C-160-16

           C-160-16             

Sentencia   C-160/16    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA   Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO EN MATERIA DE   CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD-Inhibición   por inepta demanda al no cumplir los requisitos de certeza, especificidad y   pertinencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vínculo entre requisitos mínimos   argumentativos y participación democrática    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado    

DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Vinculada con la vigencia del principio de   separación de poderes, sistema de frenos y contrapesos y presunción de   constitucionalidad de las leyes/LEYES-Producto de la actividad democrática deliberativa del   Congreso de la Republica    

CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza de los argumentos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

INDEMNIZACION SUBSIDIARIA POR PARTE DEL   ESTADO-Alcance de la norma    

DERECHO A LA REPARACION DE VICTIMAS   INDIVIDUALES Y COLECTIVAS DE GRAVES VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS E   INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Diferencias entre vía judicial y administrativa/REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-Principio de   complementariedad    

REPARACION POR VIA JUDICIAL-Rasgos destacados    

REPARACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Propósito/REPARACION   POR VIA ADMINISTRATIVA-Fundamento    

REPARACION JUDICIAL COMO PARTE DE LA   REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Subsidiariedad del Estado en condenas   judiciales    

El Estado está obligado a   garantizar el derecho de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de   derechos humanos a la reparación integral, ya sea de manera principal, cuando se   establezca su responsabilidad en el daño antijurídico causado, o bien de manera   subsidiaria, en caso de insolvencia, imposibilidad o falta de recursos por parte   del victimario. A esta última hipótesis se refiere el precepto examinado. En   efecto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, prevé la   concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización de las víctimas por la   responsabilidad deducida en procesos penales respecto de victimarios condenados,   cuando estos o el grupo armado al margen de la ley al cual pertenecieron se   encontraren en situación de insolvencia, imposibilidad de pago o falta de   recursos o bienes. La concurrencia subsidiaria del Estado, no implica   reconocimiento de responsabilidad penal de sus agentes, y no libera al   victimario de su obligación de reparar integralmente a la víctima en los   términos establecidos en la sentencia. El monto de la indemnización subsidiaria   que corresponde al Estado en el marco de su obligación general de ser garante de   los derechos humanos, se limita al establecido para la indemnización individual   por vía administrativa. Este precepto no prescinde del principio   general, también aplicable en procesos sobre violencia masiva, según el cual   todo aquel que cause un daño antijurídico está obligado a repararlo, por ello   señala la norma que la responsabilidad subsidiaria del Estado es “sin perjuicio   de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la   indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial”.    

CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN   PROCESOS PENALES SOBRE VIOLENCIA MASIVA-Jurisprudencia constitucional    

CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN   REPARACION ECONOMICA DE VICTIMA EN PROCESOS PENALES-Modalidad de compensación propia de la   justicia transicional cuando victimario o grupo armado al margen de la ley   presentan insolvencia, incapacidad de pago o carencia de bienes o recursos    

REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DE   VIOLACIONES MASIVAS Y SISTEMATICAS DE DERECHOS EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principios de articulación institucional y   complementariedad respecto al pago por indemnización vía administrativa    

CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN   MATERIA DE INDEMNIZACION A VICTIMAS EN PROCESOS PENALES SOBRE CRIMINALIDAD   MASIVA Y SISTEMATICA-Rasgos   que la caracterizan    

De la reseña efectuada se pueden extraer los   siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria del Estado en   materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales sobre   criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el deber del   Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho internacional y   constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y surge frente a la   existencia de una condena judicial en contra de los perpetradores, unida a la   insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario   condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este   perteneció; (iii) no implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al   Estado por el acto antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación   económica a cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está   limitada al monto establecido para la indemnización individual por vía   administrativa; (v) no modifica la obligación en cabeza del victimario de   reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada judicialmente,   ni exonera al Estado del deber de perseguir el pago de dicha obligación; (vi) se   orienta por los principios de complementariedad y articulación institucional que   rigen las diversas vías previstas por el legislador para proveer a la reparación   integral de las víctimas de criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de   justicia transicional.    

Referencia:   expediente  D­10943    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 10 (parcial) de la Ley 1448   de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones”    

Demandante: Luis Fernando Tamayo Niño.    

Magistrado Ponente:    

LUÍS   ERNESTO VARGAS SILVA.    

                                             

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de  dos mil dieciséis  (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.                   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241.4 de la   Constitución Política, el ciudadano Luis Fernando Tamayo Niño presentó demanda   de inconstitucionalidad contra el inciso segundo de artículo 10 de la Ley 1448   de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones”. Considera el actor que la norma acusada vulnera los   artículos 2º, 29, 93, 113, 229 y 250 de la Constitución  Política, así como   los artículos 2, 8­1, 25 y 63­1 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos. Acusa, así mismo, el quebranto de un aparte de la Resolución 60/147 de   la Asamblea General de las Naciones Unidas.    

                                                 

Mediante Auto del 03 de septiembre de 2015,   el magistrado sustanciador inadmitió la demanda presentada en contra del   artículo 10  (parcial) de la ley en mención, por considerar que la demanda   no cumplía con los requisitos de claridad y certeza que exigen las acciones   públicas de inconstitucionalidad, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991 y la   jurisprudencia de esta Corte sobre la materia.    

El día 09 de septiembre de 2015, dentro del   término previsto para la corrección de la demanda, el actor radicó en la   Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación.    

Mediante providencia del 25 de septiembre de   2015, el Despacho dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los   requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la   Nación, a fin  de que emitiera su concepto en los términos de los artículos   242­2 y 278­5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de   que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la   iniciación del mismo al Presidente de la República, al Presidente del Congreso,   para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta,   así como a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Hacienda   y Crédito Público.    

Además, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de   Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia, a la Comisión   Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”,  a la Defensoría del Pueblo, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social y a las Facultades de   Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de los   Andes, de la Sabana, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico,   Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que   intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la   constitucionalidad de la disposición demandada.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en   el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la   Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el   Diario Oficial No 48.096 de 10 de junio de 2011, destacándose con subrayas el   fragmento acusado:    

“LEY 1448 DE 2011    

(Junio  10)    

Diario Oficial   No. 48.096 de 10 de junio de 2011    

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y   reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan   otras disposiciones.    

El CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

“ARTÍCULO 10.   CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD.  Las condenas judiciales que ordenen al Estado   reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la   insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario   condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este   perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como   reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.    

En los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado   debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este   deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento   correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que   trata la presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en   cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación   decretada dentro del proceso judicial”.    

II.                LA DEMANDA    

El demandante sostiene que el inciso resaltado del artículo 10 de la Ley   1448 de 2011, contraviene los artículos 2º, 29, 93, 113, 229 y 250­6 de la   Constitución Política, los artículos 2, 8­1, 25 y 63­1 de la Convención   Americana sobre Derechos Humanos, así como el numeral 10 del capítulo VI y el   numeral 17 del capítulo IX de la Resolución 60/147 de la Asamblea General de las   Naciones Unidas[1]. Para sustentar su acusación   suministra los siguientes argumentos:    

1. El legislador, en el precepto acusado, no deslindó la reparación   judicial de la administrativa. La primera, sostiene, es el producto de una   decisión del juez natural, que para el efecto es el Tribunal de Justicia y Paz,   y es  proferida en el marco de la justicia transicional, en tanto que la   segunda está contenida en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y es   administrada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas. En su criterio, el precepto acusado equipara la reparación judicial   con la administrativa, “omitiendo que aunque son diferentes figuras no se   excluyen sino que se complementan y articulan y de lo recibido por la segunda se   descontará de la primera, por el principio de prohibición de doble reparación”.    

2.   Sostiene que “no tiene ninguna lógica jurídica o sentido que el Estado   destine recursos del patrimonio público en un proceso largo y engorroso para   reconocer la indemnización judicial a las víctimas del conflicto armado, para   luego el mismo Estado desconocerla con los montos establecidos para la   reparación administrativa”. Esto, según el actor, conduciría a que las   víctimas deberían acudir directamente a la reparación administrativa, lo cual   las privaría  de convertirse en sujetos procesales en la actuación penal y   de obtener una justa indemnización. El inciso acusado “al desconocer la   indemnización judicial como institución jurídica autónoma a favor de las   víctimas, quebrantó su derecho fundamental de acceso a la administración de   justicia”.    

3.   Afirma que “al pagar el Estado la reparación judicial con los montos de la   reparación administrativa desconoce flagrantemente el principio de Juez Natural,   renunciando así a esta función jurisdiccional en la prestación de este servicio   público y desnaturalizando   jurídicamente al Estado en detrimento de las víctimas, pues la Rama Ejecutiva a   la que pertenece la UARIV absorbe tácitamente y de facto la Rama Judicial,   quedando un Poder Público conformado solamente por la Rama Ejecutiva y   Legislativa. Mediante el aparte de la disposición acusada no es el procedimiento   para reformar la estructura del Estado”.    

4. Expresa el demandante que la figura de la homologación de   la indemnización por  vía judicial con la administrativa estaba contenida   en el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, norma que regulaba el incidente de   identificación de las afectaciones causadas a la víctima. Dado que esta norma   fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-286 de 2014, conforme   al razonamiento del autor, esta constituiría un soporte importante para su   solicitud de inexequibilidad, a efecto de que los fallos de los tribunales de   Justicia y Paz que imponen reparaciones judiciales, tengan fuerza vinculante   real y efectiva, contra el Estado.    

5. Aduce el actor que al declararse la inexequibilidad del inciso   demandado, el Estado pagaría las indemnizaciones declaradas en los procesos   penales sin ninguna limitante, salvo que se haya pagado la indemnización   administrativa, la cual se descontará de la penal. En su criterio, el aparte   demandado del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, al permitir que se modifiquen   los montos ordenados por el juez, reemplazándolos por los montos máximos de la   reparación administrativa, “significa que el derecho fundamental de acceso a   la administración de justicia y debido proceso no serán efectivos para obtener   la Reparación Judicial, y de contera se violan los principios de cosa juzgada y   seguridad jurídica, que impide que la sentencia sea vinculante y con efectos   coercitivos”.    

III.            INTERVENCIONES    

1.   De entidades públicas    

1.1   . Presidencia de la República    

Interviene a través de apoderado para solicitar a esta Corporación que   declare exequible el aparte demandado. De manera preliminar, a juicio de este   interviniente, el actor en el escrito de corrección a la demanda “no enderezó   adecuadamente el cargo de inconstitucionalidad, por lo que las falencias   argumentativas del memorial inicial subsisten en el segundo”. Así, confunde   los términos homologación y subsidiariedad, al considerar que la ley equipara la   reparación judicial con la administrativa, no obstante, “leído el texto del   artículo 10, lo que consagró el legislador –con claridad diáfana­ fue una   aplicación subsidiaria de las mismas, relación muy distinta a la supuesta   equiparación”.    

Sostiene que cuando los bienes entregados por el victimario no alcanzan   a cubrir la condena que le fue impuesta por el juez, resulta legítimo y acorde a   los parámetros constitucionales de la justicia transicional, que el Estado   concurra, no para liberar de responsabilidad patrimonial al verdadero   responsable, sino de manera subsidiaria, en la reparación administrativa de las   víctimas.    

Así, subraya, la norma acusada establece un principio de subsidiariedad   evidente en virtud del cual, a falta de recursos entregados por los victimarios,   el Estado asume parte de la reparación a título de reparación administrativa. Si   estos dos mecanismos se complementan, pues la insuficiencia del primero recibe   apoyo del segundo, es porque no existe homologación entre ambos, sino   articulación complementaria o subsidiaria.    

Con apoyo en la jurisprudencia de las Cortes Constitucional y Suprema de   Justicia, así como en un concepto del Consejo de Estado, encuentra que la   concurrencia subsidiaria del Estado en la reparación de las víctimas no es   ilimitada, sino que se encuentra sometida a los topes legales, que propenden por   garantizar un mínimo de reparación al universo de víctimas y en consideración a   las limitantes fiscales insuperables, con independencia de la tasación del daño   efectuada por el juez.    

Pone de presente que el monto de la indemnización es tan sólo uno de los   componentes de la reparación, pues el Estado también proporciona planes de   restitución de tierras, medidas de satisfacción, reparación simbólica,   construcción de memoria histórica, entre otras, que deben ser considerados.    

Finalmente, señala que ante la insuficiencia de los bienes entregados   por el condenado, el Estado continúa obligado a perseguir el pago de la   indemnización judicial con cargo al patrimonio del victimario,   independientemente de que se haya reconocido la reparación administrativa. En   este orden, “la supuesta homologación o sustitución alegada por el actor no   existe o es, simplemente, una confusión del demandante, resultado de mezclar la   naturaleza jurídica del dinero que la víctima recibe de parte del Estado, a   título de reparación, con la que debería recibir del condenado, a título de   indemnización”.    

1.2   . Ministerio de Justicia y del Derecho    

Este Ministerio interviene a través del Director de Desarrollo del   Derecho y del Ordenamiento Jurídico, para solicitar a la Corte se declare   inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la norma demandada, por   ineptitud sustantiva de la demanda, o en subsidio que se declare la   exequibilidad de la misma.    

En relación con su solicitud de inhibición, manifiesta que el actor   estructura los cargos de inconstitucionalidad con base en razones que:(i)  no son ciertas porque recaen sobre una proposición jurídica deducida por el   actor, inexistente en la disposición acusada, a saber, que se homologa la   reparación judicial con la reparación administrativa; (ii) y tampoco son   pertinentes porque, en lo referente a que la administración usurpa al juez   natural, se trata de una interpretación subjetiva del actor en relación con el   alcance de la norma demandada.    

Asegura que “el inciso demandado no establece límite o modificación   alguna respecto de la indemnización judicial ordenada en contra del victimario.   El mismo inciso establece que de todas maneras el victimario queda obligado a   reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del   proceso judicial”. Por tanto, no puede inferirse de la norma censurada, que   el Estado reemplace al victimario en la condena judicial de que fue objeto.    

En este orden, considera que la disposición demandada de manera alguna   confunde los planos de la acción de los jueces y de la administración, pues en   nada se toca la potestad y autonomía de los jueces al momento de ordenar la   reparación judicial en el marco del proceso penal.    

Respecto a la solicitud de declaratoria de exequibilidad, destaca que la   concurrencia subsidiaria del Estado se sustenta en el deber de reparar a las   víctimas del conflicto armado en contextos de transición, como garante de los   derechos fundamentales de los ciudadanos, y no en la asunción de la obligación   exclusiva del condenado, fundada en la declaratoria de su responsabilidad penal.   En la medida que dicho deber se encuentra legítima y constitucionalmente   cumplido por medio del diseño e implementación del programa administrativo de   reparación, limitar la concurrencia subsidiaria a las condiciones de este   programa es igualmente constitucional y legítimo.    

Concluye que la indemnización subsidiaria hasta el monto de la   indemnización administrativa no implica el desconocimiento del principio de juez   natural, ni el ejecutivo reemplaza lo decidido en la instancia judicial,    habida consideración que “precisamente por ser una indemnización que no se   fundamenta en la responsabilidad judicial del Estado, es razonable que   corresponda a una indemnización administrativa, la cual no tiene carácter de   indemnización judicial, que sigue a salvo”.    

1.3   . Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Esta entidad interviene a través de apoderada, para solicitar a la   Corte, en primer término, un pronunciamiento inhibitorio, y en subsidio,   declarar la constitucionalidad de la norma acusada. A continuación se reseñan   los argumentos que contienen la postura de esta institución:     

Respecto a la solicitud de inhibición, sostiene que el actor en el cargo   formulado, no cumplió con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia   y certeza, exigidos para su admisibilidad. A su juicio, los argumentos de la   demanda carecen de un hilo conductor que permita advertir con nitidez las   razones que llevaron al accionante a las supuestas conclusiones de   inconstitucionalidad que esgrime, basándose en apreciaciones puramente   subjetivas.    

Luego de comparar la demanda originaria y su corrección, aduce que   “el actor sigue girando en torno al argumento de homologación de reparaciones,   sin explicar con la nitidez exigida por la Corte, para que exista claridad en   los cargos, qué le permite concluir que existe una sustitución o remplazo entre   ellas, ni porqué una “limitante” de la responsabilidad subsidiaria del Estado es   la génesis de tal teoría”. Asimismo, asegura que el demandante no menciona   las razones concretas que lo llevan a concluir por qué la responsabilidad   subsidiaria del Estado no debería tener ningún tope, ni por qué la imposición de   un límite a la misma implica una vulneración de la Constitución.    

Respecto de la petición subsidiaria, apoyándose en la jurisprudencia de   las Cortes, Constitucional y Suprema de Justicia, como en conceptos del Consejo   de Estado, sostiene que la reglamentación de la responsabilidad subsidiaria del   Estado no vulnera el derecho a la reparación de las víctimas, pues es admisible   que en ocasiones, para garantizar el derecho a la reparación, especialmente en   materia económica, dentro del proceso penal se designen responsables   subsidiarios, que no asumen el lugar ni la responsabilidad del condenado   directo, sino que actúan cuando este no puede cumplir con sus obligaciones. No   obstante, dado que el Estado es llamado de manera subsidiaria (en virtud del   principio de solidaridad), no siendo el principal destinatario de las órdenes   judiciales, resulta admisible diferenciar el modo en que este cumple con sus   obligaciones en comparación con los responsables directos, pues se encuentran en   situaciones jurídicas y fácticas distintas.    

Finalmente, destaca que el aparte demandado no desconoce el derecho a la   jurisdicción ni la garantía de efectividad y cumplimiento de las sentencias   judiciales, cuya esencia es la condena directa contra el sujeto juzgado y   hallado culpable, sino que el legislador dentro de sus facultades suministra   unas reglas dentro de las cuales se debe dar cumplimiento a la responsabilidad   subsidiaria del Estado, sin perder de vista que este no es el condenado   principal ni el destinatario directo de la sentencia.    

1.4   . Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

Interviene, a través de apoderado, en favor de la exequibilidad del   precepto acusado. Para sustentar esta postura sostiene de manera preliminar que   existe una deficiencia en el planteamiento de los cargos, pues el actor   fundamenta la demanda “en una interpretación vaga y equivocada de la norma   acusada”, incumpliendo con los requisitos de claridad, certeza y   pertinencia. Así, estima que aunque el actor intentó subsanar la demanda   inicial, “aún existen incoherencias en cuanto al alcance que se le quiere   otorgar, al sentido y orientación que se contrasta entre la indemnización   judicial y la reparación de carácter administrativo”.    

Destaca que el Congreso de la República, en ejercicio de su facultad de   configuración legislativa, estableció la manera en que el Estado concurrirá   subsidiariamente a indemnizar a las víctimas en el marco del proceso penal, sin   que ello implique un desbordamiento de la Constitución.    

De otra parte, estima que de la norma acusada no puede entenderse que la   responsabilidad del victimario respecto de su víctima sea trasladada al Estado,   sino que este entra a “apoyar de forma subsidiaria la reparación dentro de   unos límites de índole residual”. A su juicio, la existencia de topes a la   responsabilidad subsidiaria estatal, responde a que el Estado no puede sustituir   al victimario en la asunción de dicha responsabilidad, pues este no es el   causante directo de los agravios, como tampoco parte dentro del proceso penal.    

Asimismo, recuerda que la concreción de los topes máximos en el ámbito   de la reparación integral, es el medio que permite llegar de forma equitativa a   la mayor cantidad de víctimas, haciendo viable la distribución de los recursos   fiscales y permitiendo que no se desborde la capacidad de respuesta   institucional.    

Por último, aduce que la supuesta homologación a que refiere el actor,   no desconoce el principio de juez natural, ya que en el marco de los procesos de   justicia y paz no se debate la responsabilidad del Estado, lo cual se hace a   través del medio de control de reparación directa. En consecuencia, “no   existe la acusada ¨homologación¨ de la vía judicial con la administrativa para   obtener el reconocimiento de los daños y perjuicios, pues ninguna medida   pretende ni homologar, ni alterar las decisiones judiciales”.    

1.5   .  Ministerio del Interior    

El Ministerio interviene mediante apoderado especial, solicitando a la   Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su   defecto, se declare la exequibilidad de la disposición demandada. A su juicio,   en la corrección de la demanda, el actor se limitó a reiterar los argumentos   inicialmente expuestos, imposibilitando identificar la censura y su   justificación, en la medida que “el cargo de inconstitucionalidad no   cuestiona un contenido legal verificable a partir de la interpretación clara del   texto”, desconociendo así los requisitos de especificidad, claridad y   certeza, propios de estas demandas.    

Frente a los cargos propuestos, indica que en el marco del proceso de   Justicia y Paz, la presunta responsabilidad del Estado no es objeto de debate,   pues esta se estudia al interior del proceso de reparación directa ante el juez   administrativo. En ese orden, “asumir que en la norma demandada, tal y como   lo interpreta el demandante, existe ¨homologación de la vía judicial con la   administrativa para obtener el reconocimiento de los daños y perjuicios¨   desconoce la interpretación objetiva y sistemática de nuestro ordenamiento   jurídico”.    

Indica que la reparación integral no se limita a la compensación   pecuniaria de la misma, como erradamente lo entiende el actor, sino que de ella   hacen parte las medidas de satisfacción, restitución, rehabilitación y garantías   de no repetición, que deben ser tenidas en cuenta, dadas las limitaciones para   la satisfacción de este derecho, así como el universo de víctimas, que en la   actualidad asciende a 5.973.748.    

Para el interviniente, la norma demandada busca ampliar la cobertura y   brindar un mayor grado de satisfacción del derecho a la reparación integral a un   número superior de víctimas, aunque no necesariamente con pretensiones   económicas cuantiosas.    

Por último, destaca que el principal responsable de la reparación a las   víctimas ha sido el Gobierno Nacional, lo cual despeja toda duda sobre la   constitucionalidad de la norma acusada, y añade que el Estado ha asumido la   condición de garante, y “participado en su carga subsidiaria en materia de   reparación por vía administrativa como consecuencia de la ejecución de lo   articulado en la ley 1448 de 2011”.    

1.6. Unidad Administrativa Especial para   la Atención y Reparación Integral a las Víctimas    

La Unidad para las Víctimas, a través del Jefe de la Oficina Asesora   Jurídica, interviene ante la Corte para solicitar que se declare inhibida para   pronunciarse de fondo, por cuanto los cargos esgrimidos contra el aparte   demandado del artículo 10 de la ley 1448 de 2011, carecen de los requisitos   mínimos de claridad, especificidad y pertinencia, configurándose, así, la   ineptitud sustantiva de la demanda.    

En su criterio, el actor infiere de la norma elementos ajenos a la   misma, tergiversando la naturaleza de la reparación, “cerrándola a una   concepción errada de un pago solidario por parte del Estado como única vía de   reparación para las víctimas del conflicto armado, argumento que no es de   recibo, dado que la reparación integral, no solamente contempla medidas   monetarias (…), para resarcir en algo el daño causado por el conflicto, sino que   esta se construye con verdad, justicia y reparación integral (…) de la cual la   medida de reparación económica es sólo uno de sus componentes”.    

Refiere que la supuesta homologación de la vía judicial con la   administrativa, aducida por el demandante, no se desprende de la norma, en la   medida que en los procesos de Justicia y Paz no se debate la responsabilidad del   Estado. Aclara que la participación de la Unidad para las Víctimas en el proceso   penal, se circunscribe a solicitar la aclaración de las sentencias de justicia y   paz, no con el propósito que se modifiquen o reforme, lo que no es posible en   virtud del principio de inmutabilidad de las sentencias,  “sino para que   se aclaren los exhortos que están dirigidos a las entidades del SNARIV”, en   virtud de la coordinación que la Unidad tiene a su cargo.    

En punto al presunto desconocimiento del principio del juez natural, la   Unidad manifiesta que en cumplimiento de sus funciones legales, es respetuosa de   las decisiones judiciales, tales como las adoptadas en favor de las víctimas en   los procesos penales de justicia y paz, acatando las medidas de reparación,   específicamente en lo que tiene que ver con el pago de las indemnizaciones a que   son condenados los postulados o, en el evento de que los bienes entregados por   el victimario no sean suficientes, dar aplicación al artículo demandado.    

En este orden, agrega que el aparte censurado “no permite a la Unidad   para las Víctimas o al Fondo para la Reparación a las Víctimas, realizar pago   por sumas superiores a las previstas en el artículo 132 del mismo estatuto,   reglamentado por el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011 (equivalente al   2.2.7.3.4 del Decreto 1084 de 2015), o en el artículo 49 del Decreto 3011 de   2013, lo cual no implica desconocer o modificar el monto de la indemnización   ordenada judicialmente, ni eximir de responsabilidad a los postulados a la Ley   de Justicia y Paz responsables”.    

Destaca que el actor no tuvo en cuenta que las medidas adoptadas en el   artículo demandado responden al contexto de justicia transicional, donde el   legislador en virtud de su potestad de configuración legislativa, las estableció   de manera excepcional, con límites en el tiempo, para una población beneficiaria   definida y con un fin claramente determinado.    

1.6   . Departamento Administrativo para la Prosperidad Social    

Este Departamento Administrativo, a través del Jefe de la Oficina   Asesora Jurídica, interviene dentro de la presente acción pública, solicitando a   la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la   acusación formulada, por cuanto existe una ineptitud sustantiva de la demanda y,   subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma censurada.    

Estima que el demandante se limita a citar las normas de rango   constitucional supuestamente infringidas por la disposición acusada, pero sin   realizar un ejercicio de confrontación entre las mismas, “lo cual hace   imposible determinar – o por lo menos inferir razonablemente­ las razones por   las cuales el actor considera que se configura la vulneración constitucional.   Esa evidente ausencia de desarrollo argumentativo para sustentar el cargo   formulado implica que la demanda no cumple con los requisitos mínimos   establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991”. Así, aduce que    las razones esgrimidas por el actor, parten de la interpretación que hace de la   aplicación de la norma censurada y de sus presuntos efectos negativos, pero   nunca sobre cómo se desconoce la Constitución.    

Defiende la norma demandada, al indicar que la Ley 1448 de 2011 debe   entenderse como el esfuerzo histórico más significativo e incluyente en el   tránsito hacia la paz, por lo que es admisible que el Congreso de la República,   en el marco de su amplia facultad de configuración legislativa, definiera todos   los aspectos relativos a la atención y reparación en el contexto de la justicia   transicional, tal como los límites de la concurrencia subsidiaria del Estado en   la indemnización de las víctimas reconocidas dentro del proceso penal.    

En el mismo sentido, aduce que dicha concurrencia subsidiaria del Estado   no puede asimilarse a la responsabilidad patrimonial prevista el artículo 90 de   la Carta, por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la   acción u omisión de uno de sus agentes. Agrega que “aunque existe el deber   abstracto del Estado de garantizar los derechos a la reparación de las víctimas,   nada impide que la propia ley defina los límites en que deba darse la   concurrencia”.    

Considera admisible lo anterior, en la medida que en un contexto de   escasez de recursos, es razonable prever que solo se indemnizará al afectado   hasta el punto necesario para resarcir integralmente el daño en condiciones de   igualdad con las demás víctimas, evitando generar expectativas de imposible   cumplimiento.    

1.8 .  Agencia Nacional de Defensa   Jurídica del Estado    

Esta entidad interviene a través de su Directora General, solicitando un   pronunciamiento inhibitorio dada la ineptitud sustantiva de la demanda.   Subsidiariamente solicita que el aparte censurado sea declarado exequible.    

Respecto de la petición principal, argumenta que los cargos carecen de   claridad, certeza, especificidad y suficiencia, pues el actor de manera confusa   presenta juicios poco concretos y deshilvanados, haciendo afirmaciones abiertas   y transcripciones de jurisprudencia, “sin concretar las razones que   fundamentan su solicitud”. Asimismo, asevera que el actor no contrasta   comprensiblemente los argumentos esgrimidos contra la norma acusada y las   disposiciones constitucionales presuntamente infringidas. Del mismo modo,   asegura que el demandante deriva del aparte censurado proposiciones   inexistentes, pues de manera alguna se sustituye la reparación judicial por la   administrativa (la cual es subsidiaria y residual), ni se impide que el juez   penal determine los perjuicios a cargo del condenado, como “tampoco permite   que los montos reconocidos a favor de la víctima sean modificados por la UARIV”.    

En cuanto a la solicitud subsidiaria, aclara que la reparación   administrativa se diferencia de la judicial, en la medida que “la primera   encuentra fundamento en el deber de garantía de los derechos fundamentales de   los ciudadanos que le corresponde al Estado y la segunda emana de la declaración   jurisdiccional de responsabilidad derivada de la comprobación de la incidencia   causal del encausado en la producción del daño”. En esa medida, la   reparación administrativa es de carácter subsidiario respecto de la   responsabilidad que le asiste al condenado de resarcir todos los daños que   hubiere causado a las víctimas, lo cual significa que la obligación del Estado   sólo se activa en los casos en que la indemnización no logre ser cubierta con   los bienes de los responsables.    

De otra parte, asegura que el acceso a la administración de justicia en   los términos de los artículos 29, 229 y 250.6 de la Constitución, no se   desconoce en el aparte demandado, pues de manera alguna se impide que la víctima   concurra al proceso penal para solicitar que se condene al victimario al pago de   los perjuicios ocasionados, ni que el juez en su autonomía, mediante providencia   inmodificable, tase los mismos y disponga las demás medidas para la reparación   integral (incluidas las de rehabilitación, satisfacción y garantías de no   repetición). Asimismo, asevera que la norma censurada “tampoco conlleva a que   el Gobierno Nacional cuente con la competencia para modificar las   determinaciones jurisdiccionales que se adopten en ese sentido”. Pone de   presente que aunque el Estado pague de manera subsidiaria lo establecido en la   norma controvertida, la víctima conserva el derecho a perseguir los bienes del   victimario, en el evento en que este obtenga los recursos suficientes para   cubrir los perjuicios reconocidos por el juez penal.    

Finalmente, refiriéndose al bloque de constitucionalidad, estima que por   las razones anteriormente anotadas, el aparte censurado no contraviene la   Convención Americana de Derechos Humanos. Precisa que “no existe ninguna   obligación internacional que indique que el Estado colombiano debe equiparar la   indemnización recibida por vía del programa administrativo de reparación, a   aquella recibida por vía judicial. Por el contrario, distintas provisiones y   pronunciamientos de organismos y autoridades internacionales, avalan la fijación   de topes en el marco del primer escenario”. Agrega que la Resolución 60/147   de la ONU, a la que alude el actor, no hace parte del bloque de    constitucionalidad, siendo solo pautas orientadoras para el Estado, a las cuales   de todos modos se ajusta la norma censurada.    

2.   De organizaciones sociales    

2.1 . Comisión Colombiana de Juristas    

La Comisión Colombiana de Juristas, en su escrito de intervención,   solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el aparte de la   disposición acusada.    

Considera el interviniente, con apoyo en instrumentos internacionales,    pronunciamientos de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y   de la Corte Constitucional, respecto del derecho a un recurso judicial efectivo,   que la limitación de la condena en subsidiariedad al Estado hasta el monto   reconocido por el programa de reparación administrativa, “desvirtúa la   idoneidad del recurso judicial, pues tal limitación le resta capacidad para   asegurar a la víctima que tras la finalización del proceso penal, donde se han   ventilado las violaciones a los DDHH o infracciones al DIH sufridas, sea   reparada de forma integral y proporcional al daño causado”.    

Comparte los argumentos del actor cuando estima que la norma demandada   confunde la reparación administrativa con la judicial, asegurando que en la   realidad estas dos figuras son diferentes pero complementarias o convergentes y   orientadas a garantizar el derecho a la reparación de las víctimas. Señala que   es inadmisible constitucionalmente equiparar estas formas de reparación, pues la   judicial se distingue por: (i) tener efectos inter partes;(ii)  estar basada en el criterio de reparación restitutio integrum;(iii)  tener un estándar probatorio más alto para acreditar el daño sufrido por la   víctima; y (iv) está ligada a otras formas de justicia, como la   retributiva.    

Por su parte, la reparación administrativa:(i) tiene el propósito   de atender situaciones masivas de violación de derechos humanos;  (ii) es una política pública y por tanto los recursos son limitados;(iii)  el estándar probatorio es menor ya que no se da en el contexto de un proceso   judicial; y (iv) no se encuentra ligada a otras formas de justicia.    

Refiriéndose al componente indemnizatorio de la reparación, aduce que   por la vía judicial se responde al criterio de proporcionalidad en relación con   la naturaleza y la gravedad del daño sufrido por la víctima, mientras que en el   escenario administrativo la indemnización se determina por tarifas   indemnizatorias previamente establecidas, que no consideran el daño específico   ocasionado.    

En su opinión, si el Estado desconoce su obligación internacional de dar   cumplimiento a las reparaciones tal como se ordenan en una sentencia judicial,   implica que el mecanismo judicial empleado por las víctimas está llamado a   fracasar en el componente de reparación, tornando ineficaz el recurso judicial.   De esta manera, “el monto por el cual el Estado está en obligación de   concurrir en el pago debe ser el dictaminado en la sentencia judicial, y no el   que este decida discrecionalmente, como si se tratara de una ayuda o dádiva y no   de la concurrencia de su responsabilidad para la garantía de la reparación   integral de la que son acreedoras las víctimas”.    

Por último, considera que la norma demandada viola el principio de   proporcionalidad, pues no persigue un fin constitucionalmente legítimo, ya que   es clara la obligación internacional del Estado de asegurar la vigencia de los   derechos humanos, en especial el derecho de las víctimas a ser reparadas plena y   efectivamente. Asimismo, aduce que las razones de naturaleza fiscal para la   implementación de la norma son inadmisibles. Finalmente, considera que la medida   es inadecuada, pues existían maneras menos lesivas para el derecho de las   víctimas a obtener una reparación integral, como lo era fortalecer la Unidad de   Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, que aseguraría la   sostenibilidad del fondo de reparaciones.    

3.   De Instituciones Universitarias    

3.1 . Colegio Mayor de Nuestra Señora del   Rosario    

La Facultad de Jurisprudencia de esta universidad interviene ante la   Corte, solicitando se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud   sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la exequibilidad del aparte   demandado.    

En primer término, estima que  la demanda carece de los requisitos   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues existe   incoherencia en el “hilo argumental”, omitiendo presentar fundamentos   normativos o jurisprudenciales que de forma adecuada enmarquen la acusación.   Así, “la redacción utilizada por el accionante mezcla argumentos de orden   jurídico, técnico y fáctico que no guardan un sentido de coherencia o concreción   que permita discernir cuáles son los cargos que se formulan contra la norma   demandada”. De igual manera, considera que el actor le atribuye a la norma   censurada “efectos que no le corresponden en su contenido real”, en la   medida que responde a su propia interpretación, la cual soporta en supuestos   hipotéticos sobre las consecuencias jurídicas y fácticas de su aplicación   práctica.    

En el mismo sentido, la interviniente aduce que se estructura una   ineptitud sustancial por falta de integración de la unidad normativa, toda vez   que el actor no enjuició el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, al cual remite   el aparte cuestionado del artículo 10. En sus palabras, “es necesario   analizar de forma conjunta la norma que establece la indemnización   administrativa en cabeza del Estado para las víctimas junto con aquellas que   señala los parámetros básicos para establecer y reglamentar el trámite,   procedimientos, montos y demás aspectos necesarios para darle efectividad a la   medida de reparación y así entender su sentido normativo de forma integral”.   No obstante, señala que si bien la Corte podría de oficio hacer la integración   normativa, no puede avocar conocimiento sobre normas que no han sido demandadas   expresa y adecuadamente por los ciudadanos.    

En segundo lugar, profundiza en conceptos relacionados con el derecho de   las víctimas a la reparación en el marco del derecho internacional de los   derechos humanos, que al contrastarlos con la demanda, le permiten asegurar que   el actor yerra al considerar que la indemnización integral debe incluir una   indemnización de carácter pecuniario, pues, en estricto sentido, “el Estado   puede cumplir con su deber de reparar aplicando las modalidades de satisfacción,   restitución, rehabilitación y garantías de no repetición”. Así, la fijación   de topes de indemnización económica, además de responder al principio de   solidaridad y a criterios de sostenibilidad fiscal en la racionalización de   recursos, es válida de acuerdo al DIDH, bajo la condición de que sean adecuados   y justos para el caso que se intenta reparar.    

3.2   . Universidad Libre    

La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, interviene en   el presente proceso, con el fin de solicitar a esta corporación, declarar la   exequibilidad de la norma censurada.    

De manera preliminar, indica que el actor emplea un lenguaje confuso y   carente de rigurosidad en la formulación de los cargos, limitándose a la   transcripción de artículos y a la presentación de análisis subjetivos sobre las   consecuencias prácticas en la aplicación de la norma.    

En todo caso, pone de presente que la reparación de las víctimas vas más   allá de la simple compensación económica, pues esta comprende la garantía de no   repetición, la rehabilitación física y mental y las medidas de satisfacción,   “por lo que el Estado con los dineros que llegan a la Unidad de Reparación de   Víctimas, más que repartirlos en cuantiosas indemnizaciones que de manera   judicial se pudieran imponer, debe garantizarles que, teniendo o no recursos su   victimario, se procederá a indemnizarlas, por lo que debe ajustarse a los topes   de indemnización”. En esa medida, considera que el actor al suponer que las   dos formas de indemnización se deben garantizar, supondría tratos desiguales,   pues cuando el victimario cuente con recursos económicos suficientes, la víctima   podría recibir la indemnización subsidiaria y la judicial, mientras que si el   victimario carece de recursos, la víctima solo recibiría la condena subsidiaria   por parte del Estado.    

De otra parte, afirma que la norma demandada propende por que la víctima   pueda beneficiarse de estándares mínimos de estabilidad, que le aseguren un   mínimo vital en vivienda, educación y otros, en caso de que el condenado no   cuente con los recursos para resarcir el daño, pero sin librarse de su   obligación de indemnizar o reparar a la víctima conforme a lo decretado en el   proceso.    

Concluye manifestando que “el acceso a la indemnización   administrativa por parte de la víctima debe entenderse dentro del marco de una   transacción, en razón a que con la indemnización lo que se busca es evitar   futuros litigios ante la jurisdicción”, previniendo así que se afecte el   erario público o se desproteja a la víctima ante la falta de indemnización.    

3.3   . Universidad de Ibagué    

El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué,   solicita la exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes   razones.    

Considera que la concurrencia subsidiaria del Estado en el proceso penal   no significa que este “deba asumir la carga total de indemnizar por el daño   sufrido, ya que en primera medida no es este el llamado a responder por las   conductas delictivas de un individuo y menos de un grupo armado al margen de la   ley”. Esto, aunado al hecho de que el Estado colombiano no se encuentra en   condiciones económicas para hacerse cargo de condenas en donde su   responsabilidad no se encuentra establecida. En su criterio, asumir lo contrario   implicaría afectar la sostenibilidad fiscal y desproteger el progreso económico   y social de todo un país.    

Refiriéndose a la libertad de configuración legislativa, estima que el   Congreso de la República no se extralimitó en el ejercicio de sus funciones,   pues de manera alguna se homologó la reparación judicial con la administrativa.   Señala que cuando el Estado concurre de manera subsidiaria al pago de la   indemnización judicial, acorde con los instrumentos internacionales sobre   derechos humanos, no significa que la víctima ya no pueda acceder a la   indemnización administrativa, pues son reparaciones autónomas e independientes.    

En materia del derecho al acceso a la administración de justicia para   las víctimas y el principio de juez natural, considera que estos no se   desconocen, pues la misma Ley 1448 de 2011 (art. 45 y ss.), establece el   procedimiento a surtir para hacer efectiva la indemnización a las víctimas por   las vías administrativa y judicial, incluso con prioridad frente a las demás   personas, no pudiendo el Estado impedir el acceso a la justicia o su   realización. Igualmente, indica que el Estado al pagar la reparación judicial   con topes de la reparación administrativa, no desconoce el principio del juez   natural, sino que responde al deber de colaboración armónica entre las entidades   estatales para el cumplimiento de los fines de la misma ley. Así, el Estado   “no está absorbiendo las funciones de los jueces de la república, ya que son   estos últimos los que gracias a sus facultades jurisdiccionales deciden el   incidente de reparación”.    

3.4   . Universidad Externado de Colombia    

Esta Universidad, a través de su Departamento de Derecho Administrativo,   interviene ante la Corte solicitando se declarare la exequibilidad del apartado   normativo cuestionado.    

De manera inicial, el interviniente considera que el actor no cumple   adecuadamente con su carga procesal de precisar el concepto de la violación. A   su juicio, los cargos esgrimidos carecen de los requisitos de claridad y   especificidad, en la medida que los argumentos no cuentan con un hilo conductor   y no permiten establecer notoriamente cómo la norma demandada desconoce la   Constitución. Agrega que los argumentos son “vagos, abstractos y globales”,   sin relación concreta y directa con la norma demandada.    

En todo caso, respecto de los cargos, señala que en el marco de la   justicia transicional, el Estado se instituye en un sujeto que debe indemnizar   subsidiariamente a las víctimas cuando del victimario no se logre dicho   propósito. Estima que “es plenamente razonable y constitucional que el   legislador haya considerado que esta obligación subsidiaria tenga un límite toda   vez que, en el evento regulado por la norma, el Estado no es el victimario,   porque de serlo tendría la obligación constitucional (art. 901 de la   Constitución Política) de asumir la indemnización a plenitud y, además, en estas   circunstancias se debe garantizar la sostenibilidad del modelo de reparación   instituido en la justicia transicional, el cual no se está viendo vulnerado por   la disposición acusada”.    

Precisa que lo sufragado por el Estado con base en la norma demandada,   no implica que el condenado se releve de su obligación de pagar la totalidad de   la indemnización o reparación señalada por el juez. Asimismo, indica que sería   un despropósito considerar que el Estado deba asumir todas las condenas   patrimoniales por daños causados que no le son imputables, pues   presupuestalmente le sería imposible, haciendo nugatorio el derecho de las demás   víctimas.    

IV.            CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades   previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, mediante   concepto No. 6007 del 17 de noviembre de 2015, solicita a la Corte declarar la   exequibilidad de la norma acusada. Como fundamento de su solicitud expone los   siguientes argumentos:    

1.  La norma censurada en su   tenor literal no asimila la reparación judicial ­penal­ a la reparación   administrativa ni ocasiona un “vaciamiento de contenido de la reparación   integral a que tienen derecho las víctimas”, sino que emplea los montos   establecidos para la reparación administrativa, en el evento en que dentro de un   proceso penal le sea ordenado al Estado reparar subsidiariamente a las víctimas.    

2.  En la medida que la   responsabilidad subsidiaria del Estado no resulta de una condena penal de alguno   de sus agentes, “la norma censurada da una garantía adicional a las víctimas   en los casos en los que su victimario (particular) o el grupo armado ilegal al   que éste pertenecía no tienen bienes para cubrir la indemnización ordenada por   el juez”. Así, encuentra razonable que el Estado indemnice a la víctima, no   como primer responsable, sino de manera subsidiaria, “pero en todo caso sin   relevar al victimario de su responsabilidad económica”.    

3.  Para la vista fiscal, el   legislador no desbordó su libertad de configuración al establecer unos montos   límites a la responsabilidad subsidiaria del Estado en los casos a que refiere   la norma acusada, “pues hacer esto equivale a limitar una garantía adicional   más no un mínimo de reparación”. Asimismo, estima que la reparación judicial   no se desnaturaliza, pues a través de ella no sólo se busca una reparación   económica, sino otros tipos de reparación importantes, como el acceso a la   verdad y la sanción efectiva de los responsables.    

4.  No obstante, considera que la   referencia a los topes de la indemnización administrativa de la norma censurada   podría permitir que se interprete que esa indemnización subsidiaria ordenada por   el juez penal, se equipara con la reparación administrativa, lo cual limitaría   la posibilidad de una reparación integral. En ese orden, estima que para evitar   tal interpretación, el aparte demandado debe declararse exequible, “pero   únicamente bajo el entendido de que la compensación económica que el Estado   entregue subsidiariamente a una víctima, habiéndolo ordenado así previamente un   juez penal, es independiente y no puede descontarse de la reparación   administrativa, en caso de que haya lugar a ésta última”.    

V.                CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la   referencia, por dirigirse contra un  precepto contenido en una ley de la   República, en este caso, de la Ley 1448 de 2011.    

Asunto preliminar. La aptitud sustantiva   de la demanda    

2. Como cuestión previa a la identificación   de los problemas jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala   debe determinar si la demanda presentada por el ciudadano Luis Fernando Tamayo   Niño ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones   fijadas por la Ley y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es necesario debido a   que distintos intervinientes[2] señalan que la demanda no cumple con   estas condiciones mínimas, toda vez que se funda en una interpretación   irrazonable del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, en cuanto   atribuye a dicho precepto un alcance que no es imputable a su contenido real.    

En ese sentido, debe verificarse por parte   de la Corte si la demanda está sustentada en una interpretación razonable y   adecuada de la norma acusada y, en consecuencia, se está ante un cargo de   inconstitucionalidad verificable. Debe sobre este particular tenerse en cuenta   que el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que se rechazarán las   demandas cuando no cumplan con las condiciones formales para ello. Si bien, como   regla general el examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda se debe   realizar en la etapa de admisibilidad, la norma en mención admite que este tipo   de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no siempre resulta   evidente en esa fase preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados,   permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y   profundidad[3].    

Con el fin de dilucidar esta cuestión   preliminar, la Corte adoptará la siguiente metodología: En primer término,   reiterará el precedente constitucional sobre la fundamentación y contenido de   los requisitos argumentativos mínimos que debe satisfacer una demanda de   constitucionalidad. Luego, examinará el alcance de la norma impugnada, y a   partir de ello definirá si los requisitos mencionados son cumplidos en el caso   objeto de examen.    

Los presupuestos argumentativos de las   demandas de inconstitucionalidad[4]    

3. La jurisprudencia constitucional, en   específico aquella sentada a partir de la sentencia C-1052 de 2001, ha fijado un   precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas   que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Este precedente ha   considerado que, debido a que la acción pública de inconstitucionalidad es   expresión de la democracia participativa y pluralista, se requiere de   condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión entre diversas   posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido y alcance del   problema jurídico constitucional que se somete a su decisión. Se trata de un   ejercicio de deliberación sujeto a que se esté ante un debate jurídico genuino,   pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de fondo por parte de la   Sala.    

Sobre este particular, la jurisprudencia   constitucional ha sostenido que “[p]ara que pueda trabarse un debate   de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos   indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por la   disposición a la que antes se hizo referencia[5]. Esta exigencia no puede   entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi   sino, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el   procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que   el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación   que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos   constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la   razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.”[6]    

En este mismo sentido, la Corte ha   enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos argumentativos y la   participación democrática que precede a la acción pública de   inconstitucionalidad.  Sobre este particular, se ha considerado que la   exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su   derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución,   ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las   autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas   demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento   Superior. El objetivo de tales exigencias  en la argumentación, no es otro   que garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que   el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control   constitucional.”[7]    

4.  La exigencia de dichos requisitos   mínimos también opera, como se ha señalado, como un mecanismo de auto   restricción judicial. El control de constitucionalidad es, en el caso de la   acción pública, de carácter rogado y, por ende, los cargos propuestos delimitan   el ámbito de decisión de la Corte. Por lo tanto, esta Corporación está limitada   para asumir nuevos asuntos que no han sido propuestos por el demandante o, menos   aún, puede construir acusaciones nuevas.  La Corte tiene vedado suplir la   acción del demandante, bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación   deficiente o en la formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no   contenidos en el libelo.    

De la misma forma, la previsión de los   requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad está vinculada con   la vigencia del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y   contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes.  En la   medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa   del Congreso, están amparadas por la presunción de compatibilidad con la   Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio   del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas   susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación   concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política.   Esta condición exige, por ejemplo, que el cargo cuente con condiciones de   certeza y especificidad.     

Así, la Corte ha señalado que la certeza de   los argumentos del cargo de inconstitucionalidad “no radica en la lectura de   la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la precisión   de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la   cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la   validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la   veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando falta certeza   respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el   Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta   acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma.”[8]    

Esta exigencia, “más que una carga   injustificada al demandante, delimita el ámbito de acción de la Corte y, en   consecuencia, evita que el control de constitucionalidad se torne en una   intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción   legislativa, al menos en aquellos escenarios de escrutinio judicial distintos al   control previo, automático y oficioso. El control de constitucionalidad reside   en la tensión entre democracia y su índole contramayoritaria, lo que obliga a   que tenga un carácter eminentemente restringido[9].   Esa limitación la otorga, entre otros elementos, la definición específica por   parte del demandante de los cargos de constitucionalidad[10].    

5.  La jurisprudencia constitucional   ha precisado que la exigencia de estos requisitos no supone en modo alguno la   adopción de un técnica específica, sino simplemente unos requerimientos   argumentativos indispensables para que pueda evidenciarse una acusación jurídico   constitucional objetiva y verificable. La jurisprudencia constitucional ha   construido reglas suficientemente definidas sobre las condiciones de claridad,   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones   que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[11]    

5.1. La claridad de un cargo se   predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite   a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su   justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de   la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica   específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el   demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los   cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.    

5.2. La certeza de los argumentos de   inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una   proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no   sobre una distinta, inferida por el demandante,  implícita o que hace parte   de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito,   entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal   verificable a partir de la interpretación del texto acusado.    

5.3. El requisito de especificidad  resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de   naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a   la Carta Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los   argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que  “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer   si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de   la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se   deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,   indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta   y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión   de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del   juicio de constitucionalidad.”[12]    

5.4. Las razones que sustentan el concepto   de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en   argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en la   apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al   precepto demandado.”[13]. En ese sentido, cargos que se   sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; en la   interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante; en su   aplicación a un problema particular y concreto; o en el análisis sobre la   conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras   censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de   inconstitucionalidad.    

5.5. Por último, la condición de   suficiencia  ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones   de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición   de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela   directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de   argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la   norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un   proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a   toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte   Constitucional.” [14]    

Atendiendo el anterior marco teórico procede la Sala a examinar si en el   caso concreto, la demanda ciudadana cumple con estos mínimos presupuestos   argumentativos.    

Análisis de la aptitud sustantiva de la demanda, en el   caso concreto    

En consideración a que varios de los intervinientes sostienen que la   censura que se dirige contra el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de   2011 parte de un entendimiento que no le es atribuible al precepto acusado,   estima la Sala necesario detenerse, previamente, en la fijación del alcance de   la norma.    

Fijación del   alcance de la norma. La indemnización subsidiaria por parte del Estado.    

5.                 El artículo 10 de la Ley   1448 de 2011 regula las condenas en subsidiariedad que se impongan al   Estado en procesos penales de justicia transicional, como consecuencia de la   insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos y bienes del victimario o   del grupo organizado al margen de la ley al cual perteneció. La norma prevé   expresamente que una orden al Estado de reparar por esta causa no implica   reconocimiento o presunción de responsabilidad atribuible al Estado o a sus   agentes. El inciso segundo, acusado en esta oportunidad, prevé como límite   cuantitativo a la indemnización subsidiaria que debe pagar el Estado, el   previsto en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por   vía administrativa. Ello sin perjuicio de la obligación que pervive en   cabeza del victimario respecto de la totalidad de la indemnización o reparación   ordenada dentro del proceso judicial.    

7. Conviene recordar   que la jurisprudencia de esta Corte[15] ha fijado diferencias relevantes   entre las vías principales de reparación a las víctimas – la judicial y la   administrativa-, para hacer efectivo el   derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de graves   violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al derecho   internacional humanitario. No obstante, ha admitido que estas dos vías deben   estar articuladas institucionalmente y guiarse por el principio de   complementariedad con miras a garantizar en su conjunto una reparación integral,   adecuada y proporcional a las víctimas.    

“La  reparación en   sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas   individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta   vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la   verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de   restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de   reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico   causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro   del proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la   jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación   directa.[16]    

(…)    

Los   responsables patrimoniales primordiales de la reparación judicial son los   victimarios y solo subsidiariamente, en caso de que el victimario no responda o   no alcance a responder totalmente, responde subsidiariamente el Estado”.[17]  (Se destaca).    

7.2. En cuanto a la reparación por vía administrativa ha precisado la   jurisprudencia que:    

Su propósito es   el de “atender situaciones de violaciones graves, masivas, y sistemática a   los derechos humanos de manera igualitaria y equitativa”. Su fundamento se   encuentra “en el artículo 2 de la CP, el cual consagra que el Estado se   encuentra en calidad de garante de los derechos fundamentales; y en la   imposibilidad o falta de previsión del ilícito por parte del Estado, lo que   causa el daño a las víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y al   Derecho Internacional Humanitario” La   reparación en sede administrativa, es “propia de contextos de justicia   transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo, con los   cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios   de equidad.  En este ámbito, si bien se pretende una reparación integral,   en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no es   probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a   diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión,   proporción o cuantía del daño sufrido. A cambio de esto, se ofrece una vía   expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los   procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas   vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio   de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una   reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas”   [18].    

8.  Las condenas judiciales en subsidiariedad. El   Estado está obligado a garantizar el derecho de las víctimas de violaciones   masivas y sistemáticas de derechos humanos[19] a la reparación   integral, ya sea de manera principal, cuando se establezca su responsabilidad en   el daño antijurídico causado, o bien de manera subsidiaria, en caso de   insolvencia, imposibilidad o falta de recursos por parte del victimario. A esta   última hipótesis se refiere el precepto examinado.    

8.1. En efecto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, prevé   la concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización de las víctimas por   la responsabilidad deducida en procesos penales respecto de victimarios   condenados, cuando estos o el grupo armado al margen de la ley al cual   pertenecieron se encontraren en situación de insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes. La   concurrencia subsidiaria del Estado, no implica reconocimiento de   responsabilidad penal de sus agentes, y no libera al victimario de su obligación   de reparar integralmente a la víctima en los términos establecidos en la   sentencia. El monto de la indemnización subsidiaria que corresponde al Estado en   el marco de su obligación general de ser garante de los derechos humanos, se   limita al establecido para la indemnización individual por vía administrativa[20].    

8.2. Este   precepto no prescinde del principio general, también aplicable en procesos sobre   violencia masiva, según el cual todo aquel que cause un daño antijurídico está   obligado a repararlo, por ello señala la norma que la responsabilidad   subsidiaria del Estado es “sin perjuicio de la obligación en cabeza del   victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada   dentro del proceso judicial”. Como lo ha dicho la Corte frente a normas que   prevén  responsabilidades por delitos atroces:    

“(…) Lo que sin embargo parece no tener   asidero constitucional alguno es que el Estado exima completamente de   responsabilidad civil a quienes han producido los daños que es necesario reparar   y traslade la totalidad de los costos de la reparación al presupuesto. En este   caso se estaría produciendo una especie de amnistía de la responsabilidad civil,   responsabilidad que estarían asumiendo, a través de los impuestos, los   ciudadanos y ciudadanas de bien que no han causado daño alguno y que, por el   contrario, han sido víctimas del proceso macrocriminal que se afronta”   [21].    

Refiriéndose a la concurrencia subsidiaria del Estado en procesos penales   relativos a violencia masiva, la Corte señaló:    

“(A)l menos en principio, no parece   existir una razón constitucional suficiente para que, frente a procesos de   violencia masiva, se deje de aplicar el principio general según el cual quien   causa el daño debe repararlo. Por el contrario, como ya lo ha explicado la   Corte, las normas, la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional han   considerado que la reparación económica a cargo del patrimonio propio del   perpetrador es una de las condiciones necesarias para garantizar los derechos de   las víctimas y promover la lucha contra la impunidad. Sólo en el caso en el cual   el Estado resulte responsable – por acción o por omisión – o cuando los   recursos propios de los responsables no son suficientes para pagar el costo de   reparaciones masivas, el Estado entra a asumir la responsabilidad subsidiaria   que esto implica. Y esta distribución de responsabilidades no parece variar   en procesos de justicia transicional hacia la paz[22].   (Se destaca).    

(…)    

La Corte no desconoce que frente al tipo   de delitos de que trata la ley demandada (Ley 975 de 2005)  parece   necesario que los recursos públicos concurran a la reparación, pero esto solo de   forma subsidiaria. Esto no obsta, como ya se mencionó, para que el legislador   pueda modular, de manera razonable y proporcionada a las circunstancias de cada   caso, esta responsabilidad. Lo que no puede hacer es relevar completamente a los   perpetradores de delitos atroces o de violencia masiva, de la responsabilidad   que les corresponde por tales delitos.”[23]    

8.3. La concurrencia subsidiaria del   Estado en la reparación económica de la víctima en los procesos penales (Art. 10   Ley 1448/11) cuando el victimario o el grupo armado al margen de la ley al que   perteneció presentan insolvencia, incapacidad de pago o carencia de bienes o   recursos, constituye una modalidad de compensación económica propia de la   justicia transicional que exige una confluencia de fuentes: por una parte, el   deber general del Estado de garantizar los derechos humanos y prevenir su   vulneración; y de otra, la condena judicial a los perpetradores de crímenes   atroces, unida a la incapacidad de pago, insolvencia o carencia de bienes y   recursos de estos o del grupo armado al cual pertenecían. Dicha concurrencia   persigue el objetivo de proveer una reparación integral, adecuada y   proporcionada a las víctimas de violencia masiva y sistemática.    

8.4. En atención a los principios de articulación institucional y   complementariedad que orientan las diversas vías y mecanismos  a través de   los cuales se debe proveer reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de   derechos en contextos de transición, la normatividad   vigente[24] prevé que del monto a pagar por   concepto de indemnización, por vía administrativa, se descontarán los dineros   pagados por el Estado a título de indemnización y por concepto de condenas   judiciales en subsidiariedad por insolvencia, imposibilidad o falta de recursos   de parte del victimario o del grupo armado organizado al margen de la ley al que   este perteneció.    

8.5.De la reseña anterior pueden extraerse   los siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria del Estado en   materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales sobre   criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el deber   del Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho internacional   y constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y surge frente a   la existencia de una condena judicial en contra de los perpetradores, unida a   la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del   victimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual   este perteneció; (iii)  no implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al Estado por el acto   antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación económica a   cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está limitada al monto   establecido para la indemnización individual por vía administrativa; (v)  no modifica la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de   la indemnización o reparación decretada judicialmente, ni exonera al Estado del   deber de perseguir el pago de dicha obligación; (vi) se orienta por los   principios de complementariedad y articulación institucional que rigen las   diversas vías previstas por el legislador para proveer a la reparación integral   de las víctimas de criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de justicia   transicional.    

Una vez aclarado el alcance de la norma objeto del   reproche de constitucionalidad, y puesto su contenido en relación con las   figuras de la reparación por vía judicial y en sede administrativa, procede la   Sala a evaluar si los reparos formulados por el ciudadano Luís Fernando Tamayo   Niño, configuran verdaderos cargos de inconstitucionalidad que convoquen un   pronunciamiento de mérito por parte de esta corporación en relación con la   demanda bajo examen.    

La demanda carece de aptitud sustantiva   por incumplir con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia.    

9. La demanda ciudadana se sustenta en los   siguientes argumentos. Sosotiene el demandante que la norma acusada:    

(i) No   deslindó la reparación judicial de la administrativa, al punto que “homologó   o sustituyó” la primera por la segunda. De este modo, el aparte demandado   permite que se modifiquen los montos ordenados por el juez, reemplazándolos por   los previstos para la reparación administrativa[25].    

(ii)   Desconoció la indemnización judicial como institución jurídica autónoma,   quebrantando así el derecho fundamental de las víctimas al acceso a la   administración de justicia, a un recurso judicial efectivo, a la cosa juzgada y   a la seguridad jurídica[26].    

(iii) Al   autorizar el pago de la reparación judicial con los montos de la administrativa,   se desconoce el principio de juez natural, se renuncia a la función   jurisdiccional y se desnaturaliza la estructura del Estado en detrimento de las   víctimas, pues la rama ejecutiva a la que pertenece a la UARIV absorbe a la rama   judicial “quedando el poder público conformado solamente por la rama   ejecutiva y la legislativa”[27].    

(iv) La   “homologación”  de la vía judicial con la administrativa para obtener reparación integral estaba   también prevista en el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, norma que fue   declarada inexequible por la Corte Constitucional (C-286/14), por ende, y bajo   esas mismas consideraciones, la norma acusada debe ser declarada   inconstitucional, toda vez que autoriza a la autoridad administrativa ir en   contra de la orden judicial de pago[28].    

10. La demanda sustentada en los argumentos previamente   reseñados carece de la certeza requerida, toda vez que al precepto   acusado no le es atribuible el sentido del cual parte el actor. En efecto, no   contempla el precepto una equiparación, ni una sustitución de la reparación   judicial por la administrativa. Tal como quedó establecido al fijar el alcance   de la norma, lo que esta configura es una forma de indemnización (subsidiaria   por parte del Estado) que coexiste con la reparación por vía judicial, y con   aquella que se surte en sede administrativa, cuando concurren los presupuestos   para ello. No obstante, conforme al diseño de esta figura, también regida por el   principio de complementariedad y articulación institucional, del monto a pagar por concepto de indemnización por   vía administrativa, se descontarán los dineros pagados por el Estado a   título de indemnización por causa de las condenas judiciales en subsidiariedad.[29]    

11. La demanda no recae así sobre una proposición   jurídica real y existente contenida en el precepto acusado, sino sobre una   deducida por el demandante. La norma acusada, lejos de sustituir o equiparar la   reparación por vía judicial y administrativa, regula una figura compensatoria   (indemnización) que tiene fuente propia y rasgos específicos. La compensación   económica como indemnización subsidiaria del Estado en los eventos previstos en   la norma, mantiene incólume la condena civil proferida por el juez penal en   contra de los victimarios y no excluye la posibilidad de que la víctima persista   en la persecución de bienes de aquellos o  del grupo armado al que   pertenecieron, a fin de hacer efectiva la dimensión indemnizatoria de la   reparación judicial. Y no puede existir tal equiparación o sustitución, toda vez   que se trata de obligaciones con causas y destinatarios distintos: la obligación   impuesta mediante sentencia judicial a los perpetradores se deriva del hecho   punible que les ha sido imputado; y de otra parte la obligación del Estado de   concurrir subsidiariamente a indemnizar dada la insolvencia o falta de recursos   de aquellos, cuya fuente es su deber general de garantía de los derechos   humanos.    

12. Tampoco se deriva de la norma una incompatibilidad   absoluta entre la compensación económica subsidiaria que provee el Estado en los   casos en ella previstos y la reparación administrativa, que como lo destacan   varios de los intervinientes tiene un espectro mayor en cuanto incluye programas   estatales de diferente índole orientados a satisfacer otras dimensiones de la   reparación (rehabilitación, restitución, medidas de satisfacción y no   repetición, entre otras). Lo que sí se deriva del reglamento al que remite el   precepto acusado es que del monto a pagar por concepto   de indemnización por vía administrativa, se descontarán los dineros   pagados por el Estado a título de indemnización por causa de las condenas   judiciales en subsidiariedad a que se refiere la norma, aspecto que no es objeto   de impugnación por el demandante.    

Sin embargo, de ello no se puede inferir la sustitución u   homologación  que acusa el actor de la vía judicial por la   administrativa, por cuanto la vía judicial contra los victimarios, que ya fue   agotada en cuanto existe condena, mantiene su curso en la fase de ejecución, y   la vía administrativa no fue excluida en abstracto por la norma enjuiciada. Se   prevé sí una medida de articulación institucional y complementariedad en virtud   de la cual, en el evento de que se acuda a la reparación administrativa, los   montos pagados por concepto de compensación económica subsidiaria en los   procesos penales, se descontarán del componente indemnizatorio de aquella. Este   aspecto, como se indicó, forma parte del alcance de la norma, establecido para   evaluar el requisito de certeza de los cargos, sin que recaiga sobre él un   juicio sobre su compatibilidad o no con la Constitución.    

13. El reproche del demandante carece así mismo de   especificidad  por cuanto no plantea una   oposición objetiva entre el contenido de la norma demandada y la Constitución.   Además, algunos de los argumentos en los que sustenta su censura no se derivan   directa y concretamente de la disposición que acusa. Así ocurre, por ejemplo con   la afirmación en el sentido que la norma impugnada desconoce la indemnización judicial como institución jurídica autónoma y   quebranta el derecho fundamental de las víctimas al acceso a la administración   de justicia, a un recurso judicial efectivo, a la cosa juzgada y a la seguridad   jurídica. Esta afirmación se muestra totalmente desconectada de la norma   acusada, la cual presupone, justamente, la existencia de procesos judiciales de   naturaleza penal en los que las víctimas de violencia masiva y sistemática   pueden obtener una sentencia judicial que les brinde verdad, justicia y   reparación integral.    

La norma prevé la existencia de una condena judicial en   contra de los victimarios y la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado,   cuando aquellos no muestren capacidad de pago para satisfacer el aspecto   indemnizatorio de la reparación judicial. Contrario a lo que afirma el   demandante, la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en la compensación   económica, no afecta el título judicial que mediante sentencia han obtenido las   víctimas y deja incólume la obligación del victimario de reconocer la totalidad   de la obligación pecuniaria en ella contenida, así como el deber de las   autoridades judiciales de proseguir con la persecución de bienes que garanticen   el pago total de la indemnización, y se efectivicen los demás componentes de la   reparación.    

14. La afirmación del demandante en el sentido que al   autorizar el pago de la “reparación judicial” con los montos de la   administrativa, la norma desconoce el principio de juez natural, se renuncia a   la función jurisdiccional y se desnaturaliza la estructura del Estado en   detrimento de las víctimas, carece así mismo tanto de certeza como de especificidad   y pertinencia.    

14.1. De certeza porque el contenido normativo   acusado regula la concurrencia subsidiaria del Estado en lo que concierne al   componente indemnizatorio de la reparación, sin que afecte otras facetas de la   reparación  tanto judicial como administrativa. El hecho de que el legislador utilice como   parámetro cuantitativo para la compensación económica concurrente y subsidiaria   a cargo del Estado en los procesos judiciales a los que alude la norma, los   topes establecidos para el componente indemnizatorio de la reparación   administrativa, no implica una subsunción de esta en aquella, comoquiera que la   reparación administrativa tiene un espectro mayor en cuanto incluye otros   programas orientados a satisfacer dimensiones de la reparación no previstas en   la norma bajo examen.    

14.2. Dicho planteamiento carece así mismo de    especificidad,  comoquiera que el demandante no logra demostrar una oposición objetiva entre   la norma que contempla la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en   materia indemnizatoria en los procesos penales ante la insolvencia del directo   obligado, con principios como el de juez natural, el carácter permanente de la   función judicial y la separación de poderes. Estos reparos del actor no se   encuentran en una relación  directa y concreta con el contenido del   precepto acusado, el cual parte de la existencia de un proceso judicial y de una   sentencia condenatoria respecto de la cual se enfatiza su obligatoriedad, no   obstante la concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización.    

14.3. La falta de pertinencia se pone de   presente en el hecho de que el ciudadano no expone el contenido de un precepto   superior para oponerlo y enfrentarlo al enunciado normativo acusado. A pesar de   que menciona principios como el juez natural y la separación de poderes, para   sustentar su vulneración expone consideraciones que entrañan puntos de vista muy   personales del actor imposibles de insertar en algún sentido razonable de la   norma  como es el de considerar que esta incorpora una reforma a la   estructura misma del Estado “pues la Rama Ejecutiva a la que pertenece al   UARIV absorbe la rama judicial, quedando un Poder Público conformado solamente   por la Rama Ejecutiva y Legislativa”.    

15. Finalmente, la falta de certeza y pertinencia   de las razones en que se funda la censura se pone de manifiesto también en el   argumento que pretende trasplantar a este proceso las razones por  las   cuales la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 23 de la ley 1592 de   2012[30]  que creaba el incidente de identificación de afectaciones causadas a la víctima   en el proceso de justicia y paz, para sustituir el incidente de reparación   integral regulado en la Ley 975 de 2005.    

En opinión del actor el inciso 2º del artículo 10 de la   Ley 1448 de 2011, ahora demandado, presenta un contenido normativo similar al   previsto en el mencionado artículo 23. Este planeamiento carece de certeza  toda vez que el contenido normativo objeto de impugnación en este proceso es   muy diverso al escrutado en aquella oportunidad. Mientras que ahora se impugna   la norma que prevé la concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en los   procesos penales en los que han sido condenados los victimarios, ante la   insolvencia e incapacidad de pago del directo obligado, figura que deja incólume   la sentencia judicial condenatoria proferida contra los perpetradores y abierta   la posibilidad de  que los jueces continúen con su ejecución con miras a   satisfacer la reparación integral por la vía judicial; en aquella oportunidad se   examinó la norma que sustituía el incidente de “reparación judicial” por el de   “identificación de afectaciones causadas a la víctima”, y entre otras medidas se   disponía la remisión del expediente judicial a la   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas, y sustraía a los jueces de la posibilidad de continuar   tramitando el incidente de reparación integral[31].    

Como se puede advertir, se trata de regulaciones totalmente   distintas lo que despoja de certeza el planteamiento del actor, y conduce a que   su argumento consistente en que las mismas razones que llevaron a la   inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, deben ser aplicadas en   este proceso, en virtud de la identidad entre el contenido normativo allí   examinado y el ahora demandado, resulte claramente impertinente.    

16. El Procurador General de la Nación, de manera casi   insular, y sin hacer referencia alguna a la aptitud sustantiva de la demanda,   estima que la norma es exequible dado que el límite cuantitativo impuesto a la   indemnización subsidiaria a cargo del Estado, en los eventos a que se refiere la   disposición, se imponen respecto de una garantía adicional para la víctima y no   en relación un mínimo de reparación. Estima, así mismo, que la norma no comporta   una desnaturalización de la reparación judicial, comoquiera que esta no solo   persigue una compensación económica, sino también acceso a la verdad y sanción   efectiva a los responsables, dimensiones garantizadas por la norma acusada. A   pesar de ello, solicita un pronunciamiento de exequibilidad condicionado  “bajo el entendido que la compensación económica que el Estado entregue   subsidiariamente a una víctima, habiéndolo ordenado así previamente el juez   penal, es independiente y no puede descontarse de la reparación administrativa,   en caso de que haya lugar a esta última”.    

17. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala Plena se   inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en el asunto de la referencia,   dado que los argumentos en que se sustentan los cargos formulados por el actor   carecen certeza, suficiencia y pertinencia. En efecto, el punto de   partida del actor es la supuesta homologación o sustitución de la reparación   judicial por la administrativa, enunciado que  como se demostró no le es   adjudicable al contenido del precepto acusado cuyo cometido es el de regular la   concurrencia subsidiaria y limitada del Estado en el pago de las condenas   proferidas judicialmente en proceso de justicia transicional, sin perjuicio de   la obligación que pervive en cabeza del victimario de satisfacer la totalidad de   la reparación declarada judicialmente. Esa falta de certeza en la base del   planteamiento del actor condujo así mismo a la falta de especificidad y   pertinencia de las razones que dan sustento a su exposición, comoquiera que no   logró establecer una relación de oposición objetiva y verificable entre las   normas constitucionales que invoca y el contenido normativo acusado,   reconduciendo su argumentación a un plano subjetivo en el que asigna a la normas   alcance y consecuencias que no se inscriben genuinamente en su contenido.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de mérito sobre   la demanda contra el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011,   “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a   las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUÍS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Esta resolución,   aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de   2005, establece los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las   víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos   humanos y de violaciones graves al Derecho Internacional Humanitario  a   interponer recursos y obtener reparaciones”.    

[2]La Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de   Hacienda, La Unidad Administrativa para la Reparación de la Víctimas, el   Departamento de la Prosperidad Social, la Universidad del Rosario, la   Universidad Libre y la Universidad Externado de Colombia.    

[3]  En la sentencia C­874 de 2002, reiterada en la sentencia C-612 de 2015, la Corte   consideró que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre   la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se   decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la   garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones   demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de   proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con   mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos   en las demandas de inconstitucionalidad”.    

[4] La síntesis comprehensiva de este   precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001.  Para el caso de   presente decisión, se utiliza la exposición efectuada en la sentencia C-612 de   2015.    

[5] Artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991.    

[6] Corte Constitucional, sentencia C-421 de   2005.    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-914 de   2010.    

[8] Corte Constitucional, sentencia C-076 de   2012.    

[9] La discusión sobre la tensión entre la   democracia, el ejercicio de la actividad de producción normativa del Congreso y   el control de constitucionalidad es clásica en la teoría constitucional.    Para una de sus revisiones más autorizadas, Vid.  Alexander Bickel   (1986) The Least Dangerous Branch.  Yale University Press. Second   Edition. A su vez, para una discusión en el ámbito latinoamericano Vid.    Roberto Gargarella (1997) La dificultad de defender el control de   constitucionalidad de las leyes. Revista Isonomía No. 6.    

[10] Corte   Constitucional, sentencia C-612 de 2015.    

[11] La síntesis comprehensiva de este   precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01.     

[12]Cfr. Corte Constitucional,   sentencia C-1052 de 2001.  Fundamento jurídico 3.4.2.    

[13]Ibídem.    

[14]Ibídem.    

[15] Corte Constitucional, sentencia   SU-254 de 2013, reiterada en sentencias C-912 de 2013 y C-286 de 2014.    

[16] Corte   Constitucional, sentencia C-912 de 2013. Fundamento Jurídico 23.    

[17] Corte   Constitucional, sentencia C-286 de 2014. Fundamento Jurídico 7.    

[18] Corte   Constitucional, sentencia C-286 de 2014.    

[19] Entre otros, el   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la Convención   Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la tortura y otros   tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el Estatuto de la   Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los Convenios de   Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de víctimas de   conflictos armados internacionales (art. 91) y la Convención de la Haya relativa   a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).    

[20] En   la normatividad vigente, el valor de la indemnización administrativa está   definido en el artículo 149 del Decreto   4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan   otras disposiciones”, en los siguientes términos: “1. Por homicidio,   desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales   legales. // 2. Por lesiones que produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta   (40) salarios mínimos mensuales legales. // 3. Por lesiones que no causen   incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.//   4. Por tortura o tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios   mínimos mensuales legales. // 5. Por delitos contra la libertad e integridad   sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 6. Por   reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales   legales. // 7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios   mínimos mensuales legales.”    

[21] Corte   Constitucional, sentencia C-370 de 2006. Fundamento jurídico 66.2.4.1.11.    

[22] Ibídem. Fundamento jurídico 6.2.4.1.12.    

[23] Ibídem.   Ibídem. Fundamento jurídico   6.2.4.1.13.    

[25] Fol. 3 de la   demanda, fundamento 1º:    

[26] Fol. 4 de la   demanda, fundamento 3° (corresponde al 4°).    

[27] Fol. 4 de la   demanda, fundamento 3º.    

[28] Fol. 4 de la   demanda, fundamento 4º.    

[29] Artículo 154 del   Decreto 4800 de 2011 y 2.2.7.3.4. del Decreto 1084 de 2015.    

[30] ARTÍCULO 23. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, el   cual quedará así: Artículo 23. Incidente de identificación de las   afectaciones causadas a las víctimas. En la misma audiencia en la que la   Sala del Tribunal Superior de Distrito Judicial correspondiente declare la   legalidad de la aceptación total o parcial de los cargos formulados, se dará   inicio de oficio al incidente para la identificación de las afectaciones   causadas a las víctimas con la conducta criminal, dentro de los ocho (8) días   siguientes al recibo de la actuación. Este incidente no podrá extenderse por más   de veinte (20) días hábiles.//La audiencia del incidente se iniciará con la   intervención de la víctima o de su representante legal o abogado de oficio, para   que exponga las afectaciones causadas con la conducta criminal. Bastará con la   prueba sumaria para fundamentar las afectaciones alegadas y se trasladará la   carga de la prueba al postulado, si este estuviere en desacuerdo.//La Sala   examinará la versión de la víctima y la rechazará si quien la promueve no es   víctima, decisión que podrá ser objeto de impugnación en los términos de esta   ley.//Admitida la versión de la víctima, la Sala la pondrá en conocimiento del   postulado imputado que ha aceptado los cargos. Si el postulado estuviere de   acuerdo, el contenido de la versión de la víctima se incorporará a la decisión   que falla el incidente, junto con la identificación de las afectaciones causadas   a la víctima, las cuales en ningún caso serán tasadas. En caso contrario,   dispondrá la práctica de la prueba ofrecida por el postulado imputado, si la   hubiere, oirá el fundamento de las respectivas versiones y en el mismo acto   fallará el incidente.//La Sala incorporará en el fallo lo dicho por las víctimas   en la audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento del patrón de   macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados organizados al margen de   la ley, así como de los contextos, las causas y los motivos del mismo, y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas   en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los   programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley   1448 de 2011 a los que haya lugar.” (…).    

[31] En la   sentencia C-286 de 2014, siguiendo el precedente consignado en la sentencia   C-180 de 2014, se declaró la inxequibilidad de las normas de la Ley 1592 de   2012, que sustituyeron el incidente de reparación integral previsto en la Ley   975 de 2015, por el de identificación de afectaciones causadas a la víctima.   Consideró la Corte que: “(…) las normas demandadas de la Ley 1592   de 2012, al sustituir o reemplazar el incidente de reparación integral por la   vía penal de justicia transicional consagrada en la Ley 975 de 2005 por el   incidente de identificación de afectaciones regulado por la Ley 1592 de 2012,   que se homologa con los mecanismos de reparación integral por la vía   administrativa, excedió los límites de competencia impuestos al legislador para   regular los regímenes de justicia transicional por parte de los derechos   fundamentales de las víctimas, en este caso a los derechos a un recurso judicial   efectivo, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso para   obtener la reparación judicial integral, de conformidad con los artículos 250, 229 y 29 CP, así   como los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y   el art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del bloque   de constitucionalidad”.    

[32] Artículo 149 del Decreto 4800 de 2011   y el 2.2.7.3.4. del Decreto 1048 de 2015.