C-161-16

           C-161-16             

Sentencia C-161/16    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Tratamiento diferenciado resulta adecuado y   efectivamente conducente    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Alcance/DERECHO A LA   REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reiteración de jurisprudencia    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION EN CASOS DE GRAVES   ATENTADOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS O EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN   LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Parámetros constitucionales mínimos en sentencia   SU-254 de 2013    

DERECHO DE LAS VICTIMAS A OBTENER REPARACION INTEGRAL-Elementos según   sentencia C-912 de 2013    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Alcance    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Reconocimiento de la   condición de víctimas a miembros de la Fuerza Pública/NORMA SOBRE MEDIDAS DE   ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO   INTERNO-Introduce elementos diferenciales frente a la reparación económica    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Delimitación de los sujetos destinatarios/NORMA   SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Límites temporales, personales y materiales para   definir la condición de víctima    

DERECHO DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Como   beneficiarios de la Ley tienen derecho a ser reparados integralmente de manera   adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido/DERECHO   A LA REPARACION INTEGRAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Comprende medidas de restitución, indemnización,   rehabilitación, satisfacción y garantía de no repetición, en sus dimensiones   individual, colectiva, material, moral y simbólica    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Régimen especial/DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE   LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN LA JUSTICIA   TRANSICIONAL-Componente de reparación económica según régimen especial   aplicable    

RELACIONES ENTRE EL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA   Y SU RECONOCIMIENTO COMO VICTIMAS EN LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Jurisprudencia   constitucional    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Indemnización debe ser   articulada con las previstas en su régimen prestacional especial    

DAÑOS SUFRIDOS POR QUIENES EJERCEN FUNCIONES DE ALTO RIESGO EN RELACION CON LA   DEFENSA Y SEGURIDAD DEL ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado/INDEMNIZACION   A FORFAIT-Jurisprudencia del Consejo de Estado    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO FRENTE A LA INDEMNIZACION ECONOMICA-Se limita   a la reparación que tengan derecho según régimen especial aplicable    

MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen prestacional    

NORMAS SOBRE REGIMEN PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Elementos   diferenciadores    

REGIMEN PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reconoce asignaciones   de retiro e indemnizaciones    

INDEMNIZACIONES RECIBIDAS POR MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza   jurídica/INDEMNIZACIONES RECIBIDAS POR MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reconocimiento   asociado al ejercicio de funciones de alto riesgo en relación con la defensa y   seguridad del Estado    

LEGISLADOR-Facultad para crear regímenes especiales para miembros de la   Fuerza Pública atendiendo razones relacionadas con la actividad riesgosa que   realizan    

REGIMEN ESPECIAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA FRENTE A CONTINGENCIAS   PROPIAS DE LA LABOR DESARROLLADA-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Norma establece restricción en materia de reparación   económica o componente indemnizatorio de la reparación    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Condición de víctimas de miembros de las Fuerzas   Militares y la Policía Nacional    

Los integrantes de las Fuerzas Militares y de la   Policía Nacional, quienes hayan sufrido un daño ocasionado por la comisión de   infracciones graves a los derechos humamos o al derecho internacional   humanitario, siempre que se trate de hechos sucedidos a partir del 1 de enero de   1985, al igual que sus respectivos cónyuges, “compañero o compañera permanente,   parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero   civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere   desaparecida”, son víctimas para los efectos de la Ley 1448 de 2011. En   materia de reparación económica, el legislador limitó su monto al derecho que   tenga la víctima en su respectivo “régimen especial”, entendiendo por este   aquellas regulaciones salariales y prestacionales de los integrantes de las   Fuerzas Militares y de Policía, así como la normatividad referente al Sistema de   Salud Militar y Policial, los beneficios de vivienda y de rehabilitación   integral. La diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de la   fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones que   desarrollan y en el fin constitucional de compensar el desgaste físico y mental   que implica el estado latente de inseguridad al que se somete al militar y a los   miembros de su familia durante largos períodos de tiempo. Por expresa voluntad   del legislador, la restricción en materia de indemnización económica no excluye   el reconocimiento de medidas de satisfacción y las garantías de no repetición.   Sin embargo, la omisión de una referencia a otras medidas como la restitución y   la rehabilitación no implican su exclusión, siempre que no estuvieren previstas   en los regímenes especiales que los amparan en su condición de integrantes de la   Fuerza Pública.    

IGUALDAD-Triple dimensión/IGUALDAD-Valor, principio y derecho    

IGUALDAD-Carece de contenido material específico/IGUALDAD-Carácter   relacional    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Reglas según el grado de semejanza o identidad    

JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de análisis    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve    

TEST LEVE DE IGUALDAD-Formulación a partir del principio democrático y la   presunción de constitucionalidad sobre las decisiones legislativas/TEST LEVE   DE IGUALDAD-No toda distinción de trato involucra la existencia de un   componente discriminatorio/CONSTITUCION POLITICA-No prohíbe el trato   desigual sino el trato discriminatorio    

TEST LEVE DE IGUALDAD-Alcance    

TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación    

TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Categorización    

TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Juicio no pretende comparar dos regímenes   prestacionales o laborales diferentes aplicables a los miembros de la fuerza   pública y a los civiles y servidores públicos    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Juicio pretende determinar si entre las   víctimas se puede establecer trato diferente en cuanto a recibir una reparación   integral/NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Existencia de tertium comparationis   entre miembros de la Fuerza Pública y particulares no deriva de su condición de   trabajadores sino de víctimas de hostilidades    

En el caso concreto, no se pretende comparar –   como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades– diversas regulaciones legales   en materia de salarios, pensiones o cesantías, por ejemplo, sino determinar si   entre el universo de víctimas que ha dejado el conflicto armado interno, el   legislador puede establecer un trato diferente en punto a su derecho fundamental   recibir una reparación integral. De allí, que la existencia de un tertium   comparationis entre miembros de la Fuerza Pública y particulares, no deriva de   su condición de trabajadores, sino de aquélla de ser víctimas de las   hostilidades. Los extremos de comparación son entonces los miembros de la Fuerza   Pública víctimas del conflicto armado, cuyo sistema de reparación integral se   articula con el régimen especial que le es aplicable en materia de reparación   económica; y las demás víctima, particulares u otros servidores públicos, cuyo   régimen de reparación integral se rige únicamente por la Ley 1448 de 2011. Se   trata, en consecuencia, de dos supuestos de hecho que comparten una cualidad   común, en cuanto unas y otras son personas que han sufrido daños como   consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de   violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos   Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, con posterioridad   al primero de enero de 1985. Por lo tanto se está frente a sujetos que se   encuentran en una situación semejante, al menos en lo que hace referencia a su   condición de víctimas, y por lo tanto hay lugar a adelantar el juicio de   igualdad.    

DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Norma establece trato diferente entre víctimas civiles y   militares frente a la reparación del daño    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Aplicación de test intermedio    

La Sala estima que lo adecuado es aplicar un test   intermedio en razón a que: (i) se trata de un ámbito en el que el legislador   cuenta con amplio margen de configuración, comoquiera que se trata del   establecimiento del régimen de reparación económica de las víctimas del   conflicto armado interno; (ii) a pesar de que la diferencia de trato se inserta   en la regulación de un derecho fundamental como es el que tienen las víctimas de   graves atentados contra los derechos humanos y el derecho internacional   humanitario a ser reparadas integralmente, el trato diferencial se ubica   específicamente en el campo de la reparación económica; (iii) la jurisprudencia   ha utilizado este test para examinar medidas “potencialmente discriminatorias”.   En este caso, al menos desde la perspectiva del demandante la medida “discrimina   y margina a un grupo que por sus condiciones fue expuesto a la violencia y que   por su misma condición se le limita y escinde del derecho de ser reparado   económicamente”.    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Test intermedio de igualdad    

Procede la Sala a adelantar un test intermedio de   igualdad, el cual comprende: (i) determinar que el fin o los fines del   tratamiento diferenciado sean no sólo legítimos sino constitucionalmente   importantes, en razón de que además de promover intereses públicos valorados por   la Constitución, se orientan a resolver un problema de connotada magnitud; y   (ii) analizar que el trato diferente sea no sólo adecuado, sino efectivamente   conducente para alcanzar el propósito buscado por la norma sometida a control de   constitucionalidad.    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-No entraña tratamiento diferente injustificado   que vulnere el derecho a la igualdad    

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-Política pública de justicia transicional    

REPARACION INTEGRAL-Componente indemnizatorio o de reparación económica/REPARACION   INTEGRAL-Principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal    

La reparación integral, de la cual forma parte el   componente indemnizatorio o de reparación económica, debe realizarse de manera   adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva. Las medidas orientadas a la   reparación integral están regidas por los principios de progresividad, que   implica el reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de   satisfacción de este derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas,   e ir acrecentándolos paulatinamente. La gradualidad, implica la responsabilidad   del Estado de diseñar herramientas operativas de alcance definido en materia   presupuestal y que permitan la implementación escalonada de los programas de   reparación, respetando el principio de igualdad. La reparación debe cumplirse   además en un marco de sostenibilidad fiscal con el fin de garantizar, en su   conjunto, la continuidad, progresividad, viabilidad y su efectivo cumplimiento.    

POLITICA PUBLICA DE REPARACION INTEGRAL EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principio   de coherencia externa e interna    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Fines del trato diferenciado    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Finalidades del trato diferenciado se insertan en   la cláusula del Estado Social de Derecho/CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE   DERECHO-Impone la protección de derechos constitucionales/CLAUSULA DEL   ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Opera como un principio que define su actuación y   le impone fines concretos/CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Interpretación   sistemática de la Constitución    

INTERPRETACION SISTEMATICA DEL PRINCIPIO FUNDAMENTAL DEL ESTADO SOCIAL DE   DERECHO-Jurisprudencia constitucional    

DISTRIBUCION DE RECURSOS EN LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Principio de   sostenibilidad fiscal/DERECHO A LA IGUALDAD FRENTE AL LIMITE TEMPORAL DE LOS   RECURSOS PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Extremos de comparación del juicio de igualdad    

Al establecer los extremos de comparación del   juicio de igualdad, tanto los miembros de la fuerza pública que han sufrido un   daño en sus derechos esenciales como consecuencia del conflicto armado, como las   otras personas perjudicadas no vinculadas a la fuerza pública, pertenecen a la   categoría de víctimas y por ende, unas y otras, convocan la protección y la   respuesta resarcitoria del Estado. No obstante, entre estos dos grupos de   víctimas existen diferencias relevantes que justifican una respuesta adecuada,   diferenciada, transformadora y efectiva para el resarcimiento del daño sufrido.   En efecto, las funciones que desempeñan los miembros de la Fuerza Pública se   encuentran intrínsecamente vinculadas al conflicto armado, mientras que las   demás víctimas son civiles o servidores públicos en quienes no concurre ésta   especificidad funcional.    

PRIVILEGIOS PRESTACIONALES EN LOS REGIMENES ESPECIALES DE LA FUERZA PUBLICA-Jurisprudencia   constitucional    

Referencia: expediente D-10945    

Demanda de inconstitucionalidad contra el primer parágrafo del artículo   3° (parcial) de la Ley 1448 de 2011.    

Demandante: Víctor Hugo Matamoros Rodríguez.    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil quince (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente   Sentencia.    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Víctor   Hugo Matamoros Rodríguez demandó la inconstitucionalidad de la expresión “Cuando   los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente   artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la que   tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”,   contenida en el primer parágrafo del artículo tercero de la Ley 1448 de 2011.   Considera el actor que el segmento normativo acusado quebranta el Preámbulo y   los artículos 4, 5, 13 y 93 de la Constitución, así como la Declaración   Universal de Derechos Humanos (arts. 1, 2 y 7), la Declaración Americana sobre   los Derechos y Deberes del Hombre (Preámbulo y Art. 2), el Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos (Art. 5) y la Convención Americana sobre   Derechos Humanos (Arts. 1º y 24).    

Mediante auto del 25 de agosto de   2015, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por los cargos relativos a   la presunta vulneración del Preámbulo y de los artículo 4º y 5º de la   Constitución, admitiéndola respecto de los cargos fundados en el quebrantamiento   de los artículos 13 y 93 de la Constitución, al constatar que únicamente   respecto de estos últimos concurrían los requisitos previstos en el artículo 2º   del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia en que se   admitió parcial mente la demanda se dispuso correr traslado al Procurador   General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos   establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista   el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la   norma, y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República y   al Presidente del Congreso para los efectos previstos en el artículo 244 de la   Carta, así como a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de   Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional ya la Unidad de Víctimas, para   que intervengan directamente o a través de apoderado, manifestando las razones   que, en su criterio, justificarían la constitucionalidad o inconstitucionalidad   de la norma demandada.    

Adicionalmente se invitó a participar   a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, de Antioquia, de   Cartagena, del Valle, Eafit, Santo Tomás – Bogotá, Externado de Colombia,   Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, Rosario, de la Sabana, Sergio Arboleda,   así como a Dejusticia, a la Asociación de Oficiales Retirados de las Fuerzas   Militares –ACORE- y a la Comisión Colombiana de Juristas, para que intervinieran   en este proceso.    

El magistrado Alberto Rojas Ríos, a   quien inicialmente correspondió por reparto el proceso, presentó ante la Sala   Plena de la corporación una ponencia que no obtuvo la mayoría requerida para su   aprobación, desplazándose la labor de elaboración de la sentencia,  en los   términos en que fue decidido por la Sala Plena, al magistrado que ahora funge   como ponente, tal como lo establece el artículo 34 del Acuerdo 02 de 2015   –Reglamento Interno de la Corte-[1].    

II. LA   NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcribe la norma   objeto de la demanda:    

(junio 10)    

Diario Oficial No. 48.096 de   10 de junio de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA        

“Por la cual se dictan   medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del   conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

(…)    

“ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se   consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que   individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a   partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho   Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas   internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto   armado interno.    

También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente,   parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero   civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere   desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo   grado de consanguinidad ascendente.    

De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido   un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la   victimización.    

La condición de víctima se adquiere con independencia de que se   individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de   la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.    

PARÁGRAFO 1o. Cuando los miembros de   la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su   reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de   acuerdo al régimen especial que les sea aplicable.   De la misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de   no repetición señaladas en la presente ley.    

III.      LA DEMANDA    

El ciudadano Víctor Hugo Matamoros   Rodríguez sostiene que la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública   sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica   corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen   especial que les sea aplicable”, contenida en el primer parágrafo del   artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 vulnera los artículos 13 y 93 Superiores, al   igual que la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1, 2 y 7), la   Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre (Preámbulo y art.   2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 5) y la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 1 y 24).    

En criterio del demandante los   miembros de la Fuerza Pública, víctimas del conflicto armado interno, son   discriminados por el legislador, en la medida en que, a diferencia de las otras   víctimas, no son destinatarios de una reparación integral sino que ésta se   limita al derecho que tuvieren  “de acuerdo al régimen especial que les sea   aplicable”.    

En apoyo de su demanda sostiene que   “El orden social se resquebraja, al crear desigualdad dentro del marco jurídico   de la ley 1448 de víctimas, pues como lo evidencia el aparte demandando, se le   quita el derecho a los miembros de la fuerza pública que el estado llegue a   reconocer como víctimas del conflicto armado, de su reparación económica, pues   la circunscribe a la que por derecho propio como trabajador la ley les reconoce   acorde a su régimen salarial y prestacional”.    

Agrega que “al crear desigualdad   entre los colombianos por el hecho de existir una parte de su población que está   empleada como miembro de la fuerza pública, a la cual le amputa su derecho a   obtener una respuesta económica por el hecho de ser víctima del conflicto   armado, conculcándoselo, porque tiene derecho a obtener una indemnización por   riesgo en su trabajo como lo establece la ley laboral”.    

Señala, así mismo, que el precepto   acusado “discrimina a los miembros de la Fuerza Pública frente al resto del   conjunto de sus conciudadanos, al despojarlos de los derechos que como personas   tienen; que en este caso y como lo pregona la ley, es el de indemnizarlos   económicamente como lo hace con el resto de los colombianos al reconocerlos como   víctimas, pues sufrieron los embates de la violencia generada por el conflicto   interno armado que ha reconocido el Estado colombiano”.    

Indica que “cuando en la   Constitución y en los tratados internacionales se habla de personas se entiende   todo ser humano, y sin ningún esfuerzo podemos entender que los miembros de la   Fuerza Pública colombiana, están por su  condición humana incluidos en esta   definición. Por lo tanto nacen iguales ante la ley colombiana, y por ende, como   lo reza el artículo 13 constitucional recibirán la misma protección y trato de   las autoridades y además gozarán de los mismos derechos y oportunidades sin   ninguna discriminación por razón alguna; adicionalmente y en el mismo articulado   constitucional se ordena que el Estado colombiano promoverá las condiciones para   que la igualdad sea real y efectiva, protegiendo especialmente a aquellas   personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en   circunstancias de debilidad manifiesta…”    

Manifiesta que el hecho de que la   norma parcialmente acusada de un tratamiento distinto a los miembros de la   fuerza pública, frente al resto de los ciudadanos y a otros servidores públicos,   al determinar que su reparación como víctimas provendrá de la que por su   condición de trabajador afectado pueda percibir, vulnera el artículo 93 de la   Carta. Refiere que dicha normativa contraviene preceptos que forman parte del   bloque de constitucionalidad como ocurre con los artículos 1, 2 y 7 de la   Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Preámbulo y del artículo 2º de   la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; el artículo 5º del   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como los artículos 1º y   24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normas que consagran la   igualdad en dignidad y derechos de todos los miembros de la especie humana.    

A juicio del actor, los apartes   demandados del Parágrafo 1º del artículo 3º de la ley 1448/11, entrañan una   restricción y menoscabo de los derechos humanos fundamentales de los miembros de   la fuerza pública, víctimas del conflicto armado, comoquiera que también a ellos   se les debe reconocer una compensación económica como al resto de las víctimas   que busca proteger dicha normatividad, sin limitar la prestación a los   reconocimientos económicos a los que son acreedores como trabajadores que sufren   una disminución en su capacidad laboral. Este trato diferenciado, en su   concepto, plasma una manifestación clara de desigualdad y desprotección ante el   resto de la población víctima.    

1. INTERVENCIONES OFICIALES      

1.1. Ministerio de Defensa Nacional    

El Director de Asuntos Legales del   Ministerio de Defensa Nacional, intervino en el proceso de la referencia para   solicitarle a la Corte que declare exequible el parágrafo 1º (parcial) del   artículo 3º de la Ley 1448 de 2011. A continuación se inserta una síntesis de   sus argumentos:    

Afirma que la reparación de las   víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011, no implica un reconocimiento de   responsabilidad por parte del Estado. Por el contrario, se trata de un modelo   especial de justicia transicional en el cual no es necesario ejercer las   acciones pertinentes conforme a la ley procesal ante una determinada   jurisdicción para entrar a probar la existencia de un daño sufrido y   cuantificarlo, para establecer la responsabilidad del Estado por el hecho o la   omisión y el vínculo de causalidad entre ésta y el daño. Por el contrario se   trata de una serie de disposiciones normativas que constituyen herramientas   transicionales para superar las violaciones de que han sido objeto las víctimas,   en este caso particular respecto de los miembros de la Fuerza Pública y lograr   los cometidos de verdad, justicia y reparación, con miras a conseguir la   reconciliación y la paz, teniendo siempre como límite el principio de   sostenibilidad fiscal.    

Sostiene que el legislador cuenta con   un margen de configuración normativa para establecer definiciones, límites y   umbrales, fundados en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con la   finalidad de alcanzar un equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las   víctimas del conflicto armado interno y las posibilidades reales del Estado   frente a sus demás cometidos.    

Afirma que el Congreso de la República   consideró que, dada la especial naturaleza del personal uniformado, su relación   de sujeción con la administración pública, la especificidad del servicio   encomendado y su particular régimen salarial y prestacional, de esta manera se   entiende cumplida la reparación económica, complementada con las medidas de   satisfacción y garantías de no repetición, “para efectos de no desbordar las   posibilidades presupuestales  reales del Estado”.    

En cuanto a la normatividad específica   señala que los Decretos 1211 de 1990 y 1796 de 2000 prevén el reconocimiento de   indemnizaciones en condiciones diferentes a las de otros servidores públicos,   sin que esto sea incompatible con el reconocimiento de una pensión de invalidez.    

El Decreto 1212 de 1990 contempla unas   condiciones salariales y prestacionales especiales tales como: prima de   actividad, prima de servicios anual, prima de orden público, subsidio familiar   (en condiciones diferentes a las de cualquier otro servidor público), prima de   oficiales de servicios, prima de vacaciones, prima de especialista, prima   academia superior, compensación por muerte y prima de navidad, entre otras, más   favorables que otras de funcionarios públicos.    

Sostiene que el Decreto Ley 1796 de   2000 prevé el reconocimiento de indemnizaciones en condiciones diferentes a las   de otros servidores públicos, sin que sea incompatible con el reconocimiento de   una pensión de vejez, y agrega que la existencia de beneficios generales a favor   de los miembros de la Fuerza Pública, otorgados en razón de la labor que   constitucionalmente desempeñan, son medidas que se implementan   independientemente de que la persona sea o no víctima del conflicto armado.    

Las normas especiales contienen   elementos de diferenciación, según las circunstancias de modo y lugar en que se   adquiera la lesión, en el caso de las indemnizaciones, o la muerte, en el de la   compensación. Estos criterios de diferenciación están dados según los hechos   ocurran en simple actividad, en misión del servicio o como consecuencia de un   combate, y sean determinantes para el aumento de las prestaciones económicas,   subrayando que en todas las tres circunstancias hay lugar al reconocimiento   económico de la prestación.    

En lo que concierne a los beneficios   en materia de salud, el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la   Policía Nacional atiende a los uniformados, sean o no víctimas del conflicto   armado. Se trata de un sistema ajeno al ordinario y “aquellas personas que   accedan a tal servicio serán beneficiarios de un servicio integral de salud en   las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación   del personal afiliado y sus beneficiarios y el servicio de sanidad inherentes a   las operaciones militares y policiales”.    

Existen, así mismo, beneficios en   materia de vivienda, ejecutados por la Caja Promotora de Vivienda Militar y   Policial, empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del   orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza   especial, encargada de gestionar y promover programas de bienestar en materia de   vivienda.    

De igual manera, se contemplan   beneficios de rehabilitación integral, regulados en la Ley 1471 de 2011, que   comprenden el suministro de elementos terapéuticos, educativos y de gestión que   permiten alcanzar la autonomía a la persona con discapacidad en un nuevo   proyecto de vida.    

En su concepto, el régimen especial   con que cuenta el personal de la Fuerza Pública es más favorable que el régimen   salarial y prestacional general previsto para el resto de los servidores   públicos del Estado, supuesto que sirvió de fundamento para que el legislador,   dentro de su margen de configuración y fundado en criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, estableciera que estas condiciones constituyen la reparación   económica. Ello con la finalidad de alcanzar el equilibrio de indemnizar a todas   las víctimas del conflicto, en consideración a las posibilidades reales que   tiene el Estado dentro de su marco fiscal, sin que ello pueda configurar una   violación al principio de igualdad.    

Sobre esa base, niega la existencia de   una discriminación contra los miembros de la Fuerza Pública víctimas del   conflicto armado, comoquiera que, en relación con los demás servidores del   Estado, sus calidades no son idénticas, por lo que está plenamente justificado   el trato diferente. Admite que no obstante que las prestaciones que recibe el   personal uniformado corresponden al concepto de indemnización laboral, no es   este un argumento suficiente para sustentar la hipótesis de discriminación.    

Concluye señalando que carece de   sustento el argumento del accionante según el cual existe una discriminación y   violación del principio de igualdad, sobre la base de la diferencia en la forma   de reparación económica entre las víctimas que hacen parte de la población civil   y las que tienen la calidad de miembros de la Fuerza Pública, toda vez que el   hecho de que la justicia transicional sea diferencial, no desconoce el principio   de igualdad.    

1.2. Ministerio del Interior    

Interviene para solicitarle a la Corte   que declare exequible el parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º de la Ley 1448   de 2011.    

En lo que concierne al estatus de   víctima de los integrantes de la Fuerza Pública, indica que la Corte en la   sentencia C-575 de 2006 se los reconoció, y que aquello no configuraba una   violación al principio de distinción entre población civil y combatiente.    

En relación con la Ley 1448 de 2011   precisa que esta: “reconoce la condición de víctima a los miembros de la   Fuerza Pública, y por lo tanto, les otorga todos los derechos establecidos en la   misma, en particular la reparación integral y establece una regla especial en   materia del componente económico, sin excluirlos, sino definiendo unas   condiciones particulares de otorgamiento”.    

Agrega que las víctimas contempladas   en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, incluidos los miembros de la fuerza   pública, tienen derecho a acceder a medidas de restitución, indemnización,   rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. El parágrafo 1º lo   que hace es establecer unas reglas específicas sobre la implementación de la   indemnización.    

En este sentido, la ley establece que   la reparación económica o indemnización a favor de este grupo de víctimas,   corresponde por todo concepto a la que tengan derecho, de acuerdo al régimen   especial que les sea aplicable. Esto no quiere decir que no puedan acceder a los   otros componentes de la reparación y que, por ende, se les limite su derecho a   la reparación integral. Lo anterior por cuanto este grupo de víctimas tiene   derecho a acceder a los cinco componentes de la reparación integral y en el caso   de la indemnización ésta se regirá por el régimen especial aplicable, pero en   manera alguna implica exclusión del acceso a la misma.    

Asegura que no se vulnera el principio   de igualdad, por cuanto el trato diferente persigue una finalidad legítima, cual   es, la de no desbordar las capacidades económicas y financieras del Estado.   Agrega que “acudir a la institucionalidad existente y ya en marcha, como es   el régimen especial de indemnización a favor de los miembros de la Fuerza   Pública, asumido por el Ministerio de Defensa y basado en la calificación   realizada en una junta laboral o tribunal médico que determina la compensación   económica, hace más eficiente la implementación de la política.”    

Estima, así mismo, que el medio es   idóneo y efectivo, por cuanto conduce a alcanzar la finalidad de implementar   apropiadamente la ley, por cuanto el uso de un régimen de tasación   predeterminado, a cargo de Ministerio de Defensa Nacional, permite delimitar del   modo más certero la aplicación de ésta y hacer un uso eficiente de los recursos   escasos del presupuesto nacional.    

1.3. Unidad Administrativa Especial   para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas    

Interviene, a través del Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica, para solicitarle a la Corte se declare inhibida para   proferir un fallo de fondo, y de manera subsidiaria, declare exequibles las   expresiones legales demandadas.    

Como punto de partida señala que, la   norma demandada debe ser examinada desde la perspectiva de la justicia   transicional y no ordinaria.    

Indica que la censura planteada por el   demandante no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y   suficiencia, por cuanto “las pretensiones del actor carecen de dichos   requisitos, en razón de que señala que se violan los preceptos constitucionales   consagrados en el Preámbulo y los artículos 4, 5, 13 y 93 de la Constitución   Política, arguyendo que el derecho consagrado en la norma demandada relacionado   con los miembros de la Fuerza Pública que se consideren víctimas, los discrimina   (…) cerrando la discusión de inconstitucionalidad a un aspecto único de las   medidas de reparación, las cuales se enmarcan en el ámbito de la justicia   transicional”.    

Agrega que la naturaleza de la   prestación de servicios de los miembros de la fuerza pública al Estado hace   necesario que su trato sea diferente, con el fin de materializar un trato igual,   respecto de sus derechos como ciudadanos.    

Concluye insistiendo en que se trata   de una medida razonable, de cara al marco de la justicia transicional, pues,   “se reitera tiene en cuenta el contexto en el que se implementan los preceptos   de la Ley 1448 de 2011, es decir, en un contexto de conflicto”.    

1.4. Ministerio de Hacienda y   Crédito Público    

El Ministerio de Hacienda y Crédito   Público interviene, a través de apoderada, para solicitarle a la Corte declare   exequible las disposiciones acusadas.    

Indica que la existencia de un   conflicto armado interno generó la necesidad de estructurar un régimen especial   para la protección de los miembros de la fuerza pública, debido a los riesgos   que implica su profesión u oficio. Este reconoce a sus miembros y familiares,   asignaciones de retiro en condiciones preferenciales a las contenidas en la Ley   100 de 1993, así como unas indemnizaciones, para cuyo reconocimiento se tienen   en cuenta criterios como la disminución de la capacidad sicofísica y la muerte   en simple actividad de sus miembros activos o en actos de servicio. De igual   manera, los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a un seguro de vida,   que pueden reclamar sus familiares en caso de fallecimiento.    

Con base en lo expuesto, señala que el   régimen especial de la Fuerza Pública resulta ser más beneficioso, porque aunque   no se exprese literalmente en cada ley que lo contiene, incorpora un componente   resarcitorio o de reparación por el servicio prestado, “esto hace que se   diferencie, por ejemplo, para el cálculo de las indemnizaciones por   fallecimiento entre los decesos producidos en servicio de aquellos que   ocurrieron por fuera del mismo”.    

Así las cosas, el régimen especial de   la Fuerza Pública garantiza la reparación económica de sus miembros cuando han   sufrido afectaciones que los convierte en víctimas del conflicto armado. De allí   que resulte improcedente solicitar, además de la aplicación del régimen especial   las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011, pues en tal caso se estaría   originando una doble reparación económica, y además generaría un desequilibrio   en las finanzas del Estado.    

En lo que concierne al criterio de   comparación, indica que los sectores poblacionales que se pretenden comparar,   para los efectos del parágrafo 1º  del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,   se encuentran en situaciones fácticas y jurídicas diferentes, por lo que no es   posible proceder a su comparación. En efecto, los miembros de la Fuerza Pública   se encuentran expuestos a los riesgos asociados al conflicto, en virtud de las   funciones que les son propias, mientras que la población civil no debería estar   expuesta a tales contingencias.    

Adicionalmente, en el plano fáctico y   jurídico no existe un trato desigual entre iguales, por cuanto la Fuerza Pública   y la población civil son sujetos que no comparten las mismas características, es   decir, no son iguales. Por consiguiente, en la medida en que se trata de grupos   distintos,  es posible regularlos de forma diversa, sin que ello viole la   cláusula de trato igualitario (art. 13 Superior).  Ello impide avanzar en la   realización de un test de igualdad.    

Insiste en señalar que la existencia   de regímenes distintos, entre militares y civiles, no significa que se esté   reparando de forma más completa a un sector poblacional, en detrimento de otro;   simplemente, que se trata de regulaciones técnicamente diversas, que responden a   lógicas disímiles. Además, lo que  se busca con el parágrafo 1º del   artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es evitar violar el principio de doble   indemnización.    

Por último, indica que el fin buscado   es legítimo y consiste en mantener el régimen especial diseñado para las Fuerzas   Armadas con miras a reparar efectivamente las contingencias que sufran sus   integrantes en sus labores, y el medio empleado es adecuado.    

1.5.   Departamento Administrativo para la Prosperidad    

La ciudadana  Vanessa Spath   Agámez, actuando en representación del Departamento Administrativo para la   Prosperidad, interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte   que declare exequible la expresión acusada.    

Señala que la Ley 1448 de 2011 incluye   a los miembros de la Fuerza Pública dentro de la categoría de víctimas. En tal   sentido, el propósito del artículo 3 de aquélla no es definir o modificar dicha   noción, sino precisar que, en materia de reparación económica, en el caso de los   militares y policías, todo concepto se regirá por su régimen especial.    

Indica que los integrantes de la   Fuerza Pública tienen derecho a medidas de satisfacción y garantías de no   repetición, por lo que su no inclusión en las medidas reparatorias no las   invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su condición.    

Concluye afirmando que no se presenta   vulneración alguna al derecho a la igualdad, ya que se trata de regímenes   jurídicos distintos.    

2.1.           Universidad Santo Tomás    

Los ciudadanos Ciro Nolberto Güechá   Medina y Carlos Rodríguez Mejía, Decano y profesor de la Facultad de Derecho de   la Universidad Santo Tomás de Bogotá, intervienen en el proceso de la referencia   para solicitarle a la Corte condicionar el sentido de la norma acusada, en el   entendido que “el régimen especial que les es aplicables es el previsto en la   Ley 1448 de 2011”.    

Indican que, en el pasado, se entendió   que los miembros de la fuerza pública no detentaban la calidad de víctima del   conflicto armado, y que por el contrario, eran sujetos activos del mismo.    

Merced a la jurisprudencia   internacional, el criterio de humanidad no debe ser puesto en duda siquiera para   aquellas personas que no detentan las armas, puesto que todo conflicto se   encuentra cobijado por las reglas del derecho internacional humanitario, lo cual   permite concluir que los miembros de las fuerzas militares sí pueden ser   considerados víctimas.    

Indican que en el ámbito internacional   son múltiples las normas que establecen el derecho a la igualdad y su correlato   de prohibición de la discriminación, e imponen a los Estados no sólo la   obligación de reconocerla y respetarla, sino también la de garantizarla de   manera efectiva.    

En concepto de los intervinientes la   disposición acusada sí establece un trato diferenciado parcialmente   inconstitucional, “puesto que impiden a los miembros de la fuerza pública que   detenten la calidad de víctimas acceder a una reparación conforme a los   criterios de la Ley 1448 de 2011”.    

Finalizan afirmando que el legislador   omitió incluir a los miembros de la fuerza pública, que puedan ser considerados   víctimas del conflicto armado, de la obtención del derecho a la reparación   constitucionalmente consagrado en el artículo 90 de la Constitución, bajo   criterios de igualdad establecidos en el artículo 13 superior y en los   instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.    

2.2. Integrantes del Grupo de   Acciones Constitucionales de la Universidad del Rosario    

Sebastián Senior Serrano, Santiago   Cabana González, Camila Zuluaga Hoyos, Nathalia Hurtado Díaz y Nathalia Isaza   Ibarra, en calidad de miembros del Grupo de Acciones Constitucionales de la   Universidad del Rosario, intervienen en el proceso de la referencia para   solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma   acusada. Proponen adelantar un juicio integrado de igualdad (sentencia C-015 de   2014).    

Como punto de partida, proponen   establecer si la distinción entre miembros de la Fuerza Pública y otras víctimas   se encuentra debidamente justificada, o si por el contrario, constituye una   vulneración al principio de igualdad como lo sostiene el demandante.    

Indican que el derecho internacional   humanitario ha dado una especial mirada a la distinción entre combatientes y   población civil, estableciendo que los primeros al ser considerados como parte   activa del conflicto armado tienen un régimen distinto de protección, mientras   que la población civil tendrá una protección reforzada al no encontrarse   involucrada en el conflicto y determinarse que no puede ser víctima de ninguna   clase de ataque.    

Los integrantes de las fuerzas   militares, al encontrarse participando activamente en las hostilidades, se rigen   por unas normas distintas a quien no cumple ese rol.    

Precisan que aquellos miembros de la   Fuerza Pública que no sean parte directa de los enfrentamientos durante el   conflicto, como lo es el caso de la Policía Nacional, se encuentran   desprotegidos y desfavorecidos por las disposiciones demandadas, pues su   capacidad para atender y responder a los ataques propios del conflicto es menor   a la que tienen las Fuerzas Militares, “lo que hace que equipararlos a las   Fuerzas Militares con el fin de ser titulares de los derechos propios de su   régimen especial y no de la reparación económica a la cual tienen derecho las   víctimas del conflicto, desconoce las atribuciones propias de las competencias   establecidas en la ley”.    

Señalan que la distinción establecida   por el legislador al excluir la aplicación de la Ley de Víctimas para la   reparación económica de los miembros de la Fuerza Pública por todo concepto es   una diferenciación legítima constitucionalmente, al permitir a las víctimas que   ostenten la calidad de miembros de la Fuerza Pública, la posibilidad de recibir   una pensión vitalicia como  consecuencia de las particularidades propias de   la función a su cargo.    

Los intervinientes proponen dos clases   de condicionamientos: “en el entendido que la expresión “miembros de la Fuerza   Pública” cobija tanto a aquellos que sufren el hecho victimizante durante el   servicio activo y por fuera de éste, así como la falta de diferenciación entre   los diferentes tipos de sujetos que forman la fuerza pública. Igualmente, en el   entendido que la expresión “por todo concepto”, no incluye los beneficios   económicos que no constituyen propiamente indemnización económica, tales como    las medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la capacitación y planes   de empleo urbano y rural y el derecho preferencial de acceso a la carrera   administrativa, entre otros, teniendo derecho los miembros de la Fuerza Pública   a tales beneficios”.    

2.3. Facultad de Derecho de la   Universidad Libre de Colombia    

Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano   Villamarín – Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional-   y Hans Alexander Villalobos Díaz, estudiante de pregrado de la Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Colombia, intervienen en el proceso de la   referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la norma acusada, “en   el entendido que los miembros de la fuerza pública que sean víctimas del   conflicto armado interno tienen derecho a la reparación económica que se   desarrolla en la mencionada ley”.    

Inician por señalar que se considera   víctima a toda persona que sufra daños provenientes de acciones u omisiones de   personas de derecho privado o público.    

En los términos de la Ley 1448 de   2011, víctima es toda persona que haya sido objeto de daño individual o   colectivo, como consecuencia de hechos u omisiones que transgredieron   disposiciones del derecho internacional humanitario, ocurridas con ocasión del   conflicto armado interno.    

Insisten en que el contenido del   derecho fundamental a la reparación integral comprende las siguientes medidas:   (i)  restitución; (ii) rehabilitación; (iii) indemnización; (iv)  garantías de no repetición y (v) medidas de satisfacción.    

Agregan que los integrantes de las   fuerzas militares ingresan en la condición de víctimas, y en consecuencia, “todo   miembro activo retirado de la Fuerza Pública, que haya sido víctima del   conflicto armado interno, tiene el derecho fundamental a una reparación   integral, incluyendo una reparación de carácter pecuniario”.    

Señalan que si bien actualmente   existen regulaciones legales sobre régimen de carrera, prestacional y   disciplinario para las fuerzas armadas, “no existe en la actualidad norma de   carácter especial que regule la reparación económica de los uniformados, toda   vez que se ha manifestado que de acuerdo con los preceptos vigentes, sólo se   vislumbra regulación del régimen de carrera, prestacional y disciplinario de las   personas pertenecientes a la milicia colombiana”.    

Concluyen afirmando que la reparación   económica desarrollada en la Ley 1448 de 2011 también debe ser aplicable a los   uniformados, debido a que no se les puede coartar de plano su derecho   fundamental a ser reparado económicamente cuando sean víctimas.    

3. INTERVENCIONES DE CIUDADANAS Y   CIUDADANOS    

3.1. Las ciudadanas Mary Luz   Caicedo Ramírez y María Eugenia Pulgarín Loaiza    

Las mencionadas ciudadanas intervienen   a través de sendos memoriales, que se fundan en argumentos similares, para   solicitarle a la Corte que declare exequible la norma acusada.    

Argumentan que los integrantes de la   Fuerza Pública desempeñan una labor de alta peligrosidad, motivo por el cual   reciben unas indemnizaciones, mientras que la población civil está expuesta al   conflicto armado “del que nunca han decidido hacer parte”, es por esta   razón que la Ley 1448 de 2011 buscar repararlas económicamente cuando se les han   vulnerado sus derechos.    

Agregan que la indemnización debe ser   justa y sostenible, lo cual significa que ningún dinero será suficiente para   subsanar todo el daño causado a las víctimas. De ahí que el Estado debe hacer   uso de todos los recursos de manera razonable, por lo que no es justo que si ya   la administración indemniza a los miembros de las fuerzas militares, se pretenda   de nuevo exigir otra reparación.    

3.2. Derly Judith Pardo Grajales.    

                

La ciudadana Derly Judith Pardo   Grajales interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.    

Explica que la Constitución consagra   el derecho a la igualdad para todas las personas, “esto no excluye a los   militares que también poseen esa condición, por lo que no hay razón para   excluirlos de los reconocimientos y beneficios a los que tienen derecho por ser   parte afectada en el conflicto armado en Colombia”.    

3.3. Paula Andrea Guerrero León    

La ciudadana Paula Andrea Judith León   interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.    

Sostiene que los militares son   víctimas del conflicto armado cuando quedan fueran de combate. De igual manera   lo son sus familiares cuando aquéllos hayan perdido la vida en medio de las   hostilidades.    

3.4. Ana María Bernal Cruz    

La ciudadana Ana María Bernal Cruz   interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda ciudadana.    

Indica que los integrantes de las   Fuerzas Armadas no agotan como servidores públicos su dimensión existencial.   Ante todo, se trata de personas.    

Explica que los miembros de la fuerza   pública adquieren el status de personas protegidas por el derecho internacional   humanitario, y en consecuencia, son potenciales víctimas, “cuando se encuentren   en las situaciones previstas en el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra   de 1949 o en el artículo 4º del Protocolo II Adicional”.    

Agrega que no existe ninguna clase de   argumentación en la ley de víctimas que justifique acordarles un trato   discriminatorio a los integrantes de la fuerza pública.    

Concluye afirmando que “si un   miembro de las FFAA ha sido víctima del conflicto armado interno, ha sido   herido, está discapacitado, ha sido secuestrado, ha recibido amenazas,   extorsión, negarle la reparación económica por ser víctima, no se le ofrece la   misma protección, ni el mismo trato”.    

3.5. Maritza Yaneth Rodríguez   Higuera    

La ciudadana Maritza Yaneth Rodríguez   Higuera intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda   ciudadana.    

Señala que los miembros de la Fuerza   Pública no pierden su condición de persona por el hecho de luchar contra quienes   atacan la democracia y gozan de todos los derechos, “salvo los estipulados   expresamente en la Carta y dentro de los cuales no está el derecho a la   igualdad, que al ser desconocido por la norma demandada vulnera y deshumaniza la   dignidad como persona humana”.    

Agrega que limitar la indemnización a   los integrantes de la Fuerza Pública al correspondiente a su régimen especial,   genera una discriminación en relación con los civiles que sufran las mismas   lesiones por los mismos actos, “todo lo contario, pues sus lesiones   generalmente son ocasionadas por elementos no considerados como armas de guerra   tales como las minas antipersona”.    

3.6. Hernando Enrique Quevedo   Martínez    

El ciudadano Hernando Enrique Quevedo   Martínez, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte   declare exequible la expresión acusada.    

Su argumento central es el siguiente:  “los militares (…) no fungen como un grupo   que pueda ser reconocido como discriminado, o excluido histórico de los   beneficios sociales, económicos o políticos, como sí lo son la inmensa mayoría   de los siete millones de desplazados y víctimas del conflicto interno”.    

3.7. Patricia González Ávila    

La ciudadana Patricia Gonzáles Ávila   interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte que   declare exequible la expresión acusada.    

Explica que la existencia de regímenes   especiales para las Fuerzas Militares y de Policía, no configura una violación   al principio de igualdad, sino que busca garantizar los derechos de quienes   precisamente tienen condiciones especiales en razón del servicio prestado, el   tipo de vinculación que tienen con el Estado y el contexto en el cual   desarrollan las labores asignadas.    

Señala que, en los términos de la   jurisprudencia del Consejo de Estado, los militares son víctimas, cuandoquiera   que las acciones ejecutadas contra ellos violen el derecho internacional   humanitario.    

3.8. Nelson Rubén Zapata Cardona    

El ciudadano Nelson Rubén Zapata   Cardona interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte   declare exequible la expresión acusada.    

Argumenta que: “el Estado invierte   sumas exorbitantes para prepararlos, tanto física como mentalmente y dota de   armamento y el equipo tecnológico necesario para que puedan enfrentar al   enemigo, ya sea interno o externo (…) caso muy diferente presentan los   ciudadanos a quienes el Estado no ha preparado ni dotado de armamento, ni   tecnología para enfrentar a los grupos al margen de la ley y quienes están   desamparados, desarmados e indefensos tanto física como mentalmente frente a un   ataque por parte de estos grupos”.    

3.9. Edith Castillo Gómez    

La ciudadana Edith Castillo Gómez   interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare   exequible la expresión acusada.    

Explica que la condición de víctimas   de los miembros de la Fuerza Pública deriva de la transgresión de las normas del   derecho internacional humanitario. Y agrega que, “Si a los miembros de la   Fuerza Pública se les repara doblemente por su condición de víctimas del   conflicto, en este caso sí se configuraría una discriminación hacia las demás   víctimas y se estaría vulnerando la ley, el trato igualitario, el derecho   internacional y la Constitución Política”.    

4. INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES   SOCIALES    

4.1. ACOMIVIC. Organización de   Víctimas    

El ciudadano My. Carlos C. Ospina   Galvis, actuando en representación de la Asociación Colombiana de Militares   Víctimas del Conflicto Armado ACOMIVIC, interviene en el proceso de la   referencia para coadyuvar la demanda.    

Expone que los decretos referentes al   régimen especial de las Fuerzas Militares se aplican a todos sus integrantes,   sin importar su estatus de víctimas. En tal sentido, “una cosa es una   indemnización por su disminución de su capacidad laboral por hechos ocurridos en   el servicio con ocasión o no del servicio del ciudadano militar y otra es la   reparación integral que trata la ley 1448 de 2011”.    

Concluye afirmando que: “la citada   expresión demandada ha colocado al ciudadano militar en inferioridad de   condiciones para la plena participación efectiva de sus derechos, es tanto así   que a hoy en el universo de más de 7 millones 400 mil víctimas del conflicto   armado interno, apenas unos 2.400 ciudadanos militares y sus familias han podido   acceder a su registro como víctimas, y sus derechos con dicha norma se han visto   reducidos y vulnerados”.    

4.2. Fundación “Fuimos héroes”.    

La ciudadana Tania Parra Montenegro   actuando en su calidad de representante legal de la Fundación “Fuimos héroes”,   intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda.    

Precisa que las diversas regulaciones   existentes sobre evaluación de la capacidad sicofísica, disminución de la   capacidad laboral, indemnizaciones, pensiones por invalidez, etcétera,   aplicables al personal militar y policial “en momento alguno mencionan que   con ello se repare a los miembros de la fuerza pública por haber sido víctimas   del conflicto armado interno; pues es una norma que analiza la capacidad   sicofísica de los miembros de la fuerza pública para obtener derechos laborales;   JAMÁS PARA OTORGAR EL DERECHO A LA REPARACIÓN; que como víctimas del conflicto   interno armado les corresponde”.    

Concluye que los integrantes de la   Fuerza Pública que hayan sido víctimas del conflicto armado, deben ser tratados   en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna.    

4.3. Asociación Colombiana de   Oficiales en Retiro de las Fuerzas Militares ACORE    

El ciudadano Jaime Ruiz Barrera,   actuando en su calidad de Presidente de la Asociación Colombiana de Oficiales en   Retiro de las Fuerzas Militares ACORE, intervino en el proceso de la referencia,   para solicitarle a la Corte que declare exequible la disposición acusada.    

Sostiene el ciudadano que “(…) El   actual sistema de reparación como régimen especial es quizás más efectivo para   que los derechos de las víctimas de la Fuerza Pública, tengan una reparación   económica justa y adecuada.//Consecuente con lo anterior, y en atención a que   los recursos económicos requeridos para atender los millones de víctimas que   hasta el momento formulan reclamaciones en tal sentido podrían no ser   suficientes, es preferible garantizar los beneficios que pueden otorgarse a los   miembros de la fuerza pública en su condición de víctimas, dentro de la   normatividad existente y dentro del régimen especial que los cobija.// En el   momento actual no hay plena garantía de que las disponibilidades presupuestales   puedan atender las múltiples reclamaciones que se presentan en materia de   reclamaciones económicas. En tales condiciones se reafirma que el sistema   vigente es más seguro y por tanto, se considera inconveniente la reforma del   artículo y del parágrafo objeto de demanda por esta supuesta   inconstitucionalidad”.      

4.4. Comisión Colombiana de   Juristas    

Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo,   Mateo Gómez Vásquez, Alejandra Muñoz y Valeria Silva, integrantes de la Comisión   Colombiana de Juristas, intervienen en el proceso de la referencia para   solicitarle a la Corte que declare exequible la norma acusada. De manera   subsidiaria sugieren que se profiera un fallo inhibitorio.    

Para sustentar la petición principal,   luego de hacer referencia a la jurisprudencia de esta Corte y del Consejo de   Estado sobre las diferencias fácticas y normativas existentes entre las víctimas   pertenecientes a la Fuerza Pública y otras víctimas del conflicto armado,   concluyen que “(…) el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 no genera   un trato discriminatorio en perjuicio de los miembros de la fuerza pública, toda   vez que, de un lado, parte de una circunstancia fáctica diferenciada que genera   una distinción constitucionalmente legítima respecto a la forma de indemnizar a   las víctimas reconocidas por la ley 1448 y, del otro, la norma, al excluir de la   reparación administrativa a los miembros de la fuerza pública no desconoce su   derecho a la indemnización, ya que esta es asegurada a través del régimen   especial del que son beneficiarios.”    

Sobre la petición subsidiaria de   inhibición refieren que el demandante no expuso los elementos que componen el   juicio de igualdad (adecuación, necesidad y proporcionalidad), necesarios para   sustentar un cargo por violación del principio de igualdad, ni identificó en la   norma acusada un trato diferenciado injustificado constitucionalmente,   limitándose a alegar vagamente la violación del principio de igualdad.    

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

La Procuraduría General de la   Nación, mediante concepto No. 5984 del 14 de octubre de 2015, solicita a la   Corte que declare exequible la norma acusada, en el entendido que debe   analizarse en cada caso si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos por   el régimen pensional especial, y de ser así, respecto de ellos procederá la   reparación económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la   calidad de víctimas.    

Indica que si bien la   disposición demandada efectivamente prevé la aplicación de un régimen especial,   lo cierto es que no es totalmente claro que dicho régimen sea el correspondiente   a las prestaciones sociales de tipo pensional, como lo entiende el actor. Por el   contario, también podría entenderse que la norma acusada fija un régimen de   reparación económica especial para los miembros de la fuerza pública que tienen,   a su vez, la calidad de víctimas del conflicto armado.    

Agrega que el caso en estudio   es muy semejante al estudiado por la Corte en sentencia C-575 de 2006, aun   cuando en aquella oportunidad se alegaba la inconstitucionalidad de la ley por   la inclusión de los miembros de la Fuerza Pública como víctimas del conflicto   armado.    

Explica que la norma acusada,   en principio, no vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto: (i)  reconoce que los miembros de la Fuerza Pública también pueden ser reconocidos   como víctimas; y (ii) la aplicación de un régimen especial para su   reparación económica, implica un trato diferente justificado por sus especiales   condiciones.    

En lo que concierne a la   reparación económica, la referencia a un régimen especial, implica que la única   compensación económica que pueden recibir es la proveniente de las prestaciones   sociales, “restringiendo en exceso su derecho a la reparación integral”.    

Al respecto, afirma:   “tampoco puede llegarse al otro extremo, esto es, entender que prestaciones como   la pensión de invalidez especial ya existente para los miembros de la Fuerza   Pública no tiene ninguna incidencia en la reparación económica, puesto que es   indudable que muchos (sino todos) los hechos victimizantes que ellos sufren o   pueden sufrir los habilitaría para recibir prestaciones especiales”.    

En síntesis, el Jefe del   Ministerio Público considera que el régimen prestacional especial de los   miembros de la Fuerza Pública debe ser complementario a la reparación económica   que eventualmente les corresponda por su condición de víctimas, más no adicional   ni tampoco sustituto de ésta. Se trata de garantizar una reparación integral   efectiva, evitando un enriquecimiento sin causa.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia de la Corte    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,   numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente   para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda   interpuesta contra una disposición que hace parte de una ley de la República.    

Cuestión preliminar: examen de la aptitud sustantiva   de la demanda.    

2. Como cuestión previa a la identificación de los problemas   jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala debe determinar si   la demanda presentada por el ciudadano Víctor Hugo Matamoros Rodríguez, ofrece   un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones fijadas por la Ley   y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es necesario debido a que  la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas sostiene que la demanda no cumple con   estas condiciones mínimas, toda vez que no satisface los requisitos de   certeza, suficiencia y pertinencia, necesarios para adelantar el   juicio de constitucionalidad.    

3. En criterio de la   institución mencionada las falencias que señala se presentarían en la medida en   que el demandante centra su censura en un único componente del deber de garantía   de los derechos de las víctimas, esto es la indemnización, y desconoce el   contexto de justicia transicional en que se  inserta, el cual permite un   ejercicio de ponderación que podría conducir a limitaciones en algunos de los   componentes en aras de otros principios constitucionales como la obtención de la   paz y la construcción de la verdad.    

4. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece   que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública   de inconstitucionalidad deberán contener (i) el señalamiento y   transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas   constitucionales que se consideran infringidas; y (iii)  las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá indicarse   (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda   y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el señalamiento   del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y   la forma en que fue quebrantado.    

5. El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de la   violación,  requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a   la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe   pronunciarse. En ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una   doctrina[2]  según la cual, las razones en que se funda el concepto de la violación deben ser   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.    

En lo que concierne al requisito de certeza   la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que este presupuesto argumentativo   exige que, de una parte, la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real   y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”;   y de otra parte,  que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente   contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso,   no son el objeto concreto de la demanda. Lo que exige   este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un   contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.    

La   Corte ha establecido también que la apreciación del cumplimiento de tales   requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de   tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del   contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del   91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar   la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que   haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de   interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando   de fondo.    

6. Pues bien, el demandante sostiene   que la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en   los términos del presente artículo, su reparación económica corresponderá por   todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea   aplicable”, del primer parágrafo del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es   violatoria del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la   Constitución[3].    

Contario a lo que expone la Unidad   para la reparación de las víctimas, para la Sala el cargo de   inconstitucionalidad admitido es claro, por cuanto, sin mayor dificultad,   se comprende que el demandante plantea la existencia de una violación al derecho   a la igualdad, en la medida en que la reparación de los integrantes de la Fuerza   Pública, víctimas del conflicto armado interno, se limita a la que tengan   derecho según su régimen especial.    

La acusación recae sobre el verdadero   contenido de la disposición acusada, cumpliéndose así con el requisito de   certeza,  en la medida en que efectivamente el legislador estableció un tratamiento   diferente entre los integrantes de la Fuerza Pública y las demás víctimas, en   punto a la determinación de la reparación económica. El actor presentó   igualmente argumentos orientados a sustentar en qué medida la disposición legal   demandada vulneraría, el derecho-principio de igualdad (art.13 Superior), motivo   por el cual se acreditó el requisito de especificidad. En efecto, en palabras   del actor:    

“El  legislador vulneró el derecho a la igualdad, en   la medida en que dispuso que los integrantes de la Fuerza Pública –víctimas del   conflicto armado interno- no son destinatarios de una reparación integral – a   diferencia de las otras víctimas– sino que ésta se limita, por todo concepto, al   “derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”. Tal   tratamiento diferente resultaría ser una violación del derecho a la igualdad (art.   13 Superior), en consonancia con diversos instrumentos internacionales sobre   derechos humanos (art. 93 Superior), que prohíben a los Estados incurrir   en prácticas discriminatorias (Declaración Universal de Derechos Humanos,   Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos y Convención Americana sobre Derechos Humanos).    

Los argumentos esgrimidos por el   demandante son de naturaleza constitucional, y no legal ni doctrinario, ni   referidos a situaciones puramente individuales, lo que satisface el requisito de   pertinencia. Finalmente, la acusación logró plantear un verdadero debate de   constitucionalidad en el que intervinieron con posturas disímiles diferentes   actores institucionales, académicos, sociales y ciudadanos en general, sobre la   compatibilidad o incompatibilidad de la norma acusada frente al artículo 13   Superior, generando al menos una duda sobre la constitucionalidad del precepto   acusado. En efecto, el actor identifica dos grupos poblacionales: los miembros   de la fuerza pública que son víctimas del conflicto armado en los términos de la   ley, y las demás víctimas del conflicto; se trata de extremos que son   comparables comoquiera que comparten una cualidad cual es la de ser víctimas del   conflicto armado; identifica así mismo un trato diferenciado y sostiene que el   mismo carece de justificación, planteamiento que conduce a satisfacer el   requisito de suficiencia en el cargo.    

Con base en las anteriores   consideraciones procede la Corte al estudio de fondo de la demanda por el cargo   consistente en un eventual quebrantamiento del principio-derecho de igualdad.    

Presentación del asunto,   planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión    

7. Según el demandante, el legislador   vulneró el derecho a la igualdad, en la medida en que dispuso que cuando los   miembros de la Fuerza Pública sean víctimas del conflicto armado, su reparación   económica corresponderá, por todo concepto, a la que tengan derecho de acuerdo   con el régimen especial que les sea aplicable. Esta prescripción normativa   implicaría, a juicio del actor, que los integrantes de la Fuerza Pública,   víctimas del conflicto armado interno, no serían destinatarios de una reparación   integral, a diferencia de las otras víctimas.    

Tal tratamiento diferente entrañaría   una violación del derecho a la igualdad conforme al artículo 13 Superior en   consonancia con diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos   (Art. 93 Superior), que prohíben a los Estados incurrir en prácticas   discriminatorias (Declaración Universal de Derechos Humanos, Declaración   Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos y Convención Americana sobre Derechos Humanos).    

8. Las posturas de los intervinientes,   partiendo todas de la existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los   integrantes de la Fuerza Pública y las demás víctimas del conflicto armado   interno, se dividen entre quienes coadyuvan la demanda y aquellos que le piden a   la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.    

Quienes se pronuncian en favor de la   inexequibilidad fundamentan su punto de vista en que: (i) no existen   razones válidas para establecer un tratamiento diferente a los integrantes de la   Fuerza Pública; (ii) los militares y policías adquieren la calidad de   víctimas, cuando se violan las normas del derecho internacional humanitario;   (iii)  las disposiciones internacionales sobre derechos humanos consagran los mismos   derechos para todas las víctimas; (iv) si bien existen regulaciones   especiales sobre régimen de carrera, prestacional y disciplinario, no existe una   normatividad sobre la reparación económica a favor de los integrantes de la   Fuerza Pública; (v) no se puede confundir una indemnización por   disminución de la capacidad laboral por hechos relacionados con el servicio, con   una reparación integral, en los términos de la Ley 1448 de 2011; y (vi)   los miembros de la Fuerza Pública, al igual que todas las víctimas del conflicto   armado interno, tienen derecho a recibir una reparación integral.    

Quienes le solicitan a la Corte   declarar exequible la expresión acusada, plantean los siguientes argumentos:   (i)  el legislador cuenta con un margen de configuración normativa para alcanzar un   equilibrio entre la necesidad de indemnizar a las víctimas del conflicto armado   interno y las limitaciones económicas; (ii) los integrantes de la Fuerza   Pública gozan de un régimen especial salarial y prestacional, fundado en la   labor que constitucionalmente desempeñan; (iii) el trato diferente se   funda en no desbordar las capacidades económicas del Estado y que el medio   seleccionado es idóneo y efectivo para ello; y (iv) no es posible   comparar a los integrantes de la Fuerza Pública con las demás víctimas, ya que   se encuentran en situaciones diferentes, es decir, no existe un tertio   comparationis.    

Por su parte, el Jefe del   Ministerio Público sostiene que: (i) la norma acusada restringe el monto   de la indemnización económica a aquella recibida según el respectivo régimen   prestacional de los integrantes de la Fuerza Pública; (ii) la pensión de   invalidez tiene incidencia en la cuantificación del monto de la reparación   económica; (iii) no puede promoverse una doble indemnización; y (iv)  es necesario revisar cada caso concreto. De allí que proponga condicionar la   exequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que “debe analizarse en   cada caso si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos por el régimen   pensional especial y de ser así, respecto de ellos procederá la reparación   económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la calidad de   víctimas”.    

9. Tomando en consideración el cargo   de inconstitucionalidad formulado, así como las diversas intervenciones   ciudadanas y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación, la   Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:    

¿La norma de justicia transicional,   que contempla respecto de los integrantes de la Fuerza Pública que sean víctimas   del conflicto armado, una reparación económica correspondiente, por todo   concepto, a la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea   aplicable, vulnera el principio-derecho a la igualdad, en relación con las demás   víctimas, quienes reciben una indemnización administrativa en el marco de la   mencionada ley?.    

Para resolver el problema jurídico   planteado la Corte hará referencia a: (i) el alcance general del derecho   a la reparación integral de las víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011;   (ii)  el derecho a la reparación integral de los miembros de la Fuerza Pública como   víctimas del conflicto armado; (iii) el régimen prestacional de los   integrantes de la Fuerza Pública; (iv) el contenido del principio-derecho   fundamental a la igualdad; y, (vi) en ese marco, resolverá el cargo de   inconstitucionalidad.    

El alcance general del derecho a la   reparación integral de las víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011. Reiteración   de jurisprudencia[4]    

10. La jurisprudencia de esta Corte ha derivado de   una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 29, 93, 229, y 250 de la   Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho   internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los   derechos humanos, la fundamentación de los derechos de las víctimas a la verdad,   a la justicia y a la reparación integral.[5]    

En la sentencia SU-254 de 2013 se sintetizan los parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de las   víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, en casos de graves   atentados contra los derechos humanos o el derecho internacional humanitario,   “los cuales tienen plena aplicación no sólo en el ámbito de las reparaciones que   se otorgan en sede judicial, sino también en contextos de justicia transicional,   para evaluar la constitucionalidad de programas masivos de reparación por vía   administrativa, como los previstos en la Ley 1448 de 2011”[6].     

“(i) El reconocimiento expreso   del derecho a la reparación del daño causado que le asiste a las personas   que han sido objeto de violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho   internacional humanitario.    

(ii) El respeto a los estándares definidos por el   derecho internacional relativos al alcance, naturaleza, modalidades y la   determinación de los beneficiarios del derecho a la reparación.    

(iii) El derecho a obtener una reparación integral,   que implica el deber de adoptar distintas medidas orientadas a la dignificación   y restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las   víctimas. Tales medidas han de incluir cinco componentes   básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al   restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación,   entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y   dentro de estas medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o   despojadas a las víctimas. De no ser posible tal restablecimiento pleno, es   procedente (2) la compensación  a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado. Pero   además de éstas, la reparación integral incluye otras medidas como (3) la  rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y   psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para   esos fines; (4) la satisfacción, a través de medidas simbólicas   destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas;   al igual que (5) garantías de no repetición, para asegurar que las   organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las   estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos   se repitan.    

(iv) El derecho a la reparación   desborda el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas ya   mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este   sentido, el derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la   satisfacción de la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a   que se haga justicia, se investigue y sancione a los responsables. Existen por   tanto, una relación de conexidad e interdependencia entre el derecho a la   reparación y los derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es   posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia.    

(v) La reparación integral a las   víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión   individual como colectiva. En su dimensión individual la reparación incluye   medidas tales como: la restitución, la indemnización y la readaptación o   rehabilitación; en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a   través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se   proyecten a la comunidad;    

(vi) Una medida importante   de reparación integral es el reconocimiento público del crimen cometido y el   reproche de tal actuación. La víctima tiene derecho a que los actos criminales   sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche   público de dichos actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus   derechos, es la actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o   justificar los crímenes cometidos.    

(vii) El ordenamiento ha previsto dos vías principales – judicial y   administrativa – para hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas   individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones   a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular. La    reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a   personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones.   En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los   responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas   reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia   de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del   daño antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea   a través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra   el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a   través de la acción de reparación directa. Entretanto, la   reparación en sede administrativa, propia de contextos   de justicia transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo,   con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a   criterios de equidad. En este ámbito, si bien se pretende una reparación   integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no   es probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a   diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión,   proporción o cuantía del daño sufrido.  A cambio de esto, se ofrece una vía   expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los   procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas   vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio   de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una   reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.    

(viii) La reparación integral a las víctimas debe   diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria   brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre   sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad. Mientras que   los servicios sociales tienen su título en los derechos sociales y se prestan de   manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales,   prestacionales o implementar las políticas públicas relativas a derechos de   vivienda, educación y salud, y la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en   caso de desastres; la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un   ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los   derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas,   aunque una misma entidad pública sea responsable  de cumplir con esas   funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación.    

(ix) No obstante la clara diferenciación que debe   existir entre los servicios sociales del Estado, las acciones de atención   humanitaria y las medidas de reparación integral, ésta no implica ignorar la   necesaria articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas.   En ese orden de ideas, el Estado debe garantizar todas las medidas, tanto de   atención como de reparación a la población desplazada y, en general a las   víctimas de graves violaciones de derechos humanos, hasta el restablecimiento   total y goce efectivo de sus derechos”[7].    

11. Dado que el parágrafo primero del artículo 3º de   la Ley 1448 de 2011, además de reconocer explícitamente a los miembros de la   Fuerza Pública la condición de víctimas del conflicto armado interno, introduce   algunos elementos diferenciales, específicamente en lo que concierne a la   reparación económica, a continuación se hace referencia al alcance del derecho a   la reparación de estos destinatarios de la ley.    

El derecho a la reparación de los   miembros de la Fuerza Pública como víctimas del conflicto armado    

Del parágrafo transcrito surgen dos   aspectos relevantes en torno a los derechos de los miembros de la Fuerza Pública   en el marco de la ley que regula la atención, asistencia y reparación de las   víctimas del conflicto armado interno, en el contexto de la justicia   transicional. El primero tiene que ver con el reconocimiento expreso de su   condición de víctimas, con las limitaciones temporales, personales y materiales   previstas para todos los sujetos destinatarios de la ley. Y el segundo, con la   previsión de un criterio diferencial para el componente de reparación económica   ligado al régimen especial que les es aplicable. Cada uno de estos aspectos se   analizará a continuación.    

El reconocimiento expreso de la   condición de víctimas a los miembros de la Fuerza Pública.    

13. El segmento normativo acusado se   inserta en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, cuyo propósito es el de   delimitar, a través del concepto de “víctima del conflicto armado” los   sujetos destinatarios de las medidas de asistencia, atención y reparación   integral previstas en la ley. Bajo esa intención fija unos límites   temporales, personales y materiales para la definición de la condición de   víctima.    

En atención al criterio temporal,  sólo serán consideradas víctimas quienes hayan sufrido un daño por hechos   ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, delimitación que fue declarada   exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-250 de 2012[8].    

Desde el punto de vista personal,  las víctimas pueden ser individuales o colectivas. La noción abarca al cónyuge,   compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiares en primer   grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se   le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de éstas, lo serán los   que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad en línea ascendente. De   igual manera, la condición de víctima se adquiere con independencia de que se   individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de   la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.    

En cuanto a los límites materiales,  se tiene que los hechos victimizantes deben ser consecuencia de la comisión de   una infracción grave al derecho internacional humanitario o violaciones graves y   manifiestas a los derechos humanos “ocurridas con ocasión del conflicto   armado interno”. Se excluyen las afectaciones a derechos, sufridas como   consecuencia de actos de delincuencia común, previsión que fue declarada   exequible por la Corte en sentencia C-253 A de 2012.    

14. Del reconocimiento que el   parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 1448/11 examinado realiza de la condición   de víctima a los miembros de la Fuerza Pública surge la consecuencia   trascendente de que son titulares de los derechos a la verdad, justicia,   reparación integral y que las violaciones de que trata dicha norma no se vuelvan   a repetir. Como beneficiarios de la Ley tienen  derecho a ser reparados   integralmente “de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva   por el daño que han sufrido” (Art. 3°).  Su derecho a la reparación   integral comprende en consecuencia todos los componentes a que refiere la ley,   esto es, “las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,   satisfacción y garantía de no repetición, en sus dimensiones individual,   colectiva, material, moral y simbólica” (Art. 25).    

15. No obstante, dada su condición de   miembros de la Fuerza Pública, la vinculación laboral que sostienen con la   administración, la importante misión constitucional que desempeñan, y el elevado   riesgo que involucra su labor, el legislador estableció un régimen especial de   reparación para este grupo de víctimas, conforme al cual pese a ser titulares   del derecho a la reparación integral y por ende, ser destinatarios de todas   medidas establecidas para su satisfacción, el componente de reparación   económica corresponderá al previsto en el régimen especial que les sea   aplicable.    

Esta articulación de las medidas de   reparación diseñadas en la ley de víctimas, con otros dispositivos de   protección, resarcimiento, rehabilitación, previstos en los regímenes   prestacionales especiales de los miembros de la Fuerza Pública se fundamenta   justamente en la previsión de que dado el elevado riesgo que implica el   desarrollo de su misión institucional, pueden ser víctimas potenciales en las   confrontaciones armadas y el Estado debe desplegar mecanismos para enfrentar   dichas contingencias.    

Cabe precisar que cuando la   disposición enjuiciada hace referencia a que “su reparación económica   corresponderá por todo concepto a la que tenga derecho de acuerdo con el   régimen especial que les sea aplicable”, está remitiendo a las prestaciones   y salvaguardas previstos en estos estatutos específicamente en materia de   reparación económica. Y aunque el precepto bajo examen menciona   explícitamente otras medidas como las de satisfacción y garantía de no   repetición de las cuales serían también beneficiarios los miembros de la Fuerza   Pública, ello no excluye la posibilidad de que se acojan a otras medidas que   concurren a conformar el concepto de reparación integral al tenor del artículo   25 de la Ley 1448, tales como la restitución y la rehabilitación. No obstante,   es factible que componentes como la rehabilitación e incluso la reparación   económica  tengan una respuesta más robusta y focalizada en el marco de la   regulación de asistencia y seguridad social específica con que cuentan estos   beneficiarios en sus coberturas ordinarias.    

16. Ya en anterior   oportunidad, esta corporación se había pronunciado sobre las relaciones   existentes entre el régimen de seguridad social de los integrantes de la Fuerza   Pública y su reconocimiento como víctimas en la Ley de Justicia y Paz. En efecto   al examinar la constitucionalidad del artículo 5° de la Ley 975 de 2005[9],  la Corte hizo la siguiente precisión:    

“Obviamente  dicho   reconocimiento, no comporta la posibilidad de que en estos casos se reciba una   doble indemnización sino  que necesariamente  alude  a una   protección que complementa la prevista en el régimen de seguridad social  y   se refiere solamente a los riesgos que no están cubiertos  por el régimen   de seguridad social de la Fuerza Pública”[10].    

Así las cosas,   para el Tribunal Constitucional la indemnización que reciben los integrantes de   la Fuerza Pública, en su calidad de víctimas del conflicto armado, en escenarios   de justicia transicional como el creado por la Ley de Justicia y Paz, debe ser   articulada con las previstas en su régimen prestacional especial.    

17. En este punto resulta pertinente recordar que la jurisprudencia del   Consejo de Estado- Sección Tercera, ha reiterado en varios pronunciamientos que   frente a los daños sufridos por quienes ejercen funciones de alto riesgo,   relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, no resulta comprometida la   responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se producen con   ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y, por ende, en   principio se cubren con la indemnización a forfait[11] a que   tienen derecho por virtud de esa vinculación. Ello no excluye, sin embargo, la   reparación de esos daños cuando éstos se hubieren producido por falla del   servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un riesgo de   naturaleza excepcional.    

Sobre el particular, en la sentencia de 15 de abril de 2015 la Sección   Tercera, Subsección “A” del  Consejo de Estado, consideró:    

“La Sala estima pertinente señalar que la Corporación,   en su Jurisprudencia reiterada, ha sostenido que frente a los daños sufridos por   quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad   del Estado, entre ellos los agentes de Policía, no resulta comprometida la   responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se producen con   ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y, por ende, en   principio se cubren con la indemnización a forfait a que tienen derecho por   virtud de esa vinculación; sin embargo, también ha sostenido la Sala que la   reparación de esos daños resulta procedente, cuando éstos se hubieren producido   por falla del servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un   riesgo de naturaleza excepcional, diferente o mayor al que debían afrontar sus   demás compañeros o incluso cuando el daño sufrido por la víctima haya sido   causado con un arma de dotación oficial, dado que en este último evento se   abriría paso el régimen de responsabilidad objetivo, por la creación del riesgo”[12].    

18. A manera de conclusión puede afirmarse que el reconocimiento de la condición de víctimas de los integrantes de la   Fuerza Pública por hechos relacionados con el conflicto armado interno, cuenta   con una importante tradición en el orden jurídico colombiano y en la   jurisprudencia relativa a contextos normativos tanto de justicia transicional   como de ordinaria. No obstante, dicho reconocimiento va asociado a un   tratamiento especial en materia indemnizatoria, derivado de la existencia de una   relación laboral con el Estado voluntariamente asumida, de los riesgos   previamente valorados que entraña la actividad adscrita a ese vínculo laboral, y   de los derechos legales y reglamentarios que se concretan cuando ocurre un daño   vinculado a esa actividad ordinaria de riesgo, propio de su labor.    

La norma que es objeto de examen en   esta oportunidad se inscribe en esa tradición, en tanto reconoce la condición de   víctimas del conflicto armado a los integrantes de la Fuerza Pública, así como    su derecho a la reparación integral y en ese ámbito a recibir medidas de   satisfacción y garantías de no repetición. Sin embargo, en lo atinente a la   indemnización económica, el legislador la limitó a “la que tengan derecho de   acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”.    

Con el propósito de precisar el   alcance de la norma objeto de enjuiciamiento, a continuación se hará una   referencia a los aspectos más relevantes del régimen prestacional de los   miembros de la Fuerza Pública.    

El régimen prestacional de los   integrantes de la Fuerza Pública    

19. Establece el parágrafo primero del   artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 que la reparación económica de los miembros   de la Fuerza Pública, que fueren considerados víctimas en los términos de esta   ley, “corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al   régimen especial que les sea aplicable”.    

Esta última expresión fue objeto de   dos posibles interpretaciones por parte de los intervinientes en este juicio.   Para algunos, el “régimen especial”, al que alude la Ley 1448 de 2011 no   existe, por cuanto aún no ha sido expedido. Otros en cambio, consideraron que se   trata de una remisión a un conjunto de regulaciones referentes a los regímenes   salariales y prestacionales de las Fuerzas Militares y de Policía, así como a   cierta normatividad relacionada con beneficios en materia de salud, vivienda y   rehabilitación integral.  Esta segunda interpretación es la que se deriva   de los antecedentes legislativos de la norma enjuiciada.    

En efecto, una revisión del trámite   surtido en el Congreso de la República, muestra que, desde el texto del proyecto   de ley presentado por el Gobierno Nacional, el propósito era reconocerle a los   militares y policías su calidad de víctimas del conflicto armado, pero limitando   el monto de la reparación económica a que tienen derecho, a los beneficios ya   reconocidos en sus respectivos regímenes de seguridad social. Así se dejó   establecido en la exposición de motivos:    

“Además los miembros de la Fuerza Pública, que a diario   ponen el interés de proteger a los ciudadanos por encima de su propia vida,   podrán acceder a los beneficios de la ley siempre que dichos beneficios no sean   otorgados por los regímenes especiales que hoy en día los cobijan. En definitiva, el proyecto de ley no matiza la   condición de víctima bajo ninguna circunstancia, sino que, a la inversa,   reconoce y acepta el sufrimiento y menoscabo de derechos a los que estas   personas han sido expuestos y pretende, de forma incluyente, que el Estado   contribuya a la materialización de los derechos que les han sido vulnerados”[13].    

(…)    

Es también importante acentuar lo manifestado anteriormente   en relación con los miembros de la Fuerza Pública, quienes podrán recibir los   beneficios de que trata la ley, siempre que estos no sean otorgados por los   regímenes especiales que hoy día los cobijan”.[14]    

20. En relación con estas regulaciones   especiales, cabe señalar que los artículos 217 y 218 de la Constitución Política   disponen que la ley determinará los regímenes de carrera, prestacional y   disciplinario de los integrantes de las Fuerzas Militares y de la Policía   Nacional.    

21. Existe, en el orden jurídico   colombiano, una profusa regulación en torno al régimen prestacional de los   integrantes de la Fuerza Pública.     

21.1. Al respecto cabe reseñar que el   Decreto Ley 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto de personal de   oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, contempla condiciones   salariales y prestaciones sociales especiales, tales como: prima de actividad,   prima de servicio anual, prima de orden público[15],   subsidio familiar, prima de servicio, prima de vacaciones, prima de   especialista, prima de Estado Mayor, prima de cuerpo administrativo, y prima de   navidad. Así mismo, prestaciones por muerte en actividad, que comprende muerte   en combate[16],   muerte en misión de servicio[17],   muerte simplemente en actividad[18]    

21.2. De igual manera, el Decreto Ley   1796 de 2000, regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la   disminución de la capacidad laboral y aspectos sobre incapacidades,   indemnizaciones, pensión de invalidez e informes administrativos por lesiones de   los miembros de la Fuerza Pública, personal civil al servicio del Ministerio de   Defensa y personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con   anterioridad a la Ley 100 de 1993. De tal suerte que se reconocen ciertas   indemnizaciones, en condiciones diferentes a las de otros servidores estatales.    

Es preciso señalar que estas normas   especiales contienen elementos diferenciadores, tomando en cuenta las   circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se haya presentado la lesión, para   el caso de las indemnizaciones; o la muerte, para el caso de la compensación por   muerte. Estos criterios diferenciadores están dados tomando en cuenta si los   hechos que ocasionaron la lesión o muerte, tuvieron lugar durante la actividad   militar, en misión de servicio o como consecuencia de un combate, y son   determinantes al momento de incrementar los montos de las prestaciones   económicas.    

Así por ejemplo, el decreto en mención   reconoce el derecho a la indemnización para los miembros de la Fuerza Pública   que hubieren sufrido una disminución en la capacidad laboral, la cual se   valorará y definirá teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, que se   hubiese causado (…) “c. En el servicio como consecuencia del combate o en   accidente relacionado con el mismo o por acción directa del enemigo, en tareas   de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto   internacional” (Art. 37 D. 1796 de 2000).    

21.3. De manera análoga, el Decreto   1212 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales   de la Policía Nacional”, regula unas condiciones salariales y prestacionales   especiales tales como: prima de navidad, prima anual de servicio, prima de   orden público[19], subsidio   familiar, prima de oficiales en retiro, prima de vacaciones, prima de   especialista, prima académica superior, compensación por muerte y prima de   navidad, prima de riesgo[20],   prima de vuelo, entre otras.    

21.4. En materia de salud, existe un   Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (Ley 352 de   1997), cuyo objeto consiste en “prestar el servicio   integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección,   recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios y el   servicio de sanidad inherentes a las operaciones militares y policiales”.   (Art. 2º).  El Plan de Servicios de Sanidad Militar y   Policial contempla atención terapéutica por el área de sicología y siquiatría.    

21.5. En asuntos de vivienda, el   Ministerio de Defensa Nacional, por medio de la Caja Promotora de Vivienda   Militar y Policial, empresa industrial y comercial del Estado de carácter   financiero, gestiona, promueve y desarrolla programas de vivienda, tales como el   Fondo de Solidaridad de Vivienda.    

21.6. De otra parte, la Ley 923 de   2004, adicionada por la Ley 1660 de 2013 y reglamentada por los Decretos 4433 de   2004, 1161 y 1162 de 2014, introdujo ciertas modificaciones al régimen de   prestaciones sociales y asignaciones de retiro, a los miembros de la Fuerza   Pública.    

21.7. La ley 1471 de 2011 crea un   régimen de beneficios consistente en la gestión de elementos terapéuticos y   educativos, encaminados a rehabilitar y brindar autonomía a los miembros de la   Fuerza Pública con discapacidad, previendo estrategias para la inclusión en su   medio familiar y social.    

22. La anterior reseña normativa   permite sostener que  el régimen especial de la Fuerza Pública le reconoce a sus   integrantes y familiares: (i) un conjunto de asignaciones de retiro,  en condiciones diferentes al régimen ordinario de la Ley 100 de 1993 y 797 de   2003; y (ii) unas indemnizaciones, para cuyo reconocimiento se tienen en   cuenta criterios como la disminución de la capacidad sicofísica y la muerte en   simple actividad –de miembros activos- o en actos de servicio, o con ocasión del   combate. Así mismo, dentro de los auxilios a que tienen derecho los miembros de   la Fuerza Pública, se encuentra un seguro de vida, que pueden reclamar sus   familiares en caso de fallecimiento, cuya prima se cubre con una bonificación   individual mensual, que el Estado reconoce al personal y que se destina al Fondo   de Solidaridad del Ministerio de Defensa Nacional-Seguro de Vida Colectivo.     

En lo que concierne a la naturaleza   jurídica de las indemnizaciones recibidas por los integrantes de la   Fuerza Pública, cabe señalar que si bien son de carácter laboral, y por   consiguiente no derivan de la calidad de víctimas del conflicto armado interno,   su reconocimiento está asociado al ejercicio de funciones de alto riesgo   relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, lo cual no se opone a que,   además en determinados supuestos, se reconozca la responsabilidad   extracontractual del Estado por una falla en el servicio o cuando el funcionario   hubiese sido sometido a un riesgo excepcional[21].    

23. De otra parte, la Corte   Constitucional[22]  ha considerado que el legislador se encuentra facultado para crear regímenes   especiales para los integrantes de la Fuerza Pública, atendiendo a razones   relacionadas con la actividad riesgosa que realizan. En diversos   pronunciamientos, ha dejado establecido que el régimen prestacional de las   Fuerzas Militares y de la Policía Nacional es diferente al aplicable a la   generalidad de las personas, por las particularidades de los sujetos   destinatarios de dichas disposiciones y en consideración a la naturaleza   específica de los servicios prestados[23].    

Al respecto, en sentencia C-789 de   2011, reiterando lo afirmado en fallo C-432 de 2004, la Corte estimó que la   existencia de un régimen especial para la Fuerza Pública se fundamenta en la   necesidad de cubrir de manera diferenciada las contingencias propias de la labor   que desarrollan sus integrantes:    

“Ya la Corte, en diversas oportunidades, ha   reconocido que la diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de   la fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones que   desarrollan y que, a su vez, cumple con el fin constitucional de compensar el   desgaste físico y mental que implica el estado latente de inseguridad al que se   somete al militar y a los miembros de su familia durante largos períodos de   tiempo”.    

25. Finalmente, observa la Corte que el parágrafo del artículo 3°   bajo examen, establece una restricción únicamente en materia de reparación   económica, esto es, en el componente indemnizatorio de la reparación,   para los miembros de la Fuerza Pública que fueren víctimas del conflicto armado   en los términos de la ley, reconduciendo su alcance a aquel que les corresponda   de acuerdo con el régimen especial que los cobija. Explícitamente hace   referencia en el segmento final a su derecho a las medidas de satisfacción y   garantía de no repetición, como componentes de la reparación integral a la que   tienen derecho. Esta referencia expresa no implica una sustracción de estos   destinatarios de la ley, del acceso a otros componentes de la reparación   integral como las medidas de restitución o rehabilitación a las que tendrían   derecho conforme al artículo 25 de la Ley 1448, siempre y cuando no se   encuentren previstas en los regímenes especiales que los rigen.    

26. En conclusión, los integrantes de   las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, quienes hayan sufrido un daño   ocasionado por la comisión de infracciones graves a los derechos humamos o al   derecho internacional humanitario, siempre que se trate de hechos sucedidos a   partir del 1 de enero de 1985, al igual que sus respectivos cónyuges,   “compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer   grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se   le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, son víctimas para los   efectos de la Ley 1448 de 2011.    

En materia de reparación económica, el   legislador limitó su monto al derecho que tenga la víctima en su respectivo   “régimen especial”, entendiendo por este aquellas regulaciones salariales y   prestacionales de los integrantes de las Fuerzas Militares y de Policía, así   como la normatividad referente al Sistema de Salud Militar y Policial, los   beneficios de vivienda y de rehabilitación integral.    

La diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de   la fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones que   desarrollan y en el fin constitucional de compensar el desgaste físico y mental   que implica el estado latente de inseguridad al que se somete al militar y a los   miembros de su familia durante largos períodos de tiempo.    

Por expresa voluntad del legislador,   la restricción en materia de indemnización económica no excluye el   reconocimiento de medidas de satisfacción y las garantías de no repetición. Sin   embargo, la omisión de una referencia a otras medidas como la restitución y la   rehabilitación no implican su exclusión, siempre que no estuvieren previstas en   los regímenes especiales que los amparan en su condición de integrantes de la   Fuerza Pública.    

Algunas consideraciones sobre la   igualdad como valor, principio y derecho    

27. Como lo ha reiterado la   jurisprudencia de esta Corte, la igualdad se proyecta con una triple dimensión   en el ordenamiento constitucional: como de valor, como principio y como derecho[24].   En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines o propósitos, cuya   realización es exigible a todas las autoridades públicas y en especial al   legislador, en el desarrollo de su labor de concreción de los textos   constitucionales. En su dimensión de principio, se ha considerado como un   mandato de optimización que establece un deber ser específico, que admite su   incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función   legislativa o que habilita su uso como herramienta general en la   resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente,   como derecho, la igualdad se manifiesta en una potestad o facultad subjetiva que   impone deberes de abstención como la prohibición de la discriminación, al mismo   tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la   consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad   manifiesta.    

Sin embargo, como ha sido resaltado   por este Tribunal, la igualdad carece de un contenido material específico, es   decir, “a diferencia de otros principios constitucionales o derechos   fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad   humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado   injustificado”[25].  De ahí surge uno de los principales atributos que la identifica como lo es su   carácter relacional.    

28. Vista la igualdad como principio,   su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano.   Esta circunstancia, en lo que corresponde a la igualdad de trato, comporta el   surgimiento de dos mandatos específicos, cuyo origen responde al deber ser que   le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de   hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato   diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho   diferentes[26].    

Los anteriores mandatos, conforme al grado de   semejanza o de identidad, se pueden precisar en cuatro reglas: (i) la de   dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) la de dar un   trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común;   (iii)  la de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que   presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que   las segundas; y (iv) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho   que presenten similitudes y diferencias, siendo las segundas más relevantes que   las primeras[27].    

Finalmente, en atención a su carácter relacional, el   análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el   examen del precepto demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico   respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la   consideración del principio de igualdad. Por ello, ante la dificultad de este   examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas como el juicio   integrado de igualdad[28].    

El juicio integrado de igualdad    

29. Esta   herramienta metodológica se compone de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de   comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se   precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se   confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte,   asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico   existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.    

Una vez establecida (iii) la diferencia de   trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como   segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está   constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis   ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la   Constitución Política[29].   Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para   sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal   efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la   medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según   su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto,   intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el   examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una   regla y varios criterios[30],   los cuales se explicarán a continuación.    

Esta regla se formula a partir de dos importantes   consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que   obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues   debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de   regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos   de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre   las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de   trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la   Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el   trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en   ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación   válida.    

El test leve busca entonces evitar decisiones   arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un   mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian   materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en   que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano   constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto   demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho   sometido a controversia.            

31. La aplicación de un test estricto, como la más   significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el   uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la   Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de   debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados.   También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave,   prima facie, el goce de un derecho fundamental.    

Este test ha sido categorizado como el más exigente,   ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el   medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado   por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis,   referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las   restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”[32].         

32. Entre los extremos del test leve y del test   estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal   cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un   indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica   o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente   discriminatoria”[33] en relación con alguno de   los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las  acciones afirmativas. Este   test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses   públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el   legislador busca resolver”[34],   y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.       

33. Como criterios para determinar la   intensidad del test que se debe aplicar en caso concreto la jurisprudencia ha   indicado que esta dependerá de factores tales: (i) los principios   constitucionales intervenidos por el legislador; (ii) la materia   regulada; (iii) los grupos de personas afectadas o beneficiadas con el   trato diferente; y (iv) el grado de afectación del principio democrático.[35]    

Hechas las anteriores   consideraciones generales sobre el principio y el derecho fundamental de   igualdad, se abordará el examen de constitucionalidad del enunciado normativo   acusado.    

Examen de constitucionalidad de la   disposición acusada    

34. El ciudadano Víctor Hugo Matamoros   Rodríguez solicita se declare la inconstitucionalidad de la expresión  “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del   presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la   que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”,   contenida en el parágrafo primero del artículo tercero de la Ley 1448 de 2011,   por vulneración del derecho a la igualdad.    

Considera el ciudadano demandante que   el segmento normativo acusado incorpora un trato diferenciado que a su juicio es   injustificado, consistente en que el legislador limitó el monto de la reparación   económica que reciben los integrantes de la fuerza pública víctimas del   conflicto armado, a aquel que tienen derecho “de acuerdo al régimen especial   que les sea aplicable”. Por el contrario, las demás víctimas tienen derecho   a recibir una reparación integral. Para el actor con el aparte demandado el   Estado “no está promoviendo la igualdad efectiva y real para los miembros de   la Fuerza Pública, y más bien que con la determinación del parágrafo 1° del   artículo 3° de la mencionada ley discrimina y margina a un grupo que por sus   condiciones fue expuesto a la violencia y que por su misma condición se le   limita y escinde del derecho de ser reparado económicamente”.    

35. Las intervenciones ciudadanas se   orientan en diferentes sentidos. Unas sostienen que no se está ante dos grupos   que compartan cualidades comunes, y por ende, el régimen prestacional especial   de la Fuerza Pública no resulta comparable con aquel de los civiles, es decir,   no hay un tertium comparationis[36].  Otros, argumentan que aún, tratándose de extremos comparables, el trato   diferente se encuentra justificado, por cuanto persigue fines legítimos tales   como la sostenibilidad fiscal o la posibilidad de contar con recursos económicos   para reparar a todas las víctimas. Por último, la Vista Fiscal propone un   condicionamiento, en el sentido de que debe analizarse, caso a caso, si hay   hechos victimizantes que no estén cubiertos por el régimen pensional especial, y   de ser ello así, procederá una reparación económica.    

Con fundamento en el marco   metodológico preestablecido, procede la Corte a efectuar el análisis del cargo.    

36. En primer lugar, y atendiendo a   inquietudes formuladas por algunos de los intervinientes, es preciso aclarar que   no se pretende mediante este juicio comparar dos regímenes prestacionales o   laborales diferentes, esto es, el aplicable a los miembros de la fuerza pública,   y el que rige a los civiles y a otros servidores públicos[37].    

En el caso concreto, no se pretende   comparar – como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades– diversas   regulaciones legales en materia de salarios, pensiones o cesantías, por ejemplo,   sino determinar si entre el universo de víctimas que ha dejado el conflicto   armado interno, el legislador puede establecer un trato diferente en punto a su   derecho fundamental recibir una reparación integral. De allí, que la existencia   de un tertium comparationis entre miembros de la Fuerza Pública y   particulares, no deriva de su condición de trabajadores, sino de aquélla de ser   víctimas de las hostilidades.    

Los extremos de comparación son   entonces los miembros  de la Fuerza Pública víctimas del conflicto armado,   cuyo sistema de reparación integral se articula con el régimen especial que le   es aplicable en materia de reparación económica; y las demás víctima,   particulares u otros servidores públicos, cuyo régimen de reparación integral se   rige únicamente por la Ley 1448 de 2011. Se trata, en consecuencia, de dos   supuestos de hecho que comparten una cualidad común, en cuanto unas y otras son personas que han sufrido daños como consecuencia de   infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y   manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con   ocasión del conflicto armado interno, con posterioridad al primero de enero de   1985. Por lo tanto se está frente a sujetos que se encuentran en una situación   semejante, al menos en lo que hace referencia a su condición de víctimas, y por   lo tanto hay lugar a adelantar el juicio de igualdad.    

37. La norma legal acusada   efectivamente establece un trato diferente entre las víctimas civiles y   militares, en lo que atañe a la reparación del daño. Las primeras tienen derecho   a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y   efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que   trata el artículo 3  de la presente Ley (Art. 25 de la Ley 1448 de 2011).   Su reparación comprende, así: medidas de restitución,   indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus   dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. En cuanto a la indemnización, la Ley 1448 de 2011 prevé el   reconocimiento y pago de una de carácter administrativo (Capítulo VII), tasada   de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional.    

Las víctimas pertenecientes a la   Fuerza Pública, aunque son titulares del derecho a la reparación integral,   recibirán como reparación económica por todo concepto aquella “a la   que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la   misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no   repetición señaladas en la presente ley”.    

Corresponde, en consecuencia a la   Sala, establecer si ese tratamiento diferente identificado en punto a la   reparación económica de las víctimas vinculada a la Fuerza Pública, y las demás   víctimas, es compatible con la Constitución.    

38. Para la determinación de esta   cuestión estima la Sala  que lo adecuado es aplicar un test intermedio en   razón a que: (i)  se trata de un ámbito en el que el legislador cuenta con amplio margen de   configuración, comoquiera que se trata del establecimiento del régimen de   reparación económica de las víctimas del conflicto armado interno[38];   (ii) a pesar de que la diferencia de trato se inserta en la regulación de un   derecho fundamental como es el que tienen las víctimas de graves atentados   contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario a ser   reparadas integralmente, el trato diferencial se ubica específicamente en el   campo de la reparación económica; (iii)  la jurisprudencia ha   utilizado este test para examinar medidas “potencialmente discriminatorias”   [39]. En este caso, al menos desde la perspectiva del demandante la medida   “discrimina y margina a un grupo que por sus condiciones fue expuesto a la   violencia y que por su misma condición se le limita y escinde del derecho de ser   reparado económicamente”.    

Procede, en consecuencia la Sala a   adelantar un test intermedio de igualdad, el cual comprende: (i)  determinar que el fin o los fines del tratamiento diferenciado sean no sólo   legítimos sino constitucionalmente importantes, en razón de que además de   promover intereses públicos valorados por la Constitución, se orientan a   resolver un problema de connotada magnitud; y (ii) analizar que el trato   diferente sea no sólo adecuado, sino efectivamente conducente para alcanzar el   propósito buscado por la norma sometida a control de constitucionalidad.[40]    

El segmento normativo acusado no   entraña un tratamiento diferente injustificado que vulnere el derecho a la   igualdad    

39. Como punto de partida para el   desarrollo de este juicio es preciso recordar que las medidas de reparación que   generan el tratamiento diferenciado sometido a escrutinio, se insertan en una   política pública de justicia transicional cuyo objetivo central es el de   articular medidas judiciales, administrativas, sociales, económicas,   individuales y colectivas que posibiliten hacer efectivo el goce de los derechos   a la verdad la justicia y la reparación, con garantía de no repetición, al mayor   número de víctimas posible, atendidos los límites personales, temporales y   materiales previstos en la ley .    

La política pública de reparación   integral, en marco de la justicia transicional, demanda el esfuerzo mancomunado,   coordinado y conjunto de toda la institucionalidad. Por ello se rige por un   principio de coherencia externa orientado a complementar, articular y   optimizar los distintos esfuerzos que realiza el Estado para garantizar los   derechos de las víctimas. Exige así mismo una coherencia interna a efecto   de armonizar las diversas medidas que forman parte de la política de reparación,   proscribiendo la doble reparación por el mismo concepto.    

40. El tratamiento diferenciado que el   demandante censura radica en que la reparación económica acordada para los   miembros de la Fuerza Pública, que tienen la calidad de víctimas en los términos   de la Ley 1448 de 2011, “corresponderá por todo concepto a la que tengan   derecho de acuerdo con el régimen especial que les sea aplicable”, en tanto   que las víctimas no vinculadas a la Fuerza Pública se rigen por las previsiones   que sobre reparación indemnizatoria ha establecido la mencionada ley.    

41. De los antecedentes legislativos,   el contenido de la norma acusada y el marco normativo en que esta se inserta, es   posible identificar como fines del trato diferenciado que se censura los   siguientes: (i) articular y armonizar las medidas de transición previstas   en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos resarcitorios preestablecidos en el   orden jurídico con miras a garantizar mayor equidad y cobertura en la   reparación; (iii) optimizar y racionalizar el uso de los recursos   disponibles para los programas de reparación económica en el marco de la   política pública a favor de la víctimas del conflicto armado, a fin de hacerla   sostenible, evitando la duplicidad de erogaciones fundadas en la misma causa;   (iii) reiterar la respuesta diferenciada que el Estado debe tener frente a   los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la funciones de alto riesgo que   desempeñan.    

42. Se trata de finalidades revestidas   de la más amplia legitimidad constitucional comoquiera  que se   orientan a asegurar el cumplimiento de los propósitos que animan la Ley 1448   mediante la racionalización y optimización de los recursos con el fin de   satisfacer en la mayor medida posible el derecho a la reparación de las víctimas   de graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al derecho   internacional humanitario. No debe perderse de vista que la política pública   encaminada a garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado debe   estar irradiada por la cláusula del Estado Social de Derecho como pilar   fundamental de la organización política.    

43. Desde este punto de vista, las   finalidades que subyacen en el trato diferenciado sometido a escrutinio se   insertan en la cláusula del Estado Social de Derecho (ESDD) que impone la protección de   los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es,   comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos   favorecidos. Esta cláusula opera, en criterio de la jurisprudencia   constitucional[41]como un principio que define la actuación del Estado y le   impone fines concretos, de tal manera que “el grado y tipo de protección   requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y   asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente   necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender[42].    

En ese sentido, “la   concurrencia de estas manifestaciones concretas obliga a una interpretación   sistemática de la Constitución, que permite inferir el contenido concreto de la   cláusula del ESDD, el cual refiere al cumplimiento de los fines esenciales del   Estado, en un marco que reconoce la igualdad material y la promoción de los   derechos de las personas, en especial de aquellos menos favorecidos o en   circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta”.    

Como lo ha destacado la   jurisprudencia de esta Corte, “[l]a interpretación sistemática del   principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos   constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca,   sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de   participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la   vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o   distribución de cargas. Por la concepción material de la igualdad, el grado y   tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata   de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen   objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente   atender. || De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la   concepción de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se   manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en   términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos.”[43].    

44. Específicamente, en materia de distribución de   recursos, en el marco de la justicia transicional, el principio de   sostenibilidad fiscal ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Corte   como un criterio de naturaleza constitucional que identifica el carácter   limitado de los recursos y propende por el aseguramiento de las condiciones para   que el Estado cumpla sus metas y garantice el conjunto de derechos previstos en   la Constitución. Así se indicó en la sentencia C-250 de 2012, frente a un cargo   relativo a la presunta vulneración del derecho a la igualdad en razón al límite   temporal establecido en la Ley 1448 de 2011. En esa oportunidad dijo la Corte:    

“Se trata de un   criterio de naturaleza constitucional que reconoce la escasez de los recursos   públicos y pretende asegurar las condiciones para que el Estado garantice la   prestación y el disfrute del conjunto de derechos reconocidos en la   Constitución, en el marco del cual se desarrolla el proceso democrático de   fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las   metas trazadas, sin desconocer, en ningún caso, los derechos reconocidos en la   Constitución.”    

45. Como ya se indicó al   establecer los extremos de comparación del juicio de igualdad, tanto los   miembros de la fuerza pública que han sufrido un daño en sus derechos esenciales   como consecuencia del conflicto armado, como las otras personas perjudicadas no   vinculadas a la fuerza pública, pertenecen a la categoría de víctimas y por   ende, unas y otras, convocan la protección y la respuesta resarcitoria del   Estado. No obstante, entre estos dos grupos de víctimas existen diferencias   relevantes que justifican una respuesta adecuada, diferenciada, transformadora y   efectiva para el resarcimiento del daño sufrido. En efecto, las funciones que   desempeñan los miembros de la Fuerza Pública se encuentran intrínsecamente   vinculadas al conflicto armado, mientras que las demás víctimas son civiles o   servidores públicos en quienes no concurre ésta especificidad funcional.    

La situación de elevado   riesgo  que subyace y es inherente a la actividad que desempeñan los   miembros de la fuerza pública, unida a su conocimiento y aceptación previa del   mismo al incorporarse a esos cuerpos armados, es lo que ha dado lugar a la   construcción y aplicación de un régimen indemnizatorio especial que ha recibido   el aval constitucional. En efecto en las sentencias C-1143 de 2004 y C-101 de   2003, frente a reproches relacionados con posibles privilegios prestacionales   establecidos en los regímenes especiales aplicables a la Fuerza Pública, la   Corte señaló:    

“Precisamente, esa diversidad en   el tratamiento prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, como lo ha   manifestado la Corte, tiene su fundamento en las riesgosas funciones que   desarrollan y que los exponen en todo momento a situaciones de peligro y, que a   su vez, cumplen con la finalidad constitucional de compensar en parte el   desgaste físico y mental que implica ese estado latente de inseguridad al que se   encuentran sometidos quienes hacen parte de la Fuerza Pública y sus familias. En   ese sentido se sostuvo por este Tribunal Constitucional lo siguiente:    

“[E]n efecto, durante su carrera   se verá en diferentes situaciones de peligro que, de acuerdo con su formación,   deberá y podrá afrontar en mayor o menor medida. Es claro que según se encuentre   o no en cumplimiento de un acto propio del servicio, o en el frente combatiendo   con el enemigo, ya sean éstos grupos alzados en armas o en conflicto   internacional, el riesgo de perder la vida es mayor en unos casos que en otros.   De igual manera si el tiempo al servicio de la institución castrense es mayor,   el riesgo y el peligro a que se ha visto enfrentado ese militar y su familia es   mayor, lo que se traduce en una regla consistente en que entre más tiempo de   servicio, el riesgo que ha debido soportar es mayor.    

Así las cosas, teniendo en cuenta   las distintas actividades desde el punto de vista funcional o material que   cumplen los miembros de las Fuerzas Militares, y dado que dentro de su deber   profesional se encuentra el de arriesgar la vida, para la Corte es razonable y   por lo tanto se justifica un trato diferenciado, a efectos de reconocer una   pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o   en simple actividad”[44]    

46. Los fines que se identifican en el   tratamiento diferenciado que se examina no son solamente legítimos desde   el punto de vista constitucional, en cuanto se insertan en la cláusula del   Estado Social de Derecho, y en el reconocimiento de rasgos específicos en la   fuente de la indemnización prevista a los miembros de la Fuerza Pública que han   sido avalados por el Tribunal Constitucional, sino que se trata además de   finalidades importantes desde esta misma perspectiva. En efecto, la   racionalidad, equidad y articulación de mecanismos institucionales en procura de   una estrategia reparadora integral para las víctimas del conflicto armado en los   términos de la Ley 1448 de 2011, está asociada no solamente a la dignificación   de las víctimas y la materialización de sus derechos constitucionales, sino al   allanamiento del camino hacia la paz y la reconciliación nacional.    

Como se consignó en la exposición de   motivos de la mencionada ley, sólo con la materialización de sus objetivos,   entre ellos la reparación integral con enfoque diferencial, “es posible   lograr la finalidad última de la justicia transicional en Colombia, como   recuperación de los traumas de la violencia sistemática y generalizada: la   reconciliación nacional”[45].    

Los fines que inspiran el  trato   diferenciado previsto en el parágrafo 1° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011,   revisten particular importancia constitucional, comoquiera que como lo ha   establecido la jurisprudencia de esta Corte[46]existe una   relación de interdependencia entre la reparación que ha de ser adecuada,   diferenciada, transformadora y efectiva, y la realización de los derechos a la   verdad y a la justicia. A su vez la satisfacción de estos derechos, además de   propender por el orden justo que promueve la Constitución y reivindicar la   dignidad del mayor número de víctimas posible, resultan presupuestos   imprescindibles para la superación del legado de vulneraciones masivas que ha   dejado el conflicto armado interno, y allanar el camino hacia la reconciliación.    

Establecida la legitimidad e   importancia constitucional de los fines que subyacen en el tratamiento   diferenciado que la norma acusada prevé entre las víctimas vinculadas a la   Fuerza Pública y las que no los son, en materia de reparación económica, procede   la Sala a examinar la adecuación y efectiva conducencia  de ese tratamiento diferenciado para el logro de los propósitos adscritos a la   medida legislativa examinada.    

47.  Como se indicó en aparte anterior   los fines que se identifican en el tratamiento diferenciado que la norma prevé   se concretan en: (i) la articulación y armonización de las medidas de   transición previstas en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos resarcitorios   preestablecidos en el orden jurídico con miras a garantizar mayor equidad y   cobertura en la reparación; (iii) la optimización y racionalización en el   uso de los recursos disponibles para los programas de reparación económica en el   marco de la política pública a favor de la víctimas del conflicto armado, a fin   de hacerla sostenible, evitando la duplicidad de erogaciones fundadas en la   misma causa; y (iii) la reiteración de la respuesta diferenciada que el   Estado debe tener frente a los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la   funciones de alto riesgo que desempeñan.    

Armonizando estas finalidades puede   afirmarse que mediante el tratamiento diferenciado que es objeto de análisis se   pretende, por un lado, reafirmar la garantía de reparación económica que ampara   a los miembros de la Fuerza Pública en el marco de sus respectivos sistemas   prestacionales, y de otra, optimizar las posibilidades de resarcimiento para las   víctimas que no tienen cubierto el riesgo derivado el conflicto armado.     

48. El tratamiento diferenciado que   establece la norma enjuiciada resulta no solamente adecuado para el logro   de esos propósitos, sino efectivamente conducente en orden a su   realización.    

Al respecto cabe recordar que como se   dejó establecido en los fundamentos jurídicos 20 a 26 de esta sentencia, el   legislador ha previsto un régimen prestacional especial para los miembros de la   fuerza pública que está justificado en la particularidad de sus funciones y en   el elevado riesgo al que se encuentran expuestos en el desarrollo de estas. En   virtud de este régimen prestacional especial los daños padecidos por los   miembros de la Fuerza Pública como consecuencia de las lesiones sufridas en   cumplimiento de sus funciones se encuentran compensados por una serie de   indemnizaciones, reconocimientos patrimoniales y prestacionales especiales   aplicables en aquellos casos en que el personal adscrito a Ejército Nacional o a   la Policía Nacional, sufren lesiones o mueren en cumplimiento de su deber o con   ocasión del servicio.    

Este régimen especial al que hace   referencia el precepto examinado se fundamenta en la naturaleza misma de las   funciones de defensa y seguridad del Estado, las cuales incorporan un elevado   riesgo para la vida y la integridad de quienes desarrollan tales labores. Se   trata de un régimen indemnizatorio que se construye sobre la base de una   tasación del perjuicio, preestablecida por el legislador[47],   en virtud del riesgo que asumen en el desarrollo de sus funciones el cual   incorpora  la participación en el conflicto armado.    

Por consiguiente la inserción de un   tratamiento diferenciado para las víctimas vinculadas a la Fuerza Pública en   punto a la reparación económica,  resulta adecuado para reafirmar esta   protección especial que ha establecido el legislador en su favor, a la vez que   permite la articulación de las diversas medidas reparadoras establecidas por el   orden jurídico con miras a la optimización de los recursos en procura de una   mayor cobertura a otras víctimas que no cuentan con estas protecciones   preestablecidas por el legislador.    

Este trato diferenciado -entre   víctimas que forman parte de la Fuerza Pública, y los civiles y demás servidores   públicos- previsto por el legislador en torno a la reparación económica, resulta   así mismo efectivamente conducente frente a los propósitos adscritos a la norma,   comoquiera que evita que se presente concurrencia de indemnizaciones originadas   en la misma fuente, esto es, los daños ocasionados en virtud de graves   afectaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, en   el contexto del conflicto armado interno.    

50.  Con fundamento en las   anteriores consideraciones encuentra la Corte que el tratamiento diferenciado   que establece el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, entre las   víctimas que tienen la condición de miembros de la Fuerza Pública y las que no   pertenece a estos cuerpos armados, en punto a la reparación económica, no   incorpora un trato discriminatorio comoquiera que dicho tratamiento se encuentra   justificado en la medida que cumple fines constitucionales revestidos de   legitimidad e importancia. Y adicionalmente, este tratamiento diferenciado   resulta adecuado y efectivamente conducente  en orden al logro de esos fines.    

Es así como al desarrollar un test   integrado de igualdad, con intensidad media, la Corte encontró que mediante este   tratamiento diferenciado el legislador pretendió articular y armonizar las   medidas de transición previstas en la Ley 1448 de 2011 con otros mecanismos   resarcitorios preestablecidos en el orden jurídico con miras a garantizar mayor   equidad y cobertura en la reparación; optimizar y racionalizar el uso de los   recursos disponibles para los programas de reparación económica en el marco de   la política pública a favor de la víctimas del conflicto armado, a fin de   hacerla sostenible, evitando la duplicidad de erogaciones fundadas en la misma   causa; y reiterar la respuesta diferenciada que el Estado debe tener frente a   los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la funciones de alto riesgo que   desempeñan.    

Estos fines revisten una indiscutible   legitimidad e importancia constitucional comoquiera que están asociados a la   materialización de la cláusula del Estado Social de Derecho que impone la   protección de derechos desde una perspectiva fáctica y con criterio de equidad,   y están relacionados con la dignificación de las víctimas, la efectividad de sus   derechos constitucionales, y el allanamiento del camino hacia la paz y la   reconciliación nacional.    

El tratamiento diferenciado objeto de   reproche se muestra así mismo adecuado y efectivamente conducente   para el logro de esos fines, comoquiera que reafirmar la protección especial que   ha establecido el legislador a favor de los miembros de la Fuerza Pública, a la   vez que permite la articulación de las diversas medidas reparadoras establecidas   por el orden jurídico con miras a la optimización de los recursos disponibles,   en procura de una mayor cobertura a otras víctimas que no cuentan con estas   protecciones preestablecidas por el legislador; y evita la concurrencia de   indemnizaciones originadas en la misma causa.    

El tratamiento diferencial establecido   en el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, ha superado así el   test de igualdad, toda vez que se ha descartado que el mismo comporte un trato   discriminatorio en contra de los miembros de la Fuerza Pública, víctimas del   conflicto armado.    

51. La Corte declarará en consecuencia   la constitucionalidad de la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos   del presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a   la que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,   frente al cargo relativo al quebrantamiento del artículo 13, en concordancia con   el 93 de la Constitución (Declaración Universal Arts. 2 y 7; Convención   Americana de Derechos Humanos, Arts. 1 y 24; Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos Arts. 2.1 y 26; Pacto Internacional de Derechos Económicos   Sociales y Culturales, Arts. 2.2 y 3), normas estas que consagran el   principio-derecho a la igualdad.    

VII.    DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la   Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por   el cargo analizado, la expresión “Cuando los miembros de   la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su   reparación económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de   acuerdo al régimen especial que les sea aplicable”,   contenida en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta   de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado (P)    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-161/16    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Vulneración a la igualdad de miembros de la Fuerza   Pública frente a disposiciones del derecho internacional (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Miembros de la Fuerza Pública pueden ser víctimas y   sujetos de indemnización y beneficios (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Régimen prestacional especial de miembros de la   Fuerza Pública debe ser complementario a la reparación económica (Salvamento de   voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Determinación de reparación económica distinta y   sin perjuicio de las prestaciones sociales causadas a miembros de la Fuerza   Pública (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reparación económica no es incompatible con   reconocimiento de beneficios laborales a miembros de la Fuerza Pública   (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Corte habría podido condicionar exequibilidad en   casos de hechos victimizantes no cubiertos por el régimen pensional especial   para que proceda la reparación económica para miembros de la Fuerza Pública   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-10945.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS    

Con el respeto que merecen las providencias de esta   Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto en relación con lo   decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.    

Las razones de mi discrepancia son las   siguientes:    

1.- En primera medida considero que la norma que la   Corte tuvo la oportunidad de examinar en esta ocasión vulnera abiertamente la   igualdad de los miembros de la Fuerza Pública víctimas del conflicto armado,   no solo frente a la Constitución que consagra la igualdad de trato de personas   en situaciones iguales (art. 13 C.P.) y los derechos de todas las víctimas a la   verdad, la justicia y la reparación integral (art. 250, núm. 6 y 7), sino   también, las disposiciones del derecho internacional de los DD.HH. -D.I.D.H.-,   que les reconocen a las víctimas de violaciones graves a estos derechos y al   D.I.H., un conjunto de derechos relativos al reconocimiento de una reparación   integral consistentes en restitución, indemnización, satisfacción,   rehabilitación y garantías de no repetición.    

En este sentido estimo necesario aclarar que, a pesar   de lo decidido por la mayoría, los miembros de la Fuerza Pública sí pueden ser   víctimas de violaciones al Derecho Internacional Humanitario -D.I.H.-, y por   tanto, pueden ser sujetos de indemnización y en general de los mismos beneficios   que cualquier víctima del conflicto armado, como lo sostenía la ponencia que fue   derrotada. Por ejemplo, me refiero a eventos diferentes a los acaecidos “en   combate” y a la muerte con ocasión de un enfrentamiento convencional. Piénsese   en el caso en el que un miembro de la fuerza pública sea objeto de ataque con   armas prohibidas por el D.I.H. (gases químicos, minas, cilindros, etc.) o cuando   no estando en servicio activo (no uniformado) sea secuestrado o desaparecido.           

Con esto quiero señalar que el “régimen prestacional   especial” de los miembros de la Fuerza Pública debe ser complementario a la   reparación económica que eventualmente les corresponda por su condición   de víctimas. No se trata de concederles una doble indemnización, tampoco de   confundir los “regímenes” a aplicar; se trata de garantizarles una reparación   integral en caso de tener derecho a ella, hecho que es diferente del derecho que   tienen a subsidios, prestaciones sociales y seguro de vida.    

2.- Entiendo que si bien la norma demandada   efectivamente prevé la aplicación de un “régimen especial”, lo cierto es que no   es claro que ese régimen exista o sea el correspondiente a las prestaciones   sociales de tipo pensional, como lo asumió la mayoría. En ese sentido, preocupa   que algunos hechos victimizantes, como los señalados anteriormente, no queden   cubiertos por el denominado “régimen prestacional especial”, razón por la cual   resultaría necesario realizar un análisis puntual, caso a caso, a efectos de   poder determinar en qué medida hay lugar a una reparación económica   distinta y sin perjuicio de las prestaciones sociales causadas.    

Ello, por supuesto, no es incompatible con el   reconocimiento de los beneficios laborales a que tienen derecho los miembros de   la Fuerza Pública, en la medida en que, como ya he explicado, se trata de   asuntos distintos que tienen una naturaleza jurídica completamente diferente. La   mayoría ha entendido, erróneamente que nuestras fuerzas armadas tienen un   “régimen especial”, y que este los ampara incluso en los supuestos de sufrir   hechos victimizantes, lo cual no es cierto y deja a sus miembros en una grave   situación de vulnerabilidad sin poder ser reconocidos como víctimas del   conflicto armado en las circunstancias que he explicado.    

3.- Por último, considero que la Corte habría podido   condicionar la exequibilidad de la norma siguiendo la propuesta hecha por la   Procuraduría General de la Nación, según la cual podría analizarse en cada caso   si hay hechos victimizantes que no estén cubiertos o contemplados por el   “régimen pensional especial”, y de ser así, respecto de ellos procedería la   reparación económica para los miembros de la Fuerza Pública que ostenten la   calidad de víctimas del conflicto armado.    

Fecha ut supra    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A   LA SENTENCIA C-161/16    

NORMA SOBRE   MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-La norma acusada debía ser declarada exequible, pero bajo el   entendido de que los mismos miembros de la Fuerza Pública sólo tendrán la   calidad de víctimas del conflicto armado en el marco de la Ley 448 de 2011, si   sufren daños como consecuencia de una grave infracción al DIH, estando fuera de   combate (Aclaración de voto)    

VICTIMA EN   DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Concepto/MIEMBROS DE LA   FUERZA PUBLICA-Situaciones en las que adquiere estatus de víctima   (Aclaración de voto)    

NORMA SOBRE   MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-En todos los casos, los jueces deben verificar que no se   produzca una doble compensación o pago por el mismo concepto   (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente D-10945    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad   contra el primer parágrafo del artículo 3º (parcial) de la Ley 1448 de    2011.    

Demandante: Víctor Hugo   Matamoros Rodríguez    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Acompaño la decisión adoptada por la   Sala Plena en la sentencia C-161 de 2016, en la que se declaró la   EXEQUIBILIDAD de la expresión “Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean   víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica   corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen   especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1º del artículo   3º de la Ley 1448 de 2011.  Sin embargo, aclaro mi voto por los motivos que   a continuación enuncio.    

A mi juicio, la norma acusada debía   ser declarada exequible, pero bajo el entendido de que los miembros de la Fuerza   Pública sólo tendrán la calidad de víctimas del conflicto armado en el marco de   la Ley 1448 de 2011, si sufren daños como consecuencia de una grave infracción   al DIH, estando fuera de combate.  En este sentido, acojo los argumentos   esbozados por el Magistrado Jaime Córdoba Triviño en Aclaración de voto a la   sentencia C-575 de 2006, en la que precisó:      

“El concepto de víctima dentro de una situación de   confrontación armada debe ajustarse a la filosofía que alienta el derecho   internacional de los conflictos armados, conforme a la cual tienen la condición   de víctima las personas que no participan directamente en las hostilidades o que   ha dejado de participar en ellas. Este concepto incluye por supuesto a los   miembros de la fuerza pública que hubieren dejado de participar en las   hostilidades, ya sea porque hubiesen depuesto las armas, o hayan sido puestos    fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa.   Lo que no resulta admisible frente a la estructura conceptual del derecho   internacional humanitario es que se considere víctima a los combatientes (de   cualquiera de las fuerzas enfrentadas) que participen directamente en las   hostilidades y que como consecuencia de esa participación activa recibieren   alguna lesión en su integridad física. Su condición de víctima, a la luz de esa   normatividad,  surge en virtud de la transgresión (por el contendor)    de las reglas del derecho internacional humanitario, concretamente por hacerlo   objeto de ataques, no obstante haber depuesto las armas, o haber sido puesto   fuera de combate a consecuencia de enfermedad, herida, detención o por cualquier   otra causa, circunstancias éstas que proveen el estatus de persona protegida.   Los miembros de la fuerza pública adquieren el estatus de personas protegidas   por el derecho internacional humanitario y en consecuencia potenciales víctimas   de los delitos contra esa normatividad, cuando se encuentren en las situaciones   previstas en el artículo 3°  común a los Convenios de Ginebra de 1949, o en   el artículo 4° del  Protocolo II Adicional, a que se ha hecho referencia”.    

Asimismo considero que en todos los   casos, los jueces deben verificar que no se produzca una doble compensación o   pago por el mismo concepto.    

Fecha ut supra,    

María   Victoria Calle Correa    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-161/16    

NORMA SOBRE   DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO-Aunque se menciona la indemnización a forfait,   la sentencia no define su naturaleza (Aclaración de voto)    

INDEMNIZACION A FORFAIT-Concepto (Aclaración   de voto)    

NORMA ACUSADA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA   PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Solo excluye   medidas de reparación económica, por lo cual los miembros de la fuerza pública   que sean víctimas del conflicto armado de conformidad con la ley 1448 de 2011,   tendrán derecho a medidas de reparación que no son de dicha naturaleza   (Aclaración de voto)    

NORMA ACUSADA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA   PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Análisis de la   indemnización administrativa pudo haber sido más profundo (Aclaración de voto)    

REPARACION ADMINISTRATIVA-Comporta   la responsabilidad del Estado como garante de la seguridad y de los derechos de   todas las personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito   causante del daño ocasionado a las víctimas (Aclaración de voto)    

NORMA SOBRE DERECHO A LA REPARACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Tratamiento diferenciado resulta adecuado y conducente porque   son combatientes y por consiguiente asumen un riesgo (Aclaración de voto)    

MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Medidas a las que tienen derecho no excluyen la   posibilidad de demandar al Estado con el fin de que se demuestre su   responsabilidad por falla del servicio o riesgo excepcional (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10945    

Demanda de inconstitucionalidad contra el primer parágrafo del artículo   3° (parcial) de la Ley 1448 de 2011.    

Asunto: exclusión de los miembros de la Fuerza Pública, víctimas del   conflicto armado, de las medidas de reparación económica contenidas en la Ley   1448 de 2011.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte   Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar   el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión   del 7 de abril de 2016.    

1.   Comparto la decisión de la Sala, consistente en declarar la exequibilidad de la expresión “[c]uando los miembros de la Fuerza   Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación   económica corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al   régimen especial que les sea aplicable”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 3º de la Ley 1448   de 2011.    

En efecto, estimo que el aparte estudiado no viola   el principio de igualdad, pues prevé un trato diferenciado que supera el test   intermedio propuesto, pues (i) tiene   un fin legítimo y constitucionalmente importante, que consiste en reafirmar la   garantía de reparación económica que ampara a los miembros de la Fuerza Pública   en el marco de sus respectivos sistemas prestacionales, y optimizar las   posibilidades de resarcimiento para las víctimas que no tienen cubierto el   riesgo derivado del conflicto armado; y (ii) el trato diferente es   adecuado y conducente para alcanzar el propósito buscado por la norma sometida a   control de constitucionalidad.    

2.      No obstante, debo puntualizar mi posición en relación con algunos temas a los   que hace referencia la sentencia.    

3.      Primero,   aunque se menciona la indemnización a forfait, la sentencia no define su   naturaleza. Debo aclarar que ésta se caracteriza por ser prestacional, en   particular se trata de un seguro por riesgo del servicio. En efecto, según la   jurisprudencia del Consejo de Estado que sigue la jurisprudencia francesa, no se   considera que este pago tenga carácter indemnizatorio, sino que hace parte del   régimen prestacional por los riesgos que asumen los miembros de la Fuerza   Pública.    

En particular, la indemnización a forfait  responde a la idea de riesgo o accidente de trabajo, sin consideración a la   culpa o falla del servicio, pues “(…) se parte de la exigencia de una   obligación de seguridad del empleado, lo que conduce a considerar una lesión o   la muerte del trabajador como el incumplimiento o la violación de esa   obligación.”[48]    

De otra parte, en sentencias recientes   relacionadas con el daño sufrido por miembros de la Fuerza Pública, el Consejo   de Estado ha afirmado que la indemnización a forfait no resta valor a la   reparación en caso de falla del servicio. Lo anterior ocurre por cuanto la causa   jurídica de la primera es la ley y la causa jurídica de la indemnización plena   proveniente de la responsabilidad, es el daño mismo, de manera que los dos   beneficios tienen causas jurídicas distintas y por lo tanto no se excluyen entre   sí[49].    

4.    Segundo, en la ponencia se deja claro que las indemnizaciones,   bonificaciones y prestaciones especiales a las que tienen derecho los miembros   de la Fuerza Pública, justifican la exclusión prevista en la norma acusada, y en   esa medida la distinción no viola el principio de igualdad.    

No obstante, considero pertinente aclarar que la   norma acusada sólo excluye las medidas de reparación económica, por lo   cual los miembros de la Fuerza Pública que sean víctimas del conflicto armado de   conformidad con la Ley 1448 de 2011, tendrán derecho a las medidas de reparación   que no son de naturaleza económica y están previstas en la normativa mencionada,   esto es, la rehabilitación por el daño causado, la satisfacción, y la garantía   de no repetición.    

5.    Tercero, en relación con la indemnización administrativa,   cabe señalar que el análisis sobre la adecuación y conducencia del trato   diferenciado, pudo ser más profundo. Específicamente, la jurisprudencia de esta   Corporación ha señalado que la obligación de implementar programas   administrativos de reparación a las víctimas se sustenta en el deber de garantía   del Estado y no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos   judiciales prevista en el artículo 90 Superior.    

En ese orden de ideas, la reparación   administrativa comporta la responsabilidad del Estado como garante de la   seguridad y de los derechos de todas las personas y de la falta o imposibilidad   de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las víctimas[50].    

Por lo tanto, la diferenciación prevista en el   aparte acusado es adecuada y conducente porque los miembros de la Fuerza Pública   son combatientes y por consiguiente asumen un riesgo. Así pues, cuando el riesgo   se concreta, en principio no se viola la posición del Estado como garante de su   seguridad, sino que ocurre un siniestro del que surge la obligación de reconocer   los beneficios y prestaciones especiales a los que tienen derecho según la ley.   En este orden de ideas, se asume que el daño sufrido por los miembros de la   Fuerza Pública con ocasión del conflicto tiene origen en la decisión libre y   voluntaria de trabajar en una actividad riesgosa, de manera que en ese caso el   Estado no responde como garante, como sí sucede con la población civil.    

En consecuencia, es preciso aclarar que si la   víctima que hace parte de la Fuerza Pública pretende ser indemnizada por el   Estado, tendrá que demostrar su responsabilidad en un proceso judicial. En otras   palabras, las medidas a las que tienen derecho los miembros de la Fuerza Pública   no excluyen la posibilidad de demandar al Estado con el fin de que se demuestre   su responsabilidad por falla del servicio o riesgo excepcional.    

De esta manera,   expongo las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las   consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Los antecedentes y algunos apartes de esta sentencia,   que resultan compatibles con la decisión adoptada por la Sala Plena de la   Corporación, corresponden a la ponencia original elaborada por el despacho del   Magistrado Alberto Rojas Ríos, la cual no alcanzó las mayorías necesarias para   su aprobación.    

[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se   encuentra en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en múltiples decisiones   posteriores; recientemente en las sentencias C-912 de 2013, C-612 de 2015,    y C-160 de 2016, entre muchas otras.    

[3] Es preciso recordar que si bien la demanda originaria   involucraba cargos por presunta violación de otros preceptos superiores   (Preámbulo y artículos 4° y 5° de la Constitución) mediante auto del 25 de   agosto de 2015, el magistrado Alberto Rojas Ríos, inadmitió la demanda por estos   cargos, y en auto de septiembre 7 de 2015, el mismo despacho la rechazó,   respecto de las mencionadas censuras (Folios 93 y 105).    

[5] Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 en donde   la Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las   víctimas en el proceso penal; C-578 de 2002  en la cual se revisó la   constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprueba el estatuto de roma de la Corte Penal Internacional”; C-580 de 2002 en   donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del delito de   desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los derechos a la   verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera la   imprescriptibilidad de la acción penal; C-875 de 2002, donde la Corte declaró la   exequibilidad de varias disposiciones relativas a la constitución de parte civil   dentro del proceso penal; C-370 de 2006, en donde la Corte se pronunció sobre la   exequibilidad de varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que   restringían los derechos de las víctimas; C-1199 de 2008, en donde la Corte   conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47,   48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan   disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados   al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la   paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”;   C-099 de 2013, donde se declaró la exequibilidad de los artículos 79 y 88 y la   exequibilidad condicionada de algunos apartes del artículo 132 de la Ley 1448 de   2011, “por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y   reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras   disposiciones”; SU-254 de 2013 en la que se ampara el derecho a la   reparación integral de varias víctimas del desplazamiento forzado a quienes les   había sido negada la indemnización administrativa y el acceso a otras   prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.    

[6] Corte Constitucional, sentencia C-912 de 2013.    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-912 de 2013.    

[8] Sobre el particular dijo la   Corte en la mencionada sentencia: “Es el Congreso de la República el   llamado a fijar los límites temporales para la aplicación de las medidas de   reparación previstas en la ley, luego de un amplio debate en el que se hayan   podido exponer diferentes perspectivas sobre el conflicto armado y quienes deben   ser reparados. Precisamente por eso en el cuerpo de la providencia se inserta un   extenso acápite en el que se da cuenta de las discusiones que tuvieron lugar   sobre la fecha a partir del primero de enero de 1985, y como ésta fue el fruto   de consensos y acuerdos dentro de las distintas corrientes políticas   representadas al interior del órgano legislativo. Adicionalmente, de conformidad   con los datos estadísticos aportados en las diferentes intervenciones es claro   que las víctimas del conflicto armado interno aumentan de manera sustancial    a partir de los años ochenta, y que éste se degrada especialmente a partir de   esa fecha sin que sea posible establecer un momento histórico preciso que sirva   de hito definitivo. Se tiene por lo tanto que el límite temporal previsto en el   artículo tercero, no es una fecha arbitrariamente excluyente porque precisamente   cubre la época en la cual se produjo el mayor número de violaciones a las normas   de derechos humanos y de derechos internacional humanitario, el período   histórico de mayor victimización”.    

[9] “Artículo 5°. (…) Igualmente se considerarán como   víctimas a los miembros de la Fuerza Pública que hayan sufrido lesiones   transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad tísica,   psíquica y/o sensorial (visual o auditiva), o menoscabo de sus derechos   fundamentales, como consecuencia de las acciones de algún integrante o miembros   de los grupos armados organizados al margen de la ley”.    

[10] Corte Constitucional, sentencia C-575 de 2006.    

[11] “La jurisprudencia ha diferenciado el   régimen de responsabilidad aplicable en los eventos de daños causados a un   soldado que presta servicio militar obligatorio, respecto de los daños que   padece un soldado que ingresa voluntariamente a prestar el servicio militar.   Como sustento de dicha diferencia, la Sala ha explicado que los primeros,   prestan el servicio militar para cumplir con un deber constitucionalmente   impuesto, por esta razón sólo deben soportar aquellas limitaciones o   inconvenientes inherentes a la prestación de su servicio militar obligatorio,   como la restricción a los derechos fundamentales de locomoción y libertad entre   otros, pero no los riesgos anormales. En tanto que los segundos, que a   iniciativa propia eligen la carrera militar, asumen o, al menos comparten con el   Estado, todos los riesgos que sobre ellos puedan materializarse en el   cumplimiento del servicio que voluntariamente escogieron prestar. De manera que,   si durante el cumplimiento de su deber constitucional un soldado conscripto   padece un daño, el mismo puede imputarse al Estado con fundamento en que fue   sometido a un riesgo excepcional o porque soportó una situación determinante del   rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. A diferencia   del anterior, el soldado voluntario que decide   someterse a la prestación del servicio, en el entendido de que conoce los   riesgos que entraña su trabajo, es titular de una relación laboral con el Estado   y detenta derechos legales y reglamentarios de esta naturaleza, que se concretan   cuando ocurren daños vinculados a las actividades ordinarias de riesgo propio de   su labor. Se aprecia así que, la irregularidad que podría dar origen a   la responsabilidad   patrimonial sin nexo laboral, que es diferente de la a forfait (responsabilidad del empleador,   predeterminada legalmente), es la que ocurre en “forma independiente a la prestación   ordinaria o normal del servicio” o “por fallas del servicio ajenas al trabajo   profesional propio del agente”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias de 15 de   febrero de 1996. Exp. 10033; 20 de febrero de 1997. Exp.11756.    

[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”,   sentencia del 15 de abril de 2014, C.P. Hernán Andrade Rincón, Exp.   66001233100020040010301.    

[13]Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de   2010, “Proyecto de ley 107 de 2010 Cámara, “Por la cual se dictan medidas   de atención y reparación integral a las víctimas de violaciones a los Derechos   Humanos e infracciones al Derecho Internacional”. Pág. 26.    

[14]Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de   2010, “Proyecto de ley 107 de 2010 Cámara, “Por la cual se dictan medidas   de atención y reparación integral a las víctimas de violaciones a los Derechos   Humanos e infracciones al Derecho Internacional”.Pág. 34.    

[15] “Artículo 98. PRIMA DE ORDEN PUBLICO.   Los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares que presten sus servicios   en lugares donde se desarrollen operaciones militares para restablecer el orden   público, tendrán derecho a una prima mensual de orden público equivalente al   veinticinco por ciento (25%) del sueldo básico. El Ministerio de Defensa   Nacional determinar las zonas y condiciones en que deba pagarse esta prima”.    

[16] Artículo 189.    

[17] Artículo 190.    

[18] Artículo 191.    

[19] Artículo 72. PRIMA DE ORDEN PUBLICO. Los   oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que presten sus servicios en   lugares donde se desarrollen operaciones policiales para restablecer el orden   público, tendrán derecho a una prima mensual de orden público equivalente al   veinticinco por ciento (25%) del sueldo básico. El Ministro de Defensa Nacional   determinará las zonas y condiciones en que debe pagarse esta prima.    

[20] Artículo 77. PRIMA DE RIESGO. El oficial o   suboficial de la Policía Nacional que preste sus servicios en los grupos de   operaciones especiales y antiexplosivos, tendrá derecho a una prima de riesgo,   equivalente al veinte por ciento (20%) del sueldo básico mensual.     

[21] Al respecto, la   Sección Tercera, Subsección “A” del  Consejo de Estado, en sentencia de 15   de abril de 2015[21], reiterando   diversos precedentes en la materia[21], consideró: “La Sala estima pertinente señalar que   la Corporación, en su Jurisprudencia reiterada, ha sostenido que frente a los   daños sufridos por quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la   defensa y seguridad del Estado, entre ellos los agentes de Policía, no resulta   comprometida la responsabilidad de la Administración por cuanto tales daños se   producen con ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado y, por   ende, en principio se cubren con la indemnización a forfait a que tienen derecho   por virtud de esa vinculación; sin embargo, también ha sostenido la Sala que la   reparación de esos daños resulta procedente, cuando éstos se hubieren producido   por falla del servicio o cuando el funcionario hubiere sido sometido a un   riesgo de naturaleza excepcional, diferente o mayor al que debían afrontar sus   demás compañeros o incluso cuando el daño sufrido por la víctima haya sido   causado con un arma de dotación oficial, dado que en este último evento se   abriría paso el régimen de responsabilidad objetivo, por la creación del   riesgo”. Consejo de Estado, Sección   Tercera, Subsección “A”, sentencia del 15 de abril de 2014, C.P. Hernán Andrade   Rincón, Exp. 66001233100020040010301.    

[22] Core Constitucional Sentencias C-461 de 1995 y C-665   de 1996.    

[23] En este sentido se pueden   consultar, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional:   C-835 de 2002, C-1032 de 2002, C-101 de 2003, C-104 de 2003 y C- 970 de 2003.    

[24] Corte Constitucional, Sentencias T-406 de 1992, T-881   de 2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.    

[25] Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2010. Esta   providencia ha sido reiterada en varias oportunidades, como se destaca en las   Sentencias C-250 de 2012 y C-743 de 2015.    

[26] Sentencias C-862 de 2008, C-250 de 2012, C-551 de 2015   y C-104 de 2016.    

[27] Corte Constitucional, Sentencias C-862 de 2008, C-818   de 2010, C-250 de 2012, C-015 de 2014, C-239 de 2014, C-240 de 2014, C-811 de   2014, C-329 de 2015 y C-104 de 2016.    

[28] Las fases constitutivas de este juicio se encuentran   ampliamente reseñadas en las Sentencia C-093 de 2001 y C-673 de 2001 de la Corte   Constitucional.    

[29] Corte Constitucional, Sentencias C-093 de 2001, C-673   de 2001 y C-862 de 2008.      

[30] Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2001.    

[31] Sentencias C-015 de 2014 y C-104 de 2016.    

[32] Ibídem.    

[33] Sentencia T-659 de 2010.    

[34] Ibídem.    

[35] Corte Constitucional, sentencia C-748 de 2009.    

[36] Etimológicamente, la expresión   “tertium comparationis” proviene del latín y traduce:  “la tercera parte de   la comparación”,  significando con ello una cualidad que comparten dos   personas, cosas o situaciones las cuales, una vez comparadas, tienen algo en   común, Sin ser  idénticas,  deben poseer al menos una cualidad en   común. Esta cualidad común  tradicionalmente se ha conocido como tertium   comparationis.    

[37] Tradicionalmente, la Corte ha considerado que no   procede realizar juicios de igualdad entre regímenes laborales diferentes. Así   por ejemplo, en sentencia C- 592 de 2014 esta Corporación analizó si el límite   de edad establecido por el inciso primero del artículo 188 del Decreto 1211 de   1990[37]  para la pensión de sobrevivientes de los hijos estudiantes del personal de   oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, vulneraba el principio de   igualdad, teniendo en cuenta que el régimen general de seguridad social,   previsto en la Ley 100 de 1993, otorga la misma prestación a hijos estudiantes   hasta los veinticinco años de edad. Al momento de resolver el referido problema   jurídico, el Tribunal Constitucional consideró que no existía un criterio de   comparación o tertium comparationis, entre el régimen salarial y prestacional de   los miembros de las Fuerzas Armadas con aquel aplicable a los particulares (Ley   100 de 1993). Lo anterior por cuanto: “los supuestos de hecho no son susceptibles de   comparación, puesto que las normas del sistema general en seguridad social y las   del régimen especial de la fuerza pública están previstas en el ordenamiento   para regular sujetos, funciones y prestaciones de distinta índole.”    

[38] En la sentencia C-250 de   2012, sobre este tópico, dijo la Corte: “Es precisamente el Congreso de la   República el llamado a fijar los límites temporales para la aplicación de las   medidas de reparación previstas en la ley, luego de un amplio debate en el que   se hayan podido exponer diferentes perspectivas sobre el conflicto armado y   quienes deben ser reparados”.    

[39] Sentencia T-659 de 2010.    

[40] Corte Constitucional, sentencia C-741 de 2003.    

[41] Al respecto se pueden consultar las sentencias C-288   de 2012, que en este particular aspecto reitera la sentencia C-1064 de 2001.    

[42] Sentencia C-1064 de 2001.    

[43] Corte Constitucional, sentencia C-1064 de 2001.    

[44] Sent. C-101/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[46] Corte Constitucional, sentencias SU-254 de 2012 y   C-912 de 2013.    

[47] La   jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado sobre esta forma de   indemnización: “(…) en relación con los daños padecidos por los miembros de   la Fuerza Pública como consecuencia de las lesiones que sufren en cumplimiento   de sus funciones, la reparación está preestablecida en la ley – es lo que   se ha denominado en derecho francés la indemnización a forfait- que contempla   una serie de indemnizaciones y reconocimientos patrimoniales y prestacionales   especiales para aquellos casos en que los miembros de tales entidades estatales   – Ejército Nacional, Policía Nacional, etc.-  sufren lesiones o meren en   cumplimiento de su deber o con ocasión del servicio”. (Consejo de   Estado-Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 2006. Rad. No. 19001   23-31-000-1994-14004-01 (15441). Negrillas fuera del original.      

[48]Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3   de mayo de 2001, expediente 12338, C.P. Alier Hernández, reiterada en Sentencia   del 13 de mayo de 2015. Número de Radicado: 66001 23 31 000 2007 00058 01. Sección Tercera, Subsección A. C.P. Carlos   Alberto Zambrano Barrera.    

[49]CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. C.P. Danilo Rojas   Betancourth. Sentencia del 5 de marzo de 2015. Número de Radicado:   520012331000199800563 01; y C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. Sentencia del   20 de febrero de 2014. Número de Radicado: 20001-23-31-000-2001-01388-01   (30132).    

[50]Ver sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González   Cuervo).