C-167-14

           C-167-14             

Sentencia   C-167/14    

TASA QUE COBRA   INVIMA POR PRESTACION DE SERVICIOS-Indeterminación   respecto del hecho generador sobre “los demás hechos que   se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima”    

La Corte Constitucional declara la   inexequibilidad del literal (e) de artículo 4° de la Ley 399 de 1997, por   desconocer los principios de legalidad y certeza del tributo, en tanto las   expresiones empleadas (los demás hechos que se presenten en desarrollo de los   objetivos del Invima), no son determinados ni determinables, a partir de los   parámetros legales. Su grado de indeterminación es tan alto, que pone en riesgo   la seguridad jurídica y las garantías democráticas constitucionales.    

EXPRESIONES EN   NORMA QUE ESTABLECE OBLIGACION TRIBUTARIA-Palabra   vaga o ambigua, no implica, per se, su inconstitucionalidad, ello sólo   ocurre cuando la falta de claridad es insubsanable    

PRINCIPIOS DE   LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia   constitucional    

IMPUESTOS,   TASAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Diferenciación    

Los impuestos, ha dicho esta Corporación,   se cobran a todo ciudadano   indiscriminadamente y no a un grupo social, profesional o económico determinado;   no guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado  por el   contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a   criterios y prioridades  distintos de los del contribuyente, establecidos   en democracia. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante   la jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del   contribuyente, no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios   ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de   cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Por último, el recaudo no se   destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado,   para atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos. Las contribuciones parafiscales, por su   parte, están definidas en el Estatuto Orgánico   del Sistema Financiero (art. 29) de la siguiente manera: “son contribuciones parafiscales los gravámenes   establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y   único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”. Esta caracterización coincide con la que les ha asignado la   jurisprudencia de la Corte a estas especies tributarias, por ejemplo en la   sentencia C-490 de 1993, citada previamente. En esa oportunidad se dijo que los   rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad,   singularidad y destinación sectorial, que definió así:   “Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes   se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso,   por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. Singularidad: en oposición al impuesto, el   recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único   grupo social o económico. Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores   económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del   propio sector o sectores”. Sin embargo,   conviene aclarar, respecto de esto último, que “la   destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los   recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a   él”. Finalmente, las tasas se   identifican por las siguientes características: la prestación económica necesariamente   tiene que originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación   total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o   indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio   público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con   los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores que se   establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva   del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas resulta   indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o   general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca   su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir de una actuación   directa y referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos tributos   es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios   distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).    

PRINCIPIO DE   REPRESENTACION POPULAR EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido   y alcance/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DE TRIBUTOS-Contenido y   alcance    

La jurisprudencia ha indicado desde su   inicio que el artículo 338 de la Constitución Política establece dos mandatos   centrales. (i) Por una parte  consagra el principio de representación   popular en materia tributaria, de acuerdo con el cual ‘no puede haber impuesto   sin representación’;  por ello, sostuvo la Corte, “la Constitución autoriza   únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso,   las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y   parafiscales.”  De otro lado, el artículo 338 de la Constitución consagra   el principio de la predeterminación de los tributos, puesto que determina cuáles   son los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la   contribución para poder ser válido, es decir, tal acto debe señalar los sujetos   activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases   gravables y las tarifas. Para la Corte, “la predeterminación de los tributos y   el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo   democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los   abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la   contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión   democrática, sus elementos esenciales para ser válido.” Ahora, los principios de   representación popular en materia tributaria y de la predeterminación de los   tributos, vistos a la luz del resto de la Carta Política, permiten la existencia   de al menos dos tipos de leyes tributarias; aquellas que imponen clara y   directamente la contribución, en todos sus elementos, y aquellas que lo hacen de   manera general y autorizan a una entidad territorial, de acuerdo con las   competencias establecidas para tal efecto.    

PRINCIPIOS DE   LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIA Y PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA   TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE   CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera/NORMA   TRIBUTARIA-Dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la   declaratoria de inexequibilidad    

El principio de certeza tributaria se   vulnera no solamente con la omisión en la determinación de los elementos   esenciales del tributo, sino también cuando en su definición se acude a   expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporación, que   en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la   falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el   sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales   de hermenéutica jurídica. Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden   suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y   aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo,   si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que   no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en   definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los   mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la   Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le   imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general –   quién lo debe hacer y por qué.    

PRESIDENTE DE   LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria    

El hecho de que sea una facultad   restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que   el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la   cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales   de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador. La   potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no   contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la   función es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el   enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene   el derecho-deber de encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo   real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el   hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto   reglamentario produzca, como deber ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas   connatural a un estado de derecho, donde toda significación jurídica. Y es que   no están frente a frente la ley y la consecuencia de la potestad reglamentaria,   porque ambas integran el concepto de norma, con la diferencia cualitativa de ser   norma general la ley y norma particular el efecto de la reglamentación. El   ejecutivo no puede legislar -salvo que se trate de facultades extraordinarias o   de los estados de excepción de acuerdo con los términos de la Constitución- pero   sí puede regular, porque toda legislación es normativa, pero no toda   normatividad es legislativa, pues la norma es género y la ley es especie.    

PRINCIPIO DE   REPRESENTACION POPULAR EN MATERIA TRIBUTARIA Y PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DE   LOS TRIBUTOS-No demandan precisión absoluta y   detallada de los elementos del tributo    

Referencia: Expediente D-9839    

Demandante: Alberto Bravo Borda    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo   4°, parcial, de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una tasa, se fijan   unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y   Alimentos, INVIMA, su cobro’    

Magistrada ponente    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C.,   diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014)    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales   y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,   ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, Alberto   Bravo Borda presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 4°,   parcial, de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una tasa, se fijan unas   tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y   Alimentos, INVIMA, su cobro’. Las demandas fueron acumuladas y admitidas   para su conocimiento por la Sala Plena.[1]    

II. NORMA   DEMANDADA    

A continuación se   transcribe el texto de la norma cuyos incisos sexto y séptimo, son acusados, los   cuales se resaltan en negrilla.    

“LEY 399 DE 1997    

por la cual se crea una tasa, se fijan   unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y   Alimentos, ‘Invima’, su cobro    

[…]    

Artículo 4º.   Hechos generadores. Son   hechos generadores de la tasa que se establece en esta ley, los siguientes:    

a) La   expedición, modificación y renovación de los registros de medicamentos,   productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos   médico quirúrgicos, odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los   generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan   tener impacto en la salud individual y colectiva;    

b) La   expedición, renovación y ampliación de la capacidad de los laboratorios,   fábricas o establecimientos de producción, distribución y comercialización de   medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos   y elementos médico quirúrgicos, odontológicos, productos naturales, homeopáticos   y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que   puedan tener impacto en la salud individual y colectiva;    

c) La   realización de exámenes de laboratorio y demás gastos que se requieran  para controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,   bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos,   productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos   de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en la salud individual y   colectiva;    

d) La expedición   de certificados relacionados con los registros;    

e) Los demás   hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima.”[2]    

III. DEMANDA    

Para el ciudadano Alberto Bravo Borda las   expresiones cuestionadas del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, son   inconstitucionales por contradecir los artículos 338 y el numeral 12 del   artículo 150, de la Carta Política. Violan el artículo 338 de la Constitución   Política “al no definir con suficiencia, claridad y precisión los hechos   generadores de la tasa que cobre el Instituto Nacional de Vigilancia de   Medicamento y Alimentos, INVIMA, violando así  el principio de certeza   tributaria”. Los apartes acusados, se alega, también violan “el numeral   12 del artículo 150 de la Constitución Política y el principio de legalidad   tributaria, toda vez que su vaguedad y ambigüedad permiten que sea el INVIMA, un   establecimiento público descentralizado de la Rama Ejecutiva, quien fije a su   discreción y juicio los hechos generadores de su tasa, como efectivamente ha   ocurrido desde la expedición de la Ley 399 de 1997.”[3]  La demanda expone la jurisprudencia constitucional aplicable y luego da las   razones concretas de inconstitucionalidad para cada uno de los numerales,   independientemente considerados.    

1. Con relación al hecho generador señalado   en el literal (c) de la norma acusada, se pronuncia en los siguientes términos,    

“[el aparte normativo]   se refiere específicamente a que el INVIMA puede cobrar al público en general la   realización de exámenes de laboratorio sobre los productos objeto de su   competencia, sin embargo, la norma agrega la expresión ‘y demás gastos que se   requieran’, la cual es ambigua, vaga y difusa, ya que la Ley no determina cuáles   son dichos gastos así como tampoco fija parámetros que permitan determinarlos.   En efecto, tomando la literalidad de la expresión acusada, se entendería que el   INVIMA  está facultado para cobrar cualquier tipo de gasto en que incurra   en aras  de controlar la calidad de los productos sujetos a su vigilancia y   control, lo cual otorga una ilimitada facultad de creación de hechos generadores   en cabeza de dicha entidad, situación que contraría abiertamente la Constitución    Política.  ||  La forma en que se encuentra redactada la expresión   acusas no permite identificar elementos para una determinación previa de los   gastos a que refiere y, en su lugar, lleva inmersa una autorización al INVIMA   para que, a su juicio, defina los gastos que considera necesarios para ejercer   el control de calidad de los productos y asimismo cobre la correspondiente tasa   por estos conceptos. […]  ||  Se destaca que no existe ninguna norma   legal a la cual pueda remitirse a fin de complementar la expresión acusada,   únicamente al criterio y juicio que realice el INVIMA sobre sus gastos.”    

2. Con relación al literal (e) del artículo   4° de la Ley 399 de 1997, la demanda presenta el argumento en los siguientes   términos.    

“Basta una simple   lectura del literal acusado para evidenciar sin mayor estudio que el mismo no   establece en el fondo ningún hecho generador de la tasa objeto de la Ley; en su   lugar, la norma remite a otros ‘hechos’ que puedan presentarse en el desarrollo   de los objetivos del INVIMA, por lo que resulta indispensable preguntarse acerca   de si el texto legal establece pautas para determinar cuáles son estos ‘otros   hechos’ y, especialmente, quien lo determina.     

 […] el texto legal en   su redacción simplemente señala que cualquier hecho que surja con ocasión del   ejercicio de actividades en cumplimiento de los objetivos del INVIMA permite el   cobro de la tasa creada, y se observa palmariamente en su corte redacción que no   se establecen parámetros ni lineamientos que permitan que estos hechos sean   determinados.”    

La demanda aclara que los vacíos y   vaguedades de la norma no pueden ser llenados mediante normas reglamentarias,   que no tienen el origen democrático y deliberativo exigido constitucionalmente.   Dice al respecto,    

“[…] no puede afirmarse   que si bien la norma no estableció expresamente las pautas para determinar su   contenido y alcance, debe entonces remitirse al Decreto 2078 de 2012 que   establece la estructura y funciones del INVIMA, ya que no es procedente que sea   el Gobierno Nacional, a través de Decretos que establezcan el objeto y funciones   de una entidad pública, el que termine estableciendo hechos generadores de una   tasa máxime cuando la ley no ha dispuesto remisión o complementariedad en la   materia y, como se ha explicado, la facultad de establecer hechos generadores de   una tasa a nivel nacional le corresponde exclusivamente al Congreso de la   República, siendo indelegable en el Ejecutivo, salvo en Estados de Excepción,   supuesto no aplicable al caso […]”.    

Para la demanda, la abierta indeterminación   de la norma ha generado un espacio de discrecionalidad que ha sido usado en   varias ocasiones por el INVIMA para incluir nuevos conceptos, no considerados   inicialmente en la ley. Cita varios ejemplos de Resoluciones expedidas por el   INVIMA. Agrega la demanda,    

“[…] la norma acusada,   con su falta de precisión y de claridad, autoriza al INVIMA a que determine por   acto administrativo hechos generadores que dan al cobro de la tasa, señalando lo   que a su juicio considera hechos que se presentan en desarrollo del objeto de la   entidad. […]     

También debe   considerarse por la  Corte que la norma acusada, al no determinar   concretamente el hecho generador de la tasa y permitir abiertamente que sea   cualquier supuesto que considere el INVIMA, ha abierto la posibilidad de que   dicho establecimiento público cobre por ejercer actividades oficiosas de   inspección, vigilancia y control en materia sanitaria, toda vez que las mismas   son ‘hechos que se presentan en desarrollo de sus objetivos, situación que   contraría el orden constitucional y legal, por cuanto los deberes y funciones a   cargo de las entidades son obligaciones impuestas a éstas y no servicios   prestados a la comunidad solicitados por los ciudadanos.”    

IV. INTERVENCIONES    

1. Presidencia de la República    

La Presidencia  intervino a través de su Secretaría Jurídica para solicitar la exequibilidad de   los apartes acusados por la demanda de la referencia.[4] Con relación   al primero de los literales acusados (el c) el Ministerio indica,    

“Aplicada la definición   al caso concreto, resulta evidente que el hecho generador de la tasa son los   exámenes de control y calidad de medicamentos y productos, y que la expresión   ‘los demás gastos que se requieran’, se refiere a los gastos en que se incurra   para la realización de dichos exámenes, por lo que dichos costos no pueden   catalogarse como hecho generador. En efecto, leída con detenimiento la norma, la   expresión demandada constituye un punto de referencia para determinar la tarifa   de la tasa, pero no constituye el hecho generador.    

Es claro que en   ejercicio de sus competencias legislativas, al legislador se le dificultaría   determinar el costo de los exámenes que el INVIMA debe realizar para el   ejercicio de sus funciones, por lo que el mismo se limitó a señalar el criterio   con que debía calcularse la trifa de la tasa. La expresión demandada alude   precisamente a esa dificultad de señalar por ley este elemento del tributo y   permite que el INVIMA lo complemente según los costos de realización del examen.     

Se reitera que la   expresión acusada no constituye el hecho generador per se, pues está   referida a los costos involucrados en la concreción del hecho generador   propiamente dicho, que es la realización del examen. En este sentido, el   legislador no le habría dejado a la Administración el señalamiento del hecho,   sino la instrucción de la forma de valorarlo.     

La jurisprudencia   nacional habilita este tipo de procedimientos ante el reconocimiento de que el   legislador no puede abordar todos los asuntos técnicos involucrados en el   nacimiento de la obligación tributaria. No obstante, habiendo señalado la   fórmula de calcular la tasa, según el costo de realización de los exámenes del   INVIMA, el legislador habría dado elementos claros de juicio para complementar   este componente. […]”.    

En cuanto al segundo de los literales   demandados, la Presidencia de la República defendió la norma en los siguientes   términos,    

“En el caso del literal   (e), el legislador previó que el hecho generador lo constituirían ‘los demás   hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA’, con los cual   claramente remitió a las normas que regulan las funciones de dicho organismo,   que se encuentran plenamente determinadas. El literal (e) de la norma hace una   remisión directa a la normativa que regula las funciones del INVIMA, por lo que   el hecho generador puede determinarse a partir de esa normativa, siendo por ese   hecho perfectamente determinable.  ||  Para esta oficina jurídica, la   aparente dificultad en la interpretación de la norma se supera si la palabra   ‘hecho’ se interpreta como ‘servicio’, que es finalmente a lo que se refiere el   legislador cuando advierte que el hecho generador será cualquiera de los   servicios que el INVIMA preste en desarrollo de sus objetivos. Más allá de esta   precisión, la [Presidencia] no observa que el legislador haya incurrido en   ambigüedad, imprecisión, vaguedad o confusión a la hora de determinar el hecho   generador de la tasa.”    

2. Ministerio de Salud    

El Ministerio de la Salud intervino en el   proceso de la referencia, mediante apoderado, para defender la   constitucionalidad de los apartados normativos acusados.[5] A juicio del   Ministerio “la norma acusada en [lo] que se refiere a su   redacción en el orden plasmado no es ambigua ni confusa, ni carece de sintaxis y   menos aún vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria, ya que el   INVIMA tiene entre sus objetivos el ejecutar políticas en materia de vigilancia   sanitaria que garanticen la producción y calidad de todos aquellos productos que   puedan tener impacto en la salud individual o colectiva del país de conformidad   con lo señalado en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, objetivos que están en   armonía con los numerales c y  e del artículo 4° de la Ley 399 de 1997.”  Concretamente, con relación al segundo de los literales, se afirma lo siguiente:   “[…] las expresiones ‘los demás gastos que se requieran, así como los   demás hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA’   gravitan en función de las actividades que demandan un servicio el cual siempre   y necesariamente tiene un valor, […]” y da un ejemplo al respecto (el   literal b) del artículo 6° de la Ley 399 de 1997), que hace referencia a los   demás insumos tecnológicos y de recurso humano utilizados, anualmente, en cada   uno de los procesos y procedimientos definidos en el literal a, del mismo   artículo.      

3. Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

Con argumentos similares a los de la   Presidencia y del Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda participó en el   proceso de la referencia, mediante apoderado, para solicitar defender la   constitucionalidad de las normas acusadas. Con relación al primero de los   literales señaló lo siguiente,    

“[…] En el caso del   literal (c), la expresión ‘los demás gastos que se requieran’ es un hecho   susceptible de determinar a partir del contenido de la misma disposición, la   cual hace referencia a que dichos gastos corresponden a los que se deriven de   controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,   bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos,   productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos   de diagnóstico.”    

Con relación al segundo de los literales,   sustentó así su posición,    

“[…] En el caso del   literal (e) la expresión ‘los demás hachos que se presenten en desarrollo de los   objetivos del INVIMA’, es un hecho susceptible de determinar, a partir de las   competencias que le han sido asignadas legalmente al INVIMA.”    

4. Instituto Nacional de Vigilancia de   Medicamentos y Alimentos, INVIMA    

El Instituto participó en el proceso de la   referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Con   relación al primero de los literales, se sostuvo que “[…] la intención del   legislador está dirigida a permitir que se cobren por parte del INVIMA, los   servicios por concepto de exámenes de laboratorio y demás gastos que resulten   necesarios para el control de la calidad de los productos, por lo que el texto   del artículo no debe ser descontextualizado y debe entenderse que los gastos   adicionales que pueden ser objeto de tarifa solo pueden ser aquellos ligados o   dirigidos a controlar la calidad del producto.” En cuanto al segundo de los   literales acusados, el Instituto presentó su defensa en los siguientes términos,    

“Conforme a lo anterior,   no es exigible que los elementos del tributo se presenten de manera expresa en   la norma y en el caso bajo estudio, es evidente que el legislador, reconociendo   la trascendental misión que incumbe al INVIMA, previendo las limitaciones del   procedimiento legislativo y el carácter técnico, científico y evolutivo del   hecho generador que pretendía gravar, acudió a utilizar la expresión que no   resulta inconstitucional en la medida que permite determinar con claridad los   elementos del tributo, en tanto, tales objetivos se encuentran consignados de   manera clara y específica en la disposición normativa por la cual se establece   la estructura del INVIMA y se determinan las funciones de sus dependencia, esto   es, inicialmente el Decreto 1290 de 1994 y en la actualidad el Decreto 2078 de   2012, e incluso desde su creación a través del artículo 245 de la Ley 100 de   1993.”    

5. Instituto Colombiano de Derecho   Tributario, ICDT    

El presidente del Instituto participó en el   proceso de la referencia para solicitar que el aparte acusado del primer literal   de la norma (el c) sea declarado exequible, pero que el aparte del   segundo literal acusado sea declarado inexequible.[6]    

“[…] no es cierto como   lo afirma el demandante que no exista claridad en la determinación del hecho   generador ya que en el aparte del literal (c) demandado se indica que constituye   hecho generador los exámenes de laboratorio y todos los demás gastos que se   requieran para controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos o   alimentos, debidas, cosméticos, lo que nos indica que si bien no se encuentra   expresamente determinado el hecho generador el mismo es plenamente   identificable, ya que lo constituye cualquier gasto que requiere el INVIMA, para   controlar la calidad de ciertos productos que por norma deben ser controlados,   lo que nos aproxima a la tesis ya planteada por la Corte Constitucional en   anteriores casos en donde se indicó la no necesidad de describir todos y cada   uno de los hechos que podrían configurar el tributo, es decir debemos entender   que lo señalado por el legislador en el inciso que nos ocupa es netamente   descriptivo y no taxativo, dada la variedad de opciones y situaciones que pueden   llegar a darse en el ejercicio de la actividad de control establecida a esta   entidad por la ley.    

Así mismo, debemos   recordar que el INVIMA conforme con lo señalado en el artículo 245 de la Ley 100   de 1993 tiene como objeto la ejecución de las políticas en materia de vigilancia   sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos,   alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos,   odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por la   biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la   salud individual y colectiva.    

Es decir, que la   institución tiene múltiples actividades, que hacen necesario que estas se   actualicen en la medida en que entran al mercado nuevos productos que requieran   de supervisión estatal, en respeto a las reglas de salubridad, siendo así mal   podría el legislador en una norma pretender abarcar todo el espectro de medida,   tecnologías y procesos necesarios para realizar las funciones que tiene una   entidad como el INVIMA, razón por la cual se limitó a enunciar las actividades   existentes al momento de establecer la Ley 399 de 1997, pero dejando abierta la   posibilidad para que las nuevas actividades que requiera la entidad beneficiaria   de la tasa, queden incluidas dentro del hecho generador de la misma, en cuanto   tiene que ver con el control de medicamentos, alimentos, etc., señalados en el   literal (c), situación que se ajusta a la carta política.”    

5.2. Con relación al segundo de los   literales acusados, el Instituto justifica la constitucionalidad de la norma   así,    

“Caso en contrario del   análisis de las potestades fijadas en el literal e se aprecia que el   factor determinante del hecho generador se constituyen en los demás hechos que   se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA, lo cual se constituye en   una abierta violación al artículo 338 de la Carta Política, pues deja una gran   ventana para que la entidad administrativa, pueda gravar cualquier actuación con   la tasa que nos ocupa, razón por la cual las potestades establecidas en cabeza   del INVIMA, conforme con este ‘literal e’ son exorbitantes al no fijar límites   ni efectuar la definición específica de los factores que generan el tributo.”    

6. Universidad Externado de Colombia    

El Director del Departamento de Derecho   Fiscal de la Universidad Externado de Colombia participó en el proceso, para   solicitar que se declaren inexequibles los dos literales acusados por la demanda   de la referencia.[7]  En su criterio, en los partes acusados “[…] no se determina de manera clara y   precisa los hechos generadores que darían lugar al surgimiento de la obligación,   por lo cual llevaría a una indeterminación, por lo tanto, acarrea de suyo una   inconstitucionalidad, debido a que le entrega potestad al ente administrativo   que para el presente caso es el INVIMA, para que de manera libre incluya a los   demás hechos que den lugar al surgimiento de la misma, competencia que de   ninguna manera se encuentra ni se podría encontrar en cabeza suya”.    

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE   LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, mediante   el concepto N° 5651 de octubre 17 de 2013, participó en el proceso de la   referencia para solicitar a la Corte Constitucional que declare exequibles los   dos literales acusados (c y e) del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, en el   primer caso de forma pura y simple y en el segundo, de manera condicionada.    

1. Con relación al primero de los literales,   el Procurador considera que si bien las expresiones no están determinadas, sin   son determinables, lo cual, a la luz de la jurisprudencia implica que no se   violen los principios de legalidad y certeza del tributo. Dijo el concepto al   respecto,    

“En lo relacionado con   el primer caso, referente a los gastos adicionales a la realización de exámenes   de laboratorio para controlar la calidad de todos los productos médicos,   alimenticios o cosméticos que puedan tener impacto en la salud individual y   colectiva, en cuanto a constituirse como hechos generadores de la tasa de   recuperación de los costos por los servicios que presta el Instituto Nacional de   Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, puede decirse que estos son directamente   determinables por el INVIMA a partir del contexto del literal c) del artículo 4   de la Ley 399 de 1997, desde los puntos de vista científico y técnico, como   consecuencia del control de calidad concreto que se debe aplicar en función del   impacto que la calidad del bien sometido a control puede llegar a tener en la   salud individual y colectiva, especialmente cuando se tiene duda de los mismos   con respecto a su eficiencia, eficacia o efectividad. Dichas dudas o los   estándares internacionales de control de calidad pueden determinar la necesidad   de otros soportes técnicos o científicos adicionales a los exámenes de   laboratorio, tales como estudios o análisis estadísticos, o labores de   consultoría que permitan determinar, en forma integrada, la realidad en lo   referente a la viabilidad de consumo del bien objeto de control de calidad.     

Por ejemplo, existen   medicamentos que pueden pasar las pruebas de laboratorio, pero que en otros   países ya están descontinuados por razones de calidad, especialmente por los   efectos colaterales que llegan a producir, en cuanto a resultar más nocivos para   la salud que la finalidad para la cual se destina o prescribe el medicamento.   Igual puede acontecer con productos alimenticios  o cosméticos.      

Por tanto, lo   establecido en el literal c) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997, referente a   los gastos adicionales a la realización de exámenes de laboratorio para   controlar la calidad de todos los productos médicos, alimenticios o cosméticos   que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva, en cuanto a   constituirse como hechos generadores de la tasa de recuperación de los costos   por los servicios que presta el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos   y Alimentos, se ajusta al orden superior en lo que tiene que ver con el   principio de certeza tributaria porque el hecho generador es perfectamente   determinable a partir del contexto de la norma legal que lo contiene, lo cual se   solicitará ser declarado judicialmente dentro del presente proceso.”    

2. En cuanto al   segundo de los numerales, la Procuraduría General de la Nación estima que sí se   presenta una afectación a los principios de legalidad y certeza del tributo,   pero dada la importancia de las tasas en cuestión que dependen de esta   disposición, en especial en el contexto de los tratados de libre comercio, se   solicita a la Corte determinar el sentido del literal a partir de una   ‘integración normativa’ y declararlo exequible, siempre y cuando se interprete   de acuerdo con los parámetros establecidos por la Corte. Dijo el concepto al   respecto:    

“[…] en relación    con el segundo caso referente a lo regulado en el literal e) del artículo 4 de   la Ley 399 de 1997, en cuanto a aludir a los demás hechos generadores de la tasa   que cobra el INVIMA por sus servicios de vigilancia sanitaria y control de   calidad que se presenten en desarrollo de los objetivos de ese Instituto,   diferentes a los establecidos en los literales a), b), c) y d) del citado   artículo legal, si bien la redacción de esa norma pareciera genérica y, por   tanto, tendiera a comprometer el principio de certeza tributaria, la verdad es   que la misma permite determinar con claridad los hechos generadores por remisión   e integración normativa y por el contexto legal de la correspondiente tasa.       

En cuanto a la remisión   e integración normativa, se tiene que el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 creó   el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos con la finalidad   de ejecutar las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de   calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos,   dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales   homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico,   y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva,   para lo cual el Gobierno Nacional debe reglamentar el régimen de registros y   licencias y el régimen de vigilancia sanitaria y de control de calidad de los   bienes y productos de que trata la creación del INVIMA, […].     

[…] las funciones del   INVIMA relacionadas con la vigilancia sanitaria y el control de calidad de   bienes y productos que tienen potencial impacto en la salud individual y   colectiva se encuentran reguladas en el Decreto 2078 de 2012, especialmente en   sus artículos 2, 4 (numerales 1, 2, 12, 16, 17, 19), 14 (numeral 7), 19   (numerales 6, 8, 16, 20, 21), 20 (numerales 8, 14, 20, 26) , 21 (numerales 7,   17), 22 (numerales 2, 5, 6), 23 (numerales 1, 5).     

De igual manera y como   lo tiene claro la Corte Constitucional por haber ejercido el pertinente control   judicial, los tratados de libre comercio que ha aprobado Colombia tratan temas   relacionados con el comercio de medicamentos y alimentos, además de incluir lo   referente a cosméticos por vía genérica de regulación, entre ellos el Acuerdo de   Promoción Comercial Colombia – los Estados Unidos de América aprobado mediante   la Ley 1143 de 2007, que permiten determinar los hechos generadores de la tasa   que cobra el INVIMA por el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la   vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y productos que tienen   potencial impacto en la salud individual y colectiva.    

Por último, el contexto   de la Ley 399 de 1997 permite determinar los hechos generadores de la tasa que   cobra el INVIMA por el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la   vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y productos que tienen   potencial impacto en la salud individual y colectiva, especialmente en lo   referente al sujeto pasivo de la obligación tributaria y al manual de tarifas   que debe ser actualizado anualmente precisamente, por su condición de manual   y lo que esto implica en materia de actualizaciones, para materializar en forma   general, pública y transparente el principio de certeza tributaria referente a   los hechos generadores y a las tarifas de los mismos.     

De no ser así, el país   correría un riesgo muy alto en materia de vigilancia sanitaria y el control de   calidad de bienes y productos que tienen potencial impacto en la salud   individual y colectiva por falta de recursos para ejercer dichos controles,   especialmente frente a los compromisos internacionales que ha adquirido la   república de Colombia en materia comercial, los cuales debe honrar en debida   forma so pena de las sanciones correspondientes.     

Además de lo anterior,   se presentarían ineficiencias en la capacidad de vigilancia sanitaria y control   de calidad por tener que recurrirse al Congreso de la República cada vez que se   presente una novedad que tenga potencial impacto en la salud individual y   colectiva, con las vicisitudes que esto implica (lobby, etc.), incluida la   dilación procesal legislativa.     

Por el contrario, los   demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA por sus servicios de   vigilancia sanitaria y control de calidad que se presenten en desarrollo de los   objetivos de ese Instituto, cuando se determinan por integración o remisión   normativa, se constituyen en un incentivo para que el sujeto pasivo esté muy   seguro de que su comportamiento económico se ajusta plenamente a la garantía de   la salud individual y colectiva.    

Entonces, sí son   determinables los demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA por el   cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con lo contemplado al respecto en el   literal e) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997, pero bajo el entendido que se   trate únicamente de funciones relacionadas con la vigilancia sanitaria y el   control de calidad de bienes y productos que tienen potencial impacto en la   salud individual y colectiva, porque esa es la misión central que justifica la   creación y existencia de dicha entidad pública en el contexto de la Constitución   Política de 1991 y que se mantiene, para efectos tributarios, en la referida Ley   399 de 1997.”    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de   rango legal, como las acusadas.    

2. Problemas jurídicos planteados    

2.1. La demanda de la referencia plantea dos   problemas jurídicos, similares entre sí, con relación a dos literales de una   disposición legal (art. 4°, Ley 399 de 1997). En ambos se acusa al Congreso de   la República de estar violando las reglas y principios constitucionales en   materia tributaria. El primer problema jurídico es el siguiente: ¿viola el   Congreso de la República los principios de legalidad y certeza del tributo al   establecer como hecho gravable de una tasa las expresiones ‘y demás gastos   que se requieran’, a pesar de que la propia norma dice que se refiere a los   gastos ‘para controlar la calidad de los productos contemplados, que puedan   tener impacto en la salud individual y colectiva’?[8]  El   segundo problema jurídico es  ¿viola el Congreso de la República los   principios de legalidad y certeza del tributo al establecer el hecho gravable de   una tasa con las expresiones ‘los demás hechos que se presenten en desarrollo   de los objetivos del Invima’ para controlar la calidad de los productos allí   contemplados?    

2.2. Para resolver estas dos cuestiones la   Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre los principios de   legalidad y certeza del tributo, a propósito de contribuciones como las que se   estudian en el presente caso. Posteriormente definirá si a la luz de los   parámetros establecidos en la jurisprudencia, los apartes normativos acusados   violan o no los principios de legalidad y certeza del tributo. En este momento   se considerarán las propuestas presentadas por la Presidencia de la República y   por la Procuraduría General de la Nación, en torno a las interpretaciones   propuestas y posibilidades de integración normativa, a propósito de los cargos   presentados en contra del segundo aparte normativo acusado.      

3. Las leyes que establezca   contribuciones fiscales o parafiscales deben respetar los principios de   legalidad y certeza del tributo; reiteración de jurisprudencia    

3.1. La jurisprudencia constitucional ha   establecido claramente las diferencias entre los impuestos, las tasas y las   contribuciones parafiscales.    

3.1.1. Los impuestos, ha dicho esta Corporación,[9]  se cobran a todo ciudadano indiscriminadamente y no   a un grupo social, profesional o económico determinado; no guardan relación   directa e inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente; una   vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y   prioridades  distintos de los del contribuyente, establecidos en   democracia. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la   jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del   contribuyente, no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios   ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de   cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Por último, el recaudo no se   destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado,   para atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos.[10]    

3.1.2. Las contribuciones   parafiscales, por su parte, están definidas en el   Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (art. 29) de la siguiente manera: “[son] contribuciones parafiscales los gravámenes   establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y   único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”.   Esta caracterización coincide con la que les ha asignado la jurisprudencia de la   Corte a estas especies tributarias, por ejemplo en la sentencia C-490 de 1993,   citada previamente. En esa oportunidad se dijo que los rasgos definitorios de   las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad, singularidad y   destinación sectorial, que definió así: “[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia   obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora   del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para   garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso   parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo   social o económico.   […]  Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores   económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del   propio sector o sectores”.[11] Sin embargo,   conviene aclarar, respecto de esto último, que “[l]a destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que   tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no   pertenecen a él”.[12]    

3.1.3. Finalmente, las   tasas se identifican por las siguientes características: la prestación económica   necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; el cobro nace como   recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa   o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de   dominio público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación   directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores   que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se   deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas   resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público   o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente   provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir de una   actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El pago de estos   tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite   criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).[13]    

3.2. La jurisprudencia ha indicado desde su   inicio que el artículo 338 de la Constitución Política establece dos mandatos   centrales. (i) Por una parte  consagra el principio de representación   popular en materia tributaria, de acuerdo con el cual ‘no puede haber   impuesto sin representación’;  por ello, sostuvo la Corte, “[…] la   Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación   pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las   contribuciones fiscales y parafiscales.”[14]    De otro lado, el artículo 338 de la Constitución consagra el principio de la   predeterminación de los tributos, puesto que determina cuáles son los   elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución   para poder ser válido, es decir, tal acto debe señalar los sujetos activo y   pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y   las tarifas. Para la Corte, “la predeterminación de los tributos y el   principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo   democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los   abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la   contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión   democrática, sus elementos esenciales para ser válido.”[15]  Ahora, los principios de representación popular en materia tributaria y de la   predeterminación de los tributos, vistos a la luz del resto de la Carta   Política, permiten la existencia de al menos dos tipos de leyes tributarias;   aquellas que imponen clara y directamente la contribución, en todos sus   elementos, y aquellas que lo hacen de manera general y autorizan a una entidad   territorial, de acuerdo con las competencias establecidas para tal efecto.[16]      

3.3. Esta posición ha sido reiterada en   varias ocasiones por la jurisprudencia. Recientemente, así se hizo en la   sentencia C-594 de 2010, en la cual se recogió lo dicho acerca del principio de   legalidad y certeza tributaria y del principio de reserva de ley en materia   tributaria, entre otros aspectos.[17]  La Sala indicó que el principio de certeza del tributo exige que los órganos   colegiados de representación popular fijen directamente los elementos del   tributo, con suficiente claridad y precisión.[18] Desatender   esta regla puede implicar inseguridad jurídica, o propiciar los abusos   impositivos de los gobernantes;[19]  o el fomento de la evasión ya que los contribuyentes obligados a pagar los   impuestos no podrían hacerlo, algo grave para las finanzas públicas y, en   consecuencia, para el cumplimiento de los fines del Estado.[20] Asimismo, la   Corte precisó que según:      

“[…] la jurisprudencia   constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con   la omisión en la determinación de los elementos esenciales del tributo, sino   también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No   obstante, ha precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria   de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable,   es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las   disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica.[21]  Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaración de   inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas,   la Corte puntualizó:    

‘Las leyes   tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas   interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de   suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles,   por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una   interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos   esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y   que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está   obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede   exigirlos si ella no atina a decir – en general – quién lo debe hacer y por qué.’[22]  ”[23]    

3.4. Pero la jurisprudencia no sólo ha   reconocido la facultad de las asambleas departamentales y los concejos   municipales para fijar directa y claramente, mediante ordenanzas y   acuerdos, los elementos del gravamen, por cuanto ello “[…] no se opone a la   naturaleza general y abstracta de las normas tributarias, a las cuales les   compete definir con ese carácter, tales elementos. De modo que, no es necesario   describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente   podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones.” También ha   reconocido que el Presidente de la República, en ejercicio del poder   reglamentario, tiene la facultad y el deber de precisar y concretar los mandatos   abstractos de la ley, para que hacer efectiva y real la voluntad democrática. Ha   dicho la Corte al respecto,     

“El hecho de que sea una   facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no   implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad   reglamentaria, la cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las   circunstancia reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el   legislador.    

La potestad   reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la   naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la función es la de   reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la   ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de   encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa   potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de   reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto   reglamentario produzca, como deber ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas   connatural a un estado de derecho, donde toda significación jurídica. Y es que   no están frente a frente la ley y la consecuencia de la potestad reglamentaria,   porque ambas integran el concepto de norma, con la diferencia cualitativa de ser   norma general la ley y norma particular el efecto de la reglamentación. El   ejecutivo no puede legislar -salvo que se trate de facultades extraordinarias o   de los estados de excepción de acuerdo con los términos de la Constitución- pero   sí puede regular, porque toda legislación es normativa, pero no toda   normatividad el legislativa, pues la norma es género y la ley es especie.”[24]    

3.5. En síntesis,   los principios de representación popular en materia tributaria y de la   predeterminación de los tributos, no demandan una precisión absoluta y detallada   de los elementos del tributo. Incluso, ha sostenido la jurisprudencia, demostrar   que una palabra es vaga o ambigua, no implica, per se, comprobar una   violación a la Constitución Política. Para la jurisprudencia, es necesario,   además, constatar que esa vaguedad o ambigüedad es insuperable y que, por tanto,   desconoce los principios en cuestión. Por eso ha dicho la Corte,    

“La ambigüedad y   confusión de las expresiones que se utilicen en la descripción de los elementos   del tributo puede conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los   preceptos respectivos, únicamente en aquellos casos en que no es posible, de   acuerdo con las reglas generales de interpretación de las leyes, determinarlos.”[25]    

3.6. La vaguedad, la ambigüedad o la textura   abierta son características del lenguaje, no problemas o desperfectos. Las   expresiones que no son claras y distintas no son un error o un problema, son   formas de ser de lenguaje.[26] En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido   expresamente que el uso de conceptos jurídicos indeterminados no está proscrito   en el orden constitucional vigente, señalando varios ejemplos en los que la   propia Carta Política hace uso frecuente de tales expresiones.[27] No obstante,   aclara la jurisprudencia, existen situaciones y contextos en los que el uso de   este tipo de expresiones no es aceptado constitucionalmente, porque, por   ejemplo, el grado de indeterminación afecte irrazonablemente una libertad (de   expresión, sindical o de ejercer profesión u oficio), compro­metiendo a la vez,   la autonomía personal y el libre desarrollo de las personas. Ese es el caso,   precisamente, de las normas de carácter penal y tributario, que si son   indeterminadas ponen en riesgo los derechos de las personas. En tales contextos,   por tanto, el uso de expresiones cuya característica sea ser vagas o ambiguas no   es dable, es un problema constitucional a resolver.    

3.7. Así, la jurisprudencia ha recopilado   las más importantes reglas al respecto:[28]  (i) los órganos de representación popular deben señalar directamente los   sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las   obligaciones tributarias, con claridad y precisión (art. 338, CP);    (ii) cuando el Congreso de la República autoriza a las entidades   territoriales de representación, los elementos del tributo serán establecidos   por las ordenanzas o los acuerdos;  (iii) el poder ejecutivo   conserva su facultad para reglamentar la ley tributaria y definir sus   condiciones de aplicación, siempre y cuando la disposición legal que se   reglamente, identifique los elementos del tributo, con claridad y precisión;    (iv) el uso de una expresión vaga o ambigua en una norma que establece   una obligación tributaria no implica, per se, su inconstitucionalidad,   ello sólo ocurre cuando la falta de claridad sea insuperable; en otras palabras:   “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de   los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es   determinable a partir de ella”,[29]  esto es, a partir de la voluntad democrática.    

4. Análisis de constitucionalidad de los   literales c y e del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, a la luz de   los principios de legalidad y certeza del tributo    

La demanda de la referencia cuestiona dos   literales del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una   tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de   Medicamentos y Alimentos, INVIMA, su cobro’, los cuales se ocupan de   establecer dos causales del hecho generador de la tasa.    

4.1. El artículo 1° de la Ley 399 de 1997 se   ocupa de establecer la creación de una tasa, en los siguientes términos: ‘se   establece una tasa para recuperar los costos de los servicios prestados por el   Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, organismo   competente para la expedición de Registros Sanitarios, para la producción,   importación o comercialización de medicamentos, productos biológicos, alimentos,   bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos   productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos   de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en la salud individual y   colectiva.’. El artículo 2° consagra el sujeto activo de la tasa,[30]  el tercero, el sujeto pasivo;[31]  el cuarto, los hechos generadores; el quinto, la base para la liquidación de la   tasa;[32]  y el sexto, el método para la determinación de las tarifas.    

4.2. Los literales acusados del artículo 4°   se refieren pues a los siguientes hechos generadores:    

“Artículo 4º. Hechos generadores. Son hechos generadores de la tasa que se establece en esta ley, los   siguientes:    

[…]    

c) La   realización de exámenes de laboratorio y demás gastos que se requieran  para controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,   bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos,   productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos   de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en la salud individual y   colectiva;    

[…]    

e) Los   demás hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima.”[33]    

4.3 En el primero caso, la Sala considera   que el aparte normativo acusado, si bien emplea expresiones que comportan un   cierto grado de indeterminación, no impide establecer a las personas, a partir   de los dispuesto en la misma norma legal, cuáles son los hechos generadores a   los que se hace referencia.    

4.3.1. En efecto, las expresiones ‘y   demás gastos que se requieran’ acusadas por la demanda, tienen un grado   importante de indeterminación de vaguedad y ambigüedad. Es una fórmula   legislativa que no determina de forma precisa cuáles son los gastos que podrán   dar lugar a una tasa. Usa palabras que no tienen un sentido preciso y único,   sino que dejan abiertas muchas posibilidades y casos que podrían ser entendidas   como ejemplos concretos de ‘demás gastos que se requieran’. En tal sentido, la   demanda alega que se violan las reglas y principios constitucionales en materia   tributaria, al usar estas expresiones en la ley, pues se afectan los principios  legalidad y certeza del tributo. Por una parte, se estaría   abriendo un espacio para que sean las autoridades administrativas las que   definan los hechos generadores de la tasa, y no la ley, como producto de una   deliberación en democracia en el Congreso, en el foro de representación política   de la República. Es decir, la demanda considera, estas tasas, cobradas con base   en hechos gravables creados por la autoridad administrativa, a partir del   espacio que genera la indeterminación de las expresiones acusadas, desconocerían   que en todo estado de derecho, no hay impuestos sin representación.    

4.3.2. No obstante, de acuerdo a la   jurisprudencia constitucional, constatar el uso de una expresión vaga o ambigua   en una norma que establece una obligación tributaria no implica, per se,   su inconstitucionalidad, tal como se dijo previamente. Esto ocurre sólo cuando   la falta de claridad es insuperable, esto es, cuando no son expresiones   determinadas, ni determinables. Lo que ocurre en cambio con las expresiones del   literal (c) [art. 4°, Ley 399 de 1997] acusadas, es que si bien no determinan de   forma clara y precisa el hecho generador, leídas en contexto sí se constituyen   en un criterio cierto para establecer, de forma clara y precisa, cuál es el   hecho generador.    

En dicho texto, las expresiones ‘los   demás gastos que se requieran’ se ven acotadas por las siguientes   expresiones del literal, a saber: ‘para controlar la calidad’ de una   serie de productos, que tienen como característica común ‘tener impacto en la   salud individual y colectiva’. Esto es, los hechos generadores, sólo pueden   ser aquellos gastos que se requieran para controlar la calidad de tales   productos. En tal medida, el hecho generador no puede ser algo distinto a un   gasto que haya tenido por objeto el control de la calidad. Además, el hecho   generador de la tasa, no puede referirse a un producto que no esté consignado en   la lista del literal, o que no tenga impacto en la salud individual y colectiva.   De forma similar, la tasa no se genera por un gasto de un procedimiento ‘útil’ o   ‘suntuario’ para controlar la calidad del respectivo producto, tiene que   requerirse.    

4.3.3. Ahora bien, podría alegarse que si   bien el contexto normativo permite determinar las expresiones acusadas, esto no   se hace de manera precisa y detallada. Para la Sala el argumento no es de   recibo, pues, como lo ha dicho la jurisprudencia, el poder ejecutivo conserva su   facultad constitucional para reglamentar la ley tributaria y definir sus   condiciones de aplicación, por supuesto, siempre y cuando la disposición legal   que se reglamente, identifique los elementos del tributo, con claridad.    

4.3.4. En consecuencia, la Sala considera   que las expresiones acusadas del literal (c) del artículo 4° de la Ley   399 de 1997 dentro del presente proceso (‘y demás gastos que se requieran’)   no violan los principios de legalidad y certeza del tributo, puesto que si bien   tienen un grado importante de vaguedad y ambigüedad, leídas en contexto permiten   determinar de forma clara y precisa cuáles son los hechos generadores de la   tasa. Por tanto, se declararán exequibles esas expresiones, de acuerdo con los   cargos analizados.      

4.4. En el segundo caso, la Sala considera   que el aparte normativo acusado sí emplea expresiones con un alto grado de   indeterminación que impiden establecer a las personas cuáles son los hechos   generadores a los que se hace referencia, a partir de los dispuesto en la misma   norma legal.    

4.4.1. El literal (e) hace referencia, como   hecho generador de la tasa en cuestión,  ‘los demás hechos que se   presenten en desarrollo de los objetivos del Invima’. En el presente caso la   indeterminación del texto es evidente. Pero, además, no se advierte que, leído   en contexto tal vaguedad y ambigüedad pueda ser superada. En el caso anterior,   el hecho generador era un gasto, se determinaba de alguna forma. En cambio en   este caso no son los demás pagos, sino los demás hechos. Es decir, para   describir el ‘hecho generador’ el legislador decidió usar la misma palabra:   ‘hecho’ Así de amplia y general.    

La única limitación a que ‘hecho’ pueda   referirse el literal es a que éstos se presenten ‘en desarrollo de los objetivos   del INVIMA’. Se trata de una determinación del tipo de hechos que dan lugar a la   tasa en cuestión, precisando, por ejemplo, que no se genera por actos realizados   en la consecución de los objetivos de otra institución diferente al INVIMA. No   obstante, esta determinación no es suficiente para satisfacer las exigencias   democráticas y de seguridad jurídica que impla el respeto a los principios de   legalidad y certeza del tributo.    

4.4.2. En algunas de las intervenciones se   considera que los hechos generadores de la tasa, según el literal e, no   son determinados en el texto, pero sí son determinables en el ordenamiento   jurídico, como lo anota el señor Procurador General de la Nación que considera,   expresamente,  que la disposición acusada “[…] permite determinar con   claridad los hechos generadores por remisión e integración normativa y por el   contexto legal de la correspondiente tasa”. Por ejemplo, en el artículo 245   de la Ley 100 de 1993[34]  y en el artículo 2° del Decreto 2078 de 2012.[35]    

Para la Sala no es aceptable la propuesta.   Lejos de establecer criterios precisos, la normatividad en cuestión a la que se   hace remisión abre la posibilidad para que cualquier ‘hecho’ que ‘se   presente en desarrollo’ de ‘la ejecución de las políticas’ sobre ‘vigilancia   sanitaria y control de calidad’ de los productos que puedan tener impacto en   la salud individual y colectiva como medicamentos, productos biológicos,   alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos,   odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por   biotecnología y reactivos de diagnóstico. La indeterminación es ciertamente   alta. El hecho generador, según estos textos, es cualquiera que se requiera para   ‘la ejecución de las políticas’. Es decir, el artículo 245 de la Ley 100 de 1993   no define con claridad y precisión el hecho generador, un tanto puede ser   cualquiera que se presente ‘en desarrollo’ de la ejecución de las   políticas indicadas. Es sin duda un sentido no determinado y no determinable.    

En el caso del artículo 2° del Decreto 2078   de 2012, una norma reglamentaria, no legal, además de mantenerse la ambigüedad y   la vaguedad del texto del artículo 245 de la Ley 100 de 1993, éstas se aumentan.   En efecto, mientras que a partir del artículo legal se debe entender que el   hecho generador, de la tasa en cuestión, puede ser cualquier ‘hecho’ que   ‘se presente en desarrollo’ de ‘la ejecución de las políticas’   sobre ‘vigilancia sanitaria y control de calidad’ de los productos que   puedan tener impacto en la salud individual y colectiva, la norma reglamentaria   añade un objetivo adicional ‘actuar como institución de referencia nacional   en materia sanitaria’. Es decir, a partir del Decreto 2078 de 2012 también   se podría concluir que el hecho generador de la tasa en cuestión puede ser   cualquier ‘hecho’ que ‘se presente en desarrollo’ de tener que ‘actuar   como institución de referencia nacional en materia sanitaria’.    

Así, ni el artículo 245 de la Ley 100 de   1993 permite determinar con claridad el hecho generador establecido en el   literal (e) del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, ni el artículo 2° del Decreto   2078 de 2012 que, además, es una regla que no fue adoptada por un cuerpo de   representación democrática.    

4.4.3. Ahora bien, algunos intervinientes,   como la Presidencia de la República sugieren que el problema se resuelve si la   expresión ‘hechos’ contenida en el literal (e) se interpreta como ‘servicios’.   Pero en realidad, esta defensa demuestra que la violación a los principios de   legalidad y certeza del tributo sí existe. El texto no define el hecho de manera   clara y precisa y, se sugiere, que sea vía interpretación que se establezca un   parámetro distinto al textual. Esto es, se alega que no hay riesgo de afectación   de los derechos, porque la norma se refiera a cualquier ‘hecho’, y se podrá   interpretar que se hace referencia a ‘servicio’. Precisamente, los principios de   legalidad y certeza del tributo pretenden asegurar a las personas el derecho a   conocer las normas tributarias y poder determinar cuáles son sus obligaciones en   tal sentido, a partir de los textos aprobados democráticamente, y no que esta   garantía constitucional dependa de una determinada interpretación.    

4.4.4. La propuesta de la Procuraduría   General de la Nación es que la Corte Constitucional declare exequible el literal   (e), sólo si se establece un condicionamiento que surja de la remisión normativa   que hace la propia disposición acusada. Esta opción tampoco es de recibo para la   Sala. Se entiende la legítima preocupación por la defensa del orden establecido   por parte del Ministerio Público, pero hay varias razones para no aceptar dicho   planteamiento: el literal (e) no hace un reenvío a una norma concreta, sino a   cualquier disposición jurídica que se refiera a los objetivos del INVIMA. Como   se mostró, no se trata de normas que definan y precisen el sentido de los hechos   generadores, sino que los hacen más vagos y ambiguos y finalmente las decisiones   en las que se realiza una integración normativa son excepcionales y, por   principio, no referidas a ámbitos en los que existe una clara reserva de ley,    como ocurre en el campo del derecho tributario o del derecho penal.      

Tener que declarar una norma exequible, si   se condiciona su interpretación a dicha integración normativa, es la prueba de   la violación a los principios de legalidad y certeza del tributo. En efecto, el   Ministerio Público, participó en el proceso de la referencia para solicitar la   exequibilidad de ambos literales, advirtiendo que en el primer caso se debe   hacer de forma pura y simple, en tanto que en el segundo, de manera   condicionada. En la medida en que los derechos de las personas están en riesgo,   debido al alto grado de indeterminación de las expresiones usadas por la norma,   la Procuraduría sugiere que se declare la exequibilidad, pero bajo el entendido   que “los demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA por sus   servicios de vigilancia sanitaria y control de calidad que se presenten en   desarrollo de los objetivos de ese Instituto aluden únicamente a funciones   relacionadas con la vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y   productos que tienen potencial impacto en la salud individual y colectiva.”        

No obstante, como se indicó, el parámetro   establecido por la jurisprudencia es que no se violan los principios de   legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está   determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de la ley   misma, no de una interpretación dada en sede de constitucionalidad y obligada a   las personas por los efectos erga omnes. Por respeto al principio de   representación democrática y legalidad de los tributos, cuando una norma es   incierta, no determinable, no puede la Corte determinarla porque en un estado   social y democrático de derecho, por ningún motivo, puede haber impuestos sin   representación. La Corte Constitucional considera que existen casos en que   procede condicionar una norma legal de carácter tributario, pero también   considera que debe ser especialmente reacia a hacerlo, cuando el   condicionamiento pretende definir el sentido de un texto legal tributario vago y   ambiguo, que debió fijarse de forma clara y precisa, en un foro democrático   representativo, esto es, en el Congreso de la República o en alguno de los   cuerpos de representación política territorial, cuando corresponda.    

4.4.5. Por tanto, la Corte Constitucional   declarará la inexequibilidad del literal (e) de artículo 4° de la Ley 399   de 1997, por desconocer los principios de legalidad y certeza del tributo, en   tanto las expresiones empleadas (los demás hechos que se presenten en   desarrollo de los objetivos del Invima), no son determinados ni   determinables, a partir de los parámetros legales. Su grado de indeterminación   es tan alto, que pone en riesgo la seguridad jurídica y las garantías   democráticas constitucionales. En consecuencia se declarará inexequible el   segundo aparte acusado.    

5. Conclusión    

La Sala considera   (i) el uso de una expresión vaga o ambigua en una norma que establece una   obligación tributaria no implica, per se, su inconstitucionalidad, ello   sólo ocurre cuando la falta de claridad sea insuperable; (ii) el que una norma se pueda declarar constitucional, pero sólo si se   obliga a una determinada interpretación, no es una solución, es una prueba de la   violación de los principios de legalidad y certeza del tributo. Asimismo (iii)   se reitera que el poder ejecutivo tiene la facultad para reglamentar la ley   tributaria y definir sus condiciones de aplicación, de acuerdo con el orden   constitucional vigente, siempre y cuando la disposición legal que se reglamente,   identifique los elementos del tributo, con claridad y precisión.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones ‘y demás gastos que se requieran’ del literal   (c) del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, por los cargos analizados.    

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE  el literal (e) del artículo 4° de la Ley 399   de 1997.    

      

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,   cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Auto de 2 de septiembre de 2013.    

[2] Se resaltan los apartes demandados.    

[3] Demanda de inconstitucionalidad, Expediente, folios 1 a 18.    

[4] Expediente, folios 213 a 222.    

[5] Expediente, folios 197 a 201.    

[6] El presidente del Instituto, Juan Rafael Bravo Arteaga, informó que   el concepto había sido elaborado con la ponencia del abogado Harold Ferney Parra   Ortiz y aprobado según los procedimientos y reglas establecidas. Expediente,   folios 181 a 189.    

[7] Expediente, folios 190 a 196.    

[8] Los productos son: medicamentos, productos biológicos, alimentos,   bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos,   productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos   de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en la salud individual y   colectiva.    

[9] Ver al respecto la sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón.   Unánime). En esa sentencia, la Corte definía si la cuota de fomento panelero   violaba la prohibición de rentas nacionales con destinación específica (CP art.   359), y concluyó que no, porque tal prohibición tenía un ámbito de aplicación   limitado a las rentas nacionales derivadas del recaudo de impuestos, y no de las   contribuciones –como era el caso de la cuota de fomento-. En tal contexto,   caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta providencia. Al   respecto ver también, Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.   Unánime). En ese caso, la Corte debía definir, entre otros puntos, si un   gravamen era un impuesto o una contribución parafiscal, y para ello tuvo en   cuenta que los impuestos se caracterizan así: “[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual   significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho   generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata   con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del   Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos   recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo   que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la   jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es   un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley   que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.     

[10] Al respecto, ver la sentencia C-528 de 2013 (MP. María Victoria   Calle Correa).    

[11] Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro   Martínez Caballero. Unánime). En esa ocasión la Corte Constitucional debía   decidir si la cuota de fomento cerealista violaba la prohibición de rentas con   destinación específica. Para resolver ese punto, la Corporación primero mostró   que se trataba de una contribución parafiscal, y con ese propósito caracterizó   de la manera que acaba de mencionarse esta especie tributaria. Luego de ello   dijo que no se violaba la citada prohibición, por no ser aplicable a estas   contribuciones.    

[13] Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro   Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell). La Corte   debía decidir, como parte del problema, si un tributo recaudado por una   Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una tasa. Entonces definió   las tasas en términos coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…] Son aquellos ingresos   tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen   exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público   correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los   costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este   servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que   lo presta. || Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el   Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón   suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que   persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. || La   tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en   un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su   iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las   consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen   tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo   contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las   tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es   eminentemente administrativo.”    

[14] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez   Caballero); en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el   artículo 29 de la Ley 105 de 1993, acerca de la sobretasa al combustible   automotor.    

[15] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez   Caballero).    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez   Caballero); se consideró al respecto: “[…] la Corte considera que es necesario   distinguir  entre las leyes que crean una contribución y aquellas que   simplemente autorizan a las entidades territoriales a imponer tales   contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de la   predeterminación del tributo, ley debe fijar directamente los elementos de la   contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general,   siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las   asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de   la contribución. […]”.    

[17] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas   Silva); en este caso se estudiaron normas legales sobre transferencias del   sector eléctrico.    

[18] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[19] Al respecto, se retoma lo dispuesto en la sentencia C-084 de 1995,   previamente citada.    

[20] Al respecto, se siguió lo decidido en la sentencia C-488 de 2000 (MP   Carlos Gaviria Díaz).    

[21] Ver, ibídem.    

[22] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes   Muñoz). En esta oportunidad la Corte resolvió una acusación contra la Ley 89 de   1993 ‘Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se   crea el Fondo Nacional del Ganado’, consistente en que esta no determinaba   directamente el sujeto pasivo de la contribución denominada cuota de fomento   ganadero y lechero ni precisaba con claridad el hecho gravable. La Corte no   declaró la inexequibilidad de la disposición que la establecía, pues estimó que   de su estudio era posible derivar interpretación razonable sobre su contenido y   alcance.     

[23] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[24] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo   Mesa).  En esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la   tarifa, los responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre  las   ventas. Esta sentencia ha sido reiterada, entre otras, en la sentencia C-594 de   2010 (Luis Ernesto Vargas Silva).    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-488 de 2000 (MP Carlos Gaviria   Díaz); dijo la sentencia al respecto: “El principio de certeza de la   obligación tributaria. Este principio, que se deriva del de legalidad   de los tributos, juega un papel de trascendental importancia para efectos de la   aplicación y cumplimiento de las disposiciones que consagran obligaciones   fiscales. Si la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad   y precisión los elementos esenciales del mismo no sólo genera inseguridad   jurídica sino que fomenta la evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar   los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas   públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado.  ||    Dicha situación también se prestaría para abusos y arbitrariedades pues en   últimas quien vendría a definir tales elementos serían las autoridades   administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con   el ordenamiento constitucional.”    

[26] Siguiendo al jurista Genaro Carrió, la jurisprudencia ha señalado al   respecto: “Se entiende que una expresión es ‘ambigua’ cuando ‘(…) puede   tener distintos significados según los diferentes contextos en que vaya   insertada, o bien que en una misma palabra puede tener distintos matices de   significado en función de esos contextos diversos’. Tal es el caso, por ejemplo,   de expresiones como ‘libertad’ o ‘autonomía’. Por otra parte, una expresión es   vaga cuando ‘(…) el foco de significado es único y no plural ni parcelado,   pero [su modo de empleo] hace que sea incierta o dudosa la inclusión de un hecho   o de un objeto concreto dentro del campo de acción de ella.’ Este sería, por   ejemplo, el caso de la expresión civil ‘precio serio’; en ocasiones es fácil   saber cuándo un precio es serio o no, pero en muchas otras no lo será tanto,   esos casos difíciles, dice la doctrina, caerían en una ‘zona de penumbra’.   Finalmente, toda expresión, aunque no sea ambigua ni vaga, tiene una ‘textura   abierta’, por lo que, eventualmente, puede perder sus atributos de   precisión, enfrentándose a casos en el que su uso puede presentar ‘perplejidades   o desconciertos legítimos’. Tal es el caso, por ejemplo, de la expresión   ‘incesto’, que si bien está clara y precisamente definida en la actualidad, se   enfrentará a casos en los que su uso será polémico, como consecuencia de las   nuevas tecnologías de reproducción.” Corte Constitucional, sentencia C-350 de   2009 (MP María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub, Nilson Elías Pinilla Pinilla).    

[27] La Corte ha señalado que es  “[…] normal que la Constitución   emplee constantemente expresiones con un alto grado de ambigüedad o vaguedad. De   los muchos ejemplos que existen, cabe mencionar algunos:  ‘dignidad’   (arts. 1°, 42, 53, 70, y 175); ‘bien común’ (arts. 133, 333); ‘buenas’   relaciones laborales (art. 56), ‘buena fe’ (arts. 83, 268), ‘buen   crédito’ (arts. 232.4, 255), ‘buena conducta’ (art. 233), la ‘buena   marcha’ del municipio (art. 315), ‘interés general’ (art.1°), ‘interés   social’ (arts. 51, 58, 62, 333 y 365), ‘interés colectivo’ (art. 86)   o ‘interés nacional’ (art. 81), sólo por citar algunos ejemplos.  ||    En particular, la Corte resalta el uso de la expresión ‘moral’ en la   Constitución. De acuerdo con la Carta   Política:  (i) por sentencia judicial, se puede declarar extinguido   el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en   perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la ‘moral social’   (art. 34, CP);  (ii) es un derecho fundamental de todo menor la   protección de la ‘violencia moral’ (art. 44, CP);  (iii) uno   de los fines por los que debe propender la educación es la mejor ‘formación   moral’ de los educandos (art. 69, CP);  (iv) las acciones   populares protegen, entre otros valores jurídicos, la ‘moralidad pública’   (art. 88, CP); (v) las ‘situaciones de carácter moral’ inhiben a   los congresistas para participar en el trámite de asuntos (art. 182, CP); (vi)   la ‘moralidad’ es un principio que fundamenta la función administrativa   (art. 209, CP);  (vii) la fuerza pública no puede dirigir   peticiones, salvo, entre otras razones, con asuntos relacionados con la ‘moralidad’   del respectivo cuerpo (art. 219, CP).” Corte Constitucional, sentencia   C-350 de 2009.    

[28] Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis   Ernesto Vargas Silva).    

[29] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[30] Artículo 2°, Ley 399 de 1997: ‘El sujeto activo de la tasa o   contribución será el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y   Alimentos,-Invima-, establecimiento público, adscrito al Ministerio de Salud.    ||  El Invima recaudará esta tasa directamente o a través de otras   entidades.’    

[31] Artículo 3°, Ley 399 de 1997: ‘El pago de la tasa o contribución   creada por esta ley estará a cargo de la persona natural o jurídica que requiera   la expedición, modificación y renovación del registro sanitario para producir,   importar, distribuir o comercializar medicamentos, productos biológicos,   alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos,   odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por   biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en   la salud individual y colectiva, de conformidad con lo establecido en la Ley 100   de 1993 y demás disposiciones legales.’    

[32] Artículo 5°, Ley 399 de 1997: ‘Artículo 2°, Ley 399 de 1997: “El   sujeto activo de la tasa o contribución será el Instituto Nacional de Vigilancia   de Medicamentos y Alimentos,-Invima-, establecimiento público, adscrito al   Ministerio de Salud.  ||  El Invima recaudará esta tasa directamente o   a través de otras entidades.’    

[33] Se resaltan los apartes demandados.    

[34] Ley 100 de 1993, artículo 245.- El Instituto de Vigilancia de   Medicamentos y Alimentos. Créase el Instituto Nacional de Vigilancia de   Medicamentos y Alimentos INVIMA, como un establecimiento público del orden   nacional, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, patrimonio   independiente y autonomía administrativa, cuyo objeto es la ejecución de las   políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de   medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos   y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos   y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan   tener impacto en la salud individual y colectiva.  ||  El Gobierno   Nacional reglamentará el régimen de registros y licencias, así como el régimen   de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos de que trata el   objeto del Invima, dentro del cual establecerá las funciones a cargo de la   nación y de las entidades territoriales, de conformidad con el régimen de   competencias y recursos.  ||  Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente Ley, la facultad para la   formulación de la política de regulación de precios de los medicamentos de que   goza el Ministerio de Desarrollo Económico, de acuerdo con la Ley 81 de 1987,   estará en manos de la Comisión Nacional de Precios de los Medicamentos.  ||    Para tal efecto, créase la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos   compuesta, en forma indelegable, por los Ministros de Desarrollo Económico y   Salud y un delegado del Presidente de la República. El Gobierno reglamentará el   funcionamiento de esta Comisión.  ||  Corresponde al Ministerio de   Desarrollo hacer el seguimiento y control de precios de los medicamentos, según   las políticas fijadas por la comisión.  ||  Corresponde al Ministerio   de Salud el desarrollo de un programa permanente de información sobre precios y   calidades de los medicamentos de venta en el territorio nacional, de conformidad   con las políticas adoptadas por la Comisión.”