C-165-15

           C-165-15             

Sentencia C-165/15    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN   SUELO RURAL-Adaptación a   formas de vida campesinas estrechamente asociadas a procesos de producción de   alimentos/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-No   pueden implementarse en áreas que conforman el Sistema Nacional de Áreas   protegidas    

La norma podría interpretarse en un sentido que   resultaría violatorio del artículo 65 Superior, el cual ordena proteger   especialmente la producción de alimentos. Tal entendimiento, ajustado al texto   legal pero no a la Constitución, implica entonces que en el orden puramente legislativo   dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio en   el cual se inserten, y admite la posible transformación sustantiva de los modos   de vida campesinos vinculados a la producción alimentaria. Dado que hay otra   interpretación, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la Corte   condiciona la exequibilidad de la norma en primer término a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida   campesinas que estén estrechamente asociadas a los procesos de producción de   alimentos. La Corte sostuvo conforme a la   Constitución que una ley solo admite la sustracción de áreas del Sistema de   Nacional de Áreas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales   como los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisión   legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participación   ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisión legislativa con   estas características, esté por eso desprovista de control conforme al resto del   ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una   decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que   hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso, sobre la inclusión de estas   áreas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretación conforme a la   Constitución indica que estos no pueden implementarse en las áreas que conforman   el Sistema de Áreas Protegidas.    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN   SUELO RURAL-Aptitud de la   demanda    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Política interinstitucional para   solución de vivienda    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Contenido/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL   NACIONAL-Jurisprudencia constitucional    

CLASES DE SUELO-Caracterización    

SUELOS URBANOS-Características    

Como suelos urbanos se pueden   considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con infraestructura   vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose   su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de 1997 art 31). Es posible   clasificar en esta categoría las zonas territoriales con procesos de   “urbanización incompletos”, comprendidos en áreas consolidadas con edificación,   y “que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de   ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé asimismo que el área urbana debe   ser delimitada por perímetros, dentro de los cuales se pueden incluir centros   poblados de corregimientos, pero no es admisible “en ningún caso” que el   perímetro urbano sea mayor que el “denominado perímetro de servicios públicos o   sanitarios” (ídem inciso 2).    

SUELOS RURALES-Características    

Como suelos rurales se pueden   clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de   oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de   explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art   33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como   suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos con   formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de   expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos   pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de   intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios   públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y   en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos   “correspondientes a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley 388   de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones   con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas   sin un previo proceso institucional de incorporación al perímetro urbano de   conformidad con los parámetros legales.      

EXPANSION URBANA-Características    

Como de expansión urbana pueden   considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano durante   la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art 32). Esta   determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la ciudad, y   estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura para el   sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres,   y parques y equipamiento colectivo de interés público o social” (ídem). Pueden   incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo concertado”; es decir,   áreas que se habilitan para la expansión urbana con la condición de que   previamente se adelanten procesos para definir la conveniencia y condiciones de   tal habilitación, y de que se efectúe la adecuación y habilitación urbanística a   cargo de sus propietarios (ídem).    

SUELOS DE PROTECCION-Características    

En cualquiera de las clases de suelo   puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protección, a la cual   pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la urbanización debido a   sus características “geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar   parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras   para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas   y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos” (L 388 de   1997 art 35).    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Problemas que buscan enfrentar    

Los Macroproyectos de Interés Social Nacional pretenden   responder al problema sintetizado en el déficit de vivienda formal. Esta   problemática tiene distintos elementos, de los cuales la Corte se limita a   destacar los siguientes: a) los atinentes a la insuficiente disponibilidad de   suelo habilitado para la construcción de vivienda formal en general; b) al   déficit de suelo para la oferta de vivienda de interés social y prioritario; y   c) al desequilibrio originado en el déficit global de unidades de vivienda   formal para cubrir la demanda del mercado, representada en el número de hogares   nuevos y acumulados.    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Fines    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Categorías    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones y contenidos mínimos   generales    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones específicas en área rural    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Procedimientos legales    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN   SUELO RURAL-La Constitución   no prohíbe expresamente realización de proyectos de solución de vivienda de   amplio alcance en suelo rural/REALIZACION DE PROYECTOS DE SOLUCION DE   VIVIENDA DE AMPLIO ALCANCE EN SUELO RURAL-Margen de lo permitido en este   campo es amplio pero no absoluto    

ZONAS RURALES-No todas son portadoras de valores ambientales o alimentarios   protegidos por la constitución    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos   internacionales de protección/DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Concepto según   jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Carácter progresivo    

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance    

La Constitución admite que la satisfacción plena de los   derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los   cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de   recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta   ‘gradualidad progresiva. El mandato de progresividad no debe ser entendido como una   justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones de cumplimiento inmediato o en el corto plazo y   obligaciones que demandan un desarrollo progresivo    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Antes de su adopción, el ordenamiento   prevé una serie de controles en materia ambiental    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Adaptación a formas de vida rurales    

SISTEMA DE AREAS PROTEGIDAS-Contenido y alcance    

AREAS PROTEGIDAS-Sujetas a protección especial    

Referencia: Expediente D-10444    

Actor: Rafael Ernesto Ferrer Padrón    

Acción pública de inconstitucionalidad contra el   parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para   promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para   promover el acceso a la vivienda’    

Magistrada Ponente:    

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad   consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano   Rafael Ernesto Ferrer Padrón demanda el parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de   2011 ‘Por la cual   se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan   otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda’. En su concepto, la norma desconoce los artículos 8,   65, 79 y 334 de la Carta.   Mediante auto del 16 de septiembre de 2014 se admitió la acción, y se ordenó   comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República,   al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, al   Ministerio de Ambiente y Desarrollo, a la Cámara Colombiana de Construcción, al   Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional del Departamento de   Ingeniería Civil y Ambiental de la Universidad de Los Andes, a las Facultades de   Derecho de las Universidades Externado y Nacional, y a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y   fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art   242 y Dcto 2067/91 art 7).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe y resalta la norma acusada   parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48116 de junio 30 de 2011:    

“LEY 1469 DE 2011    

(junio 30)    

Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011    

Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta   de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a   la vivienda.    

El Congreso de   Colombia    

DECRETA:    

 […]    

ARTÍCULO 2o. MACROPROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. Los macroproyectos de   interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y de   actuaciones urbanísticas, definidas de común acuerdo entre el Gobierno Nacional   y las administraciones municipales y distritales en el ámbito de sus respectivas   competencias, para la ejecución de operaciones urbanas integrales de impacto   municipal, metropolitano o regional que garanticen la habilitación de suelo para   la construcción de vivienda y otros usos asociados a la vivienda y la   correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte,   de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos.    

Los   Macroproyectos de Interés Social Nacional deberán atender de forma preferente el   déficit de vivienda de la respectiva entidad territorial, y establecer   mecanismos para asegurar que los hogares de menores ingresos y la población   vulnerable puedan acceder a las soluciones habitacionales que produzcan los   Macroproyectos.    

PARÁGRAFO. Los Macroproyectos de interés social nacional podrán   localizarse en suelos urbanos, de expansión urbana o rural, según   lo previsto en el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997.   En todo caso, las operaciones urbanas integrales que se adopten por medio de los   Macroproyectos de que trata esta ley definirán las condiciones para habilitación   urbanística de los predios a los que se les asigne el tratamiento urbanístico de   desarrollo o de renovación urbana.”.    

3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer   Padrón solicita declarar inexequible el parágrafo (parcial) del artículo 2, de   la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para   promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para   promover el acceso a la vivienda’. En   su concepto, la disposición citada vulnera los artículos 8, 65, 79 y 334 de la   Constitución, por   los tres cargos que se sintetizan a continuación:    

3.1. En primer término, considera que la   norma acusada vulnera los artículos 8 y 79 de la Carta Política, en tanto   permite que los Macroproyectos de interés social nacional se localicen en suelo  “rural”, aun cuando este último tenga una vocación agropecuaria y   forestal que busca compensar los “nocivos efectos ambientales que generan   fenómenos como el de la contaminación en las grandes urbes”. La disposición   demandada a su juicio autoriza a desarrollar  Macroproyectos en los suelos   rurales incluso si con ellos se llegan a afectar las riquezas naturales, la   diversidad e integridad del ambiente, y las áreas de especial importancia   ecológica, a pesar de que estos aspectos ambientales están expresamente   protegidos por las normas constitucionales mencionadas. Dice que a partir de la   expedición de la Constitución de 1991, la preservación del suelo rural es   fundamental para mantener un equilibrio ambiental y para reparar las   afectaciones producidas a la naturaleza por la urbanización e industrialización   del suelo. Explícitamente señala:    

“[…] Existen terrenos que se protegen de   los procesos de urbanización estos suelos son los denominados rurales o   rústicos. Éstos son, por definición, terrenos no aptos para el uso urbano, por   su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de   recursos naturales y actividades análogas, así como usos recreativos. En   concordancia con lo anterior, el área rural excluye de esta denominación las   áreas urbanas y las de expansión.    

Teniendo en cuenta las características y la   destinación del suelo rural resulta claro que él es un factor determinante en la   preservación del medio ambiente y en ese sentido es posible adecuarlo dentro del   concepto de riqueza natural de la Nación que establece la Constitución ya que   dentro de sus potenciales usos se encuentra el de ser reserva forestal pero   también el agrícola y ganadero, lo que sin duda alguna permite mantener un   equilibrio entre el área urbana y el área rural convirtiéndose en un pulmón de   oxígeno para las grandes urbes y otorgando una mejor calidad de vida a los   habitantes de estas, a la par que asegurando una reserva territorial para   garantizar la seguridad alimentaria y salvaguardando importantes porciones de   territorio de la depredación de suelo que resulta del crecimiento desordenado e   irracional de las ciudades”.    

3.2. En segundo lugar, en su criterio, al   autorizar la realización de Macroproyectos en zonas rurales la norma cuestionada   supone una vulneración del artículo 65 de la Constitución, que contempla el   deber de proteger especialmente la producción de alimentos. Al habilitar los   Macroproyectos en suelo rural, el precepto demandado “imposibilita que en   dichos terrenos”, en los cuales efectivamente se desarrollen los   Macroproyectos de interés social nacional, “se puedan realizar actividades   agrícolas que están directamente relacionadas con la soberanía alimentaria del   país”. Sostiene que los suelos rurales están estrechamente relacionados con   el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas, y por lo mismo que su   preservación es fundamental para mantener la producción de alimentos necesaria a   efectos de abastecer a todo el país. La disposición acusada viola entonces el   deber de proteger especialmente la producción de alimentos, al permitir que se   adelanten Macroproyectos en zonas donde precisamente tiene lugar la producción   alimentaria nacional.    

3.3. Finalmente, el actor aduce que la   norma demandada vulnera un principio previsto en el artículo 334 de la   Constitución, según el cual el Estado está a cargo de la dirección general de la   economía bajo la condición de preservar el ambiente sano. En su criterio, al   admitir la realización de Macroproyectos en suelo rural, la disposición acusada   contraviene este precepto, pues a su modo de ver “el suelo rural no es apto   para uso urbano por razones de oportunidad o por su destinación, entre otras, a   usos agrícolas o forestales”. Al cambiarse mediante ley la destinación de   estos suelos, se crea la posibilidad de perjudicar de forma irremediable la   fauna y la flora de la nación, y el modo de vida de las comunidades campesinas   que podrían irreparablemente perturbado su territorio y cotidianidad. Lo cual   adquiere, por demás, una especial relevancia constitucional en el contexto de un   mundo “donde el calentamiento global amenaza día tras día más con generar   grandes crisis ambientales”.    

IV.   intervenciones    

Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

4. Por medio de apoderado, la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República interviene para solicitarle a la Corte un   pronunciamiento inhibitorio. Sostiene que la demanda no es apta por cuanto no es   en primer término específica. A su juicio, al actor plantea que el desarrollo de   Macroproyectos en zonas rurales conduce inexorablemente a la vulneración del   medio ambiente, a la expoliación de las riquezas naturales y a la afectación de   la diversidad e integridad ecológica. No obstante, aventura esa consecuencia   “sin un sustento fáctico o jurídico adecuados”. La acción pública se edifica   así, según esta intervención, sobre “un silogismo demasiado simple, rebasado   por una realidad de mayor complejidad”. Por lo mismo, el concepto de   violación que plantea el ciudadano propone una argumentación insuficiente, pues   “a ojos de un lector medianamente agudo”  la admisión de Macroproyectos en zonas rurales no implica necesariamente “el   sacrificio de los recursos naturales”, a menos que “dichas obras se   ofrecieran desprovistas de los mínimos requerimientos de sostenibilidad   ambiental”, lo cual es impensable en un mundo como en el que vivimos, ya que   desde su perspectiva la sociedad actual es “consciente de la importancia del   cuidado de los recursos naturales”.    

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

5. En su intervención este Ministerio solicita declarar   exequible la disposición acusada. Comienza con una precisión detallada sobre el   contexto normativo en el cual se inserta la norma legal. Dice que el Congreso   instituyó los Macroproyectos sin desconocer las competencias de las autoridades   municipales y distritales, y sin violar las normas constitucionales que les   atribuyen a los Concejos municipales y distritales la función de reglamentar los   usos del suelo. Aparte, los Macroproyectos se inscriben en el marco de los   procesos de formulación, adopción y reforma de los planes de ordenamiento   territorial y, en consecuencia, están sujetos a las normas de mayor jerarquía   que existen por ejemplo en materia de participación de las distintas autoridades   institucionales y de protección ambiental. La realización de Macroproyectos   tampoco desconoce la regulación relativa a las zonas de reserva agrícola,   prevista en el Código de Régimen Municipal, y la norma cuestionada admite pero   sólo excepcionalmente intervenir suelos clasificados por el Instituto Geográfico   Agustín Codazzi en los niveles I, II y III cuando “se requiera en razón de   las necesidades de la expansión urbana, siempre que se hubieren agotado los   [suelos] previstos con tal fin en el respectivo plan de desarrollo y no sea   posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condición”. Por lo   cual, en síntesis, el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011 dice a su   juicio:    

“[…] que los suelos clases agrológicas I, II, y III no   sean considerados para el desarrollo urbano, sin embargo reconociendo la   dinámica urbana de los municipios donde se concentran las necesidades de   vivienda del país, considera excepcionalmente la posibilidad de plantear   desarrollos urbanos en estos tipos de suelos siempre y cuando se justifique que   no existen suelos de otra condición que puedan ser habilitados para el   desarrollo de actividades urbanas, de manera tal que esta situación no es la   generalidad sino la excepcionalidad y la misma se encuentra condicionada a la   presentación de los soportes respectivos, considerando que en todo caso para la   utilización de esta clase de suelos se debe adelantar el ajuste especial del   POT”.    

6. El fin que tiene la disposición demandada, en   concepto de este Ministerio, es por una parte planificar el crecimiento   demográfico y urbano, y por otra enfrentar el déficit actual y porvenir en   materia de vivienda adecuada. En cuanto al ordenamiento de la expansión   demográfica y la densificación urbana, sostiene que un estudio del Departamento   Nacional de Planeación señaló que en Colombia el 76% de la población total   habita actualmente en ciudades y, en un futuro, en el año 2050 se estima que la   población urbana se incrementará en 18 millones de personas. Asimismo, dicho   estudio indicó que el país cuenta en la actualidad con “18 aglomeraciones   urbanas conformadas por 151 municipios”, que concentran al 65% de la   población total y al 79,4% de la urbana. La misma investigación dice asimismo   que la tasa de crecimiento habitacional tiende a disminuir en el núcleo   principal de las urbes, y que la expansión demográfica se concentrará “en   municipios pequeños localizados en su entorno”. Por lo tanto, la realización   de Macroproyectos en dichos municipios, aledaños a las grandes urbes, resulta   útil no sólo para proveer soluciones de vivienda a la diáspora, sino además para   ordenar el con crecimiento poblacional los movimientos de expansión urbana.    

7. Esta Ley se justifica en la constatación efectiva   del déficit de suelo para soluciones de vivienda, entre otras, en las   principales ciudades del país. Así, señala que en Bogotá, Medellín y Cali, las   necesidades de suelo son invariablemente superiores a la actual disponibilidad   de suelo potencial para vivienda. Esto se debe no sólo a la insuficiencia de   suelos, sino también a la ausencia “de políticas de vivienda a nivel local y   la falta de articulación de los diferentes niveles territoriales para promover   estrategias, la falta de acciones e instrumentos necesarios para brindar   cobertura al déficit de vivienda de interés social en perspectiva regional   generando un estancamiento de la oferta de VIS en las entidades territoriales   del país, lo cual favorece el desarrollo de asentamientos informales y el   incremento del déficit habitacional”. Los Macroproyectos regulados en esta   Ley busca entonces no articular la actuación del Estado en sus diferentes   niveles, permitir la participación del sector privado, y maximizar el uso del   suelo para satisfacer las necesidades de vivienda, con altos estándares de   calidad urbanística y ambiental. Con lo cual se logra ordenar el territorio, el   crecimiento poblacional, el desarrollo y la expansión urbana.    

8. Tras exponer entonces los cometidos y el   procedimiento de diseño e implementación de los Macroproyectos, la intervención   del Ministerio se orienta a señalar por qué la norma acusada no viola las normas   constitucionales invocadas en los cargos. Primero señala que no se desconocen   los artículos 8 y 79 de la Constitución, los cuales ordenan proteger las   riquezas naturales y el ambiente sano, en tanto todas las categorías de   Macroproyectos previstas en la Ley requieren o bien ajustarse al POT o bien   introducirle a este un ajuste especial, y en cualquier caso esto supone una   previa evaluación de impacto ambiental y la participación ciudadana. En segundo   lugar, en lo que se refiere al cargo por supuesto desconocimiento del artículo   65 de la Carta sobre protección especial a la producción de alimentos, sostiene   que esta norma constitucional no puede leerse al margen de lo previsto en el   artículo 51 Superior, que consagra el derecho a una vivienda digna. La norma   acusada busca satisfacer el derecho a la vivienda adecuada sin afectar la   totalidad del suelo rural. El Decreto 1310 de 2012, que reglamenta precisamente   esta Ley, prevé aparte que el desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales   clasificadas por el IGAC en los niveles I, II o III debe justificarse en la   imposibilidad de implementarlos en otras áreas. Finalmente indica que no se   desconoce el artículo 334 de la Constitución, ya que los Macroproyectos se   estructuran sobre el cumplimiento de las normas de protección y sostenibilidad   ambientales.[1]    

Facultad de Derecho de la Universidad Externado de   Colombia. Grupo de Investigación en Derecho Administrativo    

9. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo   de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia interviene   para ofrecer un “concepto especializado” sobre la disposición legal   acusada y solicitarle a la Corte declarar inexequible el precepto demandado.   Considera que la norma acusada, al permitir el desarrollo de Macroproyectos de   Interés Nacional en zonas rurales, desdibuja las fronteras entre suelos rurales,   urbanos y de expansión urbana que había previsto la Ley 388 de 1997 para   garantizar la sostenibilidad ambiental y un mejor ordenamiento del territorio y   de los procesos de urbanización, y por lo mismo la disposición demandada resulta   inconstitucional. Dice al respecto que “la existencia de una clasificación de   los suelos se muestra adecuada a efectos de buscar la preservación del medio   ambiente”, y que el proceso de urbanización de suelos rurales hace   desaparecer las fronteras entre las distintas clases de territorios, con lo cual   se afectan entonces no sólo el ambiente sano sino también la vocación agrícola   de los suelos rurales. El escrito de intervención señala en síntesis:    

“[s]egún lo expuesto, se considera que la autorización   para localizar los Megaproyectos de interés social nacional en suelo rural,   implica la eliminación de facto de las clases de suelo establecidas en la Ley   388 de 1997, pues se está afirmando que en todos los suelos se permite la   urbanización. Es decir, se desconoce que el suelo rural, por definición, no   admite el uso urbano por razones de oportunidad, o por su destinación a usos   agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y   actividades análogas. En otras palabras, la expresión demandada constituye una   amenaza latente para la preservación y garantía del medio ambiente pues, se   autoriza el desconocimiento de los parámetros de planificación del uso del   suelo”.    

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de   la Universidad Nacional de Colombia    

10. La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y   Sociales de la Universidad Nacional de Colombia interviene para solicitar que se   declare la inexequibilidad de la norma en lo que respecta a la posibilidad de   desarrollar Macroproyectos en suelo rural, pues “no son compatibles con los   fines constitucionales de estas áreas”. Considera que hasta la expedición de   la Ley 1469 de 2011, a la cual pertenece la disposición acusada, la Ley 388 de   1997 impedía que en suelos rurales y suburbanos se generaran derechos de   edificabilidad, pues en ninguno de ellos era procedente desarrollar usos   urbanos. Con la norma acusada se crea entonces una habilitación general   contraria, que entra en conflicto con los artículos 64, 65 y 66 de la   Constitución, los cuales buscan fijar límites y principios orientadores a la   acción del Estado en materia rural. Dice que estas normas le ordenan al Estado   “crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los   trabajadores a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud,   vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle   prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades   agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de   obras de infraestructura física en el campo”.    

11. Específicamente en lo que hace referencia al   artículo 65 de la Carta, estima que el mismo contempla una figura “rica y   poliédrica”, que ha sido desarrollada por la Corte por ejemplo en la   sentencia C-644 de 2012. La norma constitucional citada busca garantizar la   “seguridad y autonomía alimentaria interna”. Persigue además asegurar el   “desarrollo integral” del sector rural. Por ende, la “cuestión agraria”   debe ingresar en la agenda pública de las autoridades estatales dentro de   “una visión de conjunto” en la cual se logre una “mejora del proceso   productivo y la eficiente extracción de los elementos de la naturaleza, sin   descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de   las condiciones de vida de la población campesina”. El campo no puede ser   visto entonces sólo como un área geográfica especial, sino como un “bien   jurídico” que hace posible la satisfacción de derechos subjetivos   individuales, sociales y colectivos, y como “herramienta básica de la   pervivencia y el progreso personal, familiar y social, en particular, de las   sociedades tradicionales étnicas y campesinas que lo habitan y usan de unas   determinadas maneras”. En consecuencia, los programas de intervención en el   sector rural “deben también obedecer a los objetivos de fortalecimiento   productivo del campo colombiano”, lo cual es imposible en el caso de los   Macroproyectos de vivienda regulados en la Ley 1469 de 2011.    

Cámara Colombiana de la Construcción –CAMACOL –    

12. CAMACOL le solicita a la Corte declarar exequible   el segmento normativo acusado. Además de presentar el contexto legislativo   previo a la Ley 1469 de 2011 y el contenido de la norma específica demandada, la   intervención centra sus argumentos de constitucionalidad en primer lugar en el   déficit de vivienda que estos Macroproyectos pretenden enfrentar en zonas   rurales. Indica que de acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de   Desarrollo en Colombia un 37% de la población presentaba para el año 2012   problemas de escasez o de calidad en materia habitacional. En el sector rural,   el DANE advirtió a partir del Censo del año 2005 que un 68,25% de la población   presentaba necesidades habitacionales. En abril de 2013, quien para entonces era   Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural[2]  manifestó que según nuevos datos del DANE el déficit habitacional del sector   rural representaba el 55% del total nacional.[3]  En este contexto deficitario de soluciones de vivienda en el sector rural se   inscribe entonces la disposición demandada de Ley 1469 de 2011, que prevé la   posibilidad de implementar Macroproyectos en suelo clasificado como rural.    

13. Ahora bien, a lo anterior agrega que la   construcción de Macroproyectos en zonas rurales no supone por sí misma   desconocer los estándares de sostenibilidad ambiental y de protección a la   producción de alimentos. CAMACOL no comparte la equiparación que hace el actor   entre suelo rural e ineptitud constitucional para la implementación de usos y   actividades urbanas. El ciudadano demandante plantea –según esta intervención-   que “toda porción de terreno rural tiene implícita una inmodificable   destinación agropecuaria o la existencia de valores ambientales de forzosa   protección”, premisa con la cual la Cámara Colombiana de la Construcción no   está de acuerdo. El suelo rural colombiano está compuesto por partes que no   tienen características idénticas entre sí, aun cuando presentan rasgos en común   relevantes a la luz de la ley. El artículo 33 de la Ley 388 de 1993 prevé por   eso que el carácter rural de un suelo depende de “razones de oportunidad”  o de “su destinación” a determinadas actividades. La clasificación como   rural de un suelo es entonces fruto de una política de manejo de acuerdo con la   legislación, que puede estar orientada a controlar la oferta de un área   territorial, a estimular o no ciertas actividades económicas y a densificar o no   determinados centros de aglomeración humana. Por lo mismo, la decisión de   considerar como rural una zona no necesariamente responde a su especial valor   ambiental o a su contribución a la producción de alimentos, pudiendo entonces no   estar presente ninguno de estos dos atributos. No obstante aclara que sí hay   ciertas áreas rurales especialmente protegidas:    

“[…] claro está que existen espacios que contienen   elementos de alto valor ambiental o estratégico para la producción de alimentos,   que en virtud de ello, su condición de ruralidad no puede ser modificada, sin   embargo esta clase de restricciones no devienen de la sola categorización del   suelo como rural, sino que son producto de regulaciones específicas emanadas por   las autoridades competentes que determinan sus alcances y limitaciones, las   cuales pueden ser reconocidas directamente el articulado de los Planes de   Ordenamiento Territorial o incorporadas al mismo a través de la noción de   determinantes”    

Intervención ciudadana    

15. El ciudadano Ernesto Hurtado Montilla interviene   para oponerse a la acción y solicitar que la norma sea declarada exequible. No   obstante, en su memorial, en realidad presenta argumentos sobre la ineptitud de   la demanda encaminados a solicitar la inhibición. Dice que los cuestionamientos   por supuesta violación de los artículos 8 y 79 de la Constitución no son aptos   para provocar un juicio de fondo. En su criterio, en este punto la demanda   “se fundamenta en la particular interpretación que los actores hacen de las   normas acusadas”, y no presenta un argumento claro y específico, ni formula   un problema de inconstitucionalidad derivado de la norma sino de su indebida   aplicación. Sostiene que la previsión acusada incorpora varios de los elementos   ambientales y de protección agrícola que el actor reclama. En lo que respecta al   supuesto desconocimiento del artículo 65 de la Carta, el ciudadano dice en su   intervención que también la Corte debe inhibirse, por falta de claridad,   certeza, pertinencia y suficiencia. Señala que los argumentos de la demanda no   son coherentes, no se dirigen contra una proposición deducible de la norma   acusada y no despiertan una duda acerca de su constitucionalidad. Por último, en   lo atinente al cargo por supuesta infracción del artículo 334 Superior, dice   esta intervención que carece de aptitud, y que no se vulnera su contenido   normativo.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

16. El Procurador General de la Nación, en   su concepto 5847, le pide a la Corte declarar exequible el segmento normativo   acusado. Considera que la disposición demandada permite el desarrollo de   Macroproyectos de interés social nacional en zonas rurales únicamente bajo las   previsiones del Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. Ahora bien, esta última Ley   justamente contemplan una delimitación en el uso de los suelos, y dice según el   Ministerio Público que “el suelo rural no es apto para el uso urbano en   algunas ocasiones por razones de oportunidad o en otras por destinación a los   usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y   actividades análogas”. Igualmente, la propia Ley 388 de 1997 dispuso que   habría áreas de protección y desarrollo restringido en el suelo suburbano, donde   se encuentra el suelo rural. Por lo cual, el enunciado legal que se cuestiona no   desconoce entonces los preceptos constitucionales invocados, pues “no   establece por sí sol[o] la ejecución de las operaciones en el suelo   suburbano (dentro del suelo rural), sino que, por el contrario lo que permite la   normatividad demandada es el desarrollo de los Macroproyectos de conformidad con   lo dispuesto en las disposiciones del Capítulo IV de la Ley 388 de 2007, en   donde se establecen unas restricciones de uso sobre el suelo y la vivienda, lo   que garantiza la adecuada interacción de los asentamientos rurales de los suelos   suburbanos”.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Asunto previo. Las solicitudes de   inhibición por ineptitud de la demanda    

2. La Secretaría Jurídica de la Presidencia   de la República y una intervención ciudadana sostienen que la demanda no es apta   para provocar un juicio de fondo. En su opinión, la acción pública no presenta   argumentos que despierten una duda mínima de inconstitucionalidad sobre la norma   acusada, sino que se edifican sobre la base de una aplicación indebida de la   misma. Los cuestionamientos no se sustentan –según estos intervinientes- en   razones que demuestren una afectación del ambiente, de las riquezas naturales o   de la producción de alimentos. Esos son, en síntesis, los motivos en los cuales   se funda la solicitud de inhibición. La Corte no comparte estos planteamientos y   considera que la demanda reúne los requisitos necesarios para emitir un juicio   de fondo. La acción se dirige contra una proposición que se deduce del texto   legal, pues cuestiona que la norma permita de manera abierta la implementación   de MISN en suelo rural, y las razones que expone para sustentar las acusaciones   son inteligibles, de modo que el concepto de violación es cierto y claro.   Asimismo, se propone una confrontación del precepto contenido en la ley con   normas constitucionales, por lo cual las razones son pertinentes. Los   cuestionamientos no carecen tampoco de argumentos, y estos no son vagos, de   manera que los cargos son suficientes y específicos. Más allá de si la   disposición legal acusada es inconstitucional, en concepto de la Sala Plena la   acción pública sí despierta una mínima sospecha sobre la validez de su   configuración material. Por ende, la Corte Constitucional procederá a estudiarla   y resolverla de fondo.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer   Padrón considera que el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, al admitir   el desarrollo de Macroproyectos de interés social nacional en zonas rurales,   desconoce la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales (CP art   8), el deber de proteger especialmente la producción de alimentos (CP art 65),   el derecho a gozar de un ambiente sano y a la preservación de la diversidad y la   integridad del ambiente (CP arts 79 y 334). Según el actor, el suelo rural es   por excelencia el espacio para la producción de alimentos, y en él se encuentran   además las riquezas naturales y los elementos de la diversidad y la integridad   ambiental. Dos intervinientes -las Facultades de Derecho de las Universidades   Externado y Nacional- coinciden en que la norma es inconstitucional, pero   mientras la primera dice que lo es por cuanto amenaza la integridad y diversidad   ambiental, la segunda se funda en que la realización de Macroproyectos en suelo   rural es incompatible con los objetivos constitucionales de fortalecimiento   productivo del campo colombiano. Las restantes intervenciones y el Concepto   Fiscal se oponen a la acción, pues estiman que no todo suelo rural es portador   de valores ambientales constitucionalmente protegidos, ni es por sí mismo   espacio de producción de alimentos. Aparte, manifiestan que cuando un área rural   tiene alguna de esas características la propia Ley 1469 de 2011 prevé medidas de   protección en materia ambiental y alimentaria, y mecanismos de interacción   institucional entre entes distintos órdenes territoriales y competenciales.             

4. En consecuencia, a la Corte   Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera   el legislador los deberes estatales de protección de las riquezas naturales (CP   art. 8), de preservación de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79   y 334), y de amparo especial a la producción de alimentos (CP art. 65), al   admitir la implementación de Macroproyectos de interés social nacional en suelo   rural, lo cual supone permitir que en tales áreas se ejecuten operaciones   urbanas integrales para la construcción de vivienda y otros usos asociados a la   vivienda, de la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial,   de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos   colectivos? Para responder esta cuestión la Sala Plena expondrá en primer   término el contenido de la norma legal, a la luz del contexto legislativo en el   cual se inserta. Luego se referirá a los cargos que se sintetizan en el problema   jurídico.    

El contenido de la norma acusada. Los   Macroproyectos de interés social nacional como política interinstitucional para   la solución de vivienda    

5. Los Macroproyectos de interés social   nacional (MISN) que actualmente se regulan en la Ley 1469 de 2011 y sus normas   reglamentarias estaban antes previstos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2006-2010’. Sin embargo, mediante sentencia C-149 de 2010,   la Corte Constitucional declaró inexequible este antecedente legislativo de los   MISN por cuanto en su configuración normativa el Congreso no había respetado los   principios constitucionales de autonomía territorial (CP arts. 1º, 311 y 313 numerales 1   y 7) y de coordinación y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias   atribuidas a los distintos niveles territoriales (CP art 288).[4]  Esta Corporación constató entonces que la norma controlada en ese caso implicaba   “un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los   concejos, en la medida que estos no podrán participar en las etapas de   formulación y adopción de los macroproyectos, quedando a expensas de las   decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales   quedarán subordinados los POTs”. Por lo mismo, declaró su   inconstitucionalidad sin afectar proyectos en curso. Ahora bien, la Corte aclaró   que los MISN no eran por sí mismos incompatibles con la Constitución, sino que   en su configuración debían respetarse los principios de distribución de   competencias en materia de ordenamiento territorial:    

“[n]o es que se impida la viabilidad   jurídica de los MISN, sino  que estos deben observar los principios   constitucionales, especialmente aquellos que imponen el respeto por las   competencias asignadas a las autoridades locales.”    

6.1. ¿En qué consisten los MISN?   Los Macroproyectos de Interés Social Nacional son un conjunto de decisiones y   actuaciones de orden administrativo y urbanístico, orientadas hacia construir   vivienda o soluciones asociadas a vivienda y, de forma complementaria, además   infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios   públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos (Ley 1469 de 2011 art 2).[6]  Los MISN pueden construirse en suelo urbano, rural o de expansión urbana, de   conformidad con la caracterización que se hace de cada una de estas clases en el   Capítulo IV de la Ley 388 de 1997 (art 2 parágrafo). Según el Capítulo IV de la   Ley 388 de 1997 hay tres grandes clases de suelo: urbano, rural y de expansión   urbana. Y dentro de estos géneros cabe establecer a su vez dos subcategorías de   suelo: suburbano y de protección, de conformidad con lo previsto en la ley. Son   los planes de ordenamiento territorial los encargados de clasificar el   territorio de un municipio o distrito en suelo urbano, rural y de expansión   urbana, según los criterios legales, y de definir en estos los suelos suburbanos   y de protección. Con el fin de aclarar el alcance de estas categorías, y en   especial la de suelo rural, enseguida se presenta en síntesis una   caracterización de cada una:    

a. Como suelos urbanos se   pueden considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con   infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado,   posibilitándose su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de 1997   art 31). Es posible clasificar en esta categoría las zonas territoriales con   procesos de “urbanización incompletos”, comprendidos en áreas   consolidadas con edificación, y “que se definan como áreas de mejoramiento   integral en los planes de ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé   asimismo que el área urbana debe ser delimitada por perímetros, dentro de los   cuales se pueden incluir centros poblados de corregimientos, pero no es   admisible “[e]n ningún caso” que el perímetro urbano sea mayor que   el “denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios” (ídem inciso   2).    

b. Como suelos rurales se   pueden clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de   oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de   explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art   33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como  suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos   con formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de   expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos   pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de   intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios   públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y   en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos   “correspondientes a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley   388 de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar   previsiones con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en   estas áreas sin un previo proceso institucional de incorporación al perímetro   urbano de conformidad con los parámetros legales.       

c. Como de expansión urbana  pueden considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano   durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art   32). Esta determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la   ciudad, y estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura   para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas   libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social”   (ídem). Pueden incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo   concertado”; es decir, áreas que se habilitan para la expansión urbana con   la condición de que previamente se adelanten procesos para definir la   conveniencia y condiciones de tal habilitación, y de que se efectúe la   adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (ídem).    

d. En cualquiera de estas clases puede   incluirse una subclase constituida por los suelos de protección, a   la cual pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la urbanización   debido a sus características “geográficas, paisajísticas o ambientales, o por   formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de   infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las   áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos   humanos” (L 388 de 1997 art 35).    

6.2. Los problemas que buscan enfrentar los MISN.   Los Macroproyectos de Interés Social Nacional pretenden responder al problema   sintetizado en el déficit de vivienda formal. Esta problemática tiene distintos   elementos, de los cuales la Corte se limitará a destacar los siguientes: a) los   atinentes a la insuficiente disponibilidad de suelo habilitado para la   construcción de vivienda formal en general; b) al déficit de suelo para la   oferta de vivienda de interés social y prioritario; y c) al desequilibrio   originado en el déficit global de unidades de vivienda formal para cubrir la   demanda del mercado, representada en el número de hogares nuevos y acumulados.   Pasa a referirse a estos puntos:     

a. En el trámite parlamentario que antecedió a la   expedición de la Ley 1469 de 2011 se observa que una problemática de fondo y es   el déficit de suelo disponible para desarrollar soluciones de vivienda en   general. La exposición de motivos del proyecto que originó esta Ley mostró que   según cifras del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio “[a]  nivel nacional” es necesario habilitar un número aproximado de “3.556   hectáreas anuales” de suelo, “de las cuales 2.319 atenderían el   incremento de hogares y 1.247 el déficit acumulado de vivienda”. No   obstante, en la práctica el marco legal sólo estaba ofreciendo “un promedio   de 95.39 hectáreas brutas al año, de las cuales 60.29 hectáreas corresponden a   predios urbanos y 35.10 hectáreas a predios localizados en suelo de expansión   urbana”. En la ponencia para primer debate en Comisiones Conjuntas se   mencionó que pese a los esfuerzos institucionales para enfrentar los déficit de   vivienda, representados en subsidios familiares, fortalecimiento de entes   ejecutores de políticas de vivienda, asistencia técnica a municipios y   exenciones tributarias a oferentes de Viviendas de Interés Social (VIS) o a sus   intermediarios financieros, se podía advertir “en las ciudades escasez de   suelo apto para VIS lo cual imposibilita la atención de la demanda en este   sector poblacional”. Lo cual se ejemplificó con la situación de Cartagena,   donde se hubo una demanda aproximada de 34.000 unidades de vivienda, mientras la   producción VIS fue solo de 185 unidades por año.    

b. En cuanto a la disponibilidad de suelo para la   oferta de soluciones de vivienda de interés prioritario (VIP) y social (VIS), en   el Congreso de la República se mencionaron también algunas cifras indicativas   del déficit. Una encuesta realizada por el DNP en 2007 a ciudades que   conformaran áreas metropolitanas y habitadas con población superior a 100.000   habitantes, indicó que el suelo de expansión urbana disponible equivalía a 7.317   hectáreas, de las cuales solo 2.927 estaban destinadas a la construcción de VIS.[7] Los resultados señalaron   además hacia la posibilidad de construir 103 viviendas de esta naturaleza por   hectárea bruta. Con lo cual, en el área total disponible se podía construir un   número aproximado de 302.463 viviendas nuevas, número insuficiente para cubrir   la demanda global de vivienda formal pues equivaldría únicamente al 60.5% del   déficit cuantitativo de soluciones habitacionales con calidad.[8]    

c. Este déficit de zonas habilitadas para la   construcción de soluciones de vivienda se suma a otros factores y da como   resultado una insuficiente oferta cuantitativa y cualitativa de viviendas, en   especial de interés social o prioritario. En la ponencia conjunta para primer   debate en el Congreso de la República se incluyeron cifras para demostrar el   alto nivel deficitario en materia de vivienda. Con base en los registros del   DANE en el año 2005, el déficit habitacional total ascendía para entonces a   3.828.055 hogares, de los cuales el 66% correspondía a un déficit cuantitativo   (cantidad de viviendas faltantes para albergar a la totalidad) y el 34% restante   a déficit cualitativo (viviendas que no reúnen los estándares mínimos de   calidad).[9]    Del déficit global, un número 2.216.863 hogares se ubican en zona urbana, y el   restante en áreas rurales o de expansión urbana. Esta insuficiencia se explica   en parte por la falta de suelos habilitados para el desarrollo y en parte   también por el déficit de construcción formal de vivienda: ente los años 2005 y   2009 se conformaron 285.000 hogares, mientras para la misma época el número de   viviendas formales construidas fue 140.000.[10]  De nuevo según el informe de ponencia para primer debate, hay además datos   recientes sobre déficit de solución a las necesidades de vivienda:    

“[e]l diagnóstico de la estrategia ‘Construir Ciudades   Amables -2019’ establece que durante el último lustro el crecimiento anual del   déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil   unidades, que representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman   anualmente. En las cinco ciudades más grandes, el crecimiento del déficit de   vivienda asciende a algo más de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual   (95.600 hogares). Esta demanda insatisfecha puede optar por la cohabitación   (incrementando el nivel de hacinamiento del acervo actual) o recurrir a una   solución de vivienda en el mercado informal” [11]    

Entre las consecuencias de la disponibilidad   deficitaria de áreas de suelo legalmente habilitado para el desarrollo de   soluciones de vivienda se mencionó por ejemplo el hecho de que no fue posible   aplicar “cerca de 15.000 subsidios para V[iviendas de] I[nterés]  P[rioritario] durante los dos últimos años”, y que buena parte de la   demanda de vivienda la satisface entonces el mercado informal del sector sobre   zonas que no han sido legalmente habilitadas para el efecto.[12]     

6.3. Fines que se persigue alcanzar con la implementación de   los MISN. En este proceso se señaló que el objetivo constitucional de fondo que   tienen los MISN es la garantía del derecho a la vivienda digna (CP arts. 51 y   93, conc PIDESC art 11). Esto se infiere además del texto de la Ley 1469 de 2011   y de sus antecedentes parlamentarios. En cuanto a los actos de trámite previos a   la Ley 1469 de 2011 se observa en la ponencia para primer debate en Congreso que   entre sus objetivos se incluyó el de satisfacer el derecho a vivienda adecuada.[13]  En la Ley 1469 de 2011 el título indica que tiene por objeto adoptar medidas   para promover la oferta de suelo urbanizable y “el acceso a la vivienda”.   El articulado dice también que entre sus objetivos se encuentras los de agilizar   la habilitación de suelo urbanizable e “incrementar la escala de producción   de vivienda” (art 1 num 3). Aparte de este se observan otros propósitos con   sustento explícito en la Constitución o admitidos por esta. El artículo 1º de la   Ley señala por ejemplo los siguientes: promover la sostenibilidad del desarrollo   territorial y urbano, controlar la especulación del suelo, velar por la defensa   del espacio público, proteger el medio ambiente, promover una política integral   de gestión del riesgo, coordinar la acción de las entidades de distintos órdenes   territoriales y competenciales en el diseño, ejecución y evaluación de las   operaciones urbanas, promover la participación ciudadana y procurar medidas de   solución de vivienda “con criterios de urbanismo social” (art 1).    

6.4. Categorías de MISN,   condiciones y procedimientos legales para materializarlos. La Ley 1469 de   2011 contempla dos categorías de MISN y, en consunto con sus normas   complementarias, establece una serie de condiciones y procedimientos generales   para la implementación de los MISN, y unos requisitos especiales para hacerlo en   suelo rural. Además las normas fijan también un procedimiento con el mismo fin.   Para efectos de exponer esto con la mayor claridad, la Sala mostrará (a) las   categorías, (b) las condiciones y contenidos mínimos generales de cada   MISN, (c) las condiciones específicas de los MISN en área rural y finalmente (d)   los procedimientos legales:    

a. Categorías- Hay dos categorías de   MISN (art 4). La categoría 1 está integrada por los Macroproyectos cuyos   términos y condiciones de gestión y ejecución se sujetan a “los contenidos,   actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial vigente”  (art 4 num 1). En cuanto a su forma de perfeccionamiento requiere como base   un convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el alcalde   del respectivo municipio o distrito (ídem). La Ley prevé que “en ningún caso”   pueden modificarse las disposiciones del respectivo plan de ordenamiento   territorial vigente con la adopción de MISN de esta categoría (ídem). La   categoría 2 la conforman los MISN cuya implementación supone, además, la   posibilidad adicional de introducir modificaciones a las normas urbanísticas   previstas en el plan de ordenamiento territorial cuando resulte necesario para   viabilizar el Macroproyecto. Cuando se requiera modificar el plan de   ordenamiento territorial, dentro de esta categoría de MISN, la propuesta   convenida entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la alcaldía   municipal o distrital sobre oportunidad, conveniencia y posibilidad de   realizarlo se supedita a la previa aprobación del respectivo concejo (art 4 num   2).[14]            

b. Condiciones generales y contenidos mínimos- En   cuanto a las condiciones legales para la adopción de los MISN, en términos   generales dependen esencialmente de la categoría a la que pertenezcan. No   obstante, todo MISN debe tener unos contenidos mínimos y ejes comunes (arts. 5 y   6). Para empezar, son titulares de la iniciativa de cualquier clase de MISN el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las entidades territoriales, las   áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las entidades públicas y   los particulares (art 6). Los MISN deben surgir a partir de unas condiciones   básicas, consistentes en: i- la identificación y delimitación de las áreas que   “por sus valores ambientales, naturales y/o paisajísticos deben ser protegidas,   así como los suelos de protección por amenaza y riesgo no mitigable donde no se   pueden localizar asentamientos humanos” (art 5-1); ii- asignación se suelo   con señalamiento de índices de ocupación y construcción admitidos (art 5-2);   iii- definición del sistema de movilidad, indicando la disposición y trazado de   mallas viales según jerarquía y función, y los modos de transporte vinculados   (art 5-3); iv- definición del “sistema de espacio público” en los   parámetros previstos en la Ley (art 5-4);[15] v- la   determinación de los sistemas de servicios domiciliarios, con el   dimensionamiento para disposición y trazado de redes (art 5-5); vi- cartografía   que integre el MISN (art 5-6); vii- estrategia de gestión y financiación para   estimar el cierre financiero de la operación (art 5-7).    

c. Condiciones específicas de MISN en suelo rural-   Cuando los MISN deben celebrarse en suelo rural, además de lo anterior deben   cumplir con un grupo de condiciones específicas (art 21). En efecto, la Ley 1469   de 2011 prevé que, de forma adicional a lo establecido en la Ley 388 de 1997,   cada plan de ordenamiento territorial debe señalar los límites físicos y las   condiciones generales de los suelos rurales que deban ser mantenidos y   preservados por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de   explotación de recursos naturales, “teniendo en cuenta la necesidad de   crecimiento urbano y la adecuada utilización agrológica de dichas zonas”.   Asimismo, se contempla que sólo de forma excepcional el perímetro de los suelos   urbanos y de expansión urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados   por el IGAC dentro de las clases I, II o III. El Código de Régimen Municipal   –Dcto 1333 de 1986 art 54- prevé que hacia estos suelos no puede extenderse el   perímetro urbano por tratarse de zonas de reserva agrológica.[16]  La Ley 1469 de 2011 en su artículo 21 prevé la posibilidad de urbanizar estas   zonas, solo por medio de MISN, con lo cual se ha introducido una reforma apenas   parcial a este respecto. Esta posible ampliación será factible cuando se   requiera “en razón de las necesidades de la expansión urbana” y si no es   viable realizar Macroproyectos en otros suelos, se cumplen las determinantes   ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y se da cabal aplicación al   reglamento sobre la materia.    

Como se ve, para definir si es viable desarrollar   Macroproyectos en suelo rural de estas clases deben cumplirse –entre otras- las   determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Es decir: (a) las directrices, normas y reglamentos   expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades   del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento   espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de   Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de   zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre   uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; (b)   las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio   ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y   costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la   autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva,   alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado,   los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques   naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las   cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la   autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas   expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de   especial importancia ecosistémica; (c) Las disposiciones que reglamentan el uso   y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales   naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las políticas, directrices y   regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y   localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las   estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.[17]    

d. Procedimiento- La Ley 1469 de 2011 contempla dos   clases de procedimientos en función de la categoría de MISN (según si es   categoría 1 o 2). Aparte, cada procedimiento tiene un grupo de reglas amplio. No   obstante, estos procedimientos tienen varios puntos en común, que en esencia son   los siguientes (arts. 7 y 8). Primero, etapa de anuncio: cuando se presente una   iniciativa que satisfaga los requisitos legales, el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio anuncia el MISN. Segundo, etapa de formulación y   concertación: la formulación es la presentación del documento técnico que   sustenta la iniciativa, y la concertación es la interacción interinstitucional   del Ministerio con la entidad territorial en la que se va a desarrollar el MISN.   Esta concertación, si concluye en un acuerdo, adquiere el carácter de convenio.   El convenio deberá ser suscrito por el titular de la iniciativa, y debe incluir   los compromisos de cada parte en las fases del MISN. Si no hay acuerdo, habrá   una nueva oportunidad para la concertación y si esta falla se archiva el   proyecto. Tercero, etapa de participación democrática: se garantiza la   participación ciudadana mediante los mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997   según el instrumento que se requiera, en función de la categoría de MISN de que   se trate. Cuarto, etapa de adopción: concluidas las anteriores fases, el MISN se   adopta por resolución dl Ministerio. En el caso de los MISN categoría 2, la   etapa de concertación y consultas comprende una interacción con la Corporación   Autónoma Regional, la Junta Metropolitana –si el municipio hace parte de un área   metropolitana-, el Consejo Territorial de Planeación, y es necesario realizar   además, con anterioridad al convenio, una audiencia pública.    

7. En este marco se insertan los MISN en zona rural. Es   entonces necesario definir si esta regulación, en cuanto sea aplicable en los   suelos rurales, desconoce los deberes estatales de protección de las riquezas naturales   (CP art 8), de preservación de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts.   79 y 334), y de amparo especial a la producción de alimentos (CP art 65).    

La Constitución no prohíbe expresamente la realización   de proyectos de solución de vivienda de amplio alcance en suelo rural. El margen   de lo permitido en este campo es amplio pero no absoluto    

8. El demandante considera que la Constitución, en las   normas invocadas dentro de los cargos, prevé una prohibición absoluta de   desarrollar Macroproyectos de Interés Social Nacional en suelo rural. La Corte,   por diversas razones, considera que la disposición acusada no viola los   principios constitucionales citados en la demanda. Primero, constata que la   Carta Política no prevé una prohibición expresa de desarrollar proyectos de   vivienda en suelo rural. Segundo, advierte que el suelo rural no está integrado   sólo por áreas portadoras de   riquezas naturales, reservas ambientales o zonas destinadas a la producción de   alimentos. Tercero, considera que con los MISN el Congreso pretende solucionar   un problema de déficit habitacional en zonas rurales y, por esa vía, garantizar   el derecho constitucional de toda persona a tener vivienda digna. Cuarto, la   adopción de MISN presupone la activación de distintos tipos de control   ambiental, por lo cual hay entonces mecanismos institucionales de protección de   los aspectos ambientales de la zona rural. Quinto, toma en cuenta que la Ley no   prevé la posibilidad abierta e indiscriminada de implementar MISN en suelo   rural, sino que fija ciertas condiciones. La Sala Plena de la Corte   Constitucional pasa a desarrollar cada uno de estos puntos.    

9. Para empezar, las normas constitucionales en las   cuales se fundan los cargos contemplan deberes de protección incluso especiales   sobre las riquezas naturales (CP art 8), la diversidad e integridad del ambiente (CP   arts. 79 y 334) y la producción de alimentos (CP art 65). No obstante, ninguno   de estos preceptos proscribe de forma explícita desarrollar proyectos de   vivienda a nivel macro en áreas rurales. La Constitución emplea en pocas   ocasiones las expresiones ‘rural’ o ‘rurales’. El artículo 318   dice que, para mejorar la prestación de servicios y asegurar la   participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos de orden local, los concejos podrán   dividir sus municipios en corregimientos, cuando se trate de “zonas rurales”.   El artículo 365 establece que uno de los criterios a ser tenidos en cuenta por   el legislador, para poner en operación el Sistema General de Participaciones, es   el reparto de los recursos que lo conforman entre población urbana y “rural”  (CP art 365 lits a y b). El artículo 55 transitorio, dispuesto por el   Constituyente de 1991, previó que el Congreso debía expedir, bajo las   condiciones allí contempladas, una ley que les reconociera a las comunidades   negras que venían ocupando tierras baldías en las “zonas rurales”  ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, el derecho a la propiedad   colectiva sobre áreas demarcadas por la misma ley. Ninguna de estas normas, como   se ve, contempla un impedimento absoluto para implementar macro soluciones de   vivienda en áreas de carácter rural.    

10. El demandante parece   sostener que todo suelo rural es portador de riquezas naturales, de elementos de   los cuales dependen la diversidad e integridad del ambiente y además que está   conformado por áreas destinadas a la producción de alimentos. Sin embargo, la   definición de zona rural a la cual hace referencia la norma acusada es la   prevista en la Ley 388 de 1997. Los suelos rurales se caracterizan –según esta- como “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de   oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de   explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art   33). En consecuencia, en el suelo rural hay entonces un área que lo es “por   razones de oportunidad”, y otra que lo es por un motivo distinto, a saber,   por su “destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación   de recursos naturales y actividades análogas”. No todo suelo rural es –en la   Ley 388 de 1997- incompatible con el desarrollo. Por el contrario, dicha Ley   consagra una subcategoría de zona rural conformada por el suelo suburbano,   en el cual hay una mezcla de usos: formas de vida del campo y de la ciudad.   Puede haber desarrollo en suelos rurales suburbanos si bien “con   restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el   autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo   establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Suburbanos   son los suelos “correspondientes a los corredores urbanos interregionales”   (ídem). Municipios y distritos deben adoptar medidas para evitar el desarrollo   de actividades y usos urbanos en estas áreas sin previo proceso de incorporación   al perímetro urbano conforme a los parámetros legales (Ley 388 de 1997).    

11. Luego no sólo no hay prohibición constitucional   expresa de implementar proyectos a nivel macro en zonas rurales, sino que de   hecho en el ordenamiento actual no toda zona rural es portadora de valores   ambientales o alimentarios protegidos por la Constitución. En contraste, lo que   persiguen los MISN es enfrentar un problema real, debidamente identificado, de   déficit habitacional de vivienda en zonas rurales. En este proceso se aportaron   algunas cifras relevantes. Según el Censo realizado por el DANE en el año 2005,  el déficit global   (cualitativo y cuantitativo) de vivienda en zona rural afecta al 68,25% de los   hogares. Es decir, conforme a la metodología empleada por el DANE, en zona rural   el 68,25% de los hogares, a esa fecha, o bien no vivían en sitios que   presentaran siquiera un umbral mínimo de condiciones de habitabilidad, o bien   habitaban en viviendas inadecuadas o construidas con material precario o   inestable, o compartían con otros la vivienda, o habitaban en viviendas con   hacinamiento, o construidas con materiales estables pero con pisos inadecuados,   o con servicios inadecuados, o que no contaban con un lugar adecuado para   preparar los alimentos.[18]  Lo anterior parece razonablemente indicar, en términos constitucionales, que   para el año 2005 al menos el 68,25% de los núcleos humanos ubicados en zona   rural, y considerados por el DANE como hogares, carecían de las condiciones   necesarias y suficientes para gozar efectivamente del derecho a una vivienda   digna (CP art 51). La Ley 1469 de 2011 prevé un grupo de medidas, entre ellas   los MISN, orientadas a colmar esa necesidad. La disposición acusada busca   entonces satisfacerla en suelo rural.    

12. La Ley 1469 de 2011 está por tanto orientada a   ofrecer soluciones habitacionales adecuadas de amplio alcance en cuanto al   universo de beneficiarios. Para que estas medidas alcancen a los hogares cuyo   modo de subsistencia se sustenta en formas de vida esencialmente rurales, sin   condicionar su otorgamiento a las personas campesinas a su desarraigo del medio   al cual se han adaptado, el legislador introdujo la posibilidad de implementar   estos MISN específicamente en suelo rural. Para los campesinos, esta es en   consecuencia una forma de garantizar su “derecho a vivienda digna” (CP   art 51). El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   –PIDESC-, en armonía con otros instrumentos internacionales,[19] dice que   toda persona tiene derecho a “vivienda adecuados, y a una mejora continua de   las condiciones de existencia” (art 11 num 1).[20] Este instrumento es relevante para   interpretar la Carta, pues el artículo 93 Superior prevé “[l]os   derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad   con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por   Colombia”. Ahora bien, esto indica entonces que el derecho a la vivienda   digna se debe entender de conformidad, entre otros, con el PIDESC. El derecho a   vivienda adecuada que garantiza el PIDESC comprende no sólo el derecho a contar   con un tejado. El Comité de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante Comité DESC- en la   Observación general N° 4, dice que tener vivienda digna “significa disponer   de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad   adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica   adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios   básicos, todo ello a un costo razonable”. La jurisprudencia de la Corte, en   términos coincidentes, ha sostenido que:    

“ser   titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente   tener derecho a un tejado.[21]  Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. [….]   el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede   contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del   clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita   salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades”.[22]    

13. El Estado   tiene la obligación de cubrir progresivamente el derecho a la vivienda   adecuada; es decir, a una   vivienda en condiciones de seguridad   jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad,   adecuación espacial y adecuación cultural.[23]  Esto significa que el cumplimiento completo de esa obligación no puede entonces   exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se   obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos   allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada   (art. 2.1.).[24]  El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el   carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del   hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y   culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[25] La Corte   Constitucional ha recogido ese entendimiento, por ejemplo en la sentencia C-507   de 2008, cuando dijo: “[…] la Constitución admite que la satisfacción   plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos   públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada   la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a   una cierta ‘gradualidad progresiva’”.[26]    

14. Que el Estado deba cubrir progresivamente  todos los ámbitos prestacionales del derecho a la vivienda digna, no puede   interpretarse en el sentido de que cuente entonces con la autorización para   privarlo de cualquier efecto inmediato. El Comité DESC,[27]  la doctrina internacional más autorizada en la materia[28]    y la Corte Constitucional coinciden en que algunas de las obligaciones asociadas   a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos   breves. Como lo expresó la Corte en la sentencia C-671 de 2002,    

15. En consecuencia, a todo derecho   económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda   apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto   plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[30] En cuanto a   las facetas que deben cumplirse de   inmediato o en períodos breves de tiempo, están incluidas tanto las de respeto (que le exigen   al Estado abstenerse de injerir directa o indirectamente en el disfrute del   derecho), las de protección (que le imponen al Estado adoptar medidas   para que terceros no irrespeten el derecho), y en ciertos casos algunas   obligaciones de garantía (que demandan del Estado la adopción de medidas   apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o   de otra índole para dar plena efectividad al derecho). Cuando menos, puede decirse que son de exigibilidad   inmediata las siguientes: (i)  garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a   todos sus titulares;[31]  (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa   realización del derecho[32]  y, como mínimo, disponer un plan[33]  trazado de modo admisible, es   decir, que garantice los demás derechos, sea razonable, especifique las   circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a desarrollarse[34] e incluya   en el grupo de beneficiarios a todos los afectados titulares del derecho;[35] (iii)   asegurar la participación de los involucrados en las decisiones;[36] (iv) no   discriminar injustificadamente;[37]  (v) proteger especialmente a personas en situación de debilidad manifiesta;[38] (vi)   no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[39] y (vii) no   retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[40] La tutela   puede proceder para exigir estas facetas.[41]    

16. Las restantes obligaciones necesarias   y suficientes para asegurar la satisfacción plena y cabal del derecho   fundamental a la vivienda digna son entonces de cumplimiento progresivo. Entre   ellas se encuentra el deber estatal de adoptar una estrategia nacional de   vivienda. El Comité DESC en la Observación General Nº 4 ha dicho que si bien los   medios más apropiados para lograr la plena realización del derecho a vivienda   digna pueden variar de un Estado a otro, “el Pacto claramente requiere que   cada Estado parte tome las medidas que sean necesarias con ese fin. Esto   requerirá casi invariablemente la adopción de una estrategia nacional de   vivienda”, dentro de la cual se incorpore una definición de “los   objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda”, de “de los   recursos disponibles”, y de “la forma más efectiva” de emplear dichos   recursos disponibles. La misma Observación también supone que esta estrategia   debe garantizar la “coordinación entre los ministerios y autoridades   regionales y locales con el objeto de conciliar políticas conexas (economía,   agricultura, medio ambiente, energía, etc)”. La adopción de una estrategia   nacional de vivienda es una obligación, de carácter progresivo, que a la cual la   Corte ha hecho alusión por ejemplo en la sentencia T-958 de 2001.[42] Puede verse   entonces que la Ley 1469 de 2011, y específicamente en lo referente a los MISN,   pretende entonces contribuir al cumplimiento de este deber constitucional de   carácter progresivo, al prever un instrumento macro de satisfacción de   necesidades habitacionales, incluso en suelo rural, que asegura la coordinación   entre diferentes niveles de ordenamiento territorial.    

17. Por otra parte, antes de la etapa de adopción de   los MISN el ordenamiento prevé una serie de controles en materia ambiental. En   efecto, como antes se mostró, hay dos categorías de MISN. Los que pertenecen a   la categoría 1 se sujetan a “los contenidos,   actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial vigente”  (art 4 num 1). Los clasificables en la categoría 2 suponen la modificación a   las normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial cuando resulte   necesario para viabilizar el Macroproyecto. En cualquiera de los dos casos se   requiere activar una serie de mecanismos institucionales e interinstitucionales   de protección ambiental: (i) entre los contenidos mínimos de todo POT –en lo que   atañe a su componente rural- y de cualquier MISN se incluye la identificación y   delimitación de áreas que “por sus valores ambientales, naturales y/o   paisajísticos deben ser protegidas” (L 388 de 1997 art 14 num 3 y L 1469 de   2011 art 5 num 1); (ii) los proyectos de POT o de modificaciones a los mismos   para implementar MISN requieren la intervención de la Corporación Autónoma   Regional competente (L 388 de 1997 art 24 num 1 y L 1469 de 2011 art 8 num 2);   (iii) tanto los proyectos de POT como los de reforma a los mismos para   implementar MISN, y los Macroproyectos en cuanto tales, están en su proceso de   elaboración conformados por etapas de participación democrática, en las cuales   se ejerce el control ciudadano, entre otros, sobre aspectos ambientales (L 388   de 1997 arts. 4 y concordantes, y L 1469 de 2011 arts. 7-3 y 8-2-d); (iv) cuando   los MISN se proyecten sobre suelos clasificados por el IGAC dentro de las   clases I, II o III, deben cumplir además de otros los determinantes ambientales   del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Entre estos hay un grupo amplio de normas   ambientales, como por ejemplo la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos   Naturales.[43]    

18. La última razón para sostener que   la disposición no es integralmente contraria a la Carta, es que la Ley a la cual   pertenece contempla una serie de previsiones para proteger los suelos con valor   alimentario. El artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 prevé que además de lo señalado en la Ley   388 de 1997 cada POT debe fijar los límites físicos y las condiciones generales   de los suelos rurales que deban ser mantenidos y preservados por su destinación   a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales,  “teniendo en cuenta la necesidad de crecimiento urbano y la adecuada   utilización agrológica de dichas zonas” (art 21). Esta norma ordena entonces   establecer en los POT verdaderos límites al desarrollo sobre suelos destinados   –entre otros- a usos agrícolas o ganaderos. Ciertamente, la misma Ley dice que   sólo de forma excepcional el perímetro de los suelos urbanos y de expansión   urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados por el IGAC dentro de   las clases I, II o III. No obstante, esta ampliación solo será factible (i)   cuando se requiera “en razón de las necesidades de la expansión urbana”,   (ii) si no es viable realizar los MISN en otros suelos, (iii) se cumplen las   determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y (iv) se da   cabal aplicación al reglamento sobre la materia. La Ley en la cual se inserta la   norma acusada contempla medidas de protección para suelos rurales de especial   valor ambiental y agrológico.    

La necesaria adaptación de los MISN a las   formas de vida rurales. Las áreas protegidas como áreas sustraídas del   desarrollo de MISN    

19. Todo lo anterior indica entonces que la disposición   demandada no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento. No obstante, ello   no significa que, en cuanto se refiere a la posibilidad de implementar los MISN   en suelo rural, la norma no presente algunos problemas específicos a la luz de   los deberes constitucionales de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art   8), la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la producción   de alimentos (CP art 65). En concreto, la Corte Constitucional observa en primer   lugar que el precepto bajo control, y la ley de la cual forma parte, no   establece de manera precisa un exigencia normativa orientada a garantizar la   adecuación de los MISN al entorno cultural y socio económico de las áreas   rurales y, más puntualmente, a las formas de vida campesina. Lo cual resulta   constitucionalmente problemático, como adelante se mostrará, de acuerdo con el   artículo 65 Superior que ordena proteger especialmente la producción de   alimentos. En segundo lugar, la Sala advierte que la regulación contenida en la   Ley a la cual pertenece la norma cuestionada no excluye de modo expreso y claro   las áreas protegidas de los entornos en los cuales se pueden ejecutar MISN, lo   cual plantea un problema relacionado con el deber de protección de las riquezas   naturales y la diversidad e integridad del ambiente. A continuación se expondrá   cada uno de estos problemas y sus implicaciones.    

20. Lo primero es que la Ley 1469 de 2011 admite   realizar MISN en suelo rural pero no contempla de forma precisa una orden de   adaptarlos al entorno socio económico y cultural en el cual se insertan y, en   especial, a las formas de vida campesina que allí se desarrollan. El artículo 2   de Ley 1469 de 2011 simplemente prevé que los MISN pueden implementarse en áreas   rurales. El artículo 21 de la misma establece que cuando así ocurra en suelos   rurales clasificados por el IGAC en los niveles I, II y III, se deben cumplir   los determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. No   obstante, ni estos artículos ni el cuerpo restante de la Ley 1469 de 2011   establecen expresamente reglas precisas o estándares suficientes orientados a   exigir la adaptación de los MISN a la ruralidad. El problema que esto acarrea es   entonces notorio. La Ley 1469 de 2011 está llamada a introducir soluciones   habitacionales a nivel macro en zona rural; es decir, construcciones de vivienda   e infraestructura de amplia envergadura e impacto en el entorno. Además de la   edificación de un grupo suficiente de viviendas, los MISN suponen implementar un   sistema de movilidad integrado en parte por mallas viales y medios de   transporte; asimismo, debe construirse un sistema de espacio público y   equipamientos colectivos, lo cual implica la disposición y construcción, entre   otros, de parques, plazas, alamedas u otras áreas destinadas a educación, salud,   deporte, defensa y justicia; y finalmente es necesario asegurar el trazado e   implementación de redes de servicios públicos domiciliarios y su respectiva   infraestructura. Sin embargo, la Ley no prevé la obligación de que estas grandes   intervenciones se adapten a las formas de vida campesina.    

21. Desde un plano constitucional, esta posible   implantación de Macroproyectos en zona rural debe estar necesariamente   acompañada de una obligación clara, radicada en las autoridades a cargo de   desarrollarlos, de ajustar las condiciones, estructura y función de los   componentes de los MISN a las formas de vida propias de lo rural. En efecto, los   déficits de vivienda rural –debidamente identificados en el proceso de adopción   de la Ley 1469 de 2011- los experimentan hogares conformados, entre otras, por   personas cuyo sustento lo derivan principal o exclusivamente de la agricultura,   la pesca, la pequeña o mediana ganadería, entre otras actividades productoras de   alimentos. Las soluciones macro de vivienda en suelos rurales están pensadas,   sin embargo, no solo para quienes viven en zona rural pero derivan su sustento   de actividades desarrolladas en áreas urbanas, o tienen formas de vida eminente   o típicamente asociadas a la urbe, sino también para quienes viven en suelo   rural y derivan su sustento del trabajo campesino y, en especial, de la   producción de alimentos. Los MISN que se construyan en suelo rural para asegurar   soluciones de vivienda digna a los hogares conformados por estas personas, no   pueden entonces suponer la introducción de rupturas radicales e irreversibles   con sus formas de vida, cuando estas se encuentran objetiva y estrechamente   vinculadas a la producción campesina de alimentos, pues hacerlo resultaría   incompatible con los estatuido expresamente en el artículo 65 de la Constitución   Política.      

22. La norma demandada no contempla una previsión   encaminada a ordenar al Estado y quienes intervienen en el proceso de adopción   de los MISN tomar medidas para adaptarlos al entorno cultural y socioeconómico   del campo y, en especial, a las formas de vida campesina asociadas a la   producción de alimentos. La disposición cuestionada –y la Ley de la cual forma   parte- podría interpretarse entonces como que estuviera admitiendo, ya que no   consagra una restricción precisa, la posibilidad de implantar en suelos rurales   MISN con características incompatibles con la vida del campo; es decir,   Macroproyectos que supongan incluso una transformación sustantiva de los modos   de vida campesinos vinculados con la producción alimentaria. Este posible   entendimiento resulta empero inconstitucional, pues tiene la potencialidad de   afectar drásticamente la producción campesina de alimentos, al introducir un   elemento de ruptura con la forma de vida que se desarrolla en el entorno. Una   lectura de la norma conforme a la Constitución, no obstante, impide darle esa   interpretación, pues implica que en suelo rural los MISN deben adaptarse al   entorno socio económico y cultural. En estas circunstancias, dado que el texto   legal no es inconstitucional pero sí lo es una interpretación posible del mismo,   se impone conciliar el principio de supremacía constitucional con el de   conservación del derecho legislado, y   declarar exequible el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, bajo la   condición de que se entienda que la implementación de MISN en suelo rural debe   adaptarse a las formas de vida campesinas estrechamente asociadas a los procesos   de producción de alimentos.    

23. Algo similar ocurre con el segundo aspecto   problemático indicado al comienzo de este acápite. La Ley 1469 de 2011 es   imprecisa al momento de definir si los MISN pueden implementarse en áreas   protegidas. Ni la disposición acusada ni la Ley 1469 de 2011 prevén esa   posibilidad de forma clara y expresa. Tampoco excluyen estas áreas,   explícitamente, del universo de suelos potencialmente destinado a soportar los   MISN. El artículo 5 de la Ley ciertamente prevé que entre los contenidos mínimos   de todo MISN debe estar la identificación y delimitación de las “áreas que   por sus valores ambientales, naturales y/o paisajísticos deben ser protegidas”,   pero no dice de manera tajante que sobre ellas resulte ilegal ejecutar MIISN. En   cambio, sí establece que pueden desarrollarse MISN en suelo rural, sin   introducir excepciones específicas en materia de áreas protegidas. En   consecuencia, puede decirse en principio que hay al menos una interpretación de   la norma acusada, y de la Ley de la cual forma parte, conforme a la cual estos   Macroproyectos podrían extenderse incluso sobre suelos rurales considerados como   “áreas protegidas”. Este entendimiento legal plantea un problema de   inconstitucionalidad.      

24. Para dilucidarlo es importante   precisar en primer término el sentido, fundamentos e implicaciones de las   “áreas protegidas”. Colombia aprobó el Convenio sobre Diversidad Biológica   mediante Ley 165 de 1994. Este tiene por objeto “la conservación de la diversidad   biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa   y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos   genéticos”. Entre sus   preceptos, el artículo 2 prevé la definición de los términos “áreas   protegidas”, cuando es utilizada en el marco normativo de preservación de la   diversidad biológica. Dice que protegida es “un área definida geográficamente   que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos   específicos de conservación”. A suscribir este Convenio, los Estados   adquieren un grupo de compromisos (CDB art 8): a) “un sistema de áreas   protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la   diversidad biológica”; b) elaborar, cuando sea necesario, “directrices   para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o   áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad   biológica”; c) reglamentar o administrar “los recursos biológicos   importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o   fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización   sostenible”; d) promover “la protección de ecosistemas y hábitats   naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos   naturales”; e) promover “un desarrollo ambientalmente adecuado y   sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la   protección de esas zonas”. Estas previsiones informan el sentido de las   normas constitucionales invocadas en los cargos, por las razones que se exponen   a continuación.    

25. Como antes se mostró, el artículo 93 de la   Constitución establece que “los derechos y deberes consagrados en esta Carta,   se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos   humanos ratificados por Colombia”. El Convenio sobre Diversidad Biológica   versa en parte sobre derechos humanos. Según el artículo 31 de la Convención de   Viena sobre Derecho de los Tratados, el objeto y sentido de un tratado   internacional se definen con arreglo a su respectivo contexto, dentro del cual   ocupa un lugar central el preámbulo del instrumento. El Preámbulo del Convenio   sobre Diversidad Biológica indica que los Estados lo adoptan siendo   “conscientes de que la conservación y la utilización sostenible de la diversidad   biológica tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades   alimentarias, de salud y de otra naturaleza de la población mundial en   crecimiento”. Es decir, la conservación y utilización sostenible de la   diversidad biológica cumplen una función crítica en la satisfacción de derechos   humanos fundamentales, como son los de toda persona a la salud y la   alimentación. El deber constitucional que tiene el Estado de proteger “la   diversidad e integridad del ambiente” y “conservar las áreas de especial   importancia ecológica” (CP art 79), está entonces estrechamente relacionado   con estos derechos. Lo cual confirma un presupuesto básico del derecho   internacional de los derechos humanos, de acuerdo con el cual estos son –como   dice la Proclamación de Teherán- “indivisibles” y –según la Declaración   de Viena- “interdependientes”. [44]    

26. Dado que la Constitución ordena interpretar el   catálogo de derechos y deberes que consagra “de conformidad” con los   tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el   deber constitucional que tiene el Estado de proteger la diversidad e integridad   del ambiente (CP art 79) debe entenderse en concordancia con el Convenio citado.   La implicación que esto tiene es entonces que la norma constitucional le impone   al Estado cuando menos el deber de cumplir los compromisos previstos en el   Convenio. Entre estos se encuentra el de adoptar “un sistema de áreas   protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la   diversidad biológica” (CDB art 8). Este Sistema de Áreas Protegidas se   encuentra conformado por las áreas protegidas en el Código de Recursos Naturales   –Decreto ley 2811 de 1974-, la Ley 99 de 1993 y el Decreto 216 de 2003, y está   reglamentado por el Decreto 2372 de 2010. Este último recoge y reglamenta el   Sistema de Áreas Protegidas, y como tales menciona las siguientes: a) las del Sistema de Parques Nacionales Naturales; b) las   Reservas Forestales Protectoras; c) los Parques Naturales Regionales; d) los   Distritos de Manejo Integrado; e) los Distritos de Conservación de Suelos; f)   las Áreas de Recreación; g) las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Una vez   conformado este Sistema de Áreas Protegidas, el Convenio exige además a los   Estados tomar “medidas especiales” para conservar la diversidad biológica   de que son portadoras.    

27. Entre las medidas especiales de   protección constitucional de la diversidad biológica que se encuentra en estas   áreas, hay algunas ya previstas expresamente en la Constitución. En cuanto a los   “parques naturales”, la Carta prevé que son “inalienables,   imprescriptibles e inembargables”. En tal virtud, la Corte ha sostenido que   no pueden ser sustraídas de su condición de protegidas las áreas que integren   los Sistemas de Parques Naturales.[45]  Como dijo la Corte en la sentencia C-598 de 2010, estas áreas no pueden ser   sustraídas del Sistema de Áreas Protegidas no sólo en su regulación   constitucional explícita como bienes inalienables, imprescriptibles e   inembargables, sino asimismo por la importancia ambiental estratégica que tienen   estas zonas. Sostuvo en ese caso:    

“Si se   repara en el significado que tienen estas áreas para la protección del medio   ambiente sano y se considera que su existencia facilita el manejo y la   preservación de los recursos naturales –de flora y fauna– que allí se   encuentran, así como permite proteger el agua, la generación de oxígeno y hace   factible mantener la belleza del paisaje, entonces encuentra la Sala que no   existe motivo que, desde la óptica constitucional, justifique que estas áreas   protegidas de Parques Regionales puedan ser objeto de tal desafectación por   parte de las Corporaciones Autónomas Regionales ni por ninguna otra autoridad   del orden nacional o local. Además, la Corte Constitucional ya fijó   jurisprudencia al concluir en la sentencia 649/97 que la potestad de declarar o   reservar un área como parque natural -en lo nacional- no fue óbice para declarar   inconstitucional la  facultad de ‘sustraerla’, invalidando el argumento de   que el poder de crearlo implica necesariamente el de desafectarlo.”    

28. Ahora bien, por formar parte de él, puede decirse   en principio que todas las áreas que componen el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas están en las mismas condiciones de importancia ambiental estratégica,   pues de ellas depende, en consonancia con el Convenio sobre Diversidad   Biológica, la conservación de la diversidad e integridad del ambiente. Por   tanto, todas estas áreas están sujetas a una protección especial. No obstante,   no todas las medidas especiales deben ser iguales, pues el Sistema Nacional de   Áreas Protegidas está integrado por áreas de naturaleza diversa. Lo cual no   obsta para que puedan tener en común ciertas medidas de protección. En efecto,   más allá de si en ciertos casos es posible que algunas de estas áreas, una vez   integren el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pueden ser sustraídas de él y   someterse a procesos compatibles con el desarrollo sostenible, es necesario   hacer explícito un principio común universal que subyace a una Constitución   democrática, comprometida con la participación ciudadana en las decisiones que   puedan afectar el ambiente (CP arts. 1 y 2). El artículo 79 de la Constitución,   invocado dentro de los cargos, dice de manera clara y expresa que todas las   personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que la “ley garantizará   la participación de la comunidad en las condiciones que puedan afectarlo”.    

29. Para hacer efectiva esta previsión, la Corte   considera de conformidad con la Constitución que una ley solo puede   interpretarse en el sentido de admitir la sustracción de áreas del Sistema de   Nacional de Áreas Protegidas, y de permitir en ellas la realización de   Macroproyectos, cuando haya una decisión legislativa deliberada (debe haberse   planteado en el debate), expresa (debe decirse de forma explícita que es un área   protegida susceptible de intervención con medidas de esa naturaleza), clara (no   puede quedar lugar a dudas de que ese es el propósito y efecto del legislador) y   con espacios de participación ciudadana. En aras de promover una participación   democrática amplia (suficiente en términos de tiempo), abierta (expresa y   deliberada) y plural (en la cual participen la sociedad civil y las   instituciones responsables de la conservación ambiental), es necesario   interpretar las leyes en el sentido de que no permiten la intervención   urbanística en estas áreas, a menos que exista una decisión con las   características señaladas. Lo cual no significa que si la hay esta sea   automáticamente válida, pues esta exigencia es fruto del artículo 79 de la   Constitución, en concordancia con las restantes normas de la democracia   constitucional, y no es entonces una síntesis siquiera aproximada la totalidad   de exigencias superiores de protección en materia ambiental.    

30. Por todo lo cual, la interpretación conforme a la   Constitución de la norma acusada –y de la Ley a la cual pertenece- indica que   los MISN no pueden implementarse en las áreas que hagan parte del Sistema de   Áreas Protegidas. No hay una decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los   antecedentes se observa que hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso.   En cuanto a lo primero, más bien el texto parece sugerir lo contrario, cuando   dice que todo MISN debe contener como mínimo la   identificación y delimitación de las “áreas que por sus valores ambientales,   naturales y/o paisajísticos deben ser protegidas” (art 5). Aunque esta   previsión no es terminante y su literalidad no zanja la discusión de si, luego   de identificarlas, puede incluirse dentro de los suelos habilitados para   desarrollar los MISN, tampoco dice de forma explícita y afirmativa que en estas   áreas se puedan implementar dichos Macroproyectos. En cuanto a la ausencia de   una deliberación específica sobre estos puntos, se puede observar en la   exposición de motivos,[46] y en los informes de ponencia   para cada uno de los tres debates que surtió esta Ley, que ni en las Comisiones   Permanentes conjuntas[47]  ni en Plenarias[48]  se planteó la cuestión precisa de si estos MISN podían ser ejecutados en áreas   que integraran el Sistema de Áreas Protegidas. Luego su interpretación conforme   a la Constitución consiste en entender que los MISN no pueden implementarse en   áreas que conforme el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.    

31. Ahora bien, como este sentido conforme a la   Constitución no es el único a que da lugar el tenor literal de la disposición   acusada, pues su interpretación textual y desintegrada del ordenamiento   constitucional puede llevar a entender que incluso las áreas protegidas pueden   ser superficies aptas para el desarrollo de MISN, se llega entonces a la   conclusión de que el texto no es contrario a la Constitución pero una de sus   interpretaciones sí lo es, en tanto incluye en el ámbito de desarrollo de los   MISN las áreas protegidas pese a que no hubo decisión deliberada, expresa, clara   y participativa del legislador. En un contexto de esta naturaleza se impone por   tanto declarar exequible el precepto, con otro   condicionamiento que garantice su conformidad a la Constitución.  Los MISN,   tal como están regulados en la Ley actualmente, no puedan implementarse en áreas   que conformen el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.    

Conclusiones    

32. En síntesis, la Corte considera que el parágrafo (parcial) del   artículo 2, de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para   promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para   promover el acceso a la vivienda’, no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento.   Primero, porque la Constitución Política no prevé una prohibición expresa de   desarrollar proyectos de vivienda en suelo rural. Segundo, por cuanto el suelo   rural no está integrado sólo por áreas portadoras de riquezas naturales,   reservas ambientales o zonas destinadas a la producción de alimentos. Tercero,   debido a que con los MISN el Congreso pretende solucionar un problema de déficit   habitacional en zonas rurales y, por esa vía, garantizar el derecho fundamental   a la vivienda digna. Cuarto, habida cuenta de que la adopción de MISN presupone   la activación de distintos tipos de control ambiental, por lo cual hay   mecanismos institucionales de protección de los aspectos ambientales en zona   rural. Quinto, en vista de que la Ley no prevé la posibilidad incondicionada de   implementar MISN en suelo rural, sino que fija ciertos condicionamientos para   esos casos. El texto de la disposición legal no puede entonces declararse   inexequible.    

33. No obstante, la Corporación advierte que la norma   presenta algunos problemas específicos, a la luz de los deberes constitucionales   de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art 8), la   diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la producción de   alimentos (CP art 65). En específico, la Corte Constitucional observa en primer   lugar que el precepto bajo control –y la ley de la cual forma parte- no   establece de forma precisa una garantía de adecuación de los MISN al entorno   cultural y socio económico de las áreas rurales y, más puntualmente, a las   formas de vida campesina. En esa medida, la norma podría interpretarse en un   sentido que resultaría violatorio del artículo 65 Superior, el cual ordena   proteger especialmente la producción de alimentos. Tal entendimiento, ajustado   al texto legal pero no a la Constitución, implica entonces que en el orden puramente legislativo   dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio en   el cual se inserten, y admite la posible transformación sustantiva de los modos   de vida campesinos vinculados a la producción alimentaria. Dado que hay otra   interpretación, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la Corte   condicionará la exequibilidad de la norma en primer término a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida   campesinas que estén estrechamente asociadas a los procesos de producción de   alimentos.    

34. En segundo lugar, la Sala constató que   la norma demandada no excluye de modo preciso las áreas protegidas de los   suelos en los cuales se pueden ejecutar MISN. En virtud del artículo 79 Superior, todas las personas   tienen derecho a gozar de un ambiente sano y en ese sentido prevé que la “ley   garantizará la participación de la comunidad en las condiciones que puedan   afectarlo”. Para hacer efectiva esta previsión, la Corte sostuvo conforme a   la Constitución que una ley solo admite la sustracción de áreas del Sistema de   Nacional de Áreas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales   como los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisión   legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participación   ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisión legislativa con   estas características, esté por eso desprovista de control conforme al resto del   ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una   decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que   hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso, sobre la inclusión de estas   áreas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretación conforme a la   Constitución indica que estos no pueden implementarse en las áreas que conforman   el Sistema de Áreas Protegidas. Ahora bien, como este sentido no es el único a   que da lugar la disposición acusada, pues su interpretación literal y   desintegrada puede llevar a entender que incluso las áreas protegidas pueden ser   superficies aptas para el desarrollo de MISN, se impone entonces declararla   exequible, con otro condicionamiento que   garantice su conformidad a la Constitución.  Los MISN, tal como están regulados   en la Ley actualmente, no puedan implementarse en áreas que conformen el Sistema   Nacional de Áreas Protegidas.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 (parcial) de la   Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para   promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para   promover el acceso a la vivienda’, en el entendido de que los Macroproyectos de   Vivienda Urbana en suelo rural   deben adaptarse a las formas de vida campesinas que estén estrechamente   asociadas a los procesos de producción de alimentos, y en ningún caso pueden   implementarse en áreas que integren el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

Presidenta    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con   salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con   salvamento parcial de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRES   MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

 A LA SENTENCIA C-165/15    

MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN   SUELO RURAL-Deducción de   límites a los que se deben sujetar sin condicionamiento (Salvamento parcial de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley   1469 de 2011, “por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo   urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la   vivienda”.    

Los motivos que me llevan a apartarme parcialmente de   la decisión mayoritaria tomada por la Sala se relacionan con el condicionamiento   introducido en la parte resolutiva de la sentencia al artículo 2º (parcial) de   la Ley 1469 de 2011.    

1. Considero que no era necesario declarar la exequibilidad de la norma   acusada en el entendido de que los Macroproyectos de Vivienda Urbana en suelo rural deben adaptarse a las   formas de vida campesinas asociadas a los procesos de producción de alimentos y   que no deben implementarse en áreas que integren el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas, pues bastaba con   la salvedad contenida en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 que dispone que   cuando los megaproyectos se lleven a cabo en suelos rurales clasificados por el   IGAC en los niveles I, II y III, se deben cumplir con los determinantes   ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997.    

2. La Ley 1469 de 2011 no establece estándares expresos   en esta materia porque se remite a otras normativas, como precisamente la Ley   388 de 1997. La propia sentencia, de la cual me aparto parcialmente, expone las   condiciones específicas que la Ley 1469 de 2011 prevé en el artículo 21 para que   puedan desarrollarse Macroproyectos en el suelo rural y que se suman a los ya   establecidos en la Ley 388 de 1997. Incluso se reconoce que dicha Ley reguló los   megaproyectos rurales específicamente para evitar que el otorgamiento de las   viviendas a los campesinos implique su desarraigo del medio al cual se han   adaptado.    

3. Así las cosas, de una comprensión armónica y general   de todo el ordenamiento era posible deducir los límites a los que deben   sujetarse los Macroproyectos de Vivienda Urbana, sin que fuera necesario, desde   mi punto de vista, condicionar el artículo 2 de la Ley 1469 de 2011.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

[1] Dice: “[…] dentro de la documentación   exigida para las fases de prefactibilidad y formulación que deben surtir los   MISN, correspondientes a las categorías 1 y 2, el promotor debe elaborar los   respectivos Estudios Ambientales de Prefactibilidad (EAP) y Formulación (EAF),   los cuales deben incluir para la evaluación por parte de la autoridad ambiental   competente, entre otros temas, (i) la caracterización ambiental que permita   evaluar la naturaleza y magnitud de los impactos en el área de planificación y   en el área de influencia; (ii) la identificación de las áreas que deben ser   excluidas del desarrollo urbanístico; y (iii) la evaluación de la suficiencia de   las medidas de compensación, prevención, mitigación y corrección de los impactos   ambientales”.    

[2] Doctor Juan Camilo Restrepo.    

[3] La manifestación corresponde a una ponencia presentada en CAMACOL   por el citado Ministro, llamada “El papel de la actividad edificadora en el   ciclo económico: una estrategia efectiva”.    

[4] Sentencia C-149 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio. SV Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo).    

[5]  Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010. En la exposición de   motivos del proyecto de ley se puede leer: “La figura de los Macroproyectos fue   declarada inexequible mediante Sentencia C-149 del 4 de marzo de 2010, por   considerar la honorable Corte Constitucional que la Ley 1151 no previó fórmulas   para coordinar el ejercicio de las competencias municipales en la regulación de   los usos del suelo frente a las decisiones del Gobierno nacional. […] Por ello,   a través de esta iniciativa se propone introducir nuevamente en el ordenamiento   jurídico la figura de los Macroproyectos de Interés Social Nacional, concebidos   como operaciones integrales, con participación de la Nación, acorde con lo   dispuesto en el artículo 334 de la Constitución Política de 1991, y con las   cuales se asegure el cumplimiento de los estándares de calidad ambiental urbana   que garanticen la habilitación de suelo para la construcción de vivienda en   proyectos de gran escala con impacto urbano, metropolitano o regional. Las   operaciones urbanas correspondientes a los Macroproyectos de Interés Social   Nacional se adelantarán de común acuerdo con los municipios y distritos,   atendiendo a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad, en ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades   territoriales para regular los usos del suelo y dentro de los límites impuestos   por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.    

[6] En lo que sigue, dentro de este acápite, los artículos que se   mencionen corresponde a la Ley 1469 de 2011, a menos que se diga expresamente lo   contrario.    

[8] Gaceta del Congreso 218 de 2011.    

[9]  Gaceta del Congreso 218 de 2011. La ponencia conjunta fue suscrita por miembros   de distintos partidos políticos: por el Senado la suscribieron los Senadores   Dilian Francisca Toro Torres, Fernando Tamayo Tamayo, Teresita García Romero,   Gloria Inés Ramírez Ríos, Antonio José Correa Jiménez, Guillermo Santos Marín,   Germán Bernardo Carlosama López; por la Cámara de Representantes la suscribieron   los Representantes Lina María Barrera Rueda, Didier Burgos Ramírez, Pablo   Aristóbulo Sierra L, Yolanda Duque Naranjo, Alba Luz Pinilla Pedraza, Ángela   María Robledo Gómez, José Manuel Valdés Barcha y Carlos Alberto Escobar Córdoba.   El autor de la iniciativa fue el entonces Senador Juan Lozano Ramírez.    

[10] Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010.    

[11] Gaceta del Congreso 218 de 2011.    

[12] Gaceta del Congreso 1078 de 2010. Dice: “[a]ctualmente en materia de   vivienda de interés prioritario (VIP), el mercado formal solo está atendiendo el   29% de la demanda a nivel nacional […]. Para ilustrar cómo las restricciones a   la oferta de suelo limitan el desarrollo de programas de vivienda, es importante   tener en cuenta que de acuerdo con el diagnóstico de la estrategia ‘Construir   Ciudades Amables -2019’ elaborado por el Departamento Nacional de Planeación   (DNP), en las cinco ciudades más grandes, el crecimiento del déficit de vivienda   asciende a más de 47 mil unidades, o el 50% de la demanda anual (95.600   hogares)”.    

[13] Gaceta del Congreso 218 de 2011.    

[14] El artículo 4 de la Ley 1469 de 2011 prevé también   tres parágrafos. “PARÁGRAFO 1o. Con el fin de promover la articulación de   las diferentes categorías de macroproyectos de que trata este artículo, con las   políticas y estrategias de vivienda de interés social de los planes de   ordenamiento territorial, el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones   mínimas de área y suelo útil destinado a vivienda de interés social y   prioritaria que deban cumplir los Macroproyectos, teniendo en cuenta las   categorías de municipios de que trata la Ley 617 de 2000 y   el déficit habitacional de las entidades territoriales. || PARÁGRAFO 2o. Para   efectos de lo previsto en esta ley, cuando se haga referencia al Plan de   Ordenamiento Territorial se entenderá que hace alusión a todos los tipos de   planes previstos en el artículo 9o de la   Ley 388 de 1997. || PARÁGRAFO 3o.  Con el fin de preservar la integridad   étnica, social económica y cultural de los pueblos indígenas y comunidades   étnicas afrodescendientes y garantizar su participación en las decisiones que   los afectan, cuando se adelanten Macroproyectos, total o parcialmente, en suelo   donde se asienten dichas comunidades, se deberá realizar la consulta previa   específica, exigida en el Convenio 169 de la OIT, artículo 6o, numeral 1,   literal a), durante la etapa de formulación previa la adopción del respectivo   Macroproyecto”.    

[15] Dice el artículo 5 numeral 4 que los MISN deben contener: “[l]a   definición del sistema de espacio público y equipamientos colectivos con el   dimensionamiento general y condiciones para la disposición y trazado de parques,   plazas, plazoletas, alamedas y demás espacios públicos, así como de las   edificaciones o áreas destinadas a equipamientos públicos de educación, cultura,   salud, bienestar social, culto, deporte, seguridad, defensa y justicia,   abastecimiento de alimentos y administración pública, entre otros”.    

[16] El artículo 54 del Código de Régimen Municipal –   Decreto 1333 de 1985- dice al respecto: “No podrá extenderse el perímetro urbano   de manera tal que incorpore dentro del área por él determinada, sucios que según   la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las   clases I, II o III, ni a aquellos correspondientes a otras clases agrológicas,   que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de   procesos erosivos y zonas de protección forestal”.    

[17] Además de estas hay otras determinantes, aplicables en   general a la realización de los POT según la Ley 388 de 1997, que establecen   determinantes en materia de conservación del patrimonio cultural, el ajuste de   los POT a las infraestructuras básicas de la red vial nacional y regional, de   puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y   suministro de energía. También se exige respetar, a los mismos efectos, los   componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo   metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las   normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las   áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de   conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley (L 388 de   1997 art 10 nums 2, 3 y 4).      

[18] DANE. “Déficit de vivienda”. Boletín Censo General 2005. Disponible   en el sitio web:   https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/censo/Bol_deficit_vivienda.pdf    

[19] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes   son, entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una   vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de   Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la   Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de   Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la   Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3   del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de   la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la   sección III de la declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976   […] el párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al   Desarrollo, y la recomendación No. 115 de la Organización Internacional del   Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.    

[20] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   fue aprobado por la Ley 74 de 1968.    

[21] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el   derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o   restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero   hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación   general No. 4.    

[22] Sentencia T-047 de 2011. En esa ocasión, la Corte Constitucional   concedió la tutela del derecho a la vivienda digna de un grupo de personas   afectado por un desastre natural. En tal contexto caracterizó el derecho a la   vivienda adecuada, en concordancia con la Observación general No 4 del Comité,   en los términos indicados    

[23] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación   General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el   artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida como válida, por esta   Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy   Cabra).    

[24] El PIDESC dice en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados   Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado   como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente   económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para   lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en   particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los   derechos aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).    

[25] Observación General No. 3.    

[26] Sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo   Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte declaró   inexequible una norma, por violar el principio de no regresividad. El precepto   examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las universidades   estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de recursos que   antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso suponía una   afectación en la prestación del servicio misional, la Corporación juzgó que   existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma fue   declarada inexequible. Para decidir sostuvo: “la medida reduce de manera   sustantiva los recursos destinados a la educación superior. En estos casos, las   autoridades competentes pueden demostrar que la medida no “retrocede” los   avances logrados en materia de educación superior. […] Sin embargo, nada de esto   fue demostrado en el presente proceso”.    

[27] En la Observación General No. 3, se lee: “el hecho de   que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente,   se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como   que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se   requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del   mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena   efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte,   la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón   de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes   con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone   así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a   lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente   retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán    justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos   en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los   recursos de que se disponga”.    

[28] Esa doctrina está contenida en los Principios de Limburgo,   considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada   internacionalmente. Ver sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez   Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico 8-. En relación con el punto, pueden    destacarse los siguientes tres principios: “8. Aunque la realización completa de   los derechos reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de   algunos derechos puede introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en   tanto que para la de otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el   logro progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados   partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo   ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de   diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización   de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicación   inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como prohibición de   discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.    

[29] Sentencia C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En   ella, la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía   a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud   de las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La Corte   consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social   en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en   cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y   obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la   prohibición –la cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no   retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última   prohibición la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad   implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia   libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve   menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección   alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está   sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las   autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen   necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social   prestacional”.    

[30] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para   explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en la sentencia   T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), al estudiar algunas de las   obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del reconocimiento de   otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las   obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter   prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una   acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la   obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los   pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de   la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del   asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de   adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud   de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las   obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de   cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que   se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de   protección de un derecho”.    

[31] Sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   Al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del   Protocolo de San Salvador, la Corte dijo: “así como existe un contenido esencial   de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional considera que   existe un contenido esencial de los derechos económicos y sociales, el cual se   materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia para todos, sea cual fuere   el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se considera que existe una   violación a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese   mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situación”.   Sobre esta faceta en la jurisprudencia sobre derecho a vivienda digna, puede   verse la sentencia T-958 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).    

[32] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los   Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas   que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En   sentido similar, ver la sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez   Caballero. Unánime).    

[34] Sentencia T-143 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa). La Corte   consideró que la administración pública les había violado sus derechos a los   miembros de una comunidad, porque a pesar de ver insatisfecha una de sus   necesidades a causa de un acontecimiento de la naturaleza, y la administración   había adoptado un plan para conjurar esa violación, ese plan no contaba con   especificaciones de tiempo, modo y lugar. En concreto, la Corporación manifestó:   “la Sala advierte al menos dos deficiencias en la forma de proteger los derechos   fundamentales por parte de la Administración Pública, que se presentan en este   caso. En primer término, no está clara la planeación acerca de las   circunstancias de tiempo y modo en que habrá de adelantarse esa política, lo   cual es un indicio de que no existe un plan real debidamente concebido para   ponerla en marcha […]”.    

[35] Sentencia T-1094 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[36] [36] Sentencia T-790   de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esa ocasión, la Corte le ordenó   a la administración abrir un espacio de participación para la comunidad cuyo   derecho a la vivienda digna estaba bajo amenaza. En ese caso, constató que se   requería tutelar el derecho a la vivienda de unas personas cuyos hogares de   habitación estaban en riesgo de derrumbarse, y ordenó neutralizar las causas del   riesgo.  Esta misma exigencia la ha hecho la Corte al examinar la forma en   la cual deben ser garantizadas facetas prestacionales de otros derechos, tales   como la salud [sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José cepeda Espinosa)] y el   agua potable [ver sentencias T-143 de 2010 y T-418 de 2010 (MP. María Victoria   Calle Correa)]. Sobre el derecho a la participación, en la doctrina y con   especial referencia a los derechos de las personas damnificadas, puede verse a   propósito del tsunami ocurrido en India el texto de Hope, Lewis: “Human rights   and natural disaster. The Indian ocean tsunami”, en 33 Human Rights, 12, 2006,   p. 16. Sobre el derecho a la participación para la garantía del derecho a la   vivienda digna, puede verse la investigación sobre el ordenamiento sudafricano   de Wolf, Ralph: “Participation in the right of acces to adequate housing”, en 14   Tulsa Journal of Comparative and International Law, 269, 2006-2007, pp. 269 y   ss.    

[37] Sentencia T-743 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla). La Corte   consideró que se había violado el derecho a la no discriminación de las personas   de un núcleo familiar, al haberles negado infundadamente su inclusión en el   censo oficial de afectados por un desastre natural, lo cual les permitía acceder   a beneficios que protegían su derecho a la vivienda digna. El Comité, en su   Observación General No. 4, manifestó que “el derecho a una vivienda adecuada no   puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran en los dos   Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables” (Punto   9). Principios de Limburgo, Punto 22.    

[38] Sentencia T-657 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). La   Corporación tuteló en ese caso el derecho a la vivienda digna de una mujer   cabeza de familia, madre de cuatro menores de edad. Consideró que la mujer tenía   derecho a que se le protegiera su necesidad de vivienda digna, y a que se   impartieran las órdenes necesarias con el fin de satisfacerla adecuadamente: “la   Constitución ha recalcado la especial protección que debe brindarse a quienes   hacen parte de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad, – por su   edad, situación económica o física etc. –, haciendo necesaria la creación de un   marco más amplio de protección, mediante el diseño de acciones afirmativas para   garantizar la efectividad del derecho a la igualdad y de manera colateral todos   los demás derechos”. Esa obligación no es incompatible con la prohibición de   discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la   referida sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime)   expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas   las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber estatal   no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades adopten   medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en situaciones de   debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial protección de las   autoridades (CP art. 13)”.    

[39] Sentencia T-742 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). La Corte   consideró entonces que se violaba el derecho a la vivienda digna de una persona,   al haberle negado el subsidio para adquisición de vivienda nueva o usada con   fundamento en una aplicación distorsionada de la normatividad aplicable. En esa   oportunidad, además de otras razones, la Corte consideró que se violaba la   Constitución porque la entidad encargada de asignarlo había interpretado que no   tenía derecho al subsidio una persona que contaba con un mero derecho de   posesión sobre un bien inmueble, a pesar de que lo realmente excluido por la ley   era que la persona fuera propietaria de otro bien inmueble destinado a vivienda.   Otro caso semejante, en los aspectos que tienen relevancia, fue resuelto en la   sentencia T-044 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime), pues en ella   la Corte Constitucional tuteló el “derecho a la vivienda digna” de una persona,   porque la entidad encargada de asignar el subsidio de vivienda lo excluyó del   grupo de solicitantes con fundamento en un motivo contrario a la Constitución.   En esa ocasión dijo que toda restricción en el derecho fundamental a la vivienda   digna “deviene inconstitucional si supone una interferencia ilegítima en los   derechos fundamentales de la persona”.    

[40] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.   Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba   inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el   nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para   decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una   medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de   interés social”. También puede verse la sentencia T-068 de 2010 (MP Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub), en la cual la Corte concedió la tutela del derecho a   la vivienda digna a una persona desplazada por la violencia a quien pretendía   lanzársela de un inmueble que era su único lugar de habitación, lo cual –si se   hubiera llevado a cabo- era a juicio de la Corporación regresivo, comparado con   el nivel de protección al que tenía derecho.    

[41] Sentencia T-047 de 2011.    

[42] Sentencia T-958 de 2001 (MP “En [el artículo 51 de la Carta] se   establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo   progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho;   promoción de planes para atender a la población más pobre; diseño de sistemas de   financiación adecuados; promoción de ciertas formas de ejecución de los planes   de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitución fija las bases para   una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los   colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión”.    

[43] El artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 remite en esto al artículo 10   de la Ley 388 de 1997, en lo que atañe a las determinantes ambientales. Estas   son las siguientes, como antes se señaló:  (a) las directrices, normas y   reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por   las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con   el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el   Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto   de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales   sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos   ambientales; (b) las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo   del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas   y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o   la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva,   alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado,   los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques   naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las   cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la   autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas   expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de   especial importancia ecosistémica; (c) Las disposiciones que reglamentan el uso   y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales   naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las políticas, directrices y   regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y   localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las   estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.    

[44] Desde la sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), la Corte   le ha reconocido valor de criterio doctrinal a la Proclamación de Teherán. En   esa oportunidad, la Corporación usó una de las proclamaciones para precaver a   las libertades de las eventuales afectaciones que podrían cernirse sobre ellas a   causa del desarrollo tecnológico. Más recientemente, ese valor ha sido   ratificado, por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008 –anexo 2- (MP Manuel José   Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional indicó que la Proclamación   de Teherán, dictada por la Conferencia Internacional de los Derechos Humanos,   había sido promulgada como un pronunciamiento “acerca de los progresos logrados   en los veinte años de vigencia de la Declaración Universal (1948) y del programa   que se deb[ía] preparar para el futuro”.    

[45] Sentencia C-598 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo).    

[46] Gaceta del Congreso No. 208 de 2010.    

[47] Gaceta del Congreso No. 218 de 2011, que contiene la ponencia para   primer debate en Comisiones Séptimas Conjuntas.    

[48] Gacetas del Congreso No. 301 de 2011 –ponencia para segundo debate   en Senado- y Gaceta del Congreso 327 de 2011 –ponencia para segundo debate en   Cámara-.