C-165-19

         C-165-19             

Sentencia C-165/19    

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SUPERINDENTENCIA DE   SOCIEDADES-Exequibilidad   condicionada en relación con práctica de visitas de inspección    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

La Corte ha reiterado que se conoce como “concepto de la violación”,   el cual implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface   con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos   mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal   suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o   globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia   constitucional.    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

Conforme a lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-1052 de 2001 y   C-856 de 2005, los siguientes son los mínimos argumentativos que comprenden el   “concepto de la violación”: claridad, cuando existe un hilo conductor de la   argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre   una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de   manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre   la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se   muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia, cuando   se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe   legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene   alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda   mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que la apreciación de los   requerimientos precitados debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual,   por lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la   demanda    

Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la   demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer   análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo   únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no   compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien   reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los   decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).    

MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Si bien la propia Constitución emplea   dichos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una   definición única aplicable a todas las áreas del Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición    

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Características/INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse   como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar   irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder de adoptar correctivos o incidir   directamente en las decisiones del ente sujeto a control    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición    

SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Facultades   probatorias    

La Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias   por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el   artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son   contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de   lo dispuesto en el CPACA y en el CGP    

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y   SUPERINTEDENCIA DE SOCIEDADES-No pueden realizar interceptaciones o registros,   ni actividades probatorias que, según la constitución, se encuentren sometidas a   reserva judicial    

La Corte constató   que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos   interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación literal,   implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático alguno,   cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra   sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las disposiciones   demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión que este hace   al Código General del Proceso, excluyen tal interpretación. A juicio de este   Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución. Lo anterior, en   la medida que, el artículo 15 Superior (derecho a la intimidad), prevé que la   realización de interceptaciones o registros y otras actividades probatorias que,   según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial, requieren de   orden judicial. Por lo tanto, dichos medios de prueba no podrían ser practicados   por las superintendencias sin la respectiva intervención judicial.    

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL   DERECHO-Preservación   de la ley cuando disposición admite varias interpretaciones    

Referencia: Expediente D-12536    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59, numeral 4 (parcial) de la   Ley 1480 de 2011 y los artículos 20 numeral 1 y 2 (parcial) y 21 (parcial) de la   Ley 1778 de 2016.    

Actor: Jaime Edward Arias Diaz.    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional (en adelante, “la Corte”), en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.                ANTECEDENTES    

El ciudadano  Jaime Arias Díaz, presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59   (parcial) de la Ley 1480 de 2011 “Por   medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras   disposiciones” y los artículos 20   (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016 “Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad   de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan   otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción”.    

Por   medio de auto de fecha nueve (9) de febrero de 2018, el Magistrado Ponente   dispuso admitir los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 59,   numeral 4 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 y los artículos 20 numeral 1 y 2   (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016, al constatar que reunían los   requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.    

Por   consiguiente, en dicho auto ordenó (i) correr traslado al Procurador General de   la Nación a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos   242.2 y 278.5 de la Constitución. Igualmente, dispuso (ii) fijar en lista el   proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma   e (iii) informar de su iniciación al Presidente del Congreso para los fines   previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la   República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y el Derecho,   al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Industria y   Comercio, a la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Industria   y Comercio.    

Así   mismo, por medio de la Secretaría General de la Corte, se invitó a participar en   el presente proceso al Observatorio Ciro Angarita Barón de la Facultad de   Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad   del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, a la Facultad   de Derecho de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la   Universidad del Norte, al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias   Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la   Universidad de la Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho   Procesal, y al Colegio de Abogados Comercialistas. Igualmente, el Magistrado   Sustanciador dispuso la suspensión de los términos del proceso de conformidad   con lo dispuesto en el auto 305 de 2017 hasta tanto la Sala Plena decidiera   levantarlos según lo previsto en el numeral tercero del referido auto.    

El   Magistrado Sustanciador, mediante auto 367 de fecha trece (13) de junio de 2018,   ordenó levantar la suspensión de los términos en el proceso y como consecuencia   de ello, contabilizar nuevamente los términos procesales a partir del momento en   que se encontraban cuando se dispuso la suspensión.     

Cumplidos los   trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley   2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

A.             NORMAS DEMANDADAS    

Las disposiciones que contienen los apartes impugnados   son las siguientes. Es importante destacar que el demandante señala que los   contenidos normativos que se subrayan son inconstitucionales y los apartes que   se destacan en negrilla, son los que en su concepto fundamentan dicha   inconstitucionalidad.    

Por medio de la cual se expide el Estatuto del   Consumidor y se dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 59. FACULTADES ADMINISTRATIVAS DE LA   SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Además de la prevista en el capítulo anterior, la   Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes facultades   administrativas en materia de protección al consumidor, las cuales ejercerá   siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra autoridad:    

1. Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar   trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las   sanciones respectivas;    

2. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las   disposiciones en materia de protección al consumidor, fijar los criterios que   faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su aplicación;    

3. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas en   el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio se   requiera para el esclarecimiento de los hechos relacionados con la investigación   correspondiente. Para los efectos de lo previsto en el presente numeral, se   podrá exigir la comparecencia de la persona requerida, haciendo uso de las   medidas coercitivas que se consagran para este efecto en el Código de   Procedimiento Civil;    

4.  Practicar visitas de inspección así como cualquier otra prueba consagrada   en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con   el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley;    

5. Con excepción de las competencias atribuidas a otras autoridades, establecer   la información que deba indicarse en determinados productos, la forma de   suministrarla así como las condiciones que esta debe reunir, cuando se encuentre   en riesgo la salud, la vida humana, animal o vegetal y la seguridad, o cuando se   trate de prevenir prácticas que puedan inducir a error a los consumidores;    

6. Ordenar, como medida definitiva o preventiva, el cese y la difusión   correctiva en las mismas o similares condiciones de la difusión original, a   costa del anunciante, de la publicidad que no cumpla las condiciones señaladas   en las disposiciones contenidas en esta ley o de aquella relacionada con   productos que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud y   ordenar las medidas necesarias para evitar que se induzca nuevamente a error o   que se cause o agrave el daño o perjuicio a los consumidores.    

7. Solicitar la intervención de la fuerza pública con el fin de hacer cumplir   una orden previamente impartida;    

8. Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de   manera preventiva la producción, o la comercialización de productos hasta por un   término de sesenta (60) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras   se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de   que el producto atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores, o de   que no cumple el reglamento técnico.    

9. Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a   los consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor.    

10. Difundir el conocimiento de las normas sobre protección al consumidor y   publicar periódicamente la información relativa a las personas que han sido   sancionadas por violación a dichas disposiciones y las causas de la sanción. La   publicación mediante la cual se cumpla lo anterior, se hará por el medio que   determine la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia   Financiera y será de acceso público;    

11. Ordenar la devolución de los intereses cobrados en exceso de los límites   legales y la sanción establecida en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, en los   contratos de adquisición de bienes y de prestación de servicios mediante   sistemas de financiación o en los contratos de crédito realizados con personas   naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia en la actividad crediticia no   haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular.    

12. Ordenar al proveedor reintegrar las sumas pagadas en exceso y el pago de   intereses moratorios sobre dichas sumas a la tasa vigente a partir de la fecha   de ejecutoria del correspondiente acto administrativo, en los casos en que se   compruebe que el consumidor pagó un precio superior al anunciado.    

13. Definir de manera general el contenido, características y sitios para la   indicación pública de precios.    

14. Ordenar modificaciones a los clausulados generales de los contratos de   adhesión cuando sus estipulaciones sean contrarias a lo previsto en esta ley o   afecten los derechos de los consumidores.    

15. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá instruir según la   naturaleza de los bienes y servicios, medidas sobre plazos y otras condiciones,   en los contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios.    

16. Fijar el término de la garantía legal de que trata el artículo8 de la   presente ley para determinados bienes o servicios, cuando lo considere   necesario.    

17. Fijar el término por el cual los productores y/o proveedores deben disponer   de repuestos, partes, insumos y mano de obra capacitada para garantizar el buen   funcionamiento de los bienes que ponen en circulación, conforme a lo dispuesto   en el numeral 7 del artículo 11  de la presente ley.    

18. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y   servicios, mientras se expiden los reglamentos técnicos correspondientes cuando   encuentre que un producto puede poner en peligro la vida, la salud o la   seguridad de los consumidores.    

En desarrollo de las funciones que le han sido asignadas a la Superintendencia   de Industria y Comercio esta propenderá por difundir, informar y capacitar en   materia de protección al consumidor.    

Ley 1778 de 2016    

Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad   de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan   otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción.    

ARTÍCULO 20. ACTUACIONES Y DILIGENCIAS PARA LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA DEL   SOBORNO TRANSNACIONAL. Para el ejercicio de las competencias previstas en   esta ley, la Superintendencia de Sociedades podrá realizar todas las   actuaciones autorizadas por la ley para el ejercicio de sus funciones de   inspección, vigilancia y control. En especial, podrán:    

1.  Realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar   toda la información conducente.    

2.  Solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos,   informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el   esclarecimiento de los hechos.    

3. Interrogar, bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas   para esta clase de pruebas en el Código General del Proceso, a cualquier persona   cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos   durante el desarrollo de sus funciones.    

ARTÍCULO 21. RENUENCIA A SUMINISTRAR INFORMACIÓN. Las personas   jurídicas, que se rehúsen a presentar a la Superintendencia de Sociedades los   informes o documentos requeridos en el curso de las investigaciones   administrativas, los oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos   a los funcionarios competentes, remitan la información solicitada con   errores significativos o en forma incompleta, o no comparezcan a las diligencias   probatorias de la Superintendencia de Sociedades sin justificación, serán   sancionadas con multa a favor de esta Superintendencia, hasta de doscientos mil   (200.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la   ocurrencia de los hechos. La Superintendencia de Sociedades podrá imponer   multas sucesivas al renuente, en los términos del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011.    

La sanción a la que se refiere el anterior inciso se aplicará sin perjuicio   de la obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los   documentos requeridos, en los términos del artículo 20 de esta ley.    

Dicha sanción se impondrá mediante resolución motivada, previo traslado de la   solicitud de explicaciones a la persona a sancionar, quien tendrá un término de   diez (10) días para presentarlas.    

La resolución que ponga fin a la actuación por renuencia deberá expedirse y   notificarse dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término   para dar respuesta a la solicitud de explicaciones. Contra esta resolución   procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los   cinco (5) días siguientes a la fecha de la notificación.    

PARÁGRAFO. Esta actuación   no suspende ni interrumpe el desarrollo del procedimiento administrativo   sancionatorio que se esté adelantando para establecer la comisión de   infracciones a disposiciones administrativas”.    

B.             LA DEMANDA    

El   demandante solicita la declaración de inconstitucionalidad de las expresiones   subrayadas al considerar que ellas vulneran lo dispuesto en los artículos 15   (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29 (debido   proceso) de la Constitución.    

En   primer lugar, en opinión del accionante, las normas demandadas son   contrarias al derecho a la intimidad. El artículo 15 de la Constitución señala   que todas las personas tienen el derecho a la intimidad personal y familiar, que   implica el deber correlativo, a cargo del Estado, de velar por su respeto y   garantía. Además, prevé de una parte, la garantía de recolección, tratamiento y   circulación de datos con sujeción al principio de libertad y demás garantías   constitucionales; y, de otra, protege la inviolabilidad de la correspondencia y   otras formas de comunicación privada, con la excepción del deber de presentar   los libros de contabilidad y demás documentos privados cuya exigencia será   posible para efectos judiciales o tributarios, así como de inspección vigilancia   e intervención del Estado.    

A   partir de la jurisprudencia constitucional, prescribir que durante una visita de   inspección las superintendencias pueden (i) practicar las pruebas consagradas en   la ley -sin precisar a qué ley se refiere- y (ii) solicitar   cualquier clase de información -sin definir el tipo o si procede la revisión de   archivos físicos o magnéticos-, amplía las atribuciones de dichas autoridades   administrativas al punto de “vacia[r] de contenido la protección   constitucional”.    

Con la   remisión general que hacen los apartes demandados a la ley, las   superintendencias están en capacidad de examinar lugares, personas y cosas,   según el artículo 236 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”),   a pesar de que no están autorizadas para ello en la Constitución. De esta forma,   tales atribuciones son susceptibles de ser extendidas a equipos de comunicación   privada (tabletas o computadores, por ejemplo). Igualmente, señala el demandante   que puede existir una vulneración al artículo 15 Superior, considerando que el   artículo 233 del CGP determina que, en el curso de una inspección judicial con   prueba pericial, las partes tienen el deber de facilitar datos, cosas y acceso a   los lugares necesarios a los peritos. En adición a ello, las facultades de las   superintendencias, al tenor de las normas impugnadas, permiten obtener los   elementos de prueba indicados en el artículo 275 de la Ley 906 de 2004, siendo   estos (i) los descubiertos o recogidos en desarrollo de un registro,   allanamiento, inspección corporal o registro personal; (ii) los obtenidos   mediante filmación, fotografía, video o cámaras de vigilancia; y (iii) los   mensajes de datos a través de cualquiera de los medios técnicos previstos para   ello.    

Por   otro lado, las disposiciones demandadas se oponen a lo dispuesto en el inciso 3º   del artículo 15 de la Constitución el cual prohíbe cualquier injerencia en la   correspondencia y demás formas de comunicación privada, a menos que exista una   orden judicial. Dicha garantía se extiende a los equipos, documentos o medios a   través de los cuales circulan esas comunicaciones. Así las cosas, según expone   la demanda, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones   acusadas “bajo el entendido que las Superintendencias en el ejercicio de sus   funciones administrativas no pueden practicar cualquier prueba, ni exigir la   entrega de archivos y/o equipos o información, si estos entrañan la intromisión   en la correspondencia y las comunicaciones de los investigados”. En adición   a ello, debe disponer la inconstitucionalidad del artículo 21 dado que “no es   procedente el establecimiento de una sanción en contra de quien, en ejercicio de   sus derechos constitucionales, niegue el acceso a archivos, documentos, equipos   y comunicaciones, frente a los cuales, las Superintendencias carecen de la   facultad jurídica y constitucional para pedir”.    

En   segundo lugar, manifiesta el accionante que las disposiciones demandadas son   contrarias al artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución.   Para sustentar lo anterior, señala en su escrito que como lo ha destacado la   jurisprudencia constitucional (sentencia. C-519 de 2007), las personas tienen   derecho, al tenor del artículo 28 Superior, a que su domicilio no sea registrado   sino únicamente en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial. La   jurisprudencia también ha señalado que hace parte del núcleo esencial de la   inviolabilidad del domicilio, la existencia del control judicial, en algunos   casos previo y en otros posterior.    

De   esta forma, considera el accionante que las disposiciones acusadas tienen varios   defectos contrarios a la Constitución: (i) confieren “un excesivo margen para   la discrecionalidad”; (ii) no existe un control judicial previo al ejercicio   de las competencias; (iii) no prevén una orden de registro ni fijan las causales   que lo permiten; (iv) no existen reglas ni protocolos para el registro; (iv) no   indican que las visitas de inspección tengan por propósito proteger valores   superiores –vida o dignidad- o evitar un peligro inminente y grave respecto de   la vida, la integridad personal, la seguridad o la salubridad de las personas;   (v) no delimitan las decisiones de las superintendencias de manera que sea   posible su control judicial en el caso de excesos o arbitrariedades; y (vi) no   regulan la forma en que debe realizarse el control judicial posterior a la   respectiva actuación administrativa. Sobre este último aspecto, indica que es   importante referir que, al tratarse de actuaciones administrativas de trámite o   preparatorias, no podrían ser impugnadas ante la jurisdicción administrativa de   manera que, siguiendo lo señalado por el Consejo de Estado, el control judicial   sobre tales actos “sería solo eventual e indirecto y sujeto a que se demande   el acto administrativo que ponga fin a la actuación de las Superintendencias”.    

En   tercer lugar, el accionante considera que las disposiciones demandas son   contrarias a lo dispuesto en el artículo 29 (debido proceso) de la Constitución.   El artículo 29 de la Constitución garantiza el debido proceso en actuaciones   administrativas. Según la jurisprudencia constitucional (sentencias C-957 de   2011 y C-248 de 2013), el debido proceso tiene amparo especial cuando el   procedimiento puede comprometer derechos fundamentales. Dado que en los trámites   regulados por las normas demandadas se encuentran comprometidos derechos como la   intimidad, el domicilio y la propiedad privada, el legislador tenía la   obligación de ser particularmente riguroso al regular la realización de visitas   de inspección por parte de las superintendencias. Así las cosas “al expedir   una norma que carece de la delimitación que el debido proceso exige, vacía de   contenido la protección constitucional que se debe prodigar”.    

Las   competencias de las superintendencias en lo relativo a la inspección, vigilancia   y control son administrativas y reflejan el ejercicio del poder de policía   administrativa. A pesar de que no han sido reguladas de manera precisa la   jurisprudencia constitucional, con apoyo en lo establecido por la Ley 222 de   1995, ha intentado delimitar el alcance de cada una de dichas funciones. Ahora   bien, a pesar de que en ejercicio de la función de inspección y conforme al   artículo 15 Superior, las superintendencias pueden solicitar documentos, ello no   implica que de ahí se desprenda la posibilidad de practicar cualquier prueba y,   por esa vía, acceder a comunicaciones o allanar el domicilio laboral o personal.   Para proceder en esa dirección, se requeriría autorización judicial.    

Las   disposiciones demandadas violan el artículo 29 de la Carta al desconocer la   obligación de prever las formas propias de cada juicio puesto que no establecen   “cómo se forma la decisión sobre la visita de inspección, si proceden o no   recursos en ella, cuánto tiempo debe durar, si los documentos y demás bienes   recaudados en esta se pueden recuperar y en cuánto tiempo, si hay o no control   judicial posterior, y ante que autoridad”. Tal regulación, en consecuencia,   desconoce el principio de preexistencia del proceso y de las reglas que lo   rigen. Conforme a ello, fijar la sanción prevista en el artículo 21 de la Ley   1778 de 2016 por la no entrega de la información, viola la Constitución.    

El   demandante concluye solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de las   disposiciones demandadas y, subsidiariamente, “que mediante sentencia aditiva   se integren al contenido normativo demandado, los elementos normativos de que   carece a fin de brindar plenas garantías a los derechos fundamentales   transgredidos”.    

C.             INTERVENCIONES    

1.               Intervenciones oficiales    

a.               Ministerio del Interior    

El   Ministerio del Interior[1]  solicita a la Corte (i) declararse inhibida para resolver el fondo del   asunto por ineptitud sustantiva de la demanda; y, en subsidio (ii)   declarar que las normas acusadas son exequibles.    

En   subsidio, el Ministerio del Interior solicita a la Corte declarar la   exequibilidad de las disposiciones demandadas con base en tres argumentos. En   primer lugar, señala que la alegada vulneración al artículo 15 de la   Constitución parte de una interpretación errada del accionante. Contrario a lo   afirmado por éste (i) las normas demandadas autorizan la práctica de los medios   probatorios consagrados en la legislación vigente. Por lo tanto, el ejercicio de   las facultades otorgadas a las superintendencias debe hacerse en observancia de   este régimen normativo. Adicionalmente (ii) las facultades conferidas a las   superintendencias persiguen un fin plausible: combatir la corrupción.    

En   segundo lugar, señala que las disposiciones demandadas no vulneran el   derecho a la inviolabilidad del domicilio consagrado en el artículo 28 de la   Constitución. Las visitas de inspección, la práctica de pruebas y la solicitud   de información, son facultades que tienen por objeto el esclarecimiento de los   hechos. Estas facultades no trasgreden el artículo 28 Superior, en tanto con   ellas “se protege al comerciante y a la ciudadanía de aquellos que tienen   prácticas comerciales contrarias a la ley”[2].    

En   tercer lugar, argumenta que las normas demandadas no vulneran el derecho al   debido proceso. Una lectura de las disposiciones acusadas evidencia que el   legislador veló por esta garantía fundamental pues los infractores, consumidores   y comerciantes tienen “a su disposición todas las garantías que el   ordenamiento jurídico colombiano consagra para la defensa y protección de los   intereses de las personas naturales y jurídicas que se vean involucradas en una   actuación de esta índole (…)”[3].    

b.               Ministerio de Comercio Industria y Turismo    

El   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[4]  solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas   por las siguientes razones. En primer lugar, señala que las facultades   probatorias otorgadas a la Superintendencia de Industria y Comercio -en adelante   SIC- tienen fundamento constitucional y además persiguen un fin legítimo. En   efecto estas facultades encuentran su fundamento constitucional en los artículos   116 y 189 de la Constitución, el artículo 24 del CGP, y lo decidido por la Corte   Constitucional en la sentencia C-156 de 2013. Por otro lado, señala que de   acuerdo con la sentencia C-1141 de 2000, los derechos del consumidor exigen que   todos los poderes públicos actúen para su defensa. Las facultades otorgadas por   las normas demandadas tienen como objeto, precisamente, proteger los derechos de   los consumidores a través de la investigación, visitas de inspección y práctica   de pruebas a posibles infractores.    

En   segundo lugar, la Ley 1778 de 2016 es constitucional pues tiene como   propósito y finalidad combatir el fenómeno de la corrupción. Con base en el   Conpes 167 de 2013, define la corrupción como “el uso del poder para desviar   la gestión de lo público hacia el beneficio de lo privado”[5]  e indica que es una necesidad básica generar esfuerzos institucionales para   prevenirla y combatirla. Igualmente señala que el Estado tiene la obligación   internacional de luchar contra la corrupción. Para demostrar lo anterior,   transcribe (i) el prefacio de la Convención de las Naciones Unidas contra la   Corrupción; (ii) el considerando y los artículos 1, 5, 6, 26, 28 y 31 de la   Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Nº 58/4 del 31 de   octubre de 2003; y (iii) apartes de la Cumbre Anticorrupción de Londres (2016),   dónde se mencionó, con relación a Colombia, que la corrupción “afecta la   estabilidad y socaba la paz” y también, se adquirió el compromiso de expedir   “regulación para establecer un estándar de cumplimiento contra el soborno”[6].    

Por   último, señala que la argumentación del demandante parte de una premisa   equivocada: presumir que la sola intervención de las superintendencias implica   una violación a los derechos fundamentales. Esta premisa es incorrecta pues   desconoce que la ley es general y abstracta y los derechos fundamentales son de   carácter individual y “como tal, deben ser alegados en cada proceso   particular, por parte del sujeto que se sienta afectado (…)”[7].    

c.                Superintendencia de Sociedades    

La   Superintendencia de Sociedades[8]  solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones   acusadas con base en seis argumentos. En primer lugar, expone que las   facultades otorgadas en la Ley 1778 de 2016 tienen por objeto el cumplimiento de   obligaciones internacionales adquiridas por Colombia. Específicamente, la   implementación de la “Convención para combatir el cohecho de servidores   públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales” (en   adelante, la “Convención”) aprobada mediante la Ley 1573 de 2012, y   declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-944 de 2012.    

En el   año 2015, en ejercicio del proceso de revisión de los avances en la   implementación de la Convención, la OCDE recomendó al Estado colombiano (i)   reformar urgentemente su legislación para asegurarse que todas las personas   jurídicas puedan ser responsables de hechos de corrupción; y (ii) ejecutar todo   lo que se requiera para asegurar que los procedimientos contra personas   jurídicas no dependan del inicio del procedimiento en contra de las personas   naturales.    

En   atención a estas recomendaciones, se promulgó la Ley 1778 de 2016[9]. En   efecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley, el legislador justificó   expresamente y de manera razonada la necesidad de contar con un “régimen   administrativo de responsabilidad para las personas jurídicas, debido a las   características de las facultades probatorias y la eficiencia en el ejercicio de   la función administrativa en Colombia”[10].   La Superintendencia de Sociedades señala que una revisión del trámite que se le   dio al proyecto de ley en el Senado permite concluir que el legislador (i) tenía   la intención de que las superintendencias no dependieran de la Fiscalía para   desarrollar investigaciones administrativas. Sin embargo, debido a que como   autoridades delegatarias de una función presidencial no pueden realizar   actuaciones reservadas a las autoridades judiciales, se propuso que “ejercieran   las facultades que usualmente utilizan para su función de inspección, vigilancia   y control”[11];   (ii) limitó la facultad de solicitar documentos a las personas jurídicas a lo   requerido para el esclarecimiento de los hechos; y (iii) sujetó la posibilidad   de imponer multas a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo (en adelante, el “CPACA”).    

En   segundo lugar, las normas demandadas definen los límites de las funciones de   inspección, vigilancia y control atribuidas a las superintendencias en atención   a los parámetros constitucionales que al respecto ha fijado la Corte   Constitucional, a saber, la reserva de ley y la claridad.  En efecto, es el   Congreso quien de acuerdo con el artículo 150, numeral 8 – es competente para   “[e]xpedir las normas (…) para el ejercicio de las funciones de inspección y   vigilancia”, establecidas, para la Superintendencia de Sociedades, en los   artículos 83 – 85 de la Ley 222 de 1995. Además, el alcance de estas facultades   en la norma demandada es claro “pues las mismas se ejercen como parte de una   investigación en materia de soborno transnacional, y solamente se extienden a la   revisión de los documentos y papeles de la persona jurídica investigada”[12].     

En   tercer lugar, afirma que no se cumple el requisito de certeza pues se   trata de una demanda fundada en la interpretación equivocada que hace el   demandante de las normas acusadas, incumpliendo así lo dispuesto en las   sentencias C-243 de 2012 y C-136 de 2017. En opinión de la Superintendencia de   Sociedades, la interpretación del demandante adiciona elementos a los artículos   20 y 21 de la Ley 1778 de 2016, como son “el registro y allanamiento al   domicilio de la persona jurídica y de sus documentos, y la interceptación de las   comunicaciones de ésta y sus funcionarios”[13].    

En   este orden, manifiesta que la demanda confunde las facultades conferidas a la   Fiscalía General de la Nación en el artículo 250 Superior con las facultades de   inspección, vigilancia y control otorgadas legalmente a la Superintendencia de   Sociedades. A diferencia de lo que ocurre con la Fiscalía, la Superintendencia   de Sociedades no realiza registros, allanamientos e interceptaciones que   requieran de orden judicial previa y control posterior. En el trámite   administrativo, la Superintendencia de Sociedades realiza visitas de inspección   y solicita documentos; el ejercicio de estas facultades no requiere orden   judicial previa ni control posterior.    

En   cuarto lugar, afirma que las disposiciones demandadas no vulneran la   inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. De   acuerdo con la Corte Constitucional (sentencia C-519 de 2007) la inviolabilidad   busca proteger “más que el espacio físico, al individuo en su seguridad e   intimidad”[14].   Así, con la inspecciones, la Superintendencia de Sociedades no vulnera la   inviolabilidad del domicilio pues el domicilio de las personas jurídicas “no   se refiere a la habitación o protección de la intimidad y seguridad de las   personas”[15].    

En   quinto lugar, señala que tampoco existe vulneración al derecho a la   intimidad consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Los artículos 49 y 61   del Código de Comercio establecen que la reserva de los libros y papeles de las   sociedades no resultan oponibles a las entidades que ejercen funciones de   vigilancia. En la sentencia C-062 de 2008 la Corte indicó que el concepto de “libros   y papeles de comercio” abarca libros contables, datos y archivos   consignados. De acuerdo con ello, en ejercicio de la función de vigilancia e   inspección, la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de solicitar y   revisar “los documentos, datos, informes, libros y papeles de comercio de los   sujetos sometidos a su control”[16].   El ejercicio de esta facultad no supone una interceptación y, por el contrario,   se trata de una manifestación de sus facultades de inspección, vigilancia y   control. Estas facultades no son ilimitadas pues la misma ley establece   restricciones al señalar que estas solamente pueden ejercerse (i) en el ámbito   de una investigación en materia de soborno transnacional; y (ii) sólo se   extienden a la revisión de documentos que sean necesarios para esclarecer los   hechos de la investigación.    

d.               Superintendencia de Industria y Comercio    

En   opinión de la SIC esta errada interpretación del demandante hace que la Corte   deba proferir (i) un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la   demanda; o, en subsidio, (ii) declarar que las normas demandadas son  exequibles.    

En   este sentido, la SIC señala que en este caso se presenta una ineptitud   sustantiva de la demanda dado que no satisface los criterios de certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia. El requisito de certeza no está   acreditado porque las facultades conferidas por las normas demandadas no son   irrestrictas ni pueden ejercerse al antojo de las superintendencias. Por el   contrario, existen varias disposiciones en el ordenamiento jurídico colombiano   que delimitan la manera en que estas deben ejercerse. Primero, el artículo 15   Superior permite a los entes que ejercen funciones de inspección, vigilancia y   control, exigir únicamente la información pública o privada que requieran para   el cumplimiento de esas funciones. Además, los artículos 2 (fines del Estado),   83 (principio de la buena fe) y 209 (finalidades de la función administrativa)   de la Constitución constituyen un marco constitucional aplicable al ejercicio de   estas funciones administrativas. En el plano legal, por su parte, el artículo 4   de la Ley 1480 de 2011 establece que “en lo no previsto en esta ley para las   actuaciones administrativas se le aplicarán las reglas contenidas en el Código   Contencioso Administrativo”. Por su parte, el artículo 40 del CPACA   prescribe que a las actuaciones administrativas se les aplica el CGP.    

Refuerza lo dicho el Decreto 4886 de 2011 y la Circular Única de la   Superintendencia de Industria y Comercio. Allí se establecen límites y   condicionamientos para esta entidad al momento de realizar visitas   administrativas de inspección, a saber: (i) solo pueden realizarse cuando el fin   sea verificar el cumplimiento de las disposiciones legales; (ii) habilitan a la   superintendencia para que solicite información “no para que acceda a ella sin   el consentimiento del inspeccionado”[18].   A diferencia de lo que ocurre con los allanamientos, los investigados pueden   oponerse a la realización de la diligencia; (iii) la información que se solicite   solo puede ser aquella que se requiera para ejercer la función específica; (iv)   la superintendencia “debe cumplir con las formalidades aplicables”; (v)   la información debe servir para el esclarecimiento de los hechos que se   averiguan; (vi) durante la visita debe levantarse un acta en la que se deje   constancia de lo ocurrido; (vii) las visitas sólo pueden ser ordenadas por el   rango directivo, es decir, el superintendente o los delegados.    

Igualmente, el ejercicio de tales facultades está sujeta a los límites   sustanciales impuestos por la Ley 1581 de 2012 y la Ley 1755 de 2015 en materia   de protección de datos. Esta normativa obliga a la superintendencia a “asegurar   la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en el   desarrollo”[19] de sus   funciones. Con base en las anteriores consideraciones, la SIC concluye que “el   reproche que plantea la demanda no es verificable del contenido del numeral 4   del artículo 59 de la ley 1480 de 2011, sino que se basa en una mera   interpretación del actor que considera que aquel puede ser leído sin tener en   cuenta el resto del ordenamiento aplicable”[20].    

Por   otro lado, señala que la demanda no es específica porque no tiene un   cargo en concreto que ponga en evidencia que las normas acusadas contradicen la   Constitución. Por el contrario, la demanda “se erige solo contra lo que, en   sentir del demandante, deja de decir la norma y no contra lo que efectivamente   dice”[21].    Tampoco es pertinente pues no plantea un problema de constitucionalidad   verificable sino “una situación de conveniencia de las decisiones   legislativas en materia de protección al consumidor”[22], cuyo   efecto es menoscabar las competencias de la superintendencia y en esa medida,   disminuye la eficacia del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y   control. Finalmente, la demanda no es suficiente al no generar una   verdadera duda sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Con base en   esto, no satisface las exigencias mínimas con las que debe cumplir un reproche   de constitucionalidad.    

Por   otro lado, señala el interviniente que en materia de funciones de inspección,   vigilancia y control de las superintendencias, el legislador cuenta con un   amplio margen de configuración. Lo anterior en la medida en que de acuerdo con   la Corte Constitucional “la libertad de configuración es inversamente   proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una   institución jurídica.”[23]  Así, teniendo en cuenta que no existe una definición de la funciones de   inspección, vigilancia y control, la SIC concluye que “un reproche   constitucional respecto de una ley que desarrolle las funciones de Inspección,   Vigilancia y Control hace que el requisito de exponer de manera clara, cierta,   específica, pertinente, y suficiente las razones por las cuales la norma es   inconstitucional, adquiere una especial relevancia”[24].    

Ante   el supuesto que la Corte decidiera estudiar el fondo de la controversia, la SIC   afirma que las normas demandadas deben declarase ajustadas a la Constitución.   Para fundamentar su posición, comienza por analizar el alcance y contenido de   las funciones de inspección vigilancia y control.    

Al   respecto señala que no existen definiciones absolutas de inspección, vigilancia   y control según la tesis adoptada en las sentencias C-570 de 2012 y C-851 de   2013. En este sentido, en las normas que asignan las funciones a las   superintendencias se “definen en cada caso los términos en los que aquellas   pueden ser ejercidas[25]”.   Sin embargo, en relación con cada una de estas funciones indica lo siguiente.     

En   cuanto la función de inspección, afirma que esta consiste en la facultad   que tienen ciertas autoridades para acceder a información de los sujetos que son   objeto de control. De esta facultad se deriva la prerrogativa de realizar   visitas administrativas sin necesidad de que medie una orden judicial previa.   Sobre este punto, la jurisprudencia ha diferenciado entre el domicilio en   sentido estricto y el domicilio en sentido amplio. El primero corresponde al   lugar de habitación y goza de fuertes prerrogativas de protección. El segundo,   por su parte, es aplicable a lugares como oficinas, plantas, oficinas o   establecimientos de comercio donde “la protección debe ceder ante otros   intereses constitucionalmente relevantes como la protección del funcionamiento   del mercado”[26].   En efecto, el ordenamiento jurídico le impone al comerciante la obligación de   proporcionar la información que requieran autoridades de control, sin que éste   pueda oponer la reserva de ley.    

En   cuanto la facultad de control, a partir de la sentencia SU-1010 de 2008,   la SIC la define como una manifestación del poder punitivo del Estado, cuya   expresión sancionatoria es necesaria para realizar los valores del orden   jurídico (citando también las sentencias C-030 de 2012 y C-214 de 1994). De   acuerdo con la sentencia C-032 de 2017 esta potestad se encuentra sujeta a   estrictos requisitos constitucionales que deben ser garantizados. El artículo 21   de la Ley 1778 de 2016 cumple con estos requisitos pues (i) define la conducta   susceptible de ser sancionada; y (ii) establece el contenido material de la   sanción.    

En   tercer lugar, señala que si la Corte opta por estudiar el fondo del asunto,   debe aplicar el juicio de razonabilidad[29]  conforme al cual debe primero, verificar que las normas acusadas tengan un fin   constitucionalmente legitimo[30];   segundo, comprobar la idoneidad de la medida; tercero, verificar que no exista   una forma menos gravosa para conseguir el objetivo perseguido[31]. La   aplicación de este juicio al caso concreto demuestra que las disposiciones   demandas se ajustan a la Constitución pues:    

(i)              Las disposiciones demandadas tienen un fin legítimo pues propenden por la   “eficiencia en la función administrativa y la protección de la economía del   mercado”[32];    

(ii)           Las disposiciones demandadas contienen medidas idóneas para la   consecución de los fines. La idoneidad de las medidas en este caso se encuentra   reconocida expresamente por el artículo 15 de la Constitución que establece que   para los casos de “inspección vigilancia e intervención del Estado podrá   exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,   en los términos que señale la ley”[33].    

(iii)         Las disposiciones demandadas contienen medidas necesarias dado que no   existen medidas menos lesivas para conseguir el fin buscado. En efecto, de   acuerdo con la SIC, someter las visitas de inspección a un aviso u orden   judicial previa sería contraproducente pues (i) el aviso permitiría que el   sujeto investigado ocultara información relevante; y (ii) obtener una   autorización judicial obstaculizaría y demoraría injustificadamente el   desarrollo de este tipo de actividades, lo cual sería contrario a la eficiencia   y agilidad necesaria en estos procedimientos.    

Finalmente, la SIC señala que el juicio de constitucionalidad en este caso exige   preguntarse por el sacrificio desproporcionado de otros valores constitucionales   fundamentales, a saber, la inviolabilidad del domicilio y la intimidad.  De   acuerdo con esta entidad, en el caso concreto, las sentencias C-505 de 1999 y   C-301 de 2012, resolvieron esta problemática a favor de la eficiencia en la   función administrativa y la protección de la economía de mercado. En esta   decisiones, la Corte señaló que “en tratándose de lugares laborales como   oficinas, plantas industriales o establecimientos de comercio, el derecho a la   intimidad y la inviolabilidad del domicilio debe ceder ante la necesidad de   proteger otros intereses constitucionalmente válidos como, en este caso, los   principios de la función administrativa y la protección de la economía del   mercado”[34].   Por lo anterior, la limitación a la intimidad y a la inviolabilidad del   domicilio, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control   previstas en las disposiciones acusadas, es razonable y proporcional a los   intereses constitucionales[35].   Con base en lo anterior, solicita, de manera subsidiaria, declarar exequibles   las normas acusadas[36].    

2.               Intervenciones académicas    

a.               Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

El   Instituto Colombiano de Derecho Procesal[37]  (en adelante, el “ICDP” o el “Instituto”) solicita a la Corte   declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas.   Para el ICDP, las disposiciones acusadas son exequibles únicamente si se   interpreta que la posibilidad de que las superintendencias practiquen cualquier   medio probatorio dispuesto en la “ley” no incluye los medios probatorios   dispuestos en la ley penal. El ICDP señala que las disposiciones   demandadas amplían las facultades probatorias de las superintendencias en cuanto   (i) no delimitan los medios de prueba que pueden ser practicados; y (ii) no   establecen de manera específica la “ley” a la cual las superintendencias   pueden acudir vgr., penal, civil, laboral o administrativa.    

De   acuerdo con el Instituto, la indeterminación en cuanto a los medios de prueba no   resulta inconstitucional pues es armónica con el artículo 165 del CGP que   consagra la libertad en los medios de prueba. Por el contrario, la amplitud y   vaguedad del término “ley” sí resultaría inconstitucional en la medida en   que permitiría interpretar que las superintendencias pueden aplicar   disposiciones penales y por tanto practicar pruebas que tienen un carácter   invasivo en la intimidad de las personas. En opinión del Instituto, ello sería   contrario a la Constitución pues las funciones de inspección, vigilancia y   control “se limitan a la no interposición de medidas coercitivas”[38]. Por   lo tanto, permitir la aplicación de disposiciones penales implicaría que las   superintendencias “se verían revestidas de un poder y unas facultades que   simplemente no tienen, ni deberían tener”[39].    

b.               Academia Colombiana de Jurisprudencia    

La   Academia Colombiana de Jurisprudencia[40]  (en adelante, la “ACJ”) solicita a la Corte declarar exequibles  las normas acusadas por las siguientes razones. En primer lugar,   considera que la violación al derecho a la intimidad sobre la que se fundamenta   la demanda es errada. La facultad para practicar visitas y recaudar documentos   que las normas demandadas le asignan a las superintendencias son facultades que   la misma Constitución ya le había atribuido a estas entidades. En efecto, el   inciso 4 del artículo 15 de la Constitución, establece que las entidades que   ejercen funciones de inspección, vigilancia y control, como las   superintendencias, pueden “exigir la presentación de libros de contabilidad y   demás documentos privados”. Esta facultad, sin embargo, está condicionada a   que (i) su ejercicio se haga en los términos señalados en la ley[41], y   (ii) las solicitudes en comento se encuentren relacionadas “con el objeto de   la inspección o la materia bajo vigilancia”[42].     

En   segundo lugar, la ACJ señala que el inciso tercero del artículo 15 y el   inciso primero del artículo 28 de la Constitución, disponen que el registro e   interceptación de las comunicaciones y el domicilio requieren de orden judicial.   Una autorización legal para que las superintendencias realicen este tipo de   diligencias no es per se contraria a la Constitución. Lo anterior, en la   medida en que la Superintendencia de Sociedades como la de Industria y Comercio,   “han sido revestidas por la ley [excepcionalmente] con funciones   jurisdiccionales”[43].   Precisamente, la atribución de funciones jurisdiccionales hace posible que   procedan con “el decreto y práctica de pruebas, inspecciones, solicitar el   suministro de información que considere relevante dentro de las investigaciones   de su competencia, imponer sanciones a quienes no cumplan requerimientos”[44].    De acuerdo con lo anterior, concluye que las disposiciones acusadas son una   autorización legal que permite a dichas superintendencias “ejercer funciones   más allá de su naturaleza administrativa y tener competencia para ejercer   funciones jurisdiccionales con estricto apego a lo señalado en la ley que les   asignó dichas competencias”[45].    

En   tercer lugar, señala que no existe una violación al artículo 29 de la   Constitución pues el ejercicio de las competencias conferidas a las   superintendencias culmina con un acto administrativo “frente al cual el   interesado tiene a su disposición los recursos (…) pertinentes por la vía   gubernativa o por la vía jurisdiccional”[46].    Sin embargo, indica que si a juicio de esta Corte “existe un vacío para que   las normas acusadas puedan ser aplicadas correctamente (…), el camino sería su   reglamentación por el poder ejecutivo para limitar y determinar específicamente   en qué términos deben ser ejercidas dichas funciones”[47].    

c.                Universidad Sergio Arboleda    

La   Universidad Sergio Arboleda[48]  solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las   disposiciones demandadas. De acuerdo con esta universidad, las facultades de   decreto de pruebas y solicitud de datos e informes contenidas en las   disposiciones demandadas son constitucionales únicamente si se interpreta (i)   que estas sólo se pueden ejercer respecto de documentos comerciales o de interés   público; y (ii) siempre y cuando se respeten la reserva legal, el derecho a la   intimidad de los involucrados, los secretos empresariales y cualquier otro   asunto que por mandato constitucional o legal solo pueda ser revelado con orden   judicial previa.    

Para   fundamentar su solicitud, sostiene que de acuerdo con la sentencia C-570 de   2012, las funciones de inspección, vigilancia y control tienen un objeto   determinado que consiste en “verificar que no haya irregularidad en el   servicio prestado por la entidad vigilada, y por lo tanto, [su] ejercicio (…) se   debe mantener dentro de aquellos límites”. Por lo anterior, las pruebas   decretadas en las actuaciones administrativas deben guardar plena relación con   el proceso y respetar los límites de reserva legal e intimidad.    

El   artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016   establecieron las facultades de decreto de pruebas y solicitud de datos e   informes de manera amplia “sin dejar claridad sobre los límites de su   función, lo cual podría ir en contra del derecho a la intimidad”[49]. Por   lo tanto, con el objeto de evitar estas violaciones, debe declararse la   exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas en los términos   descritos.    

d.               Universidad Externado de Colombia    

La   Universidad Externado de Colombia[50]  solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas con   fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, argumenta que   las funciones otorgadas a las superintendencias por las normas demandadas se   encuentran autorizadas por la Constitución, y además, están previstas y   determinadas en la ley y en los decretos reglamentarios. Así, la Ley 1480 de   2011 le otorgó a la SIC la facultad de velar por el consumidor y “como   consecuencia de ello, le permitió la realización de visitas de inspección y la   práctica de cualquier medio de prueba contemplado en la ley”[51]. En el   mismo sentido, las facultades otorgadas en los artículos 20 y 21 de la Ley 1778   de 2016 se justifican en la “imperiosa labor” de combatir el soborno   transnacional y, por ello, la Superintendencia de Sociedades “tiene la tarea   de iniciar investigaciones e imponer sanciones a las personas jurídicas   involucradas en esta modalidad delictiva (…)”[52].    

En   segundo lugar, señala que las normas demandadas no vulneran el derecho   fundamental a la intimidad pues es el mismo artículo 15 de la Constitución el   que establece que las superintendencias están habilitadas para exigir la “presentación   de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que   señale la ley”. Igualmente, señala que las facultades consagradas en las   normas acusadas “jamás podrán encaminarse a la práctica de pruebas que   escapen de la esfera de sus funciones”[53].   En este orden, las competencias de las superintendencias se encuentran limitadas   pues “la inspección o práctica de pruebas debe estar dirigida a constatar el   cumplimiento de las normas que amparan los derechos de los consumidores (…)   o encaminada a investigar supuestos de soborno transnacional”[54].    

En   tercer lugar, argumenta que las normas demandadas no vulneran la   inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. Al   respecto, explica que “una Superintendencia no podrá registrar el domicilio   de un ciudadano sin orden judicial previa”[55].   En efecto, las normas demandadas se refieren a visitas o inspecciones en   establecimientos de comercio. Estas normas no están relacionadas con visitas a   domicilios y residencias.    

En   cuarto lugar, señala que las normas demandadas no vulneran el derecho al   debido proceso. Ello es así en la medida en que, como se expuso, las facultades   administrativas se encuentran plasmadas en la Constitución y desarrolladas en la   ley. Por otro lado, señala que sería ilógico que en ejercicio de las funciones   administrativas que le otorgan las normas demandadas, las superintendencias   tuvieran que solicitar autorización judicial pues ello impediría que estas   adelantaran sus labores con eficiencia. Por último, señala que si con ocasión de   una inspección o práctica de pruebas de una superintendencia se generan   irregularidades “los administrados tienen un elenco de medios de control   contencioso administrativo para el amparo de sus derechos”[56].    

A   pesar de la solicitud inicial, bajo la argumentación antecedente solicita que la   declaratoria de exequibilidad sea condicionada. Lo anterior, con el fin de que   se interprete que las facultades administrativas de las Superintendencias de   Industria y Comercio y de Sociedades únicamente permite realizar inspecciones y   practicar pruebas relacionadas con el objeto de sus funciones y no respecto de   otros asuntos que no han sido atribuidos por la ley, los cuales requieren de   orden de autoridad judicial, como es el caso del registro del domicilio y la   inspección corporal, entre otras.     

e.                Universidad del Rosario    

La   Universidad del Rosario[57]  solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas con   fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, señala que la   disposición acusada -numeral 4 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011- cumple   con un fin legítimo en la medida en que le otorgó las facultades de inspección,   vigilancia y control a la SIC, con el propósito de velar por los derechos de los   consumidores[58].   En esa línea, destaca que se trata de normas de orden público que pretenden   salvaguardar un bien superior. También, señala que las facultades   administrativas, citando la sentencia C-610 de 2012, se rigen por principios   constitucionales como el debido proceso -artículo 29 Superior- y los principios   para el correcto ejercicio de la función pública -artículo 209 Superior-.    

En   segundo lugar, explica que las normas demandadas en “tratándose de   materia procesal, [remite a] las contenidas en el Código de Procedimiento   Administrativo y de [lo] Contencioso Administrativo CPACA”[59],   particularmente al artículo 211 de tal código. Así, las facultades de las   superintendencias se encontrarían reguladas por dichos estatutos procesales,   pues la remisión “tiene como único fin señalar que las actuaciones en lo que   hoy sería el Código General del Proceso, (…) se encuentran reguladas por   la normatividad existente y aplicable”[60].    

En   tercer lugar, señala que el desconocimiento de esta facultad tendría efectos   adversos pues haría “nugatoria la función de la administración para recaudar   pruebas in situ y así poder utilizarlas en el marco de la investigación   administrativa”[61].    

En   cuarto lugar, señala que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho   al debido proceso de los investigados. Con fundamento en las sentencias C-032 de   2017 y C-1189 de 2005, indica que dentro de esta garantía existe la posibilidad   de cuestionar la validez de una actuación o decisión administrativa. En tal   sentido, el debido proceso pretende “brindar las garantías al ejercicio de   las funciones que como policía administrativa ejercen las superintendencias”[62].   Igualmente, con fundamento en la sentencia C-034 de 2014, señala que las normas   acusadas no vulneran el debido proceso porque “el investigado, tiene a su   disposición, diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas”[63].    

En   quinto lugar, argumenta que las disposiciones demandadas no vulneran el   derecho a la intimidad contenido en los artículos 15 y 28 de la Constitución en   la medida en que el mismo artículo 15 de la Constitución, faculta a las   superintendencias para solicitar los libros de contabilidad y demás documentos   privados que requieran. Así mismo, señala que a pesar de la existencia de esta   facultad, la autoridad no podrá acceder a estos documentos si el ciudadano no se   lo permite. Por último, señala que esta facultad se diferencia de un registro o   interceptación, los cuales requieren autorización judicial previa. Con   referencia a la inviolabilidad del domicilio citan la intervención del   Ministerio Público en la sentencia C-816 de 2014. Igualmente, indica que las   normas acusadas tienen el propósito de garantizar el interés general, corregir   los desequilibrios derivados de las relaciones de mercado y promover desarrollo   con equidad.    

Con   fundamento en lo anterior, la Universidad del Rosario concluye que las normas   demandadas deben ser declaradas exequibles pues estas “tienen como propósito   garantizar el interés general del conglomerado de consumidores, remediar fallas   en el mercado y promover el desarrollo con base en la equidad”[64].    

3.               Intervenciones ciudadanas    

a.               Jaime Andrés Salamanca Mojica    

El   ciudadano Jaime Andrés Salamanca Mojica solicita a la Corte que condicione la   constitucionalidad[65]  de las disposiciones demandadas en el sentido de que las facultades probatorias   de la SIC, en actuaciones administrativas, no pueden ser contrarias a los   incisos 3º y 4º del artículo 15 de la Constitución Política. Por lo tanto, la   SIC carece de competencia para registrar teléfonos celulares y correos   electrónicos en desarrollo de visitas administrativas. Para fundamentar su   petición, señala que en múltiples sentencias – T-696 de 1996, T-349 de 1993,   C-657 de 1996, T-916 de 2008 – la Corte Constitucional ha reiterado la   inviolabilidad de las comunicaciones, principalmente a los allanamientos de   correos electrónicos y celulares. Igualmente señala que en sentencia C-505 de   1999, la Corte afirmó que una autoridad administrativa no puede registrar o   inspeccionar correspondencia u otras formas de comunicación privada[66].    

A   pesar de lo anterior, argumenta que en la práctica la SIC “ha venido   registrando los correos electrónicos y las conversaciones de WhatsApp, llamadas   entrantes y salientes mensajes de texto en sus visitas de inspección   administrativa, sin que medie orden judicial alguna para ello”, Como prueba   de lo anterior, cita una sentencia de tutela del Tribunal Superior de Bogotá en   la que este tribunal comprobó que en una vista de inspección esta entidad   intervino correos electrónicos. El Tribunal consideró que esta interceptación   era contraria al derecho a la intimidad.    

De   acuerdo con el interviniente esta decisión demuestra que la interpretación que   la SIC le ha dado a sus facultades es contraria a la Constitución. En efecto,   esta entidad ha considerado que “respecto de las pruebas que puede recaudar   en el curso de una actuación administrativa, existe un género “documentos” y que   una de las especies es la correspondencia”[67].   Naturalmente, esta interpretación es contraria a lo dispuesto en los artículos   15 y 28 de la Constitución.    

D.             INFORMES ESPECIALES REQUERIDOS EN EL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA    

En el   numeral sexto del auto admisorio, el Magistrado Sustanciador dispuso requerir a   las Superintendencias de Sociedades y de Industria y Comercio para que indicaran   (i) la clase de eventos en que han sido ejercidas las competencias a las que se   refieren las disposiciones acusadas; (ii) el número aproximado de oportunidades   en que ello ha ocurrido; (iii) si existen reglas o protocolos particulares para   el ejercicio de estas facultades; y (iv) los efectos específicos que tendría la   declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones demandadas para el   cumplimiento de las funciones atribuidas a dichas superintendencias.    

1.               Superintendencia de Sociedades    

La   Superintendencia de Sociedades[68]  aportó los argumentos que justifican la exequibilidad de las normas demandadas,   en el mismo sentido de lo dispuesto en la sección Ca.i.1c  anterior. Respecto de cada una de las solicitudes de información realizadas,   indicó lo siguiente:    

a.               Clases de eventos en que han sido ejercidas las competencias a las que se   refieren las disposiciones acusadas. Informa que estas facultades se ejercen   dentro de las investigaciones administrativas para determinar la existencia de   conductas de soborno transnacional en los términos de los artículos 2 y 3 de la   Ley 1778 de 2016.    

b.               El número aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades.   Señala que actualmente existe un trámite en curso para determinar si hay lugar a   la aplicación de la multa prevista en el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016. Por   otro lado, se han realizado 15 visitas de inspección de las previstas en el   artículo 20 de la misma ley.    

c.                Reglas o protocolos aplicables. Precisó que tratándose de visitas   administrativas en razón de investigaciones sobre soborno trasnacional, existen   protocolos de trabajo, con criterios técnicos ampliamente discutidos, que   permiten el adecuado desarrollo de las visitas para regular, entre otras cosas,   el manejo de la información. En el informe se anexó el “Manual de Visitas   Administrativas en las Investigaciones de Corrupción Transnacional en desarrollo   de la Ley 1778 de 2016”[69].    

d.               Efectos específicos que tendría la declaratoria de inexequibilidad. Indica que   las facultades otorgadas son fundamentales para que esta entidad pueda obtener   información esencial para adelantar investigaciones administrativas. Así, una   eventual declaratoria de inconstitucionalidad generaría cuando menos dos efectos   adversos: (i) afectaría sustancialmente la capacidad de la Superintendencia de   Sociedades para ejercer de forma efectiva las funciones de investigación y   sanción “pues quedaría privada de poderes para obtener información relevante   en las investigaciones”[70];   y (ii) impediría el acceso a información de entidades “que no son objeto de   supervisión pero que sí se encuentran cubiertas por el ámbito de aplicación de   la ley 1778 de 2016 v.gr., entidades sin ánimo de lucro o sociedades   supervisadas por otra entidad”[71].    

2.               Superintendencia de Industria y Comercio    

La SIC[72] dio   respuesta al requerimiento de información en un documento que consta de cuatro   partes cada una de las cuales da respuesta a las preguntas formuladas en el auto   admisorio de la demanda.    

a.               Clases de eventos en que han sido ejercidas las competencias las que se refieren   las disposiciones acusadas    

La SIC   precisó que los eventos en los que las competencias a las que se refiere el   numeral 4 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 han sido ejercidas, no son   novedosos, pues dicha norma lo que hizo fue recoger “las facultades   administrativas otorgadas a la entidad en materia de protección al consumidor,   sin perjuicio de las que le han sido atribuidas en normas especiales”[73].   Indicó que la Delegatura para la Protección del Consumidor actúa en ejercicio de   las facultades consagradas en el artículo 11 del Decreto 4886 de 2011, y que,   dentro de ésta, según el artículo 12 Ibídem, la encargada de ejercerlas   es la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor[74]. En   este sentido, indica que las atribuciones acusadas “hacen parte de las   labores de inspección y vigilancia preventiva”. Por último, señala que las   visitas de inspección se realizan no solamente para velar por el cumplimiento de   las normas sobre protección al consumidor “sino también para el ejercicio   cabal de sus funciones en materia de protección de la competencia, protección de   datos personales y metrología legal y reglamentos técnicos” [75].    

b.               Número aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades    

Desde   la promulgación del Estatuto del Consumidor hasta agosto de 2018, se han   realizado 1.610 visitas de inspección dentro de las 8.873 averiguaciones   preliminares adelantadas por la Dirección de Investigación de Protección al   Consumidor[76].    

Número aproximado de oportunidades en que han sido   ejercidas las competencias a las que se refiere el Nº 4 del artículo 59 de la   Ley 1480 de 2011[77]    

Periodo                       

2012                       

2013                       

2014                       

2015                       

2016                       

2017                       

2018                       

Averiguaciones preliminares                    

510                    

731                    

1.238                    

1.460                    

1.631                    

2.242                    

1.061                    

8.873   

Visitas de inspección                    

226                    

202                    

249                    

282                    

266                    

334                    

51                    

1.610    

Por su   parte, señala que en materia de protección de la competencia se han realizado   1.495 visitas administrativas. En materia de protección de datos personales,   105. Finalmente, en materia de inspección de reglamentos técnicos se han   realizado 10.329. Así, en total, la SIC ha realizado 13.539 visitas   administrativas.    

c.                Reglas o protocolos aplicables    

En   cuanto a los protocolos de la entidad para el ejercicio de las funciones   consagradas en la norma acusada, indica que estas funciones se sujetan al   Protocolo contenido en el Capítulo Séptimo del Título I de la Circular Única de   la Superintendencia de Industria y Comercio. Con ello, tras la transcripción de   varios apartes, concluye que la Entidad se sujeta a un “procedimiento   meticuloso para el desarrollo de las visitas administrativas, (…) se deja   constancia en un acta de visita en la que se registra todo lo ocurrido durante   la diligencia, circunstancia que permite la constitución de una prueba   documental”[78].     

d.               Efectos específicos de la declaratoria de inexequibilidad    

E.             CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se inhiba de   efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas del   artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y de los artículo 20 y 21 de la Ley 1778 de   2016. Lo anterior en el entendido de que los cargos respecto de la presunta   violación de la intimidad, la inviolabilidad del domicilio y el debido proceso,   son insuficientes. Subsidiariamente, en caso de que la Corte examine de   fondo estos cargos, solicita declarar la exequibilidad de las   disposiciones demandadas salvo en lo que se refiere a la expresión “así   como cualquier otra prueba consagrada en la ley” contenida en el artículo 59   de la Ley 1480 de 2011. Respecto de esta expresión, el Procurador   solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada.    

a.               Insuficiencia de los cargos relativos a la presunta violación de la intimidad,   la inviolabilidad del domicilio y el debido proceso    

El   Procurador argumenta que salvo lo referido a la expresión “así como cualquier   otra prueba consagrada en la ley” prevista en el artículo 59 de la Ley 1480   de 2011, los cargos de la demanda carecen de certeza, suficiencia y   especificidad por las siguientes razones.    

En   primer lugar, señala que el cargo relativo a la inviolabilidad del domicilio   carece de certeza pues se funda en situaciones hipotéticas, y una   interpretación subjetiva de las disposiciones basadas en un parámetro estricto   de protección del domicilio. El demandante no explica las razones por las cuales   considera que la protección al domicilio de habitación debe extenderse al   domicilio corporativo o domicilio ampliado. Por otro lado, el cargo carece de   suficiencia  pues el demandante no explica las razones por las cuales concluye que las   visitas pueden realizarse en lugares de los que se predica la reserva judicial.   Una lectura sistemática de la norma, por el contrario, demuestra que las visitas   a las que se refiere la norma son visitas en contextos comerciales.    

En   segundo lugar, el Procurador señala que el cargo relativo a la violación al   derecho la intimidad carece de certeza y pertinencia. El cargo carece de   certeza  pues este se funda, nuevamente, en un hipotético, a saber: que las disposiciones   demandadas habilitan el acceso a todo tipo de información. Esta lectura no se   desprende del texto del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011, ni el artículo de la   Ley 1776. Por el contrario, lo que autoriza el legislador en estas disposiciones   “es la realización de visitas de inspección en las que prima facie se aplica   la excepción al derecho a la intimidad previsto en el inciso 4 del artículo 15   de la Carta Política”[81]. Lo   anterior en la medida en que estas normas se refieren a la posibilidad de   solicitar información comercial, “que no se encuentra en el fuero íntimo de   las personas”[82].   Por otro lado, el cargo carece de pertinencia “porque aplican un estándar de   protección diverso al previsto por la Constitución Política”[83].    

En   tercer lugar, el Procurador señala que el cargo del accionante tendiente a   demostrar que las normas acusadas son violatorias del debido proceso en razón a   su vaguedad, carece de certeza por estar fundado en una interpretación   subjetiva. La interpretación del demandante desconoce que (i) la norma demandada   únicamente permite solicitar información “conducente” limitando así el universo   de documentos respecto de los cuales recae la facultad; y (ii) las disposiciones   demandadas contienen un remisión expresa a las reglas probatorias de la Ley 1437   de 2011, y por lo tanto, las facultades de las superintendencias no pueden ser   ejercidas arbitraria ni discrecionalmente.    

En   cuarto lugar, el Procurador afirma que el cargo tendiente a demostrar que   las facultades otorgadas a las superintendencias resultan desproporcionadas,   carece de pertinencia. Lo anterior en la medida en que en la Constitución   “no existe una definición estática que diferencie las atribuciones   probatorias frente a las facultades de inspección, vigilancia y control, como lo   estima el accionante”[84].   Una alegación en abstracto de que la inspección es una función de intervención   débil “no logra ser constitucionalmente suficiente para cuestionar la   posibilidad de desplegar la facultad probatoria señalada en las normas   demandadas”[85].    

En   quinto lugar, señala que el cargo tendiente a demostrar que no existen   medios para ejercer el control sobre las pruebas que puedan practicarse ya que   la Ley 1437 de 2011 no habilita el control de los autos de trámite, carece de   certeza. Ello es así, en la medida en que la ausencia de medios de control   deriva de la Ley 1437 de 2001 y no es consecuencia de las normas acusadas.    

Finalmente, solicita que la Corte se inhiba de conocer los cargos en contra del   artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 referidos a la potestad sancionatoria por   renuencia probatoria. Estos cargos se fundaban exclusivamente en la presunta   inconstitucionalidad de la facultad probatoria del artículo 20 de la misma ley.   Así, ante la falta de aptitud de los cargos en contra del artículo 20, los   cargos en contra del artículo 21 deben correr la misma suerte.    

b.               Exequibilidad de las normas demandadas, excepto de la expresión “así como   cualquier otra prueba consagrada en la ley” contenida en el numeral 4 del   artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 debe ser declarada exequible   condicionadamente    

En   subsidio, solicita que las disposiciones demandadas sean declaradas exequibles   en caso de que la Corte decida hacer “una interpretación adecuada de los   preceptos demandados, como lo hizo en la sentencia C-082 de 2018”[86].    

Por lo   demás, el Procurador señala que la frase “así como cualquier otra prueba   consagrada en la ley” contenida en el numeral 4 del artículo 59 de la Ley   1480 de 2011 establece una remisión indeterminada a la ley que crea un riesgo de   vaguedad en la interpretación de las facultades de la SIC. Es posible superar   esta indeterminación interpretando que la norma se refiere únicamente a los   medios probatorios dispuestos en el CPACA. Sin embargo, esta vaguedad haría   posible interpretar que la SIC puede practicar, también, aquellas pruebas que   requieren autorización judicial. Lo anterior sería inconstitucional “puesto   que el proceso a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio no se   encuentra amparado por las garantías y regulaciones superiores que sí permiten a   la Rama Judicial”[87].   Con fundamento en lo anterior, solicita que la norma sea declarada exequible en   el entendido de que la expresión “así como cualquier otra prueba consagrada   en la ley” se refiere únicamente a las pruebas previstas en la primera parte   de la Ley 1437 de 2011, sobre el procedimiento administrativo.    

II.             CONSIDERACIONES    

A.           COMPETENCIA    

1.                   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia.    

B.           CUESTIÓN PREVIA    

Aptitud de la demanda -Reiteración de jurisprudencia    

2.                   El Decreto 2067 de 1991, en su artículo 2°, establece los elementos que debe   contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad.   En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben   presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes   requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y   transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación   oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas;   (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;   (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma   demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y   la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es   competente para conocer de la demanda.    

3.                   En cuanto al tercero de los requisitos anotados, la Corte ha reiterado que se   conoce como “concepto de la violación”[88], el cual implica una   carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentación de   cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos,   que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que   dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al   punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional.    

4.                   Conforme a lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de   2005, los siguientes son los mínimos argumentativos que comprenden el “concepto   de la violación”: claridad, cuando existe un hilo conductor de la   argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda   recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor   deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera   confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,   cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política;   pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y   suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es   capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma   demandada.    

5.                   Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la jurisprudencia   constitucional ha señalado que la apreciación de los requerimientos precitados   debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual, por   lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante[89].    

6.                   En línea con lo anterior, en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras,   en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este Tribunal precisó la   oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes   términos:    

“(…)   Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda   cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis   responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente   por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni   define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función   constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad   que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley   (C.P. art. 241-4-5)”.    

7.                   Por lo demás, es claro que la Corte, al realizar un análisis detallado de los   requisitos de procedibilidad de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio.   Es importante mencionar que, el análisis que realiza la Corte ya contiene las   intervenciones de las entidades oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio   Público, y dichas opiniones y conceptos son considerados por este tribunal al   momento de tomar una decisión, en la medida que, contienen elementos de juicio   relevantes[90].   Por ello, si alguno de los intervinientes en la demanda conceptúa sobre la   aptitud de la demanda, esta cuestión puede, y cuando hay solicitud sobre el   particular, debe ser analizada por la Sala, incluso con posterioridad al auto   admisorio de la demanda.    

Caso concreto: Aptitud sustantiva de   los cargos formulados por el accionante    

8.                 El Ministerio de Justicia, la   Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la   Procuraduría General de la Nación consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Consideran que los cargos   expuestos por el demandante están basados en una interpretación hipotética que   lo llevan concluir que las disposiciones demandadas: (i) otorgan facultades probatorias que no están   jurídicamente delimitadas; y (ii) facultan a las superintendencias a practicar   incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución   están sujetas a reserva judicial.    

9.                 La Corte no comparte la interpretación de estas entidades. En   primer lugar, constata que la demanda se soporta sobre razones de   inconstitucionalidad que son claras, en tanto, siguen un hilo conductor en la   argumentación que, prima facie, permiten comprender la presunta inconformidad   entre las normas demandadas y los mandatos constitucionales. De igual manera,   los argumentos expuestos por el demandante cumplen con el requisito de certeza,   comoquiera que recaen sobre una proposición jurídica que, en primer lugar, se   desprende del contenido de las normas acusadas y, en segundo lugar, establece   que mediante el ejercicio de las facultades previstas en dichas normas se podría   llegar a vulnerar lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad), 28   (inviolabilidad del domicilio), y 29 (debido proceso).    

10.            Con relación al requisito de especificidad, es posible afirmar   que las disposiciones demandadas no establecen de manera detallada las reglas   procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas de la   Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Sociedades en   materia de protección al consumidor y soborno transnacional. Por lo tanto,   prima facie, es razonable interpretar que el ejercicio de estas facultades   no está jurídicamente delimitado. Por otro lado, podría interpretarse que las   disposiciones demandadas facultan a dichas Superintendencias para practicar   cualquier prueba contenida en la “ley”. En la medida en que las   disposiciones demandadas no distinguen entre “ley” penal y “ley”   administrativa etc., en opinión de la Corte, desde un análisis macro no carece   de sustento objetivo poder interpretar que se faculta a dichas Superintendencias   a realizar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la   Constitución y el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) están sujetas   a reserva judicial.    

11.            A partir de estas razones, colige la Corte que los cargos   propuestos en la demanda sobre presunta vulneración a lo dispuesto en los   artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29   (debido proceso) de la Constitución, generan una duda mínima sobre la   constitucionalidad de las normas demandadas. Por lo cual, la   demanda supera el análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la   Corte procederá a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad   de la norma acusada.    

C.           PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA   DECISIÓN    

12.              A efectos de simplificar el análisis de la demanda, la Corte considera que los argumentos del accionante pueden sintetizarse y   agruparse de la siguiente manera:    

13.              Primer cargo.   El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales   2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, violan lo dispuesto en   los artículos 15 (derecho a la intimidad) y 29 (debido proceso) de la   Constitución. Afirma el accionante que las competencias administrativas   otorgadas a las superintendencias en estas disposiciones resultan excesivamente   indeterminadas respecto de: (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las   superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo;   (iii) la información que puede ser solicitada por estas entidades; (iv) los   medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas   administrativas de inspección.    

14.              Segundo Cargo.    El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales   2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, y los numerales 1º y   2º del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016, violan los artículos 15 y 28 de la   Constitución por dos razones. Primero, la indeterminación en el alcance   de las facultades otorgadas a las superintendencias vulnera el inciso 3º del   artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a emprender   actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la   interceptación, registro y allanamiento de comunicaciones privadas. Por la misma   razón viola el artículo 15 de la Carta imponer una sanción a quien, en ejercicio   de sus derechos constitucionales, niega el acceso a archivos, documentos,   equipos y comunicaciones. Segundo, las facultades son contrarias al   artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución pues permiten que   las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades   investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.    

15.              Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los   intervinientes, corresponde a la Corte resolver:    

(i)              ¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la   Constitución) y el derecho al debido proceso (art. 29 de la Constitución) al no   prever en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y en los numerales 2º y 3º   (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 de manera específica (a) las   pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (b) el procedimiento   que resulta aplicable en su desarrollo; (c) la información que puede ser   solicitada por estas entidades; (d) los medios de control que son procedentes; y   (e) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección?; y    

(ii)           ¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la   Constitución) y la inviolabilidad del domicilio (art. 28 de la Constitución) al   permitir que (a) el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º   (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, faculten a las   superintendencias para practicar cualquier prueba consagrada en la ley, sin   especificar si dichas facultades comprenden incluso la posibilidad de realizar   las diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a   reserva judicial; y (b) el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 habilite a la   Superintendencia de Sociedades a imponer multa a las personas jurídicas que impidan a los   funcionarios acceder a sus archivos?    

16.              A continuación, la Corte pasará analizar cada uno de los problemas jurídicos   formulados por separado.    

D.             LAS FACULTADES ADMINISTRATIVAS Y, EN PARTICULAR, LAS COMPETENCIAS PROBATORIAS   QUE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS LE OTORGAN A LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y   COMERCIO Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES DEBEN EJERCERSE A LA LUZ DE LO   DISPUESTO EN EL CPACA Y EN EL CGP    

17.              El demandante señala que las disposiciones demandadas vulneran el derecho a la   intimidad (art. 15 Superior) y el debido proceso (art. 29 de la Constitución)   pues las facultades administrativas y, en particular, las competencias   probatorias allí contenidas son indeterminadas y no se encuentran jurídicamente   limitadas respecto de (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las   superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo;   (iii) la información que puede ser solicitada; (iv) los medios de control que   son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas administrativas de   inspección.    

18.              Señala la Corte que las disposiciones demandadas le otorgan a la SIC y la   Superintendencia de Sociedades la facultad de practicar cualquier prueba   consagrada en la ley en el marco de las investigaciones administrativas que   adelantan para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia   de protección al consumidor, competencia y datos, y prohibición del soborno   transnacional, respectivamente.    

19.              Así mismo, de una lectura literal de las disposiciones demandadas, las mismas no   establecen de manera específica las reglas procesales aplicables al ejercicio de   las facultades administrativas allí contenidas. De lo anterior se sigue que las   disposiciones demandadas son entonces demasiado amplias en la medida en la que   no realizan ciertas precisiones que garanticen plenamente el derecho al debido   proceso. En consecuencia, como se explicará en detalle a continuación para que   las disposiciones demandadas constituyan una garantía a dicho derecho debe   precisarse que las competencias probatorias de las mencionadas superintendencias   deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP. Es claro para la   Sala que dicho condicionamiento permite integrar el régimen normativo y el   procedimiento aplicable a estas facultades. Además, las superintendencias   únicamente pueden practicar pruebas y solicitar documentos que tengan una   relación de conexidad con sus funciones y el objeto de la investigación.    

20.              A continuación, la Corte pasará a explicar en detalle la forma en que las   competencias previstas en las disposiciones demandadas, deben ejercerse a la luz   de lo dispuesto en el CPACA y el CGP.    

Las   facultades administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la   SIC otorgadas por el art. 59(4) de la Ley 1480 de 2001 deben ejercerse a la luz   de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP    

21.              Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, no existe una definición   unívoca y de orden legal de las actividades de inspección, vigilancia y control.   Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos términos,   ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable   a todas las áreas del Derecho[91]. En   la misma sentencia C-570 de 2012, este Tribunal concluyó que las funciones de   inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la   función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar   información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la   vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad   vigilada; y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del   ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la   revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se   puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como   mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar   irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el   poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las   decisiones del ente sujeto a control.    

22.              Adicionalmente, es claro que dichas funciones deben ser ejercidas con estricto   apego a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución el cual establece que   “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales   y administrativas.” La Corte Constitucional ha definido el debido proceso   administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a   la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de   actos por parte de la autoridad administrativa”[92]. Por lo   tanto, las actividades de inspección, vigilancia y control están sujetas a la   observancia de las normas de procedimiento especial que regulen su alcance, y en   ausencia de norma especial se deberá dar aplicación al procedimiento general del   CPACA en lo que resulte pertinente.    

23.              En el caso de las disposiciones demandadas, el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de   2011 establece -entre otros- que la SIC está facultada para “Practicar   visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley,   con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento   de las disposiciones a las que se refiere la presente ley” (Subrayado fuera   de texto original). De esta forma, ante la amplitud de dicha facultad y con el   ánimo de garantizar el derecho al debido proceso debe precisarse que dicha   competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP.    

24.            En este sentido, el artículo 60 de   la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC impondrá sanciones administrativas   previa investigación, de acuerdo con el procedimiento establecido en el CPACA.   Por su parte, el artículo 34 del CPACA, dispone que “[l]as actuaciones   administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal   que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos   administrativos regulados por leyes especiales”. Así, la remisión que el artículo 60 de la Ley 1480 de   2011 hace al CPACA supone que, a menos que se encuentren establecidas reglas   especiales, el ejercicio de las facultades administrativas de la SIC, y en   particular las reglas aplicables al trámite administrativo, serán aquellas   dispuestas en el CPACA.    

25.            La Ley 1480 de 2011 no dispone nada   específico respecto de las pruebas que pueden practicarse en el trámite   administrativo ni el procedimiento aplicable a su práctica. De esta forma   resulta aplicable el artículo 40 del CPACA conforme al cual (i) “(d)urante la   actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo   se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del   interesado sin requisitos especiales” (se resalta); y (ii) serán “admisibles   todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”.   Esta segunda remisión tiene como efecto que los medios de prueba a disposición   de la SIC cuando ejerce funciones administrativas son los que se encontraban   establecidos en el Código de Procedimiento Civil y, como consecuencia de su   derogatoria, en el actual CGP. A su vez, el artículo 165 de este último ha   previsto que son medios de prueba la declaración de   parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen   pericial, la inspección, los documentos, los indicios y los informes.    

26.            Al precisar el alcance del artículo   40 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia C-610 de 2012 indicó que dicha   disposición “se inserta en la   “Parte Primera” del Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo, que contiene el catálogo de normas que se aplican al procedimiento administrativo, es decir a las actuaciones desarrolladas por todos los   organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus   distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes   del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art.   2°)”. Destacó además que “(f)orma parte así mismo   del título III, capítulo I (Arts. 34 a 45) que compila las reglas generales   sobre el procedimiento administrativo común y general”. Igualmente, en   tercer lugar, refirió que dicha disposición “contiene las reglas que regulan   la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del   interesado, durante la actuación administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii) la   improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas;   (iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una   decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o   practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte   de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de   prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil”.    

27.              Por otra parte, es importante resaltar, que la remisión que opera por virtud del   artículo 40 del CPACA permite igualmente identificar el régimen de impugnación   de los actos administrativos que profiera la SIC en el ejercicio de sus   funciones de inspección vigilancia y control. Así, el régimen de impugnación de   los actos administrativos se encuentra regulado en el capítulo VI del CPACA   (art. 74-82). En este sentido, en la sentencia C-034 de 2014 la Corte señaló que   en cada caso concreto debe realizarse el control de las actuaciones de las   autoridades administrativas, y frente a dichas actuaciones el investigado tendrá   a su disposición diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas[93].    

28.              En esta línea, advierte la Corte que las visitas de inspección son diligencias   administrativas en las que la SIC recauda diferentes elementos probatorios,   relacionados con el objeto de la investigación en cada caso, que se den en el   marco de las funciones de la SIC. El hecho de que los investigados no puedan   recurrir la decisión de realizar una visita de inspección no significa que las   reglas referentes al decreto, práctica, contradicción y admisibilidad de las   pruebas no sean aplicables. Por el contrario, como se expuso, estas reglas   resultan plenamente aplicables y por tanto el derecho de defensa de los   investigados no se ve afectado[94].   Una vez iniciada la investigación administrativa los investigados podrán   contradecir todas las pruebas y podrán alegar, por ejemplo, que los documentos   que fueron recaudados durante las visitas de inspección carecen de pertinencia,   utilidad y conducencia y por tanto deben ser rechazados, situación que debe ser   analizada en cada caso concreto por el juez competente.    

29.            Es importante resaltar   que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto a   su objeto y tema de la prueba[95].   En cuanto al objeto, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional   ha señalado que en el marco de investigaciones administrativas, las autoridades   administrativas, tales como la SIC, únicamente pueden solicitar los documentos   que tengan una relación de conexidad con el ejercicio de las funciones   que le corresponden[96].    

30.            En este caso, el título   del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 así como su primer inciso, indican que la   competencia de la SIC prevista en el numeral 4º corresponde al ejercicio de   facultades administrativas en materia de protección al consumidor. En efecto,   ella se vincula al desarrollo de las investigaciones administrativas dirigidas,   primero, a determinar si se han cumplido las normas de protección al consumidor   y, de no ser así, segundo, a adoptar las medidas sancionatorias que   correspondan. Conforme a lo anterior, si en el asunto bajo examen las facultades   de la SIC se activan exclusivamente respecto de la aplicación del régimen de   protección del consumidor, es claro que esta sólo puede solicitar información   que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de esa función.    

31.            En adición a lo expuesto, la Corte   encuentra que el texto del numeral 4º del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011   delimita el tema de prueba al indicar que su práctica debe hallarse   encaminada a verificar los hechos o circunstancias relacionados con el   cumplimiento de las disposiciones del Estatuto del Consumidor. Tal circunstancia   implica que la SIC tiene delimitadas sus competencias, sin que su ejercicio   pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para el cumplimiento de las   facultades de investigación, sanción y seguimiento establecidas en la mencionada   ley. Si ello ocurriera, los afectados podrán acudir a la jurisdicción competente   en caso de estimar necesario cuestionar las decisiones respectivas en los   términos previstos en las normas aplicables.    

32.            Asimismo, considera la Sala que en   lo que respecta a la prueba, este asunto se encuentra delimitado por las reglas   generales de admisión de la prueba contenidas en el CGP. Al respecto, el   artículo 168 del CGP señala que se deberán rechazar las pruebas “ilícitas,   las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente   superfluas o inútiles.” Las pruebas impertinentes son aquellas que no   guardan relación con el litigio.    

33.            Por último, el demandante argumenta   que las disposiciones demandadas (i) en general, no establecen reglas específicas para el trámite y forma   de llevar a cabo las visitas de inspección; (ii) en específico, no señalan “cómo se forma   la decisión sobre la visita de inspección” y además permiten que estas visitas se lleven a cabo   sin necesidad de una notificación previa a los investigados. Esta   indeterminación vulneraría el principio de reserva de ley en la medida en   que estas visitas afectan derechos fundamentales. La Corte no comparte los   argumentos del demandante por las siguientes razones:    

(i)            Primero, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “no están   sujetas a esa reserva especial aquellas disposiciones procesales cuyo objeto no   consista en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales   garantizados por la Carta, y en particular al debido proceso, sino que, por el   contrario, se orienten a establecer, en un caso concreto, los mecanismos   adecuados para la efectividad de un deber que se deriva de la propia   Constitución, sin hacer, de manera general, una regulación integral del   procedimiento”[97]. Pues bien, si   bien las visitas de inspección no cuentan con una regulación integral del   procedimiento, se encuentran definidos lineamientos para el ejercicio de una   función legal que le corresponde a la superintendencia, y que a su turno dicha   función debe ser ejercida a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP.    

(ii)         Segundo, no existe un   deber constitucional ni legal en cabeza de las superintendencias de informar,   previamente, la realización de las vistas de inspección pues: (i) como se   expondrá en la sección E infra,   las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya   práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior;   (ii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso no vulnera el debido   proceso administrativo. Los materiales probatorios que sean recaudados durante   estas diligencias serán -en cada caso concreto- objeto de contradicción en las   oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no   verán afectado su derecho de defensa[98];   y (iii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una   finalidad legítima consistente en fortalecer las facultades administrativas de   las superintendencias. En este sentido, tal y como lo ha señalado el Consejo de   Estado[99],   la finalidad de las visitas administrativas es la de recaudar las pruebas   necesarias para determinar si las entidades investigadas están cumpliendo con   sus obligaciones legales. Naturalmente, dicha finalidad se vería obstaculizada   si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara   información relevante[100].    

34.            Por las razones expuestas, la Corte concluye que las facultades   administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la SIC   otorgadas por el art. 59(4) de la Ley 1480 de 2001 se deben ejercer a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el   CGP, con el ánimo de evitar cualquier margen de indeterminación sobre la función   y ejercicio de la misma por parte de la mencionada Superintendencia.  Asimismo, evidencia la Corte que las facultades probatorias de la SIC se   encuentran delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba, en la medida en que, la SIC sólo podrá solicitar   información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de su   funciones (en el caso de la norma demandada, asuntos relacionados con protección   al consumidor), y específicamente con los hechos investigados.    

Las competencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades   otorgadas por el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en   el CPACA y en el CGP    

35.            Los numerales 2º y 3º   del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de   Sociedades está facultada para “realizar visitas de inspección, decretar y   practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, y puede “solicitar   el suministro de datos e informes”.   Las consideraciones realizadas respecto de la delimitación jurídica de las   facultades de la SIC (ver supra, numerales 21 a   34), resultan plenamente aplicables a   efectos de analizar las funciones asignadas a la Superintendencia de Sociedades   en la Ley 1778 de 2016. Por lo cual, a continuación, la Corte se concentrará en   explicar en el caso concreto y con el ánimo de garantizar el derecho al debido   proceso, la razón por la cual dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo   dispuesto en el CPACA y el CGP; las demás consideraciones expuestas en los   mencionados numerales deberán ser también aplicables al caso de las funciones   atribuidas a la Superintendencia de Sociedades en las normas demandadas.    

36.            En este sentido, en el capítulo III   de la Ley 1778 de 2016, del que hacen parte las disposiciones demandadas (arts.   20 y 21), contiene remisiones expresas al CPACA y el CGP respecto de los medios   de prueba, el procedimiento aplicable y los medios de control. En efecto se   dispone (i) que el período probatorio tendrá el término prescrito en el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011, pudiendo   ser prorrogado una sola vez cuando se requiera ayuda jurídica recíproca; y (ii)   que para el cumplimiento de sus funciones la mencionada superintendencia puede   (a) realizar visitas de inspección, practicar pruebas y recaudar toda la   información conducente; (b) solicitar a las personas naturales y jurídicas el   suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran   para el esclarecimiento de los hechos; y (c) interrogar, bajo juramento y con   observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el CGP,   a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil. Con el fin de asegurar   la obtención de los documentos requeridos, prevé la imposición de sanciones a   las personas jurídicas cuando impidan o no autoricen el acceso a los   archivos previendo, además, que tal sanción se aplica sin perjuicio de la   obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los   documentos requeridos.    

37.            Por otro lado, el artículo 8 de la   Ley 1778 de 2016, que hace parte de las disposiciones procedimentales,   prescribe que las actuaciones administrativas de la   Superintendencia de Sociedades tendientes a determinar la responsabilidad de las   personas jurídicas por la conducta prevista en el artículo 2° de esta ley, se   regirán por las disposiciones especiales del presente capítulo. Seguidamente   establece que, en lo no previsto por la ley, se aplicarán las disposiciones de   la parte primera de la Ley 1437 de 2011 o las normas que la modifiquen.   Esta remisión expresa al CPACA, armoniza además con el artículo 1º de la misma   Ley 1778 de 2016 al prescribir que la Superintendencia de Sociedades debe interpretar y aplicar   las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos previstos en la   ley, a la luz de los principios consagrados en la primera parte de la Ley 1437   de 2011 y en especial de los principios de debido proceso, igualdad,   imparcialidad, presunción de inocencia, proporcionalidad de la sanción,   seguridad jurídica, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad,   transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.    

38.            Por lo demás, el   contexto normativo del que hacen parte las atribuciones cuestionadas, hace   posible fijar el objeto y tema de prueba lo que implica una   limitación material a la ejecución de dichas atribuciones. En efecto, su   ejercicio solo será posible cuando se encaminen a determinarla responsabilidad   de las personas jurídicas por la conducta tipificada de manera detallada en el   artículo 2° de esta ley (soborno internacional)[101].    

39.            En conclusión, las facultades administrativas otorgadas a las   superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480   de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias   a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo   dispuesto en el CPACA y en el CGP, por cuanto:    

(i)              Primero, el   CPACA y el CGP permiten integrar el régimen normativo aplicable a las facultades   administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de   prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las   facultades administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y   (c) el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se   profieran en el marco de las investigaciones.    

(ii)           Segundo, las   atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones   demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la   prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones   administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades,   pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor y   de aquellas que prohíben el soborno transnacional.    

(iii)         Tercero, como   se expondrá en la sección E   infra, las visitas administrativas de inspección no son diligencias o   actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de   legalidad posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que   las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los   investigados. Los   medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de   contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los   sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que debe   ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la   práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad   legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir   si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones   legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor   sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara   información relevante.    

E.             LA SIC Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES NO PUEDEN REALIZAR INTERCEPTACIONES O   REGISTROS NI OTRAS ACTIVIDADES PROBATORIAS QUE, SEGÚN LA CONSTITUCIÓN, SE   ENCUENTRAN SOMETIDAS A RESERVA JUDICIAL    

40.              Los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016   establecen que la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de “realizar visitas   de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información   conducente”,   así como de   “solicitar el suministro de datos e informes”. Por su parte, el numeral   4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC está   facultada para realizar visitas de inspección y “practicar cualquier otra   prueba consagrada en la ley”.    

41.              El demandante señala que estas facultades probatorias son contrarias a la   Constitución por dos razones. En primer lugar, la indeterminación de   estas disposiciones vulnera lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la   Constitución pues habilita a las superintendencias a (i) practicar cualquier   tipo de prueba; (ii) aplicar normas del Código de Procedimiento Penal; (iii)   solicitar todo tipo de información incorporada en dispositivos electrónicos; y   (iv) emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican   la interceptación, de comunicaciones privadas o el registro del domicilio. En   segundo lugar, las facultades son contrarias al artículo 28 de la   Constitución (inviolabilidad del domicilio) pues permiten que las   superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades   investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.    

42.            La Corte considera que   la interpretación del demandante es una interpretación razonable, sin embargo,   no es la única interpretación posible de las disposiciones demandadas. En   efecto, la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos   interpretaciones:    

(i)            Interpretación No. 1: Las disposiciones demandadas otorgan a las   superintendencias la facultad para que, en ejercicio de funciones   administrativas y particularmente durante las visitas administrativas de   inspección, practiquen cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo   desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial – allanamiento de   domicilio, interceptación de comunicaciones y registro de documentos-. Las   disposiciones demandadas establecen que las superintendencias pueden practicar   cualquier prueba dispuesta en la “ley”. Por lo tanto, es posible   interpretar, que las superintendencias pueden practicar incluso aquellas   diligencias probatorias y medios de prueba dispuestos en la ley penal   -Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004)[102]-.    

(ii)         Interpretación No. 2: Las disposiciones demandadas no otorgan a   las superintendencias la facultad de practicar pruebas ni realizar diligencias o   actuaciones probatorias sometidas a reserva o control judicial cuando estas   ejercen facultades administrativas y realizan visitas administrativas de   inspección. Una lectura sistemática de las disposiciones demandadas a la luz del   CPACA y de la remisión que este hace al CGP, permite concluir que las   superintendencias únicamente pueden practicar las pruebas contenidas en dichos   cuerpos normativos, en el marco de una diligencia administrativa, como lo es la   visita de inspección. En efecto, ni el   registro o interceptación de la correspondencia o comunicaciones privadas, ni el   allanamiento del domicilio, se prevén específicamente como medios de prueba en   el CGP al que remite el artículo 40 del CPACA.    

43.              Con fundamento en   el principio de conservación del derecho, las normas “sólo pueden ser   excluidas del ordenamiento cuando de su tenor literal no se puede derivar una   interpretación acorde con el Texto Superior”[103]. Por ello, cuando   se constata que una norma admite dos o más posibles interpretaciones, una de las   cuales se ajusta a la Constitución, no es posible declarar su   inconstitucionalidad. En estos casos la Corte debe (i) establecer la   constitucionalidad o inconstitucionalidad de las interpretaciones que surgen de   la disposición acusada[104];   y (ii) emitir una sentencia interpretativa condicionando la validez del artículo   a la interpretación que desarrolla el texto constitucional[105].    

44.            A juicio de este   Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución dado que la   interceptación de comunicaciones, el registro o allanamiento del domicilio, son   actividades probatorias sometidas a un régimen estricto de reserva judicial que   se desprende de los artículos 15 (inciso 3°), 28 y 250 de la Constitución[106]. Por   lo tanto, esta interpretación debe ser expulsada del ordenamiento jurídico en el   entendido que las superintendencias, al ejercer facultades administrativas y en   particular, durante las visitas administrativas de inspección únicamente están   facultadas para practicar los medios de prueba dispuestos en el CPACA y en el   CGP, de esta forma, en ejercicio de las competencias atribuidas en las normas   demandadas no comprende la realización de interceptaciones o registros ni otras   actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a   reserva judicial, y así procederá entonces el Tribunal a condicionar la lectura   de las disposiciones demandadas.    

45.            Adicionalmente, se debe señalar que   a lo largo del trámite constitucional, y en particular a partir de la lectura de   las intervenciones, la Corte constató que existe un debate jurídico en torno a   (i) la naturaleza y fundamento constitucional de la visitas de inspección, y si   las mismas son o no violatorias del derecho al domicilio de las personas   jurídicas; y (ii) la calificación jurídica que debe dársele a (a) el ingreso de   funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de comercio de las   investigadas; (b) las solicitudes de documentos; y (c) la copia de la   información contenida en las computadores, tablets y correos electrónicos   de las empresas. Respecto de estos temas, de los argumentos expuestos por los   intervinientes, la Corte ha identificado dos posiciones que pueden sintetizarse   de la siguiente manera:    

            

                        

Posición 1                       

Posición 2      

Fundamento constitucional                    

Las visitas de inspección son, per se, contrarias al inciso 3º del           artículo 15 y el artículo 29 de la Constitución.                    

Las visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º           del artículo 15 la Constitución   

Naturaleza y calificación del ingreso de funcionarios           a los establecimientos de comercio                    

El ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos           de comercio de las empresas investigadas constituye un registro y           allanamiento del domicilio en los términos de los artículos 15 y 28 de la           Constitución. Por lo tanto, las superintendencias no están facultadas para           adelantar estas diligencias sin la respectiva autorización judicial.                    

El ingreso de los funcionarios de la superintendencia           a los establecimientos de comercio de las sociedades investigadas no           constituye un registro y allanamiento del domicilio en los términos de los           artículos 15 y 28 de la Constitución. Por lo tanto, las superintendencias           pueden ingresar a estos establecimientos en el marco de sus visitas de           inspección, sin autorización judicial.   

Las solicitudes de documentos, y la copia de la información contenida en los           computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas           constituyen un registro e interceptación de comunicaciones en los términos           del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, las           superintendencias no están facultadas para adelantar estas diligencias           durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización judicial.                    

Las solicitudes de documentos, y la copia de la           información contenida en los computadores, tablets y correos           electrónicos de las empresas no constituyen un registro e interceptación de           comunicaciones en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la           Constitución. Por el contrario, la solicitud y revisión de estos documentos           encuentra fundamento en el inciso 4º del artículo de la Constitución. Por lo           tanto, las superintendencias están facultadas para adelantar estas           diligencias durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización           judicial.      

46.              De esta forma, la Corte considera que es importante analizar que (i) las   visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º del   artículo 15 la Constitución; (ii) la revisión, búsqueda y retención de   documentos que las superintendencias realizan durante las visitas de inspección   no vulneran el derecho a la intimidad y no constituyen un registro o   interceptación de comunicaciones privadas en los términos del inciso 3º del   artículo 15 de la Constitución; y (iii) el ingreso de funcionarios de las   superintendencias al domicilio corporativo de los sujetos investigados no   vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues no constituye un   registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la Constitución.    

Las   visitas de inspección encuentran fundamento constitucional en el inciso 4º del   artículo 15 la Constitución    

47.              El inciso 4º del artículo 15 de la Constitución establece que en ejercicio de   las funciones de inspección, vigilancia e intervención del Estado “podrá   exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,   en los términos que señale la ley”. Esta facultad constitucional en cabeza   de las superintendencias se encuentra desarrollada legalmente en diversas   disposiciones.    

48.              Las visitas administrativas de inspección son diligencias probatorias   encaminadas a que las superintendencias ejerzan las facultades administrativas   que por ley les corresponden y soliciten los documentos privados[107] que   requieren para el debido cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia   y control. Por ello, la Corte Constitucional[108],   el Consejo de Estado[109],   y Tribunales Superiores del Distrito[110] han señalado   que la realización de visitas de inspección encuentra fundamento constitucional   en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.    

49.              Con fundamento en lo anterior, es importante resaltar que el artículo 61 del   Código de Comercio, establece que “[l]os libros y papeles del comerciante no   podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas   autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional   y mediante orden de autoridad competente.” En el mismo sentido, el artículo   27 de la Ley 1437 de 2011 establece que “el carácter reservado de una   información o de determinados documentos, no será oponible (…) a las   autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes   para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones (…)”[111]. Por   su parte, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 establece que no se requiere que el   titular de un dato personal autorice su entrega cuando se trate de información   requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones   legales o por orden judicial.    

50.              La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la facultad de las   autoridades administrativas-tales como las superintendencias- de exigir “libros   de contabilidad y demás documentos privados” en repetidas ocasiones[112]. Al   respecto, ha señalado que esta facultad no vulnera el derecho a la intimidad[113] de   las personas sujetas a su inspección, vigilancia y control precisamente porque   el inciso 4º del artículo 15 la Constitución faculta a quienes ejercen   inspección, vigilancia y control -en este caso a las superintendencias- a   solicitar y examinar dichos documentos privados[114]. Sin   embargo, como se advirtió anteriormente, en ejercicio de dichas facultades las   superintendencias (i) únicamente pueden solicitar información si están   constitucional y legalmente habilitadas para ello y; (ii) solo pueden solicitar   información que guarde una relación de “conexidad con el ejercicio de las   funciones de estas autoridades”[115].    

51.              Por consiguiente, el derecho a la intimidad de las personas sometidas a la   inspección, vigilancia y control de las superintendencias no se ve vulnerado   cuando estas solicitan documentos privados, informes, libros y papeles del   comerciante que guarden conexidad con el ejercicio de las funciones que por ley   les corresponden. Así lo señaló la Corte en la sentencia T-787 de 2004 al   indicar que: “no corresponde al fuero personal o privado de los sujetos, la   obligación de presentar libros de contabilidad y demás papeles del comerciante,   pues el artículo 15 de la Constitución Política, los somete al escrutinio   fiscal, a la inspección de la Administración y al control judicial, en los casos   y bajo las condiciones que señale la ley.” Igual posición ha adoptado el   Consejo de Estado al afirmar que “en los términos del artículo 15   constitucional, no habría en principio una violación del derecho a la intimidad,   pues precisamente dicho artículo establece “…Para efectos tributarios o   judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado   podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos   privados, en los términos que señale la ley (…)”[116].    

52.              De esta forma, en el marco de las visitas de inspección, las superintendencias   están facultadas para, entre otras: (i) ingresar a las instalaciones de las   empresas y examinar sus archivos[117];   (ii) recaudar toda la información conducente para verificar el cumplimiento de   las disposiciones legales cuyo control les compete[118];   (iii) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos,   informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto   ejercicio de sus funciones; y (iv) tomar declaraciones de los funcionarios de la   empresa[119].    

La   revisión, búsqueda y retención de documentos que las superintendencias realizan   durante las visitas de inspección no vulneran el derecho a la intimidad y no   constituyen un registro o interceptación de comunicaciones privadas en los   términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución    

53.              El inciso tercero del artículo 15 de la Constitución establece que “La   correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo   pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y   con las formalidades que establezca la ley”. Como se expuso, el demandante y   otros intervinientes afirman que la revisión, búsqueda y retención de documentos   realizadas por las superintendencias durante las visitas de inspección   constituyen un registro e interceptación de la correspondencia privada que   requiere autorización judicial en los términos del inciso 3º del artículo 15 de   la Constitución. Por ello, afirman que es inconstitucional que las   superintendencias puedan exigir la entrega de los documentos que reposan en los   computadores y tablets de las empresas y tomar copia de los mensajes   enviados a través de los correos electrónicos institucionales. En su concepto,   esta facultad desborda las competencias a las que se refiere el inciso 4º del   artículo 15 de la Constitución.    

54.              Sobre el particular, la Corte no comparte dicha interpretación. La revisión,   búsqueda y retención de documentos que realicen las superintendencias en el   marco de sus visitas de inspección, no vulneran, en principio, un ámbito   protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas investigadas. Por   lo tanto, no pueden ser catalogadas como un registro e interceptación siempre   que sean realizadas en el marco de la facultad dispuesta en el inciso 4º del   artículo 15 de la Constitución y con observancia de los lineamientos fijados por   la jurisprudencia constitucional.    

55.              En su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha precisado que el elemento   definitorio del registro y las interceptaciones a las que hace referencia el   inciso 3º del artículo 15 de la Constitución, es que se trata de “medidas que   interfieren entonces objetivamente en la intimidad”[120].   Es decir, se trata de actuaciones que versan “sobre ámbitos de libertad o de   derecho fundamental protegidos”[121].   Por su parte ha definido cada una de estas diligencias en los siguientes   términos: (i) el registro como una búsqueda con el fin de hallar   elementos relevantes para una investigación o indagación penal, o con el de   capturar a un individuo con las debidas garantías[122];   y (ii) la interceptación consiste en “la retención provisional de   correspondencia postal, o en la intervención de otros conductos de comunicación   tecnológica (redes), con el fin de conocer el contenido de los mensajes, y de   vigilarlos o de capturarlos por medios técnicos”[123].    

56.              Como se expuso, las visitas de inspección son diligencias probatorias a través   de las cuales las superintendencias ejercen la facultad constitucional de exigir   la presentación de “documentos privados” o “documentos del comerciante”   contenida en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, la   revisión, búsqueda y retención de aquellos documentos que se enmarquen en la   categoría de “documentos privados”[124] por   parte de las superintendencias no vulnera ni interfiere con el derecho a la   intimidad de las investigadas y por tanto no puede catalogarse como un registro   o interceptación de comunicaciones privadas sometidos a reserva judicial. Así,   la Corte no comparte la interpretación del demandante por virtud de la cual la   revisión de los documentos contenidos en computadores, tablets y correos   electrónicos institucionales, es decir de propiedad de las empresas y para fines   empresariales, constituyen una interceptación o registro en los términos del   inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. De acuerdo con lo expuesto, los   documentos contenidos en dichos medios, en principio, están relacionados con la   actividad del comerciante. Por ello, harían parte de la categoría de “documentos   privados” a los que las superintendencias pueden acceder para fines de   inspección y vigilancia en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la   Constitución[125].    

57.              Esta misma posición ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia[126],   el Tribunal Superior de Bogotá[127]  y el Consejo de Estado[128].   Estos tribunales han indicado que los documentos que reposan en computadores y   correos institucionales de las empresas investigadas y mensajes de datos   enviados a través de dichos correos son información empresarial[129],   es decir “documentos privados” y “papeles del comerciante” a los   que las superintendencias pueden acceder en virtud del inciso 4º del artículo 15   de la Constitución. Respecto de estos documentos no opera el requisito de   reserva judicial dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución   siempre que la solicitud de entrega de estos documentos tenga en general, una   relación de conexidad con el ejercicio de sus funciones administrativas, y en   particular, esté relacionada con el objeto de la investigación.    

El   ingreso de funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo   de las investigadas no vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues   no constituye un registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la   Constitución    

58.              El artículo 28 de la Constitución establece la garantía de inviolabilidad del   domicilio al señalar que el domicilio solo puede ser registrado en “virtud de   mandamiento escrito de autoridad judicial competente”. La Corte, considera   que el ingreso al domicilio corporativo de las empresas investigadas   durante las visitas de inspección por parte de funcionarios de las   superintendencias no constituye un registro del domicilio y por lo tanto dichas   visitas no son contrarias a la inviolabilidad del domicilio por dos razones: (i)   no violan un ámbito de protección del derecho a la intimidad; y (ii) las   superintendencias no están facultadas para ingresar en contra de la voluntad de   los investigados.    

59.              La garantía de inviolabilidad del domicilio únicamente opera de manera   inmediata, automática y plena respecto del domicilio personal (domicilio en   sentido estricto), y no respecto del domicilio corporativo (domicilio en sentido   amplio).[130] La Sala Penal de   la Corte Suprema de Justicia ha señalado que las exigencias   propias de los allanamientos y registros del domicilio (reserva judicial) tienen   como finalidad “la protección del derecho fundamental a la intimidad, el cual   se asocia  con el domicilio personal”[131] es   decir, “espacios en donde las personas desarrollan de manera inmediata su   derecho a la intimidad”[132].    

60.              En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que en el domicilio   corporativo el ámbito de protección del derecho a la intimidad es reducido y por   tanto la reserva judicial para realizar registros “no opera automáticamente”[133].   En particular, la Corte ha señalado que el ingreso de las autoridades públicas   al domicilio corporativo de las empresas que tenga por objeto recaudar   evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones, no   constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la intimidad de   las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como un registro   de domicilio sujeto a reserva judicial[134].     

61.            De esta forma, el ingreso de los   funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de las empresas   investigadas durante una visita de inspección que tenga por objeto verificar el   cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso de las   disposiciones demandadas) y aquellas que prohíben el soborno transnacional no   supone, en principio, un allanamiento o registro del domicilio.    

63.            Al respecto, la Corte considera   importante resaltar que las disposiciones demandadas no autorizan que en contra   de la voluntad del investigado pueda realizarse la inspección o visita. Como se   dejó dicho, el investigado puede negarse a su realización y, en ese caso, serán   aplicables las consecuencias jurídicas que prevé el ordenamiento. Se trata de   una situación sustancialmente diferente a la que se configura cuando se adopta   la decisión de practicar un allanamiento en materia penal dado que, en esos   eventos, resulta procedente la aplicación de la fuerza a fin de practicar la   diligencia respectiva. De hecho, así lo destacó la SIC en el   informe que presentó a la Corte respecto de los protocolos que sigue para la   práctica de las inspecciones o visitas, sin que el demandante hubiera aportado razones que puedan justificar una   conclusión diferente.    

64.            Por último, debe la Corte analizar la   constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 que dispone que las   personas jurídicas que impidan o no autoricen el acceso a sus   archivos a los funcionarios competentes de la Superintendencia de Sociedades,   serán sancionadas con multa. Como se expuso, el demandante sostiene que es   contrario a la Constitución establecer “una sanción en contra de quien, en ejercicio de sus derechos   constitucionales, niegue el acceso a archivos, documentos, equipos y   comunicaciones, frente a los cuales, las Superintendencias carecen de la   facultad jurídica y constitucional para pedir.”    

65.            Las consideraciones expuestas en los   párrafos anteriores determinan igualmente la constitucionalidad de la facultad   de la Superintendencia de Sociedades de imponer una multa. Es constitucional que   la Superintendencia de Sociedades imponga una multa a las sociedades   investigadas que impidan o no autoricen el acceso a los   archivos que, en los términos descritos en esta sentencia, puedan ser   calificados como documentos privados (inciso 4º del artículo 15 de la   Constitución). Por el contrario, no será posible   imponer multas a las sociedades investigadas cuando estas (i) se opongan a que   dicha superintendencia practique pruebas o realice actividades probatorias que   de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (ii) se   opongan a entregar documentos que no puedan ser considerados como “documentos   privados” y no guarden una relación de conexidad con las funciones de la   Superintendencia de Sociedades en materia de soborno transnacional y los hechos   objeto de investigación.    

66.              Con base en dichas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad   condicionada de las disposiciones demandadas en el entendido de que las   competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el   CPACA y en el CGP; y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o   registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se   encuentran sometidas a reserva judicial.    

F.            SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

67.              El demandante solicitó a este Tribunal declarar la inexequibilidad de: (i) el   numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011; y (ii) los   numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley 1778 de   2016. Sostuvo el demandante que las disposiciones violan los artículos 15, 28 y   29 de la Constitución principalmente por dos razones. Primero, al no   establecer cuál es el régimen jurídico aplicable a las actuaciones   administrativas de las superintendencias, en lo relativo al tipo de pruebas que   pueden practicar y el desarrollo de las etapas probatorias. Esta indeterminación   del régimen jurídico aplicable es contraria a los artículos 15 y 29 de la   Constitución. Segundo, las disposiciones acusadas permiten la   interceptación de comunicaciones, el registro de correspondencia o el   allanamiento del domicilio, lo cual desconoce lo establecido en los artículos 15   –inciso tercero- y 28 de la Constitución, que disponen que estas actividades   probatorias están sometidas a reserva judicial.    

68.            Respecto del primer   cargo, la Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las   superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480   de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la   Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en   el CPACA y en el CGP, por cuanto: (i) el CPACA y el CGP permiten integrar el   régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las   superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser   practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades   administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el   régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran   en el marco de las investigaciones; (ii) las atribuciones de las mencionadas   superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto al   objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en el curso   de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia   de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al   consumidor (en el caso particular de las normas demandadas) y de aquellas que   prohíben el soborno transnacional; y (iii) las visitas de   inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización   judicial previa o control de legalidad posterior,   por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de   inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas   diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales   ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho   de defensa, situación que debe ser   analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica   de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en el   sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las   entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales.   Dicha finalidad se vería obstaculizada si   no se garantizara el “factor sorpresa” pues   el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.    

69.            Respecto del segundo cargo,  la Corte constató que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a   dos interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación   literal, implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático   alguno, cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se   encuentra sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las   disposiciones demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión   que este hace al Código General del Proceso, excluyen tal interpretación. A   juicio de este Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución. Lo   anterior, en la medida que, el artículo 15 Superior (derecho a la intimidad),   prevé que la realización de interceptaciones o registros y otras actividades   probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva   judicial, requieren de orden judicial. Por lo tanto, dichos medios de prueba no   podrían ser practicados por las superintendencias sin la respectiva intervención   judicial.    

70.            Con base en dichas consideraciones   la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas   en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la   luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP; y (ii) no comprenden la realización   de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la   Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial.    

III.         DECISIÓN    

La   Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar  EXEQUIBLES el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de   2011, los numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley   1778 de 2016, en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben   ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo   y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, y (ii) no   comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades   probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva   judicial de conformidad con la Constitución.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Ausente en comisión    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Secretaria General    

[1] Suscribe el documento   la ciudadana Sandra Jeannette Faura Vargas en su condición de Jefe de la Oficina   Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.    

[2]Folio 220.    

[3]Folio 220.    

[4] Por parte del   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fueron presentados dos documentos.   El primero, de fecha 6 de marzo de 2018, suscrito por el ciudadano Diego   Fernando Fonnegra Vélez, en su condición de Jefe de la Oficina Jurídica del   Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. El segundo, de fecha 14 de   septiembre de 2018, suscrito por William Hernando Sabogal Torres en su condición   de apoderado de la referida entidad según poder conferido por la Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica.      

[5]Folio 100.    

[6]Folio 102, citando la sesión del   12 de mayo de 2016 en el marco de la Cumbre Anticorrupción – Londres (2016).    

[7] Folio, 266.    

[8] Suscribe el documento   el ciudadano Juan Manuel Charry Uruena en su condición de apoderado de la   Superintendencia de Sociedades, según poder conferido por la Jefe de la Oficina   Jurídica de la referida entidad.     

[9] Folio, 67.    

[10] Folio 68.    

[11] Folio 69.    

[12] Folio 71.    

[13] Folio 73.    

[14] Folio 74.    

[15] Folio 74.    

[16] Folio 75.    

[17] Suscribe el documento   el ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo en su condición de   Superintendente de Industria y Comercio.    

[18] Folio 232.    

[19] Art. 27 Ley 1755 de   2015.    

[20] Folio 234.    

[21] Folio 234.    

[22] Folio 235.    

[23] Corte Constitucional,   sentencia C-404 de 2001.    

[24] Folio 243.    

[25] Folio 237.    

[26] Folio 240.    

[27] Folio 242,    

[28] Folio 242.    

[29] Folio 247.    

[30] Folios 245-248.    

[31] Folio 247. En el caso   son necesarias. Por un lado, las inspecciones sorpresas permiten la obtención de   evidencia necesaria e inalterada. Por el otro, la práctica de pruebas, también   es necesario, en tanto garantizan respuestas oportunas, ágiles y eficientes.    

[32] Folio 246.    

[33] Folio 246.    

[34] Folio 247.    

[35] Ibídem.    

[36] Folio 248.    

[37] Suscribe el documento   el ciudadano Juan David Riveros Barragán, en su condición de miembro designado   por el presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.      

[38] Folio 117.    

[39] Folio 119.    

[40] Suscribe el documento   el ciudadano José Francisco Chalela en su condición de Miembro Correspondiente   del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia    

[41] Folio 134.    

[42] Folio 134.    

[43] Folio 135.    

[44] Folio 135.    

[45] Folio 139.    

[47] Folio 140.    

[48] Suscriben el documento   los ciudadanos Rodrigo González Quintero, Director del Departamento de Derecho   Público, Luis Javier Moreno Ortiz, Director del Grupo de Investigación Crear, y   los investigadores del Departamento de Derecho Público Andrés Sarmiento Lamus y   Marcela Palacio Puerta.    

[49] Folio 60.    

[50] Suscribe el documento   el ciudadano Carlos Iván Moreno Machado, Profesor designado por el Departamento   de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia.    

[51] Folio 167.    

[52] Ibídem.    

[53] Folio 170.    

[54] Ibídem.    

[55] Ibídem.    

[56] Folio 171.    

[57] Suscriben el documento   los ciudadanos Álvaro Garzón Alarcón, Álvaro Sarmiento Guacaneme y Natalia   Delgado Virviescas en su condición de coordinadores jurídicos del Consultorio   Jurídico de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.     

[58] Folio 178.    

[59] Folio 179.    

[60] Folio 180.    

[61] Folio 179.    

[62] Folio 181.    

[63] Folio 182.    

[64] Folio 185.    

[65] Si bien la petición es   una exequibilidad condicionada, la primera premisa de la intervención solicita   la inexequibilidad, como consta en el Folio 274.    

[66] Folio 282.    

[67] Folio 282.    

[68] Suscribe el documento   el Superintendente Delegado de Asuntos Económicos y Contables (Encargado), Fabio   Andrés Bonilla Sanabria.    

[69] Folios 144 – 151.    

[70] Folio 227.    

[71] Folio 227.    

[72] Suscribe el documento   la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y   Comercio, Jazmín Rocío Socha Pedraza.    

[73] Folio 249.    

[74] Folio 250.    

[75] Folio 250.    

[76]  Folio 251. También, relaciona un total de 13539 visitas como total consolidado   de la Entidad. En este monto están las visitas realizadas en materia de   protección de datos, competencia, metrología legal y reglamentos técnicos, y   protección al consumidor (Folio 252).    

[77]Folio 252.    

[78] Folio 255    

[79] Folio 256.    

[80] Folio 256.    

[81] Folio 293.    

[82] Folio 294    

[83] Folio 293.    

[84] Folio 295.    

[85] Folio 296.    

[86] Folio 298.    

[87] Folio 297.    

[88] Ver, sentencias C-206   de 2016, C-207 de 2016, entre otras.    

[89] Al respecto, en la   sentencia C-372 de 2011, la Corte manifestó: “(…) con base en la   jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del   cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio   pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento   vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la   Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la   Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación   tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda   habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y   fallando de fondo”.    

[90] Ver sentencia C-1123   de 2008.    

[91] Corte Constitucional, sentencias   C-787 de 2007, C-570 de 2012, C-851 de 2013. En este sentido, las restricciones   a la libertad económica y las competencias de inspección, vigilancia y control,   solo puede hacerse mediante ley, en concordancia con los artículos 150 numerales   8° y 21, 333 a 335 y 365 de la Carta, entre otros. A su vez, el artículo 189 de   la Carta le asigna al Presidente funciones de inspección, vigilancia y control   (numeral 24). Dichas funciones son administrativas y, por lo mismo, deben estar   supeditadas a la ley, aunque no establece su alcance. A título enunciativo y no   limitativo, cabe señalar que la función administrativa de inspección comporta la   facultad de solicitar información de las personas objeto de supervisión, así   como de practicar visitas a sus instalaciones y hacer auditorias de seguimiento   a su actividad.    

[92] Corte Constitucional,   sentencia T-051 de 2016.    

[93] La   sentencia T-412 de 2017 indicó, recordando la jurisprudencia previa de este   Tribunal: “Uno de los aspectos relevantes en los   que ha influido la categorización de los actos de la administración y la   identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla   jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a   dichos actos. // Inicialmente, en la sentencia   SU- 201 de 1994 (…) se indicó que “(…) aunque en principio no procede la   tutela contra los actos de trámite o preparatorios, (…) excepcionalmente,   algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los   derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción   de tutela como mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena   destacó el deber del juez constitucional de analizar en el caso concreto las   especiales circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para   establecer la procedencia de la acción de tutela, a saber: // “(i) que la actuación   administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii)   que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la   actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación   cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional   fundamental.” // Con la misma orientación, esta Corporación, de forma reciente, ha considerado que contra los actos de trámite procede   excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la   potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la   actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente   irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las   garantías establecidas en la Constitución.” (…) // En síntesis, el ordenamiento   clasificó la actuación de la administración en actos definitivos y de trámite, y   estableció, en atención a la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de   contradicción recae principalmente sobre los definitivos, en la medida en que   definen aspectos sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la   jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general de la acción   de tutela frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos tienen la   potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el carácter   irracional de la actuación es procedente la tutela”. Adicionalmente, cualquier   obstrucción de la función de inspección, podrá ser sancionada con multas de   hasta de 100 SMLMV (art. 51 CPACA).    

[94] Corte Constitucional,   sentencia C-505 de 1999.    

[95] La función inspectora   permite recaudar elementos de prueba para que sean tenidos en cuenta en   actuaciones administrativas sancionatorias. Dichas funciones de inspección se   encuentran en tensión con derechos fundamentales constitucionales como la   intimidad e inviolabilidad de correspondencia y demás formas de comunicación   privada (art. 15 CP), inviolabilidad del domicilio en sentido estricto (art. 28   CP), secreto profesional (art. 74 CP) y no autoincriminación (art. 33 CP), entre   otros, cuyo posible sacrificio debe ser evaluado en cada caso concreto frente a   las pruebas obtenidas con violación a tales derechos. Así mismo, su   admisibilidad en el proceso sancionatorio administrativo debe ser analizada en   cada caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 CP y el art.   47 del CPACA, según los cuales será nula de pleno derecho la prueba obtenida con   violación al debido proceso -en especial- el mencionado artículo del CPACA   dispone que no se atenderán las practicadas ilegalmente.    

[97] Corte Constitucional,   sentencia C-910 de 2014.    

[98] Corte Constitucional,   sentencia C-505 de 1999. En el mismo sentido, ver sentencia C-034 de 2014, el   artículo 47 del CPACA garantiza el ejercicio del derecho de defensa, ya que fija   la oportunidad para establecer la posición jurídica frente a la actuación   administrativa sancionatoria y controvertir las pruebas allegadas en su contra.    

[99] Consejo de Estado Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia Rad No. 2012-00832   del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[100] La Corte en la sentencia C-505 de   1999, señaló que la disposición normativa que niega recursos contra el acto   administrativo, es una medida razonable y su objetivo es válido   constitucionalmente, pues el registro es un mecanismo efectivo para obtener las   pruebas que inculpan al contribuyente o agente retenedor no se alteren, oculten   o destruyan (eficacia del acto administrativo establecida en el artículo 209   Superior).    

[101]Responsabilidad administrativa de las   personas jurídicas. Las   personas jurídicas que por medio de uno o varios: (i) empleados, (ii) contratistas, (iii)   administradores, o (iv) asociados, propios o de cualquier persona jurídica   subordinada: (i) den, (ii) ofrezcan, o (iii) prometan, a un servidor público   extranjero, directa o indirectamente: (i) sumas de dinero, (ii) cualquier objeto   de valor pecuniario u (iii) otro beneficio o utilidad, a cambio de que el   servidor público extranjero; (i) realice, (ii) omita, (iii) o retarde, cualquier   acto relacionado con el ejercicio de sus funciones y en relación con un negocio   o transacción internacional.     

[102] Dicho Código establece   reglas sobre la retención de documentos y la interceptación de comunicaciones   (Arts. 114, 154, 233 y 235), y el allanamiento del domicilio (Arts. 219, 220,   222 y 224).    

[103] Corte Constitucional, sentencia   C-042 de 2018.    

[104] Corte Constitucional, sentencia   C-042 de 2018.    

[105] Corte Constitucional, sentencias  C-660A   de 1995, C-070 de 1996, C-100 de 1996, C-280 de 1996, C-065 de 1997, C-320 de   1997, C-466 de 1997, C-045 de 1998, C-964 de 1999, C-1062 de 2000.    

[106] En este sentido, la Corte en la   sentencia C-505 de 1999 señaló que “el registro no podrá adelantarse cuando   las oficinas del comerciante coincidan con su casa de habitación, con lo cual la   disposición acusada estaría respetando la estricta reserva judicial en materia   de registro domiciliario, pues la DIAN, no puede ordenar el allanamiento del   domicilio, esto es, de la casa de habitación del contribuyente”.    

[107] Así, en la sentencia   C-505 de 1999 la Corte estableció que “la reserva judicial cubre la   correspondencia privada y los documentos puramente personales pero   no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal,   o que se relacionen con la inspección, vigilancia e intervención del Estado”   (se resalta). Adicionalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de   Justicia han señalado que los documentos privados a los que se refiere el inciso   4 del artículo 15 de la Constitución son aquellos documentos que contienen   información relacionada con la actividad mercantil que desarrolla el   comerciante, las actividades de la compañía o los procesos económicos. Estos   incluyen, entre otros, los libros de comercio, los papeles del comerciante, los   documentos de incidencia fiscal y la correspondencia de los negocios, los cuales   pueden ser almacenados en cualquier medio ya sea físico, magnético, digital etc.   Son privados, en el entendido de que (i) se trata de documentos que en   principio solo le interesan al sujeto concernido pues hacen parte de su esfera   de intimidad “social” o “gremial” (Corte Constitucional,   sentencias C-881 de 2014, T-099 de 2016, T-407A de 2018); y (ii) respecto de   ellos opera la garantía de reserva comercial y, por tanto, únicamente pueden ser   examinados por sus propietarios o por las autoridades facultadas para ello por   disposición legal o constitucional. En este sentido, Corte Constitucional,   sentencia C-053 de 1995: “la reserva comercial es el derecho   constitucional y legal de los comerciantes a la confidencialidad de sus libros,   papeles y documentos. Por virtud de la misma, tales documentos no pueden ser   interceptados o examinados por personas distintas a sus propietarios o por las   autoridades en los casos de excepción que las leyes establecen”. En el mismo sentido   ver, sentencia C-326 de 2000 “en aplicación   del artículo 15 de la Constitución, se podría pensar que las disposiciones del   Acuerdo en revisión, podrían desconocer la reserva de carácter comercial y bancaria que implícitamente están consagradas en   esta norma. En este sentido, si bien la Constitución reconoce el derecho a esta   reserva, también lo es que se permite su develación cuando ésta sea necesaria   para efectos judiciales, tributarios, como para hacer posible la función de   inspección y vigilancia por parte del Estado”.    

[108] Corte   Constitucional, sentencia T-040 de 2018.    

[109]  Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,   Sentencia Rad. 2012-00832 del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[110] Tribunal Superior   de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P., Ruth Elena   Galvis Vergara.    

[111] En el   mismo sentido ver el artículo 27 de la Ley 1755 de 2015.    

[112] Corte   Constitucional, sentencias C-489 de 1995, C-505 de 1999, C-981 de 2005 y C-951   de 2014.    

[113] Corte   Constitucional, sentencia C-489 de 1995: “La posibilidad de exigir libros de   contabilidad y demás documentos privados librada a las autoridades públicas en   los términos que señale la ley, no es ilimitada. Su alcance está determinado por   la protección del núcleo esencial del derecho fundamental a la intimidad. Es así   cómo la solicitud de datos económicos más allá del tiempo en el que una persona   ordinariamente conserva dicha información, la exigencia de información económica   irrelevante para el cumplimiento de los deberes ciudadanos o su utilización para   fines diversos a los señalados en la ley, son intervenciones irrazonables o   desproporcionadas, que violan el derecho a la intimidad.”    

[114] En este sentido,   la Corte Constitucional en su sentencia C-505 de 1999 señaló que “En este   contexto, también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en   principio, no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados   que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera   como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente   personales de los individuo”. De esta forma, señala la Corte que los   documentos privados de la persona investigada, o que se relacionan con la   inspección, vigilancia e intervención del Estado, no le es oponible la reserva a   las autoridades administrativas.    

[115] Corte   Constitucional, sentencia C-951 de 2014.En el mismo sentido ver la sentencia C-540   de 1996.    

[116] Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13   de noviembre de 2018, Radicación número:   11001-03-24-000-2015-00489-00.    

[117] Corte   Constitucional, sentencia T-040 de 2018.    

[118]  Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,   Sentencia 2012-00832 del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez;   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,   Sentencia   2004-00311 de febrero 28 de 2013 M.P., Martha Teresa Briceño.    

[119]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,   Sentencia   2004-00311 de febrero 28 de 2013 M.P., Martha Teresa Briceño. En esta providencia el Consejo de   Estado señaló que en el marco de estas visitas no es obligatoria la presencia de   abogado para practicar los testimonios: “Las normas citadas   no prevén que el testimonio deba ser practicado con la presencia del apoderado   del declarante. En consecuencia, dicho requisito no hace parte del debido   proceso administrativo ante la Superintendencia de Valores en la práctica   de visitas (…) Aunque es verdad que en el momento del interrogatorio dentro de   las visitas los testigos no pueden ser contrainterrogados, existe la posibilidad   de que dentro del término de traslado del acta de conclusiones, el interesado   solicite la práctica de las mismas, o de complementar, aclarar u objetar las   preguntas”.    

[120] Corte   Constitucional, sentencia C-156 de 2016.    

[121] Corte   Constitucional, sentencia C-806 de 2009 y C-334 de 2010.    

[122] Corte   Constitucional, sentencia C-156 de 2016.    

[123] Ibidem.    

[124] Ver en   detalle nota de pie de página 107 de esta sentencia.    

[125] Así,   en sentencia T-726 de 2016 la Corte señaló: “Sobre la correspondencia de los   negocios, la Corte entiende que se refiere a todos los documentos que son   enviados y recibidos por el comerciante y que atañen al giro usual u ordinario   de sus negocios, es decir, a las labores relacionadas con la actividad mercantil   que desarrolla el comerciante. En consecuencia, son documentos privados,   pues su contenido se refiere a actividades derivadas de la iniciativa particular   y solo le interesa, en principio, al comerciante” (Subrayado fuera de texto   original).    

[126] Corte   Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela Ref:   05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P., Arturo Solarte:    “Sobre este preciso particular, la doctrina vernácula, en lo tocante con la   contabilidad del comerciante, ha apuntado que dentro de ella, “se prevén también   los ‘papeles del comerciante’, que corresponden, a su vez, a los papeles   privados a los cuales se hacen extensivas las garantías y reglas que son objeto   de examen en este capítulo del presente comentario. Así es como en los artículos   54 y 55 del mismo Código se prevén la correspondencia relacionada con los   negocios del comerciante y los comprobantes de las cuentas. Respecto de la   correspondencia se exige dejar ‘copia fiel’, ‘por cualquier medio que asegure la   exactitud y duración de la copia’ y conservar la que se reciba –en relación con   los negocios, se repite-, ‘con anotación de la fecha de contestación o de no   haberse dado respuesta’”    

[127]Tribunal Superior   de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P., Ruth Elena   Galvis Vergara.    

[128]Consejo   de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del   19 de marzo de 1999, Rad 9141 M.P. Daniel Manrique Guzmán “El concepto de   libro de comercio en general y de libro de contabilidad en particular, ostenta   un carácter bastante amplio y comprende tanto el concepto tradicional de haz de   hojas como también los citados cintas magnetofónicas, video tapes,   microfilmación, disquet y demás documentos que, ya se dijo, los adelantos   tecnológicos han puesto a servicio de los procesos económicos y que pueden ser   autorizados por vía de reglamento (C. Co. art. 2035). Este concepto amplio de   libros ha de tenerse en cuenta cuando quiera que deba calificarse el   cumplimiento de la obligación legal de llevar la contabilidad. De lo expuesto,   se puede con mayor claridad verificar que todos los mensajes de datos, entre   ellos los correos electrónicos, que tengan relación con los libros y papeles del   comerciante, (los comprobantes de las cuentas, los soportes de contabilidad y la   correspondencia relacionada con sus operaciones, correspondencia comercial,   etc.), deben ser conservados por un período de diez (10) años, conforme los   mandatos imperativos previstos en los artículos 48 a 60 del Código de Comercio,   en concordancia con lo dispuesto en el artículo 134 del Decreto 2649 de 1993, 28   de la Ley 962 de 2005 y 12 de la Ley 527 de 1999, salvo lo anotado para las   empresas en liquidación. Es decir, esta labor de conservación de los correos   electrónicos tal y como se dijo anteriormente, no es un capricho ni mandato que   esta Superintendencia haya adoptado en razón de su potestad reglamentaria sino   que nace del querer del propio del Legislador a través de la Ley, cuyo propósito   esencial en dicha tarea no es otro que el lograr también la integridad,   inalterabilidad y seguridad de la información para los interesados en la misma,   como la garantía de ubicarla y obtenerla apropiadamente por medios que   garanticen su reproducción exacta y evitar así traumatismos innecesarios por su   incuria en dicha labor.¨    

[129]Corte   Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela Ref:   05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P., Arturo Solarte:   “7.3. Apreciada el acta contentiva de la diligencia de inspección judicial   con exhibición de documentos, en conjunto con las pruebas recaudadas en   cumplimiento de la orden impartida por esta Corporación en auto de 28 de agosto   próximo pasado, particularmente los informes rendidos por la Secretaria del   Tribunal de Arbitramento accionado y por la Coordinadora de la Unidad de Delitos   Informáticos del C.T.I., es posible concluir que la totalidad de los mensajes de   datos intervenidos y grabados en desarrollo de la mentada diligencia, se extrajo   del servidor de la empresa contra la que se decretó la prueba y, en particular,   de las direcciones de correo electrónico de que es titular la sociedad Química   Amtex S.A. (con la dirección que tiene la terminación o el “dominio”   @amtex.com.co) y cuya utilización ésta asignó a sus funcionarios, se entiende,   como una herramienta de trabajo, para el cumplimiento de sus labores. Dado lo   anterior, es razonable deducir que la correspondencia allí contenida atañe, de   manera general, a las actividades ordinarias de la compañía y, por ende, no es   correspondencia “privada” de los funcionarios, sino “institucional”, objeto,   claro está, de la exhibición de documentos decretada por el Tribunal de   Arbitramento, más aún si una de las restricciones adoptada hacía referencia a   que se tratara de correspondencia “cruzada” entre los funcionarios de la   compañía y no la de éstos con terceros. Tal constatación, per se, descarta que   los mensajes de datos en que los accionantes cifran su reclamo, hubiesen sido   obtenidos de direcciones de correo electrónico en relación con las cuales ellos,   o los otros funcionarios de Química Amtex S.A. citados a este diligenciamiento,   fueran sus exclusivos titulares, por haberlas “abierto” con alguna de las   compañías que proveen tal servicio de manera general ( v. gr. hotmail, gmail,   yahoo, etc.), esto es, que la comentada prueba recayera en cuentas de correo   personales o privadas de los referidos empleados . 7.4. En ese orden de ideas,   ha de insistirse en que los mensajes capturados en la inspección judicial y   grabados en los discos compactos cuya destrucción reclama el escrito iniciador   de este asunto, se encontraban en las diferentes “carpetas” o “bandejas” de   direcciones de correos electrónicos que bien pudieran llamarse “empresariales”,   cuya utilización, por tener tal carácter, se entiende, ha de referirse, en   principio y primordialmente, a la transmisión de datos relacionados con la   actividad de la compañía, sea con terceros ajenos a la misma o entre sus   funcionarios o empleados. De lo anterior se desprende, que si en tales   direcciones de correo “empresariales” existían comunicaciones privadas de los   trabajadores a quienes se había confiado su uso, tal estado de cosas tuvo por   causa que ellos optaron por transmitir a través de esas cuentas, misivas suyas,   ajenas a la sociedad y/o al trabajo que hacían.”    

[130] Sobre   el alcance de la inviolabilidad del domicilio, la exigibilidad de la orden   judicial previa para su limitación y sobre el carácter excepcional de las   hipótesis que hacen posible el registro del domicilio sin orden judicial previa,   pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-212 y C-223 de 2017.     

[131] Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación penal, Sentencia Radicación No. 42272 del 29 de enero   de 2014, M.P., Fernando Alberto Castro.    

[132] Corte Suprema de   Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia Radicación No. 45920 del 24 de mayo   de 2017. M.P., Patricia Salazar Cuellar.    

[133] Corte   Constitucional, sentencia C-505 de 1999.    

[134] Corte   Constitucional, sentencia C-505 de 1999: “El primero corresponde al lugar de   habitación de las personas naturales, y goza de todas las garantías previstas   por el artículo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En   cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas   jurídicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitación, en   donde existe un ámbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el   propio de las relaciones hogareñas. Por ende, en el caso del domicilio ampliado,   la reserva judicial no opera automáticamente en todos los casos, pues en ciertos   eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses constitucionales   importantes, la ley autorice el registro por parte de autoridades   administrativas. En efecto, extender la necesidad de orden judicial a todos   estos espacios cerrados conduce a resultados irrazonables, ya que tal exigencia   dificulta enormemente el cumplimiento de los cometidos de las autoridades   públicas, sin que exista un ámbito de intimidad suficientemente poderoso que   deba ser protegido por una estricta reserva judicial. Así, por ejemplo, sería   necesaria una orden judicial para que una autoridad sanitaria inspeccione la   cocina de un restaurante, que puede estar ocasionando problemas de salubridad”.    

[135] Corte   Constitucional, sentencia C-156 de 2016.