C-162-19

         C-162-19             

Sentencia   C-162/19    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL AL   MUNICIPIO DE OROCUE-Infundadas    

En el estudio formal de las   objeciones gubernamentales la Corte encontró que en la aprobación del Informe en   la Plenaria de la Cámara de Representantes se había presentado un vicio de forma   de carácter subsanable que fue la falta de aprobación nominal y pública. Por   intermedio del Auto 505 de 8 de mayo 2018 se ordenó la subsanación de dicho   vicio mediante la aprobación en la Plenaria de la Cámara, dando lugar a que el   28 de agosto del presente año se efectuara la votación nominal y pública con una   aprobación de 108 votos por el sí y 1 voto por el no, cumpliéndose de este modo   con todos los requisitos formales en el trámite de las objeciones. En relación con el control material de las   objeciones gubernamentales relacionados con la posible violación de los   artículos 142, 151 y 157 numeral 2 de la Constitución, la Sala consideró que las   objeciones propuestas por el Gobierno eran infundadas dado que en el contenido   del proyecto confluyen temas podían ser tramitados por la Comisión Segunda (ley   de honores) o por la Comisión Cuarta (temas presupuestarios, del Plan Nacional   de Desarrollo y del marco fiscal de mediano plazo), y que la decisión del   Presidente de la Cámara de que dicho proyecto fuera tramitado en primer debate   por la Comisión Cuarta no fue irrazonable dado el carácter multitemático del   proyecto de ley.    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la   formulación    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD   DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material     

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Competencia para su formulación        

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo    

OBJECION GUBERNAMENTAL-Anuncio previo    

OBJECION GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL AL   MUNICIPIO DE OROCUE-Vicio de   procedimiento subsanable por omisión de votación nominal y pública    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la división   temática de las Comisiones Permanentes    

COMISIONES CONSTITUCIONALES   PERMANENTES-Asignación de competencias    

LEYES DE HONORES-Contenido/LEYES DE HONORES-Tipos/LEYES DE   HONORES-Características    

[L]as leyes de honores son leyes particulares o   singulares que tienen como finalidad la de destacar o reconocer los méritos de   los ciudadanos que “hayan   prestado servicios a la patria” (artículo 150.15 C. Pol). Sin embargo,   este tipo de leyes también pueden ser utilizadas para una exaltación de hechos,   lugares o instituciones que merecen ser destacados públicamente, para promover   valores que atañen a los principios de la Constitución. Una de las   características de este tipo de leyes es que por su carácter singular, su   alcance es únicamente la situación concreta descrita en la norma, sin que sean   aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis. En este tipo de   leyes se pueden entremezclar aspectos relacionados con la asignación de partidas   presupuestales para obras de interés social relacionadas con la celebración,   aniversario u honor y, en este caso, no debe considerarse como rentas de   destinación específica porque no se trata de ingresos permanentes del   presupuesto nacional.    

Referencia: Expediente OG-156    

Revisión oficiosa de las objeciones gubernamentales del Proyecto de Ley Nº.   065/16 Cámara – 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio   histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare,   exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.    

Magistrado Sustanciador:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales, en especial la   contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución Política   de 1991, y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.        El 1º de febrero de 2018, el Secretario General del   Senado de la República remitió el expediente del Proyecto de Ley Nº.   065/16 Cámara – 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio   histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare,   exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”, el cual   fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.    

2.        A través de Auto de 12 de febrero de 2018, el   Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto, dispuso su   fijación en lista y ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado y de   la Cámara de Representantes, para que remitieran a esta Corte las pruebas   pertinentes sobre el trámite de aprobación y discusión del informe de objeciones   gubernamentales, las cuales consisten en: (i) la constancia de recibido de la   Secretaría de la Cámara de Representantes de las objeciones gubernamentales    enviadas por el Presidente de la República, para verificar si se produjo dentro   del término de seis (6) días previstos en el artículo 166 de la C.P.; (ii) las   actas correspondientes de las sesiones en que se efectuó el anuncio y la   discusión de las objeciones gubernamentales; (iii) el registro, discusión,   votación y aprobación del informe de objeciones gubernamentales; (iv) las actas   de aprobación y votación del referido informe de objeciones; (v) la   certificación del quorum deliberatorio y decisorio, así como el de la mayoría   con la que fue aprobado el informe de objeciones, indicando si la votación fue   nominal y pública; y por último, (vi) la copia en medio magnético del texto   finalmente aprobado.    

3.        El 16 de febrero de 2018, el Secretario   General del Senado envió a este Despacho un CD contentivo del informe de las   objeciones (Gaceta del Congreso Nº. 948 de 2017). Asimismo, manifestó que el   Acta de Plenaria Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017 (anuncio previo), y el Acta   de Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017 (que contiene la votación del   informe de objeciones), se encontraban en proceso de elaboración y publicación[1].    

4.        El 19 de febrero de 2018, el Secretario General de   la Cámara de Representantes allegó la certificación de las fechas, quorum,   desarrollo de las votaciones y anuncio con el que fue considerado el proyecto de   ley en sesiones plenarias de la Corporación. Adicionalmente, adjuntó en medio   magnético la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 27 de julio de 2017, en la cual se   encuentran publicadas las objeciones gubernamentales  al proyecto, así como la   Gaceta del Congreso Nº. 958 de 2017 en la cual se publicó el informe de la   comisión accidental sobre las objeciones gubernamentales.    

Finalmente,   indicó que el Acta de Plenaria Nº. 272 de 12 de diciembre de 2017 que contiene   el anuncio previo a la discusión y el Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de   diciembre de 2017 donde consta la aprobación del informe de objeciones se   encontraban en proceso de elaboración y publicación[2].    

5.        En atención a lo anterior, la Sala Plena de la Corte   Constitucional profirió el Auto 100 de 21 de febrero de 2018, en el cual   resolvió abstenerse de decidir hasta tanto no   se alleguen las pruebas decretadas. De igual forma, ordenó poner en conocimiento   de los Presidentes de las Cámaras legislativas esa providencia, con el fin de   que los documentos requeridos fueran enviados a la Corte Constitucional.    

6.        El 28 de febrero de 2018, el   Director del Patrimonio del Ministerio de Cultura indicó que ese órgano ha   definido los procedimientos para incluir los muebles e inmuebles y las   manifestaciones culturales de valor patrimonial en las listas de “Bienes de   interés cultural” y en la “Lista Representativa de Patrimonio Cultural   Inmaterial de la Nación”. Explicó que dichos procedimientos se encuentran   descritos en la Ley 397 de 1997 (modificada por la Ley 1185 de 2008) y en el   Decreto 1080 de 2015, y sugirió que ya que el proyecto de ley en cuestión no   acoge ninguno de estos procedimientos que, “se recomiende a los proponentes   del proyecto de la ley solicitar asesoría técnica a la Dirección de Patrimonio   del Ministerio de Cultura y consultar la normativa indicada”[3].    

7.        El 17 de abril de 2018, el Secretario General de la   Cámara de Representantes remitió la Gaceta del Congreso Nº. 122 de 2018 que   contiene el Acta de Plenaria Nº. 272 de 12 de diciembre de 2017 donde obra el   anuncio previo a la discusión. Respecto del Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de   diciembre de 2017 en el cual  consta la aprobación del informe de   objeciones, reiteró que aún se encontraba en proceso de elaboración y   publicación[4].    

8.        El 25 de abril de 2018, se recibió de parte del   Secretario General del Senado de la República la Gaceta del Congreso Nº. 173 de   2018 contentiva del Acta de Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017,   correspondiente a la votación del informe de objeciones. Sin embargo, en   relación con el Acta Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017 se indicó que estaba en   proceso de elaboración y publicación[5].    

9.        El 25 de abril de 2018, el Secretario General de la   Cámara de Representantes allegó la Gaceta del Congreso Nº. 159 de 2018 donde se   publicó del Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de diciembre de 2017 en el cual   consta la aprobación del informe de objeciones[6].    

10.   Mediante Auto de 8 de mayo de 2018, se solicitó al Secretario de la   Cámara de Representantes que remitiera la constancia de recibido de las   objeciones gubernamentales y que indicara con claridad qué cargo ocupaba la   funcionaria que las recibió en la Comisión Cuarta de la Cámara de   Representantes, adjuntando para el efecto la respectiva constancia laboral.    

11.   El 16 de mayo de 2018, el Secretario General de la Cámara de   Representantes señaló que el proyecto de ley Nº. 065 de 2015 Cámara – 208 de   2016 Senado fue radicado en la Presidencia de la República el 24 de julio de   2017. Agregó que el 1º de agosto siguiente fue devuelto de la Presidencia de la   República y radicado en la Cámara de Representantes, según oficio   OFI-17-00091922/JMSC 1102000 de julio 27 de 2017[7].    

También, afirmó   que la funcionaria que recibió el escrito de objeciones ocupa el cargo de   Operador de Sistemas adscrito a la Secretaría General de la Cámara de   Representantes, y que es la persona encargada de recibir la documentación del   trámite del procedimiento legislativo.    

12.   El 21 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la República   remitió la Gaceta del Congreso Nº. 247 de 2018 en la cual se publicó el Acta de   Plenaria Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017[8].    

13.   Por medio de Auto de 24 de mayo de 2018, se resolvió   abstenerse de decidir hasta tanto se cumplieran los presupuestos   constitucionales y legales requeridos para hacerlo. En igual forma, se   ordenó a la Cámara de Representantes que remitiera la constancia del quorum   deliberatorio y decisorio en la sesión en que acaeció la votación, así como del   número de representantes que votaron nominalmente a favor y en contra del   informe de objeciones.    

14.   El 31 de mayo de 2018, el Secretario General de la Cámara de   Representantes envió certificación de la sesión plenaria de 13 de diciembre de   2017 que indica que el informe de objeciones fue considerado y aprobado a través   de votación ordinaria, conforme a lo dispuesto en los artículos 118 y 199 de la   Ley 5ª de 1992 y el artículo 167 superior[9].    

16.   A través de Auto de 27 de junio de 2018, se requirió a los Presidentes y   Secretarios Generales de ambas Cámaras para que remitieran el acta   correspondiente que permitiera “(…) si la votación fue nominal y pública, así   como el número de votos por el sí y por el no, con el fin de determinar si la   aprobación de dicho informe de objeciones gubernamentales, cumplió con el   trámite establecido en la Constitución y en la Ley”.    

17.   El 5 de julio de 2018, el Secretario General de la Cámara de   Representantes hizo un recuento de los oficios enviados a este Despacho,   destacando que el 16 y 25 de abril de esa anualidad, respectivamente, fueron   allegadas: i) la Gaceta del Congreso Nº. 122 de 2018 en la cual se publicó el   Acta de Plenaria Nº. 272 de doce (12) de diciembre de 2017 correspondiente al   anuncio previo a la discusión de las objeciones y; ii) la Gaceta del Congreso   Nº. 159 de 2018 que contiene el Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de diciembre de   2018, sesión donde fue aprobado el informe respectivo[11].    

En la misma   fecha, mediante oficio separado, dicho funcionario informó que mediante   comunicación de 19 de febrero de 2018 remitió a la Corte, la certificación   concerniente a las fechas, quorum, desarrollo de las votaciones y anuncio con el   que fue considerado el informe de objeciones gubernamentales de la referencia[12].    

18.   El 6 de julio de 2018, el Secretario General del Senado de la República   remitió copia de las respuestas suministradas a la Corte hasta esa fecha[13].    

19.   La Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 505 de 8 de   agosto de 2018, en el cual resolvió devolver el expediente   legislativo al Congreso de la República, para que subsanara el vicio de tramite   consistente en la omisión del requisito de votación nominal y publica del   informe de objeciones gubernamentales, en la plenaria de la Cámara de   Representantes, respecto del proyecto de Ley Nº. 065/16 Senado y 208/16 Cámara.    

20.   En Auto de 10 de octubre de 2018, se requirió al Presidente del Senado   de la República para que informara las actuaciones adelantadas en cumplimiento   del Auto 505 de 2018.    

21.   El 18 de octubre de 2018, el Secretario General del Senado de la   República informó que trasladó el requerimiento efectuado en la anterior   providencia a la Secretaría General de la Cámara de Representantes, por   competencia[14].    

22.   El 24 de octubre de 2018, el Secretario General de la Cámara de   Representantes indicó que el 28 de agosto de esa anualidad se aprobó mediante   votación nominal y publica la corrección de los vicios de las objeciones de la   referencia. Aclaró que se obtuvieron 108 votos afirmativos y 1 negativo, como se   registra en el Acta Nº. 007, que se encuentra en proceso de elaboración por la   Sección de Relatoría, en consecuencia, remitió constancia de los registros   electrónicos y manuales de votación[15].    

23.   Por Auto de 25 de octubre de 2018, se requirió al Presidente de la   Cámara de Representantes que allegara el Acta Nº. 007 de 28 de agosto de 2018.    

24.   El 2 de noviembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de   Representantes señaló que el Acta Nº. 007 correspondiente a la plenaria de 28 de   agosto de ese año, estaba en proceso de elaboración por la Sección de Relatoría,   por tanto, sería remitida una vez publicada en la Gaceta del Congreso[16].    

25.   Mediante Auto de 27 de noviembre de 2018, se requirió al Presidente del   Senado de la República que remitiera el Acta Nº. 007 de 28 de agosto de 2018,   donde consta la votación nominal y pública del informe de objeciones en la   plenaria de la Cámara de Representantes.    

26.   El 7 de diciembre de 2018, el Secretario General del Senado de la   República informó que el Acta Nº. 007 de 2018 se encontraba en proceso de   publicación, destacando que una vez se incorpore en la Gaceta del Congreso, se   remitirá a la Corte[17].    

27.   El 27 de febrero de 2019, el Secretario General del Senado de la   República remitió la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 2018 contentiva del Acta de   Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017, correspondiente a la votación del   informe de objeciones[18].    

28.   A través de oficio recibido en esta Corporación el 21 de marzo de 2019,   el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió en el expediente   legislativo del proyecto de la referencia “debidamente corregido el vicio de   procedimiento (…) de conformidad con lo señalado por ese Alto Tribunal en Auto   de Sala Plena N.505 de 2018”[19].    

II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO    

El texto del proyecto de ley   objetado se transcribe a continuación:    

“LEY   No._________________________________    

‘POR LA CUAL LA NACIÓN DECLARA PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL AL   MUNICIPIO DE OROCUÉ DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE, EXALTANDO SU CONDICIÓN DE CUNA   DE LA OBRA LITERARIA ‘LA VORÁGINE’’.    

El Congreso de Colombia,    

DECRETA    

Artículo 1°. Declárese al   municipio de Orocué del Departamento de Casanare ‘Patrimonio Histórico y   Cultural de la Nación’, en su condición de cuna de la obra literaria ‘La   Vorágine’ del escritor José Eustasio Rivera.    

Artículo 2°. Autorícese al   Gobierno Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de   mediano plazo, incorpore las partidas presupuestales para las siguientes obras   de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio de Orocué del   Departamento de Casanare:    

a) Restauración y adecuación de la ‘Casa Amézquita’, como ‘Casa   Museo Cuna de La Vorágine’ y Centro de memoria histórica.    

b) Construcción de la Biblioteca Municipal ‘José Eustasio Rivera’,   con una subdirección especializada en la obra literaria ‘La Vorágine’.    

c) Construcción de la ‘Escuela de formación de escritores   José Eustasio Rivera’, con énfasis en los escenarios, circunstancias y   personajes de la cultura y el folklore llanero.    

Artículo 3°. Autorícese al   Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar   a la Gobernación de Casanare y al municipio de Orocué en la elaboración,   tramitación, ejecución y financiación de los proyectos de patrimonio material, e   inmaterial; de remodelación, recuperación y construcción de los monumentos e   infraestructura cultural e histórica del Municipio de Orocué en conformidad   con la Constitución y la Ley, incluido el proyecto de ‘La ruta turística La   Vorágine’.    

Artículo 4°. El Gobierno   Nacional, la Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué quedan autorizados   para impulsar y apoyar ante otras entidades públicas o privadas, nacionales o   internacionales, la obtención de recursos económicos adicionales o   complementarios a las que se autorizaren apropiar en el Presupuesto General   de la Nación de cada vigencia fiscal, destinadas al objeto a que se refiere la   presente ley.    

Artículo 5°. Radio y   Televisión de Colombia. R.T.V.C. producirá un programa de televisión y radio,   que será transmitido por el Canal Institucional, Señal Colombia, Canal del   Congreso y Radiodifusora Nacional, sobre esta condición de ‘Patrimonio histórico   y cultural’ de Orocué (Casanare), destacando además los diferentes aspectos   demográficos, sociales y económicos del municipio de Orocué.    

Artículo 6°. La presente ley   rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación.    

EL PRESIDENTE   DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA    

OSCAR   MAURICIO LIZCANO ARANGO    

EL SECRETARIO   GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA    

GREGORIO   ELJACH PACHECO    

EL PRESIDENTE   DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES    

MIGUEL   ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ    

EL SECRETARIO   GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES    

JORGE   HUMBERTO MANTILLA SERRANO”.    

III. LAS OBJECIONES   GUBERNAMENTALES    

1.          Mediante oficio radicado el 1º. de agosto de 2017 ante la Cámara de   Representantes, el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente la República   Juan Manuel Santos Calderón y la Ministra de Cultura Mariana Garcés Córdoba,   formuló una objeción por inconstitucionalidad sobre el proyecto de ley de la   referencia al estimar desconocidos los artículos 142, 151 y 157.2 superiores.    

2.          Consideró que de acuerdo al artículo 142 de la   Constitución Política, “cada cámara elegirá, para el respectivo periodo   constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los   proyectos de acto legislativo o de ley”[20],   y conforme al numeral 2º del artículo 157 Superior  “ningún proyecto   será ley sin ‘Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente   comisión permanente de cada Cámara”[21].    

Por lo   anterior, el Gobierno expuso que, “la Corte Constitucional ha considerado que   el estudio y tramite de un proyecto de ley en comisiones incompetentes, en razón   de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3ª de 1992, acarrea un   vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157,   numeral 2, de la Constitución Política[22]”[23], además, que   de acuerdo a la lectura de la sentencia C-975 de 2002 “el criterio para   definir cuál es la comisión a la que ha debido remitirse dicho proyecto es   eminentemente material; es decir referido al tema y a la finalidad que persigue   la ley, sin que resulte relevante que entre las varias materias tratadas una   tenga un mayor número de artículos”[24].    

3.        Adujo que el proyecto de ley de la referencia   debe ser considerado como una ley de honores[25],   pues pretende exaltar al municipio de Orocué como patrimonio histórico y   cultural, al ser la cuna de la obra literaria “La Vorágine” y, por tanto, en   virtud del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992[26]“debió   tramitarse en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente de   cada Cámara, pero en ningún caso por la Comisión Cuarta, como en efecto ocurrió”[27].    

En esa   medida, teniendo en cuenta que la materia regulada está expresamente encargada a   la Comisión Segunda Constitucional Permanente, aseguró que el proyecto de ley   objeto de examen “incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por violación de los   artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política, al ser   tramitado en primer debate por una comisión constitucional permanente que   carecía de la competencia para el efecto”[28].    

4.        Al respecto, planteó que la asignación de un   proyecto de ley en una determinada Comisión Permanente por causa de su   pluralidad temática, conforme el artículo 146 de la Ley 5ª de   1992[29],   corresponde a la Comisión de la materia predominante.      

Refirió que en el presente   caso, si bien existen dos artículos relacionados con autorizaciones de gasto   público, “el tema y la finalidad del proyecto de ley de la referencia es   preciso: exaltar al municipio de Orocué como patrimonio histórico y cultural, en   razón de su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine. En este   contexto, la autorización de gasto al Gobierno nacional es un medio para llevar   a cabo las acciones obras y actividades que se estiman, permiten alcanzar esta   finalidad”[30].    

IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE   LA REPÚBLICA FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES    

La Comisión Accidental del Senado   de la República y de la Cámara de Representantes propuso a las respectivas   plenarias negar las objeciones gubernamentales e insistir en la   constitucionalidad del proyecto de ley. Para el efecto, presentó los siguientes   argumentos:    

1.         De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 2º   de la Ley 3ª de 1992[31],   el Presidente de la cámara que corresponda, tiene la potestad de determinar y   remitir a la Comisión competente para conocer de materias afines al proyecto de   ley, según su criterio. Lo cual “ocurrió efectivamente en este   proyecto al enviarlo a las comisiones cuarta de Cámara y Senado”[32].    

2.        No comparte las apreciaciones del Gobierno, en   cuanto el asunto bajo examen no debía ser repartido a la Comisión Segunda puesto   que “la Comisión Cuarta no solo tiene la competencia sino la especialización   para abordar los artículos 2 y 3 de la iniciativa, teniendo en cuenta que los   mismos implican un gasto social, como también aspectos de planificación y   desarrollo, que no sería conveniente que fuera discutido en la Comisión Segunda,   que se encarga de las relaciones internacionales y el servicio militar, entre   otros”[33].    

3.        El proyecto de ley de la referencia se convierte en   la base legal para conformar la “Ruta de la Vorágine” como una estrategia para   incentivar el turismo en Casanare a nivel nacional e internacional, de manera   semejante a la experiencia exitosa de la “ruta turística de Don Quijote” en   España. Así, se conecta con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,   puntualmente en lo que respecta al objetivo de “Crecimiento y bienestar para los   Llanos: medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano”.    

De tal forma, el   legislativo se encuentra habilitado para expedir “leyes que autoricen la   inversión de una determinada obra (como es el caso de las leyes de honores), con   la condición de que se ajuste a los lineamientos del marco fiscal de mediano   plazo, sin perder el Ejecutivo la potestad de decidir si finalmente si se   invierte o no en esa obra”[34].  Sin embargo, este tipo de normas suponen un estudio que necesariamente debe   ser efectuado “por una Comisión económica que tenga el suficiente   conocimiento y experiencia para abordar estos temas, pero sobre todo que tenga   el bagaje de haber discutido previamente el texto y las bases del Plan Nacional   de Desarrollo, como también el presupuesto nacional y el Marco Fiscal de Mediano   Plazo, que le permita clasificar y ubicar estas obras dentro de planes y   estrategias y dentro de los criterios de inversión y gastos (…),  que de   ninguna manera puede abordar con total conocimiento otra Comisión   Constitucional”[35].    

4.        Conforme a la sentencia C-782 de 2001 el Congreso   puede aprobar leyes que comporten gasto público, siempre y cuando, no sea “un   mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual sería   inexequible. Al tenor de la jurisprudencia bajo cita, el Congreso puede aprobar   “la eventual inclusión de la partida correspondiente” mientras que al   Gobierno le compete “decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de   presupuesto esos gastos”, sin que en momento alguno se haya indicado cuál   Comisión debe asumir el trámite de una ley de honores que incorpore una   autorización de gasto público al Gobierno Nacional[36].      

5.        Por   último, en anteriores oportunidades las Comisiones Cuartas de Cámara y Senado   han tramitado distintas leyes de honores, siendo el caso de la Ley 1859 de 2017 “Por medio de la   cual se declara patrimonio histórico, y cultural de la nación a la casa del   Telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan otras disposiciones”; la Ley 1772 de 2016   “Por medio de la cual se declara patrimonio inmaterial, cultural, artístico y   folclórico de la nación, el desfile el Salsódromo que se realiza dentro del   marco de la Feria de Cali, y se dictan otras disposiciones”; y, la Ley 1498   de 2011“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones”. En esos casos, además de la exaltación honorifica, se le   autorizó al ejecutivo la realización de un gasto social “teniendo en cuenta   los alcances del marco fiscal de mediano plazo”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL   DE LA NACION    

El 9 de febrero   de 2018, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional   que declare infundada la objeción gubernamental contra el Proyecto de Ley   No. 065/15 Cámara – 208/16 Senado[37].    

1.        En relación con los aspectos formales, destacó que   no puede rendir un concepto exacto sobre la temporalidad de su presentación   “en la medida que la firma manuscrita que parece atestar el recibido carece de   medios de convicción que permitan inferir que se trata de una dependencia o   funcionario del Congreso de la República, ya que sólo se consigna una firma de   Hasbleidy Suárez”. Dado lo anterior, si se tratara de una funcionaria   adscrita a una dependencia parlamentaria, se cumpliría con lo estipulado en el   artículo 166 de la C. Pol., ya que las objeciones habrían sido recibidas dentro   de los 6 días hábiles siguientes a que el Departamento Administrativo de la   Presidencia recibiera el proyecto para su correspondiente sanción[38].    

2.        Respecto de la aprobación del informe de objeciones,   señaló que las plenarias insistieron con las mayorías exigidas en la ley, previo   anuncio en sesión anterior, “sin especificarse los resultados de las   votaciones o ningún otro dato particular”[39], según las   certificaciones que obran en el expediente. Sin embargo, adujo que dichos datos   solo se pueden corroborar en Actas 41 y 42 de 2017 que no reposan en el   expediente y que posiblemente no han sido incorporadas a la Gaceta del Congreso.   En este sentido, recomendó a la Corte que hiciera uso de su facultad probatoria,   para corroborar la información faltante.    

3.        Frente al fondo de las objeciones presentadas por el   Gobierno Nacional, estimó que resultan infundadas pues “no es suficiente   establecer si en cierto asunto existe asignación temática a determinada   comisión, sino que también debe determinarse si en el proyecto tramitado existe   concurrencia competencial entre varias comisiones”[40].    

Entonces, aseguró   que para determinar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad en el   reparto se debe evaluar su razonabilidad, teniendo en cuenta la concurrencia de   un vínculo sustancial entre la ley tramitada y las atribuciones de la comisión.   Sobre este punto señaló que, “para resolver la objeción formulada debe   establecerse si el proyecto en estudio es una ley monotemática o multitemática.   En caso de que se trate de una ley monotemática habrá de concluirse que   efectivamente se ha irrespetado la Ley 3ra. Pero en el evento contrario, sólo se   habrá violado el procedimiento legislativo si no existe una conexión razonable   entre la importancia de los referidos temas adicionales y la competencia de la   Comisión que efectivamente la tramitó”[41].    

Resaltó que una   ley de honores es aquella que carece de un efecto distinto a la mera exaltación,   lo cual no implica que “esté prohibido incluir algunas medidas sociales,   económicas, políticas, culturales, entre otras, con el fin de profundizar la   exaltación, (…) pero dicha posibilidad no extiende el alcance de la Ley de   Honores, sino que pretende establecer su compatibilidad multitemática desde la   perspectiva de la unidad de materia”[42].   Agregó, entonces, que una norma de ese tipo al incorporar medidas adicionales   adquiere una naturaleza multitemática que puede ser conocida por la Comisión   segunda dada la competencia por tipología normativa originaria o, por otra que   tenga a cargo la materia referida a las otras disposiciones adoptadas siempre   que tengan entidad y relevancia en el proyecto de ley.    

En el caso en   estudio, advirtió que “la naturaleza de la Ley no es estrictamente de   honores, sino que su contenido es multitemático, desde la perspectiva   procedimental”[43]  y, por tal razón, su trámite no solo debe recaer en la Comisión Segunda,   sino en “todas aquellas que posean una relación razonable con dichas medidas”[44].    

En referencia con   la competencia de la Comisión Cuarta que efectivamente tramitó el proyecto,   encontró que las medidas adicionales a la exaltación abordadas en el asunto de   la referencia cuentan con una “conexidad temática por analogía” con las   potestades de dicha célula, lo cual implica que la asignación se torne   razonable, bajo el siguiente sustento:    

i)          El proyecto en estudio adopta una medida de   autorización de conformación patrimonial con recursos nacionales e   internacionales, públicos o privados, lo cual se encuentra análogamente   relacionado con las normas de naturaleza orgánica de presupuesto, pues pretenden   regular la conformación presupuestal para las finalidades allí previstas.    

ii)       La disposición prevé la construcción de obras y   bienes turísticos, los cuales también son de utilidad pública y, por ende, se   vincula con la competencia de la Comisión Cuarta para decidir sobre los bienes   nacionales.    

iii)   La ley ordena la elaboración de unos programas a RTVC –sociedad entre   entidades públicas indirecta-, lo cual se concuerda con la potestad de esa   Comisión para regular los establecimientos públicos.    

Concluyó que al   constatarse la correspondencia analógica razonable entre la competencia de la   Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Congreso de la República y la   temática del proyecto de ley objetado, resulta infundada la objeción   gubernamental formulada.    

VI. CONSIDERACIONES    

Competencia    

1.        La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente   sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno   Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241.8 de la Constitución   Política.    

Control de las Objeciones   Gubernamentales. Reiteración de jurisprudencia[45]    

2.       Las disposiciones que reglamentan el trámite de las objeciones gubernamentales se   encuentran contenidas en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 de la   Constitución Política, los artículos 79.4, 196 y siguientes de la Ley 5ª de   1992, y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.    

3.       En efecto, el artículo 166 de la Constitución Política   establece que “El Gobierno dispone del término constitucional de seis días   para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de   veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a   cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de   cincuenta”. Se explica que “Si transcurridos los indicados términos, el   Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá   sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos   términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u   objetado dentro de aquellos plazos”.    

Así, una vez   formulada la objeción se procede a devolver el proyecto de ley a las plenarias de las cámaras   para que reconsideren toda la iniciativa o solo la disposición cuestionada[46],   según corresponda, designen una comisión accidental para que realice el informe   sobre las objeciones[47]  y decidan si insisten en la sanción del texto originalmente aprobado, de acuerdo   con las reglas previstas en la Constitución y en la ley.    

En caso de que   las plenarias decidan acoger la objeción procede el archivo del proyecto de ley   (objeciones totales) o el retiro de la norma objetada (objeciones parciales).   Por el contrario, si resuelven insistir en la aprobación de la iniciativa, la   consecuencia depende del carácter de la objeción, es decir, si se trató de una   objeción de inconveniencia o de inconstitucionalidad.    

En el primer supuesto, primará la insistencia del Congreso; mientras que   en el segundo, los artículos 167 y 241.8 constitucionales establecen que   esta Colegiatura, en su calidad de garante de la supremacía e integridad de la   Carta, es la encargada de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de   la iniciativa. El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a la   Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad de   los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como   inconstitucionales”, competencia que comprende también la revisión del   procedimiento impartido a las objeciones[48].    

4.       De tal forma, los presupuestos necesarios para que se   habilite un pronunciamiento de fondo por este Tribunal, respecto de los   proyectos de ley objetados por inconstitucionalidad por parte el Gobierno   Nacional, a saber: i)   el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad[49] y, ii) el   Congreso insista en la aprobación del articulado objetado[50]. Al respecto, en la   sentencia C-633 de 2016, esta Corporación sostuvo:    

“[E]l elemento esencial para que la Corte pueda   asumir la competencia de decidir definitivamente ‘sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido   objetados por el Gobierno como inconstitucionales’[51], se halla en que, respecto de   las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167 del   Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido insistir de manera   pura y simple en la aprobación original del proyecto, o lo haya hecho a través   de las modificaciones dirigidas a ajustar su texto[52]. De   esta manera, la   insistencia  de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la   Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la   oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la   intervención de este Tribunal”   (subrayas fuera de texto original).    

En la sentencia   C-323 de 2009, la Corte consideró que “cuando no se cumpla alguna de las   exigencias de procedibilidad (presentación oportuna por el Gobierno e   insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de emitir un   pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones formuladas”.    

Por   tanto, la existencia de una objeción gubernamental por inconstitucionalidad y la   insistencia de ambas cámaras para que se preserve el proyecto tal y como se   aprobó inicialmente, constituyen el fundamento de la competencia de la Corte   Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la objeción.    

5.        El artículo 167 superior dispone   que, “(…) si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte   Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su   exequibilidad”, en este caso se especifica que, “[e]l fallo de la Corte   obliga al Presidente a sancionar la ley” y si esta Corporación lo declara   inexequible el proyecto debe ser archivado. Además consagra que, “Si la Corte   considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la   cámara en que tuvo su origen para que oído el ministro del ramo, rehaga e   integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de   la Corte”, y que una vez cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el   proyecto de fallo definitivo.    

Trámite de las   objeciones gubernamentales y de la insistencia del Congreso de la República   sobre el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara – 208/16 Senado[53]    

6.        Con fundamento en lo expuesto, pasa   la Sala a determinar si es competente para decidir de fondo sobre la objeción de   inconstitucionalidad por violación del criterio de especialidad de las   comisiones constitucionales permanentes del Congreso formulada por el Gobierno   Nacional contra el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara – 208/16 Senado “por la   cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué   del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra   literaria ‘La Vorágine’”.    

7.        Como se indicó, el Gobierno Nacional objetó por inconstitucional el   proyecto de ley de la referencia[54],   al estimar desconocido los artículos 142, 151 y 157 superiores en tanto su   trámite legislativo se dio por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de   ambas cámaras y no por la Comisión Segunda, órgano que tiene encargado el   conocimiento de las leyes de honores. En apoyo de su posición indicó que el   artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 dispone que el proyecto sea repartido al   competente sobre la materia predominante cuando verse sobre varios temas.    

El informe elaborado por la Comisión Accidental   integrada durante el trámite, finalizó con la proposición de declarar infundadas las objeciones gubernamentales e   insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley[55]. Tal informe fue aprobado en las plenarias de ambas   cámaras como consta en las Gacetas del Congreso Nº. 173 de 2018 -Senado- y 039   de 2019 -Cámara-.    

8.        Así, el presente caso cumple las   condiciones necesarias que activan la competencia de la Corte para pronunciarse   de fondo sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por   inconstitucional, toda vez que está demostrado que (i) el Gobierno   Nacional objetó el proyecto de ley de la referencia por razones de   inconstitucionalidad y (ii) el Congreso insistió en la sanción del texto   original con argumentos de similar naturaleza.    

9.        A continuación, pasa la Sala a   verificar si en el presente caso el procedimiento previsto para la formulación y   presentación de las objeciones y para la aprobación de la insistencia por parte   de las cámaras se surtió conforme a lo preceptuado para el efecto, por la   Constitución y la ley.    

Oportunidad   y requisitos de la formulación de las objeciones    

10.    El artículo 166 superior establece   que el Gobierno dispone de seis (6) días hábiles[56]  para devolver un proyecto de ley con objeciones si el mismo no tiene más de   veinte artículos.    

12.    El   Secretario General de la Cámara de Representantes envió el proyecto de ley   para sanción presidencial contentivo de seis artículos mediante oficio de 24 de   julio 2017[59]. Este fue recibido el mismo día en la   Presidencia de la República, según consta en el sello allí impuesto[60].    

Con oficio recibido el 1º de   agosto del 2017[61], el proyecto de ley fue   devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente de la Cámara de Representantes,   sin la correspondiente sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad[62]. El oficio cuenta con un   recibido signado por la funcionaria Hasbleidy Suárez, quien según se constató   ocupa el cargo de operador de sistemas y es la persona encargada de recibir la   documentación del trámite del procedimiento legislativo en la Secretaría General   de la Cámara de Representantes[63].    

Bajo tales precisiones, se colige que, en   tanto el proyecto de ley de la referencia tiene seis artículos, conforme al   artículo 166 de la Constitución, el Gobierno contaba con el plazo de seis días   hábiles para presentar objeciones, término que se advierte cumplido en tanto tal   oposición se radicó el 1º de agosto de 2017, esto es, la fecha límite para   ejercer tal potestad.    

13.    Ahora bien, en concordancia con lo   prescrito en el artículo 165 de la Carta, el proyecto de ley objetado debe ser   devuelto por el Gobierno “a la Cámara en que tuvo origen”.    

En   el presente caso se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de   Representantes[64],   siendo la misma Corporación a la cual se devolvió el proyecto objetado.    

14.    Finalmente, como se precisó en la   sentencia C-633 de 2016, las objeciones se corresponden con un acto de gobierno[65].   Este requisito se cumple en el asunto bajo examen, pues fueron suscritas por el   Presidente de la República y la Ministra   de Cultura.    

Publicación   del escrito de objeciones en la Gaceta del Congreso    

15.    Al tenor de lo ordenado en el   artículo 2, inciso 5, de la Ley 1431 de 2011[66],   con el fin de cumplir con el principio de publicidad que rige el procedimiento   legislativo, las objeciones, antes de ser sometidas al conocimiento de las   plenarias de ambas cámaras, deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso.    

Sobre el particular, se observa   que el escrito de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de   2 de agosto de 2017.    

Conformación de la Comisión Accidental y elaboración y publicación del informe    

16.    El artículo 187 de la Ley 5ª de   1992 establece que las comisiones accidentales “estarán integradas por   miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la   discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan   formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso las   Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales   Comisiones”.    

“Cuando   surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán   comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y   Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos,   y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.    

Previa   publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se   someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la   repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el   proyecto.”    

17.    En el caso sub examine, por   designación de los presidentes del Senado y de la Cámara, la comisión accidental   encargada de estudiar y emitir concepto sobre las objeciones gubernamentales[68]  estuvo conformada por los representantes Jorge Camilo Abril Tarache[69],   Fabio Raúl Amín Saleme[70]  y Pedrito Tomás Pereira Caballero[71],   y por la Senadora Nohora Stella Tovar Rey[72].    

18.   Bajo tales parámetros, procede la Sala a evaluar los requisitos en la   conformación de la comisión accidental[73], a saber:    

i)          Simetría: la comisión debe estar   compuesta por igual número de senadores y representantes[74].    

ii)       Calidades de sus miembros: se   refiere a que sus integrantes hagan parte de las Comisiones que realizaron el   primer debate, sean los autores o ponentes del proyecto, o hayan formulado   reparos, observaciones o propuestas en las respectivas Plenarias[75].    

iii)    Participación de las bancadas[76].    

iv)     Publicación del informe previo al   debate y aprobación[77].    

19.    En relación con el primer   presupuesto, simetría[78],   se advierte que la Comisión no se integró por un mismo número de miembros de cada Cámara,   pues se compuso de 3 representantes y 1 senadora.    

Puntualmente, este Tribunal ha destacado que el   requisito de simetría en la cantidad de integrantes de la comisión accidental “responde a la lógica de preservar un principio   de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que   finalmente será sometido a votación de las plenarias. (…) el artículo 161 de la   Constitución Política, inicialmente reconoce que los integrantes de la citada   comisión deben procurar conciliar los textos de forma unánime y, en caso de no   ser posible, deberán definir por mayoría. En esta última hipótesis, si una de   las cámaras tiene una mayor representación en la composición de la comisión, muy   posiblemente el resultado que se obtenga de dicho sistema de definición de   discrepancias quedará desbalanceado hacia el lado que designó un mayor número de   miembros. No existiría entonces el debido contrapeso que previó el Constituyente   en el desenvolvimiento de esta atribución, en aras de garantizar el equilibrio   propio del sistema de frenos y contrapesos que se predica del bicameralismo (CP   arts. 113 y 114)”[79].    

En efecto, en la sentencia C-406 de 2013 se afirmó que   la designación de un miembro adicional por parte de una de las Cámaras no vicia   la constitucionalidad de un proyecto de ley, siempre que se cuente con una   decisión unánime sobre el informe, pues esta condición garantiza el fin   sustantivo de la simetría en la cantidad de integrantes que consiste en que la   entidad con representación mayoritaria no se imponga sobre la minoritaria.    

Sin embargo, de no haberse contado con una   determinación unánime, sino mayoritaria “el equilibrio de poder entre las   cámaras sí se hubiese visto perjudicado, en desconocimiento del sistema de   frenos y contrapesos que surge del bicameralismo legislativo”. La   Corte agregó que, en todo caso, no se configura “un desequilibrio en las   fuerzas dentro del Congreso de la República” cuando el informe aprobado   provenga de “la célula   legislativa que menor representación tuvo en la citada Comisión”.    

Expuesto lo anterior, se tiene que en el presente   asunto la Comisión Accidental se integró por 3 representantes y 1 senadora, lo que en principio   infringiría la regla de simetría en comento. No obstante, revisado el informe de   objeciones se advierte que fue suscrito de manera conjunta por los   representantes Jorge Camilo Abril Tarache, Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito   Tomás Pereira Caballero, y por la Senadora Nohora Stella Tovar Rey[80].    

De tal forma, la composición asimétrica de la Comisión no   quebrantó la equiparación de fuerzas entre ambas Cámaras, ni desconoció el   sistema de frenos y contrapesos al interior del esquema legislativo bicameral,   comoquiera que finalmente el informe de objeciones fue adoptado al unísono por   todos los congresistas encargados de tal labor, lo cual se evidencia en la   suscripción conjunta del respectivo documento[81]. Entonces, en el   presente caso la finalidad última del precitado requisito -simetría- que   consiste en la preservación del principio de igualdad y el equilibrio de las   decisiones adoptadas en el legislativo, se cumplió en los términos reseñados, de   manera que la irregularidad formal anotada no vicia la constitucionalidad del   trámite, de modo tal que imposibilite a la Corte emitir un   pronunciamiento de fondo sobre las objeciones a la luz del principio de instrumentalidad   de las formas[82].    

20.   En segundo lugar, sobre el requisito referido a las   calidades[83]  de los miembros de la Comisión Accidental, se encuentra que el Representante   Jorge Camilo Abril Tarache es el autor del proyecto[84],   al tiempo que fue designado como ponente para primer y segundo debate en la   Cámara de Representantes[85].   De igual forma, la congresista Nohora Stella Tovar Rey fue encargada como   ponente para primer y segundo debate en el Senado de la República[86].    

Ahora bien, los Representantes   a la Cámara Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito Tomás Pereira Caballero no   pertenecían a la Comisión Cuarta sino a las Comisiones Séptima y Primera de   dicha célula legislativa, respectivamente. La Corte tampoco pudo comprobar que   aquellos hubieran intervenido activamente en la Plenaria desarrollada el 13 de   noviembre de 2016 según consta en el Acta Nº. 188 de 2016[87].    

Según se reseña, en dicha   sesión plenaria al momento del debate y votación del proyecto de ley de la   referencia solo intervinieron el Presidente de la Cámara de Representantes, el   Secretario General y el ponente Jorge Camilo Abril Tarache, quien realizó una   proposición sobre una corrección en el título de la ley; acto seguido fue   aprobado por los congresistas asistentes.    

De tal manera, no hubo   participaciones activas ni observaciones efectuadas por otros parlamentarios en   segundo debate, que pudieren ser integrados a la Comisión Accidental que   adelantó el informe sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional.    

La jurisprudencia   constitucional ha expresado que “la lectura del artículo 187 del reglamento del Congreso debe   hacerse en concordancia con los principios antes mencionados que son la   manifestación concreta del principio democrático, parámetro de interpretación   del trámite de creación normativa en el seno de órganos de representación   ciudadana. El resultado de una lectura en este sentido, será entender  que,   en acuerdo con el artículo 187 del Reglamento del Congreso, los Presidentes de   las cámaras legislativas al momento de escoger los miembros que conformarán una   comisión accidental de conciliación tendrán en cuenta aquellos congresistas que   hayan jugado un papel protagónico o de especial importancia en el trámite   congresual y que, por esta razón, mejor puedan aportar en el camino para   alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes”[88].    

En el presente caso, habida   cuenta de la concurrencia de un solo ponente en cada cámara y de la inexistencia   de intervinientes activos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes,   la Corte estima razonable que el Presidente de la Corporación hubiere optado por   escoger otros parlamentarios para integrar la Comisión Accidental. Lo anterior   con fundamento en que se hacía necesario avanzar hacia la observancia de otros   principios conexos a este trámite como el principio democrático, la garantía de   representación ciudadana, la participación pluralista e incluso la integración   de otras bancadas.    

En esos términos, en aplicación   del principio de la instrumentalidad de las formas, la Corte entiende que en la   designación de los integrantes de la Comisión Accidental en la Cámara se   persiguió lograr el fin sustantivo de la norma que lo ordena. Lo que permite   determinar que esta falla procedimental no tiene la entidad para viciar el   trámite de aprobación del informe sobre las objeciones gubernamentales y, al   contrario, se adelantó en aras de salvaguardar los principios que rigen la   actuación legislativa.    

Con fundamento en lo expuesto, la Sala estima que en el presente caso la   composición de la Comisión Accidental, conformada para estudiar y emitir   concepto sobre las objeciones gubernamentales de la referencia, es respetuosa de   los artículos 161 superior y, puntualmente del tercer supuesto contenido en el   artículo 187 de la Ley 5ª de 1992.    

21.    En torno a la exigencia de representación de   todas las bancadas[89] en la integración de   la Comisión Accidental, la Sala encuentra que dos de los cuatro miembros son militantes del mismo partido. Es así como   los Representantes Jorge Camilo Abril Tarache y Fabio Raúl Amín Saleme hacen   parte del Partido Liberal; mientras que el Representante Pedrito Tomás Pereira   Caballero pertenece al Partido Conservador Colombiano y la   Senadora Nohora Stella Tovar Rey al Partido Centro Democrático.    

En relación con este requisito, la Corte consideró en la sentencia C-313   de 2014, reiterada en sentencia C-093 de 2018, que si bien la comisión de   conciliación conformada en el trámite legislativo no garantizó la representación   de todas las bancadas, ello no configuraba un vicio de procedimiento. A su   juicio, “[se] dio participación a tres partidos diferentes, lo cual no impedía   que se hubiese podido ampliar la base de participación pero con el eventual   riesgo de dificultar los consensos requeridos”, lo que resulta   contrario al propósito esencial de las comisiones de mediación y, por tanto, al   tenor del artículo 161 de la Constitución. En esa oportunidad, este Tribunal   resaltó que en relación con la integración de la comisión accidental, “no se   presentó una protesta formal de bancada alguna inconforme con lo decidido por   las respectivas mesas directivas”, razón suficiente para desestimar la   presunta violación del inciso 2 del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, el cual   preceptúa que las mesas directivas deben asegurar la representación de las   bancadas en las comisiones accidentales.    

Por consiguiente,   aunque dos de los cuatro integrantes de la Comisión Accidental conformada para   el estudio de las objeciones y la elaboración del informe son miembros del mismo   partido, lo cierto es que, en razón de su publicación en la Gaceta del Congreso[90],   dicho informe fue conocido por los congresistas de todas las bancadas, sin que   las mismas se hubieran opuesto a lo decidido por las mesas directivas en   relación con la conformación de la Comisión. Además, el informe fue debatido en   las correspondientes plenarias y fue aprobado por una amplia mayoría, lo que   supone que una conformación más representativa de las bancadas no habría   modificado el resultado final.    

De este modo, en aplicación de la   jurisprudencia referida, la Sala concluye que en el asunto de la referencia no   existen reparos a la composición de la Comisión Accidental que preparó el   informe de insistencia sobre las objeciones gubernamentales.    

22.    En cuanto a la publicación del informe[91]  sobre las objeciones gubernamentales, la Sala constata que el mismo se publicó   en las Gacetas del Congreso Nº. 948 de 20 de octubre de 2017 -Senado- y 958 de   23 de octubre de 2017 -Cámara-. En esa medida, este requisito se encuentra   acatado porque la consideración y aprobación del informe se realizó el 5 de   diciembre de 2017[92]  y el 28 de agosto de 2018[93],   respectivamente.    

Anuncio previo a la votación    

23.    El inciso 5º del artículo 160 de la   Carta dispone que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión   diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un   proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o   Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.    

En relación con el trámite en la   Cámara de Representantes, la Sala en Auto 505 de 2018, advirtió que no se   realizó una votación nominal y pública sino ordinaria, por ende devolvió a ese   organismo para que se subsanara el vicio identificado como se ahondará en   siguientes consideraciones. Entonces, frente al trámite rehecho este Tribunal   encuentra que el anuncio previo se surtió  en la sesión del 21 de agosto de   2018, tal como obra en el Acta Nº. 006 publicada en la Gaceta del Congreso Nº.   1082 de 3 de diciembre de 2018. La votación y aprobación del informe de   objeciones fueron adelantadas en la sesión plenaria siguiente, efectuada el 28   de agosto de 2018 como consta en el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del   Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de 2019.    

25.    De esta forma, la Sala colige que   se cumplieron las exigencias constitucionales en relación con el anuncio previo   del informe de las objeciones gubernamentales.    

Quorum, mayorías exigidas y   votación nominal y pública    

26.    Esta Corporación ha establecido que   las votaciones del informe de ponencia en plenarias de cada una de las Cámaras,   deben realizarse de manera nominal y pública, esto en aras de que se proteja a   ultranza, los principios de democracia, publicidad y transparencia, tanto más   tratándose de un conflicto que se presenta entre dos órganos del Estado[94].    

27.    Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los   informes sobre las objeciones gubernamentales deben ser aprobados por mayoría   absoluta, es decir por la mitad más uno de los miembros de cada una de las   Cámaras[95].   Dicha tesis fue adoptada inicialmente en la sentencia C-069 de 2004[96], cuando la Corte sostuvo   que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era   devuelto a las Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos   propios de dicho trámite (art. 167 C. Pol.)[97].    

28.    En el Senado de la República, como   ya se indicó, se consideró y aprobó el informe de objeciones presentado por la   Comisión Accidental en plenaria de 5 de diciembre de 2017, lo cual se encuentra   consignado en el Acta Nº. 42, publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20   de abril de 2018.    

En esa sesión existió quorum deliberatorio[98] y   decisorio[99],   ya que se hicieron presentes al inicio de la sesión 89 senadores[100].   Además, la aprobación del informe se produjo mediante votación nominal y   pública, con 53 votos por el sí y ninguno por el no -para un total de 53 votos-[101],   lo cual acredita la mayoría absoluta[102]  exigida por la jurisprudencia constitucional en tanto el Senado estaba compuesto   por 102 parlamentarios en 2017.    

29.    Por su parte, inicialmente en la Cámara de Representantes   el 13 de diciembre de 2017 se llevó a cabo la aprobación del informe presentado   por la Comisión Accidental, mediante votación ordinaria como consta en el Acta   Nº. 273 divulgada en la Gaceta del Congreso Nº. 159 de 2018[103].   En consecuencia, mediante Auto 505 de 2018, la Sala Plena dispuso la devolución   del expediente legislativo a dicha Corporación a fin de que se subsanara el   yerro identificado y se procediera a votar de manera nominal y pública el   informe de objeciones del asunto de la referencia.    

Una vez corregida la   deficiencia procedimental anotada, la Corte encuentra que el informe fue   discutido y aprobado en plenaria de 28 de agosto de 2018, a la que asistieron   160 representantes[104] por lo que se constata la   existencia de quorum deliberatorio y decisorio. En esa fecha, se efectuó la   aprobación del informe con 105 votos por el sí y 1 por el no -para un total de   106 votos, emitidos a través del sistema de voto nominal y público, según se lee   en el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero   de 2019, de manera que también se pudo verificar que la decisión se adoptó con   la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, que para el   2018, estaba integrada por 172 parlamentarios.    

30.    Con fundamento en   lo expuesto, la Corte concluye que el informe de objeciones fue válidamente   aprobado tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, pues en ambas   células existió quorum deliberatorio y decisorio y se aprobó el informe por   mayoría absoluta.    

Otros requisitos    

31.    La jurisprudencia   constitucional ha sostenido que, aunque la Constitución no señala expresamente   el plazo dentro del cual las cámaras deben tramitar las objeciones   gubernamentales, ello no implica que se tenga un plazo indefinido para tal fin,   de manera que “ante ese vacío debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 162   de la Carta Política, conforme al cual ningún proyecto podrá ser considerado en   más de dos legislaturas”[105].    

En el asunto de la   referencia, se advierte que el escrito de objeciones fue radicado en la Cámara   de Representantes el 1º de agosto de 2017 y el informe de la Comisión Accidental   fue aprobado el 5 de diciembre de 2017 en el Senado[106] y el 28 de agosto de 2018 en la   Cámara[107].  Lo anterior indica que el trámite   legislativo de las objeciones gubernamentales se produjo dentro de dos   legislaturas, tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal.    

32.    Por último, la   Sala observa que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo   en el cual el Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de   congruencia  entre los dos contenidos[108].    

33.    Con fundamento en   lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento de aprobación de las   objeciones gubernamentales se llevó a cabo en forma adecuada, lo que habilita a   esta Corporación a pronunciarse de fondo sobre la controversia constitucional   suscitada entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.    

Examen material   de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional    

Problema   jurídico    

34.    Una vez superado el   análisis formal de las objeciones gubernamentales pasa la Corte a realizar el   análisis material de la objeción formulada. En este caso le corresponde a la   Sala analizar si ¿el Proyecto de Ley No. 065/16 Cámara – 208/16 Senado “por la cual la Nación   declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento   de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”   vulneró los artículos 142, 151 y 157.2 de la Constitución al ser tramitado y   aprobado por la Comisión Cuarta de asuntos económicos y no por la Comisión   Segunda que tiene dentro de sus competencias el trámite y aprobación de las   leyes de honores?    

Para tal   efecto, la Corte abordará i) la importancia de la división temática de   las Comisiones Permanentes del Congreso de la República; ii) la   flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones   constitucionales permanentes; finalmente; iii) el contenido de las leyes   de honores, y finalmente iv) el análisis y la resolución del caso   concreto.    

La   importancia de la división temática de las Comisiones Permanentes del Congreso   de la República    

35.    El artículo 142 de la   Constitución establece que “[c]ada cámara eligirá, para el respectivo período   constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los   proyectos de acto legislativo o de ley. La ley determinará el número de   comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que   cada una deberá ocuparse. (…)”.    

A su turno,   el artículo 157.2 superior indica que “[n]ingún proyecto será ley sin: (…) 2.   Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente   de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los   cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones   permanentes de ambas cámaras”.    

36.    En consonancia con lo   anterior, la Ley 3ª de 1992[109]  dispuso que en el Senado y en la Cámara de Representantes funcionarían siete   Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los   proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su   competencia, a saber:    

“Comisión Primera. (…) conocerá de: reforma constitucional; leyes   estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de   control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y   registro; estructura y organización de la administración nacional central; de   los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y   políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los   altos poderes nacionales; asuntos étnicos.    

Comisión Segunda. (…) conocerá de: política internacional; defensa   nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular;   comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones   parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no   reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad;   extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas   francas y de libre comercio; contratación internacional.    

Comisión Tercera. (…) conocerá de: hacienda y crédito público;   impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes   sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre   monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación   económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera,   bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.    

Comisión Cuarta. (…) conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto;   sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes   nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas;   creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos   nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.    

Comisión Quinta. (…) conocerá de: régimen agropecuario; ecología;   medio ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras;   recursos ictiológicos y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones   autónomas regionales.    

Comisión Sexta. (…) conocerá de: comunicaciones; tarifas;   calamidades públicas; funciones públicas y prestación de los servicios públicos;   medios de comunicación; investigación científica y tecnológica; espectros   electromagnéticos; órbita geoestacionaria; sistemas digitales de comunicación e   informática; espacio aéreo; obras públicas y transporte; turismo y desarrollo   turístico; educación y cultura.    

Comisión Séptima. (…) conocerá de: estatuto del servidor público y   trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público;   organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas   de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio   civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda;   economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.”[110]    

37.    En similar sentido, el   artículo 146[111]  de la Ley 5ª de 1992 disponía que los proyectos que contaran con varias materias   debían ser repartidos a la Comisión a la que le correspondiera la temática   predominante. Sin embargo, este precepto fue declarado inexequible en sentencia   C-025 de 1993 al contrariar el contenido del artículo 158 C. Pol.    

38.    Ahora bien, la   jurisprudencia ha determinado que una ley tramitada en una comisión sin   competencia se encuentra viciada de inconstitucionalidad. Así, en sentencia   C-648 de 1997 se indicó que “(…) las leyes que hayan sido tramitadas en   primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia   para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son   inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artículo 151 de la Carta.   En efecto, dicha norma supedita el ejercicio de la actividad legislativa a las   disposiciones de una ley orgánica, la cual, en materia de competencias de las   comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, es para   efectos del control de constitucionalidad y con la advertencia realizada en la   sentencia antes citada, la Ley 3ª de 1992”.    

39.    Por su parte, en sentencia   C-540 de 2001 este Tribunal estableció que “…la distribución del trabajo   durante el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece   a varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo   legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo del   Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las   actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley.   Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución de los   fines esenciales del Estado”.     

En esa   oportunidad, la Corte enfatizó que “[l]a especialización del trabajo   legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos   de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido,   quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con   su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se   establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la   competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan”.    

40.    De manera uniforme y   consolidada, esta Corporación ha señalado que la justificación de la   distribución de trabajo entre las comisiones obedece a motivos técnicos y   razonables en la actividad legislativa. Así, en la sentencia C-975 de 2002, se   explicó que “tiene como objetivo   fundamental la tecnificación, especialización y distribución racional del   trabajo legislativo en cada periodo constitucional, procurando a un mismo tiempo   contribuir a la realización de algunos de los fines esenciales del Estado -como   el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan- y   garantizar que las funciones asignadas al Congreso de la República se ejecuten   con celeridad, eficiencia y efectividad”.    

Adicionalmente, se reiteraron las consideraciones   efectuadas sobre la especialización del trabajo legislativo en la sentencia   C-540 de 2001, especialmente las referidas a que dicha repartición “(…)   promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés;   ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite   la realización de debates más especializados en beneficio del proceso   legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por   parte de la población. La distribución racional del trabajo legislativo permite   equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la   Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la   actividad legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas   a los congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y   modernización de la función legislativa”.    

41.   En igual sentido, la sentencia C-011 de   2013 destacó las razones que justifican la asignación de trabajo diferenciado   entre las comisiones, entre ellas:    

“i) Permite un   trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto los proyectos   se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras legislativas,   que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo cual facilita el   cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un régimen jurídico,   democrático y participativo.    

ii) Facilita la distribución   racional de las actividades del órgano legislativo, por cuanto permite un   reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas comisiones.    

iii) La asignación de manera   organizada y sistemática por temas a las diferentes comisiones, redunda en una   mayor garantía de publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y   aprobación de los proyectos de ley.    

iv) Permite la realización de   debates más especializados que favorecen el proceso legislativo, pues los   congresistas que hagan parte de cada una de las comisiones laborarán sobre   materias de su interés, que guarden relación con su área de formación o de   experiencia laboral.    

v) Facilita el ejercicio del   control político directo por parte de la población”.    

42.    Conforme a lo expuesto, se colige   que el artículo 142   constitucional estatuyó  una subdivisión temática en el Congreso con el   propósito de satisfacer los postulados que fundamentan el Estado social de   derecho, como es el principio democrático, participativo y pluralista, bajo la   intención que con la especialización de las comisiones permanentes se   favoreciera herramientas concretas y organizadas en aras de que el trabajo del   órgano legislativo se realice de una manera más organizada y sistemática.    

Este mandato fue desarrollado a través del   artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 que asignó la organización de las comisiones   constitucionales con el objetivo de cumplir con el propósito de la   especialización, la distribución de tareas, facilitar el control político y la   discusión y aprobación de los proyectos en primer debate con mayor celeridad,   eficiencia y efectividad.    

La jurisprudencia ha establecido que la   división temática tiene como finalidad buscar un mejor orden y división del   trabajo legislativo, creando empatía entre los congresistas que tengan afinidad   con el tema que se delibera en el primer debate por su especialidad o profesión,   esto en aras al mejoramiento y la tecnificación de los debates que se realizan   en el Congreso.     

La   flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones   constitucionales permanentes    

43.    La jurisprudencia ha   reconocido la flexibilización del reparto del trabajo legislativo en una   Comisión especializada, teniendo en cuenta la gran variedad de principios y objetivos constitucionales que deben ser   desarrollados mediante ley, sumado a la dinámica y especificidad de cada materia   legislativa.      

Así en la   sentencia C-648 de 1997 se dispuso que “[e]n aquellos casos en que las   materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente   asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el   Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que   considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el   juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez   constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea   manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del   artículo 2º de la Ley 3ªde 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta   podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la   Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de   la ley de que se trate” (negrilla fuera de texto original).    

44.    Posteriormente, en la sentencia C-540 de 2001 se indicó que   “[s]iempre existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de   conexidad material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin   embargo, podrían exigir su regulación en un solo texto legislativo. En la Ley 3ª   de 1992 permite ilustrar lo anteriormente señalado y en ella se encuentran temas   comunes que están distribuidos en varias comisiones permanentes. Esta realidad   señala la improcedencia de interpretaciones inflexibles cuando se estudien   proyectos de ley específicos, además de permitir la oportunidad para que el   Presidente de la Cámara donde se radique el proyecto de ley lo revise, determine   cuál es la materia dominante en él y, en aplicación del ‘criterio de   especialidad’, lo remita a la correspondiente comisión constitucional permanente   para que dé aplicación a lo señalado en el artículo 157-2 de la Constitución   Política. Siempre existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán   relación de conexidad material con temas diversos pero convergentes, los cuales,   sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo texto legislativo (…)”.    

Aunado a ello, este Tribunal   concluyó que en los   eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido pueda   pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes, el control de   constitucionalidad debe ser flexible en atención a que:    

“1. No se pone en riesgo   ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que   ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la   comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra   comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la   distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a   la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que   exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole   poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su   criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente. 3. Si es   procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una comisión   permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de mayor   aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos que   ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.  4. Todos los   miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en   primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear   modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan   parte integrante de ella, lo cual compagina con el grado de flexibilidad   relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los proyectos   de ley.    

45.    De igual forma, en la sentencia C-975 de 2002 se explicó que la   posibilidad de flexibilización de la discusión de la Comisión especializada en   dos casos: i) cuando la temática de un proyecto de ley no aparece adscrita a una   determinada comisión permanente; y ii) cuando en el proyecto de ley se regulan   asuntos cuya discusión compete a diversas comisiones.    

En estas dos circunstancias y   siguiendo lo dispuesto los parágrafos 1º y 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de   1992, se establece que debe primar el principio de especialidad, de manera que   cuando la materia sobre la cual trate el proyecto de ley no esté claramente   adscrita a una comisión, “el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a   aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias afines”.    

46.    Para esta Colegiatura, el uso de   dicha potestad radicada en el Presidente de la Corporación correspondiente, en   aras de la salvaguarda del principio democrático, solo constituye un vicio de   constitucionalidad cuando la asignación de competencia resulte irrazonable y   claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2° de la Ley 3ª de   1992.    

En efecto, en la sentencia   C-306 de 2009 se aseguró que “[e]n aquellos casos en que las   materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente   asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el   Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que   considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el   juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez   constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente   irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la   Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la   decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de   Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de   que se trate” (negrilla fuera de texto original).    

En esta decisión   se indicó que, “la misma Corte ha reconocido que en muchos casos no se puede   determinar con claridad cuál debe ser la Comisión competente para tramitar un   proyecto de ley determinado, razón por la cual el control de   constitucionalidad que se realice en este campo debe ser flexible”   (negrilla fuera de texto original).    

Del mismo modo,   consideró que, en aras de respetar el principio democrático, “el control que   efectúa sobre la decisión del Presidente de una Cámara Legislativa de asignar un   proyecto de ley a una comisión es un control de irrazonabilidad, de tal manera   que esas asignaciones solamente podrán ser declaradas inconstitucionales cuando   no exista una duda razonable acerca de la Comisión que deba conocer sobre el   proyecto o un principio de razón para que el Presidente de una Cámara   Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una Comisión determinada”.    

47.    Conforme a lo expuesto, se aprecia   que el alcance de la expresión “Comisión constitucional permanente”   contenida en el numeral segundo del artículo 157 de la Constitución, debe partir   de un análisis material del tema, los objetivos y la finalidad de la ley[112],   con el fin de verificar si la asignación de la comisión constitucional   permanente por parte del Presidente de la Cámara respectiva, fue irrazonable.    

En conclusión, desde la   expedición de la Ley 3ª de 1992 se dispuso la posibilidad de remitir a una   comisión según el criterio del Presidente del órgano correspondiente, cuando su   temática no haya sido expresamente atribuida una en específico. Esta asignación   flexibiliza el rigor de la división de comisiones especializadas y, a su turno,   supone una flexibilización del control de constitucionalidad, teniendo en cuenta   que el trámite tenga una justificación suficiente y no sea irrazonable.    

El contenido   de las leyes de honores    

48.    Las leyes de honores se encuentran reguladas en el artículo 150, numeral l5,   superior, al tenor del cual el Congreso podrá “Decretar honores a los   ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria”.    

49.    La Corte ha indicado cuál   puede ser el contenido y el objetivo de las leyes de honores, así en la   sentencia C-057 de 1993[113], estableció que no es necesario que se detalle   particularmente el nombre de cada una de las personas a las que se debe exaltar   y dispuso que este reconocimiento se puede dar de forma abstracta o impersonal,   sin efectuar individualizaciones.    

En esa oportunidad, este   Tribunal consideró que no se vulnera la reserva legal para incluir en futuras   vigencias fiscales en el presupuesto nacional, los gastos públicos que se   decretan para las obras de interés social y, tampoco desconoce la prohibición de   destinar rentas específicas contenidas en el artículo 359 de la Constitución,   dado que no se trata de un ingreso permanente y específico del presupuesto   nacional “que tenga que reservarse parcial o totalmente para dedicarlo   exclusivamente a la satisfacción de determinado servicio o necesidad pública”.    

51.    A su turno, en la Sentencia   C-817 de 2011[115]  se realizó una sistematización de las reglas jurisprudenciales relativas  a   las leyes de  honores y se señaló que:    

“La jurisprudencia constitucional ha fijado un grupo de reglas   particulares acerca de la naturaleza jurídica de las leyes de honores, las   cuales pueden sintetizarse del modo siguiente: 1. La naturaleza jurídica de las   leyes de honores se funda en el reconocimiento estatal a personas, hechos o   instituciones que merecen ser destacadas públicamente, en razón de promover   significativamente, valores que interesan a la Constitución.  Como lo ha   previsto la Corte, las disposiciones contenidas en dichas normas ‘… exaltan   valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados   como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se   les pone como ejemplo ante la posteridad’. 2. Contrario a como sucede con la   actividad legislativa ordinaria del Congreso, las leyes de honores carecen de   carácter general y abstracto, agotándose en su expedición de manera subjetiva y   concreta,  respecto de la persona, situación o institución objeto de   exaltación. En términos de la jurisprudencia reiterada, ‘[e]sta clase de leyes,   debe anotarse, producen efectos  particulares sin contenido normativo de   carácter abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o   modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la   naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden   subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta   descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una   multiplicidad de hipótesis o casos.    

Estas leyes se limitan entonces, como lo dice el artículo 150, numeral   15 de la Constitución vigente, a ‘decretar honores a los ciudadanos que hayan   prestado servicios a la patria’ y de manera alguna pueden desprenderse de su   contenido, efectos contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se   aparten del sentido de la ley.’ 3. El legislador puede adoptar diversas acciones   para exaltar o asociar a la Nación a la persona, situación u organización objeto   del decreto de honores, de manera tal que las categorías avaladas por la Corte   solo tienen carácter enunciativo.  Con todo, es factible identificar tres   modalidades recurrentes de leyes de honores, a saber (i) leyes que rinden   homenaje a ciudadanos; (ii) leyes que celebran aniversarios de municipios   colombianos; y (iii) leyes que se celebran aniversarios de instituciones   educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general, otros   aniversarios”.    

52.    En suma, las leyes   de honores son leyes particulares o singulares que tienen como finalidad la de   destacar o reconocer los méritos de los ciudadanos que “hayan prestado   servicios a la patria” (artículo 150.15 C. Pol). Sin embargo, este tipo de   leyes también pueden ser utilizadas para una exaltación de hechos, lugares o   instituciones que merecen ser destacados públicamente, para promover valores que   atañen a los principios de la Constitución. Una de las características de este   tipo de leyes es que por su carácter singular, su alcance es únicamente la   situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente   a una multiplicidad de hipótesis. En este tipo de leyes se pueden entremezclar   aspectos relacionados con la asignación de partidas presupuestales para obras de   interés social relacionadas con la celebración, aniversario u honor y, en este   caso, no debe considerarse como rentas de destinación específica porque no se   trata de ingresos permanentes del presupuesto nacional.    

Análisis y   resolución del caso concreto    

53.    El Gobierno Nacional funda   su objeción de inconstitucionalidad sobre el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara –   208/16 Senado en la que se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación   al municipio de Orocué del Departamento de Casanare “exaltando su condición   de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine”, en un vicio de forma, que   considera de carácter insubsanable, al haberse tramitado a través de la Comisión   Cuarta Constitucional y no por la Comisión Segunda que tiene el conocimiento de   las leyes de “honores y monumentos públicos”.    

A su juicio, ello   infringió los artículos 142, 151 y 157.2 de la Constitución, porque se tramitó   el proyecto de ley en primer debate en una comisión incompetente para hacerlo de   acuerdo a la asignación de funciones y materias por especialidad descrita en la   Ley 3ª de 1992. Refirió que la inconstitucionalidad se presenta porque el objeto   predominante del proyecto de ley es la exaltación de la cultura del municipio de   Orocué, aun cuando se estén autorizando gastos que pueden ser incorporados o no   al presupuesto en el marco fiscal de mediano plazo.    

54.    La Comisión Accidental   designada en el Congreso consideró que las objeciones formuladas por el Gobierno   eran infundadas porque de acuerdo al parágrafo 2º de la Ley 3ª de 1992, “cuando   la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a   una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que,   según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”, y   consideró que la Comisión Cuarta no solo tiene la competencia, sino la   especialidad para abordar los artículos 2 y 3 del proyecto de ley, ya que los   mismos implican tanto un gasto social, como aspectos de planificación y   desarrollo, que implica que no sea necesario que sean discutidos por la Comisión   segunda.    

Hizo énfasis en   que el proyecto de ley debía ser estudiado por una Comisión Económica que   tuviera el suficiente conocimiento y experiencia de haber discutido previamente   el texto y las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el presupuesto nacional y   el marco fiscal de mediano plazo. Se indicó que el proyecto de ley tiene   conexión con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en lo referente en las “perspectivas   de desarrollo y objetivos” y en el “Crecimiento y bienestar para los   Llanos: medioambiente, agroindustria y desarrollo humano”. Por último,   resaltó que otras leyes de honores han sido tramitadas por la Comisión Cuarta,   cuando implican asignación de partidas presupuestales.    

55.    La Procuraduría General de   la Nación consideró que las objeciones gubernamentales son infundadas porque en   el análisis de la asignación de las comisiones se debe verificar si en el   proyecto de ley tramitado existe concurrencia competencial entre varias   comisiones, y establecer si se trata de una ley monotemática o multitemática   para determinar si la potestad que tiene el Presidente de la respectiva Cámara   de enviar, según su criterio, a la Comisión que considere competente para   conocer estas materias (parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992).    

En este caso   encontró el Ministerio Público que el proyecto de ley es multitemático dado que   algunas de las materias tienen “conexidad temática por analogía” con los   asuntos de la Comisión Cuarta, en la medida en que se da una autorización de   conformación patrimonial con recursos nacionales e internacionales, públicos o   privados; se prevé la construcción de obras y bienes turísticos, los cuales son   también de utilidad pública y porque el proyecto de ley ordena la elaboración de   programas entre entidades públicas, lo cual se relaciona de manera analógica con   la potestad de la comisión para regular los establecimientos públicos.    

56.    Entonces pasa la Sala a   verificar el contenido del proyecto de ley para luego establecer si se   entrecruzan materias que podrían ser tramitadas en distintas comisiones y de ser   así si existe una razón suficiente y proporcional para que dicho proyecto pueda   ser tramitado por la Comisión Cuarta, previo a verificar si las objeciones   gubernamentales formuladas por el Gobierno Nacional son fundadas o no.    

57.    El proyecto de ley Nº.   065/16 Cámara – 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio   histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare,   exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’” está   compuesto por seis artículos, a saber:    

En el artículo 1º se declara al municipio de   Orocué (Departamento del Casanare)  “Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación”, en su condición   de cuna de la obra literaria “La Vorágine” del escritor José Eustasio Rivera.    

El artículo 2º, autoriza al Gobierno Nacional,   para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, incorpore   las partidas presupuestales para realizar las siguientes obras de utilidad   pública y de interés social e histórico del municipio de Orocué: a) Restauración   y adecuación de la “Casa Amézquita”, como “Casa Museo Cuna de La Vorágine” y   Centro de memoria histórica; b) Construcción de la Biblioteca   Municipal “José Eustasio Rivera”, con una subdirección especializada en la obra   literaria “La Vorágine”; c) Construcción de la “Escuela de formación de   escritores José Eustasio Rivera”, con énfasis en los escenarios, circunstancias   y personajes de la cultura y el folklore llanero; d) Construcción del sendero y   parque lineal histórico La Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para   proyección de la obra en 3D.    

En el artículo 3º se autoriza al Gobierno Nacional, a través del   Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar a la Gobernación de Casanare y al   Municipio de Orocué “en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación   de los proyectos de patrimonio material, e inmaterial; de remodelación,   recuperación y construcción de los monumentos e infraestructura cultural e   histórica del Municipio de Orocué en conformidad con la Constitución y la Ley,   incluido el proyecto de ‘La ruta turística La Vorágine’”.    

El artículo 4º establece que el Gobierno Nacional, la   Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué podrán gestionar con otras   entidades públicas o privadas, recursos adicionales a los que se apropien en el   presupuesto de la Nación.      

En el artículo 5º se indica que RTVC producirá un programa de   televisión y radio sobre la designación de Orocué como patrimonio histórico y   cultural, destacando además los diferentes aspectos demográficos, sociales y   económicos del municipio.    

Finalmente, el artículo 6º dispone que la entrada en vigencia a   partir de su promulgación.    

58.    En atención a lo anterior, constata la Sala que en este   caso se trata de una ley en donde convergen diferentes temáticas que no   solamente cumplen con la finalidad de la exaltación del municipio de Orocué y la   obra literaria “La Vorágine”, sino de aspectos presupuestales que tienen como   objetivo la obtención de recursos para financiar obras de interés público como   la restauración de la “Casa Amézquita” para adecuarla como casa museo y centro   de memoria histórica[116];   la construcción de la Biblioteca Municipal José Eustasio Rivera; la construcción   de una escuela de formación de escritores José Eustasio Rivera con énfasis en   los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el folklore llanero   y la construcción de un sendero y parque lineal con cápsulas virtuales para la   proyección de obras en 3D.    

En este orden de ideas, encuentra la Sala que   como lo expresaron la Comisión Accidental del Congreso y el Procurador General   de la Nación, el proyecto de ley objeto de análisis se compone de distintas   materias que conjugan la exaltación del municipio de Orocué, propio de la ley de   honores, con otras materias de tipo presupuestal, financiero y de consecución,   administración y ejecución de recursos.    

59.    De tal forma, para la Corte   es evidente que el proyecto de ley es multitemático, por lo cual se debe valorar   si por este hecho puede ser tramitado por la Comisión Cuarta y de si ser así si   resulta razonable que el Presidente de la Cámara haya enviado el Proyecto de ley   a esta Comisión.    

Como se indicó anteriormente la Comisión   Cuarta, según la ley 3ª de 1992, tiene como asuntos a tramitar (i) leyes   orgánicas de presupuesto; (ii) sistema de control fiscal financiero; (iii)   enajenación y destinación de bienes nacionales; (iv) regulación del régimen de   propiedad industrial, patentes y marca; (v) creación, supresión, reforma u   organización de establecimientos públicos nacionales y (vi) el control de   calidad y precios de la contratación administrativa.    

Al respecto, la Sala advierte que, prima   facie, no se aprecia una vinculación directa con las temáticas de esta   Comisión, que aunque tiene relación con temas presupuestarios y financieros no   se ocupa específicamente de regular algunos de los aspectos enumerados en la Ley   3ª de 1992. No obstante, como expuso la Comisión Accidental que negó las   objeciones gubernamentales en el Congreso, así como la Procuraduría General de   la Nación, la Comisión Cuarta del Congreso se ocupa además de las materias   enumeradas de la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, la ley anual de   presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo.    

60.    En este sentido, la Corte   al realizar un análisis flexible como lo ha sostenido la jurisprudencia,   encuentra razonable que siguiendo lo dispuesto en el parágrafo 2º de la Ley 3ª   de 1992 el Presidente de la Cámara de Representantes haya decidido enviar el   proyecto de ley, objeto de revisión, a la Comisión que según su criterio, era la   competente para tramitar ley de acuerdo a la especialidad cuando se tratan temas   convergentes que den lugar a que el proyecto de ley pueda ser competencia de   distintas comisiones, esto es, la Comisión Cuarta.    

En este caso aunque confluyen temáticas   relacionadas con la exaltación y la promoción del municipio de Orocué, lo que se   realiza primordialmente es la declaratoria de patrimonio histórico cultural al   municipio y la autorización al Gobierno Nacional para incorporar las partidas   presupuestales para la realización de las obras de utilidad pública e interés   social con miras a la promoción y difusión de la ruta turística de la obra   literaria “La Vorágine”, así como en el apoyo a la gobernación del Casanare y   municipio de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de   proyectos de patrimonio inmaterial y material en aras de promocionar el   desarrollo turístico del municipio.    

En atención a los elementos presupuestales del   proyecto de ley y la conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018[117] y el marco fiscal del   mediano plazo, considera la Sala que son infundadas las objeciones   gubernamentales formuladas, ya que al tratarse de un proyecto en donde confluían   varias materias no era irrazonable que el Presidente de la Cámara de   Representantes, utilizando la potestad conferida por el parágrafo 2º del   artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, lo enviara a la Comisión que según su criterio   era competente para conocer estas materias por la permisión de flexibilización   del reparto legislativo de las comisiones constitucionales permanentes.    

Aunado a lo anterior, el argumento del Gobierno   referido a que debió conocer la comisión cuya temática era predominante en el   proyecto conforme al artículo 146 de la Ley 5ª de 1992, tampoco es de recibo   para este tribunal habida cuenta que dicho precepto fue declarado inexequible   mediante la sentencia C-025 de 1993.    

61.    Así las cosas, la Corte   estima que las objeciones gubernamentales al proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara –   208/16 Senado “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural   al municipio de Orocué del departamento del Casanare, exaltando su condición de   cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’” son infundadas puesto que no fue   irrazonable que se tramitará en la Comisión Cuarta, ya que dicha comisión es   competente para discutir y aprobar temas relacionados con las erogaciones   presupuestales, el Plan Nacional de Desarrollo y el marco fiscal de mediano   plazo, en donde tiene competencia y experticia los miembros de dicha Comisión y,   que en cierta medida se relaciona con algunos de los temas abordados en el   proyecto de ley, específicamente con el artículo 2 y 3.    

Conclusiones    

62.    En el estudio formal de las   objeciones gubernamentales la Corte encontró que en la aprobación del Informe en   la Plenaria de la Cámara de Representantes se había presentado un vicio de forma   de carácter subsanable que fue la falta de aprobación nominal y pública. Por   intermedio del Auto 505 de 8 de mayo 2018 se ordenó la subsanación de dicho   vicio mediante la aprobación en la Plenaria de la Cámara, dando lugar a que el   28 de agosto del presente año se efectuara la votación nominal y pública con una   aprobación de 108 votos por el sí y 1 voto por el no, cumpliéndose de este modo   con todos los requisitos formales en el trámite de las objeciones.    

63.    En relación con el control   material de las objeciones gubernamentales relacionados con la posible violación   de los artículos 142, 151 y 157 numeral 2 de la Constitución, la Sala consideró   que las objeciones propuestas por el Gobierno eran infundadas dado que en el   contenido del proyecto confluyen temas podían ser tramitados por la Comisión   Segunda (ley de honores) o por la Comisión Cuarta (temas presupuestarios, del   Plan Nacional de Desarrollo y del marco fiscal de mediano plazo), y que la   decisión del Presidente de la Cámara de que dicho proyecto fuera tramitado en   primer debate por la Comisión Cuarta no fue irrazonable dado el carácter   multitemático del proyecto de ley.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución    

RESUELVE:    

DECLARAR INFUNDADAS las objeciones de   inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley No. 065/16 Cámara – 208/16 Senado, “por la cual la   Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del   departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria   ‘La Vorágine’”.    

Notifíquese, comuníquese, y   cúmplase,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO   OCAMPO    

Magistrado    

Ausente en permiso    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folio 43, cuaderno 1.    

[2] Folios 47 a 49, cuaderno 1.    

[3] Folio 52, cuaderno   1.    

[4] Folio 54, cuaderno 1.    

[5] Folios 57 y 58, cuaderno 1.    

[6] Folio 59, cuaderno 1.    

[7] Folios 69 a 75, cuaderno 1.    

[8] Folio 77, cuaderno 1.    

[9] Folios 87 y 88, cuaderno 1.    

[10] Folios 90 a 92, cuaderno 1.    

[11] Folios 110 a 119, cuaderno 1.    

[12] Folios 120 a 123, cuaderno 1.    

[13] Folios 125   a 131, cuaderno 1.    

[14] Folios 166 y 167, cuaderno 2.    

[15] Folios 169 a 173, cuaderno 2.    

[16] Folio 178, cuaderno 2.    

[18] Folio 186, cuaderno 2.    

[19] Folio 181, cuaderno legislativo.    

[20] Folio 7, cuaderno 1.    

[21] Ibídem.    

[22] Sentencia C-792 de 2000.    

[23] Folio 7, cuaderno 1.    

[24] Folio 8, cuaderno 1.    

[25]   Sobre el particular, afirmó que según la sentencia C-948 de 2014 las leyes de   honores  “deben ser dictadas dentro de los criterios de prudencia, razonabilidad y   proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de    decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias   estatales en materia de gasto público”. Cfr. Folio 9.    

[26]  Artículo 2: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes   funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer   debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de   su competencia. Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las   Cámaras serán siete (7) a saber: (…)    

Comisión   Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19)   miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: política internacional;   defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y   consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria;   relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos   diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras;   nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos;   servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.   (…)    

Comisión   Cuarta. Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27)   miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de   presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de   bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y   marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos   nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa. (…)”.    

[27] Folio 9, cuaderno 1.    

[28] Folio 10, cuaderno 1.    

[29] Norma declarada inexequible en la sentencia   C-025 de 1993, sin que de ello se hubiere dejado constancia en las objeciones   presentadas.    

[30] Folio 10, cuaderno 1.    

[31]   “Parágrafo 2o. Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté   claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo   enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de   materias afines”.    

[32] Folio 13, cuaderno 1.    

[33] Ibídem.    

[34] Folio 14, cuaderno 1.    

[35] Ibídem.    

[36] Ibídem.    

[37] Folios 17 a 28, cuaderno 2.    

[38] Se hace referencia   a que se recibió el día 24 de julio de 2017. Folio 20, cuaderno 1.    

[39] Folio 21, cuaderno   1.    

[41] Folio 24, cuaderno   1.    

[42] Folio 25, cuaderno 1.    

[43] Folio 26, cuaderno   1.    

[44] Ibídem.    

[45] La base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en   las consideraciones expuestas en la sentencia C-093 de 2018.    

[46] La objeción, en cuanto a su alcance, puede ser   total o parcial. Es total cuando implica la oposición frente a la integridad de   la iniciativa y parcial cuando se limita a atacar uno o varios de sus artículos.    

[47] Ley   5ª de 1992, artículo 186.    

[48] Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.    

[49]   Artículos 167 y 241.8 de la Constitución.    

[50]   Artículo 167 de la Constitución.    

[51] Constitución Política, artículo 241.8.    

[52] Sobre esta posibilidad, en la citada   sentencia C-805 de 2001, se expuso que: “encuentra la Corte que comoquiera que las modificaciones que se   introduzcan por las cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no   pueden tener alcance distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse   que hay una insistencia en los términos del artículo 167 y que   corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo las   diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible   introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo   hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los   términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el   examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas” Énfasis por fuera del texto original.    

[53]   La base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en la metodología   seguida en la sentencia C-093 de 2018.    

[54] Publicadas en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 2017.    

[55]   Publicado en las Gacetas del Congreso Nº. 958 y 948 de 2017 Cámara y Senado,   respectivamente.    

[56] De   acuerdo con lo preceptuado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que reza “en   los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden   suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los   de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere   feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.   Sobre el particular, consúltense las sentencias C-625 de 2010, C-321 de 2009,   C-452 de 2006, C-579 de 2002 y C-380 de 1995, entre otras.    

[57]  Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.    

[58]  Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 49 de 2018.    

[59] Folio 142,   cuaderno legislativo.    

[60] Ibídem.    

[61] Folio 143 del   Cuaderno de trámite. El sello de recibido con la firma de dicha funcionaria se dio a las    2:50 p.m.     

[62]   Folios 143 a 146, cuaderno legislativo.    

[63] Folios 69 y 75, cuaderno 1.    

[64]   Folios 1 a 6, cuaderno legislativo.    

[65] Constitución   Política, artículo 115, inciso 2: “el Gobierno   Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del   despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el   Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio   particular, constituyen el Gobierno”.    

[66] Ley   1431 de 2011, artículo 2, inciso 5: “las actas de las sesiones plenarias,   comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las   ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo   deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la   rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con   esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”.    

[67]   Sentencias C-313 de 2014, C-076 de 2012, C-730 de 2011 y C-093 de 2018, entre   otras.    

[68]   Folios 147 y 148, cuaderno legislativo.    

[69]   Perteneciente al Partido Liberal.    

[70] Perteneciente al Partido Liberal.    

[71]   Perteneciente al Partido Conservador Colombiano.    

[72]   Perteneciente al Partido Centro Democrático.    

[73]   La conceptualización de estos requisitos se sustenta en las consideraciones   expuestas en la sentencia C-093 de 2018.    

[74]  Constitución Política, artículo 161.    

[75] Ley   5ª de 1992, artículo 187.    

[76]   Ibídem.    

[77]  Constitución Política, artículo 161.    

[78]   Ibídem.    

[79]   Sentencia C-406 de 2013.    

[80]   Folios 149 a 153, cuaderno legislativo.    

[82]   La jurisprudencia ha resaltado la necesidad de determinar si cualquier   irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de devenir en un vicio de   inconstitucionalidad, acudiendo al principio de instrumentalidad de las formas   que consiste en realizar una interpretación teleológica de la norma conforme al   fin sustantivo que esta persigue. Al respecto, en sentencia C-093 de 2018, la   Corte reiteró la C-240 de 2012 y consideró que: ‘No toda falla procedimental constituye un vicio de   inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su   convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que conlleva   su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo [C-737   de 2002], claro es, sin   pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger   importantes valores sustantivos, como el principio democrático. Para determinar   la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe   contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad   conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la   invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya   referida, donde explicó (…) ‘[p]or ello, para determinar si un vicio de   procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad   del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta   valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de   las formas’.’ En esos términos, se afecta la constitucionalidad ante   supuestos donde los vicios de procedimiento ‘i) vulneran algún principio o valor   constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática   en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica   institucional diseñada por la carta política [C-473 de 2004]’.   Sin embargo, pueden concurrir situaciones en que las“irregularidades (…) no tengan la entidad para   configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido   por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el   Congreso que conllevó la formación de la ley [C-737 de   2002]”.    

[83] Ley   5ª de 1992, artículo 187: “Composición. Estas Comisiones estarán integradas   por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron   en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y   quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las   Plenarias. (…)” (negrilla fuera de texto original).    

[84] Folio 1, cuaderno legislativo.    

[85] Folios 36 y 76, cuaderno legislativo.    

[86]   Folios 100 y 128, cuaderno legislativo.    

[87]  Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.    

[88] Sentencia C-076 de 2012.    

[89] Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. (…)En   todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en   tales Comisiones.”    

[90]   Gacetas del Congreso Nº. 958 de 2017 -Cámara- y 948 de 2017 -Senado-.    

[91] Constitución Política, artículo 161: “(…) Previa publicación por lo menos con un día de   anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las   respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste   la diferencia, se considera negado el proyecto”.    

[92]   Acta Nº. 42, publicada en la Gaceta 173 de 20 de abril de 2018.    

[93]   Acta Nº 007, publicada en la Gaceta 039 de 8 de febrero de 2019.    

[94] Ver Autos 031, 032, 086 y 242 de 2012, y Auto 255 de 2016.    

[95]  Según el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 la mayoría absoluta es la adoptada   por la mitad de los votos de los integrantes de cada una de las Cámaras.    

[96] Esta   posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-985 de 2006, C-1040   de 2007, C-866 de 2010, C-663 de 2013, C-432 de 2017, entre otras.     

[97] En dicha sentencia se indicó que, “Al prescribir que se   realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que   la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto   que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las   objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de   las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones   especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el   procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general   la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la   insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas   cámaras CP art. 167)”.    

[98] Según el art. 116 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la cuarta parte   de los miembros.    

[99] En virtud del art. 116 de la Ley 5ª de 1992, equivale a la mitad parte   de los miembros.    

[100] 10 Senadores se ausentaron con excusa.    

[101] En   igual sentido, obra en el expediente certificación remitida por el Secretario General del Senado de la República el 25   de abril de 2017, cfr. folios 57 y 58, cuaderno 1.    

[102]  Conforme al art. 117 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la mitad más uno   de los integrantes de la célula legislativa.    

[103]   Esta información fue corroborada en certificación remitida por el Secretario   General de la Cámara de Representantes el 31 de mayo de 2018, cfr. Folio   88, cuaderno 1.    

[104] 7 Representantes se ausentaron con excusa.    

[105]  Sobre este punto, en la sentencia C-885 de 2004, la Corte afirmó: “de   conformidad con el artículo 162 superior las objeciones gubernamentales  aun   proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos   legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos   primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue   objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del   artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como   máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas   adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno   Nacional”.    

[106]   Acta N°. 42, publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20 de abril de 2018.    

[107] el   Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de   2019.    

[108] En   Auto 476 de 2017 se señaló “Del trámite dado a las objeciones   gubernamentales, es necesario examinar dos aspectos que podrían materializar   vicios en el procedimiento: (a) la falta de congruencia entre el contenido   normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el   informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso y, (b) la   regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria en la Cámara de   Representantes, una vez abierta la votación del informe respecto de las   objeciones gubernamentales”.    

[109] Artículo 2º.    

[110] Ibídem.    

[111]   Artículo 146: “Cuando un proyecto de ley verse sobre varias materias será   repartido a la Comisión de la materia predominante, pero ésta podrá solicitar de   las demás Comisiones competentes un concepto sobre el mismo, así no sea de   forzoso seguimiento. Las leyes con contenido de superior jerarquía posibilitan   la constitucionalidad de otras de rango inferior incluidas durante su trámite o   proceso legislativo, si no fueren rechazadas según los procedimientos   constitucionales y reglamentarios”. Declarado inexequible en sentencia C-025   de 1993.    

[112] Sentencia C-540 de 2001.    

[113] En   ella se realizó el control de constitucionalidad de las objeciones   gubernamentales  al proyecto de “Por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 450   años del Municipio de Marmato, Departamento de Caldas y se dictan otras   disposiciones”.    

[114] En   la cual se adelantó el control de constitucionalidad de las   objeciones gubernamentales al proyecto de Ley No. 195 de 2008 Senado, 369 de   2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la   coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La   Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.    

[115]  Que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1402 de 2010 “por   la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El   Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el   departamento del Tolima.”    

[116]   La Casa Amézquita construida entre 1909 y 1910, ubicada en Orocué, es una   vivienda llanera de bahareque y palma en donde José Eustasio Rivera escribió   parte de la obra la Vorágine. Ver: Flor Alba Niño Fernández, Isabel Acevedo   Vargas, Martha Liliana Moreno, “Caracterización de los atractivos turísticos   identificados en el municipio de Orocué – Casanare mediante el diseño de una   cartilla divulgativa”, Informe trabajo final para optar al   grado de especialista en gerencia de proyectos; Universidad Minuto de Dios,   Orocué, p. 38, 2017.    

[117]   Puntualmente en lo referido al artículo 4 de la Ley 1753 de 2015, que para   la consolidación de los tres pilares del plan nacional de desarrollo, esto es,   la paz, la equidad y la educación, establece unas   estrategias transversales, a saber: “1. Competitividad e infraestructura   estratégicas 2. Movilidad social 3. Transformación del campo 4. Seguridad,   justicia y democracia para la construcción de paz 5. Buen gobierno 6.   Crecimiento verde”. En tal sentido, incorporó las siguientes estrategias   regionales, para establecer las prioridades para la gestión territorial y   promover su desarrollo: “Llanos Orientales: Medio ambiente, agroindustria y   desarrollo humano: para el crecimiento y bienestar”.