C-173-09

    Sentencia  C-173-09   

Referencia: expediente: OP-106  

Objeciones presidenciales al artículo 2º del  proyecto   de   ley   n.°   065/06   Senado   –  206/07  Cámara,  “por  medio  de  la  cual se regula lo atinente a los requisitos y  procedimientos  para  ingresar  al  servicio  educativo  estatal en las zonas de  difícil acceso y se dictan otras disposiciones”.   

Magistrado Ponente:  

Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Bogotá  D.C., dieciocho (18) de marzo de dos  mil nueve (2009).   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  el  artículo  241,  numeral  8  de la Constitución Política, y  cumplidos  los  trámites  y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991,  ha proferido la siguiente   

SENTENCIA  

I.  ANTECEDENTES   

1.    REGISTRO    DE   LAS   OBJECIONES  PRESIDENCIALES   

Mediante oficio recibido en esta Corporación  el  28 de octubre de 2008, el Presidente del Senado de la República remitió el  Proyecto  de  ley  n.°  065/06 Senado –  206/07  Cámara,  “por medio de la cual  se  regula  lo  atinente  a  los  requisitos  y  procedimientos para ingresar al  servicio  educativo  estatal en zonas de difícil acceso, poblaciones especiales  o   áreas   de   formación   técnica   o   deficitarias  y  se  dictan  otras  disposiciones”.   Respecto  de  este  proyecto,  el  Gobierno  Nacional  formuló  objeciones  contra el artículo 2º por razones de  inconstitucionalidad,  las  cuales  consideró  infundadas  el  Congreso  de  la  República,  situación  que  motiva  el  presente  trámite,  de acuerdo con lo  dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política   

2. TEXTO DEL PROYECTO DE  LEY OBJETADO   

El  texto  del  proyecto  de ley n.° 065/06  Senado  –  206/07  Cámara,  objetado  por  el  Gobierno Nacional por razones de  inconstitucionalidad,    subrayándose   el   artículo   cuestionado,   es   el  siguiente:   

“Ley  ______   

“POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA LO ATINENTE  A  LOS  REQUISITOS  Y PROCEDIMIENTOS PARA INGRESAR AL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL  EN  LAS  ZONAS DE DIFÍCIL ACCESO, POBLACIONES ESPECIALES O ÁREAS DE FORMACIÓN  TÉCNICA O DEFICITARIAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”   

EL CONGRESO DE COLOMBIA  

DECRETA:  

Artículo 1°. El artículo 116  de la Ley 115 de 1994 quedará así:   

Artículo  116. Título para ejercicio de la  docencia.  Para  ejercer  la  docencia en el servicio  educativo  se  requiere  título  de normalista superior expedido por una de las  normales  superiores reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio  de   Educación   Nacional,  o  de  licenciado  en  educación  u  otro  título  profesional  expedido por una institución universitaria, nacional o extranjera,  académicamente habilitada para ello.   

Parágrafo  1°.  Para  garantizar  la  prestación  del  servicio  educativo  estatal en zonas de  difícil  acceso  podrá  contratarse  su  prestación con entidades privadas de  reconocida  trayectoria  e  idoneidad,  de  conformidad  con  la reglamentación  vigente,  siempre  que  el  personal  que integra las correspondientes listas de  elegibles  para  ser  nombrados en esos cargos no acepte el nombramiento, que no  se  cuente con personal titulado para proveer los cargos en provisionalidad o no  se  cuente  con  las correspondientes plazas. Las entidades contratadas tendrán  la  obligación  de  capacitar  al  personal  que  se  destine para la docencia,  remunerarlo  de  acuerdo  con  las  escalas  salariales  fijadas por el Gobierno  Nacional  y  garantizar  su  afiliación  al  sistema de seguridad social en los  términos  de la ley. En todo caso dicho personal deberá acreditar como mínimo  la  culminación  de la educación media, condición ésta que no se aplica a la  oferta  de  servicio  educativo  para  las  comunidades  indígenas. El servicio  educativo  que  se  ofrezca  a estas comunidades será atendido provisionalmente  con  docentes  y  directivos  docentes  etnoeducadores  normalistas  superiores,  licenciados  en educación o profesionales con título distinto al de licenciado  o,   cuando  no  los  hubiere  disponibles,  por  personal  autorizado  por  las  autoridades   tradicionales   del  correspondiente  pueblo  indígena,  sin  los  títulos académicos a los que se refiere este artículo.   

Parágrafo  2°.  Para  ejercer  la  docencia  en  educación  primaria,  el título de normalista  superior  o  el  de licenciado en educación no requiere ningún énfasis en las  áreas del conocimiento.   

Parágrafo  3°.  Para  efectos  del  concurso  de ingreso a la carrera administrativa docente, el  título   de  Tecnólogo  en  Educación  será  equivalente  al  de  normalista  superior.   

Artículo 2º. Incentivos a docentes de zonas  de   difícil  acceso.  Los  docentes  estatales  que  presten  servicios  en zonas de difícil acceso, que acrediten cualquiera de los  títulos  académicos  requeridos  para  el ejercicio de la docencia al servicio  del  Estado,  mientras  presten sus servicios en esas zonas, disfrutarán de una  bonificación   especial,   según   reglamentación   que  expida  el  Gobierno  Nacional.   Esta  bonificación  también  se pagará a los docentes que se  contraten  en los términos del parágrafo 1º de esta Ley siempre que acrediten  título  de  normalista  superior,  licenciado o profesional.  Además, con  cargo  a  los  recursos  del  Sistema  General  de Participaciones, destinados a  mantener,  evaluar y promover la calidad educativa, se contratará anualmente la  capacitación  de  los  docentes vinculados a la educación estatal en las zonas  de   difícil   acceso,  conducente  a  título  para  los  no  titulados  y  de  actualización para los demás.   

Artículo 3º. La  presente  ley  rige  a  partir del día siguiente a su publicación en el Diario  Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias.   

3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO  

El  trámite legislativo del proyecto de ley  objetado fue el siguiente:   

3.1.  El  proyecto  fue  presentado  ante la  Secretaría  del  Senado  de la República el 8 de agosto de 2006 por el senador  Carlos  R.  Ferro  Solanilla   El  mismo  fue  publicado  en  la Gaceta del  Congreso  n.°  286  del  11  de  agosto  de  2006.1   

3.2.  En  la  Comisión Sexta Constitucional  Permanente  del  Senado  de  la República fue designado como ponente el senador  Efraín  Torrado  García.  La  ponencia  para primer debate fue publicada en la  Gaceta   del   Congreso   n.°  485  del  26  de  octubre  de  2006.2   

3.3.   De   acuerdo   con  el  informe  de  sustanciación,   suscrito   por   la  Secretaria  de  la  Comisión3  el  proyecto  fue  discutido y aprobado por la Comisión Sexta del Senado de la Cámara, en la  sesión  del  8  de  noviembre  de 2006.  Igualmente, el mencionado informe  hace  constar  que  la  aprobación del proyecto fue anunciada previamente en la  sesión del 1º de noviembre de 2006.   

3.5. De acuerdo con lo certificado en informe  de                  sustanciación,5   el   proyecto  de  ley  fue  aprobado  en  la sesión plenaria del Senado de la República el 11 de diciembre  de  2006.   En  el  mismo  informe  se  hace  constar  que  el proyecto fue  anunciado  en  la  sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 35 del 6 de  diciembre  de  2006.   Por lo tanto, a través de oficio del 29 de enero de  2007,6  la  Presidenta de esa célula legislativa envió el expediente del  proyecto  de  ley  a  la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin  que continuara su trámite.   

3.6.  En  la  Comisión Sexta Constitucional  Permanente  de  la  Cámara  de  Representantes  se designó como ponentes a los  representantes  Jaime  de  Jesús Restrepo Cuartas y Miguel Galvis Romero.   La  ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 487  del      2      de      octubre     de     2007.7   

3.7.  El  proyecto  fue  aprobado  por  la  mencionada  Comisión  el 13 de noviembre de 2007.  Al respecto, en informe  de                   sustanciación8 de la misma fecha, señala que  el  anuncio  de la discusión y votación de la iniciativa se llevaron a cabo el  7  de  noviembre  de 2007, actuación de la que da cuenta el Acta 14 de la misma  fecha.   

3.8.  Se designó como ponentes para segundo  debate   en   la  Cámara  de  Representantes  a  los  mismos  congresistas  que  adelantaron  esa  tarea  en el primer debate. La ponencia para esa instancia del  trámite  legislativo  fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 318 del 4 de  junio de 2008.9   

3.9.   De   acuerdo   con  el  informe  de  sustanciación   suscrito   por   el   Secretario   General  de  la  Cámara  de  Representantes,10  el  proyecto fue aprobado en  sesión  plenaria del 10 de junio de 2008, consignada en el Acta 116 de la misma  fecha.   En  el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación  del  proyecto  se  llevó  a  cabo  previo  su  anuncio, efectuado en la sesión  plenaria del 4 de junio de 2008, según Acta 115 de la misma fecha.   

3.10.  Debido  a las discrepancias entre las  cámaras   sobre   el  texto  del  proyecto,  debió  surtirse  el  trámite  de  conciliación.   Así, el informe de la Comisión accidental de mediación,  publicado   en   la   Gaceta   del   Congreso  n.°  373  del  17  de  junio  de  2008,11  fue  aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 18  de  junio  de  2008  y en la Plenaria del Senado de la República el 19 de junio  del  mismo  año,  como  consta en los informes de sustanciación proferidos por  los   secretarios   generales   de   ambas   células  legislativas.12   

Respecto  al  anuncio  para la votación del  informe  de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 17 de junio de  2008  (Acta n.° 118), para el caso de la Cámara de Representantes.  En lo  que  tiene  que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue  corroborado  en  la  sesión  plenaria  del  18  de  junio  de  2008  (Acta n.°  47).   

3.11.  A través de oficio del 2 de julio de  2008,  recibido  en  el  Departamento  Administrativo  de  la  Presidencia de la  República  el  16  de  julio  del  mismo año, el Secretario General del Senado  remitió  al  Presidente  de  la  República  el  proyecto  de ley, junto con el  expediente legislativo, para su correspondiente sanción.   

3.12. El 21 de julio de 2008, el proyecto de  ley  fue  devuelto  por  el  Gobierno  Nacional, sin la correspondiente sanción  ejecutiva,  por  objeciones de inconstitucionalidad, al Presidente del Senado de  la  República.  El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha  dependencia    el    22    de   julio   de   2008.13   

3.13.  Mediante  escrito del 21 de agosto de  2008,  los  senadores  Carlos  R. Ferro Solanilla y Efraín Torrado García y el  representante  Miguel  Ángel  Galvis  Romero,  presentaron  informe  sobre  las  objeciones  presidenciales  al  proyecto  de  ley,  en  el  que  solicitaron  su  rechazo.   

3.14.  El anterior informe fue considerado y  aprobado  por  las  Plenarias  del  Senado  de  la República y de la Cámara de  Representantes  el  7  y  14  de octubre de 2008, como consta en los informes de  sustanciación  presentados  por  los  Secretarios  Generales  de ambas células  legislativas.14    

3.15.  Desestimadas  las  objeciones  por el  Congreso  de la República, el Presidente del Senado de la República remitió a  la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.   

4.  OBJECIONES  FORMULADAS  POR EL GOBIERNO  NACIONAL   

A través de comunicación del 21 de julio de  2008  el  Presidente  de  la  República,  en  concurrencia  con la Viceministra  General,  encargada  de  las  funciones  del Despacho del Ministro de Hacienda y  Crédito  Público,  formuló objeción de inconstitucionalidad al artículo 2º  del proyecto de ley por considerar que vulnera la Carta Política.   

En  criterio  del  Ejecutivo, la disposición  resulta  contraria  a los artículos 300 y 313 de la Constitución, al igual que  a    los    artículos    6º    y   7º   de   la   Ley   715/01   –   Orgánica   sobre  asignación  de  recursos  y  competencias  a  las  entidades territoriales.  Para sustentar  esta  conclusión,  considera  que los artículos 300-7 y 313-6 C.P. confieren a  las  Asambleas  Departamentales y a los Concejos Municipales la competencia para  determinar   las  escalas  de  remuneración  correspondiente  a  las  distintas  categorías  de  empleo  dentro de la administración local respectiva.  De  manera  correlativa,  el  artículo 6º, numeral 2.3 de la Ley 715/01, establece  que  corresponde a los Departamentos “administrar las  instituciones   educativas  y  el  personal  docente  y  administrativo  de  los  planteles   educativos,   sujetándose   a  la  planta  de  cargos  adoptada  de  conformidad  con  la  presente  ley. Para ello, realizará concursos, efectuará  los  nombramientos  del  personal  requerido,  administrará  los  ascensos, sin  superar  en  ningún  caso  el  monto  de los recursos disponibles en el Sistema  General  de Participaciones.” Esta facultad, con base  en  la  misma  normatividad, es igualmente adscrita a los Distritos y Municipios  certificados.    

Empero lo expuesto, la norma objetada decreta  una  bonificación  estatal  para  los docente estatales que laboren en zonas de  difícil  acceso,  previsión  que  desconoce  la  aludida  competencia  de  los  órganos  representativos  locales  para  determinar  el régimen salarial de su  planta  docente,  aspecto  que  recae  en  la  autonomía  que  les  reconoce el  artículo 287 Superior.    

De otro lado, el Gobierno Nacional señala que  el  apartado del precepto acusado que establece el deber de contratar anualmente  la  capacitación de docentes vinculados a la educación estatal en las zonas de  difícil   acceso,   con   cargo   a   los   recursos  del  Sistema  General  de  Participaciones  destinados a mantener, evaluar y promover la calidad educativa,  viola  el  artículo  21 de la Ley 715/01.  Ello debido a que este precepto  orgánico   establece   que   con  cargo  a  los  recursos  del  citado  Sistema  “no  se podrán crear prestaciones ni bonificaciones  por  parte  de  las entidades territoriales.”  A  partir  de esta prohibición, la objeción presidencial infiere que (i)  dichas  bonificaciones y prestaciones  son    de    competencia    de   las   entidades   territoriales;   (ii)  la  fuente de recursos prevista para  la  contratación  por  el  precepto  objetado  contradice la norma orgánica en  materia de competencias.   

Por  último,  el  Gobierno sostiene que este  mismo  precepto  contradice  lo ordenado en los artículos 6.2.9. y 7.1.11 de la  Ley  715/01  y,  en  consecuencia, el artículo 151 C.P.  Ello debido a que  estas  disposiciones  orgánicas  establecen  en  cabeza  de  los Departamentos,  Municipios  certificados  y  Distritos  la  competencia  para  la  aplicación y  ejecución  de  planes  de  mejoramiento  de  la  calidad de la educación en su  jurisdicción;   potestad   que,   a   juicio   del   Ejecutivo,  las  entidades  territoriales   ejercen   en   el   marco   de   su  autonomía.    En  consecuencia,  el  hecho  que  el  legislador profiera una orden en ese sentido,  desconoce  la  adscripción de competencias que realizó el legislador orgánico  y,  por  ende,  contraviene  normas  que  sirven  de  parámetro para la validez  constitucional de las leyes ordinarias.   

5.  INSISTENCIA  DEL  CONGRESO DE LA REPÚBLICA   

El Congreso de la República insistió en la  aprobación   del   proyecto,   pues   considera   infundadas   las   objeciones  presidenciales.    Para  este  efecto,  el  informe  sobre  las  objeciones  presidenciales  rendido  por  los  senadores Carlos R. Ferro Solanilla y Efraín  Torrado  García, al igual que por el representante Miguel Ángel Galvis Romero,  expone  las  razones  que  sustentan la insistencia en la constitucionalidad del  artículo objetado.   

El  Congreso sostiene que aunque es evidente  que  los  órganos  de  representación de las entidades territoriales tienen la  competencia  para  fijar  las  escalas  salariales  y  los  emolumentos  de  sus  servidores  públicos,  esta  facultad debe enmarcarse dentro de la potestad que  tiene  el Legislativo, conforme al artículo 150-19 C.P., para dictar las normas  generales,  y  señalar  en  ellas  los  objetivos y criterios a los cuales debe  sujetarse  el Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional de  los  empleados  públicos.    Estas  disposiciones  fueron  dictadas a  través  de  la Ley 4ª de 1992, norma que en su artículo 12 otorga al Gobierno  Nacional  la  facultad  de señalar el límite máximo salarial de los empleados  públicos  del  orden  territorial, con base en su equivalencia con los salarios  de  los  servidores  del  orden nacional.  Dicha disposición, conforme las  reglas  planteadas  por  la Corte en la sentencia C-315/95, es compatible con el  grado   de   autonomía   que   la   Constitución   confiere  a  las  entidades  territoriales,  pues  deja  incólume  la  competencia  para  fijar  las citadas  escalas salariales y emolumentos.     

Según lo expuesto, la disposición objetada  no   contradice   los   preceptos   superiores,  puesto  que  ni  fija  régimen  prestacional  alguno,  ni  señala  las  escalas  de  remuneración, ni fija los  emolumentos  de los servidores públicos de la entidad territorial.  A este  respecto,  el  Informe  resalta  que  la  fijación del régimen prestacional es  competencia  exclusiva  del  Gobierno  Nacional, sin que los entes territoriales  puedan arrogarse esa potestad.   

En  cuanto  a  la  presunta incompatibilidad  entre  el  artículo  objetado y las normas orgánicas sobre competencias de las  entidades  territoriales,  el Informe desestima los argumentos planteados por el  Gobierno  Nacional.  Para sustentar este aserto, advierte que el parágrafo  2º  del  artículo  105  de  la  Ley  115/94  confiere  a los educadores de los  servicios  educativos estatales el carácter de servidores públicos de régimen  especial.   Esta naturaleza jurídica tiene efectos particulares respecto a  las  normas  aplicables para la definición del régimen salarial y prestacional  de  los  educadores.  Así, conforme lo dispone el artículo 46 del Decreto  1278/02   –  Estatuto  de  Profesionalización  Docente,  “el Gobierno Nacional,  en  desarrollo  de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de  salarios  y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo  con  el  grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con  el  presente  decreto;  y  según  el  título  que acrediten, para los docentes  nombrados  en  provisionalidad  o  en  periodo  de  prueba;  lo  mismo  que  las  remuneraciones  adicionales  para  los  directivos  docentes, de acuerdo con los  niveles  educativos  y  el  tamaño de la institución educativa que dirijan.”  Esta  competencia  del Ejecutivo para la fijación del  régimen  salarial  de los educadores se extiende a los estímulos, incentivos y  compensaciones  que  les  sean  reconocidos.   Al respecto, el artículo 49  ejusdem    estipula   que  “el  Gobierno Nacional, en el marco de la ley y  de  conformidad  con  el  decreto  de  salarios, expedirá reglamentaciones para  regular  los  estímulos, incentivos y compensaciones de que trata este decreto,  que  en  ningún  caso  constituirán factor salarial para ningún efecto legal,  estableciendo  periodicidades,  cuantías,  formas,  número  de  beneficiarios,  condiciones   y   garantías,   considerando   los   principios   de   igualdad,  transparencia,   objetividad,   méritos   y  buen  servicio,  y  sólo  podrán  concederse      si      tienen      las      correspondientes      apropiaciones  presupuestales.   ||   El  Gobierno  Nacional  podrá  establecer  otros  incentivos,  de  acuerdo  con  la  ley.”.   

El Informe resalta que, en plena consonancia  con  los  anteriores  preceptos,  la  Ley  715/01, que precisamente determina el  régimen   de   competencias  de  las  entidades  territoriales  en  materia  de  educación,  determina en su artículo 24 que, en cuanto a la sostenibilidad del  Sistema  General  de  Participaciones,  “los docentes  que  laboran  en  áreas  rurales  de  difícil  acceso podrán tener estímulos  consistentes   en  bonificación,  capacitación,  y  tiempo,  entre  otros,  de  conformidad  con  el reglamento que para la aplicación de este artículo expida  el  Gobierno  Nacional.”  Esta regulación orgánica  reafirma,  contrario  a  como  lo  sostienen  las  objeciones presidenciales, la  competencia  de  los  órganos  nacionales  de  representación  para establecer  bonificaciones  y  estímulos,  como  los previstos en la disposición objeto de  análisis.   

El contenido de estas regulaciones, junto con  las  que  regulan  el  régimen  laboral aplicable a los docentes vinculados con  anterioridad  a  la  entrada  en  vigencia  del  Estatuto de Profesionalización  Docente,15   

hacen  concluir  al  Congreso  que  los  educadores  son  servidores  públicos  de  carácter  especial,  cuyo  régimen  salarial  y prestacional es una materia que compete al Congreso de la República  y  al Gobierno Nacional y, que en ese sentido, las objeciones planteadas carecen  de  fundamento,  puesto que la decisión adoptada por el Legislativo se limita a  replicar  aspectos  ya  regulados  por la Constitución y la Ley Orgánica sobre  competencias de las entidades territoriales.   

6. INTERVENCIÓN CIUDADANA  

Para   efectos   de   hacer   efectiva  la  intervención  ciudadana, mediante Auto del 7 de noviembre de 2008 el magistrado  sustanciador  ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres  (3)  días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.  En  cumplimiento  de  lo  anterior,  la Secretaría General lo fijó en lista el  día  10  del  mismo  mes  y  año.  Durante el término de fijación no se  recibieron intervenciones ante la Corte.   

7.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

El  Procurador  General  de  la  Nación, en  ejercicio   de   las   competencias  previstas  en  el  artículo  278-5  de  la  Constitución  y  en  el  artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el  presente  proceso  con el fin de solicitar a la Corte que declare infundadas las  objeciones presidenciales propuestas.   

En  criterio  del Ministerio Público, no le  asiste  razón  al   Gobierno  Nacional  cuando  argumenta que el artículo  objetado  desconoce  las  competencias de las entidades territoriales para fijar  las  prestaciones  y bonificaciones de los docentes, en la medida que se incurre  en  un  grave error de apreciación que, a su juicio, desconoce la Constitución  Política.   

En efecto, las competencias constitucionales  a  las  que  alude  el  Presidente  de  la República contemplan unos contenidos  normativos  que  distan  de  la interpretación que se efectúa alrededor de los  mismos.   A este respecto, la Vista Fiscal resalta que los artículos 300-7  y  313-6  C.P.,  se refieren a la determinación de las escalas de remuneración  correspondientes  a  las  distintas categorías de empleo de las dependencias de  las  entidades  territoriales,  es  decir, que esta regulación de manera alguna  riñe  con  la  competencia  del Congreso de la República para la fijación del  régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos.   

De acuerdo con lo establecido en el artículo  150-19  C.P.,  le  concierne  al legislador la fijación del régimen salarial y  prestacional  de  los  empleados  públicos,  a  través de normas generales que  señalan  los  objetivos  y  criterios  a  los  cuales  debe  sujetarse el   Gobierno  Nacional; además de forma expresa, el inciso final de la citada norma  superior  aduce  que en lo relativo a las prestaciones sociales son indelegables  en  las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.  De  igual  forma,  el  artículo  189-14  C.P.  le  concede  al Presidente de la  República  la facultad de “Crear, fusionar y suprimir,  conforme  a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar  las funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”.   

Por tanto, el diseño constitucional conduce  a  manifestar  que  le  corresponde  al  Gobierno  Nacional  fijar los salarios,  prestaciones  y  emolumentos  de  los empleados públicos, pero de conformidad a  los    parámetros    generales   que   le   determina   el   Congreso   de   la  República.   

En relación concreta con la competencia para  la  fijación del régimen salarial y prestacional de los docentes estatales, el  Procurador  General manifiesta que  coincide con el Legislador cuando en el  informe  de  insistencia de las objeciones, señala que siempre se ha consagrado  y  sigue  siendo  un  régimen especial que se distingue del aplicable al de los  demás  servidores públicos, conforme a las regulaciones que para tal efecto se  han  expedido (Ley 91 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, Decreto Ley 1278  de 2002, entre otros.)   

Por  ende, el Ministerio Público colige que  el  artículo  2 del proyecto objetado, al crear una bonificación especial para  los  docentes  que  presten sus servicios en zonas de difícil acceso, se encaja  dentro  de  las facultades constitucionales asignadas al Congreso. Por lo tanto,  carece  de  sustento  la   argumentación  del Presidente de la República,  cuando   invoca   como   vulneradas  normas  constitucionales  que  les  asignan  competencias  a  las  entidades territoriales, respecto de una situación que en  nada contraría las mencionadas atribuciones del legislador.   

Agrega  que si se revisa la naturaleza de la  bonificación  especial,  se  podría  aducir  que  en  estricto  sentido  ésta  corresponde  a  una  prestación,  que  como  quedó dicho, la regulación de la  misma  es  competencia  exclusiva del Congreso de la República.  Así, con  mayor  razón  es  desacertada la posición del Ejecutivo al considerar que este  asunto  le  incumbe  únicamente  a  las  entidades territoriales, pues la norma  constitucional  expresamente  prohíbe  que  éstas  puedan crear por iniciativa  propia prestaciones sociales a sus servidores.   

El Procurador General afirma que tampoco le  asiste  razón  al  Gobierno  al  objetar  el  artículo 2º  del proyecto,  fundado  en  el  presunto desconocimiento de la Ley Orgánica 715 de 2001, en el  sentido  que  el artículo 21 no permite crear prestaciones y bonificaciones por  parte  de  las  entidades  territoriales.   Ello  debido a que el Ejecutivo  omite  que  el último inciso del artículo 24 ejusdem,  establece  que   “Los  docentes  que  laboran  en  áreas  rurales  de  difícil  acceso  podrán tener  estímulos  consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros,  de  conformidad  con  el  reglamento  que  para la aplicación de este artículo  expida   el  Gobierno  Nacional.”.   Por  ende,  resulta  forzoso  concluir  que  la  disposición  legal  objetada  no hace nada  distinto  que  reproducir  ese  citado contenido normativo, por lo que carece de  sentido  sostener, como lo hace el Gobierno, que existe una contradicción entre  el artículo objetado y la regulación orgánica.   

Para  la  Vista  Fiscal, la norma objeto de  análisis  se  limita  a  reiterar la obligación del Estado de incentivar a los  docentes  que se desempeñan en zonas rurales de difícil acceso, pues dadas las  condiciones  no  solamente  de  accesibilidad  geográfica,  sino  a  las mismas  circunstancias  de  orden  público,  económicas  y  sociales,  sin  duda,  los  educadores   “realizan  un  esfuerzo  fenomenal  que  contribuye  de manera sustancial al desarrollo de la sociedad, lo que implica la  necesidad  de crear incentivos adicionales como el que nos ocupa que corresponde  a una mínima contraprestación a la labor desempeñada.”   

El   Ministerio   Público   desvirtúa,  igualmente,  la objeción fundada en la violación por el hecho que el artículo  objetado   establezca   con   cargo  a  los  recursos  del  Sistema  General  de  Participaciones,  se  adelante  la  contratación  de  la  capacitación  de los  docentes  estatales  que  se desempeñan en zonas de difícil acceso.  Ello  en  tanto  la  norma  reitera el mismo inciso del artículo 24 de la Ley 715/01,  que  propende  por  la  obligación  del  Estado  de capacitar a los mencionados  docentes.  Además,  resalta  que  lo  previsto por el artículo tiene carácter  potestativo,   por   lo  que  no  configura  un  mandato  obligatorio  para  las  autoridades  locales,  como  lo  pretende  hacer  ver  el Ejecutivo, sino que se  restringe  a  servir  de parámetro para las entidades territoriales.  Esta  previsión,  así interpretada, se muestra absolutamente razonable, en la medida  que  obedece  a un término adecuado que se constituye en un verdadero estímulo  para   los   docentes  que  laboran  en  las  zonas  de  difícil  acceso,  cuya  capacitación  está  autorizada  por  la ley orgánica con recursos del Sistema  General  de  Participaciones,  sin  que ello constituya un desconocimiento de la  autonomía  que  les  ha  concedido  la  Constitución Política a las referidas  entidades territoriales.     

II.    TRÁMITE    SURTIDO   ANTE   LA  CORTE   

Una  vez  recibido  el  expediente  en esta  Corporación  y  ante  la  necesidad  de contar con elementos de juicio sobre el  trámite   legislativo   de   las   objeciones   presidenciales,  el  Magistrado  Sustanciador  solicitó a los Secretarios Generales de las Cámaras que enviaran  la  información  pertinente.   Ante  esta  solicitud,  dichos funcionarios  indicaron  que  las  actas  en  que  consta  el  trámite  de las objeciones, en  especial  en  las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y  votación  del  informe  de  objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta  del Congreso.   

Visto  lo  anterior y habida consideración  del  carácter  imprescindible  de este material probatorio para resolver acerca  de  la  constitucionalidad del asunto de la referencia, la Sala Plena, a través  de  Auto  326  del  19  de noviembre de 2008, se abstuvo de decidir hasta cuando  fueran  allegados  los  documentos  mencionados  y  el  magistrado  sustanciador  verificara que las pruebas fueran aportadas debidamente.    

En cumplimiento de lo ordenado por la Corte,  fueron  enviadas  las  Gacetas  del  Congreso  correspondientes,  por  lo que el  Magistrado  Sustanciador,  mediante  auto  del  10  de  marzo  de  2009, ordenó  continuar  con  el trámite de revisión de constitucionalidad de las objeciones  presidenciales.   

III.   CONSIDERACIONES   DE   LA   CORTE  CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN   

1. Competencia  

Conforme  a  lo  dispuesto por los artículos  167,  inciso  4  y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional  es  competente  para  decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las  normas objetadas por el Gobierno Nacional.   

2. El término para formular las objeciones y  su trámite en el Congreso de la República   

2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas  precisas  en relación con los términos para la devolución con objeciones, por  parte  del  Ejecutivo,  de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.   Al  respecto,  la  norma  constitucional señala que el Gobierno dispone de seis  días  para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no  conste  de  más  de  veinte  artículos.  El  término se extiende a diez días  cuando  el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte  días  en  el  caso que sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente,  la  disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados,  el  Ejecutivo  no  hubiere  devuelto  el  proyecto con objeciones, el Presidente  deberá  sancionarlo  y  promulgarlo.   Por último, debe tenerse en cuenta  que  al  tenor  de la jurisprudencia constitucional,16  los  términos  en  comento  constan  de  días  hábiles  y completos, de forma que su contabilización debe  realizarse  a  partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido  para la correspondiente sanción presidencial.   

En el presente caso se advierte que mediante  oficio  del 2 de julio de 2008, recibido en el Departamento Administrativo de la  Presidencia  de  la República el 16 del mismo y año, el Secretario General del  Senado  de  la  República  remitió  el  proyecto  de  ley  al Presidente de la  República  para  su  sanción.   Del  mismo  modo,  el proyecto de ley fue  devuelto  con  objeciones  de  inconstitucionalidad,  el  21  de  julio de 2008,  documento radicado en el Congreso el 22 de julio del mismo año.   

Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley  contiene  tres  artículos,  motivo  por el cual el término aplicable era el de  seis  días,  las  objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la  Carta Política.   

2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con  objeciones,   se   presentó  ponencia  conjunta  de  rechazo  a  las  mismas  e  insistencia  en  el  proyecto,  la  cual  fue  considerada  y  aprobada  por las  Plenarias   de   la   Cámara   de   Representantes   y   del   Senado   de   la  República.   

2.2.1.  Para el caso específico del Senado  de  la  República  se  tiene  que  el  informe de objeciones presidenciales fue  publicado   en   la   Gaceta   del  Congreso  n.°  538  del  21  de  agosto  de  2008.17   Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a  través  de  informe de sustanciación del 9 de octubre de 2008, estableció que  “En  sesión Plenaria del H. Senado de la República  del  día Martes (07) de Octubre del año dos mil ocho (2008), fue considerado y  aprobado  el  informe  presentado  por  los Honorables Senadores CARLOS R. FERRO  SOLANILLA  y  EFRAÍN  TORRADO GARCÍA, miembros de la Comisión Accidental para  rendir  informe  sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el  Ejecutivo,   al   Proyecto   de   Ley   No.  065  de  2006  Senado  –  206  de  2007  Cámara  (…),   según  Acta  de  la Sesión  Plenaria  No. 14, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día Treinta (30) de  Septiembre    de    2008,   según   Acta   13.”18   

A  este respecto, la Corte encuentra que el  informe  de  sustanciación  citado  incurre en un yerro mecanográfico, pues el  Acta  de Plenaria en la que consta la sesión del 30 de septiembre de 2008 es la  número  14,  y  no  la  número  13, como erróneamente señaló la Secretaría  General.  Así,  el  Acta  de  Plenaria n.° 14 del 30 de septiembre de 2008 fue  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  6  del  23  de enero de 2009.  En  relación con el anuncio previo, en dicha acta se lee lo siguiente:   

“Por instrucciones de la Presidencia y de  conformidad  con  el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia  los    proyectos    que   se   discutirán   y   aprobarán   en   la   próxima  sesión.   

Proyectos     con     informes    de  objeciones:   

(…)  

•  Proyecto  de  ley  número 065 de 2006  Senado,  206  de  2007 Cámara, por medio de la cual se regula lo atinente a los  requisitos  y  procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal en las  zonas  de  difícil  acceso,  poblaciones  especiales  o  áreas  de  formación  técnica   o   deficitaria   y  se  dictan  otras  disposiciones.”19   

Del mismo modo, al finalizar la sesión, en  la misma Acta se anota lo siguiente:   

“Siendo  las  11:58  p.m., la Presidencia  levanta  la  sesión  y  convoca para el día martes 7 de octubre de 2008, a las  3:00 p.m.”   

Según lo expuesto, la Sala concluye que el  procedimiento  legislativo  de  consideración  y  aprobación  del  informe  de  objeciones  presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple los  requisitos  constitucionales  previstos  para  el  efecto.   Lo anterior en  tanto  (i) se cumplió con el  requisito  de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta  del  Congreso  antes  de  la  iniciación  del  debate  (Art.  157, Ley 5ª/92);  (ii)  el anuncio de que trata  el  inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente  anterior  en  la  que  se  llevó a cabo la discusión y votación del informe y  para  una  fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y  (iii)  la  aprobación  del  informe  de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal y  como  lo  certificó el Secretario General del Senado y se infiere de la lectura  del acta de la plenaria correspondiente.   

2.2.2.  En  lo  que  tiene  que  ver con la  Cámara   de   Representantes,  el  informe  de  objeciones  presidenciales  fue  publicado   en   la   Gaceta   del  Congreso  n.°  543  del  25  de  agosto  de  2008.21   De  otro  lado,  el  Secretario  General  de  la  Cámara de  Representantes,  a  través  de  informe  de sustanciación del 14 de octubre de  2007,  hizo  constar  que  “En Sesión Plenaria de la  fecha,   fue   considerado   y   aprobado,   el  informe  sobre  las  Objeciones  Presidenciales  al  Proyecto  de  Ley  No.  206  de  2007  Cámara  –  065  de  2006  Senado  (…).  Según  consta  en  el  Acta de la  Sesión  Plenaria  No.  140  de octubre 14 de 2008, previo su anuncio en Sesión  Plenaria  del  día  8  de  octubre de 2008, según consta en el Acta de Sesión  Plenaria            No.            139.”22   

El  Acta  de  Plenaria  n.°  139  del 8 de  octubre  de 2008 fue publicada en la Gaceta del Congreso 798 del 14 de noviembre  de  2008.  Así,  en  lo  que  tiene  que  ver con el anuncio de la discusión y  votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:   

“La  Secretaría  General  informa (doctor  Luis Ramón Silva):   

Por instrucciones del señor Presidente, con  la  autorización  del  señor  Secretario  General,  de conformidad con el Acto  Legislativo  01  de  2003 y lo indicado por la Corte Constitucional, se anuncian  los  siguientes  proyectos  para  la  Sesión Plenaria del día 14 de octubre de  2008  o  para  la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan los proyectos  de ley o actos legislativos   

Informe  sobre las objeciones al proyecto de  ley  número  206  de  2007 Cámara, 065 de 2006 Senado, por medio de la cual se  regula  lo  atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al servicio  educativo  estatal  en  las  zonas  de difícil acceso, poblaciones especiales o  áreas  de  formación  técnica o deficitarias y se dictan otras disposiciones.  Publicado  en  la  Gaceta  del  Congreso  número  543  de  2008.”23   

De esta trascripción, la Sala concluye que el  informe  de  objeciones fue anunciado para la sesión del 14 de octubre de 2008.  Del  mismo  modo,  aunque  la  mesa  directiva  de la Cámara utilizó la simple  expresión  “anuncio”, sin  indicar  el  propósito  del  mismo,  la jurisprudencia reiterada de la Corte ha  considerado  que esta afirmación, usada en el marco de los debates legislativos  con  la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión  futura,  permite  acreditar  el  cumplimiento del trámite previsto en el inciso  final  del artículo 160 C.P.  Esto en la medida en que un procedimiento de  esta  naturaleza  sólo  es  exigido  durante  el  trámite legislativo para los  efectos    previstos    en    la    citada   norma   constitucional.24   

Respecto  a la discusión y aprobación del  informe  de  objeciones,  se  tiene que este trámite se verificó en la sesión  plenaria  del  14  de octubre de 2008, contenida en el Acta n.° 140 de la misma  fecha,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  866  del  26  de  noviembre de  2008.   De  la  lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue  debidamente  aprobada,  a  través de votación ordinaria y según las mayorías  exigidas         por         la        Carta.25   

Por último, para el caso del anuncio previo  y  su  relación  con  la  publicación del informe de objeciones presidenciales  ante  la plenaria de la Cámara, son por completo aplicables las consideraciones  realizadas  en  el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo  en  el  Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de  dicha   publicación   frente   a   lo   preceptuado   en   el  artículo  157-1  C.P.   

Según  lo  expuesto,  la Sala advierte que  para  el  caso  de  la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los  requisitos   que   impone   la  Carta  Política  para  el  trámite  objeto  de  análisis.   Así, (i) se  cumplió  con  el  requisito  de  publicidad, en la medida en que el informe fue  publicado  en  la  Gaceta  del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.  157,  Ley  5ª/92);  (ii)  el  anuncio  de  que  trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la  sesión  inmediatamente  anterior  en  la  que  se llevó a cabo la discusión y  votación  del  informe,  verificándose la votación en la fecha determinada de  anuncio;    y   (iii)   la  aprobación  del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales  exigidas,  según  la  certificación  realizada por el Secretario General en el  informe  de  sustanciación  citado  y  el procedimiento desarrollado durante la  sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión.   

De esta manera, se demuestra que el Congreso  de  la  República  se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro del  término  máximo  de  dos  legislaturas  y,  adicionalmente,  cumplió  con las  exigencias  constitucionales  para  la  discusión  y aprobación del informe de  objeciones  presidenciales.   Por  lo  tanto,  superado el análisis por su  aspecto formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo.   

3.    Examen    material    de    las  objeciones   

3.1.  El  contenido  del  proyecto  de ley  objetado   

El  Proyecto  de  ley  n.°  065/06  Senado  –   206/07   Cámara,  “por  medio  de  la cual se regula lo atinente a los  requisitos  y  procedimientos  para  ingresar  al  servicio educativo estatal en  zonas  de  difícil  acceso,  poblaciones  especiales  o  áreas  de  formación  técnica  o  deficitarias  y  se  dictan  otras disposiciones”´, consta  de  tres  artículos.  El primero de ellos sustituye el  artículo   116  de  la  Ley  115/94  –  General  de Educación, en el sentido de determinar los requisitos  académicos  exigidos para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal,  al  igual  que  la fijación de condiciones especiales para la actividad docente  en   las  zonas  de  difícil  acceso  y  aquella  dirigida  a  las  comunidades  indígenas.   

El   artículo  segundo,  materia  de  la  objeción  presidencial,  contiene varios enunciados normativos.  En primer  lugar,  reconoce  una  bonificación  especial,  según  la  reglamentación que  adopte  el Gobierno Nacional, a favor de los docentes estatales que (i)  presten  sus  servicios  en  zonas de  difícil       acceso;      (ii)      acrediten  cualquiera de los títulos académicos requeridos para el  ejercicio   de   la   docencia   al   servicio   del   Estado;   y  (iii)  se  mantengan en el ejercicio de la  actividad  docente  en  esas  zonas.  En segundo lugar, el precepto señala  que  esa bonificación se extenderá a los docentes a los que se les aplican las  condiciones  especiales  del  servicio en las zonas de difícil acceso, descrito  en  el  parágrafo  1º  del  artículo  1º  del  proyecto  de  ley objetado, a  condición   que   acrediten   título  de  normalista  superior,  licenciado  o  profesional.    En  tercer lugar, ordena que, con cargo a los recursos  del   Sistema  General  de  Participaciones  (en  adelante  SGP),  destinados  a  mantener,  evaluar  y  promover  la calidad educativa, se contrate anualmente la  capacitación  de  los  docentes vinculados a la educación estatal en las zonas  de  difícil  acceso,  conducente  a  título  –  para  los  no titulados – y de  actualización para los demás.   

Por último, el artículo tercero establece  la  fórmula usual de derogatoria y entrada en vigencia de las leyes ordinarias.   

3.2. Objeción fundada en la violación del  régimen     constitucional     de     competencias     de     las     entidades  territoriales   

3.2.1.  El  Presidente  de  la  República  considera  que  el  artículo  2º  del  Proyecto  de Ley, en tanto reconoce una  bonificación  a  favor  de  los  docentes que prestan sus servicios en zonas de  difícil  acceso,  desconoce  la  competencia  constitucional de los órganos de  representación  política de la entidades territoriales para fijar la escala de  remuneración  correspondiente  a  las  distintas  categorías  de empleo en los  Departamentos,   Municipios   y   Distritos.     A   su   juicio,   el  reconocimiento  jurídico  de dicha bonificación se encuadra en el ejercicio de  la  competencia  citada,  de  modo  tal  que  el  Congreso habría desbordado su  competencia  y afectado la autonomía de las entidades territoriales, al aprobar  la norma objetada.    

El   Legislativo   se   opone   a   esta  censura.   Con  este  fin,  señala que es el mismo Texto Constitucional el  que  ha contemplado que le corresponde al Congreso dictar las normas generales a  las  cuales  debe  sujetarse  el  Gobierno  Nacional para determinar el régimen  salarial  y  prestacional  de  los  empleados  públicos,  aspectos  que  fueron  regulados por la Ley 4ª de 1992.   

A  su  vez,  a  juicio de las Cámaras debe  tenerse  en  cuenta  que  los  docentes  estatales  pertenecían  a  un régimen  especial,  cuya  regulación  salarial y prestacional corresponde al Legislador,  como  lo  ha  reconocido la jurisprudencia constitucional.  En ese sentido,  la  determinación  de  una  bonificación como la contemplada en el proyecto de  ley   objetado   era   apenas   un   desarrollo   lógico  de  esa  potestad  de  regulación.   Finalmente,  el  Congreso advierte que las previsiones de la  Ley  715/01  –  Orgánica  sobre  competencias  normativas de las entidades territoriales, que el Ejecutivo  contempla  como  vulneradas,  son unívocas en adscribir al Gobierno Nacional la  competencia   para  determinar  el  régimen  salarial  de  los  docentes.    

El   Procurador  General  de  la  Nación  desestima  en idéntico sentido las objeciones planteada por el Ejecutivo.   Para  ello,  señala  que  las  potestades  que  la Constitución consagra a las  asambleas  departamentales  y  a  los  concejos  municipales  y  distritales  se  circunscriben   a   la   determinación   de   las   escalas   de  remuneración  correspondientes  a  las distintas categorías de empleo.  Empero, la norma  objetada  se  restringe  a  conceder una bonificación a los docentes estatales,  por  lo  que  no existe identidad de objeto entre el precepto constitucional que  se   considera   vulnerado   y   el  contenido  y  alcance  de  la  disposición  censurada.   Igualmente,  sostiene  que tales competencias de las entidades  territoriales  deben  interpretarse  a  la  luz  de (i)  las  disposiciones  constitucionales  que  asignan  al  Legislador  y  al  Congreso  la  potestad  para  fijar  el  régimen  salarial y  prestacional   de  los  empleados  públicos;  y  (ii)  el carácter especial del régimen de vinculación con  el  Estado  de  los  docentes,  que  los  diferencia  de  los  demás servidores  públicos adscritos a las entidades territoriales.   

3.2.2.  Conforme lo expuesto, corresponde a  la  Corte  en  este apartado dilucidar si el Legislativo, al aprobar el proyecto  de  ley  objetado y, en especial, su artículo 2º, reconoció una bonificación  especial  a  favor  de  los  docentes estatales que laboran en zonas de difícil  acceso,  en  perjuicio  de  las competencias constitucionales de los órganos de  representación  política  de  las  entidades territoriales para determinar las  escalas  de  remuneración  correspondientes  a  las  distintas  categorías  de  empleo.   

Para  resolver  este problema jurídico, la  Sala  adoptará  la  siguiente  metodología:  en  primer  lugar,  expondrá  el  contenido  y alcance de los postulados constitucionales y legales que determinan  la  competencia  para  fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes  al  servicio  del  Estado  y  la  aplicación que dichas reglas han tenido en el  análisis   de   constitucionalidad,   efectuado  por  la  Corte  en  sentencias  anteriores,  que  estudiaron  la  competencia  del  Legislador  y  del  Gobierno  Nacional  para  el reconocimiento de bonificaciones a los docentes que laboraran  en  zonas  de  difícil  acceso.   Luego, con base en los argumentos que se  deriven  del  apartado anterior, resolverá acerca de la objeción planteada por  el Ejecutivo.   

3.2.3. La determinación legal del régimen  salarial  y  prestacional  de  los servidores públicos es un tópico en el que,  conforme  a  las  disposiciones  de la Carta Política, concurre el ejercicio de  las  competencias  del  Congreso  y  el  Gobierno  Nacional.  En efecto, el  artículo  150-19  C.P.  establece dentro de las funciones del Legislativo la de  dictar  normas  generales –  denominadas   por   la   doctrina   como  leyes  marco  –,  mediante  las  cuales  establezca  los  objetivos  y  criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno  para,  entre  otras  materias,  fijar el régimen salarial y prestacional de los  empleados  públicos,  de  los  miembros  del  Congreso  Nacional y de la fuerza  pública,  a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de  los  trabajadores oficiales. En este último caso, la Carta Política es expresa  en  indicar  que  el  ejercicio  de  las  funciones  legislativas,  “en  lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las  corporaciones  públicas  territoriales  y  éstas  no  podrán arrogárselas”  (Art.  150-19,  literales e) y f)). Las citadas normas  generales   fueron   adoptadas   por   el   Congreso  mediante  la  Ley  4ª  de  1992.   

A   partir   de   estas  previsiones,  la  jurisprudencia  ha  contemplado  que  corresponde  a  la  cláusula  general  de  competencia  legislativa  la  fijación  de  esas  pautas generales del régimen  salarial  de  los  servidores  públicos.   A  su  vez,  existe  un mandato  constitucional  expreso  en  el sentido que la determinación concreta de dichos  regímenes,  una  vez  fijado  el  marco general de regulación, es una potestad  adscrita al Gobierno Nacional.    

A  ese  respecto,  la Corte ha indicado que  “…en  el  preciso  ámbito  de  la  fijación  del  régimen  salarial  y  prestacional  de  los  empleados públicos, una relación  entre  el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes  a  las  normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el  caso  de  la  vigencia  de  las  leyes  marco  o  cuadro,  el  Presidente  de la  República,   al   dictar  los  correspondientes  decretos  ejecutivos  que  las  completan,  participa activamente en la determinación normativa de las materias  que  constituyen  su  objeto,  dentro  del marco normativo general, compuesto de  reglas  o  directrices,  que como se ha dicho, el Congreso le establece, lo cual  converge  en  una  trascendente  y  coordinada labor normativa ejercida en forma  conjunta  por  dos  poderes  públicos estatales.”26    

Las  competencias  concurrentes  entre  el  Legislador  y  el Gobierno Nacional en lo que se refiere a la determinación del  régimen  salarial de los servidores públicos, se expresa de forma precisa para  el  caso  de los regímenes especiales, excluidos del sistema general de carrera  administrativa.    Sobre   el   particular,   debe  recordarse  que  en  el  ordenamiento  colombiano  es  posible  distinguir entre regímenes especiales de  raigambre  constitucional  y  otros  de  carácter  legal.  El primer grupo  está  conformado  por  los  regímenes  de  empleo público como son los de las  Fuerzas  Militares  y  la Policía Nacional (artículos 217 y 218); la Fiscalía  General  de la Nación (artículo 253); la Rama Judicial (artículo 256, numeral  1°);  la  Contraloría General de la República (artículo 268 numeral 10°), y  la  Procuraduría General de la Nación (artículo 279), así como la carrera de  la  universidades  del  Estado (artículo 69).  El segundo está conformado  por  aquellas  en  la que el Legislador, vistas las particulares condiciones del  servicio  estatal  que  prestan  sus  funcionarios  y  empleados, ha considerado  necesario  establecer un régimen de vinculación al empleo público distinto al  de  carrera  administrativa.    En  esta  categoría se encuentran los  servidores  públicos  que se desempeñan como docentes en las instituciones del  Estado.   

3.2.4.  Acerca del régimen especial de los  docentes   estatales,   debe   resaltarse  que  ha  sido  una  constante  en  el  ordenamiento  legal  colombiano la de excluirlos de la aplicación de las normas  generales   en   materia   de   empleo   público.27   En   la   actualidad,  la  consagración  legal se encuentra en la Ley 115/94, cuyo artículo 115 establece  que  el ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del  régimen especial del Estatuto Docente y por la misma Ley.    

Respecto al Estatuto al que refiere la norma  legal  anotada,  se  tiene  que  de  conformidad  con  el Acto Legislativo 01 de  2001,28  se  reformaron  los  preceptos  constitucionales  que  regulan  la  distribución  de  recursos  y  de competencias entre la Nación y las entidades  territoriales,    enmienda   que   tuvo   entre   sus   objetivos   (i)   crear   el   sistema   general   de  participaciones   –  SGP  –, en tanto mecanismo para  atender  financieramente  los  servicios  a  cargo  del  sector  central  y  las  autoridades  locales,  en  especial  respecto  a salud, educación y saneamiento  básico;  (ii)  definir  los  criterios   para   la  asignación  dichas  competencias  y  recursos  fiscales.   

Esta modificación tuvo efectos concretos en  la  determinación  de  las  competencias  normativas  adscritas a las entidades  territoriales,  lo  cual  motivó la expedición de la Ley Orgánica 715 de 2001  “por  la cual se dictan normas orgánicas en materia  de  recursos  y  competencias  de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y  357  (Acto  Legislativo  01  de  2001) de la Constitución Política y se dictan  otras   disposiciones   para  organizar  la  prestación  de  los  servicios  de  educación   y  salud,  entre  otros.”   Habida  cuenta  la  necesidad  de  adoptar  un  régimen legal que regulara la actividad  docente  en  ese  nuevo  marco  de  competencias  de  las  autoridades  locales,  atendidas  con  la  distribución de recursos propia del SGP, el artículo 111.2  la  Ley 715/01 revistió al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias para  expedir  un  nuevo  régimen  de  carrera  docente  y  administrativa  para  los  docentes,  directivos  docentes,  y administrativos, que ingresen a partir de la  promulgación  de  esta  ley,  que  sea  acorde  con  la  nueva distribución de  recursos   y  competencias  y  con  los  recursos.   Este  nuevo  régimen,  denominado   Estatuto   de   Profesionalización  Docente,  debía  sujetarse  a  criterios  definidos  por  el  legislador  orgánico,  referidos  a (i)  mejor salario de ingreso a la carrera  docente;  (ii)  requisitos de  ingreso;    (iii)   escala  salarial  única  nacional y grados de escalafón; (iv)  incentivos  a  mejoramiento profesional, desempeño en  el  aula,  ubicación  en  zonas  rurales apartadas, áreas de especialización;  (v)    mecanismos    de  evaluación,  capacitación,  permanencia,  ascensos y exclusión de la carrera;  (vi)   oportunidades   de  mejoramiento   académico   y   profesional  de  los  docentes;  y  (vii)   asimilación  voluntaria  de  los  actuales  docentes  y  directivos docentes contemplado en el Decreto Ley 2277 de  1979.   

3.2.5. En relación puntual con el régimen  salarial  y  prestacional, el artículo 46 Decreto Ley 1278 de 2002 –   Estatuto   Profesional   Docente,  estableció  que  “el Gobierno Nacional, en  desarrollo  de  la  Ley  4ª  de 1992,  establecerá  la  escala  única nacional de salarios y el régimen prestacional  para  los  docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten  en  el  Escalafón  Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que  las  remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los  niveles   educativos   y   el   tamaño   de   la   institución  educativa  que  dirijan.”(Subraya fuera de texto).    Del   mismo   modo,  el  artículo  47  ejusdem    señala   que  “además  de los estímulos establecidos por la ley,  el    decreto    de    salarios    que    expida   el   Nacional,   (sic)  podrá  establecer  compensaciones  económicas,  de  acuerdo con las disponibilidades presupuestales”.   

Como se observa, las reglas constitucionales  y  legales referidas a la determinación del régimen salarial y prestacional de  los  docentes  del  Estado se dirigen a reafirmar que corresponde al Congreso de  la  República,  de manera privativa la definición, a través de una ley marco,  de  los  criterios  generales  que  deberá tener en cuenta el Gobierno Nacional  para  la definición concreta de la materia mencionada.  Bajo esta lógica,  las  normas  orgánicas  y  ordinarias  que  regulan la prestación del servicio  educativo,  vinculan  la  definición  particular  de  dicho régimen salarial y  prestacional,  a  fin  de  dar  eficacia  a  las  previsiones  contenidas  en el  artículo 150-19, literales e) y f) de la Carta Política.   

3.2.6.  Sin  embargo,  como lo evidencia la  objeción  presidencial planteada, pudiera encontrarse para el presente tópico,  una  tensión  entre  las  normas  superiores  citadas  y  otros  preceptos  que  conforman  el  bloque  de constitucionalidad, los cuales confieren competencia a  las  autoridades  territoriales  para  regular  lo  atinente  a  las  escalas de  remuneración  de  los  distintas  categorías de empleo en las administraciones  departamentales, distritales y municipales.    

En  efecto,  según  lo pone de presente el  Gobierno  Nacional  en  su  objeción,  el  artículo  300-7 C.P. confiere a las  Asambleas  la  competencia  para  determinar la estructura de la administración  departamental,  las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración  correspondiente  a sus distintas categorías de empleo.  De forma análoga,  el  artículo 313-6 adscribe idéntica potestad a los concejos, en el ámbito de  la  administración  municipal.   Igualmente,  en relación concreta con la  distribución  de  las competencias en materia educativa, el artículo 6.2.3. de  la  Ley  715/01  confiere  a  los  Departamentos  la  función  de  “administrar,   ejerciendo   las   facultades   señaladas  en  el  artículo  153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal  docente  y  administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta  de   cargos  adoptada  de  conformidad  con  la  presente  ley.”  Igual  competencia  es  adscrita  a  los  distritos y los municipios  certificados, en los términos del artículo 7.3. de la Ley 715/01.   

Estas  disposiciones, a juicio del Gobierno  Nacional,  llevarían  a  considerar  que  el  Congreso  no está facultado para  reconocer  la  bonificación  a  favor  de los docentes estatales que laboran en  áreas  de difícil acceso, puesto que esa materia, en tanto refiere al régimen  salarial  administrado  por  las  entidades territoriales, debe ser regulada por  éstas.   Empero, la Corte advierte que la jurisprudencia constitucional ha  planteado  las  reglas que armonizan las disposiciones citadas con los preceptos  superiores  que  adscriben a la acción coordinada del Legislador y el Ejecutivo  el reconocimiento jurídico de dicho emolumento.   

En  efecto, mediante la sentencia C-1218/01  (M.P.  Álvaro  Tafur  Galvis),  la  Corte  analizó  la  constitucionalidad del  artículo   134  de  la  Ley  115/94  –  General  de  Educación  –,29  norma que establecía que “los docentes  estatales  que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación  crítica  de  inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación  especial  y  de  una  disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro  del    escalafón,    según    reglamentación    que    expida   el   Gobierno  Nacional”.  El  cargo en contra de esta disposición  se  fundaba  en  considerar,  entre  otros  argumentos,  que  la  decisión  del  Legislador    de   reconocer   una   bonificación30  a favor de los docentes que  prestaran  sus  servicios  en  las  condiciones  previstas  en la norma acusada,  desconocía  la  autonomía  presupuestal  y administrativa que la Constitución  reconoce a las entidades territoriales (Art. 287 C.P.).    

Para resolver este cuestionamiento, la Corte  realizó  las  consideraciones siguientes que, en razón de su importancia nodal  para  resolver  el  problema  jurídico  materia  de  este  apartado,  la  Corte  considera      pertinente      transcribir      in  extenso:   

“De conformidad con el artículo 150-19-  literales  e)  y  f)  de  la  Carta, compete al legislador y al Presidente de la  República  regular  la  materia  salarial  y  prestacional  de  los  servidores  públicos  y  el  régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores  oficiales.   

(…)  

(…)  

En lo relativo al ámbito territorial, cabe  destacar  que  la  facultad  de  fijar el régimen de salarios de los servidores  públicos  corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma  ya  enunciada.  A  partir  de  esa  fijación,  procede  la intervención de los  concejos  municipales  y  las  asambleas  departamentales,  por  mandato  de los  artículos  313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria  (sic),  con  el  fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de  salarios.   

Efectivamente,  con  base  en  el  máximo  salarial  previamente  delimitado  por  el gobierno nacional, los alcaldes y los  gobernadores  señalan  las  escalas  de  remuneración  correspondientes  a las  distintas  categorías  de  empleos,  en  lo  que se ha denominado un proceso de  definición  armónica  entre  las  distintas  autoridades que intervienen en el  mismo.  En  cambio,  respecto  del  régimen  de  prestaciones  sociales  de los  empleados   públicos  territoriales,  la  competencia  es  indelegable  en  las  corporaciones  públicas  territoriales  y  éstas no podrán arrogárselas, por  expresa prohibición constitucional.   

Ahora bien, la norma enjuiciada, esto es el  artículo  134  de  la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) al establecer  la  bonificación  especial  en  beneficio de los docentes estatales que presten  sus  servicios  en  zonas  de  difícil  acceso  o  en  situación  crítica  de  inseguridad  o  mineras, no significa, como lo informa el actor, desconocimiento  de  las  competencias  de  las  corporaciones  administrativas  de las entidades  territoriales  –concejos y  asambleas-  ni  de  los  jefes  de  la administración municipal y departamental  –alcaldes y gobernadores-   

Por  el contrario, la decisión de adoptar  la  citada  bonificación  especial de los docentes estatales encuentra respaldo  en  el  mandato  constitucional  del artículo 150-19, pues el señalamiento del  régimen  salarial  y  prestacional  de  los  empleados públicos pertenece a la  órbita  de  competencia del Congreso y del Presidente de la República, como ya  se  ha  anotado.  La  distribución  constitucional  de esta competencia pone de  presente  que  la autonomía administrativa de las entidades territoriales no es  absoluta,  como  equivocadamente plantea el accionante, y que la misma se ejerce  dentro de los límites que le fijen la Constitución y la ley.   

(…)  

Entonces,  con  base en la consideraciones  establecidas  y  en  los  criterios  resaltados  de  las  providencias  de  esta  Corporación,  anteriormente destacadas, debe concluirse que la fijación de una  bonificación  especial  en  favor  de  los docentes estatales que presenten sus  servicios  en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o  mineras,  no  configura  una  invasión de las competencias de las corporaciones  públicas   de  elección  popular  de  los  niveles  territoriales,  que  pueda  catalogarse  como  vulneratoria  del  principio  de  autonomía de las entidades  territoriales  contenido  en  el artículo 287 superior,  pues se trata del  ejercicio  de  una  potestad  legislativa  para  efectos  del  señalamiento del  régimen  salarial  de  los  docentes  estatales  como servidores públicos, que  encuentra  total  asidero  en  el mandato contenido en el artículo 150-19 de la  Carta  Política.  Por  lo  expuesto,  no hay lugar a  aceptar  la  acusación  del  actor en contra del artículo 134 de la Ley 115 de  1994   por   violación   del   mencionado   artículo   287  constitucional.”  (Subraya fuera de texto).   

Como  se observa, la Corte en esa sentencia  adoptó  una  fórmula  de  armonización  entre el principio de Estado unitario  (Art.  1º  C.P.)  y  el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las  entidades  territoriales,  la  cual  se  proyecta en la definición de la escala  salarial  de  los  empleos  que  ejercen  los  servidores  públicos adscritos a  ellas.   De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde  proferir  una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los  servidores  del  Estado,  a  partir de la cual el Gobierno Nacional determinará  los   aspectos   particulares   y   concretos  de  dicho  régimen.   Estos  presupuestos  normativos  sirven  de  marco  legal  para  que  los  órganos  de  representación  popular  de las entidades territoriales, ejerzan la competencia  constitucional    de   definir   las   escalas   salariales   de   los   empleos  correspondientes.   

A este respecto debe resaltarse que el grado  de  autonomía  que  la  Constitución reconoce a las entidades territoriales no  tiene  carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de  sus  intereses  se  ejerce  dentro  de los límites de la Constitución y la ley  (Art.  287  C.P.).  En  igual  sentido,  esa  comprensión  de  la autonomía es  corolario  de  lo  previsto  en el artículo 388 Superior, que establece que las  competencias  atribuidas  a los distintos niveles territoriales serán ejercidas  conforme  a  los  principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en  los  términos  que  establezca  la  ley.   En  ese  sentido,  la  presunta  antinomia  entre  las  disposiciones  de  la  Carta  Política que reconocen esa  autonomía  y  aquellas  que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de  definir  el  régimen  salarial  y  prestacional de los servidores públicos, es  apenas aparente.    

Ello  debido a que las normas adoptadas por  el  Legislativo  y  el  Gobierno  Nacional  constituyen  el  marco de referencia  vinculante  a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia  para  la  definición  de  escalas  salariales.  Existe, de acuerdo con las  normas  constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía  identificable  entre  los  preceptos  de  orden nacional, que son expresión del  contenido  y  alcance  del  principio  de  Estado  unitario,  y la organización  particular  de  la estructura de las administraciones locales y la previsión de  sus  escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los  poderes territoriales.   

La   existencia   de   esta  fórmula  de  armonización,  empero,  no  significa que el Legislador se encuentre habilitado  para  disponer  cualquier  límite  al ejercicio de las competencias adscritas a  las  entidades  territoriales.  En contrario, disposiciones legislativas de  esa  naturaleza  deberán  consultar  el  grado  de autonomía de las instancias  locales  y, en especial, tendrán que mostrarse en todo caso compatibles con los  derechos  constitucionales  de  las  entidades  territoriales  a  gobernarse por  autoridades  propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar  los  recursos  y  establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus  funciones,  y  participar  en  las  rentas  nacionales  (Art.  287  C.P.).    

A   este   respecto,   la  jurisprudencia  constitucional  ha  identificado  el contenido del núcleo esencial del grado de  autonomía  de las entidades territoriales, el cual define, a su vez, el límite  para   la   actividad   del   Legislador   en  relación  con  las  competencias  mencionadas.   Sobre  esta  materia,  la  sentencia  C-540/01  (M.P.  Jaime  Córdoba Triviño), expuso las consideraciones siguientes:   

“La  autonomía,  al ser gubernamental y  administrativa,  se  refiere no sólo a la facultad de dirección política sino  también  a  la  potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta  facultad  debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el  artículo  287.  La  pregunta  que  surge,  en  primer  lugar, es si la potestad  conferida  al  legislador  para definir el ámbito de ejercicio de la autonomía  territorial tiene límites o no?   

En un Estado de derecho no existen poderes  absolutos   conferidos   a   ninguna   autoridad  y  ni  siquiera  un  poder  de  representación   directa   como  es  el  legislativo  tiene  esa  facultad.  En  consecuencia  ¿cuáles  son los límites del legislador para definir el ámbito  de  la  autonomía  territorial?  La  Corte  en repetidas oportunidades ha hecho  referencia  a  la  necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad  nacional  y  el  principio  de autonomía territorial buscando principalmente la  armonía.31   El  equilibrio  entre  el  poder  central  y  la autonomía  territorial  constituye  limitaciones  recíprocas.  Así, si la unidad nacional  prevalece  de  conformidad  con lo dispuesto en la Carta Política al establecer  que  la  autonomía  debe  desarrollarse dentro de los límites previstos por la  Constitución  y la ley, la reglamentación debe respetar a su vez, el contenido  esencial de la autonomía territorial.   

El artículo 287 de la Constitución define  las  competencias  propias  de  los  entes  territoriales  y  los aspectos allí  previstos  se  consideran  indispensables para la configuración del concepto de  autonomía.  Este  núcleo  esencial debe ser respetado por el legislador porque  el   principio   de   autonomía   es   un   componente   esencial   del   orden  constitucional.   

El  núcleo  esencial  de  la  autonomía  territorial  se  deriva  de  la  posibilidad de gestionar sus propios intereses,  entendida  como  la  facultad  de  constituir sus propias formas de gobierno, de  administración   local.   La   cercanía   y   eficiencia   que   persigue   la  descentralización  y  la  presencia autónoma de las instituciones estatales en  conexión  directa  con  las  comunidades, tienen recíprocamente constituida la  reserva  que  se  confiere  al ente central de representar el interés nacional,  resguardo del principio de unidad.   

Entonces,  la  facultad  legislativa  para  definir  el  ámbito  de  la  autonomía territorial está limitada tanto por la  imposición  constitucional  que  salvaguarda  la  autonomía territorial (C.P.,  art.  1º)  como  por  los  principios de fundamentalidad del municipio y los de  coordinación,    concurrencia    y    subsidiariedad   (C.P.,   arts.   288   y  311).”   

Trasladados estos argumentos a la objeción  propuesta  por  el  Presidente  de  la  República,  considera  la  Sala  que la  decisión  del  legislador de otorgar una bonificación a los docentes estatales  que  prestan  sus  servicios  en  zonas  de difícil acceso, es expresión de la  potestad  que  le  adscribe  el  artículo 150-19, literales e) y f) de la Carta  Política.  A  su  vez,  tal  decisión  legislativa no se contrapone al núcleo  esencial  antes  descrito,  puesto  que  no  interfiere  en  la  posibilidad  de  autogestión  de  los  intereses  locales,  ni  impide el ejercicio pleno de las  competencias  constitucionales  previstas en el artículo 287 Superior.  En  consecuencia,  debe  desestimarse  la  censura  propuesta  y, por ende, declarar  infundada  la  objeción  basada  en  la  afectación  de  la  autonomía de las  entidades territoriales.   

3.3.1.  El  Presidente  de  la  República  sostiene  que la bonificación prevista en el proyecto de ley acusado contraría  el  artículo 21 de la Ley Orgánica 715/01.  Ello debido a que dicha norma  establece  que  con cargo a los recursos del SGP no podrán crearse prestaciones  ni  bonificaciones  por  parte  de  las  entidades  territoriales;  “por  lo que se puede concluir que, por un lado, la posibilidad de  crear  tales  bonificaciones  radica  en cabeza de las entidades territoriales y  por   otro,   que  tales  bonificaciones  deben  ser  financiados  con  recursos  diferentes  a  los  del Sistema General de Participaciones”.     

Ante esta objeción, tanto el Congreso como  el  Procurador  General  coinciden  en  que  el contenido del proyecto de ley es  compatible  con  la  normatividad  orgánica,  habida  cuenta  que  se  limita a  reproducir  el  sentido  de  disposiciones  de  la  Ley  715/01  que facultan al  Gobierno  Nacional  para  reconocer  bonificaciones  a  favor  de  los  docentes  estatales.    

3.3.2. Para resolver esta objeción, la Sala  parte   de   considerar  que  si  bien,  en  un  sentido  formal,  la  objeción  presidencial  es  de  carácter  legal y, por ende, no supone la contraposición  entre  la  disposición cuestionada y la Carta Política; no es menos cierto que  según  lo  reglado  en  el artículo 151 Superior, el ejercicio de la actividad  legislativa  está  supeditado  al contenido de las leyes orgánicas, previsión  constitucional  que permite a la Sala pronunciarse sobre la materia expuesta por  el Gobierno Nacional.   

Verificado lo anterior, la Sala advierte que  conforme  a  las  consideraciones realizadas en apartado anterior de este fallo,  el  reconocimiento  de  la bonificación a los docentes estatales que laboran en  zonas  de  difícil acceso, es un asunto que puede válidamente ser regulado por  el  Congreso,  con  base  en  la  competencia  prevista  en el artículo 150-19,  literal e) de la Carta Política.   

Dilucidado este aspecto, la Corte considera  que  la objeción planteada por el Gobierno Nacional es infundada, puesto que se  basa   en  una  lectura  errónea  y  descontextualizada  de  las  disposiciones  orgánicas  que  estima  vulneradas.   En efecto, el artículo 21 de la Ley  715/01,  encargado  de  regular la materia de los límites al crecimiento de los  costos  relacionados con la prestación del servicio educativo por las entidades  territoriales,  prescribe  que  “los compromisos que  adquieran  los  departamentos,  distritos  y  municipios  certificados  para  la  prestación  de  los  servicios  educativos  a su cargo, cuando se adquieran con  recursos  del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de  la   participación   para   educación,   en  la  respectiva  vigencia  fiscal,  certificada  por  el  Departamento  Nacional  de  Planeación, para cada entidad  territorial.”    

En  ese  mismo  marco de límites, la norma  prevé  que  “con  cargo  a los recursos del Sistema  General  de  Participaciones  no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones  por  parte  de  las  entidades  territoriales.”  Debe  resaltarse  que  la restricción que plantea este último precepto, se relaciona  con   la  posibilidad  que  las  autoridades  locales  creen  la  prestación  o  bonificación  con  cargo  al  SGP,  lo  que  no  es incompatible con que sea el  Legislador  o  el  Gobierno  Nacional, conforme a los presupuestos generales que  aquel  determine,  el  que reconozca dicha bonificación. Y es precisamente bajo  esa  hermenéutica  de  la norma citada que el artículo 24 de la Ley 715/01, al  establecer  las  reglas  para  la  sostenibilidad  del SGP en materia educativa,  indica  que  “los  docentes  que  laboran  en áreas  rurales   de   difícil   acceso   podrán   tener  estímulos  consistentes  en  bonificación,  capacitación,  y  tiempo,  entre  otros,  de conformidad con el  reglamento  que  para  la  aplicación  de  este  artículo  expida  el Gobierno  Nacional.”   

3.3.3. En conclusión, el Ejecutivo funda su  objeción  en  una disposición orgánica que, antes bien, es consistente con la  competencia  del  Congreso  y  del Gobierno Nacional para fijar bonificaciones a  favor  de  los  docentes  estatales  que laboran en zonas de difícil acceso con  cargo  al  SGP.   Este  razonamiento,  del mismo modo, es compatible con la  potestad   constitucional   que   tienen   esas  instancias  de  representación  democrática  para  determinar  el  régimen  salarial  y  prestacional  de  los  servidores  públicos.   Por  lo  tanto,  la  objeción  presidencial a ese  respecto carece de sustento.   

3.4.    Objeción    fundada   en   el  desconocimiento  de  las competencias adscritas a las entidades territoriales en  materia educativa   

3.4.1. El Gobierno Nacional sostiene que el  enunciado  normativo  del  artículo 2º del proyecto de ley, según el cual con  cargos  a  los  recursos  del  SGP, destinados a mantener, evaluar y promover la  calidad  educativa,  se  contratarán  anualmente  la  capacitación de docentes  vinculados  para  el  servicio  en  zonas  de  difícil  acceso, es contraria al  artículo  151 de la Carta Política, puesto que desconoce las normas orgánicas  que  confieren  a  los  Departamentos,  Distritos  y Municipios certificados, la  aplicación  y  ejecución  de  los  planes  de mejoramiento de la calidad de la  educación  en  su  jurisdicción  (Arts. 6.2.9. y 7.11 de la Ley 715/01).    

3.4.2.   De  manera  similar  a  como  se  estableció  en  el  acápite  anterior,  la  Corte  considera  que la objeción  presidencial  se  funda  en una interpretación equivocada de la norma orgánica  que  se  estima  violada  y  del  texto  del  proyecto de ley objetado.  La  previsión  del  legislador,  según  la  cual deberán crearse, con cargo a los  recursos  del  SGP,  programas  de  capacitación  de los docentes estatales que  laboran  en zonas de difícil acceso, en nada contradice las competencias de las  entidades   territoriales   para   aplicar   y   ejecutar   dichos   planes   de  mejoramiento.   En  efecto,  lo  que  plantea  el  precepto  objetado es la  necesidad  de  ejecutar tales programas de capacitación, sin que defina aspecto  alguno  relativo  a la implementación concreta de esa política pública.   Así,  en  estricto cumplimiento de la distribución de competencias que realiza  la  normatividad  orgánica,  corresponderá  a  los  Departamentos, Distritos y  Municipios  certificados  el  desarrollo de las políticas en materia educativa,  entre   ellas   los   programas   de   capacitación   ordenados  por  la  norma  objetada.   

No  de  otra  manera  se  explica  que  la  normatividad  orgánica  prevea,  como  se  indicó en el apartado anterior, que  puedan   establecerse   con   cargo   a  los  recursos  del  SGP,  programas  de  capacitación  a  favor  de  los  docentes  estatales  que  laboran  en zonas de  difícil  acceso, de conformidad con el reglamento que  expida  el Gobierno Nacional.  (Ley  715/01.  Art.  24).   Carece  de  sentido  considerar,  a  la luz del  contenido  y alcance del principio de Estado unitario, que la creación de estos  programas  sea  del  resorte  exclusivo  de las entidades territoriales y que su  aplicación  concreta  sea  regulada por el Ejecutivo nacional.  En cambio,  la   normatividad  orgánica  encuentra  su  real  sentido  sobre  la  base  que  (i)  es  el  Congreso  quien  determina       el       programa       de       capacitación      –pudiéndolo  autorizar con cargo a los  recursos   del   SGP   –,  (ii)  corresponde al Gobierno  Nacional  reglamentar esa materia; y (iii) queda   bajo  la  competencia  de  las  entidades  territoriales  la  aplicación  y  ejecución  del  mismo,  de  acuerdo  con  las potestades que le  adscribe  la regulación orgánica y conforme al marco jurídico establecido por  el  Congreso  y  el  Ejecutivo.        

3.5. Conclusión  

La  decisión del Congreso de reconocer una  bonificación  a  los docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso  es  una  expresión  de  la competencia constitucional adscrita por el artículo  150-19  Superior.   Así,  la jurisprudencia de este Tribunal ha fijado una  doctrina  consistente  en  el  sentido  que  prestaciones de esta naturaleza son  compatibles  con  la  autonomía  de  las  entidades  territoriales, en tanto el  diseño  de  competencias  y atribuciones previsto por la Carta Política prevé  que  las  decisiones del Legislador y del Gobierno Nacional respecto al régimen  salarial   de   los   servidores  públicos,  conforma  el  parámetro  para  la  determinación   de   las   escalas   salariales  por  parte  de  las  entidades  territoriales.    

En  consonancia con esta argumentación, la  normatividad   orgánica   en   materia   de   competencias   de  las  entidades  territoriales,   contenida  en  la  Ley  715/01,  reconoce  la  posibilidad  que  reconocer   dichas  bonificaciones  con  cargo  al  SGP  y  de  acuerdo  con  la  regulación  que  sobre  el  particular  expida  el Gobierno Nacional.  Por  ende,  la  Corte comparte la posición expresada por el Congreso y el Ministerio  Público,  en  el  sentido  que  la  disposición  objetada,  en  buena  medida,  reproduce  enunciados  normativos  ya  previstos por el legislador orgánico, lo  que  deja  sin  sustento  la  presunta  contradicción entre estos dos grupos de  previsiones.   

Reglas  similares  se  aplican  para  los  programas  de  capacitación.   A  este  respecto, la Corte concluye que la  orden  del  Legislador de ofrecer dichos programas a los docentes que laboran en  zonas  de  difícil  acceso, es en entero compatible con las competencias que la  normatividad  orgánica  confiere a las entidades territoriales para implementar  y ejecutar sus planes de mejoramiento en materia educativa.   

Así,  las  objeciones  planteadas  por  el  Presidente de la República resultan infundadas.   

IV.  DECISIÓN   

En mérito a las consideraciones expuestas,  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del Pueblo y por  mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

Primero.- Declarar  INFUNDADAS  las  objeciones  presidenciales  formuladas  al  Proyecto  de Ley n.° 065/06 Senado –    206/07   Cámara,   “por  medio  de  la  cual se regula lo atinente a los requisitos y  procedimientos  para ingresar al servicio educativo estatal en zonas de difícil  acceso,  poblaciones especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y  se dictan otras disposiciones.”   

Segundo.-   En  consecuencia  de  lo  anterior  y  exclusivamente  respecto  de  las  objeciones  formuladas     por     el     Gobierno     Nacional,    declarar    EXEQUIBLE  el Proyecto de Ley n.° 065/06  Senado  – 206/07 Cámara,  “por  medio  de  la cual se regula lo atinente a los  requisitos  y  procedimientos  para  ingresar  al  servicio educativo estatal en  zonas  de  difícil  acceso,  poblaciones  especiales  o  áreas  de  formación  técnica o deficitarias y se dictan otras disposiciones.”   

Cópiese,   notifíquese,  comuníquese  al  Presidente  de  la  República  y  al  Presidente del Congreso, insértese en la  Gaceta    de    la    Corte    Constitucional,   cúmplase   y   archívese   el  expediente.   

Presidente  

MAURICIO  GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrado  

            

JUAN CARLOS HENAO  PÉREZ   

Magistrado  

GABRIEL  EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado  

            

JORGE  IVÁN  PALACIO PALACIO   

Magistrado  

CRISTINA PARDO SCHLESINGER  

Magistrada  

CLARA  ELENA REALES GUTIÉRREZ   

Magistrada  

HUMBERTO ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado            

LUIS  ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado (p)  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA  DE MONCALEANO   

Secretaria  General  

    

1  Cfr.  Folio  208-210  del  expediente principal.   

2  Cfr.  Folio  191-194  del  expediente principal.   

3  Cfr.   Folio   167   del  expediente principal.   

4  Cfr.  Folios  170-173  del  expediente principal.   

5  Cfr.   Folio   163   del  expediente principal.   

6  Cfr.   Folio   162   del  expediente principal.   

7  Cfr.  Folio  147-148  del  expediente principal.   

8  Cfr.  Folios  125-127  de  expediente principal.   

9  Cfr.   Folios  53-54  del  expediente principal.   

10  Cfr. Folio 68 del expediente  principal.   

11  Cfr.   Folios  90-91  del  expediente principal.   

12  Cfr.  Folios  40  y  41 del  expediente principal.   

13  Cfr.   Folios  34-36  del  expediente principal.   

15  Sobre  el  particular, el Informe de objeciones refiere los artículos 115 y 175  de la Ley 115/94.  Estas normas establecen lo siguiente:   

ARTÍCULO  115.  RÉGIMEN  ESPECIAL  DE  LOS  EDUCADORES  ESTATALES.  El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá  por  las  normas  del  régimen  especial del Estatuto Docente y por la presente  Ley.  El  régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en  la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley.   

De  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  artículo  53  de  la Constitución Política, el estado garantiza el derecho al  pago   oportuno   y   al   reajuste  periódico  de  las  pensiones  y  salarios  legales.   

En  ningún  caso  se podrán desmejorar los  salarios y prestaciones sociales de los educadores.   

ARTÍCULO   175.   PAGO   DE   SALARIOS  Y  PRESTACIONES  DE  LA  EDUCACIÓN  ESTATAL. Con los recursos del situado fiscal y  demás  que  se  determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo  estatal,  garantizando  el pago de salarios y prestaciones sociales del personal  docente,  directivo  docente  y  administrativo  de la educación estatal en sus  niveles  de  educación  preescolar,  básica  (primaria  y secundaria) y media.  Estos   recursos   aumentarán   anualmente   de  manera  que  permitan  atender  adecuadamente este servicio educativo.   

PARÁGRAFO.  El  régimen  salarial  de  los  educadores  de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental,  distrital  o  municipal  se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4 de  1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.   

A este respecto debe tenerse en cuenta que la  Ley 60/93 fue derogada por la Ley Orgánica 715/01   

16  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.   

17  Cfr.  Folios  4-5 (reverso)  del cuaderno de pruebas 1.   

18  Cfr. Folio 16 del expediente  principal.   

19  Cfr.  Folio 216 del cuaderno  de pruebas 4.   

20 Al  respecto,  en  el  Acta  citada,  en  la  página 28 de la Gaceta 7-09 se lee lo  siguiente:   

“La  Presidencia  indica  a la Secretaría  continuar con el siguiente informe de objeciones.   

Proyecto  de ley número 065 de 2006 Senado,  206  de  2007  Cámara, por medio de la cual se regula  lo  atinente  a  los requisitos y  procedimientos para ingresar al servicio  educativo  estatal  en  las  zonas  de difícil acceso, poblaciones especiales o  áreas   de   formación   técnica   o   deficitarias   y   se   dictan   otras  disposiciones.   

La  Presidencia concede el uso de la palabra  al honorable Senador Carlos Roberto Ferro Solanilla.   

Palabras del honorable Senador Carlos Roberto  Ferro Solanilla.   

Con la venia de la Presidencia hace uso de la  palabra  el  honorable  Senador  Carlos  Roberto  Ferro  Solanilla, quien  da  lectura al informe para segundo debate presentado por la  Comisión  Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las Objeciones  formuladas  por  el Ejecutivo al Proyecto de ley número 065 de 2006 Senado, 206  de  2007  Cámara, por medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y  procedimientos  para  ingresar  al  servicio  educativo  estatal en las zonas de  difícil  acceso,  poblaciones  especiales  o  áreas  de  formación técnica o  deficitarias y se dictan otras disposiciones.   

Gracias  señor  Presidente,  simplemente en  relación  con  ese  proyecto,  se  presentó  un  error  en  el título, que se  corrigió  y  que  por lo tanto se  está presentando como una proposición  que  ha sido publicada en relación con lo que corresponde a la contratación de  maestros  en  zonas de difícil acceso y para corregirlo se hizo tanto en Senado  y  Cámara y es lo que estamos presentando  para que se vote en esa materia  como se presenta en la respectiva proposición.   

Leído  y  cerrado  el Informe de Objeciones  donde  se  declaran  infundadas  las Objeciones del Ejecutivo, la Presidencia lo  somete  a  consideración  de la Plenaria, y esta le imparte su aprobación, por  unanimidad.”   

21  Cfr.   Folios  10-12  del  cuaderno de pruebas 2.   

22  Cfr.  Folio 1 del expediente  principal.   

23  Cfr.  Folios  66  a  67 del  cuaderno de pruebas 3.   

24  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.   

25  Sobre  el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folio  103 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:   

“Secretario  General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:   

Suscriben  este  informe los doctores Carlos  Ferro  Solanilla,  Miguel  Ángel  Galvis  Romero,  Efraín  Torrado García, se  incluye  el  informe  sobre  la  conclusión  que  dice  lo  siguiente: Desistir  (sic)  el  articulado  del  Proyecto  de  ley  antes mencionado, de acuerdo a las consideraciones expuestas.  Someta el informe leído, señor Presidente.   

Dirección de la Sesión por la Presidencia,  doctor Germán Varón Cotrino:   

Se somete a consideración de la Plenaria el  informe  sobre  objeciones presidenciales, se abre su discusión, anuncio que va  a cerrarse. Doctor Galves.   

Intervención  del  honorable  Representante  Carlos  Arturo  Galves  Mejía (la información se toma  textualmente   de  la  Gaceta  del  Congreso  866/08)  :   

Gracias Presidente.  

Participé en la Comisión Accidental que se  conformó.  La  idea  es  rechazar las objeciones presidenciales, por cuanto una  equivocada  interpretación frente a lo que era el reconocimiento a los docentes  en  zonas  apartadas  y  de difícil acceso. Se hizo la respectiva sustentación  jurídica  igualmente,  por  el doctor Solanilla del Senado y quien les habla, y  otro  Senador  que  nos  acompañó,  y  acordamos,  no  aceptar esas objeciones  presidenciales.   

El informe está direccionado de esa manera y  lo  que  buscamos,  es  que  se  apruebe  el informe que presentamos aquí en la  honorable Cámara.   

Dirección de la Sesión por la Presidencia,  doctor Germán Varón Cotrino:   

Continúa  la  discusión,  anuncio que va a  cerrarse, queda cerrada ¿La aprueba la Plenaria?   

Secretario  General  doctor  Jesús  Alfonso  Rodríguez C.:   

Aprobado     el     informe     señor  Presidente.”   

26  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-1218/01, M.P. Álvaro Tafur Galvis.   

27 Bajo  esta  perspectiva,  el régimen particular de los docentes estatales había sido  regulado  en  el  Decreto 2277/79, la Ley 91 de 1989 y la Ley 60 de 1993, normas  anteriores  a  las  que  actualmente  regulan la materia, esto es, la Ley 115/94  –  General de Educación,  la Ley Orgánica 715/01 y el Decreto Ley 1278/02.   

28 El  Acto  Legislativo  01 de 2001 reformó los artículos 347, 356 y 357, con el fin  de   establecer   la   regulación   constitucional   del   Sistema  General  de  Participaciones.   

29 Debe  acotarse  que este precepto fue expresamente derogado por el artículo 113 de la  Ley 715/01.   

30 La  jurisprudencia  constitucional  se  ha ocupado, del mismo modo, de establecer la  naturaleza  jurídica  y  la  justificación  en  la  Carta  Política,  de  las  bonificaciones  que  el  Legislador reconoce a los docentes que laboran en zonas  de  difícil  acceso.   Sobre  el particular, la sentencia C-1278/01, antes  citada,  la Corte señaló:  “ … [dicho]   estímulo  económico crea  incentivos  dentro  del  grupo de los docentes estatales para que laboren en las  zonas  del  país  que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas,  logrando  conciliar la realización del derecho fundamental de las personas a la  educación  (CP  arts.  2º  y  67),  la  prestación  de la misma como servicio  público  en  forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas  zonas  del  país  y  ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el  sistema  educativo,  especialmente  en  el  grupo  de  los  niños, a fin de que  accedan  al  conocimiento,  a  la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y  valores  de  la  cultura  (CP  arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución  económica  que  compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los  docentes  beneficiarios  de  la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en  “condiciones   dignas   y   justas”   (CP,   art.   25).   (…)   La  misma  proporcionalidad  puede  también  apreciarse  en el ámbito del cumplimiento de  los  fines  estatales,  pues  además  de garantizar la prestación del servicio  público  de  la  educación,  en  forma continua y permanente, se posibilita la  materialización   de   principios   constitucionales   indispensables  para  la  consolidación  de  un  Estado  social  de  derecho, como así sucede con los de  participación  ciudadana  en  la  vida  económica, política, administrativa y  cultural  de  la  Nación,  con  el  pluralismo,  la tolerancia, el respeto a la  dignidad  humana,  básicos  en  la  formación  y  desarrollo  de una identidad  nacional dentro de una cultura democrática”   

31                      Ver  por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón  y  C-535  de 1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.