentes acciones judiciales. El artículo 63 (ii)   prescribe que el ejercicio del control social puede llevarse a cabo, de una   parte, mediante veedurías ciudadanas, Juntas de   Vigilancia, Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos   Domiciliarios, auditorías ciudadanas e instancias de participación ciudadana y,   de otra, a través del ejercicio de los derechos que permitan materializar el   control social. Esa misma disposición (iii) señala que el control social en   materia de servicios públicos se ejercerá de acuerdo con lo dispuesto en la Ley   142 de 1994. El artículo 64 (iv) establece entre los objetivos del control   social el fortalecimiento de la cultura de lo público en   el ciudadano, la contribución a la mejoría de la gestión pública, la prevención    de  los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, el   apoyo y complemento de la labor de los organismos de control en la realización   de sus funciones legales y constitucionales, la puesta en evidencia de las   fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no estatales y la   contribución a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales,   económicos y culturales.   Finalmente, el artículo 66 (v) determina que entre los principios del control   social a la gestión pública no solo se encuentran los ya mencionados en la Ley   850 de 2003 -ley estatutaria- sino también los de oportunidad y solidaridad.    

6.42.2.2. Este grupo de disposiciones no   plantean en general problemas constitucionales significativos. En efecto, la   indicación en el artículo 62 de los medios a los que pueden acudir quienes   individual o colectivamente desarrollan actividades de control social   constituye, en realidad, el reconocimiento de un amplio arsenal de instrumentos   que contribuyen institucionalmente a la materialización de una auditoria  efectiva de la actividad de las autoridades públicas que no se detiene en la   búsqueda y examen de información, sino que la trasciende con el propósito de   conseguir judicial o extrajudicialmente efectos de diferente naturaleza.    

6.42.2.3. Tampoco se opone a la   Constitución el reconocimiento de un conjunto de organizaciones -veedurías ciudadanas, Juntas de Vigilancia, Comités de Desarrollo y   Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, auditorías ciudadanas e   instancias de participación ciudadana-, algunas de   ellas reguladas sistemáticamente en la actualidad, mediante las cuales puede   llevarse a efecto el control social. Ese reconocimiento, que se efectúa en el   artículo 63 del proyecto, institucionaliza ampliamente los propósitos   perseguidos por la ley y cae resguardada por el extendido margen de   configuración que en esta materia ofrece la Constitución. Adicionalmente y por   las mismas razones expuestas al examinar la remisión que el segundo inciso del   artículo 61 hacía a la Ley 142 de 1994, la Corte considera que dicha remisión en   el artículo 63 no plantea problema constitucional alguno.            

6.42.2.4. En relación los objetivos del   control social la Corte considera que, en general, su enunciación en el artículo   64 es compatible con la naturaleza del control social y con su incursión como   una forma de materializar la democracia participativa en la dimensión de   control. Ahora bien, en esta materia la Corte considera que no resulta posible,   con fundamento en el reconocimiento de la democracia participativa imponer a los   ciudadanos la posibilidad de desplegar actividades cuyo ejercicio se encuentra   radicado principal o exclusivamente en las autoridades públicas.    

En esa dirección   la Corte considera que los objetivos definidos en los literales e) e i) del   artículo 64 plantean algunas dificultades desde la perspectiva antes señalada,   dado que el primero de ellos advierte que es un propósito del control social no   solo apoyar sino también complementar la labor de los organismos de   control en la realización de sus funciones legales y constitucionales. A su vez,   el segundo indica que una de sus finalidades es la de contribuir a la garantía y   al restablecimiento de los derechos sociales, económicos y culturales. La   interpretación de estos literales no debe implicar, en ningún caso, el   desprendimiento de las obligaciones que a su cargo tienen los organismos de   control, en el primer caso, o de las autoridades públicas en la protección de   los derechos, en el segundo. Si bien los particulares pueden tener determinadas   facultades o eventualmente ciertos deberes en las materias comprendidas por los   literales a los que se ha hecho referencia, ello no puede suponer, reitera la   Corte, la atribución de competencias exclusivas de las entidades del Estado.        

6.42.2.5. La   remisión que en el artículo 66 se hace a los principios de las veedurías como   aplicables también al control social de la gestión pública resulta compatible   con la Constitución. En efecto, los principios enunciados entre los artículos 7   y 14 de la Ley 850 de 2003 denominados principios de democratización, autonomía, transparencia, igualdad, responsabilidad,   eficacia, objetividad y legalidad, declarados constitucionales por esta   Corporación en la sentencia C-292 de 2003, son plenamente compatibles con la   definición de la naturaleza y objetivos del control social. A igual conclusión   arriba la Corte en relación con el principio establecido en el literal a) del   artículo 66 del proyecto de ley en tanto exige una acción oportuna en el   ejercicio de las actividades que se despliegan para evaluar la gestión y los   resultados de la gestión pública.    

6.42.2.6. El literal b) del   artículo 66 define el principio de solidaridad e indica, entre otras cosas, que   en el control social se actúa para y en representación de las comunidades y   destinatarias de los bienes y servicios públicos considerando, en particular el   interés de sectores vulnerables de las personas. Esta Corporación estima que de   acuerdo al precedente definido por la Corte en la sentencia C-292 de 2003, el   uso de la expresión en el contexto de actividades de control social en   representación se ajusta a lo dispuesto por los artículos 103 y 270. En aquella   oportunidad señaló:    

Uno de los intervinientes   considera que la expresión “de representación”, contenida en el artículo 1º del   proyecto, contradice la esencia de las veedurías como un sistema de   participación y por ello solicita declarar inexequible ese aparte. Sin embargo,   la Corte considera que si bien es cierto que el término puede suscitar algunas   dudas, una lectura sistemática de las normas constitucionales y del proyecto   permite superar el problema hermenéutico.    

En efecto, el concepto de   “representación” del que da cuenta el artículo 103 de la Carta, no corresponde   al mismo criterio de representación en el ejercicio del control político y que   se expresa mediante el voto, sino como una forma de proyección de la comunidad   organizada a través de sus delegados en diferentes escenarios. El criterio de   representación previsto en esa norma debe armonizarse con el criterio   participativo referido en el artículo 270 de la Constitución, en cuanto tiene   que ver con la vigilancia ciudadana de la gestión pública.    

Las veedurías ciudadanas son   por su naturaleza organizaciones participativas, sin perjuicio de la   representación que supone para la realización interna y externa de sus tareas y   que constituyen una expresión del principio democrático.    

De esta manera, el aparte   acusado no puede ser declarado inexequible en la medida en que reproduce el   contenido de una norma constitucional (CP. artículo 103), sino que debe ser   interpretado sistemáticamente a la luz del artículo 270 ídem, con el fin de   precisar su eficacia y alcance normativo.”    

Así las cosas la expresión   representación significa, en estos casos, que los resultados del control social   a lo público tiene una proyección sobre la gestión y los resultados de la   actuación del Estado en beneficio de los sectores vulnerables, marginados o   destinatarios de dicha gestión.    

6.42.2.7. La Corte entonces   declarará la exequibilidad de los artículos objeto de examen.       

6.42.3. El artículo 65   establece un conjunto de reglas en las que se define la materia que se encuentra   sometida a la vigilancia ciudadana a través de las formas de control social a lo   público.    

6.42.3.2. El   artículo 65, en atención al propósito de institucionalizar las formas de control   social, delimita de forma constitucionalmente admisible las materias objeto del   control así como los derechos y los deberes que para tal efecto se reconocen e   imponen. El legislador establece entonces un conjunto de reglas equilibradas a   fin de permitir que la ciudadanía ejerza el control social correspondiente   previendo, adicionalmente, el punto hasta el cual puede extenderse dicha   vigilancia a efectos de no afectar, por ejemplo, la autonomía de los   particulares.    

Extender el   control social incluso a los particulares es consecuencia del reconocimiento   jurídico de su posibilidad de ejercer funciones públicas o de administrar   recursos del Estado. En esa dirección, es legítimo que se autorice  a los   ciudadanos a implementar medidas de seguimiento a la gestión y a los resultados   de los particulares en ese tipo de casos. Adicionalmente, la regulación adoptada   resulta ser una consecuencia de la competencia del legislador establecida en el   inciso final del artículo 123 de la Constitución conjuntamente interpretado con   el artículo 270, para determinar el régimen aplicable a los particulares que   temporalmente desempeñen funciones públicas.    

6.42.3.3.   En este caso el proyecto de ley remite a la Ley 142 de 1994 con el propósito de   precisar las condiciones bajo las cuales se cumplirá lo dispuesto en el artículo   que se examina.   Este reenvío se opone a la reserva de ley estatutaria (art. 152) dado que   establecer, mediante una remisión general a una ley ordinaria, que un mecanismo   de control objeto de dicha reserva se regule por lo allí establecido, constituye   una forma de infringir la obligación de seguir el procedimiento agravado de las   leyes estatutarias cuando de materias de esta naturaleza se trata.   Adicionalmente desconoce el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-180   de 1994, al declarar la inexequibilidad de la remisión que al artículo 106 del   Código de Régimen Municipal, hacía el artículo 29 del proyecto que se convirtió   en Ley 134 de 1994.    

6.42.4. La Corte   declarará la exequibilidad de los artículos 60 a 66, con excepción de lo   dispuesto en el inciso 4 del artículo 60 y en el último inciso del 66, lo que   será declarado inexequible. Dichos incisos son:    

Artículo 60. Control social a lo público. El   control social es el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera   individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en   la vigilancia de la gestión pública y sus resultados.    

(…)    

En   todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus modalidades,   deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio y lo presentará   a la ciudadanía.    

Artículo 65. Aspectos de la gestión pública que pueden ser sujetos al control   social. Salvo los aspectos que sean reservados, todos los niveles de la   administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana.    

(…)    

Para el cumplimiento de estas   disposiciones, el control social se sujetará a las normas especiales contenidas   en la Ley 142 de 1994.  (Disposiciones inexequibles, tachadas)    

6.43. Artículos 67 a 72 (Título   V: del control social a lo público; Capítulo II: de las veedurías ciudadanas).    

Artículo 67. El Artículo 21 de la Ley 850 de 2003 quedará así:    

Redes   de veedurías: Los diferentes tipos de veedurías que se   organicen a nivel nacional o de las entidades territoriales, pueden establecer   entre sí mecanismos de comunicación, información, coordinación y colaboración   permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de   acción, coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su   actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a   fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y   fiscalización.    

La   inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará ante la Cámara de   Comercio, o ante las Personerías Municipales o Distritales de cualquiera de las   jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que conforman la red.    

Artículo 68. El artículo 16 de la Ley 850 de 2003 quedará así:    

Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna   sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar   ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces   de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la   Constitución y la ley.    

Así   mismo, las veedurías podrán:    

a)   Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la   ley;    

b)   Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones   de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas,   que puedan constituir delitos, contravenciones, detrimento del patrimonio   público, irregularidades o faltas en materia de contratación estatal y en   general en el ejercicio de funciones administrativas o en la prestación de   servicios públicos;    

c)   Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que leyes especiales   consagren para tal efecto;    

d)   Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante oficio, el control   excepcional establecido en el artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993;    

e) En   todo caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento del contenido de la   competencia de la Contraloría territorial respectiva.    

Artículo 69. La   denuncia. Definición en el control fiscal. La denuncia está   constituida por la narración de hechos constitutivos de presuntas   irregularidades por el uso indebido de los recursos públicos, la mala prestación   de los servicios públicos en donde se administren recursos públicos y sociales,   la inequitativa inversión pública o el daño al medio ambiente, puestos en   conocimiento de los organismos de control fiscal, y podrá ser presentada por las   veedurías o por cualquier ciudadano.    

Artículo 70.   Adiciónese un artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:    

Del procedimiento   para la atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal.   La atención de las denuncias en los organismos de control fiscal seguirá un   proceso común, así:    

a) Evaluación y   determinación de competencia;    

b) Atención   inicial y recaudo de pruebas;    

c) Traslado al   proceso auditor, responsabilidad fiscal u entidad competente;    

d) Respuesta al   ciudadano.    

Parágrafo 1°. La   evaluación y determinación de competencia, así como la atención inicial y   recaudo de pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código   Contencioso Administrativo para la respuesta de las peticiones.    

El proceso   auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6)   meses posteriores a su recepción.    

Parágrafo 2°.   Para el efecto, el Contralor General de la República en uso de sus atribuciones   constitucionales armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las   denuncias en el control fiscal.    

Artículo 71. Plan   anual de financiamiento de los organismos de control. Los   organismos de control y las superintendencias tendrán que establecer en su plan   anual el financiamiento de actividades para fortalecer los mecanismos de control   social.    

Artículo 72.   Informes.  El interventor o el supervisor del contrato, deberá rendir mínimo dos informes   al grupo de auditoría ciudadana.    

En el   primer informe deberá presentar:    

a) Las   especificaciones técnicas del objeto contratado;    

c) Toda   estipulación contractual y de los planes operativos.    

En el   segundo informe deberá presentar:    

a) El avance de   las obras con respecto a las condiciones del contrato, dificultades y soluciones   en su ejecución;    

b) El   cumplimiento de la entidad contratante;    

c) Labores   realizadas para el seguimiento y vigilancia para la correcta ejecución de los   contratos;    

d)   Adicionalmente, deberá:    

e) Tener a   disposición de todo ciudadano los informes de interventoría o supervisión,   articular su acción con los grupos de auditores ciudadanos, atender y dar   respuesta a las observaciones hechas por estos grupos;    

f)   Asistir y participar en las actividades con los ciudadanos;    

g) Facilitar el   acceso permanente de la información a su cargo para lo cual deberá emplear los   mecanismos que estime más pertinentes.    

6.43.1. El artículo 67 modifica el   artículo 21 de la Ley 850 de 2003 con el propósito de establecer que las redes   de veedurías (i) podrán inscribirse no solo ante las Cámaras de Comercio sino   también ante las Personerías Municipales o   Distritales de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías   que conforman la red. Para el efecto, el parágrafo de la nueva disposición (ii)   prevé que para llevar a cabo tal inscripción los requisitos que deben   satisfacerse serán los mismos exigibles de las entidades sin ánimo de lucro que   se inscriben ante las gobernaciones y alcaldías      

Para la Corte, la   disposición examinada no supone problema constitucional alguno en tanto su   finalidad consiste en ampliar las posibilidades de registro de las redes de   veedurías. Esto facilita tal procedimiento de publicidad y evita someterlas a   las dificultades asociadas, por ejemplo, a la inexistencia de Cámaras de   Comercio en determinadas zonas del territorio nacional. Constituye entonces una   forma de optimizar el derecho ciudadano a ejercer el control del poder político.   En consecuencia, la Corte declarará exequible el artículo 67.    

6.43.2. El   artículo 68 incorpora algunas modificaciones al artículo 16 de la Ley 850 de   2003. Ello ocurre en el literal c) en el cual, en primer lugar, se sustituye la   expresión “que constituyan” por la expresión “que puedan constituir”   y, en segundo término, se alude al “detrimento del patrimonio público”   como uno de los supuestos que habilitan a las veedurías para iniciar acciones   judiciales.    

Para este Tribunal, el artículo examinado   se ajusta a la Constitución. La sustitución de las expresiones antes referidas   no plantean problema alguno y, por el contrario, la nueva redacción se ajusta de   mejor manera al debido proceso. En efecto, la norma permite formular la denuncia   cuando las circunstancias sugieran que el hecho puede constituir un delito o una   infracción a pesar de que, finalmente, en el proceso correspondiente se   determine lo contrario. Esta nueva regulación no sugiere que la denuncia pueda   carecer de seriedad. De lo que se trata es de no exigir certeza acerca de que el   comportamiento definitivamente sea calificado como un delito. Con ello se puede   promover un comportamiento eficaz y al mismo tiempo leal, de cara a la   activación de controles en esta materia.    

Adicionalmente, la habilitación para   presentar denuncias por posible detrimento al patrimonio público es   constitucionalmente legítima en tanto promueve un ejercicio más amplio del   control y, en esa medida, es compatible con el carácter expansivo de la   democracia. En lo demás, la disposición reproduce los contenidos normativos   originalmente establecidos en la Ley 850 de 2003 y declarados conformes a la   Constitución en la sentencia C-292 de 2003. La disposición será declarada   exequible.    

6.43.3. Los  artículos 69 y 70 examinados, establecen (i) una definición de la   denuncia en materia de control fiscal señalando los asuntos sobre las cuales   versa e indicando que se encuentran legitimados para presentarla las veedurías y   cualquier ciudadano. Adicionalmente prevé (ii) el procedimiento para la atención   de las denuncias del control fiscal, estableciendo las etapas, los términos para   darle respuesta y la competencia del Contralor para armonizar el procedimiento   para la atención y respuesta de las denuncias. Debe la Corte destacar que la   remisión que en el parágrafo primero del artículo 70 se hace al Código   Contencioso Administrativo debe entenderse hecha al Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[238]  adoptado mediante la Ley 1437 de 2011 y que en su artículo 309 derogó el Decreto   01 de 1984 que contenía el Código Contencioso Administrativo.      

Las disposiciones examinadas resultan, en   general, compatibles con la Constitución en tanto se refieren a uno de los   mecanismos que hace posible materializar el control desplegado por las veedurías   y la ciudadanía. En efecto, la denuncia en materia de control fiscal hace   posible profundizar la actividad de seguimiento de la gestión de las personas   que administran recursos públicos y, en esa medida, que pueden asumir   responsabilidad fiscal por sus actuaciones.    

Para la Corte una de las dimensiones más   importantes del control social a lo público se refiere a la auditoria y   escrutinio que de manera constante realizan los ciudadanos y organizaciones   respecto de la manera como se destinan y ejecutan los recursos públicos. En   consonancia con ello y atendiendo que las disposiciones se ocupan no solo de   establecer el significado de la denuncia sino también de precisar el trámite que   le debe ser impartido, se concluye que ella se ajusta a los derechos de los   ciudadanos a ejercer el control de la administración pública derivado de los   artículos 40, 103 y 270 de la Constitución y a las competencias que en materia   de control fiscal se encuentran establecidas en los artículos 267 y 268 de la   Constitución.    

6.43.4. Ahora bien, el artículo 70,   que tiene como finalidad adicionar la Ley 850 de 2003, señala un plazo   improrrogable a efectos de dar respuesta a una denuncia. Este plazo podría   entrar en tensión con la regulación del procedimiento de asignación de   responsabilidad fiscal establecido en la Ley 610 de 2000 en tanto tendría como   efecto la aceleración de los trámites establecidos en el mismo. Dicha materia,   en virtud del principio de legalidad, no le puede ser asignada al Contralor   General de la República tal y como parece autorizarlo el parágrafo segundo de la   disposición que se examina.    

En esa medida, la Corte considera que en   atención a la necesidad de salvaguardar el principio de legalidad del proceso de   responsabilidad fiscal el artículo referido debe declararse exequible en el   entendido (i) que el plazo de 6 meses establecido no puede implicar, en ningún   caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el proceso de   responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia de armonización atribuida al   contralor no podrá implicar, en ningún caso, la modificación de las etapas,   términos y garantías previstos en el régimen legal establecido en la Ley 610 de   2000 o normas que la modifiquen.       

6.43.5. El artículo 71 del   proyecto de ley establece una obligación, que tiene como destinatarios a los   organismos de control y a las superintendencias, de establecer en su plan anual   el financiamiento de actividades que fortalezcan los mecanismos de control   social.    

Esta disposición permite garantizar que   los órganos a los que ella se refiere, cuenten con recursos suficientes para   promover el control social. La participación del Estado en estas actividades de   financiación no plantea cuestión constitucional alguna en tanto se inscribe en   su obligación no solo de respetar el derecho a la participación ciudadana sino   también de promoverlo y garantizarlo. La disponibilidad de recursos públicos   para el control social se articula adecuadamente con el propósito de la ley y se   ajusta al fundamento constitucional de las actividades de control social. Este   artículo será declarado exequible.    

6.43.6. El   artículo 72 del proyecto de ley prevé a cargo del interventor o supervisor-   entiende la Corte- de aquellos contratos celebrados por entidades del Estado o   financiados con recursos públicos, obligaciones (i) de entregar dos informes al   grupo de auditoria ciudadana relativos a la celebración, ejecución y seguimiento   de los contratos estatales, (ii) de tener a disposición de cualquier ciudadano   los informes de interventoría o supervisión, (iii) de articular su acción con   los grupos de auditores ciudadanos, atendiendo y dando respuesta a las   observaciones que formulen los grupos que ejerzan auditoria ciudadana, (iv) de   asistir y participar en las actividades desarrolladas por los ciudadanos y (v)   de facilitar de manera permanente el acceso a la información que se encuentre a   su cargo.         

La definición de estas obligaciones   resulta compatible con la Constitución en tanto asegura a los ciudadanos la   posibilidad de contar con información suficiente para ejercer las actividades de   control social y, en esa medida, hacer seguimiento a las actividades de control   y seguimiento que despliegan. Estos deberes, exigibles de las personas que   tienen a su cargo las actividades de interventoría y supervisión, se erige en un   adecuado complemento de la actividad de control social a lo público. La Corte   entiende, adicionalmente, que la obligación de entregar la información no se   predica de aquella que según el ordenamiento jurídico se encuentre sometida a   reserva.    

6.43.7. En síntesis se declarará la   exequibilidad simple de los artículos 67, 68, 69, 71 y 72. El artículo 70 será   declarado exequible,   bajo el entendimiento de que (i) el plazo de 6 meses establecido no puede   implicar, en ningún caso, la afectación de las garantías procesales establecidas   en el proceso de responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia de   armonización atribuida al Contralor no podrá implicar, en ningún caso, la   modificación de las etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal   establecido en la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.    

Las expresiones   objeto de condicionamiento se subrayan a continuación.    

Artículo 70.   Adiciónese un artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:    

Del procedimiento   para la atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal.   La atención de las denuncias en los organismos de control fiscal seguirá un   proceso común, así:    

b) Atención   inicial y recaudo de pruebas;    

c) Traslado al   proceso auditor, responsabilidad fiscal u entidad competente;    

d) Respuesta al   ciudadano.    

Parágrafo 1°. La   evaluación y determinación de competencia, así como la atención inicial y   recaudo de pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código   Contencioso Administrativo para la respuesta de las peticiones.    

El proceso auditor dará respuesta   definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su   recepción.    

Parágrafo 2°.   Para el efecto, el Contralor General de la República en uso de sus atribuciones   constitucionales armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las   denuncias en el control fiscal. (Expresiones condicionadas, con subrayas)    

6.44. Artículos 73, 74, 75 y 76 (Título   VI: de la participación social ante las corporaciones públicas de elección   popular y el Congreso de la República” y se encuentra compuesto por los    

Artículo 73. Registro de temas de interés.  Cualquier persona, organización social, partido o movimiento político, podrá   inscribirse ante la Secretaría de la respectiva Corporación para que le sean   remitidos vía correo electrónico los proyectos de normas radicados y los   cuestionarios de control político como sus respuestas atinentes al tema de su   interés. La Secretaría remitirá a la comisión respectiva las direcciones de   correos electrónicos a los cuales deberá enviar oportunamente los proyectos que   se adelanten en el tema.    

Artículo 74. Formas de participación. En cumplimiento del   derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político   en las Corporaciones Públicas, además de los mecanismos de participación   contemplados en la Constitución y la ley, estas promoverán la participación   ciudadana, entre otras, a través de las siguientes formas: participación   ciudadana en aspectos normativos de acuerdo a las disposiciones del artículo 155   de la Constitución Política; sesión abierta; propuestas ciudadanas para el   ejercicio del control político y sesiones de comunidades educativas.    

Artículo 75. Promoción. El Congreso, las Asambleas, los Concejos y las Juntas   Administradoras Locales, promocionarán y divulgarán, a través de sus medios de   comunicación, estas nuevas formas de participación para efectos de garantizar su   uso efectivo por parte de la ciudadanía.    

Artículo  76. La Denuncia, Querella o Queja Ciudadana. Para efectos de garantizar la participación de la ciudadanía, los   organismos de control deberán darle prioridad a la atención de forma rápida,   eficiente y efectiva a las Denuncias, Querellas o Quejas de la Ciudadanía.    

6.44.1. Los artículos 73, 74 y 75  establecen reglas aplicables a las corporaciones públicas de elección popular.    

El artículo 73 (i) prevé que   cualquier persona u organización tiene la posibilidad de inscribirse a la   Secretaria de la corporación correspondiente con el propósito de que le sea   remitida al correo electrónico la información relacionada con los proyectos de   normas así como los cuestionarios y respuestas fruto del control político. Para   ello, adicionalmente, (ii) se dispone que la Secretaría deberá enviar a la   comisión que corresponda el listado de correos a efectos de que está ultima sea   la que remita la información. El artículo 74 (iii) establece que sin   perjuicio del ejercicio de otros mecanismos de participación, las corporaciones   públicas promoverán la participación mediante la intervención ciudadana en   aspectos normativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la   Carta Política, el desarrollo de sesiones abiertas, de sesiones en comunidades   educativas y en el desarrollo de propuestas para el ejercicio del control   político. El artículo 75, finalmente, (iv) establece que las   corporaciones públicas deberán promocionar y divulgar las nuevas formas de   participación a efectos de que la ciudadanía las use efectivamente.    

6.44.2. Estas disposiciones tienen como   propósito general promover el acceso de la ciudadanía a las instancias de   decisión representativas. Para ello se promueven formas de divulgación de la   información y se prevé la posibilidad de que el Congreso, las asambleas, los   concejos y las juntas administradoras locales, fijen formas de acercamiento a la   ciudadanía. Este propósito cuenta con indudable apoyo constitucional y por ello   considera la Corte que las obligaciones asignadas por estos artículos a las   corporaciones públicas deben ser declaradas exequibles. Ahora bien considerando   que en el artículo 74 se hace referencia a algunos mecanismos de participación   –sesión abierta o sesión en comunidad educativa- es claro que su desarrollo no   debe contravenir las normas que en relación con el funcionamiento de cada una de   las corporaciones se encuentren actualmente vigentes. Dicho artículo es además   complementario de la regulación contenida en los artículos 230, 231 y 232 de la   Ley 5ª de 1992 en los que se prevén, entre otras cosas, la posibilidad de los   ciudadanos de participar en el estudio de los proyectos de ley y la obligación   de hacer públicas las observaciones que sean presentadas en las condiciones que   allí se fijan.        

6.44.3. Así las cosas los artículos 73,   74 y 75 serán declarados exequibles.    

6.44.4. El   artículo 76 del proyecto determina la obligación de los organismos de   control, como mecanismo para garantizar el derecho a la participación ciudadana,   de conferirle prioridad y darle trámite rápido, eficiente y efectivo a las   denuncias, querellas o quejas de la ciudadanía.     

La disposición establecida resulta   ajustada a la Constitución en tanto, como se ha señalado anteriormente al   examinar el artículo 70 del proyecto de ley, la facultad de presentar denuncias   constituye un instrumento fundamental para hacer efectivo el control social. En   esa medida el establecimiento de un régimen de prioridad para aquellas   formuladas en desarrollo de tal control es compatible con la Carta, entendiendo   que no autoriza al organismo correspondiente para alterar las etapas, términos y   garantías que se encuentran previstas en las normas que disciplinan cada uno de   tales procedimientos y que, en consecuencia, resguardan el principio de   legalidad y el debido proceso.    

6.45. Artículos 77 a 85 (Título VII: de   la coordinación y promoción de la participación ciudadana; capítulo I: Consejo Nacional de Participación Ciudadana).    

Artículo 77. Del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Créase el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, el cual   asesorará al Gobierno Nacional en la definición, promoción, diseño, seguimiento   y evaluación de la política pública de participación ciudadana en Colombia.    

Artículo 78. Coordinación de las políticas públicas en materia de participación   ciudadana. La coordinación de las políticas públicas   de participación ciudadana estará a cargo del Ministerio del Interior, previo   concepto del Consejo Nacional de Participación Ciudadana, y con el apoyo del   Departamento Nacional de Planeación en el orden nacional; y en el orden   departamental y municipal por la Secretaría que para tal fin se designe.    

En el   caso de que no sea acogido el concepto del Consejo Nacional de Participación, el   gobierno explicará las razones para no acoger dicho concepto y propondrá el   mecanismo de discusión para debatir lo no acordado.    

Artículo 79. Composición del Consejo Nacional de Participación Ciudadana.    

Serán   miembros permanentes del Consejo Nacional de Participación Ciudadana:    

a) El   Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su delegado;    

b) El   Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, quien ejercerá   como Secretaría Técnica;    

d) Un   Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;    

e) Un   representante de las asociaciones de Víctimas;    

f) Un   representante del Consejo Nacional de Planeación o las asociaciones de consejos   territoriales de planeación;    

g) Un   representante de la Confederación comunal;    

h) Un   representante de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN);    

i) Un   representante de la Confederación Colombiana de ONG o de otras federaciones de   ONG;    

j) Un   representante de las federaciones o asociaciones de veedurías ciudadanas;    

k) Un   representante de los gremios económicos;    

l) Un   representante de los sindicatos;    

m) Un   representante de las asociaciones campesinas;    

n) Un   representante de los grupos étnicos;    

o)   Una representante de las asociaciones de las organizaciones de mujeres;    

p) Un   representante del consejo nacional de juventud;    

q) Un   representante de los estudiantes universitarios;    

r) Un   representante de las organizaciones de discapacitados;    

s) Un   representante de las Juntas Administradoras Locales.    

Parágrafo 1°. El Consejo podrá invitar a sus sesiones a los representantes de   las entidades y organizaciones públicas y privadas que estime conveniente para   el cumplimiento de sus funciones.    

Parágrafo 2°. Los sectores invitados a participar en el Consejo Nacional de   Participación contarán con un plazo de tres meses para definir el representante   ante el consejo. Si cumplido el plazo no se ha designado, los miembros del   consejo ya elegidos solicitarán a cada una de las organizaciones representativas   que se reúnan para que de manera autónoma e independiente escojan su delegado.   Si pasado un mes a la convocatoria no se produce la selección, los integrantes   ya designados al consejo definirán cuál de los candidatos representa el sector.    

Parágrafo 3°. Los miembros del Consejo Nacional de Participación tendrán   periodos de cuatro años y no podrán ser reelegidos inmediatamente.    

Parágrafo 4°. En todo caso los gobiernos nacional y territoriales contarán con   un plazo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente   ley para conformar los respectivos Consejos de Participación Ciudadana.    

Parágrafo transitorio. A los dos años de conformado el Consejo Nacional de   Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil serán remplazados   por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos miembros   ejercerán su periodo por cuatro años.    

Artículo 80. Funciones. El Consejo Nacional de Participación   Ciudadana tendrá las siguientes funciones:    

a)   Asesorar de manera permanente al Gobierno Nacional en materias relacionadas con   la participación ciudadana, especialmente en lo relacionado con el marco   jurídico y el diseño de las políticas públicas;    

b)   Diseñar la puesta en marcha del Sistema Nacional de Participación Ciudadana como   un dispositivo de articulación de instancias, espacios, sujetos, recursos,   instrumentos y acciones de la participación ciudadana. El Sistema Nacional   estará conformado por los niveles departamentales, municipales, distritales y   locales de participación ciudadana, por el Sistema Nacional de Planeación y por   los Espacios e Instancias Nacionales de participación ciudadana;    

d)   Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de estrategias que motiven a la   ciudadanía para presentar iniciativas para el mejoramiento de la participación   ciudadana y promover en todo el país la cultura y la formación para la   participación;    

e)   Proponer incentivos con el fin de propiciar la inversión del sector privado en   programas, políticas y planes para la promoción de la participación ciudadana;    

f)   Sugerir a las distintas entidades y organismos de la administración central y   descentralizada del nivel nacional y a las entidades territoriales,   modificaciones en sus planes, programas y proyectos, para asegurar la debida   participación ciudadana en los mismos. Las sugerencias deben ser evaluadas por   las entidades y organismos correspondientes;    

g)   Evaluar las políticas y programas de participación ciudadana y proponer las   modificaciones y ampliaciones que considere pertinentes;    

h)   Presentar un informe anual público al Congreso de la República sobre la   situación de la participación ciudadana en el país;    

i)   Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de los mecanismos más idóneos   para financiar las iniciativas de participación ciudadana;    

j)   Darse su propio reglamento y fijar autónomamente su agenda;    

k)   Promover la elaboración de códigos de ética para el ejercicio responsable de las   actividades en los distintos espacios e instancias de participación ciudadana;    

l)   Promover la economía de espacios de participación y la articulación   institucional como herramientas prioritarias para materializar la política   pública de participación ciudadana.    

Artículo 81. De   los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de Participación   Ciudadana. Créanse los Consejos Departamentales, Distritales y   Municipales en los municipios de categorías especial, de primera y de segunda,   los cuales se encargarán, junto con las autoridades competentes, de la   definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública   de participación ciudadana en sus territorios, así como de la articulación con   el Consejo Nacional de Participación.    

Artículo 82. Composición de los Consejos Departamentales, Distritales y   Municipales de Participación Ciudadana. Serán miembros permanentes de los Consejos, quienes ejerzan   funciones equivalentes a las de los miembros señalados para el Consejo Nacional   de Participación Ciudadana a nivel departamental, distrital o municipal.    

La composición seguirá las mismas reglas establecidas para   el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, consagradas en los artículos   precedentes.    

Artículo 83. El Ministerio del Interior o las Secretarías que se designen para   tal fin en las entidades territoriales pondrán en funcionamiento los respectivos   Consejos de participación dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada   en vigencia de la presente ley.    

Artículo 84. De las Comisiones Regionales de Moralización   como promotoras de la participación ciudadana. Las   Comisiones Regionales de Moralización, serán las encargadas de la elaboración de   informes públicos sobre las acciones de los órganos de prevención, investigación   y sanción de la corrupción, así como los avances en el ejercicio de la   participación ciudadana y del control social sobre la gestión pública por parte   de las autoridades locales, municipales y departamentales. Los informes deberán   ser presentados al Consejo Nacional de Participación Ciudadana y enviados a la   Comisión Nacional de Moralización, dentro de los dos primeros meses del año y   entre agosto y septiembre de cada año.    

Artículo 85. Funcionamiento. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana se reunirá al menos   cada cuatro meses por convocatoria del Ministerio del Interior o del   Departamento Nacional de Planeación, sin perjuicio de que sea convocado a   reuniones extraordinarias cuando las circunstancias lo aconsejen. El   Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de la Secretaría Técnica   convocará a las demás sesiones acordadas en el plan de trabajo que debe ser   aprobado durante la instalación.    

6.45.1. Los artículos 77, 78, 79, 80 y   85 hacen parte de la ordenación institucional establecida en la ley para   promover la participación ciudadana. En ese marco regulan el Consejo Nacional de   Participación indicando su composición, sus funciones, su funcionamiento y las   relaciones que tiene con otras autoridades nacionales para la formulación y   ejecución de la política pública en materia de participación.      

6.45.1.1. Para la Corte la adopción de   normas que establecen una institucionalidad específica para la promoción de la   participación cuenta con un apoyo constitucional directo. En efecto, la   protección efectiva de los derechos de participación reconocidos en la Carta   Política exige la concreción normativa y fáctica de posibilidades   institucionales para su realización. De esta manera la fijación legal de este   tipo de normas es expresión de la faceta prestacional del derecho a la   participación que, a pesar de no establecer una única forma para que sea   configurada, si exige la presencia de algún nivel de organización. Así las   cosas, desde una perspectiva iusfundamental la regulación adoptada constituye   una forma de optimizar no solo el principio de democracia sino el derecho   subjetivo a participar en la conformación, ejercicio y control del poder   público.    

6.45.1.2. La creación de un órgano asesor   del Gobierno con una amplia participación ciudadana y que deberá reunirse   periódicamente (art. 85 del proyecto) asegura la vigencia de un escenario plural   para debatir las más importantes cuestiones en relación con la forma de   profundizar la democracia en el sistema constitucional vigente. Esa condición de   asesor, que exige según lo establece el artículo 78 tomar en serio sus   recomendaciones a tal punto que el Gobierno deberá dar respuesta en caso de no   seguirlas, permite un adecuado diálogo no solo entre las diferentes entidades   nacionales y territoriales sino también entre diversos representantes de   organizaciones sociales.    

6.45.1.3. Asignar al Ministerio del   Interior la función de coordinación de las políticas públicas en materia de   participación -previo concepto del Consejo Nacional de Participación- constituye   un diseño institucional compatible con la Constitución. Adicionalmente y como   una forma de articular el principio unitario y el principio autonómico, se   establece la necesidad de coordinar la política con las secretarias   territoriales correspondientes.     

6.45.1.4. No   obstante considerar que  la regulación incluida en estas disposiciones se   encuentra ajustada a la Constitución -con excepción de lo que se dirá respecto   del parágrafo transitorio del artículo 79-, la Corte debe destacar que la   función del Consejo Nacional de Participación establecida en el literal c) del   artículo 80 y consistente en evaluar de manera permanente   la oferta participativa estatal para sugerir al Gobierno nacional la   eliminación, fusión, escisión y modificación de las instancias y mecanismos de   participación ciudadana existentes, no implica una autorización para que el   Gobierno ajuste los mecanismos e instancias de participación, prescindiendo de   la intervención del Congreso en los casos en que ello sea exigible atendiendo la   reserva de ley establecida en el literal d) del artículo 152 de la Constitución.    

6.45.1.5. En atención al papel del Consejo   Nacional de Participación –ser una instancia asesora del Gobierno para la   definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública   de participación ciudadana- no es posible autorizar a dicho Consejo para que en   una decisión mayoritaria y sin consultar los grupos sociales correspondientes,   reemplace a la mitad de los representantes de la sociedad civil. Ello vulnera el   principio democrático y, en especial, la obligación del Estado de asegurar la   participación de todos en las decisiones que los afectan (art. 2), en tanto   puede conducir a que determinadas personas, sin ostentar capacidad de   representación alguna, asuman la vocería de un grupo social. Ello también   implicaría una infracción del artículo 39 de la Carta en el que se dispone que   la estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones sociales y   gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos, de manera   tal que el riesgo de reconocer a una persona como la vocera de una organización   cuando no ha sido designada por ella comporta el riesgo de reconocer el   principio representativo, expresión cardinal de la democracia de las   organizaciones sociales. Con ello se impide o se pone en riesgo el derecho de   tales organizaciones a participar en la discusión de materias que se relacionan   con sus intereses y los de cada uno de sus integrantes.    

Por esas razones se declarará inexequible el parágrafo transitorio de artículo   79 que dice: “A los dos años de conformado el Consejo Nacional de   Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil serán remplazados   por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos miembros   ejercerán su periodo por cuatro años.”    

6.45.1.6. En síntesis, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 77, 78, 79, 80   y 85 del proyecto de ley, con excepción de lo dispuesto en el   parágrafo transitorio del artículo 79 del proyecto de ley. Dicho parágrafo es el   siguiente:    

Artículo 79. Composición del Consejo Nacional de Participación Ciudadana.    

Serán   miembros permanentes del Consejo Nacional de Participación Ciudadana:    

a) El   Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su delegado;    

b) El   Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, quien ejercerá   como Secretaría Técnica;    

c) Un   Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;    

d) Un   Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;    

e) Un   representante de las asociaciones de Víctimas;    

f) Un   representante del Consejo Nacional de Planeación o las asociaciones de consejos   territoriales de planeación;    

g) Un   representante de la Confederación comunal;    

h) Un   representante de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN);    

j) Un   representante de las federaciones o asociaciones de veedurías ciudadanas;    

k) Un   representante de los gremios económicos;    

l) Un   representante de los sindicatos;    

m) Un   representante de las asociaciones campesinas;    

n) Un   representante de los grupos étnicos;    

o)   Una representante de las asociaciones de las organizaciones de mujeres;    

p) Un   representante del consejo nacional de juventud;    

q) Un   representante de los estudiantes universitarios;    

r) Un   representante de las organizaciones de discapacitados;    

s) Un   representante de las Juntas Administradoras Locales.    

(…)    

Parágrafo transitorio. A los dos años de conformado el Consejo Nacional de   Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil serán remplazados   por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría. Los nuevos miembros   ejercerán su periodo por cuatro años. (Disposición inexequible,   tachada)    

6.45.2. Los artículos 81, 82, 83 y 84  del proyecto de ley establecen reglas para el funcionamiento de órganos que en   el nivel territorial inciden de manera más o menos directa en la configuración,   aplicación y seguimiento de las políticas públicas.    

6.45.2.1. Estas   disposiciones, en particular los artículos 81y 82 del proyecto de ley, tienen   como objetivo definir la creación de organismos territoriales encargados de   desarrollar, conjuntamente con las autoridades municipales, los diversos   aspectos de la política pública en materia de participación ciudadana. Dicha   regulación encuentra respaldo en la Constitución puesto que contribuye a la   materialización de las estrategias de participación en organismos plurales   semejantes al Consejo Nacional de Participación. La indicación de que tales   Consejos se crearán únicamente en los municipios de categorías   especial, de primera y de segunda, resulta compatible con la Constitución, si se   considera que el artículo 320 de la Constitución prescribe que la ley podrá   establecer categorías de municipios a efectos de señalar un régimen diferenciado   para su organización, gobierno y administración.    

6.45.2.2. La   creación de estos organismos, no obstante que constituye una injerencia o   intervención en la gestión de las entidades territoriales, encuentra respaldo   constitucional. En efecto, tal creación no solo tiene un origen directamente   legislativo tal y como lo exige el artículo 287 sino que, adicionalmente, se   funda en un interés en el que el principio unitario vinculado a la definición   del Estado como democrático adquiere prevalencia sobre el principio autonómico.   En esa medida se trata de una intervención que persigue un propósito   constitucional de alto valor y, adicionalmente, se evidencia como efectivamente   conducente para alcanzarlo en tanto diseña una institucionalidad capaz de   afianzar los procesos de participación en el orden territorial.    

Igualmente y en   apoyo de la constitucionalidad de la disposición se encuentra el hecho de que   ella no prevé el tipo de entidad ni la naturaleza jurídica específica del   Consejo. En esa medida, las entidades territoriales correspondientes serán   titulares de la competencia para definir la estructura que corresponda   ajustándose, en todo caso, a los lineamientos generales que la ley establece en   cumplimiento del principio democrático.     

La regla temporal   para la conformación de los Consejos de Participación que se establece en el   artículo 83 del proyecto, se anuda estrechamente a la necesidad de garantizar la   eficacia de lo dispuesto en la ley y, en esa medida, no plantea dificultad   constitucional alguna.    

6.45.3.   Finalmente, la asignación de funciones a los Comités Regionales de moralización[239]  consistentes en la elaboración de informes relativos a las actividades para   enfrentar la corrupción y en la evaluación del desarrollo de los mecanismos de   participación ciudadana en el orden territorial, es constancia de los estrechos   vínculos entre la efectividad de la actuación de los ciudadanos en el control y   seguimiento de la gestión pública y la disminución de los niveles de corrupción.   Para esta Corte, en contra de la asignación de estas funciones a la Comisión   Regional de Moralización no milita ninguna razón que pueda determinar su   inexequibilidad.     

En consecuencia,   se declarará la exequibilidad de los artículos 81, 82, 83 y 84.    

6.46. Artículos 86, 87, 88 y 89 (Título   VII; Capítulo II: de la promoción de la participación ciudadana en las   administraciones departamentales, municipales y distritales).     

Artículo 86. Sistema municipal o distrital de participación ciudadana. En todos los distritos y municipios de   categorías especial, de primera o segunda, habrá un sistema de participación   ciudadana integrada por los espacios municipales o distritales de deliberación y   concertación del respectivo nivel que articulan las instancias de participación   ciudadana creadas por las leyes. Dicho sistema será liderado y puesto en marcha   por el Consejo de participación de la respectiva entidad territorial.    

Artículo 87. Oficinas departamentales, municipales y distritales para la   promoción de la participación ciudadana. Las administraciones de los   departamentos con más de un millón de habitantes de los municipios de categorías   especial, de primera y de segunda y de los distritos, podrán crear oficinas para   la promoción de la participación ciudadana, adscritas a las secretarías que para   tal fin se designe por los respectivos gobiernos territoriales, como órganos   responsables de promover el derecho a la participación ciudadana en sus   respectivas unidades territoriales.    

Artículo 88. Promoción de la participación ciudadana en las administraciones   departamentales, municipales y distritales. La promoción del derecho a la participación ciudadana en las   unidades territoriales dependerá de las Secretarías que se designen para tal   fin, quienes podrán designar personal con dedicación exclusiva para tal fin.    

Artículo 89. Funciones. Para promover la   participación ciudadana, las Secretarías que se designen para tal fin tendrán   las siguientes funciones:    

a)   Formular las políticas locales de participación en armonía con la política   nacional y con el concurso de las distintas instancias institucionales y no   institucionales de deliberación existentes y con las entidades que conforman el   Estado a nivel local;    

b)   Hacer seguimiento al cumplimiento de las políticas locales de participación, así   como hacer seguimiento a los compromisos de las administraciones emanados de los   ejercicios de control social;    

c)   Garantizar el adecuado estudio e integración de las recomendaciones hechas por   actores de la sociedad civil a la administración territorial en desarrollo de   sus actividades y cofinanciar los esfuerzos de participación ciudadana;    

d)   Fomentar la cultura democrática y el conocimiento y apropiación de los   mecanismos de participación ciudadana y comunitaria en las instituciones   educativas;    

e)   Diseñar y gestionar estrategias e instrumentos que concreten en las realidades   locales las políticas nacionales en materia de participación y organización de   la ciudadanía;    

f)   Diseñar y promover la estrategia que garantice la información suficiente para   una efectiva participación ciudadana;    

g)   Ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para la   promoción de la participación ciudadana, el interés asociativo y la organización   comunitaria en el departamento o municipio;    

h)   Fomentar procesos asociativos en las organizaciones sociales y comunitarias;    

i)   Liderar, orientar y coordinar los procesos de participación de los grupos   poblacionales desde la perspectiva etaria, étnica, generacional y de equidad de   género;    

j)   Desarrollar la rendición de cuentas a la ciudadanía y promover ejercicios de   control social como procesos permanentes que promuevan, en lenguajes   comprensibles, la interlocución y evaluación de la gestión pública de acuerdo   con los intereses ciudadanos;    

k)   Estimular los ejercicios de presupuestación participativa a través de toma de   decisiones de carácter deliberativo sobre la destinación de recursos de   inversión pública;    

6.46.1. Las   disposiciones demandadas se articulan con los objetivos generales de la ley. En   ellas se prescribe el funcionamiento de sistemas y oficinas territoriales   destinadas a la profundización del derecho a la participación, asignándoles   funciones de enorme importancia en relación con las diversas dimensiones de   realización del principio democrático y del mandato de promoción de la   participación.      

6.46.2. Sería   posible sugerir que estas normas desconocen la autonomía de las entidades   territoriales, reconocida en el artículo 287 de la Carta dado que se define una   determinada organización de la administración territorial. A pesar de ello no es   esa la conclusión definitiva a la que debe arribarse dado que, a juicio de la   Corte, lo dispuesto en la norma constituye una determinación admisible en tanto   tiene fundamento legal, encuentra apoyo en el principio unitario por el tipo de   intereses que persigue y, en el caso de las oficinas, su creación se encuentra   permitida y no ordenada –podrán-. Adicionalmente, se trata de una oficina   cuya naturaleza jurídica no es definida por la ley quedando dicha definición   bajo el control de las autoridades territoriales competentes.    

La conclusión   anterior, encuentra apoyo en lo ya señalado por este Tribunal en la sentencia   C-306 de 2009. Se examinó en aquella oportunidad si desconocía la autonomía de   las entidades territoriales una norma en la que se establecía la obligación de   las entidades territoriales de crear organismos de tránsito y transporte. A   efectos de fundamentar una conclusión negativa la Corte señaló lo siguiente,   luego de ocuparse de la forma en que se resuelve la tensión entre el principio   unitario y principio el autonómico:    

“Pues bien, la Corte no   considera que de la lectura del precepto normativo objetado se puede deducir que   la norma les impone a las autoridades territoriales la obligación de crear   alguna entidad para el manejo del tránsito en su jurisdicción o de acogerse a un   modelo de autoridad de tránsito señalado por el Legislador. El inciso se limita   a establecer una definición general, dentro de la cual caben las distintas   modalidades de organización institucional existentes en las entidades   territoriales para el cumplimiento de su función de “organizar, dirigir y   controlar el tránsito y el transporte en su respectiva jurisdicción.” En este   sentido, la Corte comparte la postura del Congreso de la República acerca de que   los conceptos que se utilizan en el artículo 2° del proyecto son generales y   abstractos, de manera tal que ellos comprenden muchas formas posibles de diseño   de la entidad que se encarga del control del tránsito y el transporte en el   ámbito territorial.”    

6.46.3. No   obstante lo anterior, la Corte considera que la redacción del artículo 87 del   proyecto podría permitir concluir que la creación de la oficina a la que allí se   hace referencia así como la definición de su adscripción a una de las   secretarias, depende exclusivamente de lo que señale el gobernador o el alcalde   correspondiente, puesto que se utilizan las expresiones “las administraciones   y gobiernos territoriales”. Esta interpretación resultaría contraria a la   Constitución y, en particular, a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 300   que asigna a las asambleas departamentales la responsabilidad consistente en   determinar la estructura de la administración departamental y las funciones de   sus dependencias, de una parte, y en el numeral 6 del artículo 313 que prevé   para los concejos municipales idéntica atribución. Por eso, el artículo 87 debe   interpretarse como que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos   territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la   Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden   departamental y municipal    

6.46.4. Es   importante advertir que la distinción que hace el artículo 87, mencionando a los    departamentos con más de un millón de habitantes y a los municipios de   categorías especial, primera y segunda así como los distritos, con el objetivo   de definir la posibilidad de crear  las oficinas a las que allí se hace   mención, encuentra apoyo indiscutible en los artículos  302 y 320 de la   Constitución. Esto no implica, desde luego, que las entidades territoriales   restantes no puedan identificar medidas alternativas que respetando las normas   jurídicas vigentes, les permitan adelantar las estrategias de promoción de la   participación.    

6.46.5. En atención a lo expresado, son   exequibles de manera simple los artículos 86,88 y 89. El artículo 87 será   declarado exequible,   bajo el entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos   territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la   Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden   departamental y municipal.    

Artículo 87. Oficinas departamentales, municipales y distritales para la   promoción de la participación ciudadana. Las administraciones de los departamentos con más de un millón de habitantes de los   municipios de categorías especial, de primera y de segunda y de los distritos,   podrán crear oficinas para la promoción de la participación ciudadana, adscritas   a las secretarías que para tal fin se designe por los respectivos gobiernos   territoriales, como órganos responsables de promover el derecho a la   participación ciudadana en sus respectivas unidades territoriales. (Expresiones   condicionadas, con subraya)    

6.47. Artículos   90 a 93   (Título VII; Capítulo III: de los acuerdos participativos) y artículo 100.    

Artículo 90. Definición. El proceso del presupuesto   participativo es un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente,   eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones   Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales   promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la   programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de   la gestión de los recursos públicos.    

Artículo 91. Objeto. La ley tiene por objeto establecer   disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el   proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en   armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales,   distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la   gestión.    

Artículo 92. Finalidad. La ley tiene por finalidad recoger las   aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los   presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos   prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de   desarrollo humano, integral y sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a   través de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de   los que tratan el artículo 355 de la Constitución Nacional.    

Artículo 93. Seguimientos a los acuerdos participativos. Los   presupuestos participativos de los gobiernos regionales, departamentales,   municipales y de las localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada   los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del   proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto   participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos   Regionales, Municipales y Locales de Planeación, según sea el caso, para su   inclusión en el presupuesto institucional.    

Parágrafo. Para efectos de cumplimiento de la presente   ley, las Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las Juntas   Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos participativos previos   a la discusión de los presupuestos plurianuales.    

6.47.1. Los artículos 90, 91, 92 y 93  del proyecto de ley incluyen normas relativas a los denominados acuerdos   participativos o presupuestos participativos.    

Debe destacar la   Corte, inicialmente, que la regulación contenida en los artículos mencionados no   obstante que permite identificar la orientación general de la regulación, carece   de la precisión necesaria para caracterizar la forma como se institucionalizarán   y funcionarán los denominados acuerdos participativos. De hecho, incluso la   denominación de la figura que se intenta disciplinar no resulta del todo clara   en tanto a veces se utiliza la mencionada expresión al paso que, en otros casos,   se emplea la expresión presupuesto participativo.    

La Corte   entiende, sin embargo, que las disposiciones examinadas tienen como propósito   promover la materialización de la democracia participativa en el proceso   presupuestal. En esa dirección, se complementa la técnica representativa de   aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas, con un   proceso de identificación y priorización de necesidades mediante canales más   amplios de participación seguidos, como allí mismo se establece, de   procedimientos de control. Esto se encuentra acompañado, según se deduce de las   disposiciones que se examinan, de la posterior actividad de control a la   ejecución de los recursos por parte de la ciudadanía.    

6.47.2. El   propósito de profundizar la participación de la ciudadanía en la configuración   de los presupuestos territoriales encuentra apoyo en varias disposiciones   constitucionales. En efecto ella se funda en el reconocimiento de la   participación como rasgo característico de la democracia (art. 1), en la   radicación de la soberanía en el pueblo (art. 3), en el reconocimiento del   derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder   político (art. 40), en la obligación de los municipios de promover la   participación comunitaria (art. 311) y en la disposición constitucional que   prevé la necesidad de hacer efectiva la participación ciudadana en los procesos   de planeación (art. 342).    

Así mismo y   considerando que la regulación contenida en el proyecto de ley advierte que   tales procesos tienen también como finalidad un adecuado proceso de priorización   de recursos en atención a las necesidades existentes, ellos pueden considerarse   como una forma de optimizar el deber constitucional, establecido en el artículo   334 de la Constitución, de mejorar la calidad de vida de los habitantes, en   tanto el conocimiento detallado de los requerimientos de la ciudadanía mediante   procesos realmente participativos y documentados en acuerdos, reduce los riesgos   que se siguen de los problemas de información que se asocian a la faceta   representativa de la democracia y puede mejorar la identificación y ordenación   de prioridades.       

6.47.3. Con   fundamento entonces en los principios de democracia participativa el legislador   incorpora una posibilidad de dialogo con la ciudadanía. Establecer que los   acuerdos a los que se arribe no sean definitivamente vinculantes aunque sí   considerados de forma obligatoria en las instancias de aprobación previstas en   materia presupuestal, es una decisión que cae en el margen de acción del   legislador y que considera, adicionalmente, que el constituyente privilegió en   materia presupuestal los escenarios de democracia representativa tal y como se   sigue, por ejemplo, de la imposibilidad de promover un referendo en materia de   leyes presupuestales (art. 170).    

6.47.4. El   legislador estatutario en este caso, tomando nota de la importancia de   equilibrar las dimensiones participativa y representativa de la democracia   además del reconocimiento constitucional de la participación en los procesos de   planeación[240]  (art. 342), crea una instancia para examinar las necesidades de la población y   fijar algunas prioridades de inversión. Una vez alcanzados los acuerdos en tales   instancias, lo allí resuelto deberá ser tomado en serio al momento de   aprobar, en las leyes de presupuesto, las apropiaciones y gastos de las   entidades territoriales.    

6.47.5. La figura   ahora dispuesta, sin eliminar el predominio de la faceta representativa de la   democracia en la aprobación del presupuesto, intenta cualificar su elaboración   mediante la participación directa de la ciudadanía. Ello es plenamente   compatible con la función que cumple la ley de presupuesto en el ordenamiento   constitucional colombiano según ha tenido la oportunidad de destacarlo esta   Corporación:    

“Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por la importancia   del presupuesto en el origen de la democracia y en su evolución. Si bien la   Corte no pretende hacer un resumen de la historia del derecho público en esta   materia, y de la cual surgió el principio según el cual no hay tributación sin   representación (…), sí se quiere resaltar el hecho de   que el presupuesto cumple una función democrática trascendental, en la medida en   que define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles   son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer   cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate   parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de   distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la   justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los   derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al   financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales.    

La   función administrativa y política del presupuesto no es incompatible, entonces,   con su carácter de herramienta macroeconómica[54]. Por   el contrario, la deliberación del Congreso sobre el proyecto del presupuesto   constituye un control democrático y periódico de los representantes del pueblo a   la política macroeconómica en su componente fiscal, propuesta por el Ejecutivo.   El presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual   sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante   el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la   economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa   cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política   social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción   de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos   y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de   igualdad y equidad de un orden justo (artículo 2 C.P.), tienen un correlato real   y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de   creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor   participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo   reunidos en el Congreso.”[241]    

6.47.6. En   atención a lo expuesto y sin perjuicio de que el legislador continúe avanzando   en la delimitación de esta importante figura que, según lo dispuesto en el   artículo 93, obliga a considerar los acuerdos participativos en los debates   presupuestales, la Corte no encuentra objeción constitucional alguna frente a   los artículos examinados. En consecuencia, la Corte declarará exequibles los   artículos 90, 91, 92 y 93.    

6.48. Artículos 94 a 99 (Título   VII; Capítulo IV: de la financiación de la participación ciudadana).    

Artículo 94. Sobre el gasto en participación ciudadana. Se entenderá por gasto en participación ciudadana el   financiamiento de actividades y proyectos para la promoción, protección y   garantía al ejercicio del derecho de participación. Dichas actividades y   proyectos propenderán por la puesta en marcha y la operación de mecanismos   efectivos de participación para que las personas y las organizaciones civiles   puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento a las decisiones   relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las afecten o sean de su   interés.    

Parágrafo 1°. Ninguna entidad estatal podrá utilizar las   apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos de   los contenidos dentro de la definición de gasto en participación ciudadana que   expone este artículo y los que apruebe el Consejo Nacional de Participación.    

Parágrafo transitorio. El Departamento Nacional de Planeación y el   Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia de esta ley y en un periodo no   mayor a un (1) año, adoptarán una metodología para identificar con precisión, de   acuerdo con lo previsto en el presente título, los presupuestos de gasto e   inversión de las entidades del orden nacional, departamental, municipal,   distrital y local en relación con la participación ciudadana, previa consulta   con el Ministerio del Interior según recomendaciones del Consejo Nacional para   la Participación Ciudadana.    

Artículo 95. Financiación de la participación ciudadana.    

a)   Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la Democracia;    

b)   Recursos de las entidades territoriales que desarrollen programas relacionados   con el ejercicio de la participación ciudadana;    

c)   Recursos de la cooperación internacional que tengan destinación específica para   el desarrollo de programas y proyectos que impulsen la intervención de la   ciudadanía en la gestión pública;    

d)   Recursos del sector privado, de las Fundaciones, de las organizaciones No   Gubernamentales y de otras entidades, orientados a la promoción de la   participación ciudadana;    

e)   Recursos de las entidades públicas del orden nacional que tengan dentro de sus   programas y planes la función de incentivar y fortalecer la participación   ciudadana.    

Artículo 96. El Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la   Democracia. Este Fondo será una cuenta adscrita al   Ministerio del Interior sin personería jurídica ni planta de personal propia,   cuyos recursos se destinarán a la financiación o cofinanciación de planes,   programas y proyectos de formación para la participación ciudadana o de   participación ciudadana.    

Parágrafo 1°. Los   planes, programas y proyectos financiados o cofinanciados por el Fondo podrán   ser ejecutados directamente por el Ministerio del Interior o, mediante contratos   o convenios con entidades de derecho público.    

Parágrafo 2°. La participación del Fondo en la financiación o cofinanciación de   planes, programas y proyectos de participación ciudadana, no exime a las   autoridades públicas del nivel nacional, departamental, municipal y distrital,   de cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales en la promoción y   garantía del derecho a la participación ciudadana en sus respectivas   jurisdicciones.    

Parágrafo 3°. La dirección, administración y ordenación del gasto del Fondo   estará a cargo del Ministro del Interior o de quien este delegue.    

Parágrafo 4°. El Fondo deberá realizar un informe dos veces al año al Consejo   Nacional de Participación Ciudadana donde incluya el reporte de sus actividades,   prioridades y ejecución del presupuesto.    

Artículo 97. Recursos del Fondo para la Participación Ciudadana y el   Fortalecimiento de la Democracia. Los recursos del Fondo   estarán constituidos por:    

a)   Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación;    

b)   Las donaciones de dinero que ingresen directamente al Fondo previa incorporación   al Presupuesto General de la Nación y las donaciones en especie legalmente   aceptadas;    

c)   Los aportes provenientes de la cooperación internacional, previa incorporación   al Presupuesto General de la Nación;    

d)   Créditos contratados nacional o internacionalmente;    

e)   Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos o que adquieran a   cualquier título, de acuerdo con la ley.    

Artículo 98. Inversiones asociadas a la participación ciudadana. Los recursos presupuestales asociados a la promoción de la   participación ciudadana deben invertirse prioritariamente en:    

a)   Apoyo a iniciativas enfocadas al fortalecimiento de las capacidades   institucionales de las entidades que conforman las administraciones públicas   nacionales, departamentales, municipales y distritales para promover y   garantizar el derecho a la participación ciudadana que formen parte de un   programa o plan que contenga una evaluación de impacto al finalizar el proyecto;    

b)   Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de ejercicios de   presupuestación participativa en los distintos niveles de organización   territorial del país;    

c)   Apoyo a iniciativas de control social enfocadas a promover el seguimiento y la   evaluación a la gestión de las autoridades públicas del orden nacional,   departamental, municipal y distrital;    

d)   Atender los costos derivados de la labor de seguimiento y supervisión la   ejecución de los programas y proyectos que financia el Fondo para la   Participación Ciudadana en los que incurra el Ministerio del Interior o a quien   este delegue;    

e)   Apoyo a iniciativas dirigidas al fortalecimiento de las capacidades   organizacionales de las expresiones asociativas de la sociedad civil que buscan   materializar las distintas manifestaciones de la participación ciudadana a nivel   nacional, departamental, municipal y distrital;    

f)   Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de ejercicios de   presupuestación participativa en los distintos niveles de organización   territorial del país;    

g)   Apoyo a las organizaciones comunitarias y sociales para que ejerzan su derecho a   la participación en el marco del artículo 103 Constitucional.    

Apoyo   a la difusión y publicidad sobre las instancias de participación y la   participación como derecho constitucional fundamental del ciudadano.    

Artículo 99. Fondos departamentales, municipales y distritales para la   Participación Ciudadana. Cada departamento, municipio y distrito   podrá crear, en ejercicio de sus competencias, un Fondo para la Participación   Ciudadana como una cuenta adscrita a las secretarías que se designen para tal   fin, sin personería jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se   destinan a la inversión en planes, programas y proyectos de participación   ciudadana en el respectivo nivel territorial.    

Parágrafo 1°. Con el fin de garantizar la congruencia financiera con el nivel   nacional, el Departamento Nacional de Planeación, con asesoría del Ministerio   del Interior y el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, tendrá la   obligación de consolidar el gasto y compilar toda la información contable de los   fondos y gastos de participación de los demás niveles territoriales.    

Parágrafo 2°. La información suministrada por los fondos departamentales,   municipales y distritales para la participación ciudadana deberá ser tenida en   cuenta para las decisiones futuras sobre el destino y uso del gasto en   participación ciudadana.    

6.48.1. Los   artículos 94 y 98 del proyecto de ley prevén un conjunto de reglas   orientadas a definir y asegurar los denominados gastos de participación y a   establecer aquellas inversiones prioritarias en materia de participación   ciudadana.    

6.48.1.1.   Conforme a ello el primero de ellos -artículo 94- (i) indica que por gasto en participación ciudadana debe entenderse aquel referido   a la financiación de actividades y proyectos para la promoción, protección y   garantía al ejercicio del derecho de participación. A continuación y delimitando   más el concepto definido (ii) prescribe que tales actividades y proyectos deben   orientarse a la puesta en marcha y a la operación de mecanismos efectivos de   participación para que las personas y las organizaciones civiles puedan incidir   en la elaboración, ejecución y seguimiento de las decisiones relativas a asuntos   públicos. En estrecha conexión con lo anterior (iii) establece una prohibición   absoluta de destinación de las apropiaciones presupuestales para participación   en propósitos diferentes a aquellos especialmente comprendidos por la definición   prevista en el inciso primero. Finalmente, el numeral (iv) fija una disposición   transitoria en la que se impone al Departamento Nacional de Planeación y al   Ministerio de Hacienda, en un término máximo de un año a partir de la entrada en   vigencia de la ley, la adopción de una metodología con la finalidad de   identificar los presupuestos de gasto e inversión de las entidades del orden   nacional, departamental, municipal, distrital y local en relación con la   participación ciudadana, consultando previamente con el Ministerio del Interior,   según recomendaciones del Consejo Nacional para la Participación Ciudadana. Y el   artículo 98 del proyecto de ley (v) determina aquellas inversiones prioritarias   en materia de participación ciudadana.; en esa dirección establece que tales   recursos deben destinarse, entre otras cosas, al fortalecimiento de la capacidad   institucional para promover la participación ciudadana, al apoyo de iniciativas   para la adopción de presupuestos participativos, a la promoción de iniciativas   de control social y de desarrollo de organizaciones sociales y a la publicidad   de las diferentes instancias de participación.    

6.48.1.2. Para la   Corte tales disposiciones constituyen un importante desarrollo del texto   constitucional. En efecto, la delimitación precisa de lo que es un gasto en   participación asegura una destinación real y efectiva de recursos públicos para   el desarrollo de la democracia, evitando su empleo para cubrir gastos   lejanamente relacionados con los procesos de participación ciudadana. La   definición hecha por el legislador estatutario, en opinión de la Corte, no   resulta deficitaria en tanto se refiere a las dimensiones centrales en las que   se manifiesta la participación, esto es, la elaboración, ejecución y seguimiento   de las decisiones públicas. Ello asegura que tales recursos constituyan un   aporte real a los diferentes escenarios en los que se promueve la democracia   participativa.    

6.48.1.3. Esta   definición estricta del gasto de participación encuentra apoyo también en el   principio de especialidad del gasto, reconocido en el artículo 345 de la   Constitución, en tanto contribuye a evitar su destinación a propósitos   diferentes. Sobre este principio ha señalado esta Corporación:    

“Como   consecuencia del principio de legalidad del gasto, se encuentra el principio de   la especialidad, cuya fuente constitucional se encuentra consagrado en el aparte   final del artículo 345 de la Constitución el cual señala que no se podrá “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el   respectivo presupuesto”, y que fue   desarrollado por el artículo 18 del Decreto-ley 111 de 1994, según el cual, “(l)as apropiaciones deben referirse en cada órgano de   la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente   conforme al fin para el cual fueron programadas”. Por consiguiente, según las normas citadas, existe una   clara prohibición al Gobierno Nacional de utilizar una partida de gasto aprobada   por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual fue aprobada “(y)   no podría ser de otra forma pues poca eficacia tendría el principio de legalidad   si, una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio   los montos de las partidas o la destinación de las mismas”. (…)”[242]    

6.48.1.4. Ahora   bien, el contenido normativo de la disposición transitoria no ofrece tampoco   problemas constitucionales relevantes en tanto se establece una competencia para   delimitar, en concreto, aquello que constituye un gasto de participación. Ello   hace factible su identificación adecuada en todos los niveles y, en esa medida,   asegura un seguimiento a las políticas públicas que en esta materia se   despliegan en los diferentes niveles territoriales. No se trata de una   delimitación de la cuantía de las apropiaciones que las entidades territoriales   deben destinar a este propósito, asunto que se encuentra comprendido por su   autonomía, sino de la determinación de aquello que según lo establecido por la   ley puede denominarse gasto de participación.    

6.48.1.5. Si bien   podría señalarse que esta determinación priva a las entidades territoriales de   la posibilidad de establecer ellas directamente lo que consideran gastos de   participación según la definición dada por el legislador estatutario, la Corte   considera que la restricción se encuentra en este caso justificada en atención   al propósito que a ella se adscribe, esto es, la búsqueda de uniformidad para   asegurar una política nacional y territorial coherente con el propósito,   abiertamente respaldado por el principio unitario, de promover la democracia   participativa.    

6.48.6. De otra   parte, es claro que el artículo 98, siguiendo de cerca el concepto de gasto de   participación del artículo 94, establece las inversiones prioritarias que con   las apropiaciones que para tal efecto se establezcan pueden hacerse. La   enunciación de tales inversiones comprende materias que, indudablemente, se   encuentran estrechamente conectadas con la participación ciudadana y, en esa   medida, la Corte no considera que pueda admitirse reproche constitucional de   ninguna naturaleza. En efecto, el artículo prevé la inversión en el   fortalecimiento de capacidades institucionales para la promoción de la   participación, en el apoyo de las organizaciones sociales a las que alude el   artículo 103 de la Constitución, en la promoción de procesos de control social,   en la divulgación de las diversas instancias de participación, entre otros.   Adicionalmente cabe destacar que esta disposición ofrece parámetros legales   claros para la delimitación que deben adelantar las autoridades nacionales en   materia de gastos de participación según lo prevé el artículo 94.       

Así las cosas, la   Corte declarara la exequibilidad de los artículos 94 y 98 del proyecto.       

6.48.2. Los  artículos 95, 96, 97 y 99 del proyecto de ley regulan aspectos   específicos relativos a la financiación de la participación.    

6.48.2.1. Este   grupo de disposiciones tiene como propósito afianzar la regulación relativa a la   financiación estatal de los programas de participación ciudadana y, en esa   medida, responden al deber del Estado de garantizar el derecho de los ciudadanos   a conformar, ejercer y controlar el poder político. La definición de los   recursos que se pueden destinar a ello, la creación de un fondo con el propósito   específico de hacerlo, la fijación de reglas para su administración y la   autorización para replicar ese diseño en el nivel territorial encuentra entonces   un apoyo constitucional claro en las normas que reconocen y garantizan el   derecho de participación sino también en las reglas y principios que rigen en   materia presupuestal.    

6.48.2.2. No   obstante lo anterior, lo dispuesto en el artículo 99 suscita algunas   consideraciones desde la perspectiva de la autonomía de las entidades   territoriales. En efecto, si bien la referida disposición establece que la   creación de los fondos territoriales es facultativa de dichas entidades lo que   supondría que no existiría objeción alguna desde la óptica de la garantía de la   que son titulares para administrar sus propios asuntos, la Corte estima   procedente formular dos precisiones.    

En primer lugar,   lo dispuesto en la referida disposición no significa que la única forma para   administrar recursos orientados a la promoción de los programas y proyectos de   participación sea la conformación de esta clase de fondos. En esa medida las   autoridades departamentales y, en particular, las corporaciones públicas   correspondientes, tienen la facultad para establecer la estructura de la   administración territorial y, en consecuencia, podrían elegir un mecanismo   diferente para la administración de los recursos. Adicionalmente, en segundo   lugar, cabe advertir en atención a lo acabado de señalar, que las entidades   territoriales se encuentran habilitadas para establecer la creación de un fondo   con esa finalidad pero estableciendo, si así lo consideran, reglas de   administración y organización diferentes a aquellas que establece el artículo 99   del proyecto de ley.     

Esta posibilidad   de las entidades territoriales no se opone, sin embargo, al cumplimiento de la   obligación, derivada de los parágrafos 1 y 2 del artículo 99, de remitir la   información que sea requerida por las entidades del orden nacional a efectos de   consolidar los gastos que en materia de promoción de la participación sean   realizados. Esta consolidación y unificación de información, que está en la base   de otras disposiciones analizadas previamente, cumple un propósito cardinal para   la efectividad y valoración de la política pública que en materia de   participación debe diseñarse y ejecutarse.     

6.48.2.3. La Corte destaca y advierte que las   autoridades del Estado deben asegurar la existencia de recursos humanos y   presupuestales suficientes para hacer realidad los mecanismos de participación.   En consecuencia, las autoridades competentes serán responsables por omitir la   inclusión de las correspondientes asignaciones presupuestales en el proceso de   preparación y elaboración del presupuesto general y de los presupuestos de las   entidades y dependencias obligadas; y las leyes y demás actos de aprobación   presupuestal, podrán ser revisados judicialmente por omisión normativa de este   mandato estatutario. Igualmente, para la realización efectiva de este mandato,   el concepto de “Gasto Público en Participación” deberá ser objeto de precisa   reglamentación por parte de la autoridad ejecutiva.    

6.48.2.4. Así las   cosas y atendiendo las precisiones anteriores la Corte declarará la   exequibilidad de las disposiciones analizadas de los artículos 95, 96, 97 y 99.     

6.49. Artículo 100 (Título VII;   Capítulo IV: de la financiación de la participación ciudadana).    

Artículo 100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes territoriales previstos en la   Constitución y la ley podrán realizar ejercicios de presupuesto participativo,   en los que se defina de manera participativa la orientación de un porcentaje de   los ingresos municipales que las autoridades correspondientes definirán   autónomamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.    

6.49.1. Aunque el   artículo 100 se refiere a los presupuestos participativos en el nivel   municipal, estableciendo que al gobierno territorial le está permitido llevarlos   a efecto sin perjuicio de que las autoridades respectivas definan autónomamente   la destinación de los recursos, la Corte considera que ello no implica una   limitación para que en los diferentes niveles territoriales se lleve a cabo este   importante ejercicio de democracia participativa en el proceso de asignación de   recursos y definición de gastos.    

6.49.2. Por   tanto, se declarará exequible el artículo 100.    

6.50. Artículo 101 (Título VII, Capítulo   V: incentivos).    

Artículo 101. Incentivos simbólicos a la participación ciudadana. El Estado, en todos sus niveles de organización territorial,   incentivará el desarrollo de ejercicios de participación ciudadana y de control   social. Los incentivos a la participación serán:    

a)   Créase el premio nacional a la Participación Ciudadana, el cual será otorgado   anualmente por el Ministro del Interior a la experiencia más relevante de   participación en el país;    

b)   Semestralmente, en el espacio institucional del Ministerio del Interior, se   realizará una edición especial dedicada a presentar una experiencia exitosa en   materia de participación, con la participación del ciudadano o grupo de   ciudadanos que ejecutó la experiencia de participación exitosa;    

c) Se   otorgará anualmente el Premio Nacional al Fomento Estatal de la Participación   Ciudadana, evento que será transmitido por el Canal Institucional, al alcalde y   gobernador del país que más se destaquen por su apoyo y práctica a experiencias   de participación ciudadana y por el desarrollo exitoso de ejercicios de   presupuestación participativa. En la misma ceremonia se otorgará anualmente el   Premio Nacional al Fomento Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin   de resaltar el esfuerzo de Responsabilidad Social Empresarial que se haya   destacado en el fomento de la participación y la generación de capital social;    

d)   Declárese la semana nacional de la participación ciudadana que se celebrará cada   año en el mes de febrero, con actividades educativas, artísticas, culturales,   actos cívicos sociales, políticos y jornadas de rendición de cuentas;    

e)   Los municipios que promuevan la participación ciudadana y ejercicios de   presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional en el análisis de   desempeño integral de los municipios, de acuerdo a los parámetros que establezca   el Departamento Nacional de Planeación;    

6.50.1. El artículo 101 del   proyecto de ley contempla un conjunto de incentivos para promover la   participación.    

En esa dirección (i) crea el Premio   Nacional a la Participación Ciudadana otorgado anualmente por el Ministerio del   Interior a la experiencia de participación más relevante en todo el país, (ii)   dispone la realización de una edición especial cada seis meses en el espacio   institucional del Ministerio del Interior con el propósito de presentar una   experiencia de participación exitosa, (iii) establece el   Premio Nacional al Fomento Estatal de la Participación Ciudadana otorgado al   alcalde y gobernador del país que más se destaquen por su apoyo y práctica a   experiencias de participación ciudadana y por el desarrollo exitoso de   ejercicios de presupuestación participativa, (iv) crea el Premio Nacional al   Fomento Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin de resaltar el   esfuerzo de Responsabilidad Social Empresarial que se haya destacado en el   fomento de la participación y la generación de capital social, (v) se declara la   semana nacional de la participación ciudadana a realizarse anualmente en el mes   de febrero, con actividades educativas, artísticas, culturales, actos cívicos   sociales, políticos y jornadas de rendición de cuentas. Adicionalmente (vi) se   prescribe que los municipios que promuevan la participación ciudadana y   ejercicios de presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional en   el análisis de desempeño integral de los municipios siguiendo lo dispuesto por   el Departamento Nacional de Planeación.    

6.50.2. Para la Corte esta disposición   establece un sistema de incentivos plenamente compatible con la Constitución. En   efecto, la creación de espacios, premios y reconocimientos por la promoción y   ejecución de programas en materia de participación ciudadana guarda   correspondencia con la importancia que esta materia tiene para la Carta y con el   reconocimiento del deber de todos los ciudadanos de participar en la vida   política, cívica y comunitaria del país. Adicionalmente se trata de un   reconocimiento simbólico que, al menos a partir de su redacción, no exige una   confrontación con el artículo 355 de la Carta. Asimismo, la divulgación que se   hace de las iniciativas democráticas se articula con el propósito constitucional   establecido en el artículo 41 de fomentar prácticas democráticas para el   aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana.    

6.50.3. Así las cosas, la Corte declarará   exequible el artículo 101 del proyecto de ley.        

6.51. Artículos 102, 103 (Título VII,   Capítulo VI: de los derechos y responsabilidades de los ciudadanos en la   participación ciudadana) y artículo 109.    

Artículo 102. Derechos de los ciudadanos en la participación   ciudadana. Son facultades de los ciudadanos en el   desarrollo de las instancias de participación ciudadana:    

a) Participar en las fases de planeación, implementación,   seguimiento y evaluación de la gestión pública y control político;    

b) Ser informado oportunamente y con claridad sobre el derecho a la   participación ciudadana sus contenidos, las formas y procedimientos para su   ejercicio y, las entidades de las administraciones públicas con las cuales debe   relacionarse de acuerdo a los temas que son de su interés incentivar;    

c) En el caso de las expresiones asociativas formales e informales,   ser sujeto por parte de las administraciones públicas de acciones enfocadas a su   fortalecimiento organizativo para participar de manera más cualificada en las   distintas instancias de participación ciudadana, respetando en todo caso su   autonomía;    

d) Recibir información oportuna y veraz para poder ejercer las   acciones de participación;    

e) Recibir capacitación para una mayor comprensión de la gestión   pública y las políticas públicas;    

Artículo 103. Responsabilidades de los ciudadanos. Son   responsabilidades de los ciudadanos en el ejercicio de su derecho a la   participación ciudadana:    

a)   Informarse sobre los aspectos de interés público sobre los cuales pretenden   promover discusiones públicas, sobre aquellos sometidos a discusión por las   autoridades públicas o, sobre aquellos que dispongan las instancias que integran   la oferta institucional de instancias de participación ciudadana, así como de   las competencias fijadas a las entidades de la institucionalidad con las cuales   interactúa;    

b)   Respetar las decisiones tomadas en las instancias de participación ciudadana de   acuerdo a las prioridades concertadas de manera colectiva por los actores   participantes de las mismas;    

c)   Para el caso de las expresiones asociativas formales, rendir cuentas a quienes   las integran y/o a las comunidades a las que representan de las discusiones y   decisiones adoptadas en el marco del desenvolvimiento de la instancia de   participación ciudadana.    

….    

Artículo 109. Atributos del derecho a la participación. Son   atributos del derecho a la participación, las que se señalan a continuación.    

a)   Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones normativas,   institucionales y sociales para participar en la construcción de lo público en   los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía ciudadana;    

b)   Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión, libre asociación,   libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido; en condiciones de   equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que permita la expresión   de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y visiones de futuro de   manera autónoma;    

c)   Calidad: refiere a la pertinencia, oportunidad, suficiencia de la información y   la cualificación ciudadana para la incidencia real de la participación en la   construcción de lo público y el desarrollo de procesos democráticos;    

d)   Permanencia: entendida como la garantía de procesos sostenibles de participación   ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcción de lo público.    

6.51.1. El artículo 102 del   proyecto (i) enuncia un grupo de derechos ante en las instancias de   participación ciudadana. En esa dirección se mencionan algunas facultades que,   según el legislador se integran al ámbito protegido. A su vez, el artículo   109 (ii) establece los atributos del derecho a la participación señalando   que ellos son la disponibilidad, el acceso, la calidad y la permanencia.    

Las disposiciones examinadas que no   constituyen un catálogo taxativo de las facultades adscritas a las normas   constitucionales que protegen el derecho de los ciudadanos a participar ni   agotan las características que pueden atribuirse a tales derechos, constituyen   una regulación compatible con la Constitución.    

El derecho a la participación así como el   principio democrático a los que tuvo oportunidad de aludir la Corte, fundamentan   el reconocimiento de múltiples posiciones iusfundamentales cuyos titulares son   las personas naturales o las diversas organizaciones sociales. Tales posiciones,   que pueden tener como sujetos obligados a las autoridades públicas o a los   particulares, comprenden obligaciones de respeto, de protección, de garantía y   de promoción.    

Así pues, los derechos enunciados en el   artículo 102 del proyecto constituyen un desarrollo posible de lo dispuesto en   los artículos 40 y 103 en tanto pretenden preservar y asegurar condiciones   adecuadas para el ejercicio de la participación. En efecto, ellos amparan   diferentes momentos, expresiones y dimensiones que son nucleares para la   realización de la democracia y, en esa medida y aunque suponen el reconocimiento   de prestaciones de diferente tipo, puede calificarse como derechos   fundamentales.     

6.51.2. Los atributos del derecho a la   participación establecidos en el artículo 109 evidencian su complejidad y   permiten identificar, de una parte, que tal derecho se asegura fijando   obligaciones de acción y de omisión de las autoridades y de los particulares y,   de otra, que su materialización requiere de la existencia y protección de otras   garantías constitucionales como el derecho a la información y las libertades de   expresión, asociación y manifestación. Asimismo es necesario destacar que el   derecho como un todo, concepto que subyace al artículo 109, implica   también el deber de las autoridades públicas de adoptar normas, diseñar   instituciones y poner en práctica los mecanismos que se requieren para optimizar   el respeto, la garantía, la protección y la promoción del derecho a participar   en la conformación, ejercicio y control del poder político, establecido como   fundamental en el artículo 40 de la Constitución y reconocido, como se sabe, en   normas de derecho internacional integradas al bloque de constitucionalidad.      

Así las cosas, la Corte declara   exequibles los artículos examinados.    

6.51.3. El artículo 103 enuncia   tres responsabilidades que se vinculan al ejercicio del derecho a la   participación ciudadana. La primera supone (i) el deber de informarse   adecuadamente respecto de aquellas materias que sean relevantes en las   diferentes instancias y momentos de participación. La segunda comprende (ii) una   obligación de respeto de las decisiones que son adoptadas en las diferentes   instancias de participación ciudadana. La tercera que se activa al hacer parte   de organizaciones o asociaciones, implica (iii) la obligación de rendir cuentas   a quienes hacen parte de ellas así como a las comunidades que llegaren a   representar en las diferentes instancias de participación.    

La Corte considera que las   responsabilidades definidas en la disposición que se examina son la consecuencia   natural del amplio reconocimiento del derecho a participar. En efecto, la   concurrencia a las diferentes instancias de participación hace exigible de   quienes así lo hacen, la asunción de ciertos comportamientos que cualifican el   proceso democrático. En esa medida, las obligaciones de información, de respeto   de las decisiones y de rendición de cuentas constituyen elementos fundamentales   para un proceso de participación transparente.    

Estos deberes adquieren apoyo,   adicionalmente, en lo que dispone el artículo 95 del texto constitucional   conforme al cual le corresponde a toda persona y ciudadano participar en la vida   política, cívica y comunitaria del país. Siendo ello así las responsabilidades   examinadas estarían amparadas por la Constitución.    

Lo señalado no implica, de ninguna   manera, que se prive a la persona de asumir posibles actitudes pasivas frente a   los procesos de participación en aquellos casos en los que no exista una norma   que le exija otro comportamiento. La posibilidad de no actuar políticamente se   encuentra resguardada por la libertad  general de acción derivada del   artículo 16 de la Constitución. Sin embargo, de lo que se trata en el caso de la   norma que se examina es de la fijación de algunas responsabilidades cuando el   ciudadano, en ejercicio de los derechos constitucional y legalmente reconocidos   decide participar y es por ello que el artículo advierte que se trata de   responsabilidades de los ciudadanos cuando ejercen su derecho de participación.    

Conforme a lo indicado el legislador   estatutario, fundado en el reconocimiento del carácter complementario de los   derechos y de los deberes estableció la disposición que ahora se revisa y que,   por las razones expuestas, será declarada exequible.        

6.51.4. En todo caso, debe destacar la   Corte que la asignación de esas responsabilidades no puede implicar la   imposición de consecuencias desproporcionadas cuando se produzca su   incumplimiento. Tales consecuencias, no previstas en el proyecto, deberán tener   fundamento constitucional, ser establecidas por la ley y guardar correspondencia   con el tipo de infracción que se produzca.     

6.52. Artículo 104 (Título VII, Cápitulo   VII: de los deberes de las autoridades públicas alrededor de las instancias de   participación ciudadana) y artículo 110.    

Artículo 104. Deberes de las administraciones nacionales, departamentales,   municipales y distritales en la promoción de instancias de participación   ciudadana formales e informales creadas y promovidas por la ciudadanía o el   Estado. El Estado en todos sus niveles de organización territorial   nacional, bajo el liderazgo de las administraciones, tiene la obligación de:    

a)   Promover, proteger, implementar y acompañar instancias de participación;    

b)   Garantizar la participación ciudadana en los temas de planeación del desarrollo,   de políticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliación, y de inclusión   de poblaciones tradicionalmente excluidas;    

c)   Respetar, acompañar y tomar en consideración las discusiones de las instancias   de participación no establecidas en la oferta institucional y que sean puestas   en marcha por iniciativa de la ciudadanía tales como redes ciudadanas y mesas de   trabajo y discusión sectorial e intersectorial, entre otras;    

d)   Proteger a los promotores de las instancias de iniciativa ciudadana para que se   puedan desenvolver en condiciones apropiadas sus ejercicios de participación   ciudadana;    

e)   Asistir a las convocatorias realizadas por las instancias de participación de   iniciativa ciudadana a las que sean invitados toda vez que en ellas se debatan   asuntos de su competencia;    

f)   Emitir concepto sobre las sugerencias, recomendaciones y propuestas presentadas   de manera formal y derivadas del desarrollo de las instancias de participación   de iniciativa ciudadana o gubernamental que no se encuentran dentro de la oferta   institucional;    

g)   Cumplir los compromisos a los que se llegue en desarrollo de las instancias de   participación dentro de los plazos pactados en las mismas;    

h) Convocar de manera amplia   y democrática a los ciudadanos a las instancias de participación con   anticipación suficiente, sin privilegiar a unos ciudadanos sobre otros y   haciendo uso de todos los canales de información disponibles;    

i)   Llevar a cabo los ejercicios de consulta de manera amplia y deliberativa,   comprendiendo que la presencia de la ciudadanía no se debe invocar para   legitimar los intereses de los gobernantes o de los promotores ciudadanos de las   instancias vinculadas a la oferta institucional, sino para alimentar la gestión   y el debate público con las opiniones de las personas;    

j)   Blindar el desarrollo de este tipo de ejercicios de la influencia de los actores   armados ilegales o de otras fuentes de ilegalidad;    

k)   Propiciar las acciones pertinentes y necesarias de fortalecimiento de las   capacidades institucionales de sus dependencias para garantizar el derecho a la   participación ciudadana;    

l)   Convocar de manera amplia, cumplida y constante a las instancias de discusión,   llevando un adecuado control de la información allí producida, así como del   cumplimiento de las decisiones y/o sugerencias;    

m) No   conformar estas instancias con criterios políticos;    

n)   Brindar asistencia técnica y acompañar la cualificación de los debates   ciudadanos, así como el fortalecimiento de las capacidades de quienes integran   estas instancias;    

o)   Capacitar y promover a la ciudadanía en las formas eficiente y efectiva de   presentar las denuncias sobre los diversos casos a que haya lugar, al igual de   mostrarles las instancias competentes dentro del Estado colombiano para   recepción de dichas denuncias.    

Artículo 110. Obligaciones del Estado. El estado garantizará   las bases fundamentales de la democracia a través de la libre expresión, libre   movilización social, libre asociación, la autonomía, formación, fortalecimiento   y reconocimiento de los ciudadanos, sus organizaciones y representantes, así   como la institucionalización de mecanismos, instancias, y estrategias de   participación; no solo mediante el cumplimiento de la normativa legal vigente,   sino a través de la difusión adecuada de información, el apoyo al control social   sobre la gestión pública, la formación y la promoción de la investigación e   innovación sobre la participación, entre otros.    

6.52.1. El artículo 104 del   proyecto (i) establece deberes de las administraciones en los diferentes niveles   territoriales. Se encuentran allí previstas, entre otras, obligaciones de   capacitación y de protección del derecho a participar, de asistencia a   determinadas instancias de participación, de protección a los ciudadanos que   promueven procesos participativos y de aseguramiento de las posibilidades de   participación en las diferentes instancias de decisión. En estrecha conexión con   la anterior disposición, el artículo 110 (ii) enuncia la obligación del   Estado de garantizar las bases de la democracia protegiendo las libertades de   expresión, asociación, movilización y autonomía e institucionalizando las   diferentes instancias y procesos participativos. Establece como medios para ello   el cumplimiento de la ley, la difusión de información, el apoyo a la actividad   de control social a la gestión pública así como actividades de formación,   investigación e innovación en materia de participación ciudadana.      

La Corte entonces no encuentra reparo   alguno a los artículos examinados.     

6.53. Artículos 105 a 108 (Título VIII:   alianzas para la prosperidad).    

Este título establece, en los artículos 105, 106, 107   y 108, las reglas relativas a las denominadas “Alianzas para la Prosperidad”.      

Artículo 105. Alianzas para la prosperidad. En   los municipios donde se desarrollen proyectos de gran impacto social y ambiental   producto de actividades de explotación minero-energética, se podrán crear a   nivel municipal Alianzas para la Prosperidad como instancias de diálogo entre la    

ciudadanía, especialmente las comunidades de áreas de influencia, la   administración municipal, el Gobierno Nacional y las empresas que desarrollen   proyectos con el fin de concertar y hacer seguimiento al manejo de dichos   impactos.    

Parágrafo. En ningún caso las Alianzas para la Prosperidad sustituyen los   procesos de consulta previa a los cuales tienen derecho los grupos étnicos del   territorio nacional, de igual manera no sustituye lo dispuesto en la Ley 99 de   1993. En todo caso, las Alianzas para la Prosperidad no constituyen un   prerrequisito o una obligación vinculante para las empresas.    

Artículo 106. Contenido de las Alianzas para la Prosperidad. Los acuerdos entre los actores constituyen las Alianzas para la   prosperidad. En ellas se deben definir los mecanismos de acción conjunta que   permitan el desarrollo social sostenible.    

De   igual forma, las Alianzas deben contener la visión del desarrollo que respete   las características sociales, culturales y comunitarias, así como las   responsabilidades del Gobierno Nacional, departamental y municipal y de las   empresas mediante sus mecanismos de responsabilidad social empresarial, y   aquellos que se deriven de las licencias ambientales y los planes de manejo   ambiental.    

Artículo 107. Seguimiento al cumplimiento de las Alianzas para la Prosperidad. Cada Alianza debe contar con mecanismos de seguimiento que permitan   el cumplimiento de los acuerdos establecidos en el marco de la misma. El   Ministerio del Interior, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación,   preparará las metodologías de trabajo de las Alianzas para la Prosperidad.    

En   aquellos casos en que las empresas que desarrollen proyectos de exploración y   explotación de recursos naturales, logren acuerdos con las comunidades de las   zonas de influencia en materia ambiental, social o cultural y dichos compromisos   queden plasmados en las licencias ambientales, su cumplimiento se sujetará a las   disposiciones previstas en las normas que regulan el otorgamiento y seguimiento   de dichas licencias, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993.    

Parágrafo. En el marco de las alianzas para la prosperidad, se deberá conformar   un Comité de Verificación y Seguimiento, en el cual tendrán participación, por   lo menos, dos integrantes de la comunidad y el agente del Ministerio Público del   respectivo municipio, así como las autoridades que representen las entidades   públicas y empresas que hagan parte de la Alianza para la Prosperidad. El   informe de verificación y seguimiento que rinda este comité, será el documento   que valide o no el cumplimiento de los acuerdos.    

Artículo 108. Suministro de y bienes y servicios y contratación de mano de obra   de las áreas de influencia. Las autoridades locales   promoverán de manera concertada en el marco de las Alianzas para la Prosperidad   los mecanismos que permitan la contratación de mano de obra local y los   mecanismos de suministro de bienes y servicios.    

6.53.1. Los   artículos 105, 106, 107 y 108 disciplinan las denominadas “alianzas   para la prosperidad”.    

6.53.2. La figura   definida como alianzas para la prosperidad implica el reconocimiento de una   posibilidad de diálogo social entre la ciudadanía, las empresas y las entidades   del Estado en el marco de explotaciones minero energéticas que puedan afectar al   municipio. Este esfuerzo por establecer diálogos y acuerdos que permitan   articular los intereses de los diferentes sectores que participan, inciden o se   afectan con la ejecución de este tipo de proyectos resulta compatible con la   Constitución en tanto permita a los ciudadanos participar en las decisiones que   los afectan tal y como lo prevé el artículo 2 de la Constitución.    

En ese contexto   las entidades del Estado propician, participan y promueven el diálogo entre   particulares y, una vez conseguidos los acuerdos, despliegan su actividad para   adelantar actividades de verificación y seguimiento. Considera la Corte que esta   forma de articular responsabilidades públicas y privadas se anuda directamente   al carácter participativo de la democracia y, en esa medida no plantea   cuestionamiento constitucional alguno. En ellos se hace posible comprometer a   diferentes autoridades, ubicadas en diversos niveles territoriales, a fin de   neutralizar los efectos adversos de este tipo de explotación y optimizar los   beneficios que para la ciudadanía su desarrollo comporta. Estima la Corte que   además de fundarse en el artículo 40, esta figura constituye una manifestación   legítima de la función del municipio, prevista en el artículo 311 de la   Constitución, de promover la participación comunitaria y contribuir la   mejoramiento social y cultural de sus habitantes.       

A este diálogo se   vincula también la adecuada coordinación de las autoridades nacionales y de las   autoridades territoriales cuando se trate del desarrollo de actividades de   exploración y explotación minera. En ese sentido debe considerarse que en la   sentencia C-123 de 2014 al examinar el artículo 37 de la Ley 685 de 2001la Corte   dispuso que su exequibilidad se declaraba en el entendido   de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización   de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes   del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales   concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en   especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de   sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el   artículo 288 de la Constitución Política.      

6.53.3. Este tipo   de acuerdos debe articularse con las licencias ambientales y, en general, con la   regulación que se establece en la ley 99 de 1993 tal como lo indica el artículo   107 del proyecto. En opinión de este Tribunal no plantea dificultad   constitucional alguna en tanto delimita y respeta el ámbito en el que se   materializan las diversas competencias de las autoridades públicas. Prever, como   lo hace el parágrafo del artículo 105, que las alianzas no sustituyen en ningún   caso el trámite de las consultas previas cuando son ellas procedentes según las   reglas fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación, no deriva en   objeciones constitucionales de ninguna naturaleza y, por el contrario, asegura   que el derecho a la consulta previa -cuando se pretendan adoptar medidas   administrativas que afecten directamente a las comunidades étnicas- sea, en   todos los casos, efectivamente salvaguardado.      

Esta Corporación estima necesario resaltar y advertir que ni la creación de   Alianzas para la Prosperidad ni otras instancias de diálogo alrededor de la   ejecución de determinados proyectos de impacto regional, podrán sustituir o   menoscabar la realización de la consulta previa cuando ella sea requerida   siguiendo para el efecto las normas en la materia y la jurisprudencia   constitucional que ha fijado su alcance. De otra parte, los derechos de   participación de las comunidades étnicas y su derecho a la protección especial   del Estado no se agotan en las consultas previas, de modo que su participación   en las demás instancias de diálogo social que esta y otras leyes prevean, deben   ser igualmente garantizadas.    

6.53.4. Ahora   bien, aunque el artículo 108 no es en si mismo inconstitucional en tanto no   desconoce prohibición constitucional alguna, la Corte considera que en su   práctica esta disposición no puede conducir al desconocimiento de los deberes de   actuación transparente y con sujeción a la moralidad administrativa que vinculan   a las autoridades públicas (art. 123) y que se expresan, por ejemplo, en las   prohibiciones derivadas del régimen en materia de conflictos de interés o en   aquellas asociadas al empleo del cargo público para ejercer algún tipo de   coacción sobre los particulares (art. 127).    

6.53.5.   Finalmente la Corte considera que la denominación dada a la figura ahora   examinada no determina su inconstitucionalidad. La asociación que puedan hacer   los ciudadanos de esta figura con determinado Gobierno no constituye una razón   de inconstitucionalidad. Estas figuras serán instrumentos de la ciudadanía para   hacer efectivo su derecho constitucional a participar efectivamente en las   decisiones que las afecten.    

De acuerdo con lo   expuesto la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 105, 106, 107 y   108.    

6.54. Artículos   -restantes- 111, 112, 113 (Título IX: disposiciones varias).    

Artículo 111. Diálogo Social. El diálogo social es un   mecanismo democrático para la participación ciudadana y el fortalecimiento de   las organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de promover la   interacción, comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas a nivel   nacional y territorial.    

Artículo transitorio 112. Confórmese una comisión   integrada por el Ministro del Interior, tres Senadores y tres Representantes a   la Cámara de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, y dos miembros de la   academia designados de común acuerdo por los anteriores miembros, para que   dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente   ley, compilen todos los textos legales que regulan el derecho a la participación   ciudadana.    

Artículo 113. Vigencia. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación y   deroga las disposiciones que le sean contrarias a las establecidas en esta ley.    

6.54.1. El artículo 111 prevé una   definición de diálogo social indicando que se trata de un mecanismo democrático   para la participación de los ciudadanos y que tiene como propósito fortalecer   las organizaciones de la sociedad civil a efectos de impulsar la interacción,   comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas del nivel nacional y   territorial.       

Así   las cosas, el artículo 111 refleja el interés de la ley por afianzar las   posibilidades de interlocución y de escrutinio como un medio para consolidar el   propósito constitucional de consolidar una República democrática, participativa   y pluralista (art. 1) y será por ello declarado exequible.    

6.54.2. El artículo 112 (i) prevé   la creación de una comisión compuesta por el Ministro del Interior, por seis   congresistas y por dos miembros de la academia, (ii) con el propósito de   compilar, en un término máximo de seis meses contados a partir de la entrada en   vigencia de la ley, todos los textos legales que regulen el derecho a la   participación ciudadana.         

Diferenciando el concepto de código y   compilación la Corte ha señalado que “[e]l código busca   sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y coherente en un   cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser efectuada por cualquier   persona o autoridad y no implica el ejercicio de una actividad legislativa,   recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico sin   variar su contenido ni naturaleza (…).”[243]    

El otorgamiento de una competencia de   compilación de los textos legales que regulan la participación ciudadana no   plantea problema constitucional alguno en tanto a ella no se imponen límites   constitucionales expresos como si ocurre en el caso de la expedición de códigos   o en la adopción de leyes estatutarias. En este, destaca la Corte, la   autorización de compilación excluye cualquier habilitación para establecer con   autoridad el reordenamiento, renumeración o ajuste de las disposiciones o para   definir su vigencia y, en esa medida, no comporta una atribución para regular un   asunto sometido a la reserva de ley estatutaria ni mucho menos para la adopción   de un Código. En esa dirección cualquier trabajo que en esa dirección se   emprenda carecerá de la condición de norma jurídica vinculante.    

Siendo ello así la Corte declarará la   exequibilidad del artículo 112.     

6.54.3. El artículo 113 del   proyecto de ley prevé que la ley rige a partir de su promulgación y que deroga   las disposiciones que le sean contrarias.    

6.54.3.1. Puede   el legislador en desarrollo de sus competencias y salvo que su determinación   implique la violación de derechos adquiridos, establecer el momento a partir del   cual una ley empieza a regir. Por ello, señalar que ello ocurrirá a partir de su   promulgación, esto es, de su inserción en el diario oficial una vez sancionada,   se ajusta a las atribuciones conferidas por la Constitución.    

6.54.3.2. La   derogatoria establecida, no obstante las dificultades prácticas que puede   suscitar, no puede considerarse contraria a la Constitución, en cuanto   competencia del legislador. Por tanto, se declarará exequible este artículo   final.    

III.   CONCLUSIONES.    

1. Competencia.  Correspondió a la Corte adelantar el control previo, automático, integral y   definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria “Por la cual se dictan disposiciones   en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”   -CP 241.8-.    

2. Control formal.  La Corte constató el cumplimiento de las condiciones de procedimiento en la   formación del proyecto -CP y la Ley 5ª de 1992-. Encontró que las exigencias del   trámite legislativo relativas a: (i) la publicidad de las diferentes etapas,   (ii) el quórum para deliberar, (iii) las mayorías para decidir y (iv) la   regularidad y oportunidad de los diferentes debates, se cumplieron   satisfactoriamente.    

3. Parámetro de control material. El parámetro de control material del   juzgamiento de las disposiciones contenidas en el proyecto de Ley se conforma   con los principios y reglas normativas tanto constitucionales como   internacionales -el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,   artículo 25; y la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 23-.    

3.1. Se parte del reconocimiento de que la Constitución establece un marco   jurídico democrático, participativo y pluralista, que expresa la coexistencia y   relación de la democracia representativa y la democracia participativa y de lo   cual se derivan trascendentales consecuencias: (i) el Pueblo es poder supremo o   soberano y de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,   administrar y controlar; (ii) el Pueblo, directamente o a través de sus   representantes, crea democráticamente el Derecho al que se subordinan los   órganos del Estado y los habitantes; (iii) el Pueblo decide en elecciones la   conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público; (iv) el   Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en   el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o   directamente.    

3.2. La Constitución reconoce el derecho de participación como un derecho cuya   titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los   movimientos y partidos políticos -CP 40-, que asegura el ejercicio de su   capacidad para conformar, ejercer y controlar el poder político. Allí se prevén   como derechos: (i) la participación en elecciones en la condición de elector o   potencial elegido; (ii) la promoción e intervención en los diferentes mecanismos   de participación democrática; (iii) la constitución y formación de partidos,   movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus   ideas y programas; (iv) la formulación de iniciativas ante las diferentes   corporaciones públicas; (v) la formulación de acciones para defender la   Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de cargos públicos.    

3.3. La Constitución y la Ley prevén un amplio conjunto de mecanismos de   participación ciudadana: (i) en esa dirección se regulan la iniciativa popular   legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular, el plebiscito, la   revocatoria del mandato y el cabildo abierto; (ii) igualmente la Constitución y   la jurisprudencia han advertido que el carácter expansivo del principio   democrático garantiza a los    

ciudadanos la posibilidad de emprender actividades de control y seguimiento a la   gestión pública acudiendo a instrumentos de diferente naturaleza y entre los que   se encuentran, por ejemplo, la formulación de peticiones respetuosas ante las   autoridades públicas o el ejercicio de veedurías.    

3.4. El proyecto de ley objeto de examen reitera, complementa y modifica la   regulación que en materia de mecanismos de participación ciudadana estaba   contenida en las Leyes 131 de 1994, 134 de 1994 y 741 de 2002. Adicionalmente,   regula de manera amplia diferentes instrumentos de participación en el control   social y ciudadano de la gestión pública.    

4. El trámite de las solicitudes ciudadanas de mecanismos de participación.    

4.1. Al establecer las reglas sobre inscripción y recolección de apoyos   ciudadanos respecto de mecanismos de participación ciudadana de origen popular,   el proyecto dispone que cualquier ciudadano u organización social o política,   podrá solicitar su inscripción como promotor de una iniciativa legislativa o   normativa, un referendo, una consulta popular o una revocatoria de mandato,   prescindiendo en adelante de la exigencia del respaldo del cinco por mil   -5/1000- de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral que traía   la Ley 134 de 1994 -artículo 10º-.    

4.2. El proyecto -parágrafo del artículo 5º- radica en el vocero de la   correspondiente iniciativa ciudadana de participación -ya el mismo ciudadano   promotor o aquel designado por el comité promotor-, la responsabilidad “para   todos los efectos legales” de las actividades administrativas, financieras y de   campaña de la iniciativa.    

4.3. El cumplimiento de los términos perentorios que establece la Ley   Estatutaria es un imperativo constitucional, al estar de por medio la   realización efectiva del derecho a la participación ciudadana; y su observancia   compromete la responsabilidad de las autoridades involucradas en su trámite y   aplicación. Esto es particularmente relevante frente al ejercicio de mecanismos   de participación que cuentan con restricciones temporales para su ejercicio,   como, por ejemplo, la revocatoria del mandato.    

5. La iniciativa popular legislativa y normativa. Encuentra   fundamento constitucional en los artículos 40, 103 y 106 superiores. Tal   mecanismo ha sido definido como el derecho político de un grupo de ciudadanos de   presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso, de Ordenanza   ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdos ante los Concejos Municipales y   de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales.    

5.1. La materia objeto de este mecanismo se encuentra sometida a varias   restricciones según lo establece el proyecto de ley: solo pueden presentarse   iniciativas que sean de competencia de la respectiva corporación o entidad   territorial. Adicionalmente, se encuentran excluidas aquellas materias de   iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;   presupuestales, fiscales o tributarias; relativas a relaciones internacionales;   y referidas a la concesión de amnistías o indultos y a la preservación del orden   público -art. 18-.    

5.2. El proyecto prevé reglas de apoyo ciudadano para estas iniciativas. Así, en   caso de que las iniciativas versen sobre un acto legislativo o una ley, se   requiere el apoyo del cinco por ciento del censo electoral en la fecha   correspondiente -art. 9.a-; si se trata de una iniciativa del orden territorial   se requerirá el apoyo del diez por ciento del censo electoral -art. 9.c-; para   asegurar la efectividad de la iniciativa el proyecto prevé la aplicación de las   reglas relativas al trámite de urgencia previsto en el artículo 163 de la   Constitución, siendo los términos improrrogables y su estudio prioritario -art.   20.b-.    

5.3. El control judicial previo de este mecanismo de participación -sin   perjuicio del que se ejerce respecto de las normas que llegaren a aprobarse- se   somete a las reglas generales de naturaleza procesal previstas para controlar la   actuación de la administración. Y recae de manera especial sobre la procedencia   material del mecanismo participativo correspondiente.    

6. El referendo.   Tiene reconocimiento constitucional directo en los artículos 40.2, 106, 170, 241   numerales 2º y 3º, 307, 377 y 378. Consiste en la convocatoria que se hace al   pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica (referendo   aprobatorio) o derogue o no una norma que se encuentre ya vigente (referendo   derogatorio). En el proyecto de ley, además de esas dos formas básicas de   referendo, se adoptan normas relativas a los referendos constitucionales y   legales, y a los referendos territoriales.    

6.1. Sobre las materias objeto de referendo el proyecto prescribe que únicamente   podrán serlo aquellas que sean competencia de la respectiva corporación o   entidad territorial -art. 18-. Tal limitación competencial, exige que el control   judicial previo de las diferentes modalidades de referendo -por la jurisdicción   de lo contencioso administrativo-, se ocupe de examinar, de manera estricta, si   el proyecto de norma que se somete al pronunciamiento del pueblo puede ser   aprobado en el respectivo nivel territorial al encontrarse comprendido entre las   atribuciones de sus órganos -art. 21.b-.    

6.2. El referendo constitucional se somete al trámite previsto ya en el texto de   la Constitución. En ese sentido se prevé: la iniciativa gubernamental o   ciudadana; la intervención del Congreso de la República mediante la aprobación   de una Ley -art. 20.a; su convocatoria -art. 33- y el pronunciamiento del pueblo   -art. 41-.    

6.3. Es condición de validez del referendo, el respeto a la libertad del   elector. En esa dirección el proyecto de ley establece, siguiendo para ello la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, que solo resulta posible prever la   votación en bloque cuando el referendo se refiera a “un mismo tema” -art 38-. Y   se mantiene vigente la prohibición establecida en el artículo 38 de la Ley 134   de 1994 de votar más de tres referendos en un solo día, restricción que se   violaría si se convoca al pueblo para pronunciarse en un referendo que comprende   más de tres temas. Respecto del carácter multi-temático o temático de un   referendo, relevante en atención a las mencionadas reglas, se deberán seguir las   pautas que la jurisprudencia constitucional ha fijado para el juicio de   constitucionalidad respecto de la unidad de materia de las leyes y sus formas de   conexidad, aplicadas con el rigor que se requiere para la eficaz protección de   la libertad del elector.    

6.4. De conformidad con el artículo 20.a del proyecto, que fija “las reglas que   rigen el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación   ciudadana”, el referendo legal aprobatorio ha de ser convocado por el Congreso   de la República mediante ley, sin que la iniciativa haya debido ser tramitada y   no adoptada anteriormente en las cámaras, ya a petición del gobierno nacional   -iniciativa gubernamental- o a solicitud de ciudadanos respaldados con los   apoyos legalmente exigidos -iniciativa ciudadana-.    

6.5. Cuando el pueblo ha adoptado una decisión aprobatoria de un referendo   –aprobatorio o derogatorio- se activa una obligación a cargo del Presidente de   la República, del Gobernador o del Alcalde de sancionar la norma y disponer su   promulgación. La vigencia de las normas aprobadas por el pueblo mediante   referendo es coetánea a su publicación y, su diferimiento solo es posible si fue   el pueblo quien lo decidió.    

7. La Consulta Popular.  Se encuentra reconocida por la Carta en los artículos 40, 103, 104, 105, 297,   319 y 321. Ese mecanismo ha sido definido por el legislador estatutario como la   institución mediante la cual una pregunta de carácter general sobre un asunto de   trascendencia nacional o territorial es sometida por el Presidente de la   República, el Gobernador o el Alcalde a consideración del pueblo para que éste   se pronuncie al respecto.    

7.1. Las materias objeto de consulta popular se encuentran limitadas por la ley.   Así, en primer lugar, el proyecto prevé que solo pueden ser objeto de consulta   las materias que sean de la competencia de la corporación pública   correspondiente y, en general de la respectiva entidad territorial (art. 18).   También dispone que no pueden ser objeto de consulta popular las materias   relativas a asuntos: (i) que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los   gobernadores o de los alcaldes, (ii) presupuestales, fiscales o tributarias,   (iii) relativos a relaciones internacionales, (iv) referidos a la concesión de   amnistías o indultos y (v) a la preservación del orden público (art. 18). Estas   restricciones temáticas exigen, tal y como se señaló respecto del referendo, un   control judicial estricto.    

7.2. La existencia de límites competenciales de las consultas populares, exige   que el control judicial previo de las diferentes modalidades de consulta popular   por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, examine, de manera   estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento del Pueblo puede   ser objeto de consulta en el respectivo nivel territorial. En materia de control   judicial se aplica la regla relativa al control de la Consulta Popular nacional   prevista en el artículo 241.3; y se conserva el control previo de las consultas   populares territoriales previsto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 -art.   21.b-.    

7.3. Igualmente, considerando su naturaleza, la consulta popular no puede tener   por objeto que el pueblo se pronuncie respecto de proyectos de articulado de   leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones -art. 38-. Lo que no obsta para que   pueda versar sobre materias y contenidos normativos, susceptibles de ser   expresados y desarrollados a través de normas jurídicas en actuaciones   posteriores de autoridades y órganos competentes.    

7.4. El proyecto de ley estatutaria establece la posibilidad de realización de   consultas populares por iniciativa de autoridad pública o popular -art. 3-. La   Corte considera que el reconocimiento de la iniciativa gubernamental es acorde   con los artículos 104 y 105 de la Constitución que prevén que corresponde al   Presidente, los gobernadores y los alcaldes realizarlas. Ello no se opone a que   tal y como lo hace el proyecto y en virtud del carácter expansivo del principio   democrático, se prevea la iniciativa ciudadana para promover la realización de   la consulta popular.    

7.5. La decisión del pueblo será obligatoria cuando la pregunta sometida al   pueblo obtenga la mitad más uno de los sufragios válidos siempre y cuando la   participación no haya sido menor de la tercera parte de quienes componen el   censo electoral (art. 41.c). En este caso el órgano correspondiente deberá   adoptar las medidas que se requieran para asegurar la efectividad del   pronunciamiento del pueblo, de manera tal que si se requiere la decisión de una   Corporación Pública deberá proceder a adoptar la respectiva ley, ordenanza,   acuerdo o resolución local y, si vencido el término previsto para ello no se ha   hecho, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, procederán a   adoptarla (42.c).    

8. Consulta popular constituyente. El proyecto de ley dispone la   posibilidad de adelantar una consulta popular, a efectos de que el pueblo decida   si convoca una asamblea constituyente para reformar total o parcialmente la   Constitución.    

8.1. Para el efecto, es necesario que el Congreso de la República mediante ley   aprobada por mayoría absoluta,  disponga convocar al pueblo para tal efecto. La   Ley correspondiente deberá referirse no solo a la convocatoria de la Asamblea   sino que deberá definir también el número de delegatarios, el sistema para   elegirlos, la fecha de su iniciación y el período. Le corresponde a la Corte   Constitucional decidir, con anterioridad al pronunciamiento del pueblo, sobre la   constitucionalidad de la convocatoria tal y como se prevé en la Carta (art.   241.2) y en el proyecto de ley (art. 21.a).    

8.2. Se entenderá que el pueblo ha convocado a la Asamblea Constituyente cuando   ello se aprueba al menos por la tercera parte de los integrantes del censo   electoral (C.P. art 376 y proyecto de ley art. 41.d).    

8.3. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación para esta   consulta debe asegurar que los ciudadanos puedan votar con “si” o “no” la   convocatoria y, separadamente, los temas que serán de competencia de la   Asamblea. Esta regulación pone de presente que el alcance de las atribuciones de   dicha Asamblea depende completamente del pronunciamiento del Pueblo, quien es el   que define su extensión.    

8.4. La Asamblea Constituyente convocada no es omnímoda para ocuparse de   cualquier asunto constitucional, en tanto su actuación debe ser el reflejo de la   voluntad del Pueblo expresada en el acto electoral de Consulta Popular mediante   el cual ha decidido conformarla. De esta manera, el Pueblo en quien reside la   soberanía -C.P., art 3º- determina el ámbito de su actuación. Al hacerlo, la   Asamblea exclusivamente podrá desarrollar los temas para los que fue convocada y   sólo sobre ellos adoptará decisiones que tendrán rango constitucional. Las   normas constitucionales que llegare a expedir más allá de los límites temáticos   dispuestos por el Pueblo en la Consulta, carecerían de validez y, en   consecuencia, podrían ser objeto de control judicial ante la Corte   Constitucional por vía de demanda ciudadana en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en el artículo 379 de la   Constitución.    

9.1. El pronunciamiento del pueblo en plebiscito no puede en ningún caso versar   sobre la duración del mandato presidencial ni sobre la modificación de la   Constitución (art. 20.c). Tampoco puede ocuparse de aquellas materias que según   el inciso final del artículo 170 de la Constitución no pueden ser objeto de   referendo: leyes aprobatorias de tratados internacionales, ley de presupuesto y   materias fiscales o tributarias. No puede tampoco referirse a proyectos de   articulado de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones, lo que no obsta para   que pueda versar sobre materias y contenidos normativos, susceptibles de ser   expresadas y desarrolladas a través de normas jurídicas en actuaciones   posteriores de autoridades y órganos competentes.    

9.2. El pronunciamiento del pueblo exige que el Presidente de la República   informe previamente al Congreso de la decisión de realización de un plebiscito.   En caso de que en el mes siguiente a dicho informe ninguna de las dos cámaras   hubiere manifestado su rechazo, el Presidente se encuentra autorizado para su   convocatoria (art. 20.c). El control judicial del plebiscito le corresponde a la   Corte Constitucional que lo ejerce en los términos establecidos por el núm. 3   del artículo 241 de la Constitución. La decisión del pueblo será obligatoria   cuando en el plebiscito haya participado más del cincuenta por ciento del censo   electoral (art. 41.a).    

10. La revocatoria del mandato. Encuentra fundamento constitucional en los artículos   40, 103 y 259 de la Constitución y ha sido definida como el derecho político por   medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido   a un gobernador o a un alcalde. Según lo ha indicado esta Corporación la   revocatoria implica la posibilidad del pueblo de responsabilizar políticamente   el incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo   cual fue elegido.    

10.1. El proyecto de ley estableció una condición temporal para la prosperidad   de este mecanismo: en ningún caso es procedente una revocatoria del mandato de   gobernador o alcalde cuando no haya transcurrido más de un año desde la fecha de   posesión del funcionario ni en tanto reste menos de un año para la terminación   de su período (art. 6). Esta prohibición general, válida para todas las   iniciativas de tal naturaleza, es norma de aplicación inmediata y deja sin   efecto las inscripciones realizadas antes de su vigencia.    

10.2. También para solicitar que se convoque a la revocatoria es necesario el   apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo electoral   correspondiente de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos   por el elegido (art. 9.e).    

10.3. La decisión del pueblo será obligatoria cuando habiendo participado en la   votación un número de ciudadanos no inferior al cuarenta por ciento de la   votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo   mandatario, voten a favor de la revocatoria la mitad más uno de los ciudadanos   (art. 41.e).    

10.4. Tomada la decisión, es de inmediata ejecución y, en consecuencia, el   Presidente o Gobernador –según el caso- procederán a remover al mandatario de su   cargo y a designar un encargado (art. 44). Posteriormente se convocará a las   elecciones para escoger el sucesor (art. 45). En el caso de no prosperar la   revocatoria, no podrá volver a intentarse en lo que resta del período (art.   41.e).    

11. El cabildo abierto.  Es un mecanismo de participación con una reducida regulación constitucional. La   Carta Política se limita a enunciarlo en el artículo 103 y en esa medida, el   legislador cuenta con una extendida competencia para regular su alcance. Ha sido   definido como la reunión pública de las Corporaciones Administrativas del orden   territorial en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin   de discutir asuntos de interés para la comunidad.    

11.1. El legislador lo instituye como un importante escenario de diálogo entre   las autoridades y los ciudadanos previendo: (i) que su realización es procedente   no solo en el nivel municipal sino también en el departamental (art. 22), (ii)   la obligación de difundirlo ampliamente y (iii) la obligación de dar respuestas   razonadas a los planteamientos y solicitudes presentadas por los ciudadanos y,   en particular cuando se trate de una inversión pública, deberá indicarse el   orden de prioridad de las mismas en el presupuesto y en los planes   correspondientes.    

12. Participación ciudadana de la sociedad civil.    

12.1. El proyecto de ley avanza en la delimitación de varios de instrumentos de   participación ciudadana encaminados a promover estrategias de seguimiento de la   gestión pública, tal y como se refleja en la regulación relativa a la “Rendición   de cuentas de la Rama Ejecutiva del Poder Público” (arts. 48 al 59), y al   “Control Social a lo Público” (arts. 60 al 72). Estos dos instrumentos –el   último de los cuales incluye a las veedurías ciudadanas- así como “La   participación social ante corporaciones públicas de elección popular” (arts. 73   al 76) reflejan la inequívoca aspiración constitucional de que los ciudadanos   participen activamente en la decisión de los asuntos que los afectan y que   ejerzan el derecho a controlar el poder político. En similar dirección el   proyecto establece los denominados “Acuerdos participativos” con el objeto de   propiciar la intervención de los ciudadanos en la programación del presupuesto   (arts. 90 al 93) y las “Alianzas para la prosperidad” como instrumento de   coordinación y seguimiento de los proyectos de gran impacto social y ambienta   producto de actividades de explotación minero-energética (Arts. 105 al 108).    

12.2. Definiéndola como una forma de control social, el proyecto regula la   rendición de cuentas prescribiendo que se trata de un proceso que, promoviendo   el diálogo, implica que las entidades de la administración pública del nivel   nacional y territorial y los servidores públicos informen, expliquen y den a   conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, a la sociedad civil, a   otras entidades públicas y a los organismos de control (art. 48). El proyecto de   ley, además de definir las particularidades (art. 49) y etapas de este mecanismo   de auditoría de la actividad estatal -previendo incluso su realización en   audiencias públicas- (arts. 52 al 56), asegura la efectividad del mismo   señalando su carácter obligatorio (art. 50) y la periodicidad de su realización   (art. 54). Adicionalmente el proyecto prescribe un deber particular de rendición   de cuentas de las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las   Juntas Administradoras Locales (arts. 58 y 59).    

12.3. El proyecto de ley bajo examen prevé también un conjunto de normas bajo el   epígrafe “Control Social a lo Público”. Su contenido complementa el mecanismo de   rendición de cuentas en tanto tiene por objeto incentivar, promover y garantizar   la actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las actividades de las   entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de funciones   públicas o de administración de recursos públicos (arts. 60 y 61). Para ello   entonces la regulación bajo examen, en plena sintonía con la Carta: (i) refiere   los instrumentos a los que se puede acudir para ejercer el control social   enunciando, entre otras cosas, la posibilidad de solicitar información,   presentar denuncias, realizar observaciones a la gestión pública así como   ejercer diferentes acciones judiciales (art. 62); (ii) prescribe que el   ejercicio del control social puede llevarse a cabo, de una parte, mediante   veedurías ciudadanas, Juntas de Vigilancia, Comités de Desarrollo y Control   Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, auditorías ciudadanas e   instancias de participación ciudadana y, de otra, a través del ejercicio de los   derechos que permitan materializar el control social; (iii) establece entre los   objetivos del control social el fortalecimiento de la cultura de lo público en   el ciudadano, la contribución a la mejoría de la gestión pública y la prevención   de los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública (Art. 64). La   caracterización de los instrumentos de control social se completa disponiendo   que los principios aplicables a las veedurías lo son también a las actividades   del control social de manera que a este se extienden las exigencias de   democratización, autonomía, transparencia, igualdad, responsabilidad, eficacia,   objetividad y legalidad (art. 66).    

12.4. El proyecto revisado también adopta un conjunto de normas cuyo propósito   es modificar o complementar las reglas vigentes en materia de veedurías, algunas   de las cuales se encuentran contenidas en la Ley Estatutaria 850 de 2003. Las   reglas sometidas al examen de la Corte tienen por finalidad propiciar el   funcionamiento adecuado de ese tipo de organizaciones previendo reglas de   coordinación entre ellas (art. 67), precisando los instrumentos de los que   disponen para cumplir sus objetivos (arts. 68 al 70) y fijando obligaciones de   información a cargo de los interventores o supervisores de los contratos   celebrados por entidades del Estado o que tengan por objeto comprometer recursos   públicos (art. 72). Igualmente en plena articulación con la regulación del   proyecto relativa a la necesidad de disponer de recursos para financiar la   participación ciudadana se impone a las superintendencias y a los organismos de   control una obligación de establecer planes de financiación de los mecanismos de   control social (art. 71).    

12.5. El proyecto profundiza otras formas o instrumentos de participación al   regular (i) la participación social ante las corporaciones públicas de elección   popular y disponer mecanismos específicos para que los ciudadanos puedan acceder   a la información relacionada con tales corporaciones (arts. 73, 74 y 75) y (ii)   la implementación de la presupuestación participativa entendida como un   mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente   de los recursos públicos, de manera que los ciudadanos pueden intervenir en la   determinación de las prioridades de gasto y en el seguimiento a su ejecución   (arts. 90 al 93 y 100).    

12.6. Ni la creación de Alianzas para la Prosperidad ni otras instancias de   diálogo alrededor de la ejecución de determinados proyectos de impacto regional,   podrán sustituir o menoscabar la realización de la consulta previa cuando ella   sea requerida. De otra parte, los derechos de participación de las comunidades   étnicas y su derecho a la protección especial del Estado no se agotan en las   consultas previas, de modo que su participación en las demás instancias de   diálogo social que esta y otras leyes prevean, deben ser igualmente   garantizadas.    

13. Coordinación institucional y financiación de la participación ciudadana. A fin de   asegurar el objetivo de la ley y profundizar los escenarios de participación, el   proyecto establece instancias de coordinación en diferentes niveles   territoriales (Arts. 77 al 89), define la obligación de fijar partidas   específicas para financiar la participación (Arts. 94 al 100) y establece   derechos y responsabilidades de los funcionarios y ciudadanos en relación con   esta materia. Cabe advertir que las autoridades del Estado deberán asegurar la   existencia de recursos humanos y presupuestales suficientes para hacer realidad   los mecanismos de participación. De esta manera, las autoridades competentes   serán responsables por omitir la inclusión de las correspondientes asignaciones   presupuestales en el proceso de preparación y elaboración del presupuesto   general y de los presupuestos de las entidades y dependencias obligadas; y las   leyes y demás actos de aprobación presupuestal, podrán ser revisados   judicialmente por omisión normativa de este mandato estatutario. Igualmente,   para la realización efectiva de este mandato, el concepto de “Gasto Público en   Participación” deberá ser objeto de precisa reglamentación por parte de la   autoridad ejecutiva.    

14. Fundamentación específica de las decisiones adoptadas.    

14.1. Decisiones de EXEQUIBILIDAD SIMPLE.    

La Corte declaró la exequibilidad simple, por su compatibilidad material con la   Constitución, de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14,   15, 16, 17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 32, 33 34, 35, 36, 37,   38, 41, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62,   63, 64, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85,   86, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104,   105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112 y 113,    

14.2. Decisiones de ESTARSE A LO RESUELTO.    

14.2.1. En relación con el artículo 47 del proyecto de ley, se dispuso estarse a   lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible el artículo 47   de la Ley 134 de 1994.    

14.2.2. En relación con la expresión “o a referendo sobre leyes” del literal a)   del artículo 21 del proyecto de ley, dispuso estarse a lo resuelto en la   sentencia C-180 de 1994 que declaró inexequibles las expresiones “… la Corte   Constitucional, cuando se trate de referendos legales de carácter nacional o…”   y “La Corte Constitucional o…” contenidas en el artículo 44 del proyecto de   ley juzgado en esa oportunidad.    

14.3. Decisiones de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA.    

14.3.1. El parágrafo 1º del artículo 6 del proyecto establece que podrán   inscribirse iniciativas para la revocatoria siempre que hayan transcurrido doce   meses contados desde el momento de la posesión del alcalde o gobernador y no   faltare menos de un año para la finalización del respectivo período   constitucional. La Corte encontró que la segunda restricción temporal debía   interpretarse en el sentido de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley   Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones para la revocatoria   del mandato en el último año del período correspondiente. Esta conclusión es el   resultado de la ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los   principios que rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la   eficiencia en las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de   iniciar el trámite de revocatoria o de que se surta la votación cuando el   período para el cual fue nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una   muy grave afectación del principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su   prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en   una época en la que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la   concreción de los propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo   de la respectiva entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la   revocatoria, ello implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido   período de tiempo con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los   diferentes proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de   iniciar o continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los   derechos de participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la   norma estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y   tercer año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en   el trámite respectivo.    

14.3.2. El primer inciso del literal a) del artículo 20 del proyecto prevé que a   iniciativa del Gobierno o de la ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados   en la Constitución y la ley, el Congreso, mediante ley que requiere la   aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a   referendo un proyecto de reforma constitucional o de ley. Para la Corte,   considerando que la Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta   en el caso de los referendos constitucionales (art. 377) dicha condición no   podía establecerse cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en   este último caso se sigue la regla general de la mayoría simple cuando se   adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, declaró que el literal a)   es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que somete un   proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los   miembros de ambas cámaras.    

14.3.3. El literal c) del artículo 20 del proyecto regula algunos aspectos del   plebiscito y prevé que no podrá versar sobre la duración del mandato   presidencial ni podrá modificar la Constitución Política. La Corte consideró,   siguiendo el precedente establecido en la sentencia C-180 de 1994, que al   plebiscito le eran aplicables las mismas restricciones temáticas previstas en el   artículo 170 de la Constitución para el caso de los referendos legales. En   consecuencia dispuso declarar su exequibilidad en    

el entendido de que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes aprobatorias   de tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias   fiscales o tributarias.    

14.3.4. El artículo 39 del proyecto establece que las reglas sobre publicidad,   encuestas, escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral   aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación   popular. La Corte consideró que el artículo examinado es compatible con la   Constitución solo si se interpreta que la remisión a la normatividad electoral   que se prescribe debe entenderse hecha, a efectos de no desconocer la reserva de   ley estatutaria, a aquellas disposiciones en materia electoral que tengan la   condición de normas estatutarias. Para el efecto, la Sala siguió el precedente   establecido en la sentencia C-180 de 1994 al adelantar el examen del artículo 29   del proyecto que se convirtió en Ley 134 de 1994. En atención a ello dispuso   declarar exequible el artículo 39, bajo el entendimiento de que la remisión   procede hacia aquellas disposiciones en materia electoral que tengan carácter   estatutario.    

14.3.5. El artículo 70, que tiene como finalidad adicionar la Ley 850 de 2003,   prevé un plazo improrrogable de seis meses a efectos de dar respuesta a una   denuncia relacionada con el control fiscal. Dispone también que al Contralor   General le corresponderá armonizar el procedimiento para la atención y respuesta   de tales denuncias. Para la Corte, ese plazo podría entrar en tensión con las   normas del proceso de responsabilidad fiscal establecido en la ley vigente y, en   consecuencia, afectar las garantías procesales. Adicionalmente en virtud del   principio de legalidad, no le puede ser asignada al Contralor General de la   República la facultad de armonizar la regulación, tal y como parece autorizarlo   el parágrafo segundo de la disposición. En atención a tales razones se declaró   la exequibilidad del artículo 70, bajo el entendimiento de que (i) el plazo de 6   meses establecido no puede implicar, en ningún caso, la afectación de las   garantías procesales establecidas en el proceso de responsabilidad fiscal y (ii)   que la competencia de armonización atribuida al Contralor no podrá implicar, en   ningún caso, la modificación de las etapas, términos y garantías previstos en el   régimen legal establecido en la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.    

14.3.6. El artículo 87 del proyecto estudiado señala que las administraciones de   los departamentos con más de un millón de habitantes, de los municipios de   categorías especial, de primera y de segunda y de los distritos, podrán crear   oficinas para la promoción de la participación ciudadana, adscritas a las   secretarías que para tal fin se designe por los respectivos gobiernos   territoriales, como órganos responsables de promover el derecho a la   participación ciudadana en sus respectivas unidades territoriales. Para la Corte   la redacción del artículo podría interpretarse en el sentido de que la creación   de la oficina a la que allí se hace referencia así como la definición de su   adscripción a una de las secretarias, depende exclusivamente de lo que señale el   gobernador o el alcalde correspondiente, puesto que se utilizan las expresiones   “las administraciones y gobiernos territoriales”. Esta interpretación es   contraria a la Carta y, en particular, a lo dispuesto en el numeral 7 del   artículo 300 que asigna a las asambleas departamentales tal responsabilidad, y   en el numeral 6 del artículo 313 que prevé para los concejos municipales   idéntica atribución. En atención a ello    

declaró la exequibilidad del artículo 87, bajo el entendimiento de que las   expresiones “las administraciones” o “gobiernos territoriales” se refiere a las   corporaciones públicas que, según la Constitución, son las competentes para la   creación de entidades en el orden departamental y municipal.    

14.4. Decisiones de INEXEQUIBILIDAD.    

14.4.1. La expresión “, excepto en los casos de revocatoria del mandato” del   literal b) del artículo 8º desconoce la Constitución. En efecto, la previsión de   que el resumen del contenido de las propuestas de participación ciudadana   -incluido en el formulario de recolección de apoyos que la Registraduría entrega   al promotor- no contenga alusiones personales o de publicidad personal y   comercial, es desarrollo del deber constitucional de las autoridades públicas y   en especial las electorales de actuar con imparcialidad y de promover un debate   político transparente que permita la libre intervención de la ciudadanía. Así,   eximir el mecanismo de revocatoria del mandato de la prohibición de contener en   el citado resumen las alusiones personales o la publicidad referidas -avaladas   en el formulario oficial mencionado-, desconocería la imparcialidad de las   autoridades electorales y la institución del voto programático que subyace a la   revocatoria del mandato (art. 259 constitucional). Lo que no se opone a la   individualización del debate y la campaña de revocatoria de un mandatario en   concreto, centradas -por ejemplo- en la debida representación de sus electores,   en el juicio de responsabilidad respecto de la gestión realizada, su idoneidad y   moralidad para el desarrollo del programa y el ejercicio de la función pública   (arts. 3, 40 y 209).    

14.4.2. La expresión “salvo que el Comité promotor esté de acuerdo con el   archivo” del parágrafo 2º del artículo 19 del proyecto de ley se opone a la   Carta. A juicio de la Corte habilitar al Comité Promotor para manifestarse   positivamente frente al archivo de la iniciativa de participación ciudadana que   requiera el trámite ante una corporación pública de elección popular, cuando   hubiere vencido la legislatura, a pesar de haber conseguido el apoyo ciudadano,   implica afectar de manera inconstitucional la expresión popular y el principio   democrático (arts. 3 y 40). En efecto, en opinión de ésta Corporación cuando la   iniciativa ha reunido los apoyos y es presentada ante la corporación pública que   deba darle trámite, adquiere una independencia relativa, a tal punto que debe   impedirse su parálisis y por ello habrá de seguir el curso que corresponda.    

14.4.3. Habilitar al Presidente de la República para suspender la votación de un   determinado mecanismo de participación ciudadana, en casos en los que no ha sido   formalmente declarado alguno de los estados de excepción regulados por los   artículos 212, 213 y 215 de la Carta, desconocería el principio democrático y   pondría en riesgo la efectividad de los mecanismos de participación,   confiriéndole una facultad extraordinaria no contemplada por la Constitución. En   esa medida, declaró inexequible del artículo 40 la expresión “Igual facultad le   asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un mecanismo de   participación ciudadana si se observare un ambiente de intimidación para los   votantes.” y la expresión “o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha   desaparecido el ambiente de intimidación para los votantes,”. Precisó la Corte   que, en todo caso, la existencia de un ambiente de intimidación para los   votantes podría cumplir las condiciones para la declaración de un estado de   excepción y, en consecuencia, solo después de hacerlo podría justificarse la   suspensión de las votaciones.    

14.4.4. No resulta compatible con la Carta asignar al “edil”, después de   realizada una consulta popular, la competencia de expedir una norma con fuerza   de resolución local cuando la junta administradora no lo hace. Esta disposición   carece de claridad si se tiene en cuenta que las juntas administradoras locales   se encuentran conformadas por varios ediles y, en consecuencia, el texto   examinado puede poner en riesgo la efectividad de la decisión adoptada en   consulta popular en tanto todos los integrantes de la junta administradora son   ediles. En consecuencia declaró inexequible la expresión “, o el edil” contenida   en el inciso final del artículo 42 del proyecto de ley.    

14.4.5. Se opone a la Constitución prescribir que al final de cada año quien   realice el control social al que alude el proyecto de Ley debe realizar un   balance de su ejercicio y presentarlo a la ciudadanía. En efecto, el seguimiento   de la gestión pública puede tener diferentes finalidades y no todas ellas   necesariamente deben estar vinculadas a su divulgación por parte de los   particulares que las desarrollan. Por eso el deber establecido en el tercer   inciso del artículo 60 desconoce la Constitución en tanto fija, sin delimitar   adecuadamente su alcance, una obligación que puede tornarse excesiva y, por esa   vía, desconocer la libertad de las personas (art. 16 C.P)) para asumir actitudes   activas o pasivas frente a los diferentes momentos y manifestaciones de la   democracia. En consideración a ello la Corte declaró inexequible el inciso   cuarto del artículo 60 que dice: “En todo caso, quien realice control social, en   cualquiera de sus modalidades, deberá realizar al final de cada año un balance   de su ejercicio y lo presentará a la ciudadanía.”.    

14.4.6. Se opone a la reserva de ley estatutaria (art. 152) establecer, mediante   una remisión general a una ley ordinaria, que un mecanismo de control objeto de   dicha reserva se regule por lo allí establecido. Ello constituye una forma de   infringir la obligación de seguir el procedimiento agravado de las leyes   estatutarias cuando de materias de esta naturaleza se trata. Adicionalmente   desconoce el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-180 de 1994, al   declarar la inexequibilidad de la remisión que al artículo 106 del Código de   Régimen Municipal, hacía el artículo 29 del proyecto que se convirtió en Ley 134   de 1994. En consecuencia, se declara inexequible el inciso final del artículo 65   que dice: “Para el cumplimiento de estas disposiciones, el control social se   sujetará a las normas especiales contenidas en la Ley 142 de 1994.”    

14.4.7. En atención al papel del Consejo Nacional de Participación –ser una   instancia asesora del Gobierno para la definición, promoción, diseño,   seguimiento y evaluación de la política pública de participación ciudadana- no   es posible autorizar a dicho Consejo para que en una decisión mayoritaria y sin   consultar los grupos sociales correspondientes, reemplace a la mitad de los   representantes de la sociedad civil. Ello vulnera el principio democrático y, en   especial, la obligación del Estado de asegurar la participación de todos en las   decisiones que los afectan (art. 2), en tanto puede conducir a que determinadas   personas, sin ostentar capacidad de representación alguna, asuman la vocería de   un grupo social. Con ello se impide o se pone en riesgo el derecho de tales   organizaciones a participar en la discusión de materias que se relacionan con   sus intereses y los de cada uno de sus integrantes. Por esas razones se declara   inexequible el parágrafo transitorio de artículo 79 que dice: “A los dos años de   conformado el Consejo Nacional de Participación, la mitad de los miembros de la   sociedad civil serán remplazados por aquellos miembros que el Consejo decida por   mayoría. Los nuevos miembros ejercerán su periodo por cuatro años.”    

IV. DECISIÓN.    

La Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO. Declarar   EXEQUIBLE el Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133   de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en   materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,   por su compatibilidad formal con la Constitución.    

SEGUNDO. En relación con   el artículo 47 del proyecto de Ley ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-180   de 1994 que declaró EXEQUIBLE el artículo 47 del proyecto de ley entonces   examinado.    

TERCERO. En relación con   la expresión “o a referendo sobre leyes” del literal a) del artículo 21 del   proyecto de ley ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-180 de 1994 que declaró   INEXEQUIBLES las siguientes expresiones “… la Corte Constitucional, cuando se   trate de referendos legales de carácter nacional o.” y “La Corte Constitucional   o…” contenidas en el artículo 44 del proyecto de ley juzgado en esa   oportunidad. En lo demás, declarar EXEQUIBLE el artículo 21.    

CUARTO. Declarar   EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16,   17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 32, 33 34, 35, 36, 37, 38, 41,   43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 64,   66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 88,   89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106,   107, 108, 109, 110, 111, 112 y 113, por su compatibilidad material con la   Constitución.    

QUINTO. Declarar   EXEQUIBLES las siguientes disposiciones del mismo proyecto, bajo los   condicionamientos que se enuncian, así:    

(i) La exequibilidad del artículo 6º, en el entendido de que en ningún caso   proceden trámite ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año   del período correspondiente.    

(ii) La exequibilidad del artículo 20, en las siguientes condiciones:    

El literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que   somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría   simple de los miembros de ambas cámaras.    

El literal c) es exequible en el entendido de que el plebiscito tampoco puede   versar sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales, leyes de   presupuesto, ni las referentes a materias fiscales o tributarias.    

(iii) La exequibilidad del artículo 39, bajo el entendimiento de que la remisión   procede hacia aquellas disposiciones en materia electoral que tengan carácter   estatutario.    

(iv) La exequibilidad del artículo 70, bajo el entendimiento de que (i) el plazo   de 6 meses establecido no puede implicar, en ningún caso, la afectación de las   garantías procesales establecidas en el proceso de responsabilidad fiscal y (ii)   que la competencia de armonización atribuida al Contralor no podrá implicar, en   ningún caso, la modificación de las etapas, términos y garantías previstos en el   régimen legal establecido en la Ley 610 de 2000 o normas que la modifiquen.    

(v) La exequibilidad del artículo 87, bajo el entendimiento de que las   expresiones “las administraciones” o “gobiernos territoriales” se refiere a las   corporaciones públicas que, según la Constitución, son las competentes para la   creación de entidades en el orden departamental y municipal.    

SEXTO: Declarar   INEXEQUIBLES las siguientes expresiones y apartes de los artículos 8º, 19, 40   42, 60, 65 y 79 del proyecto examinado, que en lo restante se declaran   EXEQUIBLES:    

(i) Del literal b) del artículo 8, la expresión “, excepto en los casos de   revocatoria del mandato”.    

(ii) Del parágrafo 2 del artículo 19, la expresión “, salvo que el Comité   promotor esté de acuerdo con el archivo”.    

(iii) Del artículo 40, la expresión “Igual facultad le asiste al Gobierno   Nacional para suspender la votación de un mecanismo de participación ciudadana   si se observare un ambiente de intimidación para los votantes.” y la expresión   “o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha desaparecido el ambiente   de intimidación para los votantes,”.    

(iv) Del artículo 42, inciso final, la expresión “, o el edil,”.    

(v) Del artículo 60, el inciso cuarto que dice: “En todo caso, quien realice   control social, en cualquiera de sus modalidades, deberá realizar al final de   cada año un balance de su ejercicio y lo presentará a la ciudadanía.”.    

(vi) Del artículo 65, el inciso final.    

(vii) Del artículo 79, el parágrafo transitorio.    

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                        MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                            Magistrado    

 Con           salvamento parcial de voto                    

                     

                            Magistrado    

Con salvamento parcial de voto   

                     

                     

    

              GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO       

Magistrado                    

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

    

                     

                     

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

                     

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con permiso   

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto                    

                     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

Con aclaración de voto    

    

                 

                     

                           ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

                                     Secretario General    

                     

                 

      

        

TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA    

(Se tachan los apartes declarados inexequibles)    

por la cual se dictan disposiciones en materia  de promoción           y protección del derecho  a la participación democrática.    

El Congreso de la República    

TÍTULO I    

OBJETO    

Artículo 1°. Objeto.    El objeto de la presente ley es promover, proteger y garantizar modalidades           del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica,           social y cultural, y así mismo a controlar el poder político.    

La presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante las           corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria           del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas           fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las           organizaciones civiles.    

La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de           otras formas de participación democrática en la vida política, económica,           social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no           mencionados en esta ley.    

Artículo 2°. De la política pública de participación democrática.           Todo plan de desarrollo debe incluir medidas específicas           orientadas a promover la participación de todas las personas en las           decisiones que los afectan y el apoyo a las diferentes formas de           organización de la sociedad. De igual manera los planes de gestión de las           instituciones públicas harán explícita la forma como se facilitará y           promoverá la participación de las personas en los asuntos de su competencia.    

Las discusiones que se realicen para la formulación de la           política pública de participación democrática deberán realizarse en           escenarios presenciales o a través de medios electrónicos, cuando sea           posible, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.    

Artículo 3°. Mecanismos de participación. Los mecanismos de participación ciudadana son de origen popular           o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente           mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública en           los términos de la presente ley.    

Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y           normativa ante las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la           revocatoria del mandato; es de origen en autoridad pública el plebiscito; y           pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la           consulta popular.    

La participación de la sociedad civil se expresa a través de           aquellas instancias y mecanismos que permiten su intervención en la           conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos. Pueden tener su           origen en la oferta institucional o en la iniciativa ciudadana.    

TÍTULO II:    

DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.    

CAPÍTULO I:    

Reglas Comunes a los Mecanismos  de Participación Ciudadana.    

Artículo 4º. Reglas comunes a los mecanismos de           participación ciudadana de origen popular.    Las reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas           en este Capítulo aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas o           Normativas, Consultas Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de           Mandato, establecidos en esta ley.    

Parágrafo. El cabildo abierto se regula por las normas especiales           contenidas en la presente ley y no le serán aplicables las normas generales           descritas para los otros mecanismos de participación.    

Artículo 5º. El promotor y el Comité Promotor. Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento           político, podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil           correspondiente su inscripción como promotor de un referendo, de una           iniciativa legislativa y normativa, de una consulta popular de origen           ciudadano o de una revocatoria de mandato.    

Cuando se trate de organizaciones sociales y partidos o           movimientos políticos, el acta de la sesión, donde conste la determinación           adoptada por el órgano competente, según sus estatutos, debe presentarse           ante la Registraduría del Estado Civil en el momento de la inscripción. En           el acta deben constar los nombres de los ciudadanos que integrarán el Comité           promotor, que estará integrado por no menos de tres personas ni más de           nueve.    

Cuando el promotor sea un ciudadano, él mismo será el vocero de           la iniciativa. Cuando se trate de una organización social, partido o           movimiento político, el comité promotor designará un vocero.    

Parágrafo. Para todos los efectos legales, el vocero del comité           promotor será el responsable de las actividades administrativas,           financieras, de campaña de la iniciativa popular legislativa o normativa,           así como la vocería durante el trámite del referendo, la consulta popular de           origen ciudadano o de la revocatoria del mandato.    

Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de mecanismos de           participación ciudadana. En el momento de la           inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana           deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del           Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información:    

a) El nombre completo, el número del documento de identificación           y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité           Promotor;    

b) El título que describa la propuesta de mecanismo de           participación ciudadana;    

c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta;    

d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas           de revocatoria de mandato.    

Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría           contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los           requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis           (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos.    

Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria           del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir           del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare           menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.[244]    

Parágrafo 2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a           través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje           estándar de intercambio de información en el formulario.    

Artículo 7º. Registro de propuestas sobre mecanismos           de participación ciudadana. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de           identificación a las propuestas de origen popular sobre mecanismos de           participación ciudadana, con el cual indicará el orden en que estos han sido           inscritos y la fecha de su inscripción. En el registro se tendrá en cuenta           si la propuesta hace referencia a la convocatoria a un referendo, a una           iniciativa legislativa o normativa, a una consulta popular de origen           ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el cual será publicado en la           página web de la entidad.    

Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos ciudadanos. La Registraduría del Estado           Civil diseñará el formulario de recolección de firmas de ciudadanos que           serán entregados gratuitamente al promotor de todo tipo de propuesta sobre           mecanismos de participación ciudadana. El formulario de recolección de           apoyos deberá contener, como mínimo, los siguientes datos.    

a) El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la           propuesta;    

b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su           conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de           apoyarla. Dicho resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer           publicidad personal o comercial, excepto en los casos de revocatoria al           mandato;    

c) Espacio para que cada ciudadano diligencie, de manera legible,           su apoyo a la propuesta con su nombre, número de identificación, firma y           fecha de diligenciamiento. Si la persona no supiere escribir, registrará su           apoyo con su huella dactilar;    

d) El número de apoyos ciudadanos que deberán ser recolectados           por el promotor;    

e) La fecha en la que vence el plazo para la recolección de           apoyos ciudadanos a la propuesta.    

Artículo 9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para que los mecanismos de           participación ciudadana superen la etapa de recolección de apoyos deben           presentar ante la correspondiente Registraduría del Estado Civil la cantidad           de apoyos determinadas en la Constitución y esta ley.    

a) Para que una iniciativa de referendo constitucional, una           iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional           de origen ciudadano sea presentada ante el Congreso de la República, o el           Senado de la República respectivamente, se requiere del apoyo de un número           de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral en la fecha           respectiva;    

b) Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una           ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al           diez por ciento del censo electoral en la fecha respectiva;    

c) Para presentar una iniciativa popular normativa de competencia           de entidades territoriales se requiere el apoyo de un número de ciudadanos           igual o superior al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad           territorial;    

d) Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las           entidades territoriales se requiere del apoyo de un número no menor del diez           por ciento (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo           electoral;    

e) Para presentar una revocatoria de mandato se requiere del           apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo electoral           departamental, municipal o distrital de no menos del treinta por ciento           (30%) de los votos obtenidos por el elegido.    

Parágrafo 1°. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para           un referendo, una iniciativa popular normativa, o una consulta popular de           origen ciudadano sea superior al veinte por ciento (20%) del respectivo           censo electoral, el Gobierno Departamental, Distrital, Municipal o Local           respectivo, o la Corporación Pública de elección popular correspondiente           deberá proferir todos los actos necesarios para la realización del           referendo, de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según           se trate, en el término de veinte (20) días.    

Parágrafo 2°. Los porcentajes del censo electoral señalados en           los literales a), b), c) y d) de este artículo se calcularán sobre el censo           electoral vigente de la entidad territorial a la fecha en que se realizó la           inscripción de la iniciativa.    

Artículo 11º. Entrega de los formularios y estados contables a la           Registraduría. Al vencer el plazo para la recolección de apoyos, el promotor           presentará los formularios debidamente diligenciados, al Registrador del           Estado Civil correspondiente. Vencido el plazo sin que se haya logrado           completar el número de apoyos requeridos, la propuesta será archivada.    

Quince días después de la entrega de los formularios de los que           trata este artículo, o del vencimiento del plazo para la recolección de           firmas, o su prórroga si la hubiere, el promotor o comité promotor deberá           entregar los estados contables de la campaña de recolección de apoyos de           cualquier propuesta sobre mecanismo de participación ciudadana. En los           estados contables figurarán los aportes, en dinero o en especie, que cada           persona natural o jurídica realice durante la campaña respectiva.    

Artículo 12º. Fijación de los topes en las campañas de           recolección de apoyos ciudadanos. El Consejo Nacional Electoral fijará anualmente las sumas máximas           de dinero que se podrán destinar en la recolección de apoyos a las           propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. Así mismo, el           Consejo Nacional Electoral fijará la suma máxima que cada ciudadano u           organización podrá aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las           propuestas de los mecanismos de participación ciudadana.    

Parágrafo 1°. Para la fijación de los topes establecidos en este           artículo, el Consejo Nacional Electoral tendrá en cuenta si se trata de           propuestas del orden nacional, departamental, municipal o local.    

Parágrafo 2°. Ninguna campaña de recolección de apoyos ciudadanos           para los mecanismos de participación de que trata esta ley, podrá obtener           créditos ni recaudar recursos, contribuciones ni donaciones provenientes de           personas naturales y jurídicas de las que trata el Código de Comercio, que           superen el diez por ciento (10%) de la suma máxima autorizada por el Consejo           Nacional Electoral para la campaña.    

Artículo 13. Verificación de apoyos. Una vez el promotor haga           entrega de los formularios en los que los ciudadanos suscribieron su apoyo a           la propuesta, la Registraduría del Estado Civil procederá a verificar los           apoyos.    

Serán causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados           en los formularios:    

a) Si una persona consignó su apoyo en más de una oportunidad, se           anularán todos sus apoyos excepto el que tenga la fecha más reciente.    

b) Fecha, nombre o número de las cédulas de ciudadanía ilegibles           o no identificables;    

c) Firma con datos incompletos, falsos o erróneos;    

d) Firmas de la misma mano;    

e) Firma no manuscrita.    

Parágrafo. Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de           participación ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las           comunas, corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo a la           propuesta quienes hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad           territorial, comuna, corregimiento o localidad vigente al momento de haberse           presentado la iniciativa de participación.    

Artículo 14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a           una propuesta de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil deberá realizar la           verificación de la que trata el artículo anterior en un plazo máximo de           cuarenta y cinco (45) días calendario. El Consejo Nacional Electoral, dentro           del término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente           ley, deberá expedir el acto administrativo que señale el procedimiento que           deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los apoyos.           Parágrafo. En el proceso de verificación de apoyos sólo se podrán adoptar           técnicas de muestreo en los distritos, municipios de categoría especial y           categoría uno.    

Artículo 15. Certificación.           Vencido el término de verificación del que trata el artículo anterior y           hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil           certificará el número total de respaldos consignados, el número de apoyos           válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos           constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de           mecanismo de participación democrática.    

Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún           no ha vencido el plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso           por el periodo que falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva           Registraduría del Estado Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá           presentar nuevamente a la Registraduría los formularios diligenciados para           su verificación.    

Parágrafo. El Registrador del Estado Civil correspondiente no           podrá certificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y           legales cuando el promotor no haya entregado los estados contables dentro           del plazo contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen           que la campaña excedió los topes individuales y generales de financiamiento           permitidos por el Consejo Nacional Electoral.    

Artículo 16. Desistimiento. El comité promotor podrá           desistir de la propuesta sobre mecanismos de participación ciudadana antes           del vencimiento del plazo para la recolección de los apoyos. Esta decisión           debe ser presentada por escrito y motivada al registrador correspondiente,           junto con todos los apoyos recolectados hasta el momento.    

Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la presentación           del desistimiento, la Registraduría efectuará el conteo, hará público el           número de firmas recogidas y señalará el plazo para que un nuevo comité de           promotores, cumpliendo todos los requisitos, se inscriba y recoja el número           de apoyos requerido para tal efecto y continuar con el procedimiento           respectivo. Para completar el número de apoyos ciudadanos faltantes a la           fecha, el nuevo comité promotor dispondrá de lo que restaba del plazo,           contado a partir del momento en que se haya registrado el desistimiento.    

Artículo 17. Conservación de los formularios. Una vez que la           Registraduría correspondiente haya expedido la certificación sobre la           verificación de los apoyos recolectados, procederá a conservar digitalmente           los formularios.    

Artículo 18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular           legislativa y normativa, referendo o consulta popular. Sólo pueden ser materia de           iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo           ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la           respectiva corporación o entidad territorial.    

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y           normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los           concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes           materias:    

            

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los           gobernadores o de los alcaldes;    

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

d) Concesión de amnistías o indultos;    

e) Preservación y restablecimiento del orden público.    

Artículo 19. Trámite ante las corporaciones públicas de las           Propuestas de Referendo, Iniciativa legal o normativa de Origen Popular, o           Consulta Popular de Origen Ciudadano.    Cuando se haya expedido la certificación que trata la presente ley, la           Registraduría correspondiente enviará a la entidad competente el articulado,           la exposición de motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y           normativa de origen popular, o de consulta popular de origen ciudadano.    

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así           como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán           ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.    

Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una           iniciativa de participación ciudadana se requiera del trámite previo ante           una corporación pública de elección popular, y esta deba darle trámite           mediante proyecto de ley, ordenanza, acuerdo o resolución de Junta           Administradora Local y pueda generarse el archivo de la misma por           vencimiento de la legislatura, la corporación respectiva deberá darle curso           a la iniciativa en la siguiente legislatura, dentro de los cinco primeros           días del inicio de la misma, salvo que el Comité promotor esté de acuerdo           con el archivo.    

CAPÍTULO II:    

Del trámite en Corporaciones Públicas  y revisión de           Constitucionalidad.    

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre mecanismos de           participación ciudadana. Las reglas que rigen el           trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación           ciudadana son las siguientes:    

a) Referendo. A iniciativa del Gobierno o de la           ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados en la Constitución y la ley,           el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los           miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma           constitucional o de ley. La ley que sea aprobada por el Congreso deberá           incorporar el texto que se somete a referendo[245].    

Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 19 de           la presente ley, a iniciativa de los gobiernos departamental, distrital,           municipal o local o de la ciudadanía, las asambleas departamentales, los           concejos municipales y distritales, las Juntas Administradoras Locales           mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones que incorporen el texto que se           propone para referendo, podrán someter a consideración del pueblo un           proyecto de norma.    

b) Iniciativa Legislativa y normativa. La iniciativa           popular legislativa o normativa será estudiada de conformidad con lo           establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las           disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política           para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.    

En el caso de iniciativas legislativas, los términos serán           improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del día. En el caso           en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité           promotor en los términos del Reglamento Interno del Congreso de la República           ante la plenaria respectiva.    

En el caso de iniciativas normativas, los términos serán           improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del día. En el caso           en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser apelada por el comité           promotor en los términos del reglamento interno de la respectiva corporación           ante la Plenaria.    

c) Plebiscito. El Congreso de la República deberá           pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando           dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República           haya informado sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las           dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente           podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar sobre la duración del mandato           presidencial ni podrá modificar la Constitución Política;[246]    

d) Consultas populares. El Senado de la República, se           pronunciará sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares           nacionales. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del           artículo 9° de la presente ley.    

Las asambleas, los concejos o las Juntas Administradoras Locales,           según se trate, se pronunciarán sobre la conveniencia de las consultas           populares de iniciativa gubernamental en las respectivas entidades           territoriales.    

e) Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El           Congreso de la República, en los términos del artículo 376 de la           Constitución, mediante ley de la República aprobada por la mayoría de los           miembros de una y otra Cámara podrá consultar al pueblo la convocatoria a           una asamblea constituyente para reformar la Constitución.    

Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley           deberá definir el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la           competencia de la Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.    

Parágrafo 1°. Ninguna corporación pública podrá introducir           modificaciones al proyecto de referendo de acto legislativo o de ley,           ordenanza, acuerdo o resolución local de iniciativa popular que sustituyan           el sentido original de la iniciativa o alteren su esencia. De presentarse           cambios de forma, en cada uno de los respectivos debates, el vocero del           Comité Promotor manifestará que los cambios introducidos no sustituyen el           sentido original de la iniciativa.    

Parágrafo 2°. Quien sea reconocido como promotor de los           mecanismos de participación ciudadana, cuyo propósito sea el de derogar,           modificar o crear una norma o una ley, deberá ser convocado a todas las           sesiones en que se tramite el proyecto y tendrá en ellas los mismos           derechos, salvo el del voto, que la ley o el reglamento confiere a los           miembros de la respectiva corporación.    

a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se           somete a referendo constitucional o a referendo sobre leyes y el           texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea           Constituyente;    

b) Los tribunales de la jurisdicción de lo           contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la           constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.    

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de           convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un           período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano           impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio           Público rinda su concepto.    

TÍTULO III:    

DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN           CORPORACIONES  PÚBLICAS.    

CAPÍTULO I:    

Del cabildo abierto.    

Artículo 22. Cabildo abierto.    En cada período de sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, los           concejos municipales o distritales, o de las Juntas Administradoras Locales,           podrán celebrarse cabildos abiertos en los que, por iniciativa de un número           no inferior al cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del           respectivo departamento, municipio, distrito, localidad o comuna, se           considerarán los asuntos que los residentes soliciten sean estudiados,           siempre y cuando sean de competencia de la respectiva corporación. Es           obligación del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir al cabildo           abierto.    

Artículo 23. Materias del cabildo abierto. Podrán ser materias del cabildo abierto cualquier asunto de           interés para la comunidad. En caso de que la comunidad cite al gobernador o           alcalde respectivo deberá adjuntar a las firmas el cuestionario que           formulará al funcionario, el cual debe ser remitido por el Presidente de la           Corporación, con mínimo cinco (5) días de antelación a la celebración del           cabildo. El cuestionario deberá versar únicamente sobre asuntos de           competencia del funcionario citado.    

Parágrafo. A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar           iniciativas de ordenanza, acuerdo o resolución local.    

Artículo 24. Prelación.    En los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron           presentados ante la respectiva secretaría. En todo caso el Cabildo Abierto           deberá celebrarse a más tardar un mes después de la radicación de la           petición.    

Parágrafo. Si la petición fue radicada cuando la respectiva           corporación no se encontraba en sesiones ordinarias, el cabildo deberá           realizarse en el siguiente periodo de sesiones ordinarias.    

Artículo 25. Difusión del cabildo.    Las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o las           Juntas Administradoras Locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha,           el lugar y de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello,           antes de la fecha de vencimiento para la fecha de inscripción de los           participantes ordenarán la publicación de dos convocatorias en un medio de           comunicación de amplia circulación y cuando fuere posible, a través de las           tecnologías de la información y las comunicaciones, con diferencia no menor           de diez (10) días entre una y otra.    

Artículo 26. Asistencia y vocería. A           los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés           en el asunto. Además del vocero podrán intervenir, por la misma duración a           la que tienen derecho por reglamento los respectivos miembros de la           corporación, quienes se inscriban a más tardar tres (3) días antes de la           realización del cabildo en la secretaría respectiva, presentando para ello           un resumen escrito de su intervención.    

Luego de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o           alcalde respectivo, dará respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este           trámite, los miembros de la corporación podrán hacer uso de la palabra en           los términos que establece el reglamento.    

Parágrafo. Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los           cabildos abiertos serán transmitidos en directo a través de Internet o a           través de los mecanismos que estime conveniente la mesa directiva de la           corporación respectiva.    

Artículo 27. Citación a funcionarios de la administración. Por solicitud ciudadana derivada de la convocatoria al cabildo           abierto conforme a esta ley, podrá citarse a funcionarios departamentales,           municipales, distritales o locales, con cinco (5) días de anticipación, para           que concurran al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito,           sobre hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la           citación sin justa causa, será causal de mala conducta.    

Artículo 28. Obligatoriedad de la respuesta. Una semana después de la realización del cabildo se realizará           una sesión a la cual serán invitados todos los que participaron en él, en la           cual se expondrán las respuestas razonadas a los planteamientos y           solicitudes presentados por los ciudadanos, por parte del mandatario y de la           corporación respectiva, según sea el caso.    

Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas           municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de           prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes           correspondientes.    

Si las respuestas dadas por los funcionarios incluyen compromisos           decisorios, estos serán obligatorios y las autoridades deberán proceder a su           ejecución, previo cumplimiento de las normas constitucionales y legales.    

Artículo 29. Sesiones fuera de la sede. Cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a un           municipio, localidad, corregimiento o comuna, la sesión de la corporación           pública correspondiente podrá realizarse en el sitio en que la mesa           directiva y el vocero estimen conveniente de manera concertada.    

Artículo 30. Registro de los cabildos abiertos. La Secretaría General de           cada corporación pública deberá llevar un registro de cada cabildo abierto,           los temas que se abordaron, los participantes, las memorias del evento y la           respuesta de la corporación respectiva. Copia de este registro se enviará al           Consejo Nacional de Participación y al Consejo Nacional Electoral.    

CAPÍTULO II:    

Convocatoria y campaña de mecanismos  de participación ciudadana.    

Artículo 31. Requisitos especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada           mecanismo de participación ciudadana se requiere.    

a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la           firma de todos los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de           la República su decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo           y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir           con otra elección;    

b) Para la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la           República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable           del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de           trascendencia nacional. Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular           con el cinco (5%) de apoyos de los ciudadanos que conforman el censo           electoral nacional;    

c) Para la consulta popular a nivel departamental, distrital,           municipal y local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes,           con la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para           que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales           o locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo           electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrán           solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad;    

d) Los referendos de iniciativa gubernamental requieren la firma           del Presidente de la República y sus ministros, los gobernadores y sus           secretarios de despacho y los alcaldes y sus secretarios de despacho, según           corresponda.    

Artículo 32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta           popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública           correspondiente.    

En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del           requisito previo del que trata el artículo anterior de la presente ley, el           Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente,           deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o           a Consulta Popular Nacional.    

Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9°           de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a partir del           cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la           presente ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto           respecto de la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital,           Municipal o Local. La Corporación Pública correspondiente podrá, por la           mayoría simple, rechazarla o apoyarla.    

Artículo 33. Decreto de Convocatoria. Dentro de los 8 días           siguientes a la notificación del pronunciamiento de la Corte Constitucional           o el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo correspondiente; de la           certificación del Registrador del cumplimiento de los requisitos para la           revocatoria del mandato; del Concepto de la corporación pública de elección           popular para el plebiscito y la consulta popular, el Presidente de la           República, el Gobernador o el Alcalde, según corresponda, fijará fecha en la           que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación           ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones necesarias para           su ejecución.    

a) El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses           siguientes al pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo           Contencioso Administrativo de que trata el artículo 22 de la presente ley.           No podrá acumularse la votación de más de tres referendos para la misma           fecha ni podrá acumularse la votación de referendos constitucionales con           otros actos electorales. Cuando se inscriba más de una propuesta de           referendo sobre el mismo tema y obtenga el número de apoyos requeridos, el           votante podrá decidir sobre cualquiera de ellos, evento en el cual la           autoridad electoral pondrá a su disposición cada una de las iniciativas en           forma separada;    

b) La revocatoria del mandato deberá realizarse dentro de un           término no superior a dos meses, contados a partir de la certificación           expedida por la Registraduría;    

c) La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses           siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública           respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello;    

d) El plebiscito se realizará en un término máximo de cuatro           meses contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del           Presidente;    

e) La Consulta Popular para convocar una Asamblea Constituyente           deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir del           pronunciamiento de la Corte Constitucional;    

Parágrafo. Cuando aplique, la elección de dignatarios a la           Asamblea Constituyente deberá realizarse entre los dos y los seis meses a           partir de la fecha de promulgación de los resultados de la Consulta Popular           por parte del Consejo Nacional Electoral.    

Artículo 34. Campañas sobre los mecanismos de participación           ciudadana.    Desde la fecha en la que la autoridad competente determine, mediante decreto,           cuando se realizará la votación sobre un mecanismo de participación           ciudadana hasta el día anterior a la realización del mismo, se podrán           desarrollar campañas a favor, en contra y por la abstención a cada           mecanismo, cuando aplique.    

Parágrafo. El gobierno, los partidos y movimientos políticos y           las organizaciones sociales que deseen hacer campaña a favor, en contra o           por la abstención de algún mecanismo de participación ciudadana deberán           notificar su intención ante el Consejo Nacional Electoral en un término no           superior a 15 días contados a partir de la fecha en la que se publique el           decreto de convocatoria de que trata el artículo anterior.    

Toda organización política o social que haya notificado al           Consejo Nacional Electoral su intención de hacer campaña a favor, en contra           o por la abstención a algún mecanismo de participación ciudadana podrá           acceder, en condiciones de equidad, a los medios de comunicación social del           Estado para exponer sus posturas respecto de la convocatoria, sin perjuicio           de aquellas campañas que decidan promover el mecanismo de participación por           medios diferentes a los de comunicación social del Estado.    

Artículo 35. Límites en la financiación de las campañas. El Consejo Nacional           Electoral fijará anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar           al desarrollo de una campaña a favor, en contra o por la abstención de           mecanismos de participación ciudadana y la suma máxima de los aportes de           cada ciudadano u organización, de acuerdo con las reglas establecidas en el           artículo 12 de esta ley. Asimismo podrá investigar las denuncias que sobre           incumplimiento de dichas normas se presenten.    

CAPÍTULO III:    

Votación sobre los mecanismos de participación ciudadana.    

Artículo 36. Mecanismos de participación ciudadana que requieren           votación popular. Luego de cumplir con los requisitos y el procedimiento           establecido en la presente ley para el Referendo, el plebiscito, la Consulta           Popular y la Revocatoria de Mandato se procederá a la votación popular.    

Artículo 37. Contenido de la Tarjeta Electoral o del mecanismo           electrónico de votación. La tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación que           se emplee para los mecanismos de participación ciudadana deberá garantizar           que se presente a los ciudadanos la posibilidad de manifestar libremente su           decisión sobre la respectiva pregunta del plebiscito, referendo, revocatoria           del mandato o consulta popular.    

Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del           mecanismo electrónico de votación según mecanismo de participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener           en cuenta para la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación           de cada iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos:    

a) Cuando aplique para el referendo y este se refiera a un solo           tema se contará con una casilla para el voto en bloque;    

b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito           proyectos de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán           redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o           un no;    

c) La tarjeta           electoral o el mecanismo electrónico de votación para la consulta sobre la           convocatoria a una asamblea constituyente deberá ser diseñado de tal forma           que los electores puedan votar con un sí o un no la convocatoria y,           separadamente, los temas que serán competencia de la Asamblea.    

Artículo 40. Suspensión de la votación. Durante los estados de conmoción interior, guerra exterior o           emergencia económica, el Presidente de la República con la firma de todos           sus ministros mediante decreto, podrá suspender la realización de la           votación de un mecanismo de participación ciudadana. Igual facultad le           asiste al Gobierno Nacional para suspender la votación de un mecanismo de           participación ciudadana si se observare un ambiente de intimidación para los           votantes.    

Dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición del           decreto, el Presidente de la República, presentará un informe motivado al           Congreso, sobre las razones que determinaron la suspensión.    

El Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente           de su expedición, el decreto legislativo de suspensión para que esta decida,           a más tardar dentro de los veinte (20) días siguientes, sobre su           constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la           Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su           conocimiento.    

Parágrafo. Dos meses después de haberse levantado el estado de           conmoción, o de haberse decidido por el Gobierno Nacional que ha           desaparecido el ambiente de intimidación para los votantes, deberá           realizarse la votación del mecanismo de participación ciudadana que había           sido aplazada, conforme al presente artículo.    

CAPÍTULO IV:    

Adopción de la decisión.    

Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será           obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se cumpla           con los siguientes requisitos:    

a) En el plebiscito que haya participado más del cincuenta por           ciento (50%) del censo electoral vigente;    

b) En el Referendo que el voto afirmativo de más de la mitad de           los sufragantes y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total           de ciudadanos que integran el censo electoral;    

c) En la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya           obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos,           siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los           electores que componen el respectivo censo electoral;    

d) Se entiende que el pueblo convoca la Asamblea Constituyente,           si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los integrantes del           censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán           ser variadas posteriormente;    

e) En la Revocatoria del Mandato el pronunciamiento popular por           la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva           convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cuarenta           (40%) de la votación total válida registrada el día en que se eligió al           respectivo mandatario. Si como resultado de la votación no se revoca el           mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que           resta de su período.    

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación popular de un           mecanismo de participación ciudadana que requiere votación. Los mecanismos de           participación ciudadana, que habiendo cumplido los requisitos contemplados           en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen las siguientes           consecuencias:    

a) Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el           gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su           promulgación en el término de ocho días contados a partir de la declaración           de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil           correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta;    

b) Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los           acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del           momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.    

La publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la           aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario           Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de           no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término,           configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.    

c) Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una           consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para           hacerla efectiva.    

CAPÍTULO V:    

De la Revocatoria del Mandato.    

Artículo 43. Notificación.    Surtido el trámite de verificación de apoyos ciudadanos a la propuesta de           revocatoria del mandato, el registrador correspondiente enviará al           Gobernador o al Presidente de la República, según sea el caso, la           certificación de la que trata el artículo 15 de esta ley para que fijen la           fecha en la que se celebrará la votación correspondiente.    

Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, una vez           cumplidos los requisitos establecidos para la solicitud de revocatoria del           mandato, coordinar con las autoridades electorales del respectivo           departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de la           convocatoria para la votación.    

Artículo 44. Remoción del cargo.    Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los           escrutinios por la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional           del Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador           respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del           respectivo gobernador o alcalde revocado y a designar un encargado de           conformidad con las normas vigentes.    

Parágrafo. Surtido el trámite establecido en el artículo           anterior, la revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.    

Artículo 45. Elección del sucesor.    Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones           para escoger al sucesor, dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en que           el registrador correspondiente certificare los resultados de la votación.    

Durante el período que transcurra entre la fecha de la           revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, habrá un designado en           calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador.    

Parágrafo. El encargado o designado por el Presidente de la           República o el gobernador, dará cumplimiento en lo que fuere pertinente, al           plan de desarrollo en el respectivo período.    

CAPÍTULO VI:    

Reglas especiales a los referendos.    

Artículo 46. Decisión posterior           sobre normas sometidas a Referendo. Las           normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser           objeto de trámite dentro de los dos años siguientes.    

Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de           carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino           hasta pasados dos años.    

Artículo 47. Nombre y encabezamiento de la decisión. La decisión adoptada en referendo se denominará acto           legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresponda           a materias de competencia del Congreso de la República, de las asambleas           departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas           administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.    

Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante           referendo, el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso: “El           pueblo de Colombia DECRETA:”.    

TÍTULO IV:    

DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.    

CAPÍTULO I    

Rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva.    

Artículo 48. Definición Rendición de Cuentas. Por rendición de cuentas se entiende el proceso conformado por           un conjunto de normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas           y resultados mediante los cuales, las entidades de la administración pública           del nivel nacional y territorial y los servidores públicos informan,           explican y dan a conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la           sociedad civil, otras entidades públicas y a los organismos de control, a           partir de la promoción del diálogo.    

La rendición de cuentas es una expresión de control social que           comprende acciones de petición de información y explicaciones, así como la           evaluación de la gestión. Este proceso tiene como finalidad la búsqueda de           la transparencia de la gestión de la administración pública y a partir de           allí lograr la adopción de los principios de Buen Gobierno, eficiencia,           eficacia, transparencia y rendición de cuentas, en la cotidianidad del           servidor público.    

Parágrafo. En todo caso, la Unidad Coordinadora de Atención al           Ciudadano del Congreso de la República dispondrá de la información de la           gestión de los congresistas: de su asistencia a las sesiones de comisiones y           plenarias, del sentido de sus votaciones y de sus iniciativas legislativas y           de control político presentadas.    

Artículo 49. Principios y elementos del proceso de Rendición de Cuentas. Los principios básicos que           rigen la rendición de cuentas de las entidades públicas nacionales y           territoriales, proceso que se constituye en una actitud permanente del           servidor público, son: continuidad y permanencia, apertura y transparencia,           y amplia difusión y visibilidad. Así mismo, se fundamenta en los elementos           de información, lenguaje comprensible al ciudadano, dialogo e incentivos.    

Artículo 50. Obligatoriedad de la rendición de cuentas a la           ciudadanía. Las autoridades de la           administración pública nacional y territorial tienen la obligación de rendir           cuentas ante la ciudadanía para informar y explicar la gestión realizada,           los resultados de sus planes de acción y el avance en la garantía de           derechos.    

La rendición de cuentas incluye acciones para informar           oportunamente, en lenguaje comprensible a los ciudadanos y para establecer           comunicación y diálogo participativo entre las entidades de la Rama           Ejecutiva, la ciudadanía y sus organizaciones.    

Parágrafo. Las entidades y organismos de la Administración           Pública tendrán que rendir cuentas en forma permanente a la ciudadanía, en           los términos y condiciones previstos en el artículo 78 de la Ley 1474 de           2011. Se exceptúan las empresas industriales y comerciales del Estado y las           Sociedades de Economía Mixta que desarrollen actividades comerciales en           competencia con el sector privado, nacional o internacional o en mercados           regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y           reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales.    

Artículo 51. Manual Único y lineamientos para el proceso de           Rendición de Cuentas. El Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo de           la Función Pública con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación           elaborará el Manual Único de Rendición de Cuentas, que se constituirá en la           guía de obligatoria observancia para las entidades públicas en el desarrollo           del proceso de rendición de cuentas.    

Este manual deberá contener los lineamientos metodológicos para           desarrollar la rendición de cuentas en las entidades de la Rama Ejecutiva,           del orden nacional y territorial, así como las recomendaciones para las           demás Ramas del Poder Público y entidades de la Administración Pública.           Incluye criterios para determinar los temas de interés de la ciudadanía, el           desarrollo sectorial y regional, así como lineamientos de información,           gobierno abierto y mecanismos de participación ciudadana.    

Artículo 52. Estrategia de Rendición de Cuentas. Las entidades de la           Administración Pública nacional y territorial, deberán elaborar anualmente           una estrategia de Rendición de Cuentas, cumpliendo con los lineamientos del           Manual Único de Rendición de Cuentas, la cual deberá ser incluida en el Plan           Anticorrupción y de Atención a los Ciudadanos.    

La estrategia incluirá instrumentos y mecanismos de rendición de           cuentas, los lineamientos de Gobierno en Línea, los contenidos, la           realización de audiencias públicas, y otras formas permanentes para el           control social.    

Artículo 53. Espacios de diálogo para la Rendición de Cuentas. Las autoridades de la           administración pública nacional y territorial, en la Estrategia de Rendición           de Cuentas, se comprometerán a realizar y generar espacios y encuentros           presenciales, y a complementarlos con espacios virtuales, o a través de           mecanismos electrónicos, siempre y cuando existan condiciones para ello,           para la participación ciudadana, tales como foros, mesas de trabajo,           reuniones zonales, ferias de la gestión o audiencias públicas, para que los           ciudadanos y las organizaciones sociales evalúen la gestión y sus           resultados.    

Las entidades propenderán por generar espacios de difusión           masiva, tales como espacios en emisoras locales o nacionales, o espacios           televisivos que garanticen un adecuado acceso a la información y a los           informes de gestión de la ciudadanía en general.    

En el evento en que una entidad no adelante dichos espacios,           estará en la obligación de realizar audiencias públicas participativas,           mínimo dos veces al año, con los lineamientos que se establecen en los           siguientes artículos de la presente ley.    

Artículo 54. Rendición de Cuentas de las instancias de           participación. Las instancias de           participación ciudadana incluidas en esta ley, deberán desarrollar           ejercicios de rendición de cuentas en por lo menos una sesión de trabajo           anual, teniendo en cuenta los principios y elementos de que trata el           artículo 50 de la presente ley.    

Artículo 55. Audiencias Públicas Participativas. Las audiencias públicas participativas, son un mecanismo de           rendición de cuentas, así mismo son un acto público convocado y organizado           por las entidades de la administración para evaluar la gestión realizada y           sus resultados con la intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.    

En dichas audiencias se dará a conocer el informe de rendición de           cuentas. Esta obligación surge para todo aquel que se haya posesionado como           director o gerente de una entidad del orden nacional, lo mismo que para           Alcaldes y Gobernadores.    

Los directores o           gerentes y los Alcaldes o Gobernadores deberán establecer correctivos que           optimicen la gestión y faciliten el cumplimiento de las metas del plan de           desarrollo, asimismo fortalecerán los escenarios y mecanismos de información           que permiten a la comunidad la participación y el control social permanente.    

Artículo 56. Etapas del proceso de los mecanismos de rendición           pública de cuentas. El manual único de que           trata el artículo 51 de la presente ley contendrá:    

a) Aprestamiento;    

b) Capacitación;    

c) Publicación de información;    

d) Convocatoria y evento;    

e) Seguimiento;    

f) Respuestas escritas y en el término quince días a las           preguntas de los ciudadanos formuladas en el marco del proceso de rendición           de cuentas y publicación en la página web o en los medios de difusión           oficiales de las entidades.    

Cada una de estas etapas debe ser desarrollada en el Manual Único           de Rendición de Cuentas por el director o gerente de la entidad del orden           nacional, el Alcalde o Gobernador.    

Artículo 57. Respuesta a los informes de rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar,           dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que           presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de           las cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones           constitucionales o legales, o a una comisión accidental.    

Parágrafo. Los concejos municipales y distritales, las asambleas           departamentales y las Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes           de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de           rendición de cuentas que presenten los alcaldes municipales, distritales,           locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda           la evaluación.    

CAPÍTULO II    

Rendición de cuentas de las Juntas  Administradoras Locales, los           Concejos  Municipales y las Asambleas Departamentales.    

Artículo 58. Plan de Acción de Rendición de Cuentas de las Juntas           Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Las Corporaciones Públicas           del orden territorial deberán elaborar anualmente un Plan de Acción de           Rendición de Cuentas, cumpliendo con los lineamientos del Manual Único de           Rendición de Cuentas, que deberá ser publicado con observancia de lo           consagrado en la presente ley.    

Artículo 59. Informes de Gestión y Rendición de Cuentas de las           Juntas Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas. Los presidentes de las Juntas Administradoras Locales, de los           Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones permanentes, elaborarán un           informe de rendición de cuentas del desempeño de la respectiva célula,           mínimo, una vez al año dentro de los tres primeros meses a partir del           segundo año.    

Los informes correspondientes quedarán a disposición del público           de manera permanente en la página web y en las oficinas de archivo de la           Junta Administradora Local, Concejo o de la Asamblea y en la correspondiente           Secretaría General.    

Los informes de rendición de cuentas de las Juntas           Administradoras Locales, los Concejos y de las Asambleas y de sus comisiones           permanentes contendrán como mínimo una relación de las proposiciones           presentadas, negadas, aprobadas y pendientes; un inventario de los debates           adelantados y de los Proyectos de Acuerdo presentados, negados, aprobados y           pendientes; y un informe tanto de los aspectos administrativos, financieros,           laborales y contractuales correspondientes, así como de los asuntos que           estando pendientes requieren continuidad en su trámite.    

DEL CONTROL SOCIAL A LO PÚBLICO.    

CAPÍTULO I:    

Del Control Social a lo público.    

Artículo 60. Control Social a lo público. El control social es el           derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera individual o a           través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la           vigilancia de la gestión pública y sus resultados.    

Quienes ejerzan control social podrán realizar alianzas con           Organizaciones no Gubernamentales, Fundaciones, Universidades, gremios           empresariales, medios de comunicación y entidades afines para fortalecer su           ejercicio, darle continuidad y obtener apoyo financiero, operativo y           logístico.    

De igual manera, podrán coordinar su labor con otras instancias           de participación a fin de intercambiar experiencias y sistemas de           información, definir estrategias conjuntas de actuación y constituir grupos           de apoyo especializado en aspectos jurídicos, administrativos, y           financieros.    

En todo caso, quien realice control social, en cualquiera de sus           modalidades, deberá realizar al final de cada año un balance de su ejercicio           y lo presentará a la ciudadanía.    

Parágrafo. Los estudiantes de secundaria de último grado,           universitarios, carreras técnicas o tecnológicas, para optar por el           respectivo título, podrán opcionalmente desarrollar sus prácticas, pasantías           o trabajo social, con las organizaciones de la sociedad civil que realicen           control social. De igual forma, podrán adelantar sus prácticas con las           organizaciones de control social quienes aspiren a ser auxiliares de la           justicia.    

Artículo 61. Objeto del Control Social. El control social tiene por objeto el seguimiento y evaluación           de las políticas públicas y a la gestión desarrollada por las autoridades           públicas y por los particulares que ejerzan funciones públicas. La           ciudadanía, de manera individual o por intermedio de organizaciones           constituidas para tal fin, podrá desarrollar el control social a las           políticas públicas y a la equitativa, eficaz, eficiente y transparente           prestación de los servicios públicos de acuerdo con lo establecido en la           regulación aplicable y correcta utilización de los recursos y bienes           públicos.    

En materia de servicios públicos domiciliarios el control social           se sujetará al régimen contenido en la Ley 142 de 1994 y las normas que la           complementen, adicionen y/o modifiquen.    

Artículo 62. Alcance del Control Social. Quien desarrolle control social podrá:    

a) Solicitar la información pública que se requiera para el           desarrollo de su labor, en los términos del Código de Procedimiento           Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;    

b) Presentar observaciones de la labor desarrollada al ente           encargado de la política pública;    

c) Presentar peticiones, denuncias, quejas y reclamos ante las           autoridades competentes;    

d) Presentar acciones populares en los términos de la Ley 472 de           1998;    

e) Presentar acciones de cumplimiento en los términos de la Ley           393 de 1997;    

f) Presentar Acciones de Tutela en los términos del Decreto           número 2591 de 1991;    

g) Participar en Audiencias Públicas ante los entes que las           convoquen;    

h) Hacer uso de los recursos y acciones legales que se requieran           para el desarrollo del control social.    

Artículo 63. Modalidades de Control Social. Se puede desarrollar el control social a través de veedurías           ciudadanas, las Juntas de vigilancia, los Comités de Desarrollo y Control           Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, las auditorías ciudadanas y           las instancias de participación ciudadana, en los términos de las leyes que           las regulan, y a través del ejercicio de los derechos constitucionales           dirigidos a hacer control a la gestión pública y sus resultados. En materia           de servicios públicos domiciliarios, el control social se sujetará a las           normas especiales contenidas en la Ley 142 de 1994.    

Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son objetivos del control social de la gestión pública y sus           resultados:    

b) Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de           vista de su eficiencia, su eficacia y su transparencia;    

c) Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión           pública, en particular los relacionados con el manejo de los recursos           públicos;    

d) Fortalecer la participación ciudadana para que esta contribuya           a que las autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de los           asuntos públicos;    

e) Apoyar y complementar la labor de los organismos de control en           la realización de sus funciones legales y constitucionales;    

f) Propender por el cumplimiento de los principios           constitucionales que rigen la función pública;    

g) Promover el liderazgo y la participación con miras a           democratizar la gestión pública;    

h) Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte           de agentes estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla;    

i) Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los derechos           sociales, económicos y culturales.    

Artículo 65. Aspectos de la Gestión Pública que pueden ser           sujetos al control social. Salvo los aspectos que sean reservados, todos los niveles de la           administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana.    

En particular, todo contrato que celebren las instituciones del           Estado estará sujeto a la vigilancia por parte de las personas, entidades y           organizaciones que quieran hacerlo, de conformidad con la normatividad           vigente en la materia. En tal sentido, las entidades del Estado y las           entidades privadas que presten servicios públicos domiciliarios o realicen           proyectos con recursos públicos deberán garantizar el ejercicio del derecho           al control social. Para tal efecto, deberán entregar información relacionada           con la prestación del servicio público domiciliario, el proyecto o el uso de           los recursos públicos y de acuerdo con los objetivos perseguidos por el           control social correspondiente, según sea el caso a los agentes de control           para el ejercicio de su función y brindar las condiciones y las garantías           necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y redes para que puedan           ejercer ese derecho.    

Los representantes legales de las entidades públicas o privadas           encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o del           cumplimiento de un servicio público domiciliario a nivel nacional,           departamental o municipal deberán, por iniciativa propia o a solicitud de un           ciudadano o de una organización civil, informar a los ciudadanos y a las           organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el           respectivo nivel territorial, para que en caso de querer hacerlo realicen el           control social correspondiente.    

Para el cumplimiento de estas disposiciones, el control social se sujetará a           las normas especiales contenidas en la Ley 142 de 1994.    

Artículo 66. Principios del Control Social a lo Público. Además de los consignados en la Ley 850 de 2003 como principios           rectores de las veedurías, las personas, entidades y organizaciones que           ejerzan el control social lo harán con base en los principios de:    

a) Oportunidad: Buscando el impacto preventivo de su acción,           informando en el momento adecuado;    

b) Solidaridad: Por cuanto se actúa para y en representación de           las comunidades destinatarias de los bienes y servicios públicos, centrados           en el interés general y, con especial énfasis, en el interés de los sectores           marginados o más vulnerables de la población.    

CAPÍTULO II:    

De las veedurías ciudadanas.    

Artículo 67. El Artículo 21 de la Ley 850 de 2003 quedará así:    

Redes de veedurías: Los diferentes           tipos de veedurías que se organicen a nivel nacional o de las entidades           territoriales, pueden establecer entre sí mecanismos de comunicación,           información, coordinación y colaboración permitiendo el establecimiento de           acuerdos sobre procedimientos y parámetros de acción, coordinación de           actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y           funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a fortalecer a           la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalización.    

La inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará           ante la Cámara de Comercio, o ante las Personerías Municipales o Distritales           de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que           conforman la red.    

Parágrafo. Para la inscripción de redes de veedurías en           Personerías Municipales o Distritales, se exigirán los mismos requisitos que           requieren las organizaciones sin ánimo de lucro para ser inscritas ante las           Gobernaciones o Alcaldías que tengan la competencia legal de inspección,           control y vigilancia de dichas organizaciones.    

Artículo 68. El artículo 16 de la Ley 850 de 2003 quedará así:    

Instrumentos de acción.    Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus           funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes           derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las           acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley.    

Así mismo, las veedurías podrán:    

a)           Intervenir en audiencias públicas en los casos y términos contemplados en la           ley;    

b) Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,           hechos y omisiones de los servidores públicos y de los particulares que           ejerzan funciones públicas, que puedan constituir delitos, contravenciones,           detrimento del patrimonio público, irregularidades o faltas en materia de           contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones           administrativas o en la prestación de servicios públicos;    

c) Utilizar los demás recursos, procedimientos e instrumentos que           leyes especiales consagren para tal efecto;    

d) Solicitar a la Contraloría General de la República, mediante           oficio, el control excepcional establecido en el artículo 26, literal b) de           la Ley 42 de 1993;    

e) En todo caso, dicha solicitud no puede implicar un vaciamiento           del contenido de la competencia de la Contraloría territorial respectiva.    

Artículo 69. La denuncia. Definición en el control fiscal. La denuncia           está constituida por la narración de hechos constitutivos de presuntas           irregularidades por el uso indebido de los recursos públicos, la mala           prestación de los servicios públicos en donde se administren recursos           públicos y sociales, la inequitativa inversión pública o el daño al medio           ambiente, puestos en conocimiento de los organismos de control fiscal, y           podrá ser presentada por las veedurías o por cualquier ciudadano.    

Artículo 70.           Adiciónese un artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor:    

Del           procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el control           fiscal.           La atención de las denuncias en los organismos de control fiscal seguirá un           proceso común, así:    

a) Evaluación y           determinación de competencia;    

b) Atención           inicial y recaudo de pruebas;    

c) Traslado al           proceso auditor, responsabilidad fiscal u entidad competente;    

d) Respuesta al           ciudadano.    

Parágrafo 1°.           La evaluación y determinación de competencia, así como la atención inicial y           recaudo de pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código           Contencioso Administrativo para la respuesta de las peticiones.    

El proceso auditor dará respuesta definitiva a la           denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su recepción.    

Parágrafo 2°. Para el efecto, el           Contralor General de la República en uso de sus atribuciones           constitucionales armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de           las denuncias en el control fiscal.[248]    

Artículo 71. Plan anual de financiamiento de los organismos de control. Los           organismos de control y las superintendencias tendrán que establecer en su           plan anual el financiamiento de actividades para fortalecer los mecanismos           de control social.    

Artículo 72. Informes. El interventor o el supervisor del contrato,           deberá rendir mínimo dos informes al grupo de auditoría ciudadana.    

En el primer           informe deberá presentar:    

a) Las           especificaciones técnicas del objeto contratado;    

b) Actividades           administrativas a cargo del contratista;    

c) Toda           estipulación contractual y de los planes operativos.    

En el segundo           informe deberá presentar:    

a) El avance de           las obras con respecto a las condiciones del contrato, dificultades y           soluciones en su ejecución;    

c) Labores           realizadas para el seguimiento y vigilancia para la correcta ejecución de           los contratos;    

d)           Adicionalmente, deberá:    

e) Tener a           disposición de todo ciudadano los informes de interventoría o supervisión,           articular su acción con los grupos de auditores ciudadanos, atender y dar           respuesta a las observaciones hechas por estos grupos;    

f) Asistir y           participar en las actividades con los ciudadanos;    

g) Facilitar el           acceso permanente de la información a su cargo para lo cual deberá emplear           los mecanismos que estime más pertinentes.    

TÍTULO VI:    

DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL ANTE LAS  CORPORACIONES PÚBLICAS DE           ELECCIÓN POPULAR Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.    

Artículo 73. Registro de temas de interés. Cualquier persona, organización social, partido o movimiento           político, podrá inscribirse ante la Secretaría de la respectiva Corporación           para que le sean remitidos vía correo electrónico los proyectos de normas           radicados y los cuestionarios de control político como sus respuestas           atinentes al tema de su interés. La Secretaría remitirá a la comisión           respectiva las direcciones de correos electrónicos a los cuales deberá           enviar oportunamente los proyectos que se adelanten en el tema.    

Artículo 74. Formas de participación. En cumplimiento del derecho a participar en la conformación,           ejercicio y control del poder político en las Corporaciones Públicas, además           de los mecanismos de participación contemplados en la Constitución y la ley,           estas promoverán la participación ciudadana, entre otras, a través de las           siguientes formas: participación ciudadana en aspectos normativos de acuerdo           a las disposiciones del artículo 155 de la Constitución Política; sesión           abierta; propuestas ciudadanas para el ejercicio del control político y           sesiones de comunidades educativas.    

Artículo 75. Promoción. El Congreso, las Asambleas, los Concejos y las Juntas           Administradoras Locales, promocionarán y divulgarán, a través de sus medios           de comunicación, estas nuevas formas de participación para efectos de           garantizar su uso efectivo por parte de la ciudadanía.    

Artículo 76. La Denuncia, Querella o           Queja Ciudadana. Para efectos de garantizar           la participación de la ciudadanía, los organismos de control deberán darle           prioridad a la atención de forma rápida, eficiente y efectiva a las           Denuncias, Querellas o Quejas de la Ciudadanía.    

TÍTULO VII:    

DE LA COORDINACIÓN Y PROMOCIÓN  DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.    

CAPÍTULO I:    

Del Consejo Nacional de Participación  Ciudadana.    

Artículo 77. Del Consejo Nacional de Participación Ciudadana. Créase el Consejo Nacional de Participación Ciudadana, el cual           asesorará al Gobierno Nacional en la definición, promoción, diseño,           seguimiento y evaluación de la política pública de participación ciudadana           en Colombia.    

Artículo 78. Coordinación de las políticas públicas en materia de           participación ciudadana. La coordinación de           las políticas públicas de participación ciudadana estará a cargo del           Ministerio del Interior, previo concepto del Consejo Nacional de           Participación Ciudadana, y con el apoyo del Departamento Nacional de           Planeación en el orden nacional; y en el orden departamental y municipal por           la Secretaría que para tal fin se designe.    

En el caso de que no sea acogido el concepto del Consejo Nacional           de Participación, el gobierno explicará las razones para no acoger dicho           concepto y propondrá el mecanismo de discusión para debatir lo no acordado.    

Artículo 79. Composición del Consejo Nacional de Participación           Ciudadana. Serán miembros permanentes del Consejo           Nacional de Participación Ciudadana:    

a) El Ministro del Interior, quien lo presidirá y convocará, o su           delegado;    

b) El Director del Departamento Nacional de Planeación o su           delegado, quien ejercerá como Secretaría Técnica;    

c) Un Gobernador elegido por la Federación de Departamentos;    

d) Un Alcalde elegido por la Federación Colombiana de Municipios;    

e) Un representante de las asociaciones de Víctimas;    

f) Un representante del Consejo Nacional de Planeación o las           asociaciones de consejos territoriales de planeación;    

g) Un representante de la Confederación comunal;    

h) Un representante de la Asociación Colombiana de Universidades           (ASCUN);    

i) Un representante de la Confederación Colombiana de ONG o de           otras federaciones de ONG;    

j) Un representante de las federaciones o asociaciones de           veedurías ciudadanas;    

k) Un representante de los gremios económicos;    

l) Un representante de los sindicatos;    

m) Un representante de las asociaciones campesinas;    

n) Un representante de los grupos étnicos;    

o) Una representante de las asociaciones de las organizaciones de           mujeres;    

p) Un representante del consejo nacional de juventud;    

q) Un representante de los estudiantes universitarios;    

r) Un representante de las organizaciones de discapacitados;    

s) Un representante de las Juntas Administradoras Locales.    

Parágrafo 1°. El Consejo podrá invitar a sus sesiones a los           representantes de las entidades y organizaciones públicas y privadas que           estime conveniente para el cumplimiento de sus funciones.    

Parágrafo 2°. Los sectores invitados a participar en el Consejo           Nacional de Participación contarán con un plazo de tres meses para definir           el representante ante el consejo. Si cumplido el plazo no se ha designado,           los miembros del consejo ya elegidos solicitarán a cada una de las           organizaciones representativas que se reúnan para que de manera autónoma e           independiente escojan su delegado. Si pasado un mes a la convocatoria no se           produce la selección, los integrantes ya designados al consejo definirán           cuál de los candidatos representa el sector.    

Parágrafo 3°. Los miembros del Consejo Nacional de Participación           tendrán periodos de cuatro años y no podrán ser reelegidos inmediatamente.    

Parágrafo 4°. En todo caso los gobiernos nacional y territoriales           contarán con un plazo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación           de la presente ley para conformar los respectivos Consejos de Participación           Ciudadana.    

Parágrafo transitorio. A los dos años de conformado el Consejo           Nacional de Participación, la mitad de los miembros de la sociedad civil           serán remplazados por aquellos miembros que el Consejo decida por mayoría.           Los nuevos miembros ejercerán su periodo por cuatro años.    

Artículo 80. Funciones.    El Consejo Nacional de Participación Ciudadana tendrá las siguientes           funciones:    

a) Asesorar de manera permanente al Gobierno Nacional en materias           relacionadas con la participación ciudadana, especialmente en lo relacionado           con el marco jurídico y el diseño de las políticas públicas;    

b) Diseñar la puesta en marcha del Sistema Nacional de           Participación Ciudadana como un dispositivo de articulación de instancias,           espacios, sujetos, recursos, instrumentos y acciones de la participación           ciudadana. El Sistema Nacional estará conformado por los niveles           departamentales, municipales, distritales y locales de participación           ciudadana, por el Sistema Nacional de Planeación y por los Espacios e           Instancias Nacionales de participación ciudadana;    

c) Evaluar de manera permanente la oferta participativa estatal           para sugerir al Gobierno nacional la eliminación, fusión, escisión y           modificación de las instancias y mecanismos de participación ciudadana           existentes;    

d) Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de estrategias           que motiven a la ciudadanía para presentar iniciativas para el mejoramiento           de la participación ciudadana y promover en todo el país la cultura y la           formación para la participación;    

e) Proponer incentivos con el fin de propiciar la inversión del           sector privado en programas, políticas y planes para la promoción de la           participación ciudadana;    

f) Sugerir a las distintas entidades y organismos de la           administración central y descentralizada del nivel nacional y a las           entidades territoriales, modificaciones en sus planes, programas y           proyectos, para asegurar la debida participación ciudadana en los mismos.           Las sugerencias deben ser evaluadas por las entidades y organismos           correspondientes;    

g) Evaluar las políticas y programas de participación ciudadana y           proponer las modificaciones y ampliaciones que considere pertinentes;    

h) Presentar un informe anual público al Congreso de la República           sobre la situación de la participación ciudadana en el país;    

i) Asesorar al Gobierno Nacional en la definición de los           mecanismos más idóneos para financiar las iniciativas de participación           ciudadana;    

j) Darse su propio reglamento y fijar autónomamente su agenda;    

k) Promover la elaboración de códigos de ética para el ejercicio           responsable de las actividades en los distintos espacios e instancias de           participación ciudadana;    

l) Promover la economía de espacios de participación y la           articulación institucional como herramientas prioritarias para materializar           la política pública de participación ciudadana.    

Artículo 82. Composición de los Consejos Departamentales,           Distritales y Municipales de Participación Ciudadana. Serán miembros permanentes           de los Consejos, quienes ejerzan funciones equivalentes a las de los           miembros señalados para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana a           nivel departamental, distrital o municipal.    

La composición seguirá las mismas reglas           establecidas para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana,           consagradas en los artículos precedentes.    

Artículo 83. El Ministerio del Interior           o las Secretarías que se designen para tal fin en las entidades           territoriales pondrán en funcionamiento los respectivos Consejos de           participación dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en           vigencia de la presente ley.    

Artículo 84. De las Comisiones Regionales de           Moralización como promotoras de la participación ciudadana. Las Comisiones Regionales de Moralización, serán las           encargadas de la elaboración de informes públicos sobre las acciones de los           órganos de prevención, investigación y sanción de la corrupción, así como           los avances en el ejercicio de la participación ciudadana y del control           social sobre la gestión pública por parte de las autoridades locales,           municipales y departamentales. Los informes deberán ser presentados al           Consejo Nacional de Participación Ciudadana y enviados a la Comisión           Nacional de Moralización, dentro de los dos primeros meses del año y entre           agosto y septiembre de cada año.    

Artículo 85. Funcionamiento. El Consejo Nacional de Participación Ciudadana se reunirá al           menos cada cuatro meses por convocatoria del Ministerio del Interior o del           Departamento Nacional de Planeación, sin perjuicio de que sea convocado a           reuniones extraordinarias cuando las circunstancias lo aconsejen. El           Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de la Secretaría Técnica           convocará a las demás sesiones acordadas en el plan de trabajo que debe ser           aprobado durante la instalación.    

CAPÍTULO II:    

De la promoción de la Participación Ciudadana en las           Administraciones Departamentales,  Municipales y Distritales.    

Artículo 86. Sistema municipal o distrital de participación           ciudadana. En todos los distritos y municipios de categorías especial, de           primera o segunda, habrá un sistema de participación ciudadana integrada por           los espacios municipales o distritales de deliberación y concertación del           respectivo nivel que articulan las instancias de participación ciudadana           creadas por las leyes. Dicho sistema será liderado y puesto en marcha por el           Consejo de participación de la respectiva entidad territorial.    

Artículo 87. Oficinas departamentales, municipales y distritales           para la promoción de la participación ciudadana. Las administraciones[249] de los departamentos con más de un           millón de habitantes de los municipios de categorías especial, de primera y           de segunda y de los distritos, podrán crear oficinas para la promoción de la           participación ciudadana, adscritas a las secretarías que para tal fin se           designe por los respectivos gobiernos territoriales[250],           como órganos responsables de promover el derecho a la participación           ciudadana en sus respectivas unidades territoriales.    

Artículo 88. Promoción de la participación ciudadana en las           administraciones departamentales, municipales y distritales. La promoción del derecho a           la participación ciudadana en las unidades territoriales dependerá de las           Secretarías que se designen para tal fin, quienes podrán designar personal           con dedicación exclusiva para tal fin.    

Artículo 89. Funciones.           Para promover la participación ciudadana, las Secretarías que se designen           para tal fin tendrán las siguientes funciones:    

a) Formular las políticas locales de participación en armonía con           la política nacional y con el concurso de las distintas instancias           institucionales y no institucionales de deliberación existentes y con las           entidades que conforman el Estado a nivel local;    

b) Hacer seguimiento al cumplimiento de las políticas locales de           participación, así como hacer seguimiento a los compromisos de las           administraciones emanados de los ejercicios de control social;    

c) Garantizar el adecuado estudio e integración de las           recomendaciones hechas por actores de la sociedad civil a la administración           territorial en desarrollo de sus actividades y cofinanciar los esfuerzos de           participación ciudadana;    

d) Fomentar la cultura democrática y el conocimiento y           apropiación de los mecanismos de participación ciudadana y comunitaria en           las instituciones educativas;    

e)           Diseñar y gestionar estrategias e instrumentos que concreten en las           realidades locales las políticas nacionales en materia de participación y           organización de la ciudadanía;    

f)           Diseñar y promover la estrategia que garantice la información suficiente           para una efectiva participación ciudadana;    

g)           Ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para           la promoción de la participación ciudadana, el interés asociativo y la           organización comunitaria en el departamento o municipio;    

h)           Fomentar procesos asociativos en las organizaciones sociales y comunitarias;    

i)           Liderar, orientar y coordinar los procesos de participación de los grupos           poblacionales desde la perspectiva etaria, étnica, generacional y de equidad           de género;    

j)           Desarrollar la rendición de cuentas a la ciudadanía y promover ejercicios de           control social como procesos permanentes que promuevan, en lenguajes           comprensibles, la interlocución y evaluación de la gestión pública de           acuerdo con los intereses ciudadanos;    

k)           Estimular los ejercicios de presupuestación participativa a través de toma           de decisiones de carácter deliberativo sobre la destinación de recursos de           inversión pública;    

CAPÍTULO III:    

De los acuerdos participativos.    

Artículo 90. Definición.    El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación           equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos           públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los           gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de           mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus           presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los           recursos públicos.    

Artículo 91. Objeto.    La ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva           participación de la sociedad civil en el proceso de programación           participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los           planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales, distritales,           municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la gestión.    

Artículo 92. Finalidad.    La ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la           sociedad, para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a           través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita           alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y           sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado           control social en las acciones públicas, en especial de los que tratan el           artículo 355 de la Constitución Nacional.    

Artículo 93. Seguimientos a los acuerdos participativos. Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales,           departamentales, municipales y de las localidades, reflejan de manera           diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de           las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello,           las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y           compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales, Municipales y Locales           de Planeación, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto           institucional.    

Parágrafo. Para efectos de cumplimiento de           la presente ley, las Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las           Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos           participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales.    

CAPÍTULO IV:    

De la Financiación de la Participación  Ciudadana.    

Artículo 94. Sobre el gasto en participación ciudadana. Se entenderá por gasto en participación ciudadana el           financiamiento de actividades y proyectos para la promoción, protección y           garantía al ejercicio del derecho de participación. Dichas actividades y           proyectos propenderán por la puesta en marcha y la operación de mecanismos           efectivos de participación para que las personas y las organizaciones           civiles puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento a las           decisiones relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las           afecten o sean de su interés.    

Parágrafo 1°. Ninguna entidad estatal podrá utilizar las           apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos           de los contenidos dentro de la definición de gasto en participación           ciudadana que expone este artículo y los que apruebe el Consejo Nacional de           Participación.    

Parágrafo transitorio. El Departamento Nacional de Planeación y           el Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia de esta ley y en un           periodo no mayor a un (1) año, adoptarán una metodología para identificar           con precisión, de acuerdo con lo previsto en el presente título, los           presupuestos de gasto e inversión de las entidades del orden nacional,           departamental, municipal, distrital y local en relación con la participación           ciudadana, previa consulta con el Ministerio del Interior según           recomendaciones del Consejo Nacional para la Participación Ciudadana.    

Artículo 95. Financiación de la participación ciudadana.    

Los recursos para los programas de apoyo y promoción de la           participación ciudadana podrán provenir de las siguientes fuentes:    

a) Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de           la Democracia;    

b) Recursos de las entidades territoriales que desarrollen           programas relacionados con el ejercicio de la participación ciudadana;    

c) Recursos de la cooperación internacional que tengan           destinación específica para el desarrollo de programas y proyectos que           impulsen la intervención de la ciudadanía en la gestión pública;    

e) Recursos de las entidades públicas del orden nacional que           tengan dentro de sus programas y planes la función de incentivar y           fortalecer la participación ciudadana.    

Artículo 96. El Fondo para la Participación Ciudadana y el           Fortalecimiento de la Democracia.           Este Fondo será una cuenta adscrita al Ministerio del Interior sin           personería jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se           destinarán a la financiación o cofinanciación de planes, programas y           proyectos de formación para la participación ciudadana o de participación           ciudadana.    

Parágrafo 1°. Los planes, programas y proyectos financiados o cofinanciados           por el Fondo podrán ser ejecutados directamente por el Ministerio del           Interior o, mediante contratos o convenios con entidades de derecho público.    

Parágrafo 2°. La participación del Fondo en la financiación o           cofinanciación de planes, programas y proyectos de participación ciudadana,           no exime a las autoridades públicas del nivel nacional, departamental,           municipal y distrital, de cumplir con sus obligaciones constitucionales y           legales en la promoción y garantía del derecho a la participación ciudadana           en sus respectivas jurisdicciones.    

Parágrafo 3°. La dirección, administración y ordenación del gasto           del Fondo estará a cargo del Ministro del Interior o de quien este delegue.    

Parágrafo 4°. El Fondo deberá realizar un informe dos veces al           año al Consejo Nacional de Participación Ciudadana donde incluya el reporte           de sus actividades, prioridades y ejecución del presupuesto.    

Artículo 97. Recursos del Fondo para la Participación Ciudadana y           el Fortalecimiento de la Democracia. Los           recursos del Fondo estarán constituidos por:    

a) Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General de la           Nación;    

b) Las donaciones de dinero que ingresen directamente al Fondo           previa incorporación al Presupuesto General de la Nación y las donaciones en           especie legalmente aceptadas;    

c) Los aportes provenientes de la cooperación internacional,           previa incorporación al Presupuesto General de la Nación;    

d) Créditos contratados nacional o internacionalmente;    

e) Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos           o que adquieran a cualquier título, de acuerdo con la ley.    

Artículo 98. Inversiones asociadas a la participación ciudadana.    Los recursos presupuestales asociados a la promoción de la           participación ciudadana deben invertirse prioritariamente en:    

a) Apoyo a iniciativas enfocadas al fortalecimiento de las           capacidades institucionales de las entidades que conforman las           administraciones públicas nacionales, departamentales, municipales y           distritales para promover y garantizar el derecho a la participación           ciudadana que formen parte de un programa o plan que contenga una evaluación           de impacto al finalizar el proyecto;    

b) Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de           ejercicios de presupuestación participativa en los distintos niveles de           organización territorial del país;    

c) Apoyo a iniciativas de control social enfocadas a promover el           seguimiento y la evaluación a la gestión de las autoridades públicas del           orden nacional, departamental, municipal y distrital;    

d) Atender los costos derivados de la labor de seguimiento y           supervisión la ejecución de los programas y proyectos que financia el Fondo           para la Participación Ciudadana en los que incurra el Ministerio del           Interior o a quien este delegue;    

e) Apoyo a iniciativas dirigidas al fortalecimiento de las           capacidades organizacionales de las expresiones asociativas de la sociedad           civil que buscan materializar las distintas manifestaciones de la           participación ciudadana a nivel nacional, departamental, municipal y           distrital;    

f) Apoyo a iniciativas encaminadas a la puesta en marcha de           ejercicios de presupuestación participativa en los distintos niveles de           organización territorial del país;    

g) Apoyo a las organizaciones comunitarias y sociales para que           ejerzan su derecho a la participación en el marco del artículo 103           Constitucional.    

Apoyo a la difusión y publicidad sobre las instancias de           participación y la participación como derecho constitucional fundamental del           ciudadano.    

Artículo 99. Fondos departamentales, municipales y distritales           para la Participación Ciudadana.           Cada departamento, municipio y distrito podrá crear, en ejercicio de sus           competencias, un Fondo para la Participación Ciudadana como una cuenta           adscrita a las secretarías que se designen para tal fin, sin personería           jurídica ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinan a la           inversión en planes, programas y proyectos de participación ciudadana en el           respectivo nivel territorial.    

Parágrafo 2°. La información suministrada por los fondos           departamentales, municipales y distritales para la participación ciudadana           deberá ser tenida en cuenta para las decisiones futuras sobre el destino y           uso del gasto en participación ciudadana.    

Artículo 100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes           territoriales previstos en la Constitución y la ley podrán realizar           ejercicios de presupuesto participativo, en los que se defina de manera           participativa la orientación de un porcentaje de los ingresos municipales           que las autoridades correspondientes definirán autónomamente, en consonancia           con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.    

CAPÍTULO V:    

Incentivos.    

Artículo 101. Incentivos simbólicos a la participación ciudadana. El Estado, en todos sus niveles de organización territorial,           incentivará el desarrollo de ejercicios de participación ciudadana y de           control social. Los incentivos a la participación serán:    

a)           Créase el premio nacional a la Participación Ciudadana, el cual será           otorgado anualmente por el Ministro del Interior a la experiencia más           relevante de participación en el país;    

b)           Semestralmente, en el espacio institucional del Ministerio del Interior, se           realizará una edición especial dedicada a presentar una experiencia exitosa           en materia de participación, con la participación del ciudadano o grupo de           ciudadanos que ejecutó la experiencia de participación exitosa;    

c)           Se otorgará anualmente el Premio Nacional al Fomento Estatal de la           Participación Ciudadana, evento que será transmitido por el Canal           Institucional, al alcalde y gobernador del país que más se destaquen por su           apoyo y práctica a experiencias de participación ciudadana y por el           desarrollo exitoso de ejercicios de presupuestación participativa. En la           misma ceremonia se otorgará anualmente el Premio Nacional al Fomento           Empresarial de la Participación Ciudadana con el fin de resaltar el esfuerzo           de Responsabilidad Social Empresarial que se haya destacado en el fomento de           la participación y la generación de capital social;    

d)           Declárese la semana nacional de la participación ciudadana que se celebrará           cada año en el mes de febrero, con actividades educativas, artísticas,           culturales, actos cívicos sociales, políticos y jornadas de rendición de           cuentas;    

e)           Los municipios que promuevan la participación ciudadana y ejercicios de           presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional en el análisis           de desempeño integral de los municipios, de acuerdo a los parámetros que           establezca el Departamento Nacional de Planeación;    

CAPÍTULO VI:    

De los derechos y responsabilidades  de los ciudadanos en la           participación ciudadana.    

Artículo 102. Derechos de los ciudadanos en la participación           ciudadana. Son facultades de los ciudadanos en el           desarrollo de las instancias de participación ciudadana:    

a) Participar en las fases de planeación, implementación,           seguimiento y evaluación de la gestión pública y control político;    

b) Ser informado oportunamente y con claridad sobre el derecho a           la participación ciudadana sus contenidos, las formas y procedimientos para           su ejercicio y, las entidades de las administraciones públicas con las           cuales debe relacionarse de acuerdo a los temas que son de su interés           incentivar;    

d) Recibir información oportuna y veraz para poder ejercer las           acciones de participación;    

e) Recibir capacitación para una mayor comprensión de la gestión           pública y las políticas públicas;    

Artículo 103. Responsabilidades de los ciudadanos. Son responsabilidades de los ciudadanos en el ejercicio de su           derecho a la participación ciudadana:    

a) Informarse sobre los aspectos de interés público sobre los           cuales pretenden promover discusiones públicas, sobre aquellos sometidos a           discusión por las autoridades públicas o, sobre aquellos que dispongan las           instancias que integran la oferta institucional de instancias de           participación ciudadana, así como de las competencias fijadas a las           entidades de la institucionalidad con las cuales interactúa;    

b) Respetar las decisiones tomadas en las instancias de           participación ciudadana de acuerdo a las prioridades concertadas de manera           colectiva por los actores participantes de las mismas;    

c) Para el caso de las expresiones asociativas formales, rendir           cuentas a quienes las integran y/o a las comunidades a las que representan           de las discusiones y decisiones adoptadas en el marco del desenvolvimiento           de la instancia de participación ciudadana.    

CAPÍTULO VII:    

De los deberes de las autoridades públicas  alrededor de las           instancias de participación ciudadana.    

Artículo 104. Deberes de las administraciones nacionales,           departamentales, municipales y distritales en la promoción de instancias de           participación ciudadana formales e informales creadas y promovidas por la           ciudadanía o el Estado. El Estado en todos sus           niveles de organización territorial nacional, bajo el liderazgo de las           administraciones, tiene la obligación de:    

a) Promover, proteger, implementar y acompañar instancias de           participación;    

b) Garantizar la participación ciudadana en los temas de           planeación del desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y           reconciliación, y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas;    

c) Respetar, acompañar y tomar en consideración las discusiones           de las instancias de participación no establecidas en la oferta           institucional y que sean puestas en marcha por iniciativa de la ciudadanía           tales como redes ciudadanas y mesas de trabajo y discusión sectorial e           intersectorial, entre otras;    

d) Proteger a los promotores de las instancias de iniciativa           ciudadana para que se puedan desenvolver en condiciones apropiadas sus           ejercicios de participación ciudadana;    

e) Asistir a las convocatorias realizadas por las instancias de           participación de iniciativa ciudadana a las que sean invitados toda vez que           en ellas se debatan asuntos de su competencia;    

f) Emitir concepto sobre las sugerencias, recomendaciones y           propuestas presentadas de manera formal y derivadas del desarrollo de las           instancias de participación de iniciativa ciudadana o gubernamental que no           se encuentran dentro de la oferta institucional;    

g) Cumplir los compromisos a los que se llegue en desarrollo de           las instancias de participación dentro de los plazos pactados en las mismas;    

h) Convocar de           manera amplia y democrática a los ciudadanos a las instancias de           participación con anticipación suficiente, sin privilegiar a unos ciudadanos           sobre otros y haciendo uso de todos los canales de información disponibles;    

i) Llevar a cabo los ejercicios de consulta de manera amplia y           deliberativa, comprendiendo que la presencia de la ciudadanía no se debe           invocar para legitimar los intereses de los gobernantes o de los promotores           ciudadanos de las instancias vinculadas a la oferta institucional, sino para           alimentar la gestión y el debate público con las opiniones de las personas;    

j) Blindar el desarrollo de este tipo de ejercicios de la           influencia de los actores armados ilegales o de otras fuentes de ilegalidad;    

k) Propiciar las acciones pertinentes y necesarias de           fortalecimiento de las capacidades institucionales de sus dependencias para           garantizar el derecho a la participación ciudadana;    

l) Convocar de manera amplia, cumplida y constante a las           instancias de discusión, llevando un adecuado control de la información allí           producida, así como del cumplimiento de las decisiones y/o sugerencias;    

m) No conformar estas instancias con criterios políticos;    

n) Brindar asistencia técnica y acompañar la cualificación de los           debates ciudadanos, así como el fortalecimiento de las capacidades de           quienes integran estas instancias;    

o) Capacitar y promover a la ciudadanía en las formas eficiente y           efectiva de presentar las denuncias sobre los diversos casos a que haya           lugar, al igual de mostrarles las instancias competentes dentro del Estado           colombiano para recepción de dichas denuncias.    

TÍTULO VIII:    

ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD.    

Artículo 105. Alianzas para la prosperidad. En los municipios donde se desarrollen proyectos de gran impacto           social y ambiental producto de actividades de explotación minero-energética,           se podrán crear a nivel municipal Alianzas para la Prosperidad como           instancias de diálogo entre la ciudadanía, especialmente las comunidades de           áreas de influencia, la administración municipal, el Gobierno Nacional y las           empresas que desarrollen proyectos con el fin de concertar y hacer           seguimiento al manejo de dichos impactos.    

Parágrafo. En ningún caso las Alianzas para la Prosperidad           sustituyen los procesos de consulta previa a los cuales tienen derecho los           grupos étnicos del territorio nacional, de igual manera no sustituye lo           dispuesto en la Ley 99 de 1993. En todo caso, las Alianzas para la           Prosperidad no constituyen un prerrequisito o una obligación vinculante para           las empresas.    

Artículo 106. Contenido de las Alianzas para la Prosperidad. Los acuerdos entre los actores constituyen las Alianzas para la           prosperidad. En ellas se deben definir los mecanismos de acción conjunta que           permitan el desarrollo social sostenible.    

De igual forma, las Alianzas deben contener la visión del           desarrollo que respete las características sociales, culturales y           comunitarias, así como las responsabilidades del Gobierno Nacional,           departamental y municipal y de las empresas mediante sus mecanismos de           responsabilidad social empresarial, y aquellos que se deriven de las           licencias ambientales y los planes de manejo ambiental.    

Artículo 107. Seguimiento al cumplimiento de las Alianzas para la           Prosperidad. Cada Alianza debe contar           con mecanismos de seguimiento que permitan el cumplimiento de los acuerdos           establecidos en el marco de la misma. El Ministerio del Interior, con el           apoyo del Departamento Nacional de Planeación, preparará las metodologías de           trabajo de las Alianzas para la Prosperidad.    

En aquellos casos en que las empresas que desarrollen proyectos           de exploración y explotación de recursos naturales, logren acuerdos con las           comunidades de las zonas de influencia en materia ambiental, social o           cultural y dichos compromisos queden plasmados en las licencias ambientales,           su cumplimiento se sujetará a las disposiciones previstas en las normas que           regulan el otorgamiento y seguimiento de dichas licencias, en concordancia           con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993.    

Parágrafo. En el marco de las alianzas para la prosperidad, se           deberá conformar un Comité de Verificación y Seguimiento, en el cual tendrán           participación, por lo menos, dos integrantes de la comunidad y el agente del           Ministerio Público del respectivo municipio, así como las autoridades que           representen las entidades públicas y empresas que hagan parte de la Alianza           para la Prosperidad. El informe de verificación y seguimiento que rinda este           comité, será el documento que valide o no el cumplimiento de los acuerdos.    

Artículo 108. Suministro de y bienes y servicios y contratación           de mano de obra de las áreas de influencia. Las           autoridades locales promoverán de manera concertada en el marco de las           Alianzas para la Prosperidad los mecanismos que permitan la contratación de           mano de obra local y los mecanismos de suministro de bienes y servicios.    

TÍTULO IX:    

DISPOSICIONES VARIAS.    

Artículo 109. Atributos del derecho a la participación. Son atributos del derecho a la participación, las que se señalan           a continuación.    

a) Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones           normativas, institucionales y sociales para participar en la construcción de           lo público en los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía           ciudadana;    

b) Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión,           libre asociación, libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido;           en condiciones de equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que           permita la expresión de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y           visiones de futuro de manera autónoma;    

c) Calidad: refiere a la pertinencia, oportunidad, suficiencia de           la información y la cualificación ciudadana para la incidencia real de la           participación en la construcción de lo público y el desarrollo de procesos           democráticos;    

d) Permanencia: entendida como la garantía de procesos           sostenibles de participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la           construcción de lo público.    

Artículo 110. Obligaciones del Estado. El estado garantizará las bases fundamentales de la democracia a           través de la libre expresión, libre movilización social, libre asociación,           la autonomía, formación, fortalecimiento y reconocimiento de los ciudadanos,           sus organizaciones y representantes, así como la institucionalización de           mecanismos, instancias, y estrategias de participación; no solo mediante el           cumplimiento de la normativa legal vigente, sino a través de la difusión           adecuada de información, el apoyo al control social sobre la gestión           pública, la formación y la promoción de la investigación e innovación sobre           la participación, entre otros.    

Artículo 111. Diálogo Social.    El diálogo social es un mecanismo democrático para la participación ciudadana           y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, con el           objetivo de promover la interacción, comunicación, consulta y seguimiento de           políticas públicas a nivel nacional y territorial.    

Artículo transitorio 112.           Confórmese una comisión integrada por el Ministro del Interior, tres           Senadores y tres Representantes a la Cámara de las Comisiones de Asuntos           Constitucionales, y dos miembros de la academia designados de común acuerdo           por los anteriores miembros, para que dentro de los seis (6) meses           siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, compilen todos los           textos legales que regulan el derecho a la participación ciudadana.    

Artículo 113. Vigencia. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación y           deroga las disposiciones que le sean contrarias a las establecidas en esta           ley.    

       

      

Salvamento   parcial y aclaración de voto    

de la magistrada   (e) Martha Victoria Sáchica Méndez    

a la sentencia   C-150 de 2015    

REVOCATORIA DE MANDATO-Límite temporal de iniciativa   (Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE INICIATIVA DE REVOCATORIA DE   MANDATO-Condicionamiento impide realizar cualquier trámite una vez cumplido   el tercer año del periodo (Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE   INICIATIVA DE REVOCATORIA DE MANDATO-Argumentos de condicionamiento no son   de orden legal, sino de conveniencia, desbordando el marco constitucional   (Salvamento parcial de voto)/LIMITE TEMPORAL DE INICIATIVA DE REVOCATORIA DE   MANDATO-Restricción que el condicionamiento hace a este mecanismo de control   ciudadano, se aparta por completo del sentido dado por el legislador a la norma   (Salvamento parcial de voto)    

ALIANZAS PARA LA PROPERIDAD-Como espacio de participación de la   comunidad a nivel municipal en proyectos de gran impacto social y ambiental   producto de actividades de explotación minero-energética, no se oponen a la   Constitución (Aclaración de voto)/ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-En ningún   caso pueden suplir o mezclarse con los procesos de consulta previa a los grupos   étnicos (Aclaración de voto)    

SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS Y CONTRATACION DE MANO DE OBRA DE   LAS AREAS DE INFLUENCIA EN EL MARCO DE LAS ALIANZAS PARA LA PROSPERIDAD-Norma   no faculta al mandatario local para realizar con las personas naturales o   jurídicas a cargo de los proyectos, convenios o negociaciones sobre la materia   por fuera del espacio común de deliberación y concertación de dichas alianzas   (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente PE-038    

Revisión del Proyecto de ley estatutaria No. 134/11 Cámara (acumulado 13/11   Cámara) – 227/12 Senado “Por la cual se dictan disposiciones en materia de   promoción y protección del derecho a la participación democrática”    

Magistrado   ponente:    

Mauricio González   Cuervo    

Con el respeto acostumbrado hacia las   decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, manifiesto mi   salvamento de voto parcial en relación con la decisión de declarar la   exequibilidad condicionada del parágrafo 1º del artículo 6º del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012   Senado “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación democrática”, por las razones que   pasaré a exponer:    

Con el mencionado condicionamiento la Corte altera, sin razones de naturaleza   constitucional, la expresa voluntad del legislador en este punto, toda vez que   prohíbe adelantar votaciones conducentes a una revocatoria de mandato o   cualquier trámite que deba surtirse dentro de ésta, durante el último año del   respectivo período, aunque la inscripción de la iniciativa se hubiere efectuado   antes de culminar el tercer año. En efecto, no se advierte en la fundamentación   de la decisión de la que me aparto, ningún argumento constitucional, desbordando   el asunto a reglamentar en el artículo 6, impida que se continúe con el trámite   de la revocatoria del mandato, aunque los ciudadanos que convocan hayan   realizado la inscripción cumpliendo los requisitos previstos en el artículo 6 y   dentro de los límites temporales fijados puntualmente por el Congreso en el   parágrafo 1º.    

La interpretación que se impone en la sentencia al mencionado parágrafo no solo   resulta descontextualizada, porque establece una especie de prescripción, que en   nada se relaciona con los requisitos para la inscripción de la revocatoria del   mandato, sino que más bien se refiere a, como se dijo, una especie de pérdida   del derecho ciudadano a promover la revocatoria cuando el trámite de la misma,   aún por causas ajenas a los promotores, no ha llegado a su fin. En este sentido,   adviértase que el condicionamiento impide realizar cualquier trámite una vez   cumplido el tercer año del periodo, lo cual incluso puede llevar a que,   efectuado el proceso de votación, si los resultados no se obtienen antes de   finalizar el tercer periodo o no se expide cualquier acto administrativo   requerido con posterioridad, la revocatoria del mandato resultare inocua, ante   la imposibilidad de continuar con el proceso.    

Además de señalarse, mediante un condicionamiento, una regla de procedimiento   que no toca con la inscripción, la precisión interpretativa de la Sala afecta la   efectividad de la actuación administrativa, con base en la cual se establece,   porque permite que aunque se cumplan todos los requerimientos legales por los   ciudadanos, no se finiquite el trámite de la revocatoria por la consecuencia   prescriptiva impuesta por la sentencia, sin ninguna razón para hacerlo, dado que   el condicionamiento era innecesario  para garantizar la aplicación conforme   a la Constitución del aparte “y no faltare menos de un año para la finalización   del respectivo periodo constitucional” del parágrafo, cuyo sentido fue   modificado con el condicionamiento aprobado por la mayoría.    

Lo anterior lleva a otro motivo de mi discrepancia con el condicionamiento   adoptado y es que desde el punto de vista de la técnica de estudio y decisión   constitucional, la decisión carece de fundamento, por cuanto el texto   condicionado – “y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo   periodo constitucional” –   del parágrafo 1º del artículo 6 del proyecto de Ley Estatutaria no daba lugar a   una múltiple interpretación que impusiera precisar, mediante un   condicionamiento, cuál de las distintas exégesis es la ajustada a la   Constitución. Considero que la disposición en cita no permite, de ninguna forma   esa multiplicidad de entendimientos, razón de más para que se hubiera descartado   el condicionamiento aprobado por la Sala.    

Aunque la   sentencia cita en apoyo de la decisión el artículo 209 constitucional, los   argumentos en que se basa no son de orden legal, sino de conveniencia,   desbordando el marco constitucional que define los pronunciamientos de ésta   Corporación. Expresa la sentencia: “La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se   surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es   menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de   eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo   interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos   deben dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas   que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial   y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una   transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves   efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos. Ahora   bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso   revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con   ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la   total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las   autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo.”    

Con el mayor respeto por el criterio de los integrantes de la Sala, razones de   interferencia en la gestión del alcalde o gobernador y el breve tiempo de   transición entre los mandatarios si la revocatoria prospera, no son en lo   absoluto razones de orden constitucional para restringir el derecho de   participación en el control de la administración.    

La restricción que el   condicionamiento hace a este mecanismo de control ciudadano, se aparta por   completo del sentido dado por el legislador a la norma, con lo cual se fija una   interpretación que ninguna conexión tiene con el texto que se señala en la   sentencia C-150 de 2015 como condicionado. A mi juicio, la decisión de la Sala   desconoce la finalidad de la regulación contenida en el parágrafo 1º del   artículo 6   del Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011   Cámara) – 227 de 2012 Senado, el cual se ocupa de   fijar los presupuestos temporales para inscribir la revocatoria del mandato, más   no prohibir, como lo hace la Corte con su decisión, la continuación del trámite   de la revocatoria del mandato, cumplido el tercer año de gestión del servidor   electo.    

Se insiste, el   condicionamiento señalado en la sentencia introduce en el parágrafo un contenido   normativo ajeno al tema abordado en el artículo, y lo que estimo más   preocupante, una restricción del derecho de participación de los ciudadanos en   el control del ejercicio del poder por parte de los mandatarios locales que va   mucho más allá de los señalado por el legislativo. Ello por cuanto, el lapso de   dos años para la inscripción de la revocatoria, por virtud de la decisión de la   cual me aparto, se reduce al segundo año del periodo del alcalde o gobernador,   pues cualquier efectuada con posterioridad, en atención a los términos del   trámite de la revocatoria, no podrá culminar en su integridad antes de comenzar   el último año del mandato.    

Estoy completamente en   desacuerdo con cualquier interpretación normativa de esta Corporación al   efectuar el control de constitucionalidad de las normas, que implique   profundizar las limitaciones señaladas por el legislador al ejercicio de las   distintas formas de participación democrática de los ciudadanos, y que no tenga   claro fundamento en las previsiones constitucionales, pues Colombia es un Estado   que debe caracterizarse, porque así lo dispone la Constitución, por garantizar   la democracia participativa.    

Aclaración de voto frente a los argumentos en que se apoya la exequibilidad de   los artículos 105 a 108 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara   (Acumulado 133 de 2011 Cámara) – 227 de 2012 Senado    

Aunque comparto la decisión de declarar exequibles los artículos 105 a 108 del   proyecto de ley analizado, lo hago por razones distintas a las plasmadas en la   sentencia C-150 de 2015, puesto que considero que las disposiciones que crean la   figura de las Alianzas para la Prosperidad, como espacio de participación de la   comunidad a nivel municipal,  en proyectos de gran impacto   social y ambiental producto de actividades de explotación minero-energética, no se oponen a   la Constitución en tanto, el Estado debe procurar fortalecer a las agrupaciones   y comunidades para que desarrollen la democracia participativa, conforme al   artículo 103, inciso segundo de la Constitución Política, y conforme lo señalado   en el parágrafo del artículo 105 del proyecto de ley estatutaria sometido a   control constitucional no podrá existir incompatibilidad con el mecanismo de la   consulta previa a los grupos étnicos, ni mucho menos puede interpretarse que las   Alianzas para la Prosperidad lleguen a suplantar los procesos de consulta   previa, cuyo espectro temático es mucho más amplio y comprende tanto los   proyectos minero energéticos, como muchos otros,.    

Con base en el mismo texto constitucional estimo que las normas son exequibles    por cuanto, demográficamente y a diferencia de la consulta previa, no están   limitadas por la condición de pertenencia a un grupo étnico, pues el factor   determinante en estos eventos será la incidencia en  el municipio donde se   creen las Alianzas para la Prosperidad, por el proyecto de gran impacto social y   ambiental producto de actividades de explotación minero-energética, que se someta a   su consideración para efectos de concertación, con la participación de la ciudadanía,   especialmente las comunidades de áreas de influencia, la administración   municipal, el Gobierno Nacional y las empresas que desarrollen proyectos, que permite la   participación de la población en la toma de decisiones en proyectos de gran impacto   social y ambiental producto de actividades de explotación minero-energética.    

Al ser una instancia del orden municipal, es claro que las Alianzas para la   prosperidad son diferentes y en ningún caso pueden suplir o mezclarse con los   procesos de consulta previa a los grupos étnicos; por manera que si los   proyectos afectan zonas de incidencia de éstas comunidades, será imperativo   realizar el proceso de consulta previa, aunque a nivel municipal existan   Alianzas para la Prosperidad.    

Por último, frente al artículo 108, considero que es exequible, porque asigna un   deber a los Alcaldes y es que al interior de ese espacio de concertación y de   cara a quienes en él intervienen promueva la ocupación laboral de la población   del municipio. Es decir, la norma no faculta al mandatario local para realizar   con las personas naturales o jurídicas a cargo de los proyectos, convenios o   negociaciones sobre la materia, por fuera del espacio común de deliberación y   concertación de las Alianzas para la Prosperidad.    

MARIA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (e)    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y DEL   MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

REFERENDO O   CONSULTA POPULAR SOBRE CONCESION DE AMNISTIAS O INDULTOS-Respeto de la   línea decisoria fijada en sentencia C-180 de 1994 (Aclaración de voto)    

INICIATIVAS   ORIENTADAS A LA CONCESION DE AMNISTIAS E INDULTOS-Constitución   política no reserva al Gobierno o a otros órganos del Estado la presentación de   dichas iniciativas, y sí en cambio consagra la participación ciudadana como   elemento definitorio y finalidad esencial del Estado y establece que la paz es   un derecho y deber de obligatorio cumplimiento (Aclaración de voto)    

Referencia: Sentencia C-150 de 2015 (Expediente PE-038)    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el acostumbrado respeto, nos permitimos formular aclaración de voto a la   decisión adoptada por la Sala Plena en relación con la declaratoria de   exequibilidad del artículo 18 literal d), el cual restringe la iniciativa   popular legislativa y normativa, al igual que la convocatoria ciudadana de   consultas populares, cuando estas versen sobre la concesión de amnistías o   indultos.    

Acompañamos la declaratoria de exequibilidad por cuanto con ella se respeta la   línea decisoria fijada por la Corte Constitucional, que en la sentencia C-180 de   1994 que declaró exequible la norma de la Ley 134 de 1994 que excluye esta   materia de la iniciativa popular. No obstante, aclaramos nuestro voto para   señalar que la propia Constitución no reserva al Gobierno o a otros órganos del   Estado la presentación de iniciativas orientadas a la concesión de amnistías o   indultos, y sí en cambio consagra la participación ciudadana como elemento   definitorio y finalidad esencial del Estado (arts. 1 y 2 CP), y establece que la   paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento (art. 22).    

En ese orden de ideas, debe entenderse que la norma declarada exequible no se   opone al derecho de los ciudadanos a contar con espacios de participación   orientados a debatir públicamente y a promover la concesión de amnistías e   indultos, como herramientas de las que dispone la sociedad en sus esfuerzos por   construir la paz.  La deliberación pública sobre este asunto concierne a   todos los ciudadanos y sus resultados han de ser tenidos en cuenta por los   órganos a quienes compete la presentación de iniciativas normativas sobre el   asunto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y DE LOS   MAGISTRADOS    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Y    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-150/15    

ALIANZAS PARA LA   PROSPERIDAD EN PROYECTO SOBRE SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Normas establecen   una instancia de concertación paralela que resulta contraria a la Constitución   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTOS MINERO   ENERGETICOS QUE SE ADELANTAN EN TERRITORIO DE COMUNIDADES ETNICAS-Creación de   espacio alterno de concertación puede llegar a debilitar la efectividad del   derecho de los grupos étnicos a la consulta previa (Salvamento parcial de voto)    

Para el caso de proyectos minero energético que se adelantan en territorio de   comunidades étnicas, la creación de un espacio alterno de concertación entra a   competir y, por tanto, puede llegar a debilitar la efectividad del derecho de   los grupos étnicos a la consulta previa. Si además se tiene en cuenta que para   el caso de iniciativas de gran impacto social y ambiental (supuesto que   específicamente prevé la norma), tal derecho implica que los mismos no pueden   realizarse sin obtener el consentimiento libre, previo e informado de las   comunidades, la apertura de una instancia de diálogo adicional puede interferir   la realización de las consultas y generar situaciones de división al interior de   las comunidades, como resultado de acuerdos previos adoptados entre las empresas   y algunos miembros de las comunidades, suscritos por fuera de los espacios de   consulta.    

Tratándose de proyectos que se desarrollan en zonas habitadas por poblaciones no   pertenecientes a grupos étnicos, también la Constitución (art. 79 CP) les   garantiza a estas de manera específica el derecho a participar en las decisiones   relativas a la ejecución de proyectos que pueden afectar su medio ambiente y sus   condiciones de vida. En su jurisprudencia, sintetizada en la sentencia T-294 de   2014, la Corte Constitucional ha señalado que, en virtud de esta norma, las   poblaciones locales tienen el derecho a: (i) la apertura de espacios de   participación, información y concertación, y no de mera información o   socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento   de la evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención,   mitigación y compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento   local y la voz de los afectados (T-348 de 2012); (ii) la participación en el   proceso de elaboración de los censos de afectados y a todo lo largo de la   realización del proyecto (T-135 de 2013); (iii) el cumplimiento de los   compromisos acordados en los espacios de concertación (T-194 de 1999); (iv) la   financiación de la asesoría que requieran las comunidades afectadas por el   proyecto, a fin de que estas puedan ejercer su derecho a la participación   efectiva (T-194 de 1999); (v) la participación de las comunidades afectadas por   daños ambientales en las actividades de monitoreo y control (T-574 de 1996).    

ALIANZAS PARA LA   PROSPERIDAD EN PROYECTO SOBRE SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Creación de   nuevos espacios atados a objetivos particulares de política pública puede   conducir a confusiones innecesarias y debilitar los mecanismos existentes,   amenazando así los estándares de protección definidos en la Constitución   (Salvamento parcial de voto)    

La figura de las Alianzas para la Prosperidad corre el riesgo de ser   interpretada en el sentido de definir un estándar de participación para las   poblaciones locales no pertenecientes a grupos étnicos mucho menor del que se   prevé en estas decisiones y, por supuesto, del que se garantiza a las   poblaciones étnicas a través del derecho a la consulta previa. Ello por cuanto   la participación en estos espacios no resulta vinculante para las empresas,   según lo establece el parágrafo del artículo 105 del proyecto de ley revisado.   Consideramos que la concertación entre gobierno, empresarios mineros y sociedad   civil para el fortalecimiento de la gobernabilidad en el territorio puede   lograrse a través de las instancias existentes de participación. La creación de   nuevos espacios atados a objetivos particulares de política pública puede   conducir a confusiones innecesarias y debilitar los mecanismos existentes,   amenazando así los estándares de protección definidos en la Constitución.    

Referencia: Expediente PE-038    

Revisión del Proyecto de ley estatutaria No. 134/11 Cámara (acumulado 13/11   Cámara) – 227/12 Senado “Por la cual se dictan disposiciones en materia de   promoción y protección del derecho a la participación democrática”    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, formulamos   salvamento parcial de voto respecto de la declaratoria de exequibilidad de los   artículos 105 a 108 del proyecto de ley revisado, en los cuales se   introduce la figura de las Alianzas para la Prosperidad. Dichas normas   establecen una instancia de concertación paralela que resulta contraria a la   Constitución, por las siguientes razones:    

En primer lugar, para el caso de proyectos minero energéticos que se adelantan   en territorio de comunidades étnicas, la creación de un espacio alterno de   concertación entra a competir y, por tanto, puede llegar a debilitar la   efectividad del derecho de los grupos étnicos a la consulta previa.  Si   además se tiene en cuenta que para el caso de iniciativas de gran impacto social   y ambiental (supuesto que específicamente prevé la norma), tal derecho implica   que los mismos no pueden realizarse sin obtener el consentimiento libre, previo   e informado de las comunidades, la apertura de una instancia de diálogo   adicional puede interferir la realización de las consultas y generar situaciones   de división al interior de las comunidades, como resultado de acuerdos previos   adoptados entre las empresas y algunos miembros de las comunidades, suscritos   por fuera de los espacios de consulta.    

En segundo lugar, tratándose de proyectos que se desarrollan en zonas habitadas   por poblaciones no pertenecientes a grupos étnicos, también la Constitución   (art. 79 CP) les garantiza a estas de manera específica el derecho a participar   en las decisiones relativas a la ejecución de proyectos que pueden afectar su   medio ambiente y sus condiciones de vida. En su jurisprudencia, sintetizada en   la sentencia T-294 de 2014,[252]  la Corte Constitucional ha señalado que, en virtud de esta norma, las   poblaciones locales tienen el derecho a: (i) la apertura de espacios de   participación, información y concertación, y no de mera información o   socialización, que impliquen el consentimiento libre e informado, en el momento   de la evaluación de los impactos y del diseño de medidas de prevención,   mitigación y compensación, de modo tal que en ellas se incorpore el conocimiento   local y la voz de los afectados (T-348 de 2012[253]); (ii) la   participación en el proceso de elaboración de los censos de afectados y a todo   lo largo de la realización del proyecto (T-135 de 2013[254]); (iii) el   cumplimiento de los compromisos acordados en los espacios de concertación (T-194   de 1999[255]);   (iv) la financiación de la asesoría que requieran las comunidades afectadas por   el proyecto, a fin de que estas puedan ejercer su derecho a la participación   efectiva (T-194 de 1999); (v) la participación de las comunidades afectadas por   daños ambientales en las actividades de monitoreo y control (T-574 de 1996[256]).    

La figura de las Alianzas para la Prosperidad corre el riesgo de ser   interpretada en el sentido de definir un estándar de participación para las   poblaciones locales no pertenecientes a grupos étnicos mucho menor del que se   prevé en estas decisiones y, por supuesto, del que se garantiza a las   poblaciones étnicas a través del derecho a la consulta previa.   Ello   por cuanto la participación en estos espacios no resulta vinculante para las   empresas, según lo establece el parágrafo del artículo 105 del proyecto de ley   revisado.    

Por todo lo anterior, la Corte debió declarar la inexequibilidad los artículos   105 a 108 del proyecto de ley.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO   GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA   C-150/15    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Declaración de   existencia de cosa juzgada resultó insuficiente (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY   ESTATUTARIA SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA DE CONSULTA   POPULAR-Se opone a la carta política (Salvamento parcial de voto)/CONSULTA   POPULAR-Realización corresponde al Presidente, gobernadores y alcaldes   (Salvamento parcial de voto)/CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación   que carece de iniciativa popular para su promoción y sólo interviene el Pueblo   en la etapa de votación (Salvamento parcial de voto)    

DERECHO DE   PARTICIPACION CIUDADANA Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-No implica   violación por cuanto Constitución y ley prevén alternativas para incidir en   adopción de decisiones que los afectan (Salvamento parcial de voto)    

Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria   134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012 SENADO “Por la cual   se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la   participación democrática”    

Salvo parcialmente mi voto   frente a la sentencia C-150 de 2015 por las razones que a continuación se   presentan y precisan en el anexo que acompaña este texto:    

1. La Corte ha debido, respecto de varias disposiciones del proyecto de ley,   estarse a lo resuelto en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994 por   encontrarse configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sin   embargo, en la sentencia C-150 de 2015 ello ocurrió únicamente respecto del   artículo 47 y de algunas expresiones del artículo 21, pese a que en las   referidas sentencias la Corte se había ocupado de juzgar la constitucionalidad   de disposiciones cuyo texto o contenido normativo coincidían con aquellas que   hacían parte del proyecto de ley examinado en la sentencia C-150 de 2015.    

De acuerdo con lo anterior, la declaración de existencia de cosa juzgada resultó   insuficiente y debía comprender también varios de los contenidos normativos de   los artículos   1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 28, 31, 33, 38, 41,   42, 44 y 46 del proyecto de ley bajo examen, tal y como se desprende la   comparación normativa contenida en el anexo de este salvamento de voto. Esta   determinación de la mayoría   desconoce el valor que la Constitución le asigna a la cosa juzgada   constitucional como instrumento orientado a garantizar la seguridad jurídica, la   supremacía constitucional, la coherencia y la independencia judicial (arts. 1,   4, 83, 228 y 243).    

2. El reconocimiento en el proyecto de ley de la iniciativa ciudadana para el   caso de las consultas populares se opone a la Carta y por ello, las normas que   reconocían tal posibilidad han debido ser declaradas inexequibles. En efecto, a   propósito de la consulta popular los artículos 104 y 105 de   la Constitución prevén que su realización corresponde al Presidente, a los   gobernadores y a los alcaldes. Ello implica que este mecanismo de participación   carece de iniciativa popular para su promoción y sólo interviene el Pueblo en la   etapa de la votación.    

Esta conclusión se basa en que la   decisión constituyente sobre los autorizados para impulsar un mecanismo de   participación, debe entenderse como una valla que impide al Legislador ampliar   la habilitación, a diferencia de lo que ocurre cuando guarda silencio al   respecto, en cuyo caso podría entenderse que delega en el Congreso la   posibilidad de adoptar regulaciones que extiendan la capacidad de iniciativa.   Tal planteamiento no implica en modo alguno una violación de la norma que   protege el derecho de los ciudadanos a participar ni tampoco el carácter   expansivo del principio democrático, si se tiene en cuenta que la Constitución y   la ley prevén otras alternativas para incidir en la adopción de las decisiones   que los afectan.    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE   VOTO    

MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

ANEXO ÚNICO    

COMPARACION NORMATIVA- COSA JUZGADA       

Proyecto objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente ley           es promover, proteger y garantizar modalidades del derecho a participar en           la vida política, administrativa, económica, social y cultural, y así mismo           a controlar el poder político. 

    

    La presente ley regula la iniciativa popular y normativa ante las           corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria           del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto; y establece las normas           fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las           organizaciones civiles.    

 

    La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas           de participación democrática en la vida política, económica, social y           cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta           ley.                    

    Establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación           democrática de las organizaciones civiles.    

 La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras           formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social,           cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el           ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.      

        

Proyecto objeto de examen                    

Ley 131 de 1994                    

Ley 134 de 1994                    

Ley 741 de 2002   

Artículo 6º. Requisitos para la inscripción de           mecanismos de participación ciudadana.    

(…)

    Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato    siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del           momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare           menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.

    Parágrafo 2°. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de           medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de           intercambio de información en el formulario.                    

Artículo7º    

La revocatoria del mandato procederá, siempre y           cuando se surtan los siguientes requisitos:    

1.  Haber transcurrido no menos de un año,           contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario.    

2.  Mediar por escrito, ante la Registraduría           Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para           revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos que hayan           sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en           un número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos.                    

Artículo 64.- Revocatoria del mandato.    

(…)

    La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no           menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo           mandatario.                                      

                     

ARTICULO 1°. Los artículos 7° de la Ley 1 31 de           1994 y 64 de la Ley 134 de 1994, quedarán así:    

“La revocatoria del mandato procederá, siempre y           cuando se surtan los siguientes requisitos:

    

    “1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de           la posesión del respectivo alcalde o gobernador.

    

    “2. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de           convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un           memorial que suscriban los ciudadanos en número no inferior al 40% del total           de votos que obtuvo el elegido”.[257]      

      

        

Proyecto de Ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 7º. Registro de propuestas sobre           mecanismos de participación ciudadana. El registrador correspondiente           asignará un número consecutivo de identificación a las propuestas de origen           popular sobre mecanismos de participación ciudadana, con el cual indicará el           orden en que estos han sido inscritos y la fecha de su inscripción. En el           registro se tendrá en cuenta si la propuesta hace referencia a la           convocatoria a un referendo, a una iniciativa legislativa o normativa, a una           consulta popular de origen ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el           cual será publicado en la página web de la entidad.                    

Artículo 14.- Registro de iniciativas legislativas           y normativas y de solicitudes de referendo. El registrador correspondiente           asignará un número consecutivo de identificación a las iniciativas           legislativas y normativas así como a las solicitudes de referendo, con el           cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de su           inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las iniciativas           legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas, e           informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en el           caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará           trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación           escrito, sobre los procesos de recolección de firmas en curso.      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 8º. Formulario de recolección de apoyos           ciudadanos. La Registraduría del Estado Civil diseñará el formulario de           recolección de firmas de ciudadanos que serán entregados gratuitamente al           promotor de todo tipo de propuesta sobre mecanismos de participación           ciudadana. El formulario de recolección de apoyos deberá contener, como           mínimo, los siguientes datos.    

a) El número que la Registraduría del Estado           Civil le asignó a la propuesta;    

b) El resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su conveniencia           y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de apoyarla. Dicho           resumen no podrá contener alusiones personales ni hacer publicidad personal           o comercial, excepto en los casos de revocatoria al mandato;    

c) Espacio para que cada ciudadano diligencie, de           manera legible, su apoyo a la propuesta con su nombre, número de           identificación, firma y fecha de diligenciamiento. Si la persona no supiere           escribir, registrará su apoyo con su huella dactilar;    

e) La fecha en la que vence el plazo para la           recolección de apoyos ciudadanos a la propuesta.                    

Artículo 16.- El formulario para el trámite de           iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo. El           documento sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyan la iniciativa           legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deberá ser un           formulario diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la           Registraduría correspondiente y contendrá cuando menos la siguiente           información:    

 a)  El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la           iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo,    

 

    b) La información requerida en el formulario presentado para la inscripción de           la iniciativa legislativa y normativa a la solicitud de referendo, de           conformidad con los artículos 11 y 12 de la presente ley,    

c) El resumen del contenido de la propuesta y           la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo.    

El texto de la iniciativa legislativa y           normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no podrán contener           alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial.    

 En el caso de las firmas que se recolecten por correo, según lo previsto en           el artículo 19 de esta ley, el documento en que se firme deberá contener la           información exigida en el presente artículo.

    Los promotores deberán anexar además el texto completo del articulado           correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano           que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si           se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el texto de           la norma en cuestión.        

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para 

       que los mecanismos de participación ciudadana superen la etapa de 

       recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente Registraduría 

       del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución y 

       esta ley.

  

a) Para que una iniciativa de referendo 

       constitucional, una iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o 

       consulta popular nacional de origen ciudadano sea presentada ante el 

       Congreso de la República, o el Senado de la República respectivamente, se 

       requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del 

       censo electoral en la fecha respectiva;

                  

Artículo 28.- Respaldo de las iniciativas           populares legislativas y normativas.    

Para que una iniciativa popular de acto           legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local sea           presentada ante la respectiva corporación pública, deberá contar con el           respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos           inscritos en el censo electoral correspondiente.

    Cuando las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por           concejales o diputados sean de ley, requerirán de un respaldo del treinta           por ciento (30%) de los concejales o diputados del país y las de acto           legislativo con el del veinte por ciento (20%) de los mismos.                                                                                                              

Artículo 33.- Referendo constitucional. A           iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del           censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de           la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un           proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.           El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger           libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan           negativamente.

    La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere del           voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de           estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el           censo electoral.                                                                                                                                                                                                        

Artículo 36.- Referendos derogatorios de ciertos           actos legislativos. Deberán someterse a referendo las reformas           constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los           derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los           procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita,           dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo,           un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral.      

      

        

Proyecto de Ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 9º. Cantidad de apoyos a recolectar. Para 

       recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente Registraduría 

       del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la Constitución y 

       esta ley.

  

b) Para presentar una iniciativa de referendo 

       derogatorio de una ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos 

       igual o superior al diez por ciento del censo electoral en la fecha 

       respectiva;

  

(…)

                  

Artículo 32º.- Respaldo para la convocatoria. Un           número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral           nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso,           podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la           convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de           ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea           negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el           Artículo 163 de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria           total o parcial de leyes,    ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales.    

(…)      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.                    

Ley 134 de 1994.   

Artículo 10º. Plazo para la recolección de apoyos           ciudadanos y entrega de los formularios. Inscrita la propuesta de           referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta popular de           origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la Registraduría del           Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de quince días para           la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, a partir del           cual, estos contarán con seis meses para la recolección de las firmas de           quienes apoyan la iniciativa.    

Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de           fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres           meses más, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional           Electoral.                    

Artículo 18.- Plazo para la recolección de apoyos.           Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo           ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador del           Estado Civil dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los           formularios a los promotores, éstos contarán, desde ese momento, con seis           meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan estos procesos de           participación.    

Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza           mayor, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional           Electoral.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 11º. Entrega de los formularios y estados           contables a la Registraduría. Al vencer el plazo para la recolección de           apoyos, el promotor presentará los formularios debidamente diligenciados, al           Registrador del Estado Civil correspondiente.    

Vencido el plazo sin que se haya logrado           completar el número de apoyos requeridos, la propuesta será archivada.    

Quince días después de la entrega de los formularios de los que trata este           artículo, o del vencimiento del plazo para la recolección de firmas, o su           prórroga si la hubiere, el promotor o comité promotor deberá entregar los           estados contables de la campaña de recolección de apoyos de cualquier           propuesta sobre mecanismo de participación ciudadana. En los estados           contables figurarán los aportes, en dinero o en especie, que cada persona           natural o jurídica realice durante la campaña respectiva.                    

Artículo 22.- Entrega de los formularios a la           Registraduría. Antes de vencerse el plazo de seis meses, los promotores           presentarán los formularios debidamente diligenciados, al Registrador del           Estado Civil correspondiente.    

 

    Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos           requeridos, la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de           referendo será archivada.    

 Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido           el plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el proceso por           el periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las firmas           adicionales serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo           certificado.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 13. Verificación de apoyos. Una vez el           promotor haga entrega de los formularios en los que los ciudadanos           suscribieron su apoyo a la propuesta, la Registraduría del Estado Civil           procederá a verificar los apoyos.    

Serán causales para la anulación de apoyos ciudadanos consignados en los           formularios:

b) Fecha, nombre o número de las cédulas de           ciudadanía ilegibles o no identificables;    

c) Firma con datos incompletos, falsos o           erróneos;    

d) Firmas de la misma mano;    

e) Firma no manuscrita.    

Parágrafo. Cuando se realicen propuestas sobre mecanismos de participación           ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las comunas,           corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo a la propuesta           quienes hagan parte del censo electoral de la respectiva entidad           territorial, comuna, corregimiento o localidad vigente al momento de haberse           presentado la iniciativa de participación.                    

Artículo 19.- Suscripción de apoyos. Para           consignar su apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una           solicitud de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su           puño y letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de           identificación, el lugar y la dirección de su residencia, todo esto en forma           completa y legible, y su firma. Si la persona no supiere escribir imprimirá           su huella dactilar a continuación del que firme a su ruego. Si hubiere           firmas repetidas, se tendrá por válida la que tenga la fecha más reciente.           En el caso de iniciativas promovidas por concejales o diputados, se           escribirá el nombre del municipio o departamento en el que ejercen dicha           representación.    

Serán anulados por la Registraduría de la           Circunscripción Electoral correspondiente los respaldos suscritos en           documentos que no cumplan los requisitos señalados en el artículo 16, al           igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes razones, las           cuales deberán ser certificadas por escrito: 1. Fecha, nombre o número de           la cédula de ciudadanía ilegibles o no identificables.    

2. Firma con datos incompletos, falsos o           erróneos.    

3. Firmas de la misma mano.    

4. Firma no manuscrita.    

5. No inscrito en el censo electoral           correspondiente.    

Parágrafo: Tratándose de una iniciativa           legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el ámbito de las           entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no ser           residente en la respectiva entidad territorial.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 15. Certificación. Vencido el término de           verificación del que trata el artículo anterior y hechas las verificaciones           de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número           total de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y,           finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y           legales exigidos para el apoyo de la propuesta de mecanismo de participación           democrática.

    

    Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha           vencido el plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso por el           periodo que falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva           Registraduría del Estado Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá           presentar nuevamente a la Registraduría los formularios diligenciados para           su verificación.    

Parágrafo. El Registrador del Estado Civil correspondiente no podrá certificar           el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales cuando el           promotor no haya entregado los estados contables dentro del plazo           contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen que la           campaña excedió los topes individuales y generales de financiamiento           permitidos por el Consejo Nacional Electoral.                    

Artículo 24.- Certificación de la Registraduría-.           En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los           formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el           respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de           respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente,           si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales           exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la           solicitud de referendo.       

                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Artículo           22.- Entrega de los formularios a la Registraduría. Antes de vencerse el           plazo de seis meses, los promotores presentarán los formularios debidamente           diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente.

    Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos           requeridos, la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de           referendo será archivada.    

 

    Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha           vencido el plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el           proceso por el periodo que falte y un mes más. Vencido este plazo, las           firmas adicionales serán entregadas para que la Registraduría expida un           nuevo certificado.      

        

Proyecto de ley objeto de examen.                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 18. Materias que pueden ser objeto de           iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular.    Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,    consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas,           aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o           entidad territorial.    

No se podrán presentar iniciativas populares           legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las           asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las           siguientes materias:    

        

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del           Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;    

        

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;    

c) Relaciones internacionales;    

        

d) Concesión de amnistías o indultos;    

        

e) Preservación y restablecimiento del orden           público.                    

Artículo 29.- Materias que pueden ser objeto de           iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas.           Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante           las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la           respectiva corporación.    

        

No se podrán presentar iniciativas populares           legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o           las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:    

        

1. Las  que sean de iniciativa exclusiva           del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en           los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política.

         

        

2. Presupuestales, fiscales o tributarias.

         

    

        

4. Concesión de amnistías o indultos.    

    

        

5. Preservación y restablecimiento del orden           público.    

Artículo 35º.- Materias que pueden           ser objeto de referendos. Pueden ser objeto de referendos           los proyectos de ley, de ordenanza de acuerdo o de resolución local que sean           de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción           electoral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta Ley.    

Para efectos del referendo derogatorio son leyes           las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la           República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya           conferido; son ordenanzas las expedidas por las Asambleas departamentales y           los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos           los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los           alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las           Juntas Administradoras Locales y las resoluciones que dicte el alcalde           local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas           para tal evento.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 19. Trámite ante las corporaciones           públicas de las Propuestas de Referendo, Iniciativa legal o normativa de           Origen Popular, o Consulta Popular de Origen Ciudadano. Cuando se haya           expedido la certificación que trata la presente ley, la Registraduría           correspondiente enviará a la entidad competente el articulado, la exposición           de motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen           popular, o de consulta popular de origen ciudadano.

    

    El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el           texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser           divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.    

Parágrafo 1°. En las entidades territoriales,           cuando un referendo de origen popular, aprobatorio de un proyecto de           ordenanza, acuerdo o resolución local, obtenga un número de apoyos           ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo           electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto de           constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá           ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.    

Parágrafo 2°. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de           participación ciudadana se requiera del trámite previo ante una corporación           pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de           ley, ordenanza, acuerdo o resolución de Junta Administradora Local y pueda           generarse el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la           corporación respectiva deberá darle curso a la iniciativa en la siguiente           legislatura, dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma, salvo           que el Comité promotor esté de acuerdo con el archivo.                    

Artículo 30.- Presentación y publicación de las           iniciativas populares legislativas y normativas ante las corporaciones           públicas. Una vez certificado por la Registraduría del Estado Civil           correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa           legislativa y normativa, exigidos por esta ley, su vocero, presentará dicho           certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así           como la dirección de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría           de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la corporación           pública respectiva, según el caso.    

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el           texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser           divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre 

       mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en 

       corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las 

       siguientes:

  

a) Referendo. A iniciativa del Gobierno o de la 

       ciudadanía, de acuerdo a los requisitos fijados en la Constitución y la ley, 

       el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los 

       miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma 

       constitucional o de ley. La ley que sea aprobada por el Congreso 

       deberá incorporar el texto que se somete a referendo.

  

 

  

Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del 

       artículo 19 de la presente ley, a iniciativa de los gobiernos departamental, 

       distrital, municipal o local o de la ciudadanía, las asambleas 

       departamentales, los concejos municipales y distritales, las Juntas 

       Administradoras Locales mediante ordenanzas, acuerdos o resoluciones que 

       incorporen el texto que se propone para referendo, podrán someter a 

                  

Artículo 33.- Referendo constitucional.    

A iniciativa del Gobierno o de un grupo de           ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante           ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas           Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional           que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será           presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el           temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente.    

La aprobación de reformas a la Constitución por           vía de referendo requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los           sufragantes y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de           ciudadanos que integran el censo electoral      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre 

       mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en 

       corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las 

       siguientes:

  

b) Iniciativa Legislativa y normativa. La 

       iniciativa popular legislativa o normativa será estudiada de conformidad con 

       lo establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán 

       las disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución 

       Política para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de 

       urgencia.

  

 

  

En el caso de iniciativas legislativas, los 

       términos serán improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del 

       día. En el caso en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser 

       Congreso de la República ante la plenaria respectiva.

  

En el caso de iniciativas normativas, los términos 

       serán improrrogables y su estudio será prioritario en el orden del día. En 

       el caso en que la iniciativa sea negada en comisión, podrá ser apelada por 

       el comité promotor en los términos del reglamento interno de la respectiva 

       corporación ante la Plenaria.

                  

Artículo 31.- Reglas para el trámite de           iniciativas populares legislativas y normativas ante las corporaciones           públicas. Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante           el trámite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la           corporación respectiva, se respetarán las siguientes reglas:    

1. La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido           en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las           disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política           para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.    

 En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20%           de los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el           artículo 375 de la Constitución.    

2.  El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite           el proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite.    

 3.  El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión           respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular.    

4.  Cuando la respectiva corporación no dé           primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una           legislatura y esta deba ser retirada, se podrá volver a presentar en la           siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas que           apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas.    

 

    Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en           vigencia la presente ley, se encuentren en tránsito en cualquier corporación           seguirán siendo válidas por un año más.                                                                                                     

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.

                  

Ley 134 de 1994.   

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre 

       mecanismos de participación ciudadana. Las reglas que rigen el trámite en 

       corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las 

       siguientes:

  

c) Plebiscito. El Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la 

       conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes 

       siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República haya informado 

       sobre su decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos cámaras por 

       la mayoría simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá 

       convocarlo.

  

 

  

En ningún caso podrá versar sobre la duración 

       del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución Política;

                  

Artículo 78.- Concepto obligatorio de las Cámaras           y previo de la Corte Constitucional.    

Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en           que el Presidente haya informado sobre su intención de realizar un           plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya           manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.

    En ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo           constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución           Política.                                   

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 20. Trámite de las propuestas sobre 

       corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las 

       siguientes:

  

  e) Ley de Convocatoria a Asamblea Constituyente. El Congreso de la 

       República, en los términos del artículo 376 de la Constitución, mediante ley 

       de la República aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara 

       podrá consultar al pueblo la convocatoria a una asamblea constituyente para 

       reformar la Constitución.

  

  Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá 

       definir el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia 

       de la Asamblea, la fecha de su iniciación y su período.

                  

Artículo 58.- Iniciativa y convocatoria de la           Consulta. El Congreso de la República, mediante una ley aprobada por la           mayoría de los miembros de una y otra Cámara, podrá disponer que el pueblo           en votación popular decida si convoca a una Asamblea Constituyente           para reformar parcial o totalmente la Constitución.    

Artículo 59.- Contenido de la ley de convocatoria. Además de la           convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir el número           de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea,           la fecha de su iniciación y su periodo.    

       

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 23. Materias del cabildo abierto. Podrán ser materias del cabildo           abierto cualquier asunto de interés para la comunidad. En caso de que la           comunidad cite al gobernador o alcalde respectivo deberá adjuntar a las           firmas el cuestionario que formulará al funcionario, el cual debe ser           remitido por el Presidente de la Corporación, con mínimo cinco (5) días de           antelación a la celebración del cabildo. El cuestionario deberá versar           únicamente sobre asuntos de competencia del funcionario citado.

    Parágrafo. A través del Cabildo Abierto no se podrán presentar iniciativas           de ordenanza, acuerdo o resolución local.                    

Artículo 83.- Materias objeto de Cabildo abierto.            Podrá ser materia de cabildo abierto cualquier asunto de interés para la           comunidad. Sin embargo, no se podrán presentar proyectos de           ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 24. Prelación. En los cabildos           abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron presentados ante la           respectiva secretaría. En todo caso el Cabildo Abierto deberá celebrarse           a más tardar un mes después de la radicación de la petición.

    Parágrafo. Si la petición fue radicada cuando la respectiva corporación no se           encontraba en sesiones ordinarias, el cabildo deberá realizarse en el           siguiente periodo de sesiones ordinarias.                    

Artículo 84.- Prelación. En los cabildos           abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron presentados ante la           respectiva secretaría.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 25. Difusión del cabildo. Las           asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o las           Juntas Administradoras Locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha,           el lugar y de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello,           antes de la fecha de vencimiento para la fecha de inscripción de los           participantes ordenarán la publicación de dos convocatorias en un medio de           comunicación de amplia circulación y cuando fuere posible, a través de las           tecnologías de la información y las comunicaciones, con diferencia no menor           de diez (10) días entre una y otra.                    

Artículo 85.- Difusión del cabildo. Los           concejos municipales o distritales, o las juntas administradoras locales,           dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán           objeto del cabildo abierto. Para ello, ordenarán la publicación de dos           convocatorias en un medio de comunicación idóneo.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 26. Asistencia y vocería. A los           cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en el           asunto. Además del vocero podrán intervenir, por la misma duración a la           que tienen derecho por reglamento los respectivos miembros de la           corporación, quienes se inscriban a más tardar tres (3) días antes de la           realización del cabildo en la secretaría respectiva, presentando para ello           un resumen escrito de su intervención.

    

    Luego de las intervenciones de la comunidad, el gobernador o alcalde           respectivo, dará respuesta a sus inquietudes. Una vez surtido este trámite,           los miembros de la corporación podrán hacer uso de la palabra en los           términos que establece el reglamento.

    

    Parágrafo. Cuando los medios tecnológicos lo permitan, los cabildos abiertos           serán transmitidos en directo a través de Internet o a través de los           mecanismos que estime conveniente la mesa directiva de la corporación           respectiva.                    

Artículo 86.- Asistencia y vocería. A           los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés           en el asunto. Además del vocero de quienes solicitaron el cabildo           abierto, tendrán voz quienes se inscriban a más tardar tres (3) días antes           de la realización del cabildo en la secretaría respectiva, presentando para           ello un resumen escrito de su futura intervención.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 28. Obligatoriedad de la respuesta. Una           semana después de la realización del cabildo se realizará una sesión a la           cual serán invitados todos los que participaron en él, en la cual se           expondrán las respuestas razonadas a los planteamientos y solicitudes           presentados por los ciudadanos, por parte del mandatario y de la corporación           respectiva, según sea el caso.

    

    Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas           municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de           prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes           correspondientes.    

Si las respuestas dadas por los funcionarios incluyen compromisos           decisorios, estos serán obligatorios y las autoridades deberán proceder a su           ejecución, previo cumplimiento de las normas constitucionales y legales.                    

Artículo 87.-  Obligatoriedad de la           respuesta. Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia           pública a la cual serán invitados los voceros, el presidente de la           respectiva corporación dará respuesta escrita y razonada a los           planteamientos y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asunto           relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales, la           respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del           presupuesto y los planes correspondientes.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994.   

Artículo 31. Requisitos especiales previos al 

       trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada 

  

  a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma de todos 

       los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la República su 

       decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en 

       que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con otra 

       elección;

                  

Artículo 77.- Plebiscito.    

El Presidente de la República, con la firma de           todos los ministros, podrá convocar al pueblo para que se pronuncie           sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso,           excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los           poderes correspondientes[258].    

 

    El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de           convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se           llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni           posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso           reciba el informe del Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con           otra elección.                                                                                                                        

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 31. Requisitos especiales previos al 

       trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada 

       mecanismo de participación ciudadana se requiere.

  

  b) Para la Consulta Popular Nacional. El Presidente de la República, con la 

       firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la 

       República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.

  Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de 

       apoyos de los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional;

                  

Artículo 50.- Consulta popular nacional.    

El Presidente de la República, con la firma de            todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República,           podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.    

 No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la           Constitución Política.                                                                                                                                        

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.

                  

Ley 134 de 1994.   

Artículo 31. Requisitos especiales previos al 

       trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada 

       mecanismo de participación ciudadana se requiere.

  

  c) Para la consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y 

       local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con 

       la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para 

       que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales 

       o locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el 

       censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrán 

       solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad;

                  

Artículo 51.- Consulta popular a nivel           departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos           y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización           Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y           alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos           departamentales, municipales, distritales o locales.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 33. Decreto de Convocatoria.

  

(…)

  

  a) El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes al 

       pronunciamiento de la Corte Constitucional o Tribunal de lo Contencioso 

       acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha ni 

       podrá acumularse la votación de referendos constitucionales con otros actos 

       electorales. Cuando se inscriba más de una propuesta de referendo sobre 

       el mismo tema y obtenga el número de apoyos requeridos, el votante podrá 

       decidir sobre cualquiera de ellos, evento en el cual la autoridad electoral 

       pondrá a su disposición cada una de las iniciativas en forma separada;

                  

Artículo 39.- Fecha para la realización del           referendo. El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses           siguientes a la presentación de la solicitud.    

Cuando se trate de un referendo de carácter           nacional, departamental, municipal o local, la votación no podrá           coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá acumularse la votación de           más de tres referendos para la misma fecha.                                                                                                                                        

       

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 33. Decreto de Convocatoria.

  

(…)

  

b) La revocatoria del mandato deberá realizarse 

       dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la 

       certificación expedida por la Registraduría;

                  

Artículo 67.- Convocatoria a la votación en las           entidades territoriales. Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial           serán convocados a la votación para la revocatoria, por la Registraduría           del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior a dos           meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma entidad.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta 

       electoral o del mecanismo electrónico de votación según mecanismo de 

       participación.

  

(…) 

  b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos 

       de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán 

       redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o 

  

                  

Artículo 52.- Forma del texto que se someterá a           votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en           forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un “si” o un “no”. No           podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni           tampoco la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a           reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo           376 de la Constitución Política y en esta ley.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. 

       La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de 

       participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos:

  

(…)

  

c) En la consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido 

       el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y 

       cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que 

       componen el respectivo censo electoral;

  

 

                  

Artículo 55.- Decisión del pueblo. La decisión           tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que           ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le           ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los           sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera           parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.          

      

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. 

       La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de participación 

       democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos:

  

 

  

       Asamblea Constituyente, si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de 

       los integrantes del censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en 

       la consulta no podrán ser variadas posteriormente;

  

                  

Artículo 62.- Convocatoria de la Asamblea.    

Se entiende que el pueblo convoca la Asamblea,           si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los integrantes del           censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán           ser variadas posteriormente.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen.

                  

Ley 134 de 1994.   

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación 

       popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere votación. 

       Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido los 

       requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen 

       las siguientes consecuencias:

  

  a) Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el 

       alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en 

       el término de ocho días contados a partir de la declaración de los 

       resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, 

       so pena de incurrir en causal de mala conducta;

                  

Artículo 48.- Promulgación de actos legislativos,           leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en referendos.     

Aprobado un referendo, el Presidente de la           República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y           dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de           la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado           Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta.       

        

Proyecto de ley objeto de examen

                  

Ley 134 de 1994   

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación 

       popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere votación. 

       Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido los 

       requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen 

       las siguientes consecuencias:

  

  b) Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las 

       resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la 

       publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.

  

  La publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación 

       de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la 

       publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se 

       entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el 

       funcionario reticente una causal de mala conducta.

                  

Artículo 49.- Vigencia de la decisión.    

La publicación deberá hacerse a los ocho días           siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral           en el “Diario Oficial” o en la publicación oficial de la respectiva           corporación y de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho           término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala           conducta.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 42. Consecuencias de la aprobación           popular de un mecanismo de participación ciudadana que requiere votación.           Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido los           requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen           las siguientes consecuencias:    

c) Cuando el pueblo haya adoptado una decisión           obligatoria en una consulta popular, el órgano correspondiente deberá           adoptar las medidas para hacerla efectiva.

    

    Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una           resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del           mismo período de sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido           este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora           local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el           alcalde, o el edil, dentro de los quince (15) días siguientes           la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o           resolución local, según el caso. En esta circunstancia el plazo para hacer           efectiva la decisión popular será de dos meses.                    

Artículo 56.- Efectos de consulta. Cuando el           pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente           deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.    

Cuando para ello se requiera de una ley, de una           ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, la corporación           respectiva deberá expedirla dentro del mismo periodo de sesiones y a más           tardar en el periodo siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la           asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el           Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario           respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante           decreto con fuerza de  ley, ordenanza, acuerdo o resolución local,           según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular           será de    tres meses.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 44. Remoción del cargo. Habiéndose           realizado la votación y previo informe del resultado de los escrutinios por           la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil           la comunicará al Presidente de la República o al gobernador respectivo para           que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo           gobernador o alcalde revocado y a designar un encargado de conformidad con           las normas vigentes.    

Parágrafo. Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la           revocatoria del mandato será de ejecución inmediata.                    

Artículo 72.- Remoción del cargo. Habiéndose           realizado la votación y previo informe del resultado de los escrutinios por           la Registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil           la comunicará al Presidente de la República o al gobernador respectivo para           que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo           gobernador o alcalde revocado.    

Artículo 74.- Elección del sucesor. Revocado el           mandato a un gobernador o a un alcalde se convocará a elecciones para           escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en           que el Registrador correspondiente certificare los resultados de la           votación.    

Durante el periodo que transcurra entre la fecha           de la revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en           calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador,           según el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido o movimiento político           del mandatario revocado.      

      

        

Proyecto de ley objeto de examen                    

Ley 134 de 1994   

Artículo 46. Decisión posterior sobre normas           sometidas a Referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas           mediante referendo no podrán ser objeto de trámite dentro de los dos años           siguientes.    

Cuando se trate de referendos aprobatorios o           derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el           mismo asunto sino hasta pasados dos años.                    

Artículo 46.- Decisión posterior sobre normas           sometidas al referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas           mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años           siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la           respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las mayorías           ordinarias.

    Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter           nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta           pasados dos años.      

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA   C-150/15    

Referencia: expediente PE-038    

Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara   (Acumulado al No. 133 de 2011 Cámara) y No. 227 de 2012 Senado; “[p]or la   cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a   la participación democrática”.    

Magistrado Ponente:    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

1.  Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a   continuación presento las razones que me conducen a salvar parcialmente el   voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del   8 de abril de 2015.    

Para mayor   claridad, desarrollaré el presente salvamento parcial de voto alrededor de 5   ejes temáticos, a saber: (i) los problemas derivados de realizar el   control constitucional previo y automático de las leyes estatutarias a los   artículos que regulan materias propias de las leyes ordinarias; (ii) la   competencia del Legislador para modificar los mandatos constitucionales   relacionados con el diseño de los mecanismos de participación ciudadana;   (iii)  el análisis del juez constitucional sobre la vigencia de las normas en ejercicio   del control de constitucionalidad de una ley estatutaria; (iv)  la imposibilidad de imponer restricciones temporales al ejercicio de la   revocatoria del mandato, cuando éstas se fundan en argumentos de conveniencia; y   (v) la existencia de cosa juzgada material respecto de algunos artículos   analizados.    

Al desarrollar   cada uno los asuntos antes mencionados, haré referencia a los artículos   contenidos en el proyecto de ley estatutaria, explicaré brevemente el análisis   de constitucionalidad que realizó la Sala Plena, y por último indicaré las   razones de mis reparos.    

Los problemas   derivados de realizar el control constitucional previo y automático de las leyes   estatutarias a los artículos que regulan materias propias de las leyes   ordinarias    

2.  Los artículos 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 del   Proyecto de Ley Estatutaria, prevén distintas reglas en relación con el   procedimiento para ejercer el mecanismo de rendición de cuentas a la ciudadanía.   Las disposiciones mencionadas fueron declaradas exequibles por la Sala Plena.    

Al analizar la constitucionalidad de   las normas referidas, la mayoría de la Sala determinó que, a pesar de que el   artículo 50 hace una remisión al artículo 78 de la Ley 1474 de 2011, el cual   alude expresamente al mecanismo de participación de rendición de cuentas, ello   no desconoce la reserva de ley estatutaria, en tanto dicha remisión no tiene   como propósito modificar la naturaleza jurídica del artículo al que se remite   “(…) sino reiterar la existencia de un régimen legal diferente y preexistente   que se ocupa de asuntos temáticamente cercanos a los de la presente ley”.    

3.  No comparto la afirmación mencionada y, contrario a lo sostenido   por la mayoría de la Sala, estimo que la remisión a la norma referida demuestra que la regulación de la   rendición de cuentas no debió ser objeto de ley estatutaria, pues la materia   corresponde a la de una ley ordinaria. En esa medida, considero que al efectuar   el estudio sobre el procedimiento de rendición de cuentas, la Corte se   extralimitó en sus funciones y asumió una competencia de oficio –acción que le   está expresamente prohibida–.    

Así pues, esta Corporación puede   subsanar un vicio de esta naturaleza al declarar que un contenido normativo   desarrollado en una ley estatutaria no está sujeto a esa reserva y que éste   corresponde a una ley ordinaria, pero no debe entrar a ejercer el control   constitucional de forma automática, pues deberá esperar a que un ciudadano   demande su validez.    

En efecto, en los términos del   artículo 241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de   este artículo”. En consecuencia, de conformidad con el numeral 4º de la   norma en cita, la evaluación constitucional de los referidos artículos, cuyo   contenido corresponde al de una ley ordinaria, debía ejercerse sólo por vía de   acción, esto es, si se presentaba una demanda de inconstitucionalidad.    

Por lo tanto, considero que la Corte   debió declararse inhibida para estudiar los artículos 48, 49, 50, 51, 52,   53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 del Proyecto de Ley Estatutaria, dado que estos   versan sobre temas que corresponden a una ley ordinaria.    

4.  No obstante, en la sentencia de la que me aparto la Sala Plena les   dio trámite de ley estatutaria y decidió definitivamente sobre su   constitucionalidad, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación. En ese orden de ideas, esta Corporación cerró   cualquier eventual debate que pudiera suscitarse sobre tales artículos y eliminó   la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un control por vía de la acción   pública, pues estos hicieron tránsito a cosa juzgada absoluta.    

La competencia   del Legislador para modificar los mandatos constitucionales relacionados con el   diseño de los mecanismos de participación ciudadana    

5.  Los artículos 3º, 4º, 5º, 7º, 9º, 10º,   19 y 31 del Proyecto de Ley Estatutaria consagran una modalidad de consulta   popular de origen ciudadano. La Sala Plena decidió declarar la  exequibilidad   de las disposiciones mencionadas, con fundamento en el siguiente argumento:    

“(…) pese a que los artículos 104 y   105 de la Constitución prevén que corresponde al Presidente, a los gobernadores   y a los alcaldes la iniciativa de la consulta, ello no se traduce en una   prohibición de que el legislador estatutario, fundándose en el carácter   expansivo del principio democrático, prevea que los ciudadanos también pueden   promover este mecanismo. Al autorizar la iniciativa ciudadana en materia de   consulta popular, el legislador acogió una regulación que, aunque no se   encuentra constitucionalmente ordenada, sí resulta constitucionalmente posible   en atención a la inequívoca decisión constituyente de profundizar la   participación de los ciudadanos.” (Negrillas fuera del texto).    

6.  En relación con   este punto, mi salvamento se dirige a argumentar que los artículos 104 y 105   Superiores consagran una regla que constituye un límite a la libertad de   configuración del Legislador, y por lo tanto la Constitución impide que se cree   una modalidad de consulta popular de origen ciudadano.    

7.  El Congreso tiene   a su cargo la función de adoptar libremente normas que expresen la visión de las   mayorías, siempre que ésta se ejerza dentro del marco fijado por la   Constitución. Así pues, el control que hace la Corte Constitucional de las leyes   es un control de límites, pues de un lado no admite definiciones que contraríen   la estructura constitucional o vulneren valores, reglas, principios o derechos   reconocidos en la Carta[259],   y de otro, no está facultada para desconocer el pluralismo político y la   alternancia de diferentes políticas.    

De conformidad con la   jurisprudencia de esta Corporación, el control de límites al cual se hace   referencia:    

“(…) varía su intensidad   dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción   constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la   determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos   completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo   que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha   limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección   constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no   delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una   amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto,   obviamente respetando el marco constitucional fijado.”[260]    

8.     En relación con el mecanismo de participación de consulta popular, el   Constituyente expresamente determinó que éste sólo tiene origen en la iniciativa   estatal. Así pues, las normas contenidas en los artículos 104 y 105 de la   Constitución se estructuran como una regla de   derecho. Su tenor literal indica que “[e]l Presidente de la República, con la   firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la   República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional”,   y “(…) los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas   populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento   o municipio”.    

Como puede verse, las disposiciones contemplan: (i) un supuesto de   hecho –ser Presidente de la República y contar con la firma de todos los   Ministros y el concepto favorable del Senado de la República, o ser Gobernador o   Alcalde-, y (ii) una consecuencia jurídica que es la posibilidad de realizar   consultas populares.    

9.     En particular, estimo que del texto constitucional se deriva una   regla clara y completa, que no podía ser desconocida por el Legislador y mucho   menos por esta Corte, a quien corresponde ejercer el control constitucional de   las leyes. En efecto, de conformidad con el texto constitucional la consulta   popular solo admite la iniciativa del Presidente de la República, los   gobernadores y los alcaldes.    

Por consiguiente,   considero que la Sala Plena debió declarar inexequibles todas las expresiones   que hacían referencia a la consulta popular de iniciativa ciudadana, pues el   Legislador no tiene competencia para modificar reglas constitucionales por lo   que con su expedición, el Congreso transgredió una regla constitucional y así   desconoció la voluntad del Constituyente.    

El análisis del   juez constitucional sobre la vigencia de las normas en ejercicio del control de   constitucionalidad de una ley estatutaria    

10.  El artículo 18   del proyecto de Ley Estatutaria prevé dos reglas: (i) indica que   únicamente podrán ser objeto de una iniciativa popular legislativa o normativa,   consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas,  aquellos asuntos que correspondan a la competencia de la respectiva corporación   o entidad territorial; y (ii) define aquellas materias cuyo examen no resulta   posible mediante la iniciativa popular y legislativa o la consulta popular ante   el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales.    

11.  La Sala Plena de   esta Corporación declaró la exequibilidad de la norma en cita, y al efectuar su   análisis, de oficio, se pronunció sobre la vigencia de la Ley 134 de 1994 y   resolvió aclarar que la norma mencionada no afectaría la vigencia de la   regulación del referendo aprobatorio no constitucional establecida en la Ley 134   de 1994. En efecto, la Sala Plena se pronunció así:    

“Resta absolver un asunto   especialmente importante, que surge como consecuencia de las disposiciones que   en materia de referendo aprobatorio no constitucional contiene el proyecto de   ley: ¿la vigencia del proyecto de ley actualmente en examen constitucional,   significaría la desaparición de la regulación que en materia de referendo   aprobatorio no constitucional estableció la Ley 134 de 1994? Para esta   Corporación la respuesta es negativa: no existe oposición de ninguna naturaleza   entre el impulso de un referendo como consecuencia del fracaso de una iniciativa   normativa y que permite solicitar directamente a la Registraduría su   realización, de una parte, y la realización de un referendo por la convocatoria   que hace la respectiva corporación pública, de otra. La coexistencia de ambos   mecanismos es constitucionalmente posible. De hecho, es un reflejo del carácter   expansivo de la democracia y de la obligación de promover formas de   participación ciudadana en cuanto ello sea factible.    

12.  En relación con   el análisis que la sentencia realizó sobre la vigencia del referendo aprobatorio   no constitucional contenido en la Ley 134 de 1994, salvo parcialmente mi voto,   pues estimo que al realizar el control abstracto, previo y automático de leyes   estatutarias, la Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse   sobre la vigencia de normas anteriores que le sean contrarias.    

Particularmente,   estimo que en este caso no era ni necesaria ni pertinente la valoración de la   vigencia de disposiciones contenidas en la Ley 134 de 1994, pues el efecto   práctico de las normas es ajeno al control constitucional. Así pues, a la Corte  solamente le corresponde pronunciarse sobre temas de   vigencia cuando analiza los artículos que expresamente hacen alusión a   derogatorias específicas.    

En consecuencia,   considero que la Sala Plena no debió pronunciarse sobre la eventual derogatoria   de las normas de referendo aprobatorio no constitucional, contenidas en la Ley   134 de 1994, y al hacerlo se extralimitó en sus funciones.    

La imposibilidad   de imponer restricciones temporales al ejercicio de la revocatoria del mandato,   cuando éstas se fundan en argumentos de conveniencia.    

13.   El artículo 6º del Proyecto de Ley   Estatutaria, establece los requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana e incluye dos parágrafos, de los   cuales, para el presente salvamento de voto resulta relevante el primero.   Específicamente el parágrafo 1° del artículo 6º del Proyecto de Ley Estatutaria   determina que “[s]e podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del   mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del   momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un   año para la finalización del respectivo periodo constitucional.”    

14.   En la decisión de la que me aparto, la   mayoría de la Sala Plena analizó el límite temporal para inscribir la iniciativa de revocatoria de mandato que fue establecida en el aparte en cita, y condicionó su   exequibilidad a que la restricción temporal se interprete en el sentido de que a partir de la entrada en vigencia de   la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones  para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente. El condicionamiento referido se sustentó así:    

“Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre   el derecho a la participación y los principios que rigen la actuación   administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en las funciones de   gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o   de que se surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el   alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del   principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el   trámite del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la   que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los   propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva   entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello   implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo   con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes   proyectos. Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o   continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de   participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma   estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer   año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en el   trámite respectivo.” (Negrillas fuera del texto).    

15.  No estoy de acuerdo con el condicionamiento mencionado, pues (i) no   existía una omisión legislativa relativa que autorizara a la Corte a interpretar   la norma de manera que se supliera el incumplimiento de un mandato   constitucional por parte del Legislador, y (ii) el condicionamiento no obedece a   la transgresión de la Constitución como consecuencia de una intrepretación   derivada de la disposición. Veamos:    

16.  En primer lugar,   en este caso la norma objeto de análisis prevé la prohibición de inscribir   iniciativas de revocatoria de mandato en el último año del periodo   constitucional respectivo, y del texto de la disposición y el análisis realizado   por la Sala Plena se evidencia que ésta no excluyó de sus consecuencias   jurídicas otros casos que, por ser asimilables, tuvieran que estar contenidos en   el texto, ni omitió incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la   Constitución, resultara esencial para armonizar el texto legal con los mandatos   de la Carta.    

En esa medida, el condicionamiento efectuado por la Sala Plena no   se explica en una omisión legislativa relativa.    

17.  En segundo lugar, del análisis que realizó la Corte se evidencia   que la motivación del condicionamiento no se funda en una oposición objetiva   entre la Constitución y el aparte analizado, sino que se deriva de   consideraciones que atañen únicamente a la conveniencia de la figura de la   revocatoria de mandato. Entonces, ante la posibilidad de que el ejercicio de   este mecanismo de participación en cualquier tiempo resultara inoportuno, la   Sala resolvió ponderar el derecho a la participación y el principio de   eficiencia, para concluir que su trámite debe ser restringido, asunto que nada   tiene que ver con una interpretación derivada de la disposición objeto de   control y mucho menos de normas constitucionales.    

En efecto, el artículo 6º se refiere al funcionamiento de la   inscripción de la iniciativa de los mecanismos de participación en general y el   parágrafo 1º consagra un límite temporal a la inscripción de la iniciativa de   revocatoria de mandato. Así pues, el condicionamiento impuesto no tiene relación   con la norma objeto de estudio, y por lo tanto no existe ninguna explicación   para que la Corte se haya pronunciado al respecto.    

18.  En consecuencia, estimo que la Corte no estaba facultada para   asumir la función de legislador estatutario a través de una interpretación que   es ajena al contenido del artículo en cita, y que impone una limitación al   ejercicio de un derecho fundamental –específicamente se trata de una   prohibición-, lo cual es ajeno a sus competencias.    

La existencia de   cosa juzgada material respecto de algunos de los artículos analizados    

19.  La Corte Constitucional se pronunció sobre la existencia de cosa   juzgada material en relación con el artículo 47 y algunas expresiones del   artículo 21 del Proyecto de ley Estatutaria objeto de estudio, y decidió estarse   a lo resuelto en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994. Sin embargo, estimo que también se debió declarar la existencia de cosa juzgada material respecto   de los artículos 9º y 46 del Proyecto de Ley objeto de examen, y no efectuar el   análisis de fondo del asunto.    

20.  El artículo 9º   del Proyecto de Ley Estatutaria prevé el nivel de apoyo con el que deben contar   las diferentes iniciativas a efectos de superar dicha etapa y continuar su curso   ante las instancias correspondientes. La Sala Plena realizó el análisis de la   disposición referida y complementó su argumentación con las consideraciones   expuestas en la sentencia C-180 de 1994 en la que se estudiaron normas con un   contenido similar, contenidas en la Ley Estatutaria 134 de 1994, y en   consecuencia declaró la exequibilidad del artículo 9º del proyecto de ley objeto   de estudio.    

Tal y como se evidenció en el estudio del artículo 9º del Proyecto de Ley Estatutaria, su contenido coincide con el de los artículos 28, 32, 33, 36 y 64 de la Ley 134 de 1994, cuya exequibilidad fue establecida en la sentencia C-180 de 1994.   En consecuencia, considero que la Corte debió estarse a lo resuelto en la   sentencia mencionada, por existir cosa juzgada de carácter material.    

21.  El artículo 46 del Proyecto de Ley Estatutaria establece que las normas que hayan sido derogadas o aprobadas   mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años   siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. La Corte declaró la exequibilidad   de la norma y en el análisis efectuado determinó que “(…) la decisión   adoptada en la sentencia C-180 de 1994 consistente en declarar la exequibilidad   del artículo 46 del proyecto de ley en esa oportunidad examinado y en el que se   dispuso que cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de   carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino   hasta pasados dos años, constituye un decisión relevante para examinar el   contenido del artículo 46 del proyecto ahora enjuiciado.”    

Me aparto de la decisión mencionada, pues el texto del   artículo 46 del Proyecto de Ley Estatutaria estudiado es idéntico al del   artículo 46 de la Ley 134 de 1994, cuya constitucionalidad fue objeto de   análisis en la sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando   Herrera Vergara).    

22.  En síntesis, estimo que la Sala Plena no debió declarar la   exequibilidad de los artículos 9º y 46 de la normativa analizada, sino estarse a   lo resuelto en la sentencia C-180 de 1994, que decidió sobre la   constitucionalidad de normas con idéntico contenido normativo.    

Expresados los motivos de mi   salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de los puntos señalados,   comparto el resto de la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 8 de   abril de 2015.     

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Infra, ANEXO No   1, después de la parte resolutiva -III-.    

[2] Infra, II-6.    

[3] El escrito en   mención fue presentado ante la Corte Constitucional el día 4 de septiembre de   2013.    

[4] En esa dirección se encuentran varios pronunciamientos   de este Tribunal. Así, en la sentencia C-238 de 2010 indicó que “acorde con   la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad   -sentido lato- los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la   Constitución (…), las leyes orgánicas y las leyes estatutarias en algunas   ocasiones (…)”. Sobre ello la sentencia C-229 de 2008  explicó:   “Esto quiere decir, que las referidas leyes orgánica y estatutaria pueden ser   utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i)   determinan en algunos casos el alcance real de las normas constitucionales y   (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca los límites a los que deben   ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia de un trámite especial en   ciertos temas (trámite de ley orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so   pena de vulnerar los principios constitucionales que la contienen”. En una   dirección semejante se encuentran, entre otras, las sentencias C- 866 de 2010,   C-034 de 2009, C-307 de 2009, C-774 de 2001 y C-358 de 1997.    

[5] El primer inciso del artículo 138 de la Constitución   señala lo siguiente: “El Congreso,   por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por   año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones   comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de   marzo y concluirá el 20 de junio.”    

[6] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Páginas 15 y siguientes. Cuaderno de   Pruebas OPC 146 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de   2012.    

[7] Se adjunta copia remitida por el Secretario de   la Comisión Primera Constitucional. Páginas 1 a 26. Cuaderno de Pruebas OPC 146   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 16 de agosto de 2012.    

[8] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Página 14. Cuaderno de Pruebas OPC 146   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[9] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Página 34. Cuaderno de Pruebas OPC 146   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[10] Certificación del Secretario de la Comisión   Primera de la Cámara de Representantes expedida el 16 de agosto de 2012 a   solicitud de la Corte Constitucional. Folios 109 a 111. Cuaderno de Pruebas 1.    

[11] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Página 46. Cuaderno de Pruebas OPC 146   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[12] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Página 1. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de   2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[13] Se adjunta copia remitida por el Secretario General de   la Cámara de Representantes. Página 38. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[14] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Páginas 17 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC   146 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[15] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Página 12. Cuaderno de Pruebas OPC 146   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[16] Se adjunta copia remitida por el Secretario General de   la Cámara de Representantes. Páginas 1 a 20. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de   2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[17] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Páginas 117. Cuaderno de Pruebas OPC 238   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 22 de octubre de 2012.    

[18] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Páginas 28 y siguientes. Cuaderno de   Pruebas OPC 238 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 11 de octubre   de 2012.    

[19] Se adjunta copia remitida por el Secretario General de   la Cámara de Representantes. Página 3 y 15. Cuaderno de Pruebas OPC 146 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.    

[20] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General del Senado de la República. Páginas 1 a 28. Cuaderno de Pruebas OPC 145   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[21]Se adjunta copia remitida por el Secretario de   la Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 23. Cuaderno de Pruebas   OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre de 2012.    

[22] Se adjunta copia remitida por el Secretario de la   Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 9 a 11. Cuaderno de Pruebas   OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre de 2012.    

[23] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Páginas 26 a 48. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de   2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[24] Se adjunta copia remitida por el Secretario de la   Comisión Primera del Senado de la República. Páginas 11 a 30. Cuaderno de   Pruebas OPC 237 de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de octubre de   2012.    

[25] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Páginas 7 a 26. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[26] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Página 61. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[27] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Página 15. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[28] El Secretario del Senado remite certificación   en la que indica que el proyecto fue aprobado con un quorum de 86 de 100   senadores, en la sesión plenaria del día 6 de junio de 2012. Cuaderno de Pruebas   OPC 145 de 2012.    

[29]Remitido mediante comunicación de fecha 13 de   septiembre de 2012.    

[30] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General del Senado de la República. Páginas 12 a 31. Cuaderno de Pruebas OPC 145   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[31] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General del Senado de la República. Páginas 5 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC 145   de 2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[32] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General del Senado de la República. Página 11. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de   2012. Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[33] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Páginas17 a 18. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[34] En el acta de la   sesión plenaria No. 05 de 2012 se formuló nota aclaratoria por un error en la   transcripción de la referencia del proyecto cuyo informe de conciliación era   objeto de votación. Se señala allí: “ Que   por error involuntario, en el Acta número 56 del día 14 de junio del año 2012,   Gaceta del Congreso número 575 de 2012 página 18, el número del proyecto   de ley estatutaria de Conciliación, que aparece como 311 de 2008 Senado, 002 de   2007 Cámara, es el 227 de 2012 Senado, 134 de 2011 Cámara (Acumulado 133 de 2011   Cámara), por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y   protección del derecho a la participación democrática.”    

[35] Se adjunta copia remitida por el Secretario General   del Senado de la República. Páginas19 a 38. Cuaderno de Pruebas OPC 145 de 2012.   Remitido mediante comunicación de fecha 13 de septiembre de 2012.    

[36] Gaceta del Congreso 717 de fecha 12 de septiembre de   2013. Pág. 12.    

[37] Gaceta del Congreso 774 de fecha 27 de septiembre de   2013. Págs. 34 y 35.    

[38] Fue remitida a   la Corte Constitucional el día 1 de diciembre de 2014 por la Jefe de Sección de   Leyes del Senado de la República.    

[39] Copia de las comunicaciones en las que se designan los   integrantes de la Comisión de Conciliación se encuentran en el cuaderno que   contiene las pruebas recaudadas en virtud del Auto de fecha seis (6) de agosto   suscrito por el Magistrado Sustanciador.      

[40] Dicho documento   se encuentra en el cuaderno No. Dos entre los folios 1040 y 1078.    

[41] Se adjunta copia remitida por el Secretario General de   la Cámara de Representantes. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14. Remitido mediante   comunicación de fecha 14 de julio de 2014.    

[42] Se adjunta copia remitida por el Secretario General de   la Cámara de Representantes. Páginas 29 a 31. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.   Remitido mediante comunicación de fecha 14 de julio de 2014.    

[43] Se adjunta copia remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes. Páginas 20 a 24. Cuaderno de Pruebas OPC   311/14. Remitido mediante comunicación de fecha 14 de julio de 2014.     

[44] Copia de las comunicaciones en las que se designan los   integrantes de la Comisión de Conciliación se encuentran en el cuaderno que   contiene las pruebas recaudadas en virtud del Auto de fecha seis (6) de agosto   suscrito por el Magistrado Sustanciador.      

[45] Dicho documento   se encuentra en el cuaderno No. Dos entre los folios 1040 y 1078.    

[46] Se   adjunta copia remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 1 a 20. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.   Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.     

[47] Se   adjunta copia remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 8 a 10. Cuaderno de Pruebas OPC 311/14.   Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.     

[49] Se adjunta copia   remitida por el Secretario General del Senado de la República. Páginas 15 a 16. Cuaderno de Pruebas OPC   311/14. Remitido mediante comunicación de fecha 3 de julio de 2014.    

[50] Se trata de días comunes y completos tal y como lo   precisó la Corte desde sus primeras sentencias. Entre ellas se encuentra, por   ejemplo, la sentencia C-510 de 1996.    

[51] Preámbulo.    

[52]Esta clasificación coincide parcialmente con la   distinción que en la doctrina constitucional se ha formulado entre el principio   democrático como forma de legitimación del poder, como postulado de la   participación de la sociedad y como forma de organización del ejercicio del   poder.    

[53] Así se deriva, por ejemplo, del informe ponencia para   primer debate en plenaria denominado “Democracia Participativa, Reforma y   pedagogía de la Constitución” presentado por los constituyentes Juan Carlos   Esguerra Portocarrero y Jaime Arias López (Gaceta Constitucional No. 81).   Existen otros textos que evidencian la inequívoca decisión de avanzar en la   ampliación de la democracia según se constata, por ejemplo, en el Informe   Ponencia de los Constituyentes Darío Mejía Agudelo, Juan Carlos Esguerra   Portocarrero y Jaime Arias López (Gaceta Constitucional No. 52). Igualmente esta   orientación se registra en algunos documentos presentados por los constituyentes   en esta materia y entre los cuales se destaca el presentado por Fernando   Carrillo Flórez denominado “Instituciones de la democracia participativa –   objetivos de la participación” (Gaceta Constitucional No. 107).       

[54] En la sentencia SU747 de 1998 la Corte había ya tenido   oportunidad de advertir la doble dimensión procedimental y sustancial de la   democracia.    

[55]Este punto de partida ha sido reconocido por la   dogmática alemana en su intento por caracterizar los modelos en que se reconoce   la democracia participativa.    

[56] Sentencia C-179 de 2002.    

[57] Sentencia C-179 de 2002.    

[58] Sentencia C – 089 de 1994.    

[59] SentenciaC-179 de 2002.    

[60]Sentencia C-490 de 2011.    

[61] En idéntica dirección el artículo 2 del   Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas cuya   constitucionalidad fue examinada en la sentencia C-633 de 2011, establece que el   espacio de integración que allí se crea tiene como objetivo adoptar medidas   que contribuya a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión   social y la participación ciudadana.    

[62] En esta dirección se encuentran varias de las   consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-141 de   2010.     

[63] Esa expresión   colectiva del derecho se manifiesta, por ejemplo, en el reconocimiento que el   artículo 37 de la Carta hace de la posibilidad de que toda parte del pueblo se   reúna y manifieste pública y pacíficamente o en la exigencia establecida en el   artículo 79 conforme al cual en materia de ambiente sano la ley garantizará la   participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.    

[64] En la sentencia C-292 de 2003 la Corte señaló que era   esa una de las funciones de los partidos y movimientos políticos.    

[65]En esta oportunidad la Corte Constitucional se ocupó de   adelantar el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley   estatutaria “Por la cual se dicta   el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas   sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras   disposiciones”.    

[66]En el mismo sentido se pueden sentencia como; C – 1338   de 200, T – 637 de 2001 T – 596 de 2002, entre otras.    

[67] En esa dirección la Constitución contempla una   detallada regulación, en relación con los momentos de decisión y control de la   democracia representativa previendo, por ejemplo, (i) las mayorías que deben   existir para aprobar una ley en el Congreso, (ii) las condiciones para delegar   en el Presidente de la República el ejercicio de funciones legislativas, (iii)   el control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley o (iv) las   funciones disciplinarias y de control fiscal a cargo de los organismos de   control.    

[68] En esa dirección se encuentra la SU-747 de 1998.    

[69] Así lo   estableció en la sentencia T-469 de 1992. Allí dijo: “De paso esta Sala   considera que es necesario advertir a la autoridad competente -Consejo Nacional   Electoral-, para que en próximas oportunidades que se presente el aumento del   censo electoral tome las medidas conducentes a garantizar cabalmente las   elecciones, agotando todos los mecanismos para que las personas que tienen el   derecho lo puedan ejercer libremente, a partir de la aplicación del principio de   la buena fe.”    

[70] Sentencia C-180 de 1994.    

[71] En esa oportunidad declaró inexequible una   disposición en la que se establecía que las decisiones de la Comisión de ética   del Congreso debían ser adoptadas por unanimidad. Señaló “Estos presupuestos son   claramente contrarios a lo prescrito por los ya citados artículos 145 y 146 de   la Carta, los cuales señalan que se puede pasar a tomar decisiones cuando se   cuenta con la mayoría de los miembros de la corporación y que para que una   decisión sea válida es suficiente contar con la mayoría de votos de los   asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma Constitución.”    

[72] La sentencia T-881 de 2002 precisó: “Al   tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo   “dignidad humana”, la Sala ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la   Corte, tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana   entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de   determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad   humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia   (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los   bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin   humillaciones).”    

[73] Sentencia C-041 de 2004.    

[74] Sentencia C-230A de 2008.    

[75] Aunque en un escenario diferente, relativo a la   votación en las asambleas corporativas de las Corporaciones Autónomas   Regionales, la sentencia C-794 de 2000 consideró que no era admisible establecer   una diferenciación en el valor del voto de las entidades territoriales en   atención a los aportes que hubieren efectuado.     

[76] Por medio de la cual la Corte revisó el proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992   Cámara, 348 de 1993 Senado “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los   partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de   las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.    

[77] En la   sentencia C-179 de 2002 la Corte precisó que en ámbitos educativos, la   democracia de manera tal que los estudiantes se erijan en sujetos activos para   la toma de decisiones, respecto de sus derechos y deberes al interior del   proceso educativo.     

[78]Sentencia C – 169 de 2001.    

[79] Sentencia C – 336 de 1994.    

[80]   Sentencia C – 862 de 2012.    

[81] Sentencia C – 862 de 2012.     

[82]En esa dirección la sentencia C-522 de 2002 indicó: “El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político   en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde   la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como   trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa   prestadora de salud, consumidor etc.”    

[83] Sentencia C-674 de 2008. En esta oportunidad   la Corte declaró exequible algunas disposiciones del Código Sustantivo del   Trabajo que establecían, entre otras cosas, la obligación de que determinado   tipo de decisiones de los sindicatos fueran adoptadas por su Asamblea General o   el deber de que la deliberación se surtiera únicamente cuando se cumpliera   determinado quórum. En una dirección semejante puede consultarse la sentencia   C-271 de 1999.     

[84] Una de las   disposiciones examinadas en esa oportunidad, declarada exequible por la Corte,   disponía   que el representante de los estudiantes en el Consejo Directivo debía ser   elegido entre estudiantes de los últimos tres grados.     

[85] En esta sentencia la Corte declaró exequible una   disposición que, entre otras cosas, disponía que los alcaldes tendría   competencia para designar varios de los miembros de las juntas directivas de   empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios.    

[86] La perspectiva   general sobre el carácter expansivo de la democracia y su proyección en   escenarios no exclusivamente electorales como los de la propiedad horizontal,   fue reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-127 de 2004 en la   que indicó, citando lo señalado por la sentencia C-089 de 1994, que “[l]a   participación que consagra la Constitución (…) se extiende a otros campos   distintos del electoral, en los cuales los ciudadanos pueden tomar parte en las   decisiones que los afectan y que inciden en forma significativa en el rumbo de   su vida (…)”.    

[87]Sentencia C-180 de 1994.    

[88] Estos límites al constituyente han sido construidos   por la jurisprudencia de esta Corporación al amparo de la doctrina de la   prohibición de sustitución como límite competencial del Congreso de la República   y del pueblo mediante referendo.      

[89] En esa dirección  se encuentra la sentencia C-292   de 2003. Señaló esta Corporación: “La   actividad de participación en el control no puede ser invadido por el Estado,   quien tiene que otorgar los espacios para que la sociedad intervenga de manera   directa en dichas actividades. Por lo mismo, quienes participan en tal actividad   no pueden convertirse en servidores públicos, ni su actividad estimarse como   función pública.”    

[90] Esta expresión fue usada en la sentencia C-048 de   2001. Dijo esta Corporación: “Los   artículos 3º y 103 la conciben como una fórmula política que se predica del   individuo como principal titular de la misma y que implica el ejercicio de   derechos y obligaciones frente al Estado.”    

[91] Sentencia T-006 de 1992.    

[92] Sentencia T-006 de 1992.    

[93] Sentencia C-230A de 2008.    

[94] Sentencia T-631 de 2001.    

[95] Sentencia C-1017 de 2012    

[96]Sobre el carácter restringible del   derecho a la participación la Corte señaló en la sentencia C-127 de 2004: “(…) la participación,   así como el resto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución   Política, no es un derecho absoluto, pues el mismo admite modulaciones cuya   precisión le corresponde al legislador, a quien le compete a través de   instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones normativas que surgen   de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera el derecho en   cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas”.    

[97]Sentencia C-180 de 1994.    

[98]Sentencia C-180 de 1994.    

[99]Sentencia C-180 de 1994.    

[100]Sentencia C-180 de 1994.    

[101]Sentencia C-180 de 1994.    

[102]Sentencia C-180 de 1994.    

[103] También la Ley 5 de 1992 se refiere al referendo   derogatorio en el numeral 1 del artículo 229.    

[104] Sentencia C-180 de 1994.    

[105]Sentencia C-180 de 1994.     

[106]Sentencia C-180 de 1994.    

[107] El numeral 2 del artículo 229 de la Ley 5 de 1992 se   ocupa también de enunciar tales reglas.    

[108] Atendiendo la doble legitimación de la   iniciativa en este tipo de referendo, la sentencia C-643 de 2000 condicionó el   alcance de una disposición de la ley 5 de 1992 que establecía como de iniciativa   privativa del Gobierno las leyes referidas al referendo sobre un proyecto de reforma   constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. Estableció –este Tribunal- que ella era constitucional siempre y cuando   se entendiera que no excluía   la iniciativa popular para presentar proyectos de reforma constitucional que   serán sometidos a referendo y que el mismo Congreso incorpore a la ley.    

[109]Sentencia C-551 de 2003.    

[110] Sentencia C-339 de 1998.     

[111] Sentencia C-551   de 2003.    

[112] Sentencia C-141 de 2010.    

[113] Sentencia C-551   de 2003.    

[114] Sentencia C-397   de 2010.    

[115] Sentencia C-397 de 2010.    

[116]En ese sentido pueden consultarse las sentencia C-1040   de 2005, C-588 de 2009, C-249 de 2012 y C-1056 de 2012.    

[117] Sentencia C-141 de 2010.    

[118] Sentencia C-551   de 2003.    

[119] Sentencia C-141   de 2010. En esa oportunidad la Corte señaló que la denominada Asociación   Colombia Primero había desplegado funciones propias del Comité Promotor   relativas a la contabilidad y al manejo de fondos.     

[120] En esa dirección   se encuentra la sentencia C-397 de 2010 en la que se señaló: “Por último se debe   tener en cuenta que los topes máximos de financiación se refieren a dos tipos de   campañas claramente diferenciadas, por un lado la campaña para la recolección   de firmas que como se explica en la Sentencia C -141 de 2010 empieza una vez   aquél se constituye e inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos   necesarios para inscribirse ante la Registraduría, es decir, para lograr el   cinco (5) por ciento de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo   electoral, y que culmina con la presentación de la misma ante el Congreso (art.   30 de la LEMP) (…); y por otra parte, la campaña del referendo constitucional   propiamente dicha que como lo sostiene el Consejo Nacional Electoral en su   Resolución núm. 0067 30 de enero de 2008 comienza a contarse a partir de la   ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la   ley que convoca el referendo (…).”    

[121]Sentencia C-141 de 2010.    

[122]Sentencia C-141 de 2010.    

[123]En la sentencia C-141 de 2010 la Corte concluyó que no   se había cumplido con esta condición y, en consecuencia, declaró la existencia   de esta irregularidad.    

[124]Sentencia C-397 de 2010. En esta sentencia la Corte   declaró inconstitucional la ley examinada en aquella oportunidad dado que la   certificación del Registrador Nacional del Estado Civil relativo al cumplimiento   de todos los requisitos constitucionales y legales había sido presentada con   posterioridad al inicio del trámite de aprobación en el Congreso lo que derivaba   en la inconstitucionalidad del proyecto.     

[125]Sentencia C-141 de 2010.    

[126] Sentencia C-551 de 2003.     

[127]Sentencia C-551 de 2003.    

[128] Sentencia C-141   de 2010.    

[129] Sentencia C-141 de 2010.    

[130]Con apoyo en estas consideraciones la Corte consideró   que las diferencias entre la pregunta inicial y la pregunta finalmente aprobada   por el Congreso en relación con la posible modificación del artículo 197 de la   Constitución desconocía la prohibición de modificación sustantiva de la   iniciativa ciudadana.    

[131] Sentencia C-397 de 2010.    

[132]Además de la infracción del principio de identidad   flexible señaló que las modificaciones (i) y (ii) desconocían el principio de   consecutividad en tanto no habían sido objeto de discusión y votación en todas   las instancias previstas para el debate parlamentario.    

[133] Sentencia C-397 de 2010.    

[134] En la   sentencia C-141 de 2010 este Tribunal sostuvo que durante el trámite de   aprobación de la ley allí examinada se había desconocido, al modificar el texto   planteado en la iniciativa ciudadana, no solo el principio de identidad –en   tanto el proyecto varió sustancialmente en los debates- sino también el   principio de consecutividad en tanto la trascendencia del cambio conducía a   sostener que no se habían llevado a cabo los debates del mismo proyecto.      

[135] Sentencia C-397   de 2010.    

[136]Sentencias C-141 de 2010 y C-397 de 2010.    

[137] Sentencias C-551   de 2003 y C-397 de 2010. En esta última la Corte sostuvo: “La Constitución no   exige que la ley, además de convocar al referendo y de establecer sobre qué   textos versa la convocatoria, indique anticipadamente la fecha en que habrá de   realizarse el referendo. Y ello resulta razonable dado el proceso complejo que   debe seguirse en la adopción de la ley de convocatoria que supone tanto el   trámite en el Congreso como la revisión previa al pronunciamiento popular por   parte de la Corte Constitucional, que hace imposible determinar de antemano la   fecha de votación. Dada esta contingencia, la ley puede fijar una fecha   específica o trazar parámetros para determinarla. Si no lo hace, en todo caso,   el gobierno tiene la obligación, dentro de los ocho días siguientes a la   notificación de la presente sentencia, de dictar el decreto que fije la fecha   para la realización del referendo.”    

[138] Sentencia C-551 de 2003.     

[139] Sentencia C-551 de 2003.    

[141]Sentencia C-551 de 2003.    

[142] Sentencia C-551 de 2003.    

[143] Sentencia C-551   de 2003.    

[144] Sentencia C-551 de 2003.    

[145] Sentencia C-551 de 2003.    

[146] Sentencia C-551   de 2003.    

[147] Sentencia C-041 de 2004.    

[148] Sentencia C-180 de 2007.    

[149] En esa dirección se encuentran las sentencia C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010.    

[150] Sentencia C-551   de 2003. Así también fue reiterado en la sentencia C-1121 de 2004 y en la   sentencia C-397 de 2010.    

[151] Sentencia C-141   de 2010.    

[152] Auto 192 de   2003.    

[153]Sentencia C-113 de 2006.    

[154] En el   proyecto examinado se prevé la habilitación de la ciudadanía para ese efecto.    

[155] Reiterada en la sentencia T-1182 de 2001.    

[156]Sentencia C-180 de 1994. En la sentencia C-339 de 1998   la Corte consideró que la votación por el denominado mandato por la paz no podía   calificarse como una consulta popular, en tanto no cumplía las condiciones   previstas para ello en la Constitución y la ley.    

[157] Sentencia C-180 de 1994.    

[158] Sentencia C-180 de 1994. Ello fue reiterado por la   Corte Constitucional en la sentencia C-339 de 1998 en la que indicó: “La Consulta Popular puede ser obligatoria o   facultativa. Es obligatoria para el ejercicio de las actividades señaladas en   los artículos 297, 319 y 321 del Estatuto Superior, esto es, para la formación   de nuevos departamentos, la vinculación de municipios a áreas metropolitanas o   su conformación, y el ingreso de un municipio a una provincia ya constituída. En   los casos en que se requiera consultar la opinión del pueblo sobre asuntos de   trascendencia nacional, departamental o municipal distintos a los mencionados,   es potestativo de las autoridades señaladas en la norma precitada, utilizar este   instrumento de participación ciudadana.”    

[159] Con fundamento en ello la Corte declaró exequible el   parágrafo 3 del artículo 5 de la ley 128 de 1994 cuyo texto era el siguiente: “Las áreas metropolitanas ya cons­tituidas,   continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en este artículo   para su creación y seguirán funcionando con las atribuciones, financiación y   autoridades esta­blecidas en esta ley.” Sentencia C-375 de 2009.    

[160] Sentencia T-123 de 2009.    

[161] Sentencia T-123 de 2009.    

[162] Esa ley tuvo como propósito desarrollar el artículo 6 del Acto legislativo número   1 de 1986. El referido artículo establecía que previo   cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los casos   que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre   asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal.    

[163] Sentencia C-551 de 2003.    

[164] Sentencia T-123 de 2009.    

[165] Sentencia T-1182 de 2001.    

[166] Sentencia T-1182 de 2001.    

[167] Ello se encuentra establecido también en el artículo   220 de la ley 5 de 1992.    

[168] Sentencia C-180 de 1994.    

[169]Sentencia C-1040 de 2005.    

[170]Sentencia C-574 de 2011.    

[171]Así lo señala la sentencia C-180 de 1994.    

[172] Sentencia C-180 de 1994.    

[173]Sentencia C-180 de 1994.    

[174]   Sentencia C-180 de 1994.    

[175] El artículo 141 de la ley 5 de 1992 se ocupa de esta   iniciativa.     

[176]Sentencia C-180 de 1994.    

[177] Sobre este derecho se ocupó la Corte   Constitucional en la sentencia C-386 de 1996 al examinar la constitucionalidad   de la regla según la cual el vocero debería “acogerse   a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva.”    

[178] Al examinar la constitucionalidad del artículo   223 de la ley 5 de 1992 que se ocupa de establecer quienes son titulares de la   iniciativa de actos legislativos, la sentencia C-535 de 2012 indicó que también   la tenían el Consejo de Estado,  el Consejo Nacional Electoral así como “cualquier otro sujeto o autoridad   a quien la propia Constitución Política le asigne de forma expresa el ejercicio   de dicha atribución.”     

[179]Sentencia C-180 de 1994.    

[180] Sentencia C-180 de 1994.    

[182] Sentencia C-180 de 1994.    

[183] Sentencia T-637 de 2001.    

[184] Sentencia T-637 de 2001.    

[185] Sentencia C-180 de 1994.    

[186]Sentencia C-180 de 1994.    

[187] Sentencia C-180   de 1994.    

[188] Sentencia C-041 de 2004. Cabe advertir, en todo caso,   que la Corte se había ya referido a la revocatoria en las sentencias T-470 de   1992, C-011 de 1994 y C-180 de 1994.      

[189] Sentencia T-263 de 2010.    

[190]Sentencia C-179 de 2002.    

[191]Sentencia T-1037 de 2010.    

[192]Sentencia T-1037 de 2010.    

[193] Sentencia T-116 de 2004.    

[194] Sentencia T-116 de 2004.    

[195]Sentencia C-538 de 1995.    

[196] Sentencia C-1258 de 2001.    

[197]Sentencia C-011 de 1994.    

[198]Sentencia C-180 de 1994.    

[199] Sentencia C-011 de 1994.    

[200]Sentencia C-011 de 1994.  La Corte siguió la misma   línea argumentativa en las sentencias C-180 de 1994 y C-179 de 2002.    

[201]En igual dirección procedió la Corte en la sentencia   C-180 de 1994.    

[202] Sentencia C-179 de 2002.    

[203] Sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994.    

[204] Sentencia C-179 de 2002.    

[205] Sentencia C-342 de 2006    

[206] Sobre el particular pueden consultarse las sentencia   T-263 de 2010 y T-1073 de 2010.    

[207] La Constitución prevé otra ley estatutaria, para el   ejercicio de las funciones electorales propias de la democracia de   representación (CP, art 152.c).    

[208] Con similar   orientación se encuentra el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos   Humanos.    

[209] Esta regla fue reconocida, por ejemplo, en la   sentencia C-1011 de 2008.    

[210] Sobre este   conflicto de disposiciones en relación con el porcentaje de la iniciativa cuando   lo hacen los concejales y los diputados se hizo referencia en otro lugar de esta   providencia al contrastar las soluciones adoptadas en las sentencias C-180 de   1997 y C-222/97: “También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo   que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el 155 de la   Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que   pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción   entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de   procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos, que exige el   treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con   proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a   proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo   cual se desprende que la segunda disposición es especial para ese procedimiento   de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los   artículos 376 y 378.”    

[211] Sentencia C-180 de 1994.    

[212] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las   sentencias C-551 de 2003, C-141 de 2010 y C-397 de 2010.     

[213] Sentencia C-179 de 2002    

[215] Sentencia C-1153 de 2005.    

[216] Sentencia C-141 de 2010    

[217] En aquella oportunidad explicó: “Por su parte, el artículo 97  regula el control de contribuciones provenientes de particulares, para sufragar   los gastos del proceso de recolección de firmas, para lo cual se exige llevar   una cuenta detallada de las mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El   control estará a cargo de la Registraduría, y los montos que pueden recibir   anualmente, serán fijados por el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la   norma encuadra dentro del ordenamiento constitucional, pues corresponde a una de   las competencias señaladas expresamente por la Carta en cabeza de la   organización electoral.”    

[218] Pese   a que la norma examinada guarda varias similitudes con el artículo 21 de la Ley   134 de 1994, existen diferencias sustantivas entre ellas que impide afirmar la   existencia de cosa juzgada.      

[219] Existe una regulación particular para el caso del   referendo constitucional aprobatorio en el artículo 378 de la Constitución.    

[220]Tal disposición se encontró ajustada a la   Constitución en la sentencia C-180 de 1994.    

[221] Sentencia C-141 de 2010.    

[222]Aunque el literal b), a diferencia del literal a) no   alude expresamente a que el pronunciamiento sea previo, el título del artículo   –Revisión previa de constitucionalidad- permite afirmar lo mismo respecto de la   competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa    

[223] Sobre el   particular en la sentencia C-141 de 2010 refiriéndose al caso del referendo   constitucional explicó: “En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001   del mismo año, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe   dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas   por medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de convocatoria   del referendo, el cual es de carácter automático, integral y limitado a los   vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de   la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia   constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una   segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Política, una   vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de   la República, dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto   jurídico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia   que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que   adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. El   mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de control son las   demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte   Constitucional, así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el   cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación establecidos por   la Constitución para esta modalidad de reformas constitucionales.”    

[224] Al respecto la sentencia C-141 de 2010   sostuvo: “Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la vía del referendo   para reformar la Constitución, esta misma ha establecido “un control reforzado”,   porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley   convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la acción pública de   inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución. Este   control reforzado se explica porque la “reforma a la  Constitución por   medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por   ende, conforme al artículo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automático   definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma   constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior” (…).”    

[225]   Sentencia C-180 de 1994. Fundamento jurídico No. 4.12.      

[226]   Sentencia C-180 de 1994.    

[227] En esa misma   sentencia, al examinar una disposición que establecía un control previo para el   plebiscito, indicó la Corte: “Se impone también declarar inexequible el control   previo a que el  inciso segundo del artículo 78 del proyecto somete el   decreto de convocatoria al plebiscito, por contrariar el numeral 3o. del   artículo 241 de la Carta, que instituye un control  de constitucionalidad   posterior para los plebiscitos del orden nacional, sólo por vicios de   procedimiento en su convocatoria y realización.”    

[228] Ello ha sido reconocido por esta Corporación en otras   providencias tal y como ocurrió, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003 y   C-490 de 2011. En la primera de ellas, al referirse a la eficacia jurídica de la   abstención en el referendo, indicó: “En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación de un   referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un porcentaje   mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a   la abstención sino que la convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en   ciertos contextos, a la aprobación de una determinada reforma constitucional por   medio de referendo. No sería entonces razonable suponer que si la Carta le   confiere efectos jurídicos a la abstención, de otro lado la propia Carta   considere que esa alternativa política no amerita protección constitucional en   este tipo de votaciones  La Corte concluye entonces que en los referendos   constitucionales, la abstención es una opción política legítima, que se   encuentra reconocida por el Estado, y por ello no puede ser discriminada.”    

[229] En el fundamento jurídico 208 de la sentencia C-551 la   Corte indicó como una de las razones para negar la procedencia del voto en   blanco en este tipo de actos: “La   anterior conclusión se ve confirmada por el tenor literal del artículo 378 de la   Carta, que ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea   presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente “qué   votan positivamente y qué votan negativamente”.  Nótese en efecto que   la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo, lo   cual significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un   referendo constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún   caso el “voto en blanco”.”    

[230] Señalaba tal disposición: “La Tarjeta electoral para la consulta   deberá ser diseñada de tal forma que los electores puedan votar con un “si’ o un   “no’ la convocatoria y temas que serán competencia de la asamblea.”    

[231] Dice el   artículo 38 del Decreto 2067 de 1991: “Artículo 38. Expirado el término de fijación en lista,   pasará el asunto al procurador para que dentro de los diez días siguientes rinda   concepto. Presentado el concepto del procurador, comenzará a correr el lapso de   siete días para la presentación del proyecto de fallo, vencido el cual, se   iniciará el de veinte días para que la Corte adopte su decisión.    

[232] En la ponencia que para primer debate se   presentó ante la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes   –Gaceta del Congreso 928 de 2011- se advertía lo siguiente respecto de la   ineficacia de la revocatoria del mandato: “Pese a   las cerca de 124 iniciativas desde la Constitución de 1991 y a que la norma se   ha flexibilizado, ninguna revocatoria del mandato ha alcanzado su objetivo, por   ejemplo, las estadísticas presentadas por la Registraduría Nacional del Estado   Civil dan cuenta de 42  revocatorias   inscritas entre 2009 y 2010, 31 de las cuales no fueron certificadas, 10 se   realizaron sin lograr el porcentaje del 55% de la votación válida del 2007 y   sobre una no hay información.”    

[233] En este punto la sentencia citada siguió lo señalado   por la Corte Constitucional al ocuparse de lo dispuesto en el artículo 14 del   proyecto de ley estatutaria juzgado en la sentencia C-011 de 1994.    

[234] Sobre ella se pronunció así la Corte Constitucional en   la sentencia C-180 de 1994: “El artículo 46 establece que las normas que hayan sido   derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión   dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de   los miembros de la respectiva corporación. Se busca evitar con esta disposición,   que  las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada   mediante el referendo o que se desgaste la institución del referendo con   convocatorias muy seguidas; no obstante, la previsión normativa guarda el   equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación   pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un   referendo. No encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su   contra.”    

[235] Sentencia C-1040 de 2005.    

[236] En la sentencia   C-180 de 1994 esta Corte declaro la expresión “”El Congreso de Colombia decreta”   o  (…)” prevista en la disposición. Explicó la Corte: “El   artículo 47 señala que la decisión adoptada en referendo se denominará acto   legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según que la materia de   que se trate sea de competencia del Congreso de la República, de las asambleas   departamentales, de los concejos municipales o distritales, o de las juntas   administradoras locales. No encuentra la Corte que este precepto contraríe norma   alguna de la Carta. Antes bien, considera que las denominaciones adoptadas   guardan armonía con las que adopta la Carta para los actos de las autoridades   que tienen el mismo ámbito territorial de validez. // Empero, considera que la   parte del precepto que en el caso de actos legislativos y leyes aprobados   popularmente, dispone su encabezamiento   con la expresión “El   Congreso de Colombia decreta”, es inconstitucional. Como se anotó   anteriormente, tal encabezamiento desvirtúa el origen  popular de la   norma.”    

[237] Dice lo   siguiente tal disposición: “ARTÍCULO 78. DEMOCRATIZACIÓN DE   LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Modifíquese   el artículo 32 de la Ley 489 de 1998,   que quedará así: //Todas las entidades y organismos de la Administración Pública   tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de   democracia participativa y democratización de la gestión pública. Para ello   podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los   ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución,   control y evaluación de la gestión pública.Entre otras podrán realizar las   siguientes acciones: // a) Convocar a audiencias públicas; // b) Incorporar a   sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas encaminados a   fortalecer la participación ciudadana; // c) Difundir y promover los derechos de   los ciudadanos respecto del correcto funcionamiento de la Administración   Pública; // d) Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de   asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos; // e)   Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan; // f) Aplicar   mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa.   // En todo caso, las entidades señaladas en este artículo tendrán que rendir   cuentas de manera permanente a la ciudadanía, bajo los lineamientos de   metodología y contenidos mínimos establecidos por el Gobierno Nacional, los   cuales serán formulados por la Comisión Interinstitucional para la   Implementación de la Política de rendición de cuentas creada por el CONPES 3654   de 2010.”    

[238] Es indispensable   considerar, adicionalmente, lo dispuesto en la sentencia C-818 que dispuso declarar INEXEQUIBLES los artículos 13, 14, 15, 16,   17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley   1437 de 2011 y diferir hasta 31 de diciembre de 2014 los efectos de la anterior   declaración de INEXEQUIBILIDAD a fin de que el Congreso, expida la Ley   Estatutaria correspondiente.    

[239]A ellos se refería ya la ley 1474 de 2011   como organismos especiales para la lucha contra la corrupción-    

[240] En consonancia con ello la Ley 152 de 1994 estableció   la participación como uno de los principios en materia de planeación indicando   que durante el proceso de discusión   de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se   hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la   ley.    

[241] C-1064 de 2001.    

[242] C-1065 de 2001    

[243] Sentencia C-745 de 2012.    

[245] El literal a) es   exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que somete un proyecto   de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros   de ambas cámaras.    

[246] El literal c) es   exequible en el entendido de que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes   aprobatorias de tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las   referentes a materias fiscales o tributarias.    

[247] La exequibilidad   del artículo 39, bajo el entendimiento de que la remisión procede hacia aquellas   disposiciones en materia electoral que tengan carácter estatutario.    

[248] La exequibilidad del artículo 70, bajo el   entendimiento de que (i) el plazo de 6 meses establecido no puede implicar, en   ningún caso, la afectación de las garantías procesales establecidas en el   proceso de responsabilidad fiscal y (ii) que la competencia de armonización   atribuida al Contralor no podrá implicar, en ningún caso, la modificación de las   etapas, términos y garantías previstos en el régimen legal establecido en la Ley   610 de 2000 o normas que la modifiquen.    

[249] La exequibilidad del artículo 87, bajo el   entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos   territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la   Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden   departamental y municipal.    

[250] La exequibilidad del artículo 87, bajo el   entendimiento de que las expresiones “las administraciones” o “gobiernos   territoriales” se refiere a las corporaciones públicas que, según la   Constitución, son las competentes para la creación de entidades en el orden   departamental y municipal.    

[251] Parágrafo 1°. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria   del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del   momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un   año para la finalización del respectivo periodo constitucional.    

[252] MP. María Victoria Calle Correa.    

[253] MP. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[254] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[255] MP. Carlos Gaviria Díaz.    

[256] MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[257]  A su vez la sentencia C-179 de 2012 explicó: “El numeral primero de la norma   transcrita, reproduce la disposición contenida en los artículos 7° de la Ley 131   de 1994 y 64 de la Ley 134 del mismo año, los cuales fueron declarados   exequibles por esta Corporación, mediante sentencias C- 011 y C- 180 de 1994,   respectivamente. (…) En tal virtud, sobre esta disposición ha operado el   fenómeno de la cosa juzgada material, por lo cual en la parte resolutiva de la   presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en los mencionados   pronunciamientos.”          

[258] En la sentencia C-180 de 1994 declaro inexequible la expresión “las   decisiones previstas en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución Política,   o sobre” que permitía acudir al plebiscito para solicitar el pronunciamiento del   pueblo respecto de las materias previstas en el numeral 16 del artículo 150 de   la Constitución.     

[259] Sobre la definición de las reglas, valores y principios   constitucionales se puede consultar la sentencia C-1287 de 2001; M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[260]Sentencia   C-081 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.