C-179-14

Sentencia C-179/14    

REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Contenido y alcance    

REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Régimen especial para   Bogotá y Cundinamarca.     

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION   LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION   LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de   la Corte Constitucional    

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Significado y alcance    

La jurisprudencia de esta Corporación ha recabado que   la Omisión Legislativa Relativa se presenta en aquellos casos en que el   Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le   corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial,   insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un supuesto de   hecho, una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación   correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en la   Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un determinado   valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta hipótesis, el texto   legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto esencial en su   regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la Carta, con el   fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una violación de un   derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la igualdad o del debido   proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o   discriminatorio, y por consecuencia deviene inconstitucional. En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el   conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una   oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la Carta   Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una confrontación de   las disposiciones acusadas y los mandatos superiores    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos    

La jurisprudencia constitucional ha determinado los   requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por   Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas exigencias   especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de una Omisión   Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y pacífica que deben   presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma respecto de   la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la   norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que   por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo   cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición   que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto   legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón   suficiente que justifique la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o   ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la   generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de   la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran   regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y por   consiguiente la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de   justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber   específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para   regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por   consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico   impuesto por el constituyente al legislador.    

AREA METROPOLITANA-Reseña histórica/AREA METROPOLITANA-Régimen   de creación    

AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución anterior    

AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución vigente al momento de la   creación    

AREA METROPOLITANA-Mantenimiento en esencia del régimen anterior    

AREA METROPOLITANA-Condiciones y características para que   proceda su conformación    

(i) La existencia de dos o más municipios que tengan   relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este conjunto de municipios   tenga las características para la conformación de un área metropolitana, (iii)   que se organicen como una entidad administrativa encargada de programas y de   coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su   autoridad; (iv) que esta entidad administrativa racionalice la prestación de los   servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que esta entidad   administrativa ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la ley de   ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen   administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice   que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las   respectivas autoridades municipales; (viii) que esta misma ley señale la forma   de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los   municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y   los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus   atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las   áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley.    

AREA METROPOLITANA-Diferencias de régimen anterior/AREA METROPOLITANA-Previa   consulta popular    

AREA METROPOLITANA-Naturaleza jurídica    

AREAS METROPOLITANAS-Materias   que son reserva de ley orgánica    

En cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas   Metropolitanas es de recordar que por disposición expresa del Constituyente,   teniendo como base el artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son   reserva de la ley orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su régimen   administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de   participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de   administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares que   decidan la vinculación de los municipios.    

AREA METROPOLITANA-Excepción constitucional en juicio de   igualdad respecto del caso del Distrito Capital    

Referencia: expediente D-9867    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la   Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se   expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”    

Actor: Guillermo Francisco Reyes   González    

Magistrado  Ponente:    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de   dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente   Sentencia.    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, el   ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y el artículo   39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994   y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma   demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.776 del 29 de abril de   2013:    

“LEY 1625 DE 2013    

(abril 29)    

Diario Oficial No. 48.776 de 29 de abril de   2013    

CONGRESO DE LA República    

Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las   Áreas Metropolitanas.    

EL Congreso DE COLOMBIA    

DECRETA:    

TÍTULO I.    

CAPÍTULO I.    

OBJETO, NATURALEZA,   COMPETENCIAS Y FUNCIONES.    

ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto dictar   normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político,   administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la   Constitución Política y la Ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con   sus funciones.    

La presente Ley, deroga la Ley 128 de 1994 y articula la normatividad relativa   a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de   1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios,   entre otras.    

PARÁGRAFO. La presente Ley no aplicará para el caso de   Bogotá, Distrito Capital y sus Municipios  conurbanos, los cuales tendrán una   Ley especial.    

III. LA DEMANDA    

El ciudadano Guillermo Francisco Reyes   González, considera que la Ley 1625 de 2013 en el parágrafo del artículo 1º y en   el artículo 39 de esa normativa, infringe la Constitución Política en sus   artículos 13, 325 y 326 CP, presentando los siguientes argumentos:    

1. Indica que para hacer el análisis debe remitirse a   los artículos 319, 325 y 326 de la Constitución Política, al igual que a las   Leyes 128 de 1994, 388 de 1997, 1454 de 2011, 1496 de 2011 y a la propia norma   demandada Ley 1625 de 2013. A este respecto afirma que los artículos Superiores   que se consideran vulnerados se refieren a las Áreas Metropolitanas; y las leyes   mencionadas tratan sobre los Municipios  y Distritos Especiales. Observa que en   el artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 queda claro hasta dónde llega el ámbito de   competencia del Congreso para expedir la regulación sobre Áreas Metropolitanas,   lo que dio lugar a la expedición de la Ley y los artículos que se acusan.    

En   este sentido, considera que la Ley 1625 de 2013 excluye sin justificación   constitucional o jurídica del objeto de su regulación al Distrito Capital y sus   Municipios colindantes de Cundinamarca.    

2. Señala que la Ley acusada no reguló en su integridad   la conformación de Áreas Metropolitanas como debía hacerlo, y por tanto no   permite determinar la conformación de una Área Metropolitana para el Distrito   Capital y los municipios colindantes, dejando un vacío normativo a este respecto   entre la fecha en que entre en vigencia la ley misma y el momento en que sea   regulado dicho aspecto por una ley especial. Por tanto, considera que es   evidente la discriminación, en tanto le confiere a otros distritos el poder de   conformar Áreas Metropolitanas, mientras que le niega dicha posibilidad al   Distrito Capital, con lo que a su juicio es clara la violación del art. 13   Superior, lo que además de afectar al Distrito Capital, afecta también a los   Municipios  colindantes con éste.    

3. En armonía con lo anterior, argumenta que existe una   clara Omisión Legislativa Relativa en el parágrafo demandado del artículo 1º y   en el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, ya que se desconoce el derecho de los   Municipios  colindantes al Distrito Capital a conformar una Área Metropolitana.   Lo anterior, porque estos territorios tendrán una Ley especial, es decir,   mientras no se expida dicha Ley estos entes territoriales serán privados, sin   justificación, de los beneficios y concesiones que trae la Ley sobre Áreas   Metropolitanas.    

4. Igualmente, afirma que se vulnera el artículo 325   Superior porque esta norma superior garantiza la posibilidad al Distrito Capital   de conformar un Área Metropolitana con los Municipios  circunvecinos, mientras   que la ley demandada al entrar en vigencia impide que se conforme dicha Área   Metropolitana.    

5. Considera que el Congreso vulneró el derecho   adquirido por el Distrito Capital y Municipios colindantes de conformar un Área   Metropolitana reconocido por la Constitución y la Ley 388 de 1997, sin dejar la   posibilidad de hacerlo porque establece un régimen excluyente para los   mencionados entes territoriales.    

6. Sostiene que la Omisión Legislativa Relativa se   constata en el presente caso ya que se evidencia el cumplimiento de los   requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado para que ésta se   configure:    

(i) En primer lugar, considera que la norma que se   puede predicar es la acusada, Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1 parágrafo y 39   de la Ley 1625 de 2013, la cual vulnera los arts. 13, 325 y 326 superiores.    

(ii) En segundo lugar, evidencia que las normas   demandadas excluyen de las consecuencias jurídicas previstas sobre conformación   de Áreas Metropolitanas para los demás distritos y municipios del país, al   Distrito Capital y a los Municipios colindantes del departamento de   Cundinamarca, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto   normativo cuestionado. En consecuencia, afirma que se hace evidente la omisión   en los preceptos demandados que vulneran los artículos 13, 325 y 326 de la   Constitución Política.    

(iii) En tercer lugar, a su juicio no existe una   justificación objetiva y suficiente que acredite el trato diferenciado entre el   Distrito Capital y sus municipios circunvecinos y los demás distritos y   Municipios para conformar Áreas Metropolitanas.    

(iv) En cuarto lugar, en su criterio se evidencia una   clara discriminación frente al Distrito Capital y los Municipios colindantes   respecto de los demás territorios, al excluirlos del derecho que tienen, lo cual   califica como una desigualdad negativa, injustificada, arbitraria e irrazonable.    

(v) En quinto lugar, observa un incumplimiento de los   deberes del legislador, especialmente el de garantizar los derechos   fundamentales de los entes territoriales, como el derecho a la igualdad, con el   fin de conformar Áreas Metropolitanas. Lo anterior, ya que antes de la   expedición de la Ley 1625 de 2013 todos los Distritos y Municipios  tenían la   misma legislación, y con la exclusión al Distrito Capital y los entes   territoriales colindantes, lo que se configura es una Omisión Legislativa   Relativa.    

7. De conformidad con lo expuesto, en su criterio   existe claramente una Omisión Legislativa Relativa por lo que solicita a la   Corte que declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas, ya que se   excluye de la reglamentación legal acusada a los entes territoriales mencionados   y se vulnera las garantías constitucionales de los artículos 13, 325, y 326 CP.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

El   Ministerio de Vivienda, Ciudad   y Territorio intervino a través de   apoderado judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:    

(i) Indica que   el artículo 322 de la CP señala a Bogotá como capital de la República y del   departamento de Cundinamarca, el cual se organiza como Distrito Capital y su   régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución   y la Leyes especiales que para el mismo se dicten. Igualmente el art. 325   Superior confirma esto mismo, razón por la cual el Congreso de la República se   reservó la facultad para expedir posteriormente una Ley especial para el   Distrito Capital, dada sus características particulares, por cuanto son   totalmente distintas en relación con las demás Áreas Metropolitanas ordinarias.    

(ii) Sostiene que este trato especial no constituye una   Omisión Legislativa Relativa, ya que el régimen especial para Bogotá y sus   municipios circunvecinos se justifica en cuanto se debe legislar de manera   especial y particular, teniendo en cuenta el impacto diferencial que tiene sus   relaciones con sus vecinos y su influencia a nivel del país, lo cual no   significa que Bogotá no pueda construir un Área Metropolitana, sino que lo debe   hacer basándose en una Ley que determine sus propias reglas.    

(iii) En cuanto a la Omisión Legislativa Relativa   acusada por el   demandante por no darse tratamiento igual a situaciones similares, subraya que “las   relaciones de Bogotá con sus vecinos no son análogas ni tienen el mismo impacto   del resto de los fenómenos de conurbación o de conformación de Áreas   Metropolitanas”,  lo cual está señalado en el documento  CONPES 3256 de 2003 “Políticas y   Estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región   Bogotá-Cundinamarca”, en el cual se evidencia la situación diferente de   Bogotá y los Municipios  cercanos en el campo económico y sus relaciones   territoriales. En otras palabras, sostiene que ese tratamiento diferencial para   Bogotá y la conformación de su Área Metropolitana se justifica en cuanto debe   tener reglas especiales a todo nivel por su situación especial a nivel nacional.    

2. Ministerio del Interior    

El   Ministerio del Interior intervino a través de apoderado judicial para   solicitar a la Corte declarar   la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1º y del 39 de la Ley 1625 de   2013, con base en las siguientes consideraciones:    

(i) Observa que los argumentos de la demanda no son   claros, ciertos, específicos, pertinentes, ni suficientes; por lo cual la   demanda adolece de elementos para que se pueda llevar a cabo un juicio de   constitucionalidad. A este respecto afirma que el actor carece de la objetividad   necesaria para plantear sus argumentos, y sostiene que el planteamiento de la   demanda es completamente subjetivo porque el actor fundamenta su análisis en una   interpretación vaga y equívoca de la norma acusada, lo cual es claramente ajeno   al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad y por tanto no permite   adelantar un juicio de constitucionalidad.    

(ii) Acerca del cargo de Omisión Legislativa Relativa,   argumenta que la Constitución  Política señala en relación con el régimen   jurídico aplicable a las entidades territoriales, que el Distrito Capital está   sujeto a un régimen especial propio (arts. 322 a 327 CP). Por este motivo,   considera que el legislador expidió los artículos demandados ya que el Distrito   de Bogotá tiene un carácter especial y expedirá una Ley con carácter especial   para regular lo referente a lo ordenado en los artículos 325 y 326 Superiores.   En punto al tema, pone como ejemplo lo que ocurre con el Departamento   Archipiélago de San Andrés que tiene un tratamiento similar al Distrito Capital,   en el que existen normas especiales de orden tributario, administrativo y   electoral.    

(iii) Finalmente sostiene que la argumentación   presentada por el accionante no sustenta materialmente el concepto de violación   de alguna norma superior por tener como argumentación un juicio subjetivo lo   cual no permite adelantar el proceso que pretende de la norma.    

3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República de Colombia    

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a través de   apoderado judicial, solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de   pronunciarse de fondo por franca incompetencia sustancial de los argumentos   presentados por el actor, o que en su defecto, declare la exequibilidad de los   artículos demandados, presentando para ello los siguientes argumentos:    

(i)   Sostiene que la demanda carece de certeza argumentativa al evidenciar que existe   en ella una interpretación equívoca y contraria al texto acusado, ya que en los   artículos en estudio es notorio que el legislador no pretendió prohibir que   Bogotá se convierta en un Área Metropolitana, sino que dada sus características   especiales debía someterse a normas legislativas especiales para ajustarse así a   una forma de organización administrativa. Lo anterior, significa que las normas   acusadas excluyen a la capital respecto del régimen general, pero le reservan   una regulación particular. Para la Secretaría Jurídica de Presidencia esto se   encuentra en armonía con lo estipulado en el artículo 322 de la Carta Política,   en el cual se señala que el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá   será el que definan la Constitución y las Leyes que se dicten en esa materia.    

(ii)   Aduce que tampoco se configura una Omisión Legislativa Relativa porque no se   omite incluir a Bogotá en el régimen de las Áreas Metropolitanas sino que el   legislador le reserva una Ley especial. Esta omisión no existe por cuanto no se   evidencia un vacío normativo ya que el legislador entrega la responsabilidad del   tema a una Ley especial. Adicionalmente, sostiene que en caso tal que existiese   una Omisión Legislativa absoluta no sería una decisión susceptible de control   constitucional, con lo cual trata de mostrar que el demandante hace una   interpretación equivocada del texto, por lo que el cargo carece en su concepto   de certeza.    

(iii) De otra parte, sostiene que el actor tampoco presenta argumentos   para fundamentar el cargo por violación del principio de igualdad, ya que no   demuestra por qué la ciudad deba sujetarse a una regulación general a pesar de   que el artículo 322 CP determina que Bogotá debe regirse por normas especiales,   es decir que en su concepto carecen de certeza sus argumentos.    

4. Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación actuando a   través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse   en relación con la demanda de inconstitucionalidad o en su defecto declarar   exequible las normas acusadas con base en las siguientes razones:    

(i)   Señala que el Congreso en ejercicio de su potestad de configuración legislativa   determina las reglas para la constitución de una Área Metropolitana y que ésta   sea una ley general o específica para el caso particular de Bogotá. En este   sentido indica que en las Leyes 1454 de 2011 y 1625 de 2013 hay omisión   legislativa absoluta por lo cual la Corte, en relación con esta última ley   demandada, también debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo en   relación con la acción de inconstitucionalidad, y en su lugar, considera que   debe exhortarse al Congreso para que expida la legislación en relación con la   conformación del Área Metropolitana de Bogotá y sus Municipios  circunvecinos   conforme al artículo 325 Superior.    

(ii)   Considera que la configuración legislativa del Congreso no lo obliga a regular   en un solo estatuto lo relacionado con las Áreas Metropolitanas, ya que la   ausencia de regulación en relación con este tema relativo a Bogotá es apenas la   expresión de la potestad de configuración legislativa y de un mandato   constitucional, en el cual se señala que debe haber un régimen especial propio   para Bogotá, dada su condición de Distrito Capital.    

(iii)   Afirma que el régimen especial señalado en el párrafo anterior está consagrado   en el artículo 322 Superior en el cual se consagra que este régimen será el que   se determine en la Constitución y la Leyes, lo cual se complementa con lo   contenido en el artículo 325 CP, en el que se indica que el Distrito Capital   podrá conformar un Área Metropolitana y una región con otras entidades   territoriales de carácter departamental. En otras palabras señala que la   exclusión que existe en la Ley 1625 de 2013 parte del desarrollo de un mandato   constitucional y legal.    

(iv) Finalmente, sostiene que al establecerse normas que remiten a una posterior   regulación de los deberes constitucionales, se configura una ausencia total de   legislación con lo que se produce una Omisión Legislativa Absoluta la cual no   está sujeta a control por parte de la Corte Constitucional.    

5. Gobernación de Cundinamarca    

La Gobernación de Cundinamarca rinde concepto dentro de la acción de   inconstitucionalidad radicada en la Corte Constitucional, señalando que la norma   acusada es constitucional, presentando los siguientes argumentos:    

(i) Considera que no existe ninguna   inconstitucionalidad en las normas bajo estudio por cuanto el Distrito Capital y   sus Municipios conurbanos tendrán una Ley especial. Así, en cuanto al régimen   especial para Bogotá y Cundinamarca habrá una Ley la cual determinará las áreas   especiales para la conformación de una Área Metropolitana de la capital y los   Municipios  colindantes del departamento. Además indica que el legislador sí   determinó cómo deben conformarse estas Áreas Metropolitanas, lo cual hará el   Congreso a través de una Ley que será expedida para su caso en particular.    

(ii) Señala que históricamente los Municipios   colindantes con el Distrito Capital han sido absorbidos por la misma, con lo   cual se elimina todo régimen político administrativo y terminan siendo manejados   estos entes por los gobiernos de turno desconociendo el principio de autonomía e   independencia de los Municipios conurbanos colindantes con Bogotá. Por esta   razón, considera que  el legislador ha considerado necesario dar reglas   especiales para que el departamento de Cundinamarca no disminuya su jurisdicción   territorial al ampliarse las Áreas alrededor del Distrito Capital, ya que con   esto se genera un desequilibrio en el departamento restándole área en su   territorio.    

La Federación Colombiana de Municipios  a través de su Director ejecutivo,   solicita a la Corte Constitucional que se pronuncie con una sentencia   inhibitoria en relación con los planteamientos del demandante, y que además   exhorte al Gobierno y al Congreso para que expidan la Ley que fije las   condiciones con base en las cuales el Distrito Capital y los Municipios    circunvecinos puedan crear un Área Metropolitana, con fundamento en los   siguientes argumentos:    

(i) Señala que el demandante considera violados los   artículos 13, 326 y 325 Superiores, siendo solo éste último el que pueda tener   algún tipo de análisis ya que no encuentra en los argumentos planteados ninguna   relación para analizar los dos primeros mandatos constitucionales, por cuanto no   existen, en su concepto, razones predicables para la vulneración de los mismos.    

(ii) Afirma que en la Constitución el Distrito Capital   no se considera un municipio, por lo que se determinó una norma especial para un   Área Metropolitana extraordinaria y la Ley 1625 de 2013 reitera esta   especialidad en los artículos demandados. Por lo tanto, afirma que no se puede   solicitar que la Corte reconozca una situación de igualdad cuando la misma   Constitución distingue claramente entre municipio y distrito, como dos entidades   distintas. Por lo tanto, considera que no se puede hablar de Omisión Legislativa   Relativa sino de Absoluta, al posponer la fijación de un régimen para que el   Distrito Capital y los Municipios circunvecinos puedan conformar un Área   Metropolitana especial o extraordinaria. Lo anterior, implica en criterio de la   Federación una situación análoga mutatis mutandi a la expuesta en la   sentencia C-1454 de 2011 en donde la Corte se declaró inhibida por hallar una   Omisión Absoluta, pero exhortó al Congreso de la República para regular lo   concerniente al caso que se estudió en la misma sentencia.    

7. Academia Colombiana de Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia rinde concepto a través del   académico designado, con el fin de que los cargos presentados por el demandante   sean desestimados por la Corte Constitucional. Su apreciación se sustenta en los   siguientes argumentos:    

(i) En cuanto al concepto de vulneración del principio   de igualdad, señala que no encuentra que se produzca dicha violación, puesto que   el Congreso en el ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa   decidió establecer una normatividad especial para estas entidades territoriales   en particular, la cual se consagrará en otro concepto legal distinto a la ley   demandada, lo que descarta un trato discriminatorio o desigual injustificado   como lo señala el actor.    

(ii) En relación con los arts. 325 y 326 superiores,   sostiene que tampoco se encuentra vulneración a los mismos, ya que éstos   consagran que el legislador puede configurar legislativamente este tema, lo cual   le fue otorgado por el mismo constituyente al establecer que la posibilidad de   conformar un Área Metropolitana por parte del Distrito Capital y sus Municipios   circunvecinos se determinará mediante una Ley especial.    

8. Universidad de la Sabana    

La Universidad de la Sabana a través del comisionado de la facultad   de Derecho y Ciencias Políticas de esta institución, rinde concepto de apoyo a   la demanda y considera que la misma debe prosperar, dando como argumentos los   que se pasan a señalar a continuación:    

(i) Presenta en su intervención una definición de los   conceptos relativos a Municipios, ordenamiento territorial y Áreas   Metropolitanas. Además considera que obligar a que Bogotá cree un Área   Metropolitana es algo que debe ser confiado a los municipios correspondientes y   a sus intereses particulares, es decir, que constituye un interés netamente   local, lo cual es contrario a lo que pretende el legislador con las normas   demandadas, con lo cual se lesiona los intereses de los municipios afectados   porque su autonomía se quebranta al depender no de sí mismo sino de una Comisión   del Congreso Nacional.    

(ii) Recuerda que las Áreas Metropolitanas no son entes   territoriales, son entidades administrativas de orden territorial frente a las   cuales la capacidad de configuración legislativa es amplia, es decir, estas   Áreas obedecen a principios de descentralización pero sin autonomía política, la   cual sí le es reconocida constitucionalmente a los entes territoriales en los   arts. 1º y 287 Superiores.    

9. Universidad Externado de Colombia    

La Universidad Externado de Colombia considera que se debe declarar la   inconstitucionalidad de las normas en discusión, artículos 1 parágrafo y 39 de   la Ley 1625 de 2013, a partir de las siguientes consideraciones:    

(i) Sostiene que a pesar de que en la demanda hay falta   de claridad en los cargos, considera adecuado que la Corte Constitucional   deduzca que lo que pretende el demandante es demostrar una Omisión Legislativa   Relativa por cuanto hay una ausencia de legislación particular sobre la   posibilidad de constituir Áreas Metropolitanas entre Bogotá y sus Municipios    circunvecinos.    

(ii) En relación con la Omisión Legislativa Relativa   señala que el legislador pudo haber reglamentado un aspecto específico con   relación al régimen de Áreas Metropolitanas específicamente las del Distrito   Capital, pero éste decidió omitirlo expresamente y trasladarlo a una futura Ley,   la cual no se señala cuándo se creará.    

(iii) Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha   establecido los requisitos para entender la procedencia de la Omisión   Legislativa Relativa, de manera que en el caso en estudio considera que se cumplen los requisitos de la   siguiente manera: (i) hay una norma sobre la cual se predica el cargo, (ii) en   estas normas se excluye la consecuencias jurídicas en casos asimilables, (iii) a   pesar de que se le otorga constitucionalmente un tratamiento diferenciado al   Distrito Capital, no existe una referencia expresa o tácita sobre dicho trato   diferenciado salvo el artículo 325 Superior, pero la misma no trae ingredientes   específicos diferenciadores sino que solo señala la causa por la cual se pueden   constituir dichas aéreas, (iv) se configura una desigualdad negativa con los   Municipios  conurbanos y el Distrito Capital, por lo tanto es evidente la   Omisión Legislativa Relativa, lo cual lleva a que sean inexequibles los   artículos en discusión.    

10. Universidad Libre de Colombia    

La Universidad Libre de Colombia interviene a través del coordinador del   observatorio de intervención ciudadana constitucional, para señalar la   constitucionalidad de las normas acusadas, a partir de las siguientes   consideraciones:     

(i) Afirma que la Constitución de 1991 estableció un   régimen especial para el Distrito Capital, como lo consagran los artículos 322 y   ss. de la Carta Política. De esta manera, los arts. 322 a 327 CP establecen un   régimen especial para Bogotá, en donde se define a ésta como la Capital tanto de   Colombia como de Cundinamarca, y tiene la posibilidad de constituir un Área   Metropolitana con la incorporación de Municipios a la Capital, pero prohibiendo   a los ciudadanos de la Capital la participación en la política de estos   Municipios; entre otras medidas.    

(ii) Menciona que Bogotá tiene un régimen especial   distinto a los demás Municipios por su acelerado crecimiento, sus necesidades,   ubicación geográfica, su impacto económico y otros aspectos que no pueden   confundirse con los demás Municipios.    

(iii) Considera que las normas demandadas no riñen con   la Constitución sino que por el contrario reafirman su régimen especial, además,   el excluir a Bogotá de la Ley demandada no implica la violación de las normas   constitucionales señaladas ya que puede existir un régimen especial distinto   para estos entes territoriales  que atienda sus necesidades particulares,   por lo que necesita de un análisis diferencial por parte del Congreso de la   República para finalmente expedir una Ley que permita su implementación.    

La Alcaldía Mayor de Bogotá presenta un escrito extemporáneo en donde   coadyuva las pretensiones del actor, a través del Subdirector Distrital de   Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la Secretaria General de   la Alcaldía Mayor de Bogotá, en donde alega que:    

(i) no existe justificación constitucional para excluir   al Distrito Capital y Municipios circunvecinos de la Ley 1625 de 2013; (ii) no   hay explicación que justifique que el legislador no haya regulado en su   integridad la conformación de Áreas Metropolitanas al excluir al Distrito   Capital y los municipios vecinos para constituir dichas Áreas, con lo que   vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 13 de la CP; (iii) los   artículos demandados desconocen el derecho que constitucionalmente les confiere   a los Municipios  colindantes al Distrito Capital en el art. 326 Superior;   (iv) hasta que no se expida la Ley para el Distrito Capital se priva a los entes   territoriales de los beneficios y concesiones que hay para los demás; (v) no   existe, a pesar de la configuración legislativa del Congreso de la República, la   posibilidad de excluir al Distrito Capital y los Municipios cercanos de la   posibilidad de conformar Áreas Metropolitanas; (vi) esta Ley deja en un limbo   jurídico y legal al Distrito Capital y Municipios conurbanos, lo cual es   inconstitucional; y (vii) que es clara la Omisión Legislativa Relativa por parte   del Congreso, pues al entrar en vigencia la Ley 1625 de 2013 el Distrito Capital   y los Municipios adyacentes quedan excluidos de la posibilidad de conformar   Áreas Metropolitanas, con lo que esta disposición legal incompleta vulnera las   garantías constitucionales que se hallan consagradas en los artículos 13, 325 y   326 Superiores.    

12. Intervención ciudadana    

El ciudadano J. Hernán Ramírez Ortegón, interviene en   la presente Acción de Inconstitucionalidad para solicitar a la Corte abstenerse   de declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1   parágrafo, y 39, basándose en las siguientes consideraciones:    

(i) Señala que es improcedente la presente acción por   cuanto se formula un cargo global, no se precisa en forma clara los cargos en   relación con todos los contenidos de la misma y estas consideraciones planteadas   son de carácter general e histórico. Recuerda los requisitos para las demandas   de acciones públicas de inconstitucionalidad que están contenidos en el art 2º   de la Ley 2067 de 1991, uno de los cuales es el de exponer las razones por las   cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados. En este caso   considera que no se evidencian verdaderos cargos contra las normas demandadas,   ya que éstos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.    

(ii) Argumenta que el legislador no omitió dejar por   fuera de la normatividad orgánica a Bogotá y Cundinamarca, sino que lo que hizo   fue atribuirles un régimen especial. Menciona que el Distrito Capital y los   Municipios  circunvecinos podrán conformar el Área Metropolitana del Distrito   especial, es decir, que éstos tienen la posibilidad, a voluntad, de conformar   esta Área Metropolitana, lo cual es algo otorgado por el Constituyente a los   mismos.    

(iii) Aduce que no hay violación del precepto del   principio de igualdad ya que puede ser descompuesto en cuatro mandatos los   cuales no se ven vulnerados y se refieren a: “a. Un mandato de trato idéntico   a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, b. un mandato de   trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten   ningún elemento en común, c. un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas   situaciones presentan similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más   relevante a pesar de las diferencias y, d. un mandato de trato diferenciado a   destinatarios que se encuentren también en una posición en arte similar y en   parte diverso, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las   similitudes.” Estos conceptos extraídos de la sentencia C-520 de 2012,   evidencian a juicio del ciudadano que no existe violación a las normas   demandadas en razón a que el desarrollo constitucional aquí señalado nos muestra   una perspectiva distinta.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En   cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución   Política, el Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5661   del 1 de noviembre de 2013, solicitó a la Corte declarar exequible los artículos   1 parágrafo, y 39 de la Ley 1625 de 2013, y adicionalmente, exhortar al Gobierno   Nacional y al Congreso de la República para que expidan “la Ley   orgánica especial que regule la facultad del Distrito Capital y los Municipios    conurbanos para conformar un Área Metropolitana”.    

El   problema jurídico que considera hay que resolver es si las disposiciones   demandadas vulneran los mandatos constitucionales consagrados en los artículos   13, 325 y 326 de la Constitución Política al excluir a Bogotá y sus Municipios   circunvecinos de lo estipulado en la Ley 1625 de 2013, los cuales tendrán una   Ley especial que se aplicará a los mismos.  Para analizar el anterior problema   jurídico expone y desarrolla los siguientes argumentos:    

(i)   Sostiene que una Ley que regule un Área Metropolitana entre Bogotá y los   Municipios  colindantes no desconoce el ordenamiento superior, ya que de un   lado, no es imperativo que las normas sobre Áreas Metropolitanas deban estar   contenidas en un solo instrumento legal, y de otro lado, la disposición   contenida en el artículo 322 CP en su inciso segundo indica que “el régimen   político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será el que determinen la   Constitución, las Leyes especiales que para el mismo se dicten y las   disposiciones vigentes para los Municipios”.    

         

(ii) Afirma que el Distrito Capital tiene una singularidad que lo hace diferente   a las demás entidades territoriales de la Nación, lo cual justifica que se creen   Leyes especiales para su condición extraordinaria, siempre y cuando se ajusten a   la Constitución y sus disposiciones estén en armonía con las Leyes orgánicas.    

(iii) Considera   que por lo anterior no se puede afirmar, como lo hace el actor, que se   vulneraron los artículos 13, 325 y 326 constitucionales, pues lo que se señala   en las normas acusadas es que el Distrito Capital tendrá reglas especiales que   están sujetas a la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los   Municipios  contiguos del departamento de Cundinamarca.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

1. Competencia de la Corte    

De conformidad con lo dispuesto en el   artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional   es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de   inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte   de una Ley, en este caso, de la   Ley 1625 de 2013.    

2. Problema jurídico y esquema de   resolución    

El problema jurídico que debe   resolver la Corte en esta oportunidad es si los enunciados normativos contenidos   en el parágrafo   del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se   deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas   Metropolitanas”, vulneran la Constitución Política en sus   artículos 13, 325 y 32 CP y con ello se configura una Omisión Legislativa Relativa, en razón a que las   disposiciones acusadas determinan que la Ley 1625 de 2013 no aplica para el caso   de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, los cuales tendrán una   ley especial que definirá las reglas especiales a las que se sujetará la   conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes   del departamento de Cundinamarca.    

Para analizar este problema jurídico la   Corte (i) reiterará su jurisprudencia en relación con los requisitos para la   configuración de una Omisión Legislativa Relativa; (ii) analizará el estatus   normativo de las Áreas Metropolitanas, de conformidad con la Constitución, las   leyes orgánicas y la jurisprudencia de esta Corte; para posteriormente (iii)   entrar a resolver el cargo central de la demanda consistente en si se configura   o no la Omisión Legislativa Relativa alegada por vulneración de los artículos   13, 325 y 326 CP, respecto de la posibilidad de que el Distrito Capital pueda   conformar un Área Metropolitana con los municipios colindantes de Cundinamarca a   partir de una ley especial diferente a la Ley 1625 de 2013.    

3. La Omisión Legislativa Relativa.   Reiteración de jurisprudencia    

Esta Corporación ha indicado que la omisión   legislativa reviste dos posibles modalidades: omisión legislativa absoluta, caso   en el cual no procede el análisis constitucional por inexistencia de disposición   legal y la omisión legislativa relativa, caso en el cual sí procede el estudio   constitucional por cuanto se trata de una disposición legal incompleta que   vulnera ciertas garantías constitucionales.[1]    

Preponderantemente, la configuración de omisión   legislativa relativa se ha referido a la vulneración del principio de igualdad y   al debido proceso, pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre es   así y que este tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar   puede estar referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.[2]    

La jurisprudencia de esta Corporación ha   recabado que la Omisión Legislativa Relativa se presenta entonces en aquellos   casos en que el Legislador regula una materia que por expreso mandato   constitucional le corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta,   parcial, insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un   supuesto de hecho, una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la   regulación correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores   contenidos en la Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un   determinado valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta   hipótesis, el texto legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto   esencial en su regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la   Carta, con el fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una   violación de un derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la   igualdad o del debido proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o discriminatorio, y por   consecuencia deviene inconstitucional[3].    

En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el   conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una   oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la Carta   Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una confrontación de   las disposiciones acusadas y los mandatos superiores[4].    

La jurisprudencia constitucional ha determinado los   requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por   Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas exigencias   especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de una Omisión   Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y pacífica que deben   presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma   respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por   inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas   de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por   la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto   normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un   ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta   esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la   inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión   de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados   por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa   para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a   los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por   las consecuencias de la misma, y por consiguiente la vulneración del   principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad   del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de   orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente   a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un   incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al   legislador.[5]    

Igualmente, este Tribunal ha establecido que en los   casos en que se llegue a   configurar una omisión legislativa relativa, se debe proceder a dictar o bien   una sentencia de inexequibilidad pura y simple en aras de restablecer la   igualdad, como cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación   contentiva de un trato discriminatorio; o bien una sentencia integradora o   aditiva, en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación   examinada, se restablece la voluntad del Constituyente, que no acató el   legislador, y se elimina la vulneración de garantías constitucionales, en   ejercicio de su función propia de guarda de la supremacía e integridad de la   Constitución consagrada en el Art. 241 de la misma.[6]    

4. El origen, la evolución histórica, la   naturaleza, funciones y reserva de ley orgánica de las Áreas Metropolitanas en   la Constitución Política de 1991    

4.1 Respecto   del origen y la evolución histórica de las Áreas Metropolitanas, y su inclusión   en la Carta Política colombiana es necesario remontarse a Acto Legislativo No. 1 de 1968   que modificó la Constitución de 1886 al incorporar en el art. 198 Superior que   “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más   municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las   características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales,   bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando   una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización.   Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la   opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el   funcionamiento de las entidades así autorizadas.” [7]   (Resalta la Corte)    

Con esta reforma constitucional se buscaba   permitir la unión de municipios cercanos y con ciertos rasgos comunes o   compartidos con el fin de convertirse en un ente especial, con un territorio   mayor, con jurisdicción en todos ellos, con el fin de lograr objetivos comunes   de carácter administrativo o fiscal. Esto implicaba que se creara una nueva   persona jurídica de derecho público que contaría con autoridades y regímenes   especiales. Para que se realizaran estas modificaciones se disponía que las   Asambleas Departamentales realizaran un acto con iniciativa de la Gobernación,   una vez se hubiera oído la opinión de los Consejos de los Municipios interesados   en crear este tipo de Áreas.[8]    

En la evolución   jurídica-normativa de las Áreas Metropolitanas, precedieron a la Constitución de   1991, además del Acto Legislativo previamente señalado, el Decreto-Ley 3104 de   1979 mediante el cual se   reguló la organización y funcionamiento de las Áreas Metropolitanas, en cuyos artículos 1 al   3 se define la naturaleza de estas Áreas y su constitución, su organización   administrativa se desarrolla en los artículos 4º al 15, y su funcionamiento se   encuentra contenido en los artículos 16 al 18.    

Por otra parte en el Decreto-Ley 1333 de 1986 se expidió el Código de   Régimen Municipal, el cual contaba originariamente con 368 artículos y comprendía los siguientes Títulos: El Municipio   como entidad territorial; Condiciones para su creación, deslinde y   amojonamiento; Planeación municipal; Concejos; Acuerdos; Autoridades; Entidades   descentralizadas; Bienes y rentas municipales; Presupuesto; Contratos; Personal;   Control fiscal; Divisiones administrativas de los Municipios; Asociaciones de   Municipios; Áreas Metropolitanas; Participación comunitaria y   disposiciones varias. Las disposiciones relacionadas con las Áreas   Metropolitanas que comprendía los artículos 348 al 373 fueron derogadas por la   Ley 128 de 1994.    

El Acto Legislativo No. 1 de 1968 y los Decretos-Leyes mencionados   previamente fueron el precedente jurídico normativo que tuvo en cuenta el   Constituyente de 1991 para la consagración de las Áreas Metropolitanas en el   artículo 319   Superior, el cual mantiene en esencia esta misma figura. Así, el mandato   contenido en el artículo 319 CP consagra las condiciones y características para   que proceda la conformación de las áreas metropolitanas, esto es, (i) la   existencia de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y   físicas, (ii) que este conjunto de municipios tenga las características para la   conformación de un área metropolitana, (iii) que se organicen como una entidad   administrativa encargada de programas y de coordinar el desarrollo armónico e   integrado del territorio colocado bajo su autoridad; (iv) que esta entidad   administrativa racionalice la prestación de los servicios públicos a cargo de   quienes la integran; (v) que esta entidad administrativa ejecute obras de   interés metropolitano; (vi) que la ley de ordenamiento territorial disponga para   las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter   especial; (vii) que la misma ley garantice que en sus órganos de administración   tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; (viii)   que esta misma ley señale la forma de convocar y realizar las consultas   populares que decidan la vinculación de los municipios; (ix) que cumplida la   consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales   protocolicen la conformación del área y definan sus atribuciones, financiación y   autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las áreas metropolitanas puedan   convertirse en Distritos conforme a la ley.    

Igualmente, esta Corporación ha recabado en   que de conformidad con el artículo 319 Superior, las Áreas Metropolitanas gozan   de un régimen especial administrativo y fiscal que hace parte de una ley   orgánica, al igual que los dispositivos para que en los órganos de   administración de éstas áreas las autoridades de cada municipio participen de   forma adecuada y acorde con lo dispuesto por la ley. Así mismo, ha enfatizado   que de acuerdo con este mandato superior, se debe definir la forma de   convocatoria para las consultas populares y así decidir la vinculación de los   municipios que las constituyan. En este sentido, ha sostenido que los aspectos   que son reserva de la ley orgánica en las áreas metropolitanas son: (i) el   régimen administrativo especial, (ii) el régimen fiscal especial, (iii) la   garantía de participación de las autoridades municipales en los órganos de   administración y (iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares en   las que se decide la vinculación de los municipios. Con esto es claro que el   legislador ordinario debe ajustarse en sus actuaciones con relación a estas   Áreas Metropolitanas a lo dispuesto por él mismo mediante ley orgánica. Estos   desarrollos legislativos dieron como resultado la expedición de la Ley 128 de   1994 “Ley Orgánica de Áreas   Metropolitanas”, que desarrollaba antes de la Ley   1625 de 2013, ahora demandada, las disposiciones del art. 319 CP. [9]    

Es necesario mencionar, que la disposición   319 de la Constitución de 1991 conservó en esencia las mismas características de   las Áreas Metropolitanas antes de este nuevo paradigma constitucional, pero   también introdujo cambios importantes que el Constituyente consideró que debían   ser llevados a cabo, tales como la inclusión de la consulta popular para que se   puedan conformar estas entidades administrativas especiales. Con esta   modificación, la población directamente afectada por este tipo de decisiones,   puede participar activamente frente a la creación de un Área Metropolitana.   Igualmente, el Constituyente introdujo la posibilidad de que municipios que no   fueran parte del departamento en donde se ubique el municipio núcleo puedan   hacer parte del Área Metropolitana que lo beneficie para su desarrollo.    Como se mencionó, posteriormente, con la expedición de la Ley 128 de 1994 se   expidió la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, en desarrollo del artículo   319 CP, ahora derogada por la Ley 1625 de 2013 que se estudia.    

4.2 En relación con la   naturaleza jurídica de las Áreas Metropolitanas, es necesario precisar, en   primer lugar, que el Estado Colombiano se organiza políticamente en dos niveles:   el nacional y las entidades territoriales. Lo anterior, porque el art. 1º C.P.   indica que el Estado Colombiano es una República unitaria, descentralizada con   autonomía de sus entidades territoriales, razón por la cual la Nación, los   departamentos, distritos y municipios son personas jurídicas de derecho público.   Por otro lado, la organización administrativa permite la creación de entidades   públicas diferentes, como ejemplo a nivel nacional el Banco de la República   (art. 371 C.P.) y a nivel territorial la constitución de regiones   administrativas y de planificación (art. 306 C.P.). Es por tanto claro que la   organización política y la administrativa son diferentes, ya que la primera se   refiera a la forma del Estado, mientras que la segunda hace relación a la   prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada   nivel del Estado, de conformidad con el art. 209 Superior.[10]    

En segundo lugar, debe reiterarse   que el artículo 319 Superior, como ya se reseñó, consagra que cuando dos o más   municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas comunes pueden   organizarse como Área Metropolitana, la cual se constituye en una entidad   administrativa “con el objetivo de   programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su   autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los   municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano”[11]. En el mismo artículo se señala que las Áreas   Metropolitanas tendrán un régimen administrativo y fiscal especial que garantice   la participación de las autoridades municipales en los órganos de administración   y señalar, en el tema de la consulta previa, cómo se realizara la convocatoria   de las mismas.[12]    

Si bien en el artículo 319 de la Carta   Política no se señala expresamente que un Área Metropolitana tiene su   personalidad jurídica propia, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que   ésto no significa que el legislador no pueda considerarla como persona jurídica   de derecho público, ya que ésta corresponde a la calidad de ser sujeto de   derechos y obligaciones, lo cual es manifiesto en la Áreas Metropolitanas, ya   que los municipios que la conforman adquieren estos beneficios y   responsabilidades encaminados al bien común de todos ellos. Esto ha sido puesto   de relieve por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:    

“-  El artículo 319 de la Carta   Política asigna al área metropolitana la calidad de “entidad administrativa”.   Como se indica, la personalidad jurídica es inherente, por principio, a las   entidades públicas.    

–  La Constitución asigna al área   metropolitana un conjunto de funciones que, por su naturaleza, exige para su   ejecución la calidad de persona jurídica, en la medida en que requiere la   celebración de contratos, la prestación de servicios y la ejecución de obras de   interés de los municipios que la integran.    

–  Dispone igualmente la Constitución   que la ley señalará las condiciones para que se convoquen y realicen las   consultas populares que decidan la vinculación de los municipios al área   metropolitana, y la manera como los concejos y los alcaldes municipales   protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones,   financiación y autoridades. De esta manera, el Constituyente ha asignado al   legislador la competencia para señalar las condiciones en que se protocolizará   la vinculación de los municipios al área metropolitana. En desarrollo de esta   facultad y con base en el principio de libertad de configuración legislativa, el   Congreso, como órgano de representación democrática por excelencia, dispuso   expresamente en el artículo 2º de la Ley 128 de 1994 que la áreas metropolitanas   sean personas jurídicas de derecho público, con autonomía administrativa,   autoridades y patrimonio propio, lo cual no significa, por ningún motivo, que   por ese hecho adquieren la calidad de entidad territorial. Además, al señalar el   artículo 319 de la Constitución que es el municipio el que se vincula al área   metropolitana, tal vinculación es admisible a una entidad que disponga de su   propia personalidad jurídica.”[13]    

En consecuencia se colige que las Áreas   Metropolitanas son personas jurídicas de derecho público, por ser sujetos de   derechos y obligaciones que son adquiridos por los municipios mediante votación   popular, en la que se decide integrar un área Metropolitana o pasar a hacer   parte de un área previamente creada.    

En síntesis, en el nivel   territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las   cuales obedecen a lógicas distintas de organización. Unas corresponden a la   organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la   descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al   resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de   municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación)   y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja   consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio   propios.[14]    

4.3   En cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas Metropolitanas es de   recordar que por disposición expresa del Constituyente, teniendo como base el   artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son reserva de la ley   orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su   régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la   garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus   órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas   populares que decidan la vinculación de los municipios”.[15]     

Por lo señalado por el Constituyente, el legislador   ordinario debe ceñir sus actuaciones a lo dispuesto por él mismo mediante ley   orgánica, sin embargo, no todas los asuntos en relación con las Áreas   Metropolitanas deben ser reguladas por una ley orgánica, excepto las enumeradas   previamente. Este es el motivo de la creación y promulgación en su momento de la   Ley 128 de 1994, en cuya ley solo se podía establecer por medio de un estudio   cuál de las normas creadas eran por su naturaleza de carácter orgánico.    

4.4 Acerca de las funciones de las Áreas Metropolitanas, es de recabar   que de conformidad con el mandato contenido en el artículo 319 Superior   las Áreas Metropolitanas tendrán como funciones (i) desarrollar programas y de   coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su   autoridad; (ii) racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de   quienes la integran; (iii) ejecutar obras de interés metropolitano; (iv)   regularse por un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; (v)   garantizar que en sus órganos de administración tengan adecuada participación   las respectivas autoridades municipales; (vi) definir sus atribuciones,   financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (vii) la facultad de   convertirse en Distritos conforme a la ley.    

4.5   En relación con el principio de igualdad y la diferencia entre los municipios   que pertenecen o no a una Área Metropolitana, la jurisprudencia de esta Corte ha   expresado que es válido y legítimo, desde el punto de vista constitucional,   adelantar un juicio de igualdad   entre dos entidades públicas, por dos motivos: “(i) en su calidad de personas   jurídicas, las entidades territoriales cuentan con los derechos inherentes a tal   personalidad, según sean aplicables; y (ii) frente a la expedición del régimen   que les será aplicable por parte del Congreso, las entidades municipales se   encuentran en igualdad de condiciones -la Constitución habilita al legislador,   en términos generales, para establecer el régimen aplicable a los municipios,   sin que se haya efectuado entre ellos diferenciaciones (arts. 286 y 287, C.P.),   por lo cual las distinciones que trace el Legislador deben contar con un   fundamento sólido que las justifique, so riesgo de constituir una   discriminación. Esta segunda razón cuenta con una sola excepción   constitucional, cual es la del régimen especial aplicable al Distrito Capital.    En conclusión, es viable efectuar un juicio de igualdad entre entidades   públicas”.[16]  (Énfasis de la Corte)    

Para la Sala es importante poner de relieve, que la   propia jurisprudencia constitucional ha hecho una excepción constitucional en el   juicio de igualdad respecto del caso del Distrito Capital el cual cuenta con un   régimen especial,  en cuanto a la aplicación del principio de igualdad del   artículo 13 de la Constitución que consagra un postulado de igualdad entre   iguales y de diferencia entre diferentes, de manera que los municipios que hacen   parte de un Área Metropolitana cumplen una función específica señalada en el   párrafo anterior y deben estar en condiciones similares para las finalidades   presupuestales, excepto en el caso del Distrito Capital.[17]    

VII. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE   LAS NORMAS DEMADADAS    

1. El actor   considera que los artículos 1 en su parágrafo y el artículo 39 de la Ley   1625 de 2013 vulneran los artículos 13, 325 y 326 de la CP, en razón a que esta   Ley no aplica para el Distrito Capital y los municipios circunvecinos a afectos   de que puedan conformar un Área Metropolitana, con lo cual perjudican a estos   entes territoriales y los privan de los beneficios que podrían obtener con la   aplicación de esta ley. Por esta razón, alega la presunta existencia de una   Omisión Legislativa Relativa al desconocer el Legislador el derecho de los   municipios colindantes al Distrito Capital de conformar una Área Metropolitana   hasta tanto no se expida una Ley especial para ellos.    

2. En sus   intervenciones el Ministerio  de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio del Interior; la Gobernación de   Cundinamarca; la Academia Colombiana de Jurisprudencia y la Universidad Libre de   Colombia, solicitan a la Corte declarar ajustados a la Constitución los   artículos demandados. Para fundamentar su posición, indican que el Distrito   Capital tiene características diferentes a los demás distritos, municipios y   Áreas Metropolitanas ordinarias, por lo cual debe tener una ley diferencial con   sus propias reglas especiales, de conformidad con los artículos 322 al 327 de la   Constitución Política que establecen un régimen especial para el Distrito   Capital. Por lo tanto, consideran que esta Ley demandada lo que hace es   desarrollar un mandato constitucional y afianzar la Constitución.    

Por su parte la   Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República de Colombia, el Departamento Nacional de Planeación,   la Federación Colombiana  de Municipios y el ciudadano J. Hernán Ramírez Ortegón solicitan a la Sala   declararse inhibida para pronunciarse de fondo en este caso, al considerar que   los argumentos en la demanda no son claros, ciertos, específicos, pertinentes,   ni suficientes. Observan que lo que se presenta en este caso es una Omisión   Legislativa Absoluta por lo que la Corte Constitucional debe inhibirse.    

En las intervenciones de la Universidad de la Sabana y   la Universidad Externado de Colombia se solicita a este Tribunal declarar la   inexequibilidad de las normas acusadas, así como también la   Alcaldía Mayor de Bogotá mediante   escrito extemporáneo, mediante el cual manifiesta la coadyuvancia a las   pretensiones del actor. Como fundamento de la inexequibilidad de las normas   demandadas sostienen que se evidencia una Omisión Legislativa Relativa al   cumplirse los requisitos que ha señalado la Corte para la configuración de dicha   figura jurídica, ya que al entrar en vigencia la Ley demandada, el Distrito   Capital y los municipios conurbanos quedan sin la posibilidad de conformar un   Área Metropolitana hasta tanto no se expida una ley especial para ello. Por lo   tanto, coligen que tanto el Distrito como los municipios circunvecinos se   perjudican al no gozar de los beneficios de un Área Metropolitana de las   características prescritas por el artículo 319 Superior hasta que se cree la   nueva Ley Orgánica que los cobije.    

3. El   Ministerio Público emitió su concepto en el presente caso, solicitando a esta   Corporación declarar exequibles los artículos 1 parágrafo, y 39 de la Ley 1625   de 2013. Adicionalmente solicita que se exhorte al Gobierno Nacional y al   Congreso de la República para que se expida la Ley Orgánica que regule la   conformación del Área Metropolitana para el Distrito Capital y los municipios   circunvecinos. Con el fin de fundamentar su posición argumenta que no es   imperativo que las normas sobre Áreas Metropolitanas deban estar contenidas en   un solo instrumento legal, y señala que el Distrito Capital tiene una   singularidad que lo hace diferente de las demás entidades territoriales, y que   de conformidad con el artículo 322 CP se justifica que se creen Leyes especiales   para su condición excepcional.    

4. El alcance y contexto normativo de las disposiciones   demandadas    

4.1  El  artículo 1º de la Ley 1625 de 2013 consagra el objetivo de dicha   normativa, estableciendo que la finalidad de la ley será dictar normas orgánicas para dotar a las   Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, de   conformidad con la autonomía que les es reconocida por la Constitución Política   y la Ley, y con el fin de que sirva de instrumento de gestión para cumplir con   sus funciones.    

Para tales efectos, en el numeral 2º del artículo 1º   demandado, se deroga la Ley 128 de 1994 y se dispone la articulación de la normatividad existente   relativa a las Áreas Metropolitanas contenida en las disposiciones de las Leyes   388 de 1997, 1454 de 2011,  1469   de 2011 y sus decretos reglamentarios, entre otras.    

En su parágrafo único especifica que la Ley 1625 de   2013 no aplicará para el caso de Bogotá D.C. y sus municipios conurbanos,   determinando que estos entes territoriales tendrán una ley especial para la   conformación de la respectiva Área Metropolitana, enunciado normativo que es   demandado en esta oportunidad.    

4.2 El contexto normativo de la   Ley 1625 de 2013    

La Ley 1625 del 29 de abril de 2013 “Por la   cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas   Metropolitanas” guarda el espíritu de la ley abolida 128 de 1994 en el   desarrollo de cada uno de sus 42 artículos.    

Esta ley se divide en dos   títulos, el primero se divide en once capítulos que contienen 40 artículos los   cuales desarrollan el contenido de la norma, los dos últimos capítulos que hacen   parte del título II, hacen referencia a la derogación y aplicación de esta ley   en el momento de su promulgación.    

En su artículo 2º define las   Áreas Metropolitanas y su objetivo: “Las Áreas Metropolitanas son entidades   administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más   municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por   dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,   demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación   de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y   racional prestación de servicios públicos requieren una administración   coordinada”.    

El artículo 3 determina la   naturaleza jurídica de las Áreas Metropolitanas indicando que “están dotadas   de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio   propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.”    

En el artículo 4 se regula cómo   son integradas, en éste se permite la incorporación de las Áreas Metropolitanas   por municipios del mismo departamento o de varios departamentos, en el que el   municipio núcleo será “la capital del departamento; en caso de que varios   municipios o distritos sean capital de departamento o ninguno de ellos cumpla   dicha condición, el municipio núcleo será el que tenga en primer término mayor   categoría, de acuerdo con la ley 617 de 2000.”  El artículo 5 pone de manifiesto la jurisdicción y domicilio de estas Áreas   que será el municipio núcleo.    

En el artículo 6º están   señaladas las competencias de las Áreas Metropolitanas, en tanto que en el 7º   están reseñadas las funciones de las mencionadas Áreas las cuales son bastante   amplias, tales como “Formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo   Metropolitano”; “Formular y adoptar el Plan Estratégico Metropolitano de   Ordenamiento Territorial”; “Coordinar en su respectivo territorio el sistema   nacional de vivienda de interés social y adoptar las políticas para el   desarrollo de programas metropolitanos de vivienda”; “Crear y/o participar de la   conformación de bancos inmobiliarios para la gestión del suelo en los municipios   de su jurisdicción”; “Coordinar, racionalizar y gestionar los servicios públicos   de carácter metropolitano”; “Emprender las acciones a que haya lugar para   disponer de los predios necesarios para la ejecución de obras de interés   metropolitano”; “Ejecutar las obras de carácter metropolitano de conformidad con   lo establecido en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, el Plan   Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial y los planes y programas   que lo desarrollen o complementen”; “Ejercer las funciones y competencias de   autoridad ambiental en el perímetro urbano”; “Apoyar a los municipios que la   conforman en la ejecución de obras para la atención de situaciones de emergencia   o calamidad, en el marco de sus competencias”; “Formular la política de   movilidad regional, en el marco del Plan Estratégico Metropolitano de   Ordenamiento Territorial, de conformidad con la jurisdicción de los hechos   metropolitanos”; “Ejercer la función de autoridad de transporte público en el   área de su jurisdicción de acuerdo con la ley, las autorizaciones y aprobaciones   otorgadas conforme a ella “Formular y adoptar instrumentos para la planificación   y desarrollo del transporte metropolitano, en el marco del Plan Estratégico   Metropolitano de Ordenamiento Territorial”; “Planificar la prestación del   servicio de transporte público urbano de pasajeros en lo que sea de su   competencia”;” Formular, adoptar e implementar planes para la localización,   preservación y uso adecuado de espacios libres para parques y zonas verdes   públicas”; entre las más importantes.    

En resumen, las Áreas   Metropolitanas, bajo la nueva ley, son entidades que albergan dos o más   municipios que pueden ser de diferentes departamentos en los que el municipio   núcleo es la capital de departamento o el que tenga mayor categoría, su   naturaleza jurídica es especial, tienen competencias y funciones que son   señaladas en la Ley 1625 de 2013 la cual desarrolla lo dispuesto en el artículo   319 Superior.    

La Ley 1625 de 2013 dispone la derogación de la   ley 128 de 1994 por la cual se expedía la Ley Orgánica de la Áreas   Metropolitanas, así mismo la articulación de las disposiciones contenidas en las   Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios, a   lo cual se referirá brevemente la Sala a continuación.    

4.3 La Ley 128 de 1994 “Por la cual se expide la Ley   Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, derogada por la Ley 1625 de 2013    

La Ley 128 de 1994 definía en su art. 1º las   Áreas Metropolitanas como aquellas, “… entidades administrativas formadas por   un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo   o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico,   económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y   para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una   administración coordinada.” Esta ley también señalaba los requisitos para   que los municipios interesados en crear este tipo de áreas debían cumplir para   poder conformarlas, al igual que su naturaleza jurídica, finalidades, funciones,   fuentes de financiación y estructura orgánica.    

Así, en el artículo 5º de la Ley 128 de   1994 se reglamentaba la forma en que se constituían las Áreas Metropolitanas,   manifestando que para la conformación de un Área de este tipo se requería de la   consulta popular, para de esta forma se avalara la aprobación de la población   interesada, y que de igual modo se necesitaba de esta consulta en los casos en   los cuales un municipio quisiera hacer parte de un Área ya existente.   Igualmente, se disponía que tras la aprobacion por consulta popular votada por la   mayoria de la poblacion de estos municipios, se debía definir las atribuciones, financiación y   autoridades de acuerdo con la ley, así como las funciones generales que   cumpliría el ente metropolitano, especialmente en temas como desarrollo   económico y social, planeación, servicios públicos, entre otros.[18]    

En el artículo 7º de la Ley 128 de 1994 se señalaban las funciones   de las Áreas Metropolitanas, de conformidad con lo establecido en el   artículo 319 de la Constitución Política, y en su artículo 14 se consagraban las Atribuciones   básicas de la Junta Metropolitana.    

Por su parte, en el artículo 29 de la Ley   128 de 1994 se determinaba respecto de las áreas metropolitanas que fueron   creadas antes de su promulgación, que las mismas debían “reformar sus   estatutos y adoptar las demás medidas que fuere necesarias para ajustarlas   integralmente a su contenido.” Igualmente, en su art. 28, con relación a las   mismas áreas preexistentes, se establecía que se podían convertir en distritos   si, tras una consulta popular con los residentes en dicha área y por mayoría de   votos en cada uno de los municipios, así se  decidía. En este sentido, la   jurisprudencia de esta Corporación señaló que la Ley 128 de 1994 “en cuanto   que estatuto orgánico de las Áreas Metropolitanas, se refiere tanto a aquellas   que se creen a partir de su vigencia, como a las que se hubiesen constituido con   anterioridad, y que somete a unas y a otras a un régimen uniforme”.[19]    

En conclusión, la Ley 128 de 1994 hacía referencia a   todo lo relacionado con las Áreas Metropolitanas derogando los Decretos-Ley que   regulaban este tema. Desde esta ley orgánica, las Áreas Metropolitanas gozan de   un régimen fiscal y administrativo especial, se introduce la consulta previa   para una participación activa de los pobladores de los municipios y  se   garantiza a las autoridades municipales su participación en los órganos de   administración de las mismas.    

Ahora bien, la ley 1625 de 2013 dispone igualmente en   su artículo 1º la articulación de la normatividad existente relativa a las Áreas   Metropolitanas contenida en las disposiciones de las Leyes 388 de 1997, 1454 de   2011,  1469 de 2011 y sus decretos   reglamentarios, entre otras, a las cuales la Sala hará una breve mención   respecto de su teleología general.    

4.4 Ley 388 de 1997, cuenta con 14   capítulos y 139 artículos, entre sus  objetivos se cuentan “1.Armonizar y actualizar las disposiciones   contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la   Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica   de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional   Ambiental.    

2. El establecimiento de los mecanismos que   permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de   su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa   del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la   prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución   de acciones urbanísticas eficientes.    

3. Garantizar que la utilización del suelo   por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y   permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los   servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del   espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención   de desastres.    

4. Promover la armoniosa concurrencia de la   Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las   instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento   de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el   ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida   de sus habitantes.    

5. Facilitar la ejecución de actuaciones   urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa,   la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así   como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de   dicha política.”    

4.5 La Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas   sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, contiene cinco títulos y   cuarenta artículos. Su objetivo consagrado en el artículo 1º es “…dictar las   normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio   colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en   materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la   organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los   principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e   instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de   ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las   áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización   territorial”.    

Especial relevancia para el   actual estudio de constitucionalidad reviste lo dispuesto en el título III,   capítulo III, artículo 29 de esta normativa, en donde se dispone sobre la   distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. A este   respecto se consagra que  “Son competencias de la Nación y de las   entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las   siguientes:    

…    

3. De los Distritos Especiales    

a) Dividir el territorio distrital en   localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y   atribuir competencias y funciones administrativas.    

b) Organizarse como áreas metropolitanas,   siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar   al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio   territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus   servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.    

c) Dirigir las actividades que por su   denominación y su carácter les corresponda.” (Subrayas de la Sala)    

4.6 La Ley 1469 de 2011 “Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de   suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la   vivienda”, contiene 6 capítulos y 33 artículos. Los objetivos de esta ley   son entre otros:    

“1. Facilitar la ejecución de   operaciones urbanas integrales en las cuales confluyan en forma coordinada la   iniciativa, organización y gestión de la Nación, las entidades territoriales,   las áreas metropolitanas,  los particulares, las autoridades ambientales y las empresas de servicios   públicos domiciliarios con la política nacional urbana…”.    

“2. En desarrollo de los   principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, definir los   mecanismos y procedimientos que permitan al Gobierno Nacional en conjunto con   las administraciones de los municipios y distritos y, en ejercicio de sus   respectivas competencias, promover, formular, adoptar y ejecutar operaciones   urbanas integrales eficientes, mediante la figura de Macroproyectos de Interés   Social Nacional…”.    

“3. Complementar la política   nacional urbana…”    

“4. Garantizar el derecho a la   participación de los ciudadanos en la formulación de operaciones urbanas   integrales…”    

 “5. Fortalecer y promover la   acción del Fondo Nacional de Vivienda con el fin de atender las necesidades de   vivienda de todos los municipios del país.”    

“6. Articular los instrumentos   existentes de demanda y definir otros que faciliten el cierre financiero de las   familias para acceder a una solución de vivienda.”    

“7. Promover que los   Macroproyectos se desarrollen con criterios de urbanismo social…” (Resalta la Sala)    

5.  Exequibilidad del parágrafo del artículo 1º  y   del artículo 39 de la Ley 1625 de 2013    

De conformidad con todo lo   expuesto en la parte considerativa y motiva de esta sentencia, y las precisiones   hechas en este acápite, la Sala concluye que los enunciados normativos   contenidos en el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de   2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el   Régimen para las Áreas Metropolitanas”, no vulneran la Constitución Política   en sus artículos 13, 325 y 326 CP y no configura una Omisión   Legislativa Relativa, por cuanto es legítimo desde el punto de vista   constitucional que las disposiciones acusadas determinen que la Ley 1625 de 2013   no aplica para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos,   los cuales tendrán una ley especial, un régimen especial, el cual definirá las   reglas con enfoque diferencial a las que se sujetará la conformación de un Área   Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del departamento de   Cundinamarca, de conformidad con una interpretación sistemática de lo dispuesto   por los artículos 322 y 325 CP.    

5.1  Para determinar la exequibilidad de las normas   acusadas, la Sala reiterará las reglas para que se configure una Omisión   Legislativa Relativa, las cuales son: (i) la existencia de una norma de   la cual se pueda estudiar el cargo de inexequibilidad; (ii) la exclusión de las   consecuencias jurídicas de la norma, las cuales debían estar en la norma   demandada o la omisión en el texto den demanda de un ingrediente o condición que   sea esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii)   la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión   de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que deban ser   reglamentados por el precepto en cuestión; (iv) la generación de una desigualdad   negativa para los casos o situaciones descartados por la regulación legal   acusada frente a casos que se encuentran regulados por la norma y cobijados por   el resultado de la misma con lo que se vulneraria el principio de igualdad por   la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (v) la existencia   de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador   para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por   consiguiente la configuración de un incumplimiento de un deber especifico   impuesto por el constituyente al legislador.    

5.2 De entrada, considera la   Corte que la disposición relativa a la no aplicación a Bogotá Distrito Capital y   sus municipios circunvecinos del régimen general orgánico para las Áreas   Metropolitanas, contenido en el parágrafo del artículo 1º y articulo 39 de la   Ley 1625 de 2013; y la consecuente determinación del Legislador de que para la   constitución de una Área Metropolita entre Bogotá y los municipios colindantes o   conurbanos se deberá expedir una ley especial, no constituye una Omisión   Legislativa Relativa, ya que:    

(i) Es tan solo un desarrollo   del mandato constitucional contenido en el artículo 322 CP, en el cual se   establece que Bogotá, Capital de la República y del Departamento de   Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital, y que su régimen político,   fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, “las leyes   especiales que para el mismo se dicten”  y las disposiciones vigentes para   los municipios.    

(ii) Tampoco se avizora   vulneración del derecho a la igualdad, ya que existe justificación suficiente   desde el punto de vista constitucional para el trato diferenciado entre el   Distrito Capital y los municipios circunvecinos para la conformación de un Área   Metropolitana, de conformidad con una interpretación sistemática de los   artículos 322 y el 325 CP, y dada la especial naturaleza fáctica y jurídica de   estas entidades territoriales.      

(iii) Las normas acusadas no   contienen una exclusión o prohibición por parte del legislador para Bogotá D.C.   y sus municipios conurbanos respecto de la posibilidad de poder conformar un   Área Metropolitana, sino una remisión al Congreso para que regule este tema   mediante una ley especial, de conformidad con la Constitución y atendiendo a las   especiales circunstancias fácticas y jurídicas del Distrito Capital y sus   municipios circunvecinos.    

      

5.2 Al adelantar en concreto el   juicio para determinar la existencia de Omisión Legislativa Relativa la Corte   encuentra que los requisitos para que se presente esta figura jurídica no se   cumplen en el presente caso por las siguientes razones:    

(i) En primer lugar, si bien existen unas normas de las   cuales el actor predica la acusación de Omisión Legislativa Relativa, el   parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625, estas normas no   adolecen del vicio que se les imputa, ya que el parágrafo único del artículo 1º no omite   referirse al caso del Distrito Capital y sus municipios conurbanos, sino que lo   que hace es disponer que la Ley 1625 de 2013 no aplicará para el caso especial   de este Distrito Capital y la conformación del Área Metropolitana respectiva con   los municipios colindantes, remitiendo al Legislador la regulación de este   régimen especial a través de una ley especial  para estos entes territoriales,   de conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 Superior, en concordancia con   el artículo 325 CP. Lo mismo se puede predicar del artículo 39 de la misma   normativa, que en armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1º de la   Ley 1625 de 1013 establece un régimen especial para efectos de la conformación   de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del   departamento de Cundinamarca.    

En este sentido, colige la Sala que la Ley   acusada no excluye o prohíbe al Distrito Capital la conformación de un Área   Metropolitana, como erróneamente lo afirma el actor, sino que lo que hace, en   desarrollo de los artículos 322 y 325 de la Constitución Política, es señalar   que para el caso particular de Bogotá D.C. y los municipios vecinos se creará   una Ley especial para regular esta Área por tener un régimen especial, por   expreso mandato constitucional, y porque es diferente a las demás entidades   territoriales al tener un condición especial y extraordinaria, razón por la cual    el Constituyente y el Legislador consideraron necesario crear un ordenamiento   jurídico especial para la conformación de Áreas Metropolitanas para Bogotá D.C.   y los municipios colindantes de Cundinamarca.    

Por tanto, los dos artículos acusados lejos de   contradecir las normas constitucionales sobre Áreas Metropolitanas, los   artículos 319 CP, y las normas especiales para el Distrito Capital en esta   materia artículos 322, 325 y 326 CP, lo que representan es un desarrollo de   estos preceptos constitucionales, ya que el artículo 322 CP dispone clara y   expresamente que el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá Distrito   Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, “será el que   determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten   y las disposiciones vigentes para los municipios” (Resalta la Sala)    

De esta manera encuentra la Sala que no existe la   omisión planteada por parte del libelo, sino que el Legislador en las normas   demandas y de conformidad con el mandato de la Constitución, dispuso que el   régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá, en   este caso para efectos de la conformación de un Área Metropolitana con los   municipios circunvecinos, será el que determine una ley especial que expida el   Congreso para dicho efecto.     

En el mismo sentido, encuentra la Corte que debe   hacerse una interpretación sistemática entre los artículos 322 y 325 Superiores,   en los cuales se ordena que el Distrito Capital podrá conformar un Área   Metropolitana con los municipios circunvecinos, con el fin de garantizar la   ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna   y eficiente de los servicios a su cargo, “dentro de las condiciones que   fijen la Constitución y la ley” (art.325) (Énfasis de la Corte). Así las   cosas, a partir de una interpretación sistemática con el artículo 322 CP, la ley   a la que se refiere el artículo 325 CP debe ser una ley especial que determine   el régimen político, fiscal y administrativo para Bogotá D.C. y su Área   Metropolitana.    

(ii) De otra parte, evidencia la Corte que no se cumple   con el segundo requisito para la configuración de la Omisión Legislativa   Relativa, en el sentido de que la no aplicación de las consecuencias jurídicas   de las normas acusadas de la Ley 1625 de 2013 relativas a la conformación del   Área Metropolitana para el Distrito Capital de Bogotá no constituye un   ingrediente o condición que sea esencial para armonizar los textos legales   acusados con los mandatos de la Carta contenidos en los artículos 13, 319, 322,   325 y 326 CP.    

Esto es así, puesto que la Sala constata que   las normas demandadas no excluyen de las consecuencias jurídicas previstas sobre   conformación de Áreas Metropolitanas para los demás distritos y municipios del   país al  Distrito Capital y a los Municipios colindantes del departamento de   Cundinamarca, como lo alega el demandante, sino que:    

(a) como ya se mencionó, no existe una exclusión por   parte del Legislador, sino una remisión al Legislador para que legisle   especialmente para el caso del Distrito Capital y sus municipios colindantes   para efectos de la conformación de un Área Metropolitana; (b) existe una   disposición particular en el sentido de que el régimen para la conformación del   Área Metropolitana de Bogotá D.C. y los municipios conurbanos de Cundinamarca   debe ser desarrollada por una ley especial; (c) no existe un mandato   constitucional imperativo que obligue a que mediante la misma ley orgánica se   regule la conformación de Áreas Metropolitanas para todos los distritos y   municipios del país por igual, sino que por el contrario, existe un mandato   constitucional que prevé que el Distrito Capital tendrá un régimen especial, en   lo político, administrativo y fiscal, y en concordancia con el artículo 325 este   régimen especial se hace extensivo a la conformación del Área Metropolitana de   Bogotá y sus municipios colindantes; (d) no existe parámetro de similitud entre   los demás distritos y municipios del país y las Áreas Metropolitanas que puedan   llegar a conformar, frente al Distrito Capital, sus municipios colindantes y el   Área Metropolitana que éstos puedan llegar a constituir, ya que no son distritos   o municipios que se encuentren en una situación análoga o asimilable. Lo   anterior, dada su especialidad y particularidad fáctica y jurídica, razón por la   cual la misma Constitución determinó en su artículo 322 CP que el régimen   político, fiscal y administrativo de Bogotá D.C., incluyendo en este caso la   conformación de un Área Metropolitana, de acuerdo con una interpretación   sistemática con el artículo 325 CP, estaría determinado por una ley especial,   una ley orgánica diferente a la ley orgánica que fije el régimen general para   las Áreas Metropolitanas. Esto cumple con una clara finalidad constitucional, la   cual es que dicha ley especial responda a la particular situación   socio-económica, administrativa, política y fiscal, a la especial naturaleza   fáctica y jurídica, así como a las necesidades y exigencias particulares del   Distrito Capital de Bogotá y sus municipios circunvecinos, que no son   comparables o asimilables a los demás distritos y municipios del país, de manera   que no se vulnera el artículo 13 CP.    

(iii) Respecto del tercer requisito para que exista   Omisión Legislativa Relativa, que hace referencia a la inexistencia de un   principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,   situaciones, condiciones o ingredientes que deban ser reglamentados por el   precepto en cuestión, encuentra la Corte que no se cumple tampoco en este caso,   ya que a juicio de la Corte existe una justificación objetiva, razonable y   suficiente que fundamenta el trato diferenciado entre el régimen especial que se   le otorga al Distrito Capital y sus municipios circunvecinos y el régimen   general que regula la Ley 1625 de 2013 para los demás distritos y Municipios   respecto del tema de la conformación de Áreas Metropolitanas, de acuerdo con lo   dispuesto por los artículos 322, 325 y 326 Superiores, situación fáctica y   jurídica que es diferenciable para Bogotá y sus municipios circunvecinos, como   ya se explicó en el acápite inmediatamente anterior.    

(iv) Acerca del cuarto requisito para la Omisión   Legislativa Relativa, tampoco encuentra la Corte que se cumpla en este caso con   este requisito, ya que no se genera de las normas demandadas una desigualdad   negativa para el Distrito Capital y los municipios circunvecinos, con lo cual se   vulneraría el principio de igualdad, ya que como se aclaró, no se trata de casos   análogos o similares, y lo que trata de hacer las normas acusadas es dar un   tratamiento diferencial a situaciones fácticas y jurídicas diferentes, de   conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 322 y   325 CP. En este sentido, no observa la Sala que exista falta de justificación y   objetividad del trato desigual, sino que se trata de una regulación jurídica   diferente que parte de un supuesto de hecho diferenciable, de manera que no se   avizora una distinción o discriminación sospechosa, desde el punto de vista   constitucional, frente al Distrito Capital y los Municipios colindantes respecto   de los demás entes territoriales acerca de la posibilidad de conformación de   Áreas Metropolitanas, y por tanto no se configura la desigualdad negativa,   injustificada, arbitraria e irrazonable que alega el actor. Por el contrario, a   juicio de la Corte, las normas lo que hacen es ordenar que el Legislador   desarrolle un régimen especial para la conformación de Área Metropolitana para   Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, de conformidad con los   dispuesto en los artículos 322 y 325 CP, y atendiendo a la especial y particular   situación fáctica y jurídica de Bogotá Distrito Capital y sus municipios   colindantes. Por tanto, no le asiste razón al demandante, cuando afirma que   Bogotá y sus municipios circunvecinos van a quedar en un vacío normativo para la   conformación de su Área Metropolitana, ya que el Legislador tiene el mandato   tanto constitucional –arts. 322 y 325 CP- como legal –artículos 1 y 39 de la Ley   1625 de 2013- de crear una ley orgánica especial para la conformación del Área   Metropolitana para Bogotá D.C. y los municipios conurbanos de Cundinamarca.    

A este respecto, reviste especial importancia recordar   que la jurisprudencia de la Corte ya ha esclarecido el tema respecto del juicio   de igualdad entre dos entidades públicas, el cual se puede adelantar de manera   válida y legítima desde el punto de vista constitucional, ya que se trata de   personas jurídicas y entidades territoriales que en principio cuentan con   derecho en condiciones de igualdad, de manera que frente a la expedición del   régimen que les será aplicable por parte del Congreso, se encuentran en igualdad   de condiciones de conformidad con los artículos 286 y 287 C.P. En consecuencia,   las distinciones que haga el Legislador deben contar con un fundamento sólido   que las justifique, so pena de que estas distinciones lleguen a configurar una   discriminación. No obstante lo anterior, también ha explicitado la   jurisprudencia de esta Corte que este principio general cuenta con una sola   excepción, “cual es la del régimen especial aplicable al Distrito Capital”[20]  (Negrillas de la Sala)    

Es entonces evidente para este Tribunal que entre los   distritos y municipios del país, y el Distrito Capital y los municipios   conurbanos que pueden conformar un Área Metropolitana, no se encuentran en   igualdad de condiciones, tal y como lo ha expuesto la propia jurisprudencia   constitucional que ha puesto de relieve la excepción constitucional en el juicio   de igualdad respecto del caso del Distrito Capital el cual cuenta con un régimen   especial, en cuanto a la aplicación del principio y derecho de igualdad   contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, de manera que se colige   que los distritos y municipios del país deben estar en condiciones de igualdad   para la conformación de Áreas Metropolitanas excepto en el caso del Distrito   Capital.    

(v) Finalmente, respecto del quinto requisito para la   configuración de una Omisión Legislativa Relativa, respecto de la existencia de   un deber especifico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador   para regular la conformación de Áreas Metropolitanas de manera igualitaria para   todos los distritos y  municipios del país, y por consiguiente la   configuración de un incumplimiento de un deber especifico impuesto por el   Constituyente al legislador al determinar un régimen especial para el Distrito   Capital y los municipios colindantes, la Corte constata que no existe tal   imperativo constitucional, sino que por el contrario existe un claro mandato en   un sentido opuesto, esto es, un imperativo constitucional a partir del cual el   régimen político, administrativo y fiscal de Bogotá Distrito Capital deberá   determinarse de conformidad con la Constitución y leyes especiales   –art.322 CP-, lo cual incluye la conformación de su Área Metropolitana con los   municipios colindantes de Cundinamarca, en concordancia con lo establecido en el   precepto 325 de orden Superior. De otra parte, tampoco existe la obligación   constitucional de que la regulación para conformación de las Áreas   Metropolitanas tenga que ser determinada mediante un solo régimen legal de   carácter orgánico.      

Por tanto, esta Corporación no evidencia un incumplimiento de los deberes del   Legislador, especialmente el de garantizar los derechos fundamentales de los   entes territoriales con el fin de conformar Áreas Metropolitanas, ya que el   mismo artículo 322 CP, en concordancia con el artículo 325 CP dispone clara y   expresamente que el Distrito Capital tendrá una ley especial para determinar su   régimen político, fiscal y administrativo, lo cual incluye igualmente la   conformación de su Área Metropolitana.    

(i) No se constata una violación del valor, principio y   derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 CP, por cuanto el   tratamiento disímil que hace el Legislador respecto del Distrito Capital y sus   municipios conurbanos para la conformación de un Área Metropolitana está   justificado desde el punto de vista constitucional, a partir de una   interpretación sistemática de los artículos 322 y 325, en donde se consagra el   mandato constitucional de un “ley especial” para la determinación del   régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, lo cual incluye   la conformación de un área Metropolitana con los municipios colindantes de   Cundinamarca.    

(ii) Tampoco se vislumbra desconocimiento alguno de los   artículos 322, 325 y 326 Superiores que se refieren especialmente al Distrito   Capital, ya que como se ha reiterado múltiples veces, el artículo 322 determina   que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será   determinado por la Constitución y las leyes especiales que se dicten para   esta entidad especial y las disposiciones que estén vigentes en sus municipios.   Igualmente, no evidencia este Tribunal vulneración alguna del artículo 325   Constitucional en el cual se determina que el Distrito Capital y los municipios   contiguos pueden conformar un Área Metropolitana para el beneficio de todos los   que lo integren, a partir de una interpretación sistemática con el artículo 322   CP.    

(iii) Igualmente, no se vislumbra violación alguna del   artículo 326 de la Carta Política en el cual se consagra que los municipios   circunvecinos podrán incorporarse a Distrito Capital, si así lo determinan los   ciudadanos que residan en ellos mediante votación posterior al acuerdo del   concejo distrital, y que una vez se hayan incorporado al Distrito Capital se les   aplicará las normas constitucionales y legales vigentes para las demás   localidades que conformen el Distrito Capital, que de conformidad con el   artículo 322 CP determina que tendrá un régimen especial.    

(iv) En el mismo sentido resalta la Corte que no se   trata de casos análogos o similares a los cuales el legislador esté obligado a   darles un tratamiento similar, sino que por el contrario, se trata de casos   disímiles que ameritan un tratamiento diferenciado, por expreso mandato   constitucional (art.322CP) y dadas las especiales situaciones fácticas y   jurídicas que afronta el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos.    

(v) No existe exclusión, prohibición, ni vacío   jurídico-normativo, ya que el legislador debe regular mediante una ley especial   la conformación del Área Metropolitana para Bogotá D.C. y sus municipios   conurbanos, en cumplimiento de los mandatos superiores contenidos en los   artículos 322 y 325 CP, y las disposiciones del parágrafo del artículo 1º y 39   de la Ley 1625 de 2013.    

5.4 En este sentido, comparte la Corte plenamente las consideraciones   presentadas por los intervinientes que conceptuaron en favor de la exequibilidad   de las normas acusadas, argumentando que:    

(i) En los artículos 322 a 327 de la Carta Política se   consagra claramente que el Distrito Capital está sujeto a un régimen especial   propio, razón por la cual el legislador consagró en las normas demandadas, dado   el carácter especial de Bogotá y los municipios circunvecinos y para estar en   armonía con lo dispuesto por la Constitución, que la creación del Área   Metropolitana para estos entes territoriales será determinada por una ley   especial.    

(ii) De otro lado, el régimen especial para el Distrito   Capital y los municipios colindantes se justifica por cuanto se debe legislar de   manera particular ya que su influencia a nivel del país y con los municipios   aledaños tiene un impacto diferencial, lo cual no le impide a Bogotá constituir   un Área Metropolitana sino que para hacerlo se debe tener una Ley especial y   específica que responde a su condición específica, es decir, que las relaciones   de la Capital con sus vecinos no tienen el mismo impacto a nivel nacional que   otras Áreas. De esta manera, este régimen especial se justifica teniendo en   cuenta el acelerado crecimiento de Bogotá, sus necesidades, ubicación geográfica   e impacto económico, que no pueden equipararse con los demás distritos y   municipios del país.    

(iii) El legislador determinó que para la regulación de   esta Área Metropolitana será expedida una ley especial para el caso particular   del Distrito Capital y los municipios colindantes de Cundinamarca, razón por la   cual no existe un vacío normativo, por cuanto la Ley 1625 de 2013 remite el   deber de regulación de este régimen especial al Legislador.    

(iv) No es imperativo que las Leyes sobre Áreas   Metropolitanas deban estar contenidas en un solo instrumento legal, por lo tanto   una ley especial que regule este tema para el Distrito Capital y los municipios   aledaños no desconoce el ordenamiento superior.    

5.5 No   obstante la clara constitucionalidad colegida por la Corte respecto de las   normas demandadas en esta ocasión contenidas en la Ley 1625 de 2013, no escapa a   este Tribunal la necesidad imperiosa de que el Legislador regule de manera   pronta, eficiente y oportuna el régimen especial para Bogotá Distrito Capital y   los municipios conurbanos a efectos de la conformación de un Área Metropolitana.   Por ello, teniendo en cuenta los mandatos constitucionales contenidos en los   artículos 322 y 325 de la Constitución Política, así como la disposición   contenida en el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de   2013, la Corte considera necesario requerir al Congreso para que en cumplimiento   de estos deberes constitucionales y legales, regule en el menor tiempo posible   el régimen especial para la constitución del Área Metropolitana que será   conformada por el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos de   Cundinamarca.       

6. Conclusión    

En síntesis, no prospera el cargo por   Omisión Legislativa Relativa respecto de las normas acusadas en la presente   demanda de inconstitucionalidad, a saber el parágrafo del artículo 1º y el   artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, en razón a que no se cumple con ninguno de   los requisitos para la configuración de tal fenómeno jurídico. Lo anterior, como   consecuencia de la condición especial y diferencial del Distrito Capital con   relación a los demás entes territoriales que exige que se expidan leyes   especiales que determinen un régimen diferencial para la Capital y municipios   circunvecinos, lo cual se encuentra consagrado en la misma Constitución como un   mandato en sus artículos 322 a 327 Superiores, y no implica la vulneración del   principio y derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 Superior.   Igualmente, por cuanto en la Ley acusada no se excluye al Distrito Capital de   conformar un Área Metropolitana, sino que lo que se hace, en concordancia con   los artículos 13, 319, 322, 325 y 326 de la Constitución Política, es señalar   que para el caso particular de Bogotá D.C. y los municipios circunvecinos se   creará una Ley especial para regular la conformación de una Área Metropolitana   por tener un régimen especial, esto es, porque se evidencia una clara diferencia   en comparación con las demás entidades territoriales por tener un condición   especial y extraordinaria, lo que hace necesario, desde el punto de vista   constitucional, crear un ordenamiento jurídico especial para la conformación de   Áreas Metropolitanas para Bogotá D.C. y los municipios colindantes de   Cundinamarca.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES el   parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, por los   cargos analizados en esta sentencia.    

Notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Ver Sentencias C-185 de 2002 y C-833-06, entre muchas otras.    

[2]A este respecto ha dicho esta Corte en   Sentencia C-208 de 2007.    

[3] Consultar las sentencias C-240 de 2009, C- 864 de 2008, C-823 de   2005, C-800 de 2005, C-865 de 2004, C-374 de 2004, C-1017 de 2003, C-285 de 2002   y C- 1177 de 2001, entre otras.    

[4] Corte Constitucional, sentencia C-240 de 2009.    

[5] Sobre el tema de la Omisión Legislativa Relativa pueden consultarse   entre numerosas sentencias, las siguientes: C-259 de 2011, C-192 de 2006, C-073   de 2006, C-045 de 2006, C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de 2005, C-800 del   2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-1549 de 2001, C-1255 de   2001, C-427 de 2000, C-154 de 2000, C- 675 de 1999,  C-146 de 1998 y C-543   de 1996.    

[6] Ver Sentencias C-043 de 2003, C-833 del 2006. C-208 de 2007, entre   otras.    

[7] Sentencia C-375 de 2002.    

[8] Ver Ibidem.    

[9] Sobre este tema ver las Sentencias   C-1175 de 2001 y C-421 de 2012.    

[10] Al respecto consultar la Sentencia C-1096 de 2001.    

[11] Consultar las Sentencias C-421 de 2012 y C-579 de 2001.    

[12] Consultar la Sentencia C-421 de 2012.    

[13] Sentencia C-1096 de 2001    

[14] Consultar la Sentencia C-1096 de 2001.    

[15]Ver Sentencias C-421 de 2012 y C-1175 de 2001.    

[16] Sentencia C-579 de 2001    

[17] Ver Sentencia C-579 de 2001.    

[18]  Al respecto ver la   Sentencia C-233 de   2003.    

[19] Sentencia C-375 de 2002