C-179-16

           C-179-16             

Sentencia C-179/16    

CODIGO DE   PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia de recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia frente a fallos de única y segunda instancia    

La norma se ajusta a la Constitución, con   fundamento en las siguientes razones: (i) el legislador actuó dentro del margen   de configuración normativa que le concede el Texto Superior, en lo que atañe al   señalamiento de los recursos que se puede promover en una causa, lo que autoriza   la posibilidad de consagrarlos en relación con ciertas decisiones y de   excluirlos respecto de otras, a partir de un examen de conveniencia y   oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante incurre en un enfoque   incompatible con la debida administración de justicia, al exigir una especie de   uniformidad procesal opuesta a las características que identifican a cada   recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos; (iii) de manera   particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se   consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical, por lo que la   coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se   ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado en el   artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y luego de   aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la Constitución el   fin buscado por la norma y el medio utilizado para su realización, siendo este   último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el cual, como ya se dijo, se   concreta en la protección del precedente vertical; (v) la referencia a la   Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella no se desarrolla un   caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el recurso   extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende   satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que   aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del   precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su   disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de   procedencia del recurso cuestionado.    

ACCION DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la   demanda/FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración   justicia    

Si bien por regla general el examen sobre   la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el   ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la   sentencia, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el   incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de   inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y   profundidad por parte de la Sala Plena. Por lo demás, no sobra recordar que un   fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración   justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el   derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones   públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que   evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento   jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una   verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la   Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que   no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a   partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Unica causal de procedencia    

Se destaca que la única causal de   procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258 del   CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un sentencia de   unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la violación del derecho de   acceso a la administración de justicia se presentaría por la carencia de un   recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los derechos de los   interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso planteado por la   accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la igualdad, ocurriría   porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan la búsqueda de la   aplicación de un misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas   similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que incurra en su   desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato frente a   sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del Estado.    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación del derecho   a la igualdad exige constatar trato diferenciado injustificado    

DEMANDA SOBRE   PROCEDENCIA DE RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A   FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Cumplimiento de   requisitos    

POTESTAD DE   CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Alcance    

CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Amplia libertad de configuración   legislativa/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuración normativa    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION NORMATIVA-Limites    

CARACTER   VINCULANTE DEL PRINCIPIO DE SUPREMACIA-Fijación   directa de reglas precisas en trámite de proceso o acción de acceso a la   administración de justicia    

Es evidente que el carácter vinculante   del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente   ha definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es   posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de   2014, este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se   entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia   procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de   configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo   desarrollar su contenido  o incluso adicionar elementos nuevos, siempre que   no se altere lo regulado en la Carta. Y, la segunda, por virtud de la cual se   considera que por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio   general es el que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de   definición de procesos, sujeta al resto de los límites que a continuación se   exponen.    

PRINCIPIOS Y   FINES ESENCIALES DEL ESTADO-Respeto    

En cuanto a los principios y fines   esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no   constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía   del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la   Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas   para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar   eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial,   publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia.    

PRINCIPIOS DE   RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Satisfacción    

Con la necesidad de satisfacer los   principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las   normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado   con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un   mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho   objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o   valor constitucional    

DEBIDO PROCESO-Eficacia   de las garantías/EFICACIA DE LAS GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO-Elementos   de juicio    

En relación con la eficacia de las   diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite   judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor   o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad   y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin   perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta,   como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP   art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP   art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1). De este   límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada   procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se   pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la   inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con   otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas   diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se   establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como   la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un   criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las   particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una   pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del   margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del   mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al   Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad   de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar   las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como   ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes, promover   recursos  o hasta recusar a un funcionario judicial. En consecuencia, no   cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto   por las razones previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que   ello puede traer al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión). A la   par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en   cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes   garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que   frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y   contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones   injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones   legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de   configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un   desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que   ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad    

POTESTAD DE   CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Definición de recursos contra decisiones judiciales    

RECURSOS EN   MATERIA JUDICIAL-Concepción y objeto/RECURSOS-Medios   de creación legal    

En materia judicial, los recursos se   conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio   controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio,   por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de   obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los   promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con   cada proceso. Por lo anterior, y en la medida en que las actuaciones judiciales   tienen particularidades que las identifican, cuyo desarrollo compete de forma   específica al legislador, se entiende que por lo general los recursos también   son medios de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y   necesidad en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se encuentra   en aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia obligatoria de un   recurso respecto de una determinada decisión judicial, como ocurre con el   derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal  o con la   posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de tutela,   conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior.    

APELACION O   CONSULTA DE SENTENCIA JUDICIAL SALVO EXCEPCIONES DE LEY-Consagración constitucional    

PRINCIPIO DE LA   DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter imperativo/PRINCIPIO   DE LA DOBLE INSTANCIA-Excepción    

Si bien se ha dicho que la doble   instancia no tiene un carácter imperativo y que, por ello, puede entenderse que   su satisfacción no hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa,   también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una   lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la   ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las   circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un   determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular   indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y   proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido   material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las   exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los   derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente   justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de   un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la   Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio   de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una   interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble   instancia) en excepción (única instancia)”.    

RECURSOS-Exigibilidad/RECURSOS-Existencia de recursos ordinarios o   extraordinarios    

Más allá de los casos en los que la   propia Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación   que se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de   que existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo   que la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al   Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo   hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos.    

CONSAGRACION O   SUPRESION DE RECURSOS-Libertad de configuración del   legislador    

RECURSOS   EXTRAORDINARIOS-Principio de autonomía legislativa    

RECURSOS   EXTRAORDINARIOS-Coherencia interna se deriva de   existencia de decisiones uniformes y reiteradas por órganos de cierre    

RECURSOS   EXTRAORDINARIOS-Carácter restrictivo y plazo   razonable    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA LEGISLATIVA-Defensa de los derechos a la   igualdad y acceso a la administración de justicia    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium   comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Criterios    

IGUALDAD-Juicio tripartito    

JUICIO   TRIPARTITO DE IGUALDAD-Partes    

La estructura básica de este juicio que   incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente utilizado   por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales   constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos partes.   En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o   tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son   susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma   naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en   el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre   desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o   personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este   juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada,   esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde   el Texto Superior . Este examen consiste en valorar los motivos y razones que   fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad   pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el   fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el   medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres   grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de   intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal   ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación.    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve/CONSTITUCION   POLITICA-No prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio    

La regla consiste en reconocer que, en   principio, al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe   aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la   legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr   el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están   constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para   conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes   consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que   obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues   debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de   regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos   de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre   las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de   trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la   Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el   trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en   ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación   valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas   del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este   test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas,   tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio   una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o   cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia   prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.    

TEST ESTRICTO   DE IGUALDAD-Excepción a la regla    

La aplicación de un test estricto, como   la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por   medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la   Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de   debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados.   También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima   facie, el goce de un derecho fundamental, o se constituye en un claro   privilegio. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca   establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es   legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro   menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si   los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones   impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”.    

TEST INTERMEDIO   DE IGUALDAD-Aplicación    

Entre los extremos del test leve y del   test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este   Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando   existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia   económica. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque   promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del   problema que el legislador busca resolver”, y que el medio no sólo sea adecuado   sino también efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.    

CONSAGRACION O   SUPRESION DE RECURSOS FRENTE AL DERECHO A LA   IGUALDAD-Juicio de intensidad leve    

DERECHO DE   ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter   fundamental/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplia   configuración legal    

UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Función constitucional    

JUECES-Actividad judicial    

Si bien se ha dicho que los jueces en sus   providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su labor   no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que realizan   un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica   esencial-mente la determinación de cuál es la regla de derecho aplicable al caso   y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha entendido que los jueces   desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que   trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos   jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización de un   determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones previstas   en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del sistema   normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en la   Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil.    

UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Función de órganos de cierre de las   distintas jurisdicciones    

UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Importancia    

FUNCION   JUDICIAL-Parte de la autonomía de los jueces/FUNCION   JUDICIAL-Exige predictibilidad razonable en los fallos    

OBLIGATORIEDAD   DEL PRECEDENTE-Valor de las decisiones de órganos   judiciales de cierre    

UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Fuerza vinculante de decisiones de   altas cortes    

FUERZA   VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Procedencia    

La fuerza vinculante de la doctrina   elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la   obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la   igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la   confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de   la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de   sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones   judiciales en la resolución de conflictos. A lo anterior, cabe agregar (iv) el   impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del   Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la   estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y   (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de   la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión   más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que conduce   –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de   cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la   buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo   que la doctrina denomina la regla de la universalidad.    

FUERZA   VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Precedente horizontal y vertical    

JUECES-Pueden apartarse de los precedentes previo cumplimiento de una   estricta carga argumentativa/PRECEDENTE HORIZONTAL-Requisitos de   transparencia y suficiencia    

Se admite que los jueces se aparten de   los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues el   derecho siempre debe responder a las nuevas exigencias que emanan de la realidad   y a los desafíos propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde esta   perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían   según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente   horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o   supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan   otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer   referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos   (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones   suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento   jurídico, o por la transformación del contexto social dominante, justifiquen o   evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de   suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva   regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la orientación   vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de   vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y   derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este   Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”. No   basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que   resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto   o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez   satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el   derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los   jueces.    

PRECEDENTE   VERTICAL-Requisitos de transparencia y suficiencia    

En lo que respecta al precedente   vertical, además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia,   la Corte ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los   jueces de inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las   altas cortes, en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de   cierre, a partir del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia.   De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando   un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido   por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales   se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de   escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación   alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de   los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección.    

UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Potestad de configuración normativa   del legislador    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Identificación,   fuente, efectos y mecanismos de protección    

CODIGO DE   PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial del   Consejo de Estado/PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Deben ser   tenidas en cuenta como órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia   administrativa    

SENTENCIA DE   UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Categoría especial de   providencia proferida por el Consejo de Estado    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Fuentes    

FUENTES DE LAS   SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Limites/JURISPRUDENCIA   DEL CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento entre secciones, subsecciones y Sala   Plena    

Se observa que si bien las fuentes que   disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se   encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la   labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de   cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las   secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo   contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la   potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo   previsto en el artículo 236 del Texto Superior, se entiende que la división   orgánica que se produce respecto de la forma como se fijan las sentencias de   unificación, parte de una división en la que cada dependencia opera como órgano   de cierre y en el que sus decisiones se protegen por la garantía de la cosa   juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano, en el que “no existe una   relación jerárquica o de subordinación funcional”, en los asuntos que son objeto   de su conocimiento.    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Efectos en el procedimiento   administrativo    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Efectos en procesos de la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Valor de precedente para jueces y   tribunales/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad a la actividad de la   administración    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Carácter vinculante por razón del   principio de legalidad    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Punto de vista judicial    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Efectos inter partes o subjetivos/SENTENCIAS   DE UNIFICACION-Carácter objetivo    

SENTENCIAS DE   UNIFICACION-Obligatoriedad no excluye deber genérico   de seguir precedente respecto de decisiones del Consejo de Estado que no tienen   dicha condición    

SENTENCIA DE   UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Mecanismos de actuación   judicial y administrativa para velar por la eficacia/SENTENCIA DE UNIFICACION   JURISPRUDENCIAL-Aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y mecanismo de   extensión de jurisprudencia/SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Vías   judiciales de protección    

PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Cambio de jurisprudencia sobre alcance y   contenido de la norma debe ser expreso y motivado    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Alcance    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Viabilidad    

En cuanto a su prosperidad, se consagra   que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única y segunda   instancia por los tribunales administrativos”, con las siguientes reglas   particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o   económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la   demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley ; aunado a que   (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la   Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de grupo.   Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un instrumento judicial   prevista para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias de   unificación.    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Legitimación    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Debe ser decidido por el Consejo   de Estado    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Preservación   del precedente vertical    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión   por respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo según la   especialidad    

RECURSO   EXTRAORDINARIO FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unificación de jurisprudencia entre las distintas dependencias del   Consejo de Estado    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-No desconoce el derecho a la   igualdad    

Lo primero que se observa por parte de   este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad.   Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o   tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una distinción   de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven afectadas por   el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la habilitación para   que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que profirió el fallo   objeto de controversia. Así se permite respecto de las sentencias de única y   segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, y se excluye   frente a las decisiones que en las mismas instancias se profieren por las   secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. A pesar de que el   análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser   partes en un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y   consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de   unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que   conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen   y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato   diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se   compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida   la limitación de procedencia que se impone en la ley.    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Restricción busca preservar con   exclusividad el precedente vertical/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Prospera al   apelar sentencia de primer grado “cuando el fallo de segundo grado sea   exclusivamente confirmatorio de aquella”    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-No existe relación jerárquica o de subordinación funcional entre   subsecciones y secciones del Consejo de Estado    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-Diferenciación entre precedente   vertical y precedente horizontal    

Como lo ponen de presente la mayoría de   los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de   unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las   secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica   que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la   norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto   vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que   ha fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad   casos con idénticas características. Lo anterior plantea una clara distinción en   la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues   mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de   única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el   respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso   vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya   causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de única o   segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente   horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las   cargas de transparencia y suficiencia. Nótese cómo esta última hipótesis   desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de jurisprudencia,   cuya construcción por parte del legislador se enfoca exclusivamente en el amparo   del precedente vertical, y no en habilitar un escenario discusión en cuanto a la   preservación o no de un precedente horizontal, dispuesto, de igual manera, como   una herramienta de autorestricción del propio órgano de cierre.    

CODIGO DE   PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Mecanismo interno de unificación a través de aprobación de sentencia   de unificación para unificar líneas de interpretación/SALA PLENA DEL CONSEJO   DE ESTADO-Deber de unificar diferencias surgidas entre las secciones    

MECANISMO   INTERNO DE UNIFICACION-Deber de sentar o unificar   jurisprudencia más allá de la importancia jurídica o trascendencia social del   caso    

PRINCIPIO DE   EFICIENCIA Y MANDATO DE COHERENCIA INTERNA-Organo de   cierre ha de seguir reglas de derecho por él trazadas    

CONSEJO DE   ESTADO-Diseño y articulación a efectos de proferir   sentencias de unificación    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA-No existe igualación entre   precedente vertical y precedente horizontal    

No cabe la igualación que se propone, en   primer lugar, porque es posible que la consagración de recursos extraordinarios,   en virtud de la mayor intensidad con la que opera la potestad de configuración   normativa del legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a   lo resuelto por los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un   determinado objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en   segundo lugar, porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la   protección de la estructura jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo, por lo que de introducir la regla de procedencia que se propone,   se desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las   hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es posible que se   presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su ocurrencia sería   extremadamente excepcional, lo que no justifica la ampliación de un recurso   previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el contrario podría   conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los que se ha   enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de todo, si ello   ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de quebrantar el   mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el derecho   fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela (CP art.   86), como se puso de presente por varios intervinientes , lo que excluye la   falta de un mecanismo de protección para las partes y los terceros que resulten   agraviados , siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto.    

PRINCIPIO DE   COHERENCIA Y VIAS INTERNAS DE UNIFICACION-Subreglas   del Consejo de Estado resultan aplicables    

Referencia:   expediente D-10973    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de   la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”    

Demandante:    

Erika Nicole   González Rojas    

Magistrado   Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, trece (13) de abril de dos mil   dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,   la ciudadana Erika Nicole González Rojas instauró demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, “Por la   cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”.    

En Auto del 18 de   septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda,   dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor   Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.   De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso de   constitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Presidencia del   Consejo de Estado, a la Presidencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Instituto   Colombiano de Derecho Procesal y a las Facultades de Derecho de las siguientes   Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda, EAFIT, Libre, de Antioquia y   de Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o   defendiendo la disposición acusada.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en   el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la   Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto del   precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado,   conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de enero 18 de 2011:    

“LEY 1437 DE 2011    

(Enero 18)    

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo    

El Congreso de Colombia    

DECRETA (…)    

TÍTULO VI    

RECURSOS EXTRAORDINARIOS (…)    

Artículo   257. Procedencia. El recurso extraordinario   de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única   y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose   de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre   que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la   demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la   interposición del recurso:    

2. Doscientos   cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de   nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos   administrativos de cualquier autoridad.    

3. Doscientos   cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que   se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos,   contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.    

4. Cuatrocientos   cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre   contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.    

5. Cuatrocientos   cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de   reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra   los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad   con la ley cumplan funciones públicas.    

El recurso de   unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los   artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.”    

III. DEMANDA    

3.1. La accionante considera que el precepto   legal demandado es contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13,   85, 89 y 229 de la Constitución, básicamente por las siguientes razones:    

3.2. En primer lugar, señala que se   desconocen los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de   justicia, en procesos de carácter contencioso que sean conocidos en única y en   segunda instancia por el Consejo de Estado, en la medida en que respecto de las   sentencias que se profieren por dicha vía no procede el recurso extraordinario   de unificación de jurisprudencia, previsto en la norma cuestionada.    

En este sentido, y con el propósito de   explicar el alcance del cargo propuesto, se realiza un acercamiento al marco   legal del recurso en mención[1]  y se resalta su papel como figura jurídica novedosa cuya principal función es la   de buscar la unidad en la interpretación del derecho por parte del órgano de   cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se   consagra a su cargo la atribución de decretar la nulidad de lo decidido por los   tribunales administrativos, en sentencias de única o segunda instancia[2], que contraríen o se   opongan a un precedente judicial dispuesto en una sentencia de unificación   del Consejo de Estado[3],   con miras a asegurar los derechos de las partes y de los terceros, en especial   del derecho a la igualdad de trato, así como a la “certeza y seguridad jurídica   de quien[es] acude[n] al aparato judicial”[4].    

Puntualmente, en cuanto al derecho a la   igualdad, se afirma que una de sus expresiones en un sistema democrático es la   facultad que se reconoce a todas las personas para acudir en idénticas   condiciones ante los jueces y tribunales, con el propósito de defender la   integridad del orden jurídico y de restablecer sus derechos e intereses. Como   contrapartida se impone a cargo del Estado la obligación de abstenerse de   adoptar medidas que tengan por objeto o como efecto impedir o dificultar el   acceso a la justicia. Esta modalidad de igualdad se erige entonces en un límite   a la libertad de configuración normativa del legislador, la cual sólo admite   restricciones cuando medie una justificación objetiva y razonable.    

Con fundamento en lo expuesto, por un lado,   la accionante sostiene que se presenta una violación del derecho de acceso a la   administración de justicia, por cuanto sin justificación alguna el precepto   acusado excluye del recurso extraordinario allí previsto a las sentencias que se   profieren en única y segunda instancia por el Consejo de Estado, en sus   distintas secciones y subsecciones, en aquellos casos en que se apartan de una   sentencia de unificación dictada por ese mismo tribunal, a través de la cual   se fija un precedente vinculante en materia contencioso administrativa. Ello   ocurre porque la parte afectada carece de un recurso judicial efectivo para   lograr el amparo de sus derechos, pues ante la improcedencia del recurso en el   supuesto mencionado, no existiría una vía judicial para lograr su protección. Y,   por el otro, también se considera que se presenta una vulneración del derecho a   la igualdad, ya que se permitiría la existencia de un fallo contrario a un   precedente consagrado en una sentencia de unificación, pese a que la   lógica de este tipo de providencias es la de lograr la aplicación uniforme de   una misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares.    

Para la accionante, visto el proceso de   formación de la ley, “no se encuentran argumentos de peso por parte del   legislador para dejar de lado estos casos que son conocidos por el Consejo de   Estado”[5],   y “ello es preocupante para un sistema jurídico en el cual el precedente   constituye una de las fuentes vivas y dinámicas del derecho, que permite el   reconocimiento de los mismos efectos a situaciones fácticas similares”[6].    

3.3. En segundo lugar, la demandante alega   que el texto legal acusado quebranta el principio de seguridad jurídica, al no   incluir a las sentencias que se profieren en única y en segunda instancia por el   Consejo de Estado, a través de sus distintas secciones o subsecciones, como   susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.    

Para justificar este cargo, resalta que el   citado recurso es un instrumento que se basa en los principios de economía,   celeridad, eficacia e imparcialidad, mediante el cual se asegura el carácter   vinculante de los precedentes en materia contenciosa administrativa. Las   sentencias que se profieren en virtud de su aplicación guardan una relación   directa con los principios de igualdad y seguridad jurídica, pues aseguran la   efectividad de los derechos, procuran la exactitud y estabilidad en la   aplicación del ordenamiento jurídico y unifican la interpretación razonable del   sistema normativo. Por ello, el artículo 10 del CPACA establece el deber de las   autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las sentencias de   unificación del Consejo de Estado, a partir de situaciones que compartan iguales   supuestos fácticos y jurídicos[7].    

A partir de lo anterior, la demandante   expone que entre 1991 y 2012 se han proferido cerca de 650 sentencias de   unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado y por las Salas Plenas de la Sección Segunda y Tercera de dicha   Corporación, por lo que el problema de fondo que se presenta es el del eventual   desconocimiento del principio de seguridad jurídica, cuando se profiera una   decisión en contra de lo previsto en las citadas providencias, en los casos en   que las distintas secciones y subsecciones del mencionado tribunal actúan como   juez de única o segunda instancia, básicamente por la falta de una herramienta   judicial que permita preservar la exactitud y estabilidad en la aplicación del   ordenamiento jurídico.    

3.4. Por último, la accionante destaca que   existe un precedente que resulta aplicable al caso expuesto y que se encuentra   previsto en la Sentencia C-520 de 2009[8],   en el que esta Corporación extendió la aplicación del recurso extraordinario   de revisión a las sentencias proferidas en primera o segunda instancia por   los juzgados administrativos y en primera instancia por los tribunales   administrativos, las cuales estaban excluidas de su aplicación, pese la   importancia del citado recurso como vía para enmendar errores o ilicitudes   cometidas en la expedición de providencias ejecutoriadas que lesionan la   justicia material[9].    

Según se expone en la demanda, la limitación   acusada en aquella oportunidad negaba la posibilidad de obtener la tutela   judicial efectiva a quien se había visto perjudicado con una sentencia proferida   por un juez administrativo o por un tribunal administrativo en primera   instancia, a pesar de que podían estar fundadas en pruebas o hechos fraudulentos   o erróneos. Dicha circunstancia, al no observar una justificación que explicara   tal restricción, condujo a expulsar del ordenamiento jurídico los soportes   legales que limitaban la procedencia del recurso, al entender que resultaban   contrarios a los derechos de acceso a la justicia, a la igualdad y al debido   proceso[10].    

Para la accionante, la misma lógica se   presenta en el asunto bajo examen, en el que se excluye a ciertas sentencias del   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en perjuicio de los   derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como al   principio de seguridad jurídica, por las razones previamente expuestas.    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. Intervención de la Sala Plena y de   la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado    

4.1.1. En escrito del 27 de octubre de 2015,   el Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Presidente de la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, le solicitan a la   Corte declarar la exequibilidad del precepto legal demandado. En la primera   parte de su intervención, destacan la función de unificación jurisprudencial que   cumplen en sus diferentes especialidades los órganos de cierre de cada   jurisdicción, con la finalidad de garantizar la igualdad de trato ante la ley,   al tiempo que se protege el derecho de los ciudadanos a que las decisiones de   los jueces se funden en una interpretación uniforme y consistente del sistema   normativo, como lo exige el principio de seguridad jurídica. De esta manera, se   considera que “en el entendimiento actual de nuestra Constitución Política no   cabe una organización judicial que no tenga previstos mecanismos de unificación   jurisprudencial por parte de los órganos judiciales que se encuentran en la   cúspide de cada jurisdicción”[11].    

No obstante, en virtud de la atribución de   configuración normativa que tiene el legislador en materia procesal, le compete   al Congreso decidir qué recursos son procedentes en cada proceso, y en qué   oportunidad se deben impulsar. En ejercicio de esta atribución, nada impide que   el legislador pueda consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y   excluirlo respecto de otras, siempre que con ello no se desconozcan valores y   principios constitucionales de obligatoria observancia.    

4.1.2. En este orden de ideas, y respecto   del asunto sub-judice, se sostiene que la regulación prevista en el   precepto demandado corresponde precisamente a un ejercicio de la potestad de   configuración normativa del legislador, en el que se desarrolla la función de   unificación que cumple el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo   de lo Contencioso Administrativo (CP art. 237, núm. 1), y en el que la   limitación cuestionada responde a las reglas de organización y de competencias   que tiene el citado Tribunal como órgano principal de su jurisdicción.     

En este orden de ideas, se estima que la   pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida   administración de justicia (CP art. 228), por virtud de la cual se considera que   “todas las sentencias deben ser decididas o revisadas por las Salas Plenas de   los órganos de cierre de cada jurisdicción”[12],   mandato que simplemente haría inviable al sistema judicial y que, en el caso   particular, “desconocería la desconcentración funcional de los asuntos a cargo   de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[13].    

4.1.3. En desarrollo de lo expuesto, para   los intervinientes, se observa que la accionante parte de una lectura aislada   del precepto demandado, que la hace entender que “el único mecanismo de   unificación jurisprudencial establecido en el CPACA, es el recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia”[14]. Sin embargo, en su   criterio, una lectura integral de dicho estatuto permite verificar que existen   diversos instrumentos que cumplen tal fin, incluido uno que de forma particular   y específica asegura la unificación de las sentencias de las secciones y   subsecciones del Consejo de Estado, en los términos en que la demandante   considera excluidos de la norma acusada.    

No obstante, más allá de lo anterior, el   instrumento que suple lo requerido por la accionante es el consagrado en el   artículo 271 del CPACA, en el que se permite la expedición de una sentencia de   unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado respecto de decisiones pendientes en sus secciones o subsecciones, por   razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la   necesidad de sentar jurisprudencia[16].    

La existencia del citado mecanismo, en   palabras de los intervinientes, asegura “el respeto y aplicación” por parte de   las distintas secciones y subsecciones de las sentencias de unificación del   Consejo de Estado, por lo que no caben las supuestas falencias que la actora   endilga a la norma acusada, ya que al final de cuentas cualquier cambio o ajuste   que se pretenda a realizar en términos de preservación o no de un precedente,   pueda hacerse por esta vía. En este contexto, se afirma que “la disposición   demandada se ajusta a la Constitución Política, pues si bien es cierto que el   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo procede contra las   sentencias de única o segunda instancia de los tribunales administrativos,   también es cierto que respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones   del Consejo de Estado existe otro mecanismo de unificación, que puede ser   activado a solicitud de parte o incluso oficiosamente por el propio órgano de   cierre de la jurisdicción”[17].     

En conclusión, para el Consejo de Estado la   norma acusada es exequible, pues “(i) el legislador actuó dentro del margen de   configuración normativa que le concede la Constitución, en materia de procesos y   recursos judiciales”[18],   (ii) “la regulación sobre los mecanismos de unificación jurisprudencial resulta   adecuada, eficiente y proporcional conforme a la organización y competen-cias   del Consejo de Estado como órgano de cierre”[19]  y (iii) respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del citado   Tribunal existe otro mecanismo de unificación que cumple las funciones que la   demandante reclama en relación con la disposición acusada.    

4.2. Intervención de la Agencia Nacional   de Defensa Jurídica del Estado    

4.2.1. La Directora General de la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita a la Corte declararse inhibida   para pronunciar un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad del   precepto demandado.    

4.2.2. En lo que respecta a la primera   pretensión, la interviniente considera que la demanda propuesta no cumple con   las cargas de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto la   accionante tan sólo enuncia el supuesto desconocimiento de varios mandatos   constitucionales, sin resaltar el concepto en el que fundamenta su violación. En   su criterio, no existe un estudio juicioso y detallado de las razones por las   cuales se considera que se presenta una violación de la Carta[20].    

Por lo demás, en cuanto a la violación del   principio de seguridad jurídica, se considera que dicho cargo se formula a   partir de una proposición que carece de un respaldo normativo real y existente   en la disposición acusada, ya que se asume que las subsecciones y secciones del   Consejo de Estado desconocerán las providencias proferidas por la Sala Plena,   “obviando el hecho de que se trata de una sola Corporación, que [si bien] está   dividida por especialidades, es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y   de manera uniforme”[21].    

4.2.3. En todo caso, de estimarse procedente   el análisis de fondo, la demanda tampoco está llamada a prosperar. Para   comenzar, en lo que atañe al juicio de igualdad y a la supuesta inobservancia   del derecho de acceso a la administra-ción de justicia, la interviniente explica   que en este caso debe aplicarse un test de razonabilidad de intensidad leve, en   la medida en que de por medio se encuentra una materia que goza de un amplio   respaldo de configuración normativa por parte del legislador, como lo es el   señalamiento de las reglas procesales que permiten la procedencia de un recurso   judicial.      

Con fundamento en la citada premisa, se   afirma que la norma acusada –al desarrollar las reglas de procedencia del   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia– busca un fin que se   ajusta a los mandatos de la Carta Política, ya que su propósito es el de   asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme,   como herramienta para realizar los principios constitucionales de seguridad   jurídica e igualdad.    

La limitación de su procedencia tan sólo a   las decisiones proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales   administrativos, se explica en que su consagración responde a la necesidad de   proteger el carácter vinculante del precedente vertical, por virtud del cual las   autoridades judiciales inferiores “deben ajustarse y respetar los parámetros   esbozados” por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, como Tribunal Supremo   de lo Contencioso Administrativo. Si bien dicha   Corporación se encuentra dividida en secciones y subsecciones para cumplir las   funciones otorgadas por la Constitución y la ley, ello no significa que se esté   en presencia de órganos diferentes, ni mucho menos que como regla general se   predique la contradicción en sus sentencias. Por ello, se estima que el medio   utilizado por la norma acusada es válido, pues circunscribir la procedencia del   recurso a los fallos de los tribunales no se encuentra prohibido por la   Constitución y, por el contrario, desarrolla el  rol del Consejo de Estado como   órgano de cierre, en los términos expuestos en el numeral 1º del artículo 237   del Texto Superior[22].   Por último, la medida adoptada es idónea para alcanzar el fin propuesto, pues   permite preservar la coherencia y uniformidad de las decisiones que adquieren el   peso de un precedente vertical.    

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en   el hipotético caso en que se presenten disparidades en las interpretaciones y   decisiones de las diferentes secciones y subsecciones en que se organiza el   Consejo de Estado, el CPACA consagra la posibilidad de promover su unificación a   través del mecanismo previsto en el artículo 271, cuya operatividad permite   plantear, reforzar o modificar un precedente de naturaleza horizontal, al cual   se sujeta el citado órgano al momento de proferir sus decisiones en las   distintas instancias previstas en el ordenamiento jurídico.    

4.2.4. La expresión demandada tampoco   transgrede el principio de seguridad jurídica, por cuanto permite la   consistencia y uniformidad de las sentencias de los tribunales administrativos   con los estándares dispuestos por el máximo órgano de la justicia administrativa   (CP art. 237.1). Por lo demás, es ilógico concebir que las distintas secciones o   subsecciones del Consejo de Estado pretendan desconocer o desatender sus propias   providencias, lo que torna innecesario disponer un mecanismo extraordinario para   evitar que ello ocurra, como en términos analógicos se presenta con los   instrumentos de revisión eventual que se prevén en la Constitución y la ley. En   este orden de ideas, se resalta que el recurso cuestionado apunta de manera   exclusiva a reforzar la protección del precedente vertical, sin excluir otras   vías para realizar las labores de unificación del Consejo de Estado, como ocurre   con el citado artículo 271 del CPACA.    

4.2.5. Finalmente, en criterio de la   interviniente, el caso planteado como precedente, esto es, la Sentencia C-520 de   2009, de ninguna manera desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a   decisión, pues no existe relación o vínculo alguno entre el recurso   extraordinario de revisión y el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia. En efecto, mientras el primero apela a la realización de   mandatos de justicia material, el segundo tiene como objeto velar por el respeto   de la interpretación y aplicación uniforme del derecho. En conclusión, se trata   de recursos claramente distintos, con propósitos disímiles, cuya comparación no   resulta posible, tal como lo pretende la accionante.    

4.3. Intervención del Instituto   Colombiano de Derecho Procesal    

El representante del Instituto Colombiano de   Derecho Procesal solicita que se declare la exequibilidad de la norma bajo   examen, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, considera que no son   comparables los recursos extra-ordinarios propuestos por la accionante, en la   medida en que responden a finalidades distintas y a una regulación propia y   autónoma; (ii) en segundo lugar, afirma que el precepto legal demandado apunta   de manera exclusiva a la protección del precedente vertical, por lo que no   resulta válida la pretensión de extender las reglas que fijan su procedencia; y   (iii) en tercer lugar, manifiesta que frente al deber de seguimiento del   precedente horizontal, el propio CPACA plantea otras vías para mantener una   lectura uniforme del derecho entre las distintas secciones y subsecciones del   Consejo de Estado, resaltando lo previsto en los artículos 111[23] y 271, en los que   cualquier cambio de jurisprudencia exige una justificación suficiente y un fallo   de la misma entidad jurídica.    

4.4. Intervención de la Facultad de   Derecho de la Universidad Libre    

El Director y varios estudiantes miembros   del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad   Libre solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada.   Inicialmente señalan que la limitación de la procedencia del recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia a las sentencias dictadas por   los tribunales administrativos se inserta en el ámbito del ejercicio de la   libertad de configuración normativa del legislador, quien en desarrollo de los   principios de legalidad, igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima puede   determinar qué decisiones son recurribles y cuáles no.    

A continuación, los intervinientes afirman   que la actora parte de un escenario de mala fe de los magistrados, en el que   supone una tendencia a desconocer lo resuelto en sentencias de unificación.   Dicho análisis omite tener en cuenta que es el propio ordenamiento jurídico el   que le otorga al Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo o en sus distintas secciones, la posibilidad de unificar su   jurisprudencia por la vía consagrada en los artículos 111 y 271 del CPACA,   pudiendo, entre otras alternativas, decidir si cambia o inaplica los precedentes   existentes. De esta manera, se habilita un mecanismo especial que asegura la   lectura uniforme por parte del Consejo de Estado de las normas aplicables a las   materias sujetas a su competencia, lo que le otorga plena validez a la   restricción impuesta por el legislador en la disposición demandada, cuyo objeto   exclusivo es ofrecer un ámbito de protección al precedente vertical.     

Por otra parte, aún en el evento   extraordinario de que una sección o subsección se aparte arbitrariamente del   precedente dispuesto por el Consejo de Estado, y dicte un fallo contrario a   derechos y principios constitucionales, el afectado tendría a su disposición la   acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia   del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuyo alcance   específico dispuesto por el legislador en nada contradice los mandatos de la   Carta.    

4.5. Intervención del Grupo de   Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia    

El Grupo de Investigación en Derecho   Administrativo de la Universidad Externado de Colombia manifiesta que comparte   los argumentos planteados en la demanda, por lo que la norma acusada debe ser   declarada inexequible. Básicamente señala que es probable que al momento de   fallar se produzca por parte del Consejo de Estado un desconocimiento de sus   propios precedentes, lo que exige la necesidad de ampliar las hipótesis de   procedencia del recurso extraordinario en mención, incluyendo aquellos casos en   que se produce una violación de una sentencia de unificación, como consecuencia   de una decisión adoptada por las distintas secciones o subsecciones que integran   el citado Tribunal, cuando actúan como juez de única o segunda instancia. Haber   dejado este vacío jurídico afecta la realización del derecho a la igualdad y   vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro mecanismo para   garantizar la certeza del precedente.    

4.6. Intervención de la Facultad de   Jurisprudencia de la Universidad del Rosario    

Uno de los docentes de la Facultad de   Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita declarar la exequibilidad   de la norma demandada. Para tal efecto, en primer lugar, resalta que el origen   del citado precepto se encuentra en la amplia libertad de configuración   legislativa que en materia procesal tiene el Congreso de la República, sin que   se observe que el fin propuesto o la medida adoptada desconozcan algún mandato   consagrado en la Constitución. Y, en segundo lugar, afirma que la regla de   procedencia, por virtud de la cual se limita su cobertura a las sentencias de   única o segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos,   satisface los principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

En relación con este último punto, explica   que el recurso en cuestión es totalmente contrario al recurso extraordinario de   revisión, lo que excluye la invocación del precedente señalado por la   accionante, pues de lo que se trata es de fortalecer la función de unificación   que le asiste al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo, y no corregir sentencias en búsqueda de la justicia material.    

Dentro del objetivo de impulsar la función   de unificación, el legislador consagró mecanismos internos dirigidos a   eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto frente   a casos iguales, para lo cual dispuso el mecanismo de unificación del artículo   271 del CPACA. Por el contrario, en lo que se refiere a la necesidad de rescatar   el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado, y su valor como   tribunal supremo, consagró el recurso extraordinario de unificación, cuyo fin es   garantizar la efectividad del precedente vertical. Lo que se observa entonces es   que el legislador previó un instrumento autónomo y especial para cada una de las   hipótesis de desarrollo y protección de la labor de unificación, lo cual no   afecta el derecho a la igualdad ni el principio de la seguridad jurídica.    

Así los cosas, en sus propias palabras, el   interviniente concluye que no resulta excesivo ni desproporcionado que el   recurso extraordinario en mención se limite a las decisiones provenientes de los   tribunales administrativos, ya que de lo que se trata es de activar su rol como   órgano de cierre de la justicia administrativa. Para los otros supuestos, “el   Consejo de Estado siempre tendrá la potestad de unificar su jurisprudencia,   dando aplicación a lo previsto en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, lo   cual protege la igualdad de los ciudadanos y su derecho de acceder a la justicia   sin desnaturalizar los objetivos perseguidos por esta ley”[24].    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

El Procurador General de la Nación solicita   a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo al   considerar que la demanda incumple con la carga de certeza. En concreto, la   Vista Fiscal sostiene que desde el punto de vista normativo, se consagra en el   artículo 271 del CPACA un mecanismo para que la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del  Consejo de Estado dicte sentencias de unificación   jurisprudencial respecto de los asuntos que provienen de las secciones; mientras   que, a su vez, éstas hacen lo mismo frente a las que proceden de los   subsecciones o los tribunales.    

Como lo consagra la ley, el citado   instrumento puede activarse de oficio o a solicitud de las partes o del   Ministerio Público, lo que garantiza que por esa vía se proteja el derecho   fundamental al debido proceso tanto de las partes como de los terceros   involucrados. Para el Procurador, una lectura armónica del CPACA permite afirmar   que si bien un asunto puede llegar en apelación a una sección, nada impide que,   así mismo, pueda ser objeto de unificación mediante la activación de las   atribuciones consagradas en el artículo 271.    

Esto significa que la seguridad jurídica y   la coherencia del sistema se pueden lograr mediante el recurso extraordinario   previsto para tal fin, el cual cobija a las sentencias de única o segunda   instancia proferidas por los tribunales, como por el ejercicio del mecanismo   específico previsto en el citado artículo 271 del CPACA.    

En este orden de ideas, concluye que: “la   accionante realizó una lectura del contenido del artículo 257 del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sin tener en   cuenta lo preceptuado en el artículo 271 del mismo estatuto, lo que   indudablemente resta certeza a su cargo”[25].     

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

6.1. Competencia    

Esta Corporación es competente para decidir   sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la   Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, presentada por la   ciudadana Erika Nicole González Rojas, en los términos consagrados en el numeral   4 del artículo 241 de la Constitución Política[26].    

6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la   aptitud de la demanda    

6.2.1. La Corte ha establecido de manera   reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e   informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para   que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto   legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991   establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de   inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a   través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una   publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas   constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello   resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)   la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.    

En lo referente a las razones de   inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la   carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la   disposición acusada[27].   En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[28], esta   Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser   claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes.    

Son claras cuando existe un hilo   conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda   y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la   acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una   deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone   las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta   Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza   estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera   conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada   de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una   duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.     

Así las cosas, antes de pronunciarse de   fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo,   pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que,   conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un   pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este   Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de   inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[29],   se sostuvo que:    

“Si un ciudadano   demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente   estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda   que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la   Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución   consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le   corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los   estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la   Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que   han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la   acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda,   esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.    

Si bien por regla general el examen sobre la   aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el   ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la   sentencia[30],   teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de   las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad,   lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la   Sala Plena[31].   Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la   garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una   herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen   los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP   arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad   que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de   argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos   casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[32], lo   procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos   acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que   satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.    

6.2.2. En el asunto sub-judice, como   se indicó en el acápite de antecedentes, un interviniente y la Vista Fiscal   solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que no se   satisfacen las cargas de claridad, especificidad certeza y suficiencia[33].   El incumplimiento que se alega se sustenta en tres razones, en primer lugar, se   estima que la accionante tan sólo enunció los mandatos constitucionales   supuestamente infringidos, sin realizar un estudio juicioso y detallado de las   razones por las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta,   en desconocimiento de las cargas de claridad, especificidad y suficiencia.    

En segundo lugar, se considera que se omitió   tener en cuenta que la división funcional por especialidades en el Consejo de   Estado, a través de secciones y subsecciones, no altera el hecho de que se trata   de un solo órgano de cierre, que actúa en bloque y de manera uniforme, por lo   que no puede asumirse          –sin desconocer la carga de certeza– que existe   una tendencia a apartarse de sus propias providencias, como lo sugiere la   accionante.    

Finalmente, se alega que la lectura   realizada en la demanda, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 271 del   CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo y de sus distintas secciones de unificar jurisprudencia[34],   le resta certeza al cargo, pues efectivamente existe un mecanismo que permite   garantizar dentro del Consejo de Estado los derechos a la igualdad y al acceso a   la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, lo   que torna innecesaria la pretensión de la demandante dirigida a lograr la   extensión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, respecto   de las sentencias de “única y segunda instancia” proferidas por las   distintas subsecciones y secciones que integran el citado Tribunal.    

6.2.3. Al examinar el contenido de la   demanda, la Sala Plena observa que la acusación gira en torno a dos razones. La   primera corresponde a la supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y al   acceso a la administración de justicia, por restringir la procedencia del   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia únicamente a las   sentencias dictadas en única y segunda instancia “por los tribunales   administrativos”[35],   pues se considera que sin justificación alguna el precepto demandando excluye a   las sentencias que en esas mismas instancias se profieren por las distintas   secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que   igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación  proferida por dicho Tribunal[36].    

Al respecto, se destaca que la única causal   de procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258   del CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un   sentencia de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la   violación del derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría   por la carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los   derechos de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso   planteado por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la   igualdad, ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan   la búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de   situaciones fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que   incurra en su desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato   frente a sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del   Estado.    

En términos concordantes con lo anterior, la   segunda razón que se invoca apela a la transgresión del principio de seguridad   jurídica, al entender que la limitación acusada básicamente conduce a la falta   de una herramienta judicial que les permita a los interesados preservar la   consistencia y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico, como   finalidades que subyacen en las sentencias de unificación y en el recurso   judicial dispuesto para su protección.    

Como punto final de la argumentación   propuesta se alude a un precedente consagrado en la Sentencia C-520 de 2009[37], en el que se extendió   el recurso extraordinario de revisión a las sentencias proferidas por instancias   distintas a las permitidas inicialmente en la ley, con miras a garantizar los   derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en aquellos   casos en que se presentaban sentencias que lesionaban los parámetros básicos de   la justicia material, esto es, se soportaban en pruebas o hechos fraudulentos o   erróneos[38].    

La referencia a esta sentencia, aun cuando   no se afirme expresamente, tiene la importancia de resaltar la técnica de   control que se sugiere por la accionante, pues en dicha oportunidad la Corte, al   comprobar la falta de razonabilidad de la limitación realizada, concluyó que la   mejor forma de proteger los derechos comprometidos era expulsando del   ordenamiento jurídico las expresiones que daban lugar a restringir la   procedencia del recurso extraordinario de revisión[39]. Este mismo propósito   se busca en el asunto bajo examen, ya que en caso de retirar la disposición   cuestionada, esto es, “por los tribunales administra-tivos”,   inmediatamente quedarían cobijadas por el recurso extraordinario de unificación   de jurisprudencia todas las sentencias de “única y segunda instancia”   proferidas por las autoridades que integran la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo, como lo son las que se profieren por las distintas subsecciones   y secciones del Consejo de Estado, en los términos en que se reclama por la   demandante[40].    

6.2.4. Visto lo anterior, esta Corporación   considera que no le asiste razón a quienes solicitan que se profiera un fallo   inhibitorio, por las siguientes razones. En primer lugar, porque del resumen   previamente realizado del contenido de la demanda se observa que la accionante   presenta argumentos determinados y comprensibles, que permiten entender cuál es   el contenido de la acusación y los argumentos en que ella se basa, como lo exige   la carga de claridad.    

En efecto, la discusión se centra en   determinar si existe o no una vulneración de los derechos a la igualdad y al   acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad   jurídica, como consecuencia de la limitación impuesta en el precepto demandado,   conforme a la cual sólo es procedente el recurso extraordinario de unificación   de jurisprudencia frente a las sentencias de única y segunda instancia dictadas   por los tribunales administrativos, sin incluir los fallos que en esas mismas   instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran   el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una   sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal. Así las cosas, la   violación del derecho a la igualdad se daría por permitirse una distinción de   trato entre sujetos con iguales características, esto es, las partes de un   proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una decisión de   unificación, y que pueden acudir o no a este recurso, en razón del criterio de   la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Esta circunstancia   igualmente conduciría a la vulneración del derecho de acceso a la administración   de justicia y al principio de seguridad jurídica, por cuanto se privaría a los   sujetos excluidos de la norma, de la posibilidad de contar con una herramienta   para asegurar una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento   jurídico, en especial, cuando la decisión puede impactar frente a sus derechos.    

6.2.5. En lo que atañe a la carga de   certeza, se ha explicado por la Corte que las razones que respaldan los   cargos deben provenir de una proposición jurídica real y existente y no   simplemente sobre una deducida por el actor. Así las cosas, en criterio de este   Tribunal, esta técnica de control difiere de aquella otra encaminada “a   establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el   legislador, para pretender deducir la inconstituciona-lidad de las mismas cuando   del texto normativo no se desprenden”[41].    

Del resumen previamente realizado se   encuentra que se cuestiona la certeza de los cargos por dos motivos. El primero   porque se omitió tener en cuenta que la división en secciones y subsecciones del   Consejo de Estado no altera el hecho de que se trata de   un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme, por lo que no   puede asumirse que existe una tendencia a apartarse de sus propias providencias[42].   Y, el segundo, porque la accionante no tuvo en cuenta en su análisis el artículo   271 del CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo y de sus distintas secciones de unificar o sentar   jurisprudencia, lo que descarta la ausencia de un mecanismo dentro del Consejo   de Estado para realizar los fines de unidad de interpretación y aplicación del   derecho.    

Como se deriva de lo expuesto, los   argumentos que se invocan en realidad no cuestionan la certeza de los cargos,   pues ellos parten de un enunciado normativo que efectivamente pertenece al   precepto legal demandado, en el que se limita la procedencia del recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en   única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Los motivos que se   señalan para cuestionar los cargos corresponden en la práctica a inferencias   lógicas que apuntan a la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada,   invocando razones de coherencia sistémica, cuyo análisis no debe realizarse al   momento de determinar la viabilidad del juicio propuesto, sino al instante de   proceder al examen de fondo.    

Para la Corte se entiende satisfecho el   requisito de certeza no sólo porque los cargos tienen respaldo en la norma   acusada, sino también porque las razones que se invocaron para justificar su   inobservancia hacen parte de la discusión de fondo cuya decisión definitiva debe   ser adoptada en esta sentencia. Nótese que en efecto no se trata de una   hipótesis en la que el precepto demandado regula algo distinto a lo invocado por   la accionante, sino de un escenario de discusión en el que se propone valorar la   inexistencia de una subordinación funcional entre las estructuras en que se   divide el Consejo de Estado, y la presencia de un mecanismo alternativo de   unificación de jurisprudencia que da respuesta a los reparos plantados por la   accionante.    

6.2.6. En torno lo referente a la carga   de especificidad, este Tribunal ha explicado que el juicio de   constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente   existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición   acusada y el Texto Superior presuntamente infringido, por lo que resulta   inadmisible que se deba resolver sobre su constitucionalidad a partir de   argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que   no se relacionan concreta y directamente con las normas que se acusan.    

Sobre el particular, la Corte destaca que   efectivamente se invocaron en la demanda preceptos constitucionales frente a los   cuales no se explicó por qué motivo la norma demandada implica un   desconocimiento de sus mandatos. Así ocurre con el artículo 1 que regula la   forma y caracteres de la estructura del Estado; el artículo 2 que consagra sus   fines esenciales y la misión básica de las autoridades públicas; el artículo 4   sobre la supremacía normativa de la Constitución; el artículo 5 referente a la   primacía de los derechos de las personas; el artículo 6 que atañe al principio   de responsabilidad jurídica de los servidores públicos y de los particulares; el   artículo 85 sobre los derechos de aplicación inmediata y el artículo 89 que   consagra la atribución del legislador de crear otros mecanismos de protección   judicial de los derechos distintos a las acciones de tutela, popular,   cumplimiento, etc.    

Esto significa que no cabe realizar un   pronunciamiento sobre la supuesta vulneración de los citados preceptos   constitucionales, por cuanto respecto de ellos no se presentó ningún tipo de   argumentación que pusiese en duda la exequibilidad de la disposición demandada.   Por el contrario, si subyace un problema de constitucionalidad en relación con   los artículos 13 y 229 de la Carta, en los que se regulan los derechos a la   igualdad y al acceso a la administración de justicia, en la medida en que los   cargos formulados se justifican en su presunto desconocimiento, según se explicó   con anterioridad.    

Por consiguiente, en el asunto sub-judice,   la Corte delimitará la materia objeto de controversia a los cargos efectivamente   planteados, entendiendo que su análisis no incluye los preceptos   constitucionales frente a los cuales no se estableció una oposición objetiva y   verificable entre su contenido normativo y lo dispuesto en el precepto legal   demandado. No sobra reiterar que, como ya se dijo, el control constitucional por   vía activa se sujeta a la existencia de una demanda ciudadana, sin la cual no es   posible activar la función a cargo de este Tribunal, referente a preservar la   integridad y supremacía de la Carta[43].    

6.2.7. Bajo la delimitación expuesta, la   Sala Plena entiende que la demanda también satisface la carga de suficiencia,   frente a la cual se ha dicho que debe ser entendida como la necesidad de que las   razones de inconstitucionalidad guarden estrecha relación “con la exposición de   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche”[44].   Así como con la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie  convencer de que la norma es contraria al Texto Superior, sí generen una duda   mínima sobre su constitucionalidad, de tal manera que se inicie realmente un   proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a   toda norma legal y que hace necesario un pronunciamiento de fondo por parte de   esta Corporación.    

En el asunto sub-judice, este   Tribunal encuentra que los cargos propuestos satisfacen los mínimos de   argumentación exigidos en términos de suficiencia, por una parte, porque   plantean un debate frente a la realización del derecho de acceso a la   administración de justicia, al considerar que la limitación prevista en la   disposición demandada, por virtud de la cual solo procede el recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a los fallos de única y   segunda instancia proferida por los tribunales administrativos, conduce a la   falta de existencia de un mecanismo judicial que permita preservar la   uniformidad e interpretación consistente del ordenamiento jurídico, respecto de   las decisiones que se adoptan por las secciones y subsecciones del Consejo   Estado, cuando éstas se apartan de las sentencias de unificación adoptadas por   ese mismo Tribunal. Esta limitación igualmente vulnera el principio de seguridad   jurídica, al no preverse una herramienta de defensa para el amparo de las   sentencias de unificación ya mencionadas, en el escenario previamente expuesto.    

Por lo demás, vale la pena resaltar que este   Tribunal ha señalado que la adecuada estructuración de un cargo por violación   del derecho a la igualdad, como se propone en esta oportunidad, exige constatar   que efectivamente se está otorgando un trato diferenciado injustificado, ya sea   porque se brinda un tratamiento distinto a situaciones que deberían recibir una   misma respuesta en derecho o porque la ley cuestionada da el mismo trato a   situaciones que deberían ser objeto de un régimen diferenciado[45],   con la indicación de las razones por las cuales dicha distinción se considera   discriminatoria. Para el efecto, se requiere que en el caso concreto se indique   claramente (i) en qué consiste el trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da   esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma[46].    

En el presente caso, se constata que la   demanda cumple con los requisitos mínimos antes enunciados. En efecto, (i) se   señala que supuestamente se está dando un tratamiento distinto de manera   injustificada a las partes de un proceso que se ven afectadas por el   desconocimiento de una sentencia de unificación, y que pueden acudir o no al   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en razón del criterio   de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia; (ii) se alega que   la diferencia de trato que se origina como consecuencia del precepto demandado   conduce a restringir de manera injustificada el derecho de acceso a la   administración de justicia, respecto de un sujeto que igualmente puede verse   afectado por una decisión que contraria o se opone a un fallo de unificación; y   por último, como ya se dijo, (iii) se establece que la distinción se da con base   en el criterio de la autoridad que profirió el fallo cuestionado, la cual   resulta desproporcionada en lo que atañe a los deberes de garantizar una tutela   judicial efectiva y de lograr la preservación del principio de seguridad   jurídica.    

6.2.8. Por las razones expuestas, este   Tribunal concluye que la demanda satisface los mínimos argumentativos requeridos   por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la acción pública de   inconstitucionalidad (CP art. 40), exige que el derecho a demandar del   ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su   ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la   protección no sólo de los derechos y garantías de las personas, sino también de   la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de   la Constitución. Incluso todas las intervenciones, salvo una, brindaron razones   de fondo para impugnar o defender la norma sometida a control.    

6.3. Del   problema jurídico y del esquema de resolución    

6.3.1. De acuerdo con los argumentos   expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el   concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer, si la   limitación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las   decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales   administrativos, conforme se dispone en el aparte cuestionado del artículo 257   de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la   administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, en la   medida en que –según alega la accionante– sin justificación alguna se excluye su   procedencia respecto de los fallos que en esas mismas instancias se profieren   por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a   pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación  proferida por dicho Tribunal.    

6.3.2. Con miras a resolver el problema   planteado, la Corte inicialmente reiterará (i) la jurisprudencia sobre la   potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal, con   especial énfasis en la atribución que le permite crear recursos extraordinarios   y señalar sus causales de procedencia; luego de lo cual se detendrá (ii) en el   análisis sobre la función constitucional de unificación de jurisprudencia a   cargo de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, enfocando su   examen en los aspectos vinculados con (iii) la identificación, fuente, efectos y   mecanismos de protección de las sentencias de unificación del Consejo de Estado.   Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se (iv) concluirá con la   definición del caso concreto.     

6.4. De la   potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal    

6.4.1. De acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 2 del   artículo 150 del Texto Superior[47], por mandato constitucional, el   Congreso de la República es titular de una amplia libertad de configuración   normativa, con miras a diseñar los distintos procesos, actuaciones e   instrumentos orientados a la defensa del derecho sustancial o del ordenamiento   jurídico[48].   Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de   evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que   integran cada procedimiento judicial[49]. En virtud de dicha atribución,   autónomamente, puede consagrar (i) las formalidades que se deben cumplir, (ii)   el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (iii) el sistema de   publicidad de las actuaciones, (iv) la forma de vinculación al proceso, (v) los   medios de convicción de la actividad judicial, (vi) los recursos para   controvertir lo decidido y, en general, (vii) los deberes, obligaciones y cargas   procesales de las partes. Como se observa, y así lo ha admitido esta   Corporación, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar   determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de etapas o   recursos en algunos de ellos.    

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la   jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra sometido a   límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten   asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la Constitución. Estos   límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por   parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite respecto de un proceso,   una acción o cualquier otra vía judicial de acceso a la administración de   justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales del Estado; (iii)   la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la   eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.    

6.4.2. En cuanto al primer límite, es evidente que el carácter vinculante del   principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha   definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es   posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de   2014[50],   este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende   que en los casos en los cuales el legislador regula una materia procesal que ha   sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de configuración se   somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su   contenido[51] o incluso adicionar elementos nuevos,   siempre que no se altere lo regulado en la Carta[52]. Y, la   segunda, por virtud de la cual se  considera que por fuera de la hipótesis   previamente mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia   competencia legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto de   los límites que a continuación se exponen.     

Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines   esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no   constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía   del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la   Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas   para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar   eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial,   publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia.   Precisamente, al tenor de lo expuesto, la Corte ha resaltado que:    

“[No] resultan admisibles formas de procedimiento   judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en especial la   imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del principio de   publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al derecho   sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una justicia   oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y autónomo de la   función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[53]    

En lo que atañe al tercer límite vinculado con la necesidad de satisfacer los   principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las   normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado   con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un   mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho   objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o   valor constitucional. Sobre este punto, en la Sentencia C-428 de 2002[54],   se expresó que:    

“[C]omo lo ha venido señalando la jurisprudencia   constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula   general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de   la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los   procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio   margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir   sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos   que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo   de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan   sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas   adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías   constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos   sustanciales.”    

Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con la eficacia de las diferentes   garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite judicial, a   partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor   medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y   primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin   perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta,   como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP   art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP   art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).    

De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que   cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se   pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la   inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con   otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas   diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se   establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como   la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un   criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las   particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una   pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del   margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del   mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al   Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad   de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar   las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como   ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes[55], promover   recursos[56]  o hasta recusar a un funcionario judicial[57]. En consecuencia, no cabe exigir que   en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto por las razones   previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que ello puede traer   al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión).    

A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener   en cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes   garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que   frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y   contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones   injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones   legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de   configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un   desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que   ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad[58].    

En conclusión, y respecto de esta aproximación general, es claro que el   legislador goza de un amplio margen de configuración normativa en materia   procesal, con miras a garantizar los objetivos del Estado Social de Derecho y   asegurar la prevalencia del derecho sustancial. Como consecuencia de dicha   atribución, le corresponde evaluar y definir las características, términos y   demás elementos que integran cada procedimiento judicial, incluso puede   privilegiar determinados modelos y prescindir de etapas o recursos en algunos de   ellos. A pesar de lo anterior, se encuentra sometido a los siguientes límites   (i) a la imposibilidad de modificar una instancia procesal prevista   específica-mente en la Constitución; (ii) al respeto de los principios y fines   esenciales del Estado; (iii) a la satisfacción de los principios de   razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la eficacia de   las diferentes garantías que integran el debido proceso.    

6.4.3. En lo que atañe al ejercicio de la potestad configuración normativa del   legislador en materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado que una de las   áreas en donde esta atribución goza de una importante proyección, es en la   definición de los recursos que proceden contra las decisiones judiciales, no   sólo en lo que corresponde a las actuaciones susceptibles de controversia, sino   también frente a los mandatos que precisan los criterios de oportunidad y de   trámite para interponerlos y resolverlos.    

Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001[59], la Corte aclaró que “el legislador   goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los   recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los   actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por regla general, no la   Constitución, “la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u   otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la   encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal   recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es   procedente y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse   para su ejercicio”.    

En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que   permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y   someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un   superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación,   acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la   realización de los fines que se persiguen con cada proceso. Por lo anterior, y   en la medida en que las actuaciones judiciales tienen particularidades que las   identifican, cuyo desarrollo compete de forma específica al legislador, se   entiende que por lo general los recursos también son medios de creación legal,   sometidos como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su   consagración normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la   Carta que imponen la existencia obligatoria de un recurso respecto de una   determinada decisión judicial, como ocurre con el derecho a impugnar las   sentencias condenatorias en materia penal[60] o con la posibilidad de proceder en   el mismo sentido frente a los fallos de tutela, conforme se dispone en el   artículo 86 del Texto Superior[61].    

La Constitución igualmente consagra un mandato general en el artículo 31, por   virtud del cual: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,   salvo las excepciones que consagre la ley”. Aun cuando de este precepto se   deduce que no es imprescindible la aplicación de la doble instancia en todos los   asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley se encuentra   habilitada para introducir excepciones, dicha atribución no le otorga al   legislador una facultad ilimitada hasta el punto de convertir esa singularidad   en una regla absoluta. En este sentido, como lo ha sostenido de forma reiterada   esta Corporación, las normas que introducen excepciones de las cuales depende la   significación y alcance de una norma constitucional son de interpretación   restrictiva[62].    

Desde esta perspectiva, si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un   carácter imperativo[63]  y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo   esencial del derecho de defensa[64],   también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una   lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la   ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las   circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un   determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular   indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y   proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido   material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las   exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los   derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente   justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de   un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la   Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio   de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una   interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble   instancia) en excepción (única instancia)”[65].    

Por fuera de lo anterior, esto es, más allá de los casos en los que la propia   Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se   dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que   existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que la   ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto   Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir   que contra determinada decisión no caben recursos.    

“Ha dejado en claro la jurisprudencia de la Corte   que lo relativo a los recursos contra decisiones judiciales es algo que   corresponde al legislador resolver, según sus criterios y evaluaciones en torno   a cada tipo de proceso y respecto de cada materia.    

El mismo principio constitucional de la doble   instancia, que hace parte de las garantías procesales de origen constitucional,   (…) puede sufrir excepciones por disposición de la ley, según lo previene la   Constitución en su artículo 31.    

Con mayor razón, la posibilidad de ejercer   recursos adicionales a la apelación depende de lo que la ley disponga (…). La   Corte reitera en esta ocasión que los recursos son medios de defensa de creación   legal y que, salvo expresas referencias consagradas en ciertos casos por la   propia Carta -artículos 31 y 86, por ejemplo-, es el legislador el que instituye   los recursos contra providencias administrativas y judiciales, indica cuándo   proceden, señala la oportunidad para interponerlos y resolverlos  y   prescribe los efectos de las correspondientes decisiones.”    

Esta libertad de configuración no sólo permite que el legislador disponga los   casos en que se consagra un recurso, sino también aquellos en que es necesaria y   conveniente su supresión, sin que por ello se entienda vulnerada la Carta   Política. Precisamente, en la Sentencia C-005 de 1996[67],   ampliamente reiterada, se señaló que:    

“[Si] el legislador decide consagrar un recurso   en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo   según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal   distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa   o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más   todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido   consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución   Política.”[68]    

Esta consideración, como lo ha admitido la Corte, tiene especial relevancia   cuando se trata de recursos extraordinarios, en donde el principio básico de   autonomía legislativa para determinar cuándo cabe un recurso o cuando es posible   su supresión, opera con mayor intensidad[69].   Ello se fundamenta en tres razones. La primera se deriva del artículo 31 del   Texto Superior, por la cual se entiende que si en tratándose de un recurso   ordinario, como lo es la apelación contra las sentencias judiciales, la ley   puede consagrar excepciones, no se ve por qué motivo el legislador no pueda   señalar o determinar, por ejemplo, que frente a determinadas providencias no   resulta procedente un recurso extraordinario, sobre todo cuando su lógica, en la   mayoría de los casos, se encuentra en restablecer el imperio del derecho y en   unificar la jurisprudencia frente a causales específicas que permitan la   intervención de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Precisamente,   mientras los recursos ordinarios se justifican como medio de contradicción   frente a toda decisión que resulta lesiva respecto de quien los promueve, como   en una especie de reexamen sobre la cuestión debatida; los recursos   extraordinarios se fundan en causas puntuales y con miras –por lo general– a   realizar una función de control sobre los jueces o tribunales inferiores, por   ello, y siempre que resultan procedentes, abrogan la sentencia recurrida para   ser reemplazada por otra.    

Aunado a lo anterior, la coherencia interna que se deriva de la existencia de   decisiones uniformes y reiteradas por parte de los órganos de cierre, implica   que los jueces de inferior jerarquía deben respetar los precedentes que existan   en una dimensión vertical, lo que disminuye el margen de error y permite   concentrar los esfuerzos de los órganos de cierre en casos puntuales que den   impulso a la labor de consolidación de la jurisprudencia. Así, en la mayoría de   los casos, el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de   discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar   criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo[70].    

Finalmente, y en relación con lo expuesto, el carácter restrictivo que suele   identificar a los recursos extraordinarios, como manifestación de la mayor   intensidad del ejercicio de la potestad de configuración normativa, también se   explica en la realización del componente del plazo razonable que integra la   garantía de acceso a la administración de justicia. En efecto, la revisión de   todo tipo de casos, sin unos filtros que permitan determinar hipótesis de   procedencia, en términos concordantes con los mandatos previstos en la Carta,   tienden a producir fenómenos de congestión judicial que no sólo tornan   inoperante el recurso, sino que prácticamente afectan la posibilidad de los   ciudadanos de alcanzar una justicia pronta y cumplida.        

6.4.4. Dentro de los límites que tradicionalmente se han previsto al ejercicio   del citado principio básico de autonomía legislativa, se encuentran la defensa   de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.    

6.4.4.1. En cuanto al derecho a la igualdad, en reiterada jurisprudencia, se ha   dicho que no existen en sí mismas situaciones o personas que sean totalmente   iguales o diferentes, de suerte que las desigualdades o igualdades entre las   personas o las situaciones nunca son absolutas sino siempre parciales, esto es,   similitudes o diferencias, desde cierto punto de vista. De ahí que, para poder   establecer en un marco relacional si existe una diferencia de trato carente de   justificación, es necesario precisar un criterio de comparación, o tertium   comparationis, a partir cual se pueda determinar si es exigible que dos o   más situaciones o personas deban recibir el mismo trato.    

En este sentido, se ha dicho que el derecho a la igualdad se puede decantar en   los siguientes criterios:    

“(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios   que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato   enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún   elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas   situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más   relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a   destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en   parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las   similitudes”[71].    

Ahora bien, como ya se dijo, en atención a su carácter relacional, el análisis   de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del   precepto demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico respecto del   cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del derecho   de igualdad. Por ello, ante la dificultad de este examen, la Corte suele emplear   herramientas metodológicas como el juicio integrado de igualdad[72].    

La estructura básica de este juicio que incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente   utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales   constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos partes.   En la primera, (i) se establece el   criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es   decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si   se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte,   asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un   trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.    

Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas   que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a   determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si   los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde el Texto   Superior[73].   Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para   sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal   efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la   medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según   su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto,   intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el   examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una   regla y varios criterios[74], los cuales se explicarán a   continuación.    

La regla consiste en reconocer que, en principio, al momento de ejercer el   control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el   ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio,   debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir,   verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el   segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”[75].    

Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una   parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso   importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen   considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de   la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la   otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones   legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la   existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que   “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al   entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el   segundo establece diferencias sin justificación valida.  El test leve   busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es   decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad.    

Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas,   tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio   una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o   cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia   prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.              

La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a   la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio   sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la   medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que   pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando   la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un   derecho fundamental, o se constituye en un claro privilegio.    

Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si   el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y   necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este   test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de   adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros   principios y valores constitucionales”[76].         

Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el   test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el   goce de un derecho no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad   que puede afectar la libre competencia económica. Este test examina que el fin   sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la   Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”[77],   y que el medio no sólo sea adecuado sino también efectivamente conducente para   alcanzar dicho fin.       

En lo que se refiere a la consagración o supresión de recursos, conforme se ha   señalado en la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, por regla general,   en atención a la amplia potestad de configuración normativa que tiene el   legislador en esta materia, el análisis referente al desconocimiento del derecho   a la igualdad debe adelantarse a través de un juicio de intensidad leve[78].   Sin embargo, se debe acudir al test intermedio de igualdad, cuando se advierte   la existencia de un indicio de arbitrariedad, o al test estricto cuando se haga   uso de un criterio sospecho de diferenciación.      

La regla general se dispuso, entre otras, en la Sentencia C-470 de 2011[79] al indicar   que:    

“En relación con este aspecto debe la Corte   comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional   ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es   especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio   de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la   posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las   distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que   a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en   los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y   etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba que   en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los   ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes,   obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los   terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre   ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable   no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve   intensidad.”    

La preponderancia del test leve se resaltó en la Sentencia C-203 de 2011[80] al   manifestar que en la configuración de los procedimientos por la ley, se prohíben   diferencias injustificadas desde el punto de vista jurídico. “Las diferencias   que se presenten en el trámite de un proceso han de obedecer a motivos objetivos   y razonables debidamente justificados por el fallador, que permitan una vez se   analicen los supuestos que se comparan, determinar si la medida diferenciadora   adoptada es aceptable o no desde el punto visto jurídico”.    

6.4.4.2. Por lo demás, en lo que corresponde al derecho de acceso a la   administración de justicia, siguiendo lo expuesto en la Sentencia C-227 de 2009[81], basta con   señalar que la Corte ha destacado su carácter fundamental y la circunstancia de   estar sujeto igualmente a una amplia configuración legal, en torno a la forma   como se logra su ejecución material. Bajo este contexto, se ha dicho que “los   mecanismos de acceso, los procedimientos, las formas y todas las actividades que   constituyen atributos inescindibles del proceso, que aseguran la posibilidad de   hacer exigible una causa con las garantías constitucionales pertinentes, y [que]   permiten obtener una pronta respuesta jurisdiccional”[82], son   instrumentos que deben ser definidos por el legislador, con miras a asegurar la   viabilidad de un orden justo.    

Por lo demás, la Corte también ha identificado que se trata de un derecho de   contenido múltiple o complejo, cuyo marco de aplicación compromete, en un orden   lógico: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional,   el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un   proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear   sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses   particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional   concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido   planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y   efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones   debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término   razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías   propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el   orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y   recursos- para la efectiva resolución de los conflictos.”[83]    

No obstante, más allá de lo anterior y en aras de realizar la dimensión material   del derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte ha puntualizado   que su desarrollo no puede quedar librado a meros enunciados formales, sino que   resulta imperativo garantizar su efectividad, a través de la consagración de   mecanismos que en realidad promuevan la realización del derecho sustancial o del   orden jurídico, a partir de las características que identifican a cada proceso.   De esta manera, el acceso a la justicia depende de las disposiciones que se   fijen por el legislador y de las forma como éstas se conviertan en vías que   efectivicen la resolución de controversias y permitan la vigencia de un orden   justo[84].    

6.5. Sobre la función   constitucional de unificación de jurisprudencia    

6.5.1. Si bien se   ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de   la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de   esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del   ordenamiento jurídico que implica esencial-mente la determinación de cuál es la   regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso   se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e   integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y   elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone   la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las   disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al   conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los   textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente,   concreto y útil.    

No obstante lo   anterior, ante la multiplicidad de operadores y de jueces que pueden llegar a un   entendimiento distinto de las normas jurídicas, tanto por su ambigüedad y   vaguedad[85],   como por los problemas derivados de la necesidad de lograr su armonización en un   caso concreto[86],   es imperioso que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan   una función de unificación jurisprudencial, la cual se encuentra prevista en los   artículos 86, 235, 237 y 241 del Texto Superior, para brindar a la sociedad un   “cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la   comunidad”[87]  y garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de   justicia, y general por todas las autoridades públicas[88], “se funden en una   interpreta-ción uniforme y consistente del ordenamiento jurídico”[89].    

En este orden de   ideas, la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes   especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior,   (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de   validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza   de ley (CP arts. 86 y 241); (ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de   Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii)   la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima   autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235).    

6.5.2. Desde sus   primeros pronunciamientos, este Tribunal ha admitido la importancia de esta   función, como una vía para garantizar la unidad en el ordenamiento jurídico y   preservar el derecho a la igualdad. En efecto, si bien la función judicial parte   de la base la autonomía de los jueces, también se exige una predictibilidad   razonable en sus fallos, particularmente con miras a realizar el mandato de   igualdad de trato y los principios de buena fe y  confianza legítima. Así,   en la Sentencia C-104 de 1993[90],   al plantear el interrogante de cómo alcanzar la referida unidad del ordenamiento   jurídico, se señaló que:    

“La respuesta es clara. Mediante la unificación de la jurisprudencia.   // En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus   sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio   ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos,   inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un   momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. // Luego es indispensable   para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el   establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la   jurisprudencia.”    

De esta manera, y   como resultado de la labor de unificación, se ha considerado que el valor de las   decisiones de los órganos judiciales de cierre ha asumido una fuerza obligatoria   a manera de precedente, por virtud de la cual los fallos judiciales   anteriores se erigen en una especie de regla general para la posterior solución   de casos semejantes. Precisamente, en la Sentencia C-816 de 2011[91],   la Corte explicó que:    

“La fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas   cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de   cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial   en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,   únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una   orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la   interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de   igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus   decisiones judiciales superiores.”[92]     

Según este   Tribunal, la fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de   cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar   la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del   principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del   propio acto de las autoridades[93];   y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la   protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las   decisiones judiciales en la resolución de conflictos[94].    

A lo anterior, cabe   agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de   organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional   congruente con la estructura jerárquica de la administración de justicia (CP   arts. 228 y ss)[95];   y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio   de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una   expresión más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que   conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos   de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la   buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo   que la doctrina denomina la regla de la universalidad[96].    

6.5.3. Dentro del   escenario expuesto cabe aclarar que la jurisprudencia ha diferenciado dos clases   de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual se tomó “como   parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como   referente”[97].   En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en   principio, un juez –individual o colegiado– no puede separarse de la ratio   que ha fijado en sus propias sentencias al momento de resolver casos con   idénticas características; el precedente vertical implica que, como regla   general, los jueces no pueden apartarse de la regla de derecho dictada por las   autoridades superiores en cada jurisdicción, como previamente se dijo,   encargadas de unificar la jurisprudencia.    

A pesar de lo   anterior, se admite que los jueces se aparten de los precedentes previo   cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues el derecho siempre debe   responder a las nuevas exigencias que emanan de la realidad y a los desafíos   propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde esta perspectiva, las   cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían según la autoridad   que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente horizontal,   más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o supuestos   fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan otorgar un   trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer referencia expresa   al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de   transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones suficientes que, a   la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la   transformación del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la   necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia).   Este también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva regla de   decisión, a partir de los errores que puedan existir en la orientación vigente o   por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de vista   interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y derechos   consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este   Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”[98]. No basta entonces   simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso   demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente   para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas   exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la   igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los jueces[99].      

Por su parte, en lo   que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los requisitos   de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente restrictiva en   la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de apartarse de las   subreglas expuestas por las altas cortes, en atención al papel   constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del reconocimiento de   su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo anterior, en la   Sentencia C-634 de 2011[100],   se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un   precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las   razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la   materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que   la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera   el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de   protección.    

Como consecuencia   de lo anterior, y siguiendo lo expuesto en el acápite 6.4.3 de esta providencia,   no sólo es posible crear recursos especiales para tal fin, sino que también cabe   imponer limitaciones a su ejercicio o incluso proceder a su modificación o   supresión en el futuro, a partir del examen puntual de su necesidad y   conveniencia, acorde con el cumplimiento de los límites superiores antes   indicados, en especial, de acuerdo con el mandato de protección de las garantías   constitucionales que integran el debido proceso y la realización de los   principios de razonabilidad y proporcionalidad.      

6.6. De la   identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección de las sentencias de   unificación del Consejo de Estado    

6.6.1. A partir de   las consideraciones expuestas en el acápite anterior, uno de los principales   objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de   unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus   providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que   integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de   órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa[102]. Según se observa en   los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de   trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa   en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y   fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como   judicial[103].    

Con el propósito de   materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una   categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se   denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se   justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a   los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes[104].   Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se   profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de   unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como   tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en   relación con la proyección de sus efectos.    

Como consecuencia   de lo anterior, a continuación se identificarán las fuentes que sirven de origen   a las sentencias de unificación, así como el alcance que tienen en el   ordenamiento jurídico.    

6.6.2. Las   sentencias de unificación encuentran su fuente en lo previsto en el artículo 270   del CPACA, de acuerdo con el cual: “Para los efectos de este Código se   tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya   proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia   económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las   proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo   eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,   adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”    

Como se observa son   tres fuentes distintas las que sirven de origen a estas sentencias. En primer   lugar, se alude a aquellas que se expidan o se hayan expedido “por   importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de   unificar o sentar jurisprudencia”. Antes de la entrada en vigencia del   CPACA, por regla general, la labor de unificación era efectuada por la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo, a la que le correspondía: “resolver   los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o   trascendencia social”[105]  y “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o   reformar la jurisprudencia de la Corporación”[106].    

No obstante, las   secciones también cumplían dicha función, especialmente las que estaban dividas   en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, les atribuyó   expresamente la tarea de unificar la jurisprudencia a su cargo[107]. Esta misma   atribución de unificación, con importantes ajustes, los cuales se destacarán más   adelante, se consagra en el artículo 271 del CPACA. Precisamente, en la norma en   cita se dispone que (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificará   los asuntos provenientes de las secciones del Consejo de Estado; mientras (ii)   estas últimas harán lo mismo respecto de los casos provenientes de sus   subsecciones o de los tribunales administrativos[108].    

En segundo lugar,   se destacan las sentencias que se expidan o se hayan expedido al decidir   recursos extraordinarios. Sobre el particular, el CPACA establece (i) el recurso   extraordinario de revisión y (ii) el recurso extraordina-rio de unificación de   jurisprudencia. El primero de ellos tiene por objeto corregir las sentencias que   pueden resultar abiertamente injustas, por haberse fundado en pruebas o hechos   fraudulentos o erróneos. Su definición le compete tanto a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo, como a las distintas secciones y subsecciones que la   integran, según se dispone en el artículo 249 del CPACA[109].   Por su parte, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como   se ha mencionado en esta sentencia, procede contra las decisiones de “única” y   “segunda instancia” proferidas por los tribunales administrativos, cuando   contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Su   resolución le compete de forma exclusiva a las secciones que integran la Sala   Plena de lo Contencioso Administrativo[110].   Un aspecto a destacar es que a la vez que este mecanismo ampara lo dispuesto en   una sentencia de unificación, la definición acerca del mismo da lugar a una   providencia de igual valor jurídico[111].   Como el precepto legal demandado hace parte de la regulación de este último   recurso, su examen con mayor detenimiento se hará al momento de proceder al   análisis del caso concreto.    

Por último, como   fuente de las sentencias de unificación también se encuentran aquellas   decisiones que se profieran o se hayan proferido, en virtud del “mecanismo   eventual de revisión de acciones populares y de grupo”, en los términos   consagrados en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y en los artículos 272 a   274 del CPACA. Este mecanismo se activa contra las sentencias o providencias que   le pongan fin al proceso expedidas por los tribunales administrativos, siempre   que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado,   cuando quiera que existan posiciones divergentes entre los tribunales o cuando   se produce un apartamiento de una sentencia de unificación o de jurisprudencia   reiterada del Consejo de Estado. De acuerdo con la ley, “las sentencias sobre   las providencias seleccionadas para la revisión será proferida, con el carácter   de sentencia de unificación por la sección que el reglamento determine según su   especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su   selección”[112].    

De esta manera, y   como consecuencia de lo expuesto, se observa que si bien las fuentes que   disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se   encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la   labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de   cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las   secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo   contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la   potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo   previsto en el artículo 236 del Texto Superior[113],   se entiende que la división orgánica que se produce respecto de la forma como se   fijan las sentencias de unificación, parte de una división en la que cada   dependencia opera como órgano de cierre y en el que sus decisiones se protegen   por la garantía de la cosa juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano,   en el que “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”[114],   en los asuntos que son objeto de su conocimiento.    

6.6.3. En relación   con sus efectos, se observa que el CPACA le otorga a las sentencias de   unificación una especial preponderancia tanto en el ámbito del procedimiento   administrativo[115],   como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

Inicialmente, en lo   que atañe al procedimiento administrativo, se encuentran tres preceptos   directamente vinculados con dicha figura. El primero es el artículo 3, en el que   se identifica el alcance del principio de igualdad y se dispone que las   autoridades que ejercen funciones administrativas están obligadas a dar el mismo   trato a las personas que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento,   sin perjuicio del trato diferenciado a favor de quienes sean titulares de una   protección constitucional reforzada[116].    

El segundo se   encuentra en el artículo 10, en el que se consagra de manera expresa el deber de   las autoridades que ejercen funciones administrativas de aplicar de manera   uniforme las normas jurídicas a situaciones que compartan los mismos supuestos   fácticos o normativos[117].   Para tal efecto, en el precepto en cita, a manera de obligación, se dispone que  “al adoptar las decisiones de su competencia”, las autoridades   “deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del   Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. De   este precepto se derivan dos mandatos: (i) el de resolver de manera igual los   casos iguales mediante la aplicación uniforme de las normas constitucionales,   legales o reglamentarias aplicables; y (ii) el de tener en cuenta de forma   obligatoria las sentencias de unificación del Consejo de Estado en las que   dichas normas hayan sido interpretadas. En relación con este último punto, no   puede pasarse por alto que en la Sentencia C-634 de 2011[118],   esta Corporación advirtió que en la aplicación de este deber también es   exigible, y de manera preferente, las decisiones de este Tribunal en las que se   hayan interpretado normas constitucionales aplicables a la resolución de los   asuntos objeto de competencia de las autoridades administrativas, así como las   sentencias que por vía de control abstracto de constitucionalidad se hayan   pronunciado con efectos erga omnes sobre las mismas.    

El tercero aparece   consagrado en el artículo 102, en el que se establece un procedimiento   administrativo específico con miras a extender los efectos de una sentencia de   unificación jurisprudencial en la que se haya reconocido un derecho, a quienes   lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos[119].   Si la administración se niega a la extensión o guarda silencio, se faculta al   ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de   solicitarla, activándose un procedimiento judicial especial que se encuentra   regulado en el artículo 269 del CPACA[120].    

Nótese cómo, según   se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación   cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas   que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a   estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales,   sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración.   En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica   primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de   sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y   por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas   cortes[121].      

Desde el punto de   vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda   certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que   presenta una hipótesis semejante de decisión. Son  providencias que al   identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de   manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les   asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo   Tribunal de lo Contencioso Administrativo.    

En este sentido,   las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes   o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de   origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues   el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos   vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo  al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión   judicial que deviene en obligatorio para todos los  jueces que integran la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

En todo caso, cabe   aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no   excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones   del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta   Corporación, en la Sentencia C-588 de 2012[122],   al señalar que:     

“(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de   otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación   jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias   de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar   el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas   sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el   mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo   de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo   contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias   -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en   ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser   aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud   de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al   Consejo de Estado.”    

6.6.4. Por último,   uno de los elementos más importantes que introduce el CPACA, es el de los   distintos mecanismos de actuación judicial y administra-tiva para velar por la   eficacia de las sentencias de unificación jurisprudencial. Por una parte, se   consagran el deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y el   mecanismo de extensión de jurisprudencia, a los cuales previa-mente se hizo   referencia. Y, por la otra, también se destacan vías judiciales de protección,   cuyo fin es el de brindar un efecto completo e integral de amparo, a través de   una lógica de aplicación sometida a un examen de carácter sistemático.    

Para comenzar se   destaca el mandato del artículo 103 del CPACA, en el que se dispone que en   virtud del principio de igualdad, “todo cambio de jurispru-dencia sobre el   alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en   la providencia que lo contenga”. Se trata de un precepto que, en los   términos expuestos en el acápite 6.5.3 de esta sentencia, desarrolla las cargas   de transparencia y suficiencia que se exigen para poder apartarse de un   precedente y plantear uno nuevo, sin importar si el mismo es de naturaleza   vertical u horizontal.     

Aunado a lo   anterior, se encuentran el mecanismo de revisión eventual de las acciones   populares y de grupo y el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia. A pesar de los rasgos particulares que identifican a cada uno de   los citados instrumentos, según se expuso, ambos tienen como elemento común que   proceden por el desconocimiento de las sentencias de unificación por parte de   los tribunales administrativos[123].   Como se observa, en este punto, son herramientas judiciales previstas para   preservar el precedente vertical.    

6.6.5. Por   consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los   órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de   sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo   de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual   creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial,   caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan   exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y   jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar   los principios de igualdad y de seguridad jurídica.    

Para asegurar su   eficacia, el legislador dispuso de mecanismos de exigibilidad en los procesos   administrativos, así como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo, en este último caso a través del amparo del   precedente vertical, como ocurre con el mecanismo de revisión eventual de las   acciones populares y de grupo y el recurso extra-ordinario de unificación de   jurisprudencia. En todo caso, con miras a eliminar cualquier posibilidad de   incoherencia o de tratamiento distinto frente a casos iguales, se consagró un   mecanismo de unificación interna, como lo es el previsto en el artículo 271, en   el que le compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar las   diferencias interpretativas que surjan entre las secciones, al tiempo que estas   últimas cumplen el mismo rol en lo que atañe a las subsecciones.    

A partir de los elementos descritos, la   Corte procederá al examen del caso concreto.    

6.7. Del examen del   caso concreto    

6.7.1. Como se expuso en   el acápite de antecedentes y luego de pronunciarse sobre la aptitud del cargo,   en el presente caso, el examen de inconstitucio-nalidad propuesto por la   accionante apunta a establecer si la limitación del recurso extraordinario de   unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en única y segunda   instancia por los tribunales administrativos, conforme se dispone en el aparte   cuestionado del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la   igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de   seguridad jurídica, en la medida en que              –según se alega en la demanda– sin justificación alguna se excluye su   procedencia respecto de los fallos que en esas mismas instancias se profieren   por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a   pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación   proferida por dicho Tribunal.    

6.7.2. Antes de proceder   al examen de fondo propuesto, es preciso señalar que la mayoría de los   intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto   demandado[124], con la aclaración de que sólo uno de   ellos pide su inexequibilidad.    

Para los primeros, la   norma se ajusta a la Constitución, con fundamento en las siguientes razones: (i)   el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede   el Texto Superior, en lo que atañe al señalamiento de los recursos que se puede   promover en una causa, lo que autoriza la posibilidad de consagrarlos en   relación con ciertas decisiones y de excluirlos respecto de otras, a partir de   un examen de conveniencia y oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante   incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia, al   exigir una especie de uniformidad procesal opuesta a las características que   identifican a cada recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos;   (iii) de manera particular, el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia se consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical,   por lo que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo   de Estado se ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado   en el artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y   luego de aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la   Constitución el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su   realización, siendo este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el   cual, como ya se dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v)   la referencia a la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella   no se desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el   recurso extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende   satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que   aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del   precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su   disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de   procedencia del recurso cuestionado.    

A diferencia de lo   expuesto, el interviniente que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la   norma acusada[125], expone los siguientes argumentos: (i)   en la medida en que puede producirse un desconocimiento de una sentencia de   unificación por parte de una sección o subsección del Consejo de Estado, es   necesario ampliar las hipótesis de procedencia del recurso en mención. En   efecto, (ii) la existencia de la limitación impuesta en la norma acusada, por   virtud de la cual sólo cabe el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia frente a las decisiones de única y segunda instancia de los   tribunales administrativos, afecta la realización del derecho a la igualdad y   vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro mecanismo que   permita garantizar la obligatoriedad del precedente.    

Por último, como ya se   dijo, en criterio de la Vista Fiscal, a pesar de que se solicita proferir un   fallo inhibitorio, la razón que se invoca realmente se vincula con la discusión   de fondo, pues se alega que la coherencia interna entre las secciones y   subsecciones del Consejo de Estado se logra a través del artículo 271 del CPACA,   cuya aplicación permite garantizar los derechos a la igualdad y al acceso a la   administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, lo que   torna manifiestamente improcedente la solicitud formulada por la accionante,   cuyo objeto conduciría a desnaturalizar un mecanismo judicial creado para un fin   específico y concreto.    

6.7.3. Antes de proceder   al examen de fondo, y como previamente se advirtió, es preciso que la Corte   contextualice el alcance del recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia.    

6.7.3.1. Inicialmente se   debe señalar que la ley dispone una única causal que da lugar a su procedencia,   esto es, cuando “la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia   de unificación del Consejo de Estado”[126].  Tres elementos subyacen en esta aproximación. El primero es que la providencia   objeto de control es aquella que le pone fin materialmente a un proceso, es   decir, una “sentencia”, lo que descarta su uso frente a otras actuaciones   realizadas en el curso de un trámite judicial, al igual que frente a las   decisiones que se profieren en la esfera administrativa.    

El segundo es que la   oposición o contradicción que autoriza la formulación del recurso debe   realizarse respecto de una “sentencia de unificación” del Consejo de   Estado. Ello implica tener en cuenta sus distintas fuentes de producción; así   como las autoridades que, en igualdad de condiciones, dictan dicha modalidad de   sentencia. Precisamente, como se señaló en el acápite 6.6.2 de esta providencia,   las sentencias de unificación provienen de (i) la resolución de los recursos   extraordinarios, (ii) del mecanismo interno de unificación previsto en el   artículo 271 del CPACA y (iii) del mecanismo de revisión eventual de las   acciones populares y de grupo. El conocimiento de estos instrumentos judiciales   se distribuye entre las subsecciones, secciones y Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, por lo que en cada una de las actuaciones   a su cargo actúan como órganos de cierre y las sentencias que se adoptan se   encuentran amparadas por la garantía de la cosa juzgada.    

Y, el tercero, es que el   recurso extraordinario de unificación de jurispruden-cia se prevé con el   propósito de reivindicar el carácter unificador de las sentencias del   “Consejo de Estado”, en su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo (CP art. 237.1). Por ello, la regla de procedencia se plantea en   términos de “contradicción”  u “oposición” a una sentencia de unificación. Al tiempo que, según se   indica en el artículo 256 del CPACA, su finalidad es la de “asegurar la   unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y  garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten   perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso,   reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”[127].    

En armonía con lo   expuesto, en cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable   contra “las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los   tribunales administrativos”[128], con las siguientes reglas   particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o   económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la   demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley[129];   aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86,   87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento,   popular y de grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un   instrumento judicial prevista para proteger el precedente vertical  consagrado en sentencias de unificación.    

6.7.3.2. Están   legitimados para interponer este recurso las partes del proceso, y también los   terceros que resulten agraviados con la providencia, con la limitación de que no   podrán hacer uso del mismo, cuando no se apeló “la sentencia de primer grado   ni [se] adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segunda   instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquélla”[130].    

El recurso deberá ser   decidido por el Consejo de Estado, a través de la respectiva sección de la Sala   de lo Contencioso Administrativo, en atención al criterio de la especialidad   (CPACA, arts. 259 y 260). Por lo demás, como todo recurso extraordinario se   somete a unas reglas especiales de trámite comprendidas entre los artículos 261   a 266 del CPACA, y siempre que resulte procedente, si es del caso, abroga la   sentencia recurrida para ser reemplazada por otra[131].    

6.7.3.3. Como se   mencionó en el acápite 6.6.2 de esta providencia, aun cuando este mecanismo   ampara lo dispuesto en una sentencia de unificación, al momento de proceder a su   definición también da lugar a la expedición de un fallo de igual valor jurídico[132].   Ello resalta, como ya se dijo, su condición de ser una herramienta prevista para   preservar el precedente vertical, razón por la cual incluso en las   instancias propias del debate legislativo, se planteó su denominación como   recurso extraordinario de anulación[133].    

En efecto, su alcance   parte de la idea de preservar por razones de igualdad y de seguridad jurídica,   una misma regla de derecho a favor de las partes y de los terceros, que   concurren por la vía de lo contencioso administrativo a la solución de un caso   con identidad de características a otro que ya fue resuelto con anterioridad, a   través de una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Por ello, cuando   el CPACA refiere a los fines de este recurso, se resalta el de “asegurar la   unidad en la interpretación del derecho”, pues lo primero que busca esta   herramienta es defender una lectura uniforme y consistente del ordenamiento   jurídico, más allá que como consecuencia de ello se protejan los derechos   reclamados y, cuando fuere el caso, se obtenga una reparación por los agravios   inferidos. Esto concuerda con la justificación que se exige referente a que la   sentencia recurrida debe estar en “oposición” o “contradicción”  con una sentencia de unificación del citado órgano de cierre[134].    

Ahora bien, aun cuando   la ley no lo diga expresamente, se entiende que si el recurso procede contra una   sentencia que se opone o contradice lo señalado en un fallo de unificación, es   porque el tribunal administrativo tomó una decisión que implica apartarse de la   regla adoptada por el Consejo de Estado. En este escenario, si bien el recurso   extraordinario busca promover un debate dirigido al amparo del precedente   vertical, y por ello la causal que permite su procedencia se limita a tal fin[135],   no se observa impedimento alguno para que al momento de descender a su   definición, teniendo en cuenta que lo resuelto igualmente adquiere la condición   de sentencia de unificación, se hagan los ajustes o modificaciones que sean   necesarios respecto del precedente vigente,  entre otras razones, para   lograr una lectura más acorde con los principios, valores y derechos consagrados   en la Carta, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y   suficiencia previamente expuestas, las cuales se derivan de lo previsto en el   inciso 3 del artículo 103 del CPACA[136].    

Desde el punto de vista   constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que   cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la   perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la   finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad   en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la   sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo   dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que   correspondan”[137].    

En este contexto, es   claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de   unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente   vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la   aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de   Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como   órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo   237, numeral 1, de la Constitución.    

6.7.4. De igual manera,   y para efectos de proceder al examen de fondo, cabe señalar que la pretensión de   la accionante, conforme se señaló con anterioridad, busca habilitar un espacio   de contradicción frente a lo decidido por las secciones y subsecciones del   Consejo de Estado, cuando éstas actúan como juez de única o segunda instancia,   bajo la consideración de que igualmente pueden desconocer las sentencias de   unificación del citado tribunal.    

Nótese cómo, en el marco   de la legislación actualmente vigente, esa solicitud conduciría, de resultar   procedente, a que sea la misma sección que profirió la decisión, la conozca del   recurso extraordinario que se interponga en su contra, incluyendo aquellos casos   en que se lleguen a controvertir las sentencias de sus subsecciones. En efecto,   el artículo 259 del CPACA, como ya se dijo, le otorga la decisión sobre el   recurso extraordinario de unificación de jurispru-dencia a la respectiva   “sección” de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que atienda al criterio   de la especialidad. No existe atribución alguna, desde el punto de vista legal,   para que este recurso sea resuelto por la Sala Plena.    

Concurre una razón   histórica que explica lo anterior y se encuentra en que durante varios años   existió un recurso extraordinario para controvertir ante la Sala Plena, los   autos y sentencias de las secciones que dispusieran una doctrina contraria a la   jurisprudencia adoptada por el pleno del Consejo de Estado. Ello se consagró   inicialmente en la Ley 11 de 1975[138]  y finalizó con la Ley 446 de 1998[139], en la que se reguló el denominado   recurso extraordinario de súplica.    

Al identificar el   alcance de este recurso, este Tribunal señaló que el mismo tenía como finalidad   “unificar la jurisprudencia”[140],   garantizando una lectura armónica del ordenamiento jurídico entre las distintas   dependencias orgánicas que integran el Consejo de Estado. No obstante lo   anterior, se dispuso su supresión mediante la Ley 954 de 2005, decisión que fue   cuestionada ante esta Corporación, básicamente por considerar que se vulneraban   los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de   justicia, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.   Las razones expuestas guardan similitud con los cargos formulados en esta   oportunidad[141].    

En la Sentencia C-180 de   2006[142],   la Corte declaró la exequibilidad de la norma que dispuso la supresión del   recurso extraordinario de súplica, con fundamento en tres argumentos. El primero   consistió en valorar que los motivos que tuvo en cuenta el legislador para   adoptar la decisión cuestionada eran legítimos y se ceñían a los criterios de   razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, se manifestó que la supresión se   originó por la necesidad de descongestionar el funcionamiento del Consejo de   Estado, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los principios de   celeridad y eficacia en la adopción del resto decisiones a su cargo[143]. En tal   sentido, y a partir de los antecedentes legislativos, se admitió la ineficacia   del recurso, pues casi la totalidad de aquellos que fueron interpuestos   concluyeron con la confirma-ción de los fallos recurridos, convirtiéndose en un   instrumento para insistir en un debate propio de las instancias[144].    

El segundo argumento   implicó reconocer que el mecanismo de unificación de la jurisprudencia no   desaparecía con la decisión adoptada por el legislador, ya que esa función debía   ser cumplida por cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, en el ejercicio de sus propias funciones,   en atención a su carácter de órgano especializado de cierre. Finalmente, el   último argumento, supuso admitir que en virtud de lo previsto en el artículo 130   del anterior Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena podía asumir para   efectos de unificación de jurisprudencia, los asuntos que le fuesen enviados por   las secciones, en atención a su importancia jurídica o trascendencia social[145]. De ahí   que, en criterio de la Corte, existían otros mecanismos de unificación interna   para asegurar la igualdad, el acceso a la justicia y la seguridad jurídica,   motivo por el cual la supresión ordenada por la ley no era contraria a la   Constitución.    

Este precedente goza de   especial importancia en el asunto sub-examine, ya que denota la intención   del legislador, avalada por la Corte, de excluir la posibilidad de cuestionar a   través de recursos extraordinarios, las decisiones de las secciones o   subsecciones del Consejo de Estado, cuando ellas se inscriben dentro de un marco   de interpretación del derecho que permite la fijación de precedentes   horizontales, pues para el efecto se apela a los mecanismos internos de   unificación y a la coherencia que surge de la exigibilidad de un principio   lógico de no contradicción, como a continuación se demostrará.    

6.7.5. Así las cosas, lo   primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no   desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se   advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra   en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las   partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una   sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan   interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende   del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así   se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por   los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las   mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el   Consejo de Estado.    

A pesar de que el   análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser   partes en un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y   consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de   unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que   conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen   y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato   diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se   compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida   la limitación de procedencia que se impone en la ley.    

6.7.5.1. En primer   lugar, nótese que la restricción del recurso a las sentencias dictadas en única   y segunda instancia por los tribunales administrativos busca preservar con   exclusividad, como ya se explicó, el precedente vertical que se deriva de   las sentencias de unificación. En tal virtud, el señalamiento de la citada   autoridad no corresponde a una decisión carente de sentido. Ello es así, por una   parte, porque se entiende que las decisiones adoptadas por los juzgados   administrativos deben seguir igualmente el mismo precedente y que, en el caso   que lo desconozcan, se activa la posibilidad de controvertir lo fallado mediante   el uso de los recursos ordinarios. Por ello, una de las reglas de prosperidad   del recurso extraordinario en cuestión, es que se haya apelado la sentencia de   primer grado, “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente   confirmatorio de aquella”[146].    

Y, por la otra, porque   en el caso de las divisiones que se producen dentro la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, esto es, las subsecciones y secciones que   la integran, como se explicó en el acápite 6.6.2 de esta providencia,   corresponde a una medida que manifiesta una mera distribución temática de   trabajo, pues “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”[147]  entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, en los asuntos que son   objeto de su exclusivo conocimiento.    

Desde esta perspectiva,   el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen   entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales   administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de   Estado, en su rol de juez de instancia, pues ante el objetivo de preservar el   precedente vertical, lo lógico es que se acuda al fallo de la autoridad que,   desde el punto de vista jerárquico, se encuentra más cercana al órgano que tiene   bajo su cargo la expedición de la sentencia objeto de protección, ya que se   presume que durante el desarrollo del proceso las inconsistencias presentadas   pueden ser objeto de discusión por las partes y de solución por las instancias   judiciales competentes. Por lo demás, es razonable que no se incluya a la misma   autoridad que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella   desconozca o desatienda sus propias providencias.    

6.7.5.2. En segundo   lugar, visto también el objeto del recurso, es claro que no resulta comparable   la situación de hecho planteada por la accionante. En efecto, mientras que la   delimitación que se hace a los fallos de única y segunda instancia de los   tribunales administrativos, como regla de proceden-cia del recurso, se justifica   en que la contradicción con una sentencia de unificación puede estar mediada por   su desconocimiento o por la decisión de plantear un debate sobre las razones que   permitan un apartamiento de la línea vigente, como lógica que subyace en el   principio de obligatoriedad de un precedente vertical. En la hipótesis de las   decisiones que se profieren por el Consejo de Estado, a través de sus secciones   o subsecciones, en la medida en que no se presenta una relación jerárquica entre   ellas, así como en su relación con la Sala Plena, la circunstancia de hecho que   se plantea es totalmente distinta.    

Precisamente, como lo   ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la   sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la   demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es   una construcción teórica que se articule con la protección del precedente   vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un   objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente   horizontal, esto es, con aquél que ha fijado un juez en sus sentencias al   momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características.    

Lo anterior plantea una   clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma   acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales   como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se   encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un   peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los   sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de   única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un   precedente horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del   cumplimiento de las cargas de transparencia y suficiencia.    

Nótese cómo esta última   hipótesis desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de   jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca   exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un   escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente   horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de   autorestricción del propio órgano de cierre. Aquí es importante realizar tres   aclaraciones que profundizan la diferencia entre los supuestos de hecho   planteados por la accionante.    

6.7.5.2.1. La primera   consiste en que mientras los tribunales pueden oponerse o contrariar una   sentencia de unificación que incluye un precedente vertical por desconocimiento;   contrario sensu, en el caso del precedente horizontal, se supone que el   mismo es plenamente conocido por quien lo profirió, lo que activa un deber de   coherencia interna que conduce a entender que sería manifiestamente irracional   que el juez se aparte caprichosamente de su aplica-ción, pues esa conducta se   opone al principio lógico de no contradicción.    

6.7.5.2.2. La segunda,   por virtud de la cual se entiende que lo anterior no implica que no puedan   presentarse casos en los cuales en una causa ordinaria, esto es, en aquellas que   conoce el Consejo de Estado en sus secciones o subsecciones como juez de única o   segunda instancia, se torne necesario modificar un precedente horizontal   planteado en una sentencia de unificación. Escenario que surge de la   distinción que existe entre esta modalidad de sentencia y aquellas otras que de   ordinario profiere el citado tribunal, como consecuencia de los efectos   específicos que se consagran a favor de la primera[148].    

Al respecto, lo que   ocurre es que el sistema dispuso para tal fin un mecanismo interno de   unificación, que se encuentra consagrado en el artículo 271 del CPACA, el   cual –a través de la aprobación de una sentencia de unificación–no sólo   permite definir o sentar nuevos precedentes (v.gr., en casos de importancia   jurídica o trascendencia económica), sino también unificar líneas de   interpretación, con el propósito de eliminar cualquier posibilidad de   incoherencia o de tratamiento distinto entre casos iguales. Para tal efecto, se   le asignó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el deber de unificar   las diferencias surgidas entre las secciones, y éstas a su vez aquellas   discrepancias que puedan aparecer entre las subsecciones. El precepto en mención   señala que:      

 “Artículo 271.   Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o   necesidad de sentar jurisprudencia. Por   razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad   de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de   unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento   de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por   remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del   Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de   unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las   secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado  dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con   los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los   tribunales, según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la   petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que   imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia   jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o   sentar jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo   que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de   segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el   Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del   proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha   decisión. // La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del   asunto, mediante auto no susceptible de recursos.”    

Nótese cómo este   mecanismo tiene importantes variaciones en relación con el régimen anteriormente   vigente[149]  y es que expresamente atribuye una labor de unificación que va más allá de la   importancia jurídica o trascendencia social del caso[150]; aunado a   que, desde el punto de vista legal y no solamente reglamentario, se impone el   deber de sentar o unificar jurisprudencia desde el punto de vista horizontal,   especialmente en lo que atañe a las subsecciones.    

Pero quizás son dos los   aspectos más significativos que se introducen, el primero corresponde a que la   solicitud dirigida a activar este mecanismo, no sólo depende de la actuación del   propio Consejo de Estado o del requeri-miento que al respecto se formule por el   Ministerio Público, sino que autoriza la petición de parte. Ello lo convierte en   un mecanismo que permite dinamizar a la administración justicia, a través del   cual son los propios interesados quienes pueden plantear la necesidad de sentar,   modificar o variar un precedente o de concertar líneas entre las secciones o las   subsecciones, por medio de la expedición de una sentencia de unificación, más   allá de que la decisión final sobre su procedencia quede sometida a la   resolución del citado tribunal. De suerte que, así como el CPACA dispone una vía   para amparar el precedente vertical  consagrado en una de tales sentencias, como lo es el recurso extraordinario de   unificación de jurisprudencia; también regula un mecanismo alternativo que   viabiliza la formulación de discusiones sobre la necesidad de sentar o modificar   un precedente horizontal consagrado en la misma categoría de sentencias.        

Y, el segundo, que   denota el carácter imperativo del citado mecanismo, en lo que corresponde al rol   de unificación. En efecto, vista de manera sistemática la regulación sobre la   materia, no cabe duda de que es obligatorio acudir a este instrumento siempre   que se pretenda sentar o variar un precedente, o concertar líneas de   interpretación, por fuera de los recursos extraordinarios y de la revisión   eventual de las acciones populares y de grupo[151]. Ello   supone que más allá del escenario planteado, el mandato de coherencia interna   presume que el órgano de cierre ha de seguir las reglas de derecho que por él   han sido trazadas, no sólo porque así se deriva del principio de igualdad, sino   también porque ello satisface el principio de eficiencia que rige a la función   pública.    

6.7.5.2.3. La tercera   aclaración se encuentra en la forma como está diseñada la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado y la manera como ella se articula para   efectos de proferir sentencias de unificación. A lo largo de esta providencia se   ha destacado que esta modalidad de sentencia procede de distintas fuentes, como   lo son, (i) el mecanismo interno de unifica-ción previsto en el artículo 271 del   CPACA; (ii) el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de   grupo; y (iii) la resolución de los recursos extraordinarios, que incluyen el   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el recurso   extraordinario de revisión.    

Como consecuencia de lo   anterior, el conocimiento de estos instrumentos judiciales se distribuye entre   las subsecciones[152], secciones[153]  y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[154],   de suerte que esta última autoridad no es la única que profiere fallos de   unificación, ya que se trata de una función que se comparte con las estructuras   orgánicas en que se divide el citado tribunal. Esta circunstancia conduce a un   problema de sistematización realmente complejo que se manifiesta en dos   vertientes.    

6.7.5.2.3.1. De acuerdo   con la primera, así como una sección, subsección o la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene la atribución para sentar   una regla de derecho en una sentencia de unificación, a partir de la   interpretación del derecho sustantivo, también están autorizadas para proceder a   su variación, modificación o apartamiento, a través del uso de una de   cualesquiera de las herramientas que permiten expedir una de tales sentencias.   En un caso como el expuesto, la misma autoridad que plasmó una subregla  puede excluir su aplicación o variar su contenido, siempre que se cumplan   con las cargas de transparencia y suficiencia[155].    

Para lograr este   proceder, como ya se vio, el ordenamiento jurídico incluso autoriza la   posibilidad de hacer uso del mecanismo interno de unificación consagrado en el   artículo 271 del CPACA, cuyo uso resulta imperativo cuando se pretenda sentar o   variar un precedente consagrado en una sentencia de unificación, por fuera de   los recursos extraordinarios y de la revisión eventual de las acciones populares   y de grupo. Ahora bien, en este caso, la existencia del citado mecanismo, así   como el deber de coherencia interna, implican que difícilmente se puede   presentar el escenario de controversia que se plantea por la accionante, salvo   la ocurrencia de dos hipótesis claramente excepcionales. La primera, es que a   pesar de acudirse a una sentencia de unificación, no se cumplen con las cargas   de suficiencia y transparencia previamente mencionadas. Y, la segunda, es que al   resolver un asunto sometido a un trámite ordinario, de forma arbitraria o   caprichosa, al momento de adoptar su decisión, la respectiva sección, subsección   o la Sala Plena se apartan de una sentencia de unificación, básicamente porque   no se brindan las razones para entender o explicar los motivos que excluyen su   exigibilidad, a pesar de tratarse de una sentencia que se caracteriza por su   carácter ordenador y vinculante.    

Nótese cómo, en ambos   casos, la discusión que se genera sigue siendo alrededor de la protección o   amparo de un precedente horizontal consagrado en una sentencia de   unificación, pues cada una de las citadas autoridades constituye un órgano de   cierre en las materias que se encuentran a su cargo, al carecer de un superior   jerárquico frente al cual se pueda cuestionar el alcance de sus decisiones.    

La pregunta que surge es   si por efecto de una situación como la reseñada cabe ampliar el objeto del   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como lo pide la   accionante, en virtud del amparo del derecho a la igualdad. En criterio de la   Corte, la respuesta al problema planteado es negativa, por las siguientes   razones: (i) el señalamiento de recursos y los supuestos que avalan su   procedencia, como se explicó en el acápite 6.4.3 de esta providencia, se   encuentran sometidos a una amplia potestad de configuración normativa, la cual   opera con mayor intensidad cuando se trata de la regulación de recursos   extraordinarios, entre otras razones, porque por lo general parten de la base de   habilitar un espacio de control frente a lo resuelto por los jueces o tribunales   inferiores, sin que correspondan realmente a medios de contradicción frente a lo   resuelto, pues en la mayoría de los casos operan como herramientas para decantar   criterios jurídicos y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo[156]. Por lo demás, cabe señalar igualmente   que siendo la justicia un valor fundamental del Estado (CP art. 1), la forma   como se asegura su realización no puede estar sujeta, como se señaló en el   acápite 6.4.2 de esta providencia, a una aproximación fundada en un criterio de   igualdad absoluta, pues ello además de negar el principio básico de autonomía   legislativa, terminaría simple y llanamente desfigurando por completo la   finalidad que subyace en cada mecanismo o recurso judicial.    

En el presente caso,   como se ha explicado, (ii) el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia se previó por el legislador como un medio de protección del   precedente vertical, con la idea de desarrollar la atribución consagrada por   la Constitución Política en el artículo 237, por virtud de la cual se otorga al   Consejo de Estado la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo. Por esta razón, en virtud de su amplia potestad de configuración   normativa y con miras a garantizar el rol jerárquico que cumple la citada   autoridad, se limitó la procedencia del recurso en cuestión a las decisiones   proferidas en “única y segunda instancia por los tribunales administrativos”.    

La discusión que se   propone implica, (iii) en lugar de cuestionar el incumpli-miento de la   obligatoriedad que surge de un fallo amparado por una estructura jerarquizada,   entrar a debatir la forma como operó por el órgano de cierre el cumplimiento de   las exigencias que existen para apartarse de un precedente horizontal.    

Ante esta circunstancia   (iv) no cabe la igualación que se propone, en primer lugar, porque es posible   que la consagración de recursos extraordinarios, en virtud de la mayor   intensidad con la que opera la potestad de configuración normativa del   legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a lo resuelto por   los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un determinado   objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en segundo lugar,   porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la protección de la   estructura jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,   por lo que de introducir la regla de procedencia que se propone, se   desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las   hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es posible que se   presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su ocurrencia sería   extremadamente excepcional, lo que no justifica la amplia-ción de un recurso   previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el contrario podría   conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los que se ha   enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de todo, si ello   ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de quebrantar el   mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el derecho   fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela (CP art.   86), como se puso de presente por varios intervinientes[157],   lo que excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los   terceros que resulten agraviados[158],   siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto.     

Una primera por virtud   de la cual se entendería que entre dichas autoridades existe una relación   jerárquica, de suerte que la Sala Plena sería superior funcional de las   secciones, y éstas a su vez tendrían la misma condición frente a las   subsecciones. En esta hipótesis, en principio, podría resultar procedente la   igualación que se propone en la demanda, pues la sentencia de unificación   operaría como un precedente vertical, en el que salvo un análisis más detallado   no se vería razón alguna para excluirlo del recurso.    

Por el contrario, una   segunda solución y que es aquella que se introduce en la ley, parte de la base   de considerar que la Sala Plena ni las secciones son superiores funcionales de   las dependencias que las integran, sino que se trata igualmente de órganos de   cierre, que operan bajo los supuestos de la unidad de criterio y de la unidad de   autoridad, sin que exista una relación jerárquica o de dependencia entre ellas[159].   Obsérvese cómo se trata de un modelo adoptado por el legislador en virtud de lo   previsto en el artículo 236 de la Carta[160], lo que no excluye que hacia el   futuro se diseñe un régimen distinto, sí así se considera pertinente y se   satisfacen las exigencias de razonabilidad.    

A partir de lo expuesto,   se encuentra que cualquier variación que se dé respecto de lo señalado en una   sentencia de unificación, conforme a las hipótesis en mención, seguirá siendo un   problema vinculado con el respeto del precedente horizontal, sobre todo   cuando es eminentemente excepcional que lleguen a sobreponerse o entrecruzarse   las atribuciones de cada una de las citadas dependencias. Así las cosas, al   igual que se planteó con anterioridad, en las hipótesis en mención tampoco cabe   la extensión o ampliación del recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia, pues para el efecto son plenamente aplicables los argumentos ya   mencionados, destacando el amplio de margen configuración normativa, la   imposibilidad de que todas las decisiones sean susceptibles de los mismos   recursos, la importancia de preservar la naturaleza y estructura de estos   últimos, la razonabilidad que subyace en que en el caso puntual se excluya al   órgano de cierre con el fin de proteger al precedente vertical y la posibilidad   de que el afectado haga uso de la acción de tutela, cuando se esté en presencia   de una afectación de tal magnitud que implique una violación del debido proceso.    

En conclusión, es claro   que no resulta comparable la situación de hecho planteada por la accionante,   pues visto el objeto del recurso, se encuentra que su construcción teórica y   normativa se articula alrededor de la protección del precedente vertical   planteado en sentencias de unificación; mientras que el procedente horizontal   que surge de las mismas, se garantiza a través de otras herramientas judiciales,   como lo son la prevista en el artículo 271 del CPACA y, en casos extraordinarios   y excepcionales, a través de las acción de tutela, siempre que se acrediten los   requisitos previstos para tal efecto.    

6.7.5.3. De igual   manera, y en adición a lo anterior, es claro que la forma como se producen y   preservan las sentencias de unificación también autorizan otorgar un trato   diferente. Ya se ha dicho que el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia se explica en la estructura jerárquica de la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo, por virtud de la cual se busca amparar los   precedentes verticales dispuestos en una sentencia de unificación. Ahora bien,   obsérvese cómo las fuentes de las cuales proviene esta última categoría de   sentencia, aun cuando se relacionan con actuaciones que denotan un rol del   Consejo de Estado que va más allá de su actuación como juez de instancia[161], no   excluye la ocurrencia de esta última hipótesis, como ocurre con aquellos casos   en los que tiene aplicación el artículo 271 del CPACA. Esto implica que ambos   roles no son incompatibles, como parece sugerirlo la accionante, sino que se   complementan.    

En este contexto se   pueden dar casos en los cuales por la vía de un recurso extraordinario  se plantea una regla de derecho, a partir de la interpretación del derecho   sustantivo en una sentencia de unificación, la cual a su vez podría verse   modificada, por ejemplo, a través del uso del mecanismo interno de unificación   del artículo 271, en el que se asume por las secciones o por la Sala Plena,   asuntos propios vinculados con la actuación del Consejo de Estado como juez de   instancia. Por ello, si a través de la resolución de un recurso extraordinario   una sección establece una subregla, y el mismo asunto llega a su   conocimiento como juez de instancia, no cabe que lo decidido en esta última   oportunidad, si se plasmó en una sentencia de unificación y conduce a la   variación de la regla inicialmente expuesta, pueda ser objeto de controversia,   pues ello sería contrario a los principios de eficiencia y economía que regulan   la función pública. Nótese cómo, de admitirse la igualación que se pretende por   la demandante, se terminaría desnaturalizando un recurso previsto para un   determinado fin y generando graves problemas de contradicción, que podrían   cercenar la efectividad del mecanismo interno de unificación consagrado en el   artículo 271 del CPACA.    

Este ejercicio de   armonización interna es el que precisamente destaca las claras diferencias que   existen, y los motivos por los cuales se entiende que el legislador brindó una   solución distinta frente a situaciones de hecho que no resultan comparables. Por   lo anterior, y a partir de todas las razones expuestas, se considera que no   existe una violación del derecho a la igualdad.    

6.7.6. Por último,   tampoco se observa que se vulneren el derecho de acceso a la administración de   justicia y el principio de seguridad jurídica, para lo cual, teniendo en cuenta   lo expuesto, basta con señalar lo siguiente:    

6.7.6.1. En lo que atañe   al derecho de acceso a la administración de justicia, la limitación impuesta   corresponde a una manifestación de la potestad de configuración normativa en   materia procesal, lo que habilita que el diseño de cada recurso se haga a partir   de la búsqueda de un fin u objetivo concreto que lo torne ajustado a su   naturaleza jurídica, siempre que se respeten los valores, principios y derechos   consagrados en la Carta.    

En el asunto   sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra   regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical   consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo,   se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y   segunda instancia”  dictadas por los tribunales administrativos. En efecto, como ya se ha dicho, en   relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento   puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto   a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el   supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la   viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad.      

A partir de lo señalado   en esta providencia, no advierte la Corte que dicha limitación suponga un   desconocimiento de algún valor, principio o derecho consagrado en la Carta;   pues, por el contrario, se trata de una medida que contribuye a la realización y   al fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial que cumple el   Consejo de Estado, como órgano de cierre y Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo.    

Por lo demás, para   eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto entre   casos iguales, el CPACA dispuso en el artículo 271 un mecanismo de unificación   interna, al cual ya se ha hecho referencia, y que permite, bajo una coordinación   de instrumentos procesales, preservar una interpretación uniforme y consistente   del ordenamiento jurídico. Este mecanismo permite su activación a solicitud de   parte, circunstancia que lo convierte en un instrumento importante para lograr   dinamizar la administración justicia, pues son los propios interesados quienes   pueden plantear la necesidad de expedir una sentencia de unificación, más allá   de que la decisión final sobre su procedencia quede sometida a la resolución del   citado tribunal.    

Cabe señalar igualmente,   como ya se dijo, que siendo la justicia un valor fundamental del Estado, la   forma como se asegura su realización, desde la perspectiva procesal, pueda dar   lugar a distintas alternativas de regulación, sin que por ello se afecte la   igualdad y el acceso a la administración de justicia, sobre todo cuando el   ordenamiento jurídico otorga distintas herramientas que permiten dar respuesta a   los ciudadanos frente a cada escenario particular que se presente en el curso de   un proceso.    

Visto el caso en   concreto, se observa que existe una clara separación de los mecanismos previstos   para asegurar las distintas modalidades de precedentes que se originan de una   sentencia de unificación, por lo que de acceder a la pretensión de la   accionante, se dispondría una igualdad de formas incoherente con la   sistematización de los medios de protección ideados por el legislador, en los   términos previamente expuestos en esta providencia, alterando la razonabilidad   que explica al recurso extraordinario objeto de pronunciamiento.    

Lo anterior descarta la   aplicación a manera de precedente de lo dispuesto por esta Corporación en la   Sentencia C-520 de 2009[162], pues en esa oportunidad además de que   se examinó un recurso totalmente distinto al que es objeto de control en esta   oportunidad (el recurso extraordinario de revisión), era claro que sí existía   una omisión en lo referente a los mecanismos para garantizar la salvaguarda de   la justicia material respecto de las sentencias fundadas en pruebas o hechos   fraudulentos o erróneos. Por el contrario, en esta oportunidad el legislador   previó de forma sistemática diversos mecanismos para garantizar la unidad en la   interpretación del derecho, destinando el recurso cuestionado a la defensa del   precedente vertical y previendo, al mismo tiempo, un instrumento de   unificación interna para la consolidación del precedente horizontal, como   lo es el regulado en el artículo 271 del CPACA, con la posibilidad de acudir   ante hipótesis extraordinarias a la acción de tutela. De esta manera, la forma   como actuó el legislador se aproxima a lo resuelto en la Sentencia C-180 de 2006[163], puesto que allí se avaló la supresión   del recurso extraordinario de súplica, al entender que es válido, desde el punto   de vista constitucional, que se prescindan de espacios de discusión que   cuestionen el ámbito de interpretación del derecho por las secciones y   subsecciones, en favor del uso de mecanismos internos de unificación, tal y como   ocurre en el asunto bajo examen.    

6.7.6.2. Finalmente, en   lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con señalar que al contrario de lo   manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven   su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la   interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los   tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo   órgano de la Justicia Contencioso Administrativa. Ello garantiza que las partes   del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza   sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente   previsibles.      

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar   EXEQUIBLE  la expresión “por los tribunales administrativos” consagrada en el   artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta   sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-179/16    

LEYES   PROCESALES-Discrecionalidad del legislador no es   absoluta (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA FRENTE A DECISIONES DE SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE   ESTADO-Exclusión vulnera el principio de igualdad por omisión legislativa   relativa (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE   JURISPRUDENCIA-Debió declararse condicionalmente exequible bajo el entendido   que procede contra sentencias de subsecciones y secciones del Consejo de Estado   (Salvamento de voto)    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y   SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-Procedencia   (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA   CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y PRIMERA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS-Improcedencia   (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA   CONTRA SENTENCIAS DE UNICA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS Y SECCIONES Y   SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia de la acción de tutela   (Salvamento de voto)    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Situación   de los justiciables ante tribunales administrativos y Consejo de Estado   (Salvamento de voto)/RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Se pueden establecer   criterios con relación a su procedencia, respecto de la materia objeto de   litigio o cuantía de las pretensiones pero no exclusivamente del juez que toma   la decisión (Salvamento de voto)    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test   de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o parcialmente distinta   (Salvamento de voto)    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Excepcionalidad   del desconocimiento por secciones o subsecciones del Consejo de Estado no   justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa (Salvamento de voto)/RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A SENTENCIAS DEL   CONSEJO DE ESTADO-Evidencia de la falta de uniformidad jurisprudencial   (Salvamento de voto)    

RECURSO   EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Finalidad   (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Inexistencia   de unidad de criterio por el Consejo de Estado (Salvamento de voto)    

CONSEJO DE   ESTADO-Fuerza normativa de sentencias de unificación   a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre secciones,   subsecciones y Sala Plena (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE   UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Desconocimiento de las sentencias de   unificación del Consejo de Estado (Salvamento de voto)    

Expediente: D-10973    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo el artículo 257 (parcial) de la Ley   1437, “por la cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”    

Con el acostumbrado respeto frente a las   decisiones tomadas por la Corte Constitucional, tomo distancia tanto de la parte   motiva, como resolutiva, de la decisión que la mayoría de mis colegas tuvieron a   bien adoptar. A pesar de que comparto que el legislador goza de una amplia   discrecionalidad en la estructuración de las leyes procesales, ésta no es   absoluta y uno de sus límites fundamentales es el respecto de los principios,   valores y derechos constitucionales, límite que sí fue sobrepasado por el   legislador en el presente caso. En efecto, se vulneró el principio de igualdad,   por la omisión legislativa relativa que consistió en excluir implícitamente del   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia las decisiones de las   secciones y subsecciones del Consejo de Estado, mientras que lo previo para las   decisiones de segunda o única instancia de los tribunales administrativos. Por   lo tanto, la norma debió haber sido declarada condicionalmente exequible, bajo   el entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia   también procede contra las sentencias de las subsecciones y secciones del   Consejo de Estado que desconozcan los precedentes de unificación. Paso a   explicar el sentido de mi desacuerdo.    

De acuerdo con las   normas demandas, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia   procede contra las sentencias de única y segunda instancia de los tribunales   administrativos. No procede respecto de las decisiones de única instancia de los   jueces administrativos, en razón de la menor trascendencia de las decisiones   allí tomadas, ni de primera instancia de los mismos, en la medida en que la   unificación se logra mediante la apelación ante el tribunal y una vez este   decida, respecto de ésta procederá el recurso extraordinario de unificación.   Esto quiere decir que frente a las decisiones de única instancia de los jueces   administrativos y de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, que   desconozcan los precedentes jurisprudenciales de unificación, los justiciables   no tienen un recurso judicial distinto a la acción de tutela.     

Respecto de las   decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, existía el   recurso extraordinario de súplica, pero éste fue suprimido por la Ley 954 de   2005, cuya exequibilidad fue declarada mediante la sentencia C-180/06, por   considerar que esta supresión no vulneraba la seguridad jurídica.    

Sin embargo, en su   momento, no existía un trato distinto respecto de las decisiones de los   tribunales, lo que sí ocurre en la actualidad.    

Para resolver el problema jurídico   relativo a la posible vulneración del principio de igualdad que consiste en que   las partes del proceso ante tribunales administrativos tienen la posibilidad de   ejercer un recurso extraordinario, cuando la sentencia desconoce el precedente   de unificación del Consejo de Estado, mientras que las partes de un proceso ante   el Consejo de Estado no disponen de este instrumento, la sentencia realizó un   juicio de igualdad que parte de consideraciones equivocadas. Por una parte, se   realizó un inadecuado análisis de la situación de los justiciables ante los   tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado (I) y se malinterpretó la   finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (II).    

(I) La situación de los justiciables ante   los tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado    

En efecto, se consideró que no existe   vulneración al principio de igualdad porque existen diferencias entre quien   acude a un tribunal y quien acude al Consejo de Estado: “(…) el criterio mismo de distinción revela las profundas   diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una   decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega   hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia” (Negrillas no   originales). En realidad, las diferencias no se encuentran en las partes, sino   en cuanto a quien decide y ambos son jueces de instancia, es decir, jueces de   fondo. A este respecto ya la jurisprudencia de esta Corte había puesto de   presente que si bien la procedencia de los recursos extraordinarios no debe ser   general y es constitucionalmente válido establecer criterios respecto de su   procedencia, dichos criterios pueden referirse a la materia objeto de litigio o   a la cuantía de las pretensiones, pero no exclusivamente al juez que toma la   decisión, criterio insuficiente, no razonable, para entender el trato distinto   del justiciable. Así se pronunció: “No se presenta en la norma cuestionada   una ruptura del principio de igualdad respecto de situaciones procesales   exactamente iguales, como sí acontecía con la exclusión del recurso de súplica   en materia contencioso-administrativa, pues en este caso se atiende no a la dependencia judicial que profiere el fallo -lo cual es arbitrario y   no constituye motivo plausible de distinción- sino al tipo de   asunto materia de litigio, a cuyo respecto el legislador bien puede, según su   criterio y de acuerdo con las diferencias que aprecia, introducir distinciones,   sin que por ello vulnere principios o normas constitucionales”. Corte   Constitucional, sentencia C-619/97, (Negrillas no originales).    

Contrario al enfoque dado por la   sentencia, el test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o   parcialmente distinta ya que se trataba de determinar si debía dárseles el mismo   trato a quienes acuden ante un juez de fondo de la jurisdicción de lo   contencioso administrativo  (en esto son iguales), cuando éste es un   tribunal administrativo o una sección o subsección del Consejo de Estado    (en esto son distintos), respecto de la posible adopción de una decisión   contraria a una sentencia de unificación.   Frente a este tipo de problema de   igualdad, era necesario identificar si pesaban más los puntos en común, que los   aspectos que los diferenciaban y ya que el Consejo de Estado no es, en este   aspecto, una verdadera Corte de unificación, sino un juez de únicas y segundas   instancias, pesaba más lo que los unía, que lo que los diferenciaba, es decir,   que acudían ante el juez de fondo que la ley quiso atribuirles. A este respecto   resulta válido preguntarse: ¿Qué tiene de diferente la víctima de un acto   administrativo sin cuantía, adoptado por un ministerio, respecto de la víctima   del mismo acto, pero adoptado por una gobernación, para merecer que se le prive   del recurso de unificación de jurisprudencia, que sí se le reconoce al segundo?   En el primer caso, el asunto es de única instancia del Consejo de Estado y, en   las actuales condiciones, no dispone de mecanismo judicial ante lo contencioso   administrativo para defenderse de una sentencia que contraríe el precedente de   unificación, mientras que en el segundo, la competencia es del tribunal   administrativo y sí podrá defenderse de la sentencia que contraría el precedente   de unificación, mediante el recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia.    

No basta con afirmar que existe la   posibilidad, ajena al justiciable, de que el asunto sea avocado por la Sala   Plena, para efectos de unificación, ya que por una parte, es una prerrogativa   oficiosa del juez, pero no un mecanismo a la mano del justiciable y, por otra   parte, la avocación sólo procede antes de que el asunto ha sido decidido, pero   una vez se adoptó la decisión, así desconozca las sentencias de unificación, ya   no hay nada que hacer ni de oficio, ni a petición de parte.    

La sentencia afirma que esa hipótesis del   desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, por parte de   las secciones o subsecciones son “claramente excepcionales” o “escenarios   realmente extraordinarios”. Pero la excepcionalidad, real o aparente,   no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa. Todo lo contrario.   Si se trata de un recurso extraordinario, debe proceder frente a escenarios   realmente extraordinarios, como el planteado. Sin embargo, la historia de los   recursos extraordinarios de unificación frente a las sentencias del Consejo de   Estado pone en evidencia que, en realidad, la falta de uniformidad   jurisprudencial no es una situación ni marginal, ni reciente. La preocupación   normativa se remonta a la Ley 11 de 1975 que creó el   recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de las secciones del   Consejo de Estado. Dicho recurso fue suprimido por el Decreto Ley 01 de 1984, pero la supresión   fue declarada inconstitucional por exceder las competencias del legislador   delegado (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 30 de agosto de 1984). El Decreto 2304 de 1989 creó otro recurso   extraordinario de súplica por cambio de posición respecto de la Sala Plena. La   Ley 446 de 1998 creó una tercera   versión del recurso extraordinario de súplica, por violación de la ley   sustancial, el que finalmente fue derogado por la Ley 954 de 2005.  Estos   intentos de unificar la jurisprudencia dentro del mismo Consejo de Estado se   volvieron aún más imperiosos luego de la creación de cinco subsecciones de las   secciones segunda y tercera del Consejo de Estado.  La existencia autónoma   de tantas formaciones de juzgamiento para un mismo asunto  (subsección,   sección, sala) demuestran la ficción que consiste en sostener que las decisiones   del Consejo de Estado son únicas, coherentes y del mismo nivel y que, por lo   tanto, el desconocimiento de las sentencias de unificación son escenarios   rarísimos que no ameritarían consideración constitucional.    

(II) La finalidad del recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia    

Se realiza,   además, una lectura equivocada del artículo 256 del CP ACA que explica los fines   del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los siguientes   términos: “El recurso extraordinario de unificación de   jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del   derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los   terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere   del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. De la norma no surge, de manera alguna, que la   finalidad del recurso sea proteger exclusivamente el precedente vertical, como   equivocadamente lo interpreta, de manera restrictiva, la sentencia; el recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia busca la unidad en la   interpretación del derecho y dicha unidad se ve alterada cuando es en el mismo   Consejo de Estado que no existe unidad de criterio, que las secciones se   contradicen en su interior, unas subsecciones, respecto de otras y respecto de   la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y los   justiciables no encuentran otra opción, que recurrir a la tutela, por el efecto   de esta omisión legislativa inconstitucional.    

Es cierto que, en sentido estricto, como   lo afirma la sentencia “no se presenta relación jerárquica entre” las secciones y la Sala Plena de lo contencioso   administrativo. Pero, a pesar de no existir relación de jerarquía funcional   entre ellas, las sentencias de unificación sí tienen una fuerza normativa mayor   que las de sección, y mucho más, que las de subsección. La norma no diferencia   precedente vertical u horizontal, sino que se refiere al desconocimiento de las   sentencias de unificación del Consejo de Estado y este desconocimiento puede   ocurrir, como ocurre, por las decisiones de las secciones y subsecciones de la   Sala de lo Contencioso Administrativo.    

De lo expresado se entiende que la   finalidad del recurso, “asegurar la unidad de la interpretación   del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes”, se predica tanto de las decisiones de los tribunales,   como de las secciones o subsecciones de la Sala de lo Contencioso   Administrativo, por lo que sí existe una vulneración del principio de igualdad   al excluir, sin justificación constitucionalmente válida, este recurso frente a   las sentencias de subsección o de sección del Consejo de Estado. Así, el criterio de   comparación, -tribunal o secciones del Consejo de Estado-, produce   un  trato diferente – unos justiciables sí tienen un instrumento para   controvertir una sentencia que vulnera la igualdad frente a la ley y la   confianza legítima, porque desconoce el precedente de sentencia de unificación,   mientras que otros no-. El trato distinto busca una finalidad que, aunque   constitucional – la descongestión del Consejo de Estado-, e idónea-   efectivamente una manera de descongestionar es limitar los derechos procesales   de las personas-, es desproporcionada, en cuanto obliga a los   justiciables de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado a recurrir a   la acción de tutela contra providencias judiciales. Para descongestionar el   Consejo de Estado no hay que limitar los derechos procesales de las personas,   sino permitir la unificación de jurisprudencia.    

La sentencia concluye la necesidad de   declarar exequible el artículo, por el obstáculo que generaría la aplicación de   la norma que atribuye la competencia para decidir ese recurso a las secciones   del Consejo de Estado y afirma, por lo tanto que: “es razonable que   no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión, puesto que es   ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias providencias”. Sí, es ilógico y reprochable, pero ocurre que las   secciones del Consejo de Estado desconozcan las sentencias de unificación de la   Sala Plena y las de las subsecciones desconozcan las sentencias de unificación   de la sección y, en ese caso, se justifica la existencia de un recurso que les   permita a las partes defenderse, ya que se encuentran frente a la misma   situación de quienes deben afrontar una decisión de un tribunal administrativo,   que desconoce una sentencia de unificación. Las sentencias de unificación son   proferidas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por   la Sala Plena de lo contencioso administrativo, lo que haría absurdo el   ejercicio de un recurso de unificación contra una sentencia de una sección, que   simplemente cambia su propio precedente. Sin embargo, el recurso extraordinario   de unificación de jurisprudencia contra las sentencias de las secciones, resulta   lógico cuando éstas contradicen una sentencia de unificación de la Sala Plena.   Es por esta razón, que la decisión que debió proponerse fue una   constitucionalidad condicionada al entendido que el recurso extraordinario de   unificación de jurisprudencia, (i) respecto de las sentencias de las secciones   de la Sala de lo Contencioso Administrativo, procede por desconocimiento de las   sentencias de unificación de la Sala Plena, mientras que, (ii) respecto de las   sentencias de las subsecciones, por el desconocimiento de las sentencias de   unificación tanto de la sección correspondiente, como de la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo.    

Flaco favor se le hace a la tutela al   declarar la constitucionalidad de la norma, a pesar del desconocimiento del   principio de igualdad en el que incurre, porque contribuimos a que esta acción   siga siendo un recurso ordinario, contra sentencias que desconocen precedentes.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

[1]  CPACA, arts. 256 a 268.    

[2]  CPACA, arts. 256, 257 y 267.    

[3]  CPACA, art. 258. Al respecto, el artículo 270 del CPACA señala   que son sentencias de unificación: “(…) las que profiera o haya   proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia   económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las   proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo   eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,   adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.    

[4]  Folio 4.    

[5]  Folio 6.    

[6]  Ibídem.    

[7]  La norma en cita dispone que: “Artículo   10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.    Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las   disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a   situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este   propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta   las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que   se interpreten y apliquen dichas normas.” Esta disposición fue declarada   exequible mediante Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, “’en   el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de   unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera   preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas   constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.   Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que   efectúan el control abstracto de constitucionalidad”.    

[8]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[9]  La norma acusada disponía que: “Artículo 185 del Decreto   01 de 1984, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Procedencia.  El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias   ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales   Administrativos, en única o segunda instancia”. Énfasis de lo demandado.    

[11]  Folio 41.    

[12]  Folio 41.    

[13]  Ibídem.    

[14]  Folio 42.    

[15]  CPACA, art. 272.    

[16]  Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica,   trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por   razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de   sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de   unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir   conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de   parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a   petición del Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de   unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones.   Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los   asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales,   según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición   deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen   el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica   o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar   jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten   ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia.   En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público   para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su   trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia   competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no   susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original.    

[17]  Folio 44.    

[18]  Folio 45.    

[19]  Ibídem.    

[20]  En varios apartes de la intervención se resalta esta idea al   exponer que: “(…) la demanda se centra en indicar que supuestamente se   violaron tanto el preámbulo de la Constitución Política como también múltiples   artículos, pero en ninguno de sus partes se estableció de manera objetiva la   forma en que efectiva-mente la norma acusada atenta contra ellos (…)”. “(…) [D]e   la sola lectura de la demanda es dable concluir que los cargos de violación a   los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 89 y 229 de la Constitución Política, no se   encuentran adecuadamente formulados y, en consecuencia, no son suficientes para   realizar el juicio [propuesto]. Evidentemente, al no exponerse y desarrollarse o   incluso siquiera mencionarse la manera en que la norma acusada transgrede tales   normas constitucionales, no es posible adelantar el juicio de constitucionalidad   (…)”.    

[21]  Folio 48.    

[22]  La norma en cita dispone que: “Son atribuciones del Consejo   de Estado: 1. Desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso   administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.    

[23]  En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “Artículo   111.- La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las   siguientes funciones: (…) 3. Dictar sentencia, cuando asuma   la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su importancia   jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar   jurisprudencia. Esta competencia será asumida a petición de parte o a solicitud   del Ministerio Público o de oficio cuando así lo decida la Sala Plena. // 4.   Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén conociendo   en segunda instancia, que se encuentren para fallo, y que, por su importancia   jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar   jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de Estado a través de sus   secciones o subsecciones.”    

[24]  Folio 92.    

[25]  Folio 75.    

[26]  La norma en cita dispone que: “Artículo 241.- A la   Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal   fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas   de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por   su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.    

[27]  Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y   C-236 de 1997.    

[28]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[29]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[30]  Decreto 2067 de 1991, art. 6.    

[31]  Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el   momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de   inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de   la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen   los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión   también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa   procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las   acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de   inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En   el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de   2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente   se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se   define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad,   ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción,   llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual,   la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en   quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los   decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”     

[32]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[33]  El incumplimiento de las cuatro cargas es alegado por la   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mientras que la Procuraduría   General de la Nación tan sólo alude a la carga de certeza.    

[34]  Como se mencionó en el acápite de antecedentes, la norma en   cita dispone que: “Artículo 271. Decisiones por importancia   jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por   razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de   sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de   unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de   los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por   remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del   Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de   unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones.   Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los   asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales,   según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición   deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen   el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica   o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar   jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten   ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia.   En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público   para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su   trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia   competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no   susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original.    

[35]  El contexto en el que se encuentra el precepto demandado   dispone lo siguiente: “El recurso extraordinario de unificación   de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda   instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de   sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre   que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la   demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la   interposición del recurso: (…) El recurso de unificación de jurisprudencia no   procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la   Constitución Política.”    

[36]  Según el artículo 270 del CPACA, son sentencias de unificación:   “(…) las que se profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia   jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar   jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las   relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la   Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.      

[37]  M.P. María Victoria Calle Correa    

[39]  Sobre el particular, en la Sentencia C-520 de 2009, se realizó   el siguiente análisis: “Detectada esta inconstitucionalidad (…) es necesario definir cuál es la mejor manera de   subsanarla. Frente a este tipo de problemas, la Corte ha escogido entre varias   alternativas: (i) declarar inexequible una parte del texto cuestionado para   cobijar la hipótesis no incluida por el legislador; (ii) declarar la   exequibilidad condicionada del texto cuestionado y modular sus efectos para   incluir la hipótesis omitida; (iii) declarar la exequibilidad de la norma   cuestionada y exhortar al Legislador para que emita la regulación   correspondiente que supere el vacío inconstitucional.  // De estas tres alternativas, la que mayor seguridad jurídica genera en   el presente caso, es la que conduce a declarar la inexequibilidad de la   expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales   Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida en el artículo 57 de   la Ley 446 de 1998, con el fin de que bajo la expresión “sentencias   ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas las   hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de revisión   (…)”.    

[40]  Un aspecto a destacar es que si bien en la formulación de la   pretensión se solicita la inexequibilidad de la expresión “por los tribunales   administrativos”, por no permitir la procedencia del recurso extraordinario   de unificación contra las sentencias proferidas “en segunda instancia”   por el Consejo de Estado (folio 11), a lo largo del escrito de acusación el   examen propuesto gira respecto de las decisiones que se adoptan tanto en   “secciones como en subsecciones”, incluyendo las veces en que se actúa como   juez de “única y de segunda instancia”. Precisamente, en el folio 6 de la   demanda se expresa que: “(…) pese a que si legalmente el Consejo de Estado   cumple también funciones de juez de única y de segunda instancia a través de sus   secciones y subsecciones, la norma demandada no permite que en caso que alguna   de éstas unidades que integran la Corporación se aparte de un fallo de   unificación, la parte afectada con esta determinación pueda acudir al recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia para pedir el amparo de sus   derechos.”    

[41]  Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[42]  En el aparte pertinente de la intervención de la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado se afirma que: “los cargos alegados   por la demandante no recaen sobre proposiciones jurídicas reales y existentes,   sino sobre supuestos que la actora dedujo de manera subjetiva e injustificada de   la norma, pues asume que las subsecciones del Consejo de Estado desconocerán o   contradirán las providencias proferidas por su Sala Plena, obviando el hecho que   se trata de una sola Corporación que aun cuando esté dividida por especialidades   es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme (…)”.    

[43]  Precisamente, el artículo 241 de la Constitución dispone que:   “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía   de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con   tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4.- Decidir sobre las   demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las   leyes (…)”.  Énfasis por fuera del texto original.    

[44]  Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[45]  Sentencia C-966 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[46]  Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos   Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos   involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la   vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento   distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la   igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos   el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones   fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales   e institucionales”.     

[47] Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer   las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar,   reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la   legislación y reformar sus disposiciones”.    

[48] Véanse, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997,   C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-927   de 2000, C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de   2002, C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-180 de 2006, C-474 de 2006,   C-318 de 2008, C-203 de 2011, C-543 de 2011, C-782 de 2012, C-313 de 2013, C-437   de 2013, C-870 de 2014 y C-424 de 2015.    

[49] Véanse, entre otras, las Sentencias C-927   de 2000, C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de   2002, C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de   2006,            C-718 de   2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando tienden a asimilarse las   expresiones proceso y procedimiento, la primera se vincula especialmente con el   reconocimiento del medio a través del cual un asunto es puesto a conocimiento de   las autoridades judiciales; mientras que, el procedimiento, corresponde al   conjunto de formalidades a que deben someterse el juez y las partes en la   tramitación del proceso.    

[50]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[51]  Así, por ejemplo, el artículo 86 de la Constitución Política se   refiere a las circunstancias generales en las cuales es procedente la acción de   tutela contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42   del Decreto 2591 de 1991.    

[52]  Sobre el particular, se destacan dos providencias. En la   Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte declaró la   exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en el que además de   consagrar la acción de nulidad por inconstitucionalidad a cargo del Consejo de   Estado frente a los decretos de carácter general dictados por el Gobierno   Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte Constitucional, conforme se   establece en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución; se incluyó la   posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal, en relación con   “los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean   expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”. Al   momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente ajustada al Texto   Superior la norma de la referencia, por cuanto consideró que se está en   presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el Constituyente   respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado al hecho de   que su finalidad es la de fortalecer el ejercicio del control de   constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al   Consejo de Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener   fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a que en esta última   hipótesis su control le corresponde a esta Corporación.  De igual manera, en la Sentencia C-483 de 2008,   M.P. Rodrigo Escobar Gil, se admitió que pese al   carácter inmediato del amparo constitucional, no es contrario a   la Constitución la posibilidad de que el juez de tutela rechace una   demanda de amparo, cuando luego de prevenir al solicitante sobre la   imposibilidad de determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste   no corrigiere su escrito en el término de tres días, conforme   se dispone en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.   Para la Corte, si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución   Política, la regla general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto   de admisión, trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales   dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio ordenamiento   superior faculta al legislador para regular la materia, en principio es posible   que este pueda establecer excepciones a dicho principio, siempre y cuando la   medida este amparada por un principio de razón suficiente.” En estos   términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó que   “[la] exigencia de claridad de la solicitud de tutela resulta idónea para   garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental al acceso a la   administración de justicia, en tanto permite al juez contar con un cabal   entendimiento de la situación que originó la presentación de la acción y así   poder emitir órdenes que garanticen la real y efectiva protección de los   derechos fundamentales afectados en cada caso concreto.”    

[53]  Sentencia C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[54]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[55]  El Código General del Proceso excluye la formulación de   incidentes en el proceso verbal sumario, conforme se dispone en el artículo 392.    

[56]  El artículo 321 del Código General del Proceso señala de forma   expresa los autos que son apelables, como ocurre en el artículo 321.    

[57]  En el trámite de la acción de tutela expresamente se prohíbe la   posibilidad de recusar al juez constitucional, tal como se dispone en el   artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.    

[58]  Así, por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva, se expuso que: “el balance planteado por la   jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de   los extremos analizados. De un lado, si se maximizara el principio de celeridad   en los procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento   judicial no cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a sí   mismo como una herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y   eficientista, los derechos constitucionales interferidos por el proceso. De otro   lado, si se otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de   todos los recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los   procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para   el que fueron instituidos, como es llegar a una decisión oportuna y definitiva   por parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento   jurídico.”    

[59]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[60]  En el aparte pertinente del artículo 29 de la Constitución se   dispone que: “(…) Toda persona se presume inocente mientras no se le haya   declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa   y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la   investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones   injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su   contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos   veces por el mismo hecho”. Énfasis por fuera del texto original. En la   Sentencia C-792 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, esta Corporación   consideró que a partir de la lectura de los artículos 29 de la Carta Política,   8.2.h de la CADH y 14.5 del PIDCP es exigible el derecho a controvertir las   sentencias condenatorias que se dictan dentro de un proceso penal, incluso si la   sanción se impone por primera vez en la segunda instancia, entre otras razones,   por el contenido general de esta garantía que carece de una excepción en los   referidos preceptos constitucionales y de derecho internacional, así como por la   circunstancia de que su procedencia se otorga en función del contenido del fallo   y no en razón de la etapa en la cual se dicta la providencia. Por lo anterior,   en el fallo en cita se declaró la inconstitucionalidad con efectos diferidos de   varios preceptos de la Ley 906 de 2004 que omitían la posibilidad de impugnar   todas las sentencias condenatorias, con la carga para el Congreso de la   República de que en el término de un año contado a partir de la notificación por   edicto de dicha sentencia, regulara integralmente el derecho a impugnar las   sentencias que, en el marco del proceso penal, imponen una sanción por primera   vez. En caso de que el legislador incumpliese con ese deber, se dispuso que se   “entenderá que procede la impugnación de los fallos anteriores ante el superior   jerárquico o funcional de quien impuso la condena”.    

[61]  Sobre el particular se dispone que: “(…) La protección   consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela,   actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento,   [y] podrá impugnarse ante el juez competente (…)”. Énfasis por fuera del   texto original.    

[62]  Así, por ejemplo, ha ocurrido con la posibilidad del legislador   de establecer excepciones a la votación nominal y pública. Véase, al respecto,   la Sentencia C-134 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[63]  En la Sentencia C-411 de 1997,  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se afirmó que: “la   doble instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos] (…) dentro del   conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter   absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (artículo 31   C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,   salvo las excepciones que consagre la ley’ (subraya la Corte) (…)”.    

[64]  Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[65]  Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre   Lynett.    

[66]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[67]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[68]  Como se verá más adelante un caso particular se abordó en la   Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se avaló la   constitucionalidad de la supresión legal del recurso extraordinario de súplica,   a través del cual se podían controvertir ante la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, las sentencias ejecutoriadas dictadas por   cualquiera de las secciones o subsecciones de dicho tribunal.    

[69]  Sentencias C-619 de 1997, C-1233 de 2005, C-203 de 2011, entre   otras.    

[70]  A diferencia de lo anterior, se encuentran casos puntuales de   recursos extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material,   como ocurre con el recurso extraordinario de revisión, en el que se autoriza la   reapertura de una causa, por ejemplo, a partir de nuevos documentos con los   cuales se hubiere podido proferir una decisión diferente, los cuales no fueron   aportados por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria   (CPACA, art. 250, núm. 1).    

[71]  Sentencia C-1125 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[72]  Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y   Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[73] Sentencias C-093 de 2001, C-673 de 2001 y C-862 de 2008.      

[74] Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[75]  Sentencia C-015 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[76]  Ibídem.    

[77]  Ibídem.    

[78]  Como ya se dijo, respecto del test leve, por una parte, la Corte debe entrar a   determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente   prohibidos y, por la otra, establecer si el medio escogido es adecuado, esto es,   es idóneo para alcanzar el fin propuesto.    

[79]  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[81]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[82]  Sentencia C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[83]  Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[84]  Sentencia C-564 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[85]  Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[86]  Ibídem.    

[87]  Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[88]  Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[89]  Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[90] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[91]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[92]  Énfasis por fuera del texto original.    

[93]  Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que:   “(…) la garantía derivada del respeto por el propio acto, (…) también debe ser   predicable de las autoridades judiciales, a las cuales, por tanto, les están   vedadas –salvo en los casos y previa satisfacción de las exigencias y cargas a   las cuales se hará referencia más adelante– actuaciones que desconozcan la   máxima latina venire contra factum proprium non valet; desde este punto de   vista, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también la   garantía de la confianza legítima en la actividad del Estado como administrador   de justicia (…)”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.    

[94]  Véanse, entre otras, las Sentencias C-836 de 2001, C-335 de   2008, C-539 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012.    

[95]  En la Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se   dijo que: “(…) la administración de justicia, y en general todo el   funcionamiento de los órganos estatales está determinado por el tipo de estado   al que pertenecen. El artículo 1° de la Constitución establece que nuestro país   es un ‘Estado social de derecho, organizado en forma de República   unitaria’. Esta forma de organización implica la unidad del ordena-miento   jurídico, que se vería desdibujada si se acepta que la autonomía judicial   implica la facultad de interpretar el ordenamiento sin tener en cuenta la   interpretación que haga la cabeza de la respectiva jurisdicción. La consagración   constitucional de una estructura jurisdiccional que, aun cuando desconcentrada,   es funcionalmente jerárquica, implica que, si bien los jueces tiene competencias   específicas asignadas, dentro de la jerarquía habrá –en principio– un juez   superior encargado de conocer las decisiones de los inferiores.” Negrilla   del texto original.      

[96]  Al respecto, en la Sentencia T-775 de 2014, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, se expuso que: “El artículo 230 de la Constitución   Política prescribe que los jueces solo se encuentran sometidos al imperio de la   ley. Si bien en un sentido literal ello conduciría a negar el valor normativo de   los precedentes, la Corte ha concluido que una interpretación como esa lleva a   un absurdo, pues tampoco estaría el juez sometido a la Constitución, los   tratados internacionales aprobados por Colombia o incorporados al bloque de   constitucionalidad, o las normas generales de jerarquía inferior a la ley (como las ordenanzas o los acuerdos). Por eso, la palabra   ley contenida en el artículo 228 debe ser interpretada de manera amplia, como el   conjunto de normas que conforman el ordenamiento jurídico, incluidos los   precedentes judiciales. //  En consecuencia, la   vinculación a los precedentes no solo constituye una concreción del principio de   igualdad, sino del principio de legalidad que ordena a los jueces fallar con   base en normas previamente establecidas. Y, desde un punto de vista más amplio,   es también una exigencia del principio argumentativo de universalidad y de la   racionalidad ética que ordena dar el mismo trato a situaciones idénticas.   Además, representa un mecanismo para cumplir fines de relevancia constitucional   como la confianza legítima, la seguridad jurídica y la unificación de   jurisprudencia”. Además de   lo anterior, cabe resaltar que la regla de la universalidad implica que la   decisión del juez debe estar fundada no en criterios coyunturales o ad-hoc,   sino en principios generales que hayan sido formulados o tenidos en cuenta para   la resolución de casos anteriores o se construyan para fallar un supuesto   específico, pero con la posibilidad de poder aplicarlo a una hipótesis semejante   en el futuro.    

[97]  Sentencia SU-053 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[98]  Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[99]  Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004,   T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de 2009.    

[100]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[101]  Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[102]  CP art. 237.1    

[103]  En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe   destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones   judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la   preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto   a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de   las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones   judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone   como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la   jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación   jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre   que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”.   Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.    

[104]  En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se   específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo,   un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la   jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno   decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante,   frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido   por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas   jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y   acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”.     

[105]  CCA, art. 97, núm. 5.    

[106]  CCA, art. 97, núm. 6.    

[107]  En relación con la Sección Segunda, el parágrafo del artículo   13 del Reglamento señala que: “Cada Subsección decidirá los procesos a su   cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente:   1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección, con   el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a   petición de cualquiera de sus miembros. // 2. Para el estudio o decisión   de un asunto que por su importancia lo amerite, cuando así lo solicite   cualquiera de sus miembros (…)”. En el mismo sentido, respecto de la Sección   Tercera se dispone que: “Artículo 14 B. Competencia de cada Subsección.   Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo,   las Subsecciones sesionarán conjuntamente: (…) 3. Para unificar, adoptar   o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones   contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección   a petición de cualquiera de sus miembros”.     

[108]  “Artículo 271. Decisiones por importancia   jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por   razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de   sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de   unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de   los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por   remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del   Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de   unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones.   Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los   asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales,   según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición   deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen   el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica   o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar   jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten   ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia.   En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público   para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su   trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia   competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no   susceptible de recursos.” Énfasis por fuera del texto original. Este   artículo resulta concordante con lo previsto en los numerales 3 y 4 del artículo   111 del CPACA.    

[109]  “De los recursos de revisión contra las sentencias   dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que   profirió la decisión. // De los recursos de revisión contra las sentencias   ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las   secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. (…)”.   Énfasis por fuera del texto original.    

[110]  El artículo 259 del CPACA señala que: “Del recurso   extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo   conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a   su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso   Administrativo de la misma Corporación.”    

[111]  CPACA, art. 270.    

[112]  CPACA, art. 274, núm. 5.    

[113]  “(…) El Consejo se dividirá en salas y secciones para   separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la   Constitución y la ley. // La ley señalará las funciones de cada una de las salas   y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización   interna”.     

[115]  El procedimiento administrativo involucra el desarrollo de las   actuaciones necesarias para concretar la intervención de las autoridades o de   los particulares que cumplan funciones administrativas, con la finalidad de   expedir un acto de la administración.    

[116]  “(…) En virtud del principio de igualdad, las autoridades   darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan   en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y   protección especial las personas que por su condición económica, física o mental   se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.”    

[117]  “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas   y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las   autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y   reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos   fácticos y jurídicos. (…)”.    

[118]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[119]  “Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a   terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán   extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por   el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo   soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. // Para tal efecto el interesado presentará petición ante la   autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la   pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los   requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada   que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y   de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el   derecho en la sentencia de unificación invocada. //   2.  Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de   la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un   proceso. // 3. Copia o al menos la   referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. // Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo   propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado   deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión,   se entenderá resuelta la primera solicitud.  // La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones   constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la   interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así   como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el   cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. // Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días   siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con   fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las   razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se   surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las   pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal   caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar   de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya   mencionados. // 2. Exponiendo las razones   por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta   en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus   efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por   los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en   la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará   expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición,   en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.   // Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos   administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que   hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la   jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar   a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En   estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días   siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este   Código. // La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende   los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. //   Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente   señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días   establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado   decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el   artículo 269 de este Código.” Esta norma fue declarada exequible en la Sentencia             C-816 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, “entendiéndose que las   autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación   jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas   constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los   precedentes  de la Corte Constitucional que interpreten las normas   constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”.    

[120]  “Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del   consejo de estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos   de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los   términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el   Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la   actuación surtida ante la autoridad competente. // Del escrito se dará traslado a la administración demandada   y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de   treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración   y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las   mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.   // Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a   una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a   partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las   partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.   // Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la   extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere   lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.  // Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un   derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se   hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el   escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la   autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio   lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días   siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. //Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial   fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se   enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto   de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con   anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el   mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de   nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del   Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas   establecidas para la presentación de la demanda.”    

[121]  En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,   se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte   de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido   proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y   122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la   Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes,   cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii)   en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser   arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el   desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la   responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que   las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar   la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).”    

[122]  M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto   original.    

[123]  CPACA, arts. 257, 258 y 273.    

[124] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado;   Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; Agencia Nacional de   Defensa Jurídica del Estado; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad   de Derecho de la Universidad Libre; y Facultad de Jurisprudencia de la   Universidad del Rosario.    

[125] Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad   Externado de Colombia.      

[126]  CPACA, art. 258.    

[127]  Énfasis por fuera del texto original.    

[128]  CPACA, art. 257.    

[129]  “(…) 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales   legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de   carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se   controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.    

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos   mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del   derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.    

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos   mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto,   distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales,   departamentales, municipales o distritales.    

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales   legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en   sus distintos órdenes.    

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos   mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las   acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex   servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan   funciones públicas.”    

[130]  CPACA, art. 260.    

[131]  El artículo 267 del CPACA establece que: “Artículo 267.   Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la   sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba   reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es   desestimado, se condenará en costas al recurrente. // Cuando el Consejo de   Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará   sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez   de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que   hubiere lugar. // Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el   auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caución de que   trata el artículo 264. Si el recurso de unificación de jurisprudencia no   prospera, la caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los   cuales se liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante   incidente. Este, deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a   la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.”    

[132]  CPACA, art. 270    

[133]  Gaceta del Congreso No. 951 de 2010.    

[134]  En concordancia con lo anterior, uno de los requisitos que se   exigen en la presentación del recurso es el indicar de manera precisa la   “sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las   razones que le sirven de fundamento”. CPACA, art. 262, núm. 4.    

[135]  CPACA, art. 258.    

[137]  CPACA. Art. 267.    

[138]  Sobre el particular, se dispuso que: “Habrá recurso de   súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo respecto del auto   interlocutorio o de la sentencia dictada por una de las secciones en los que,   sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna   jurisprudencia. En el escrito en que se proponga el recurso se indicará la   providencia de donde consta la jurisprudencia que se reputa contraria. El   recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la   notificación del auto o del fallo”.     

[139]  En el aparte pertinente, la norma en cita disponía que: “El   recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas   dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.   Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas   sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o   interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección   falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así   lo determina. // En el escrito que contenga el recurso se indicará   en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la   infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al   de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección   falladora que lo concederá o rechazará. //   Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las   demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el   término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el   proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará   la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia   recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales   realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las   restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. // Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será   condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código   de Procedimiento Civil. // La interposición de   este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate   de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar   que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder   por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo   los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella. El ponente   fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo   incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el   recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida.”    

[140]  Sentencia C-180 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[141]  Precisamente, entre las razones expuestas, se destacan las   siguientes: “Afirma [el actor] que las normas demandadas, al   eliminar el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contenciosa   administrativa, como medio de unificación de la jurisprudencia, vulneran el   principio de igualdad, porque se dan casos en que las secciones de la Sala   Contencioso Administrativa del Consejo de Estado tienen jurisprudencias dispares   sobre los temas jurídicos y según la Constitución la aplicación del Derecho debe   ser igual para todas las personas. (…) Expresa que se viola el derecho a la   administración de justicia porque los jueces pueden negarlo por vía de   interpretación de las normas jurídicas y sin un debido control de los   superiores. Añade que al privar a las personas del recurso extraordinario y de   la posibilidad de controvertir las sentencias mediante el mismo, se viola el   debido proceso, así como también el principio de la confianza legítima en la   adopción de decisiones por parte de las autoridades públicas, en cuanto la   respuesta de éstas debe ser la misma en situaciones iguales. // Sostiene que se   quebranta el principio de seguridad jurídica, ya que no puede existir ésta en un   Estado donde cada día se profieran sentencias disímiles sobre un mismo punto de   Derecho y que una decisión que ha sido adoptada una vez no puede abandonarse sin   un motivo para ello. // Manifiesta que la eliminación del recurso extraordinario   origina el uso alternativo de la acción de tutela para lograr la protección del   derecho a la igualdad ante la ley y que así la unificación jurisprudencial no   sería dada por el juez natural.” Fragmentos extraídos de la Sentencia C-180   de 2006.    

[142]  M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[143]  “Con este proyecto se busca, de una parte, poner en   vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó entre   los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado a fin de que lleguen en   segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su cuantía así lo   ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el legislador desde 1998.   Y, de otra, establecer el mecanismo adecuado para que la Sala Plena Contencioso   Administrativa evacúe el trabajo que se ha venido acumulando en relación con los   recursos de súplica interpuestos, cuya decisión se ha venido desplazando por las   competencias prioritarias que la Constitución le asignó, y se evite en el   futuro la repetición de esta situación que dificulta y obstaculiza el normal   funcionamiento de la Corporación.”  Énfasis por fuera del texto original.    

[144]  “Las estadísticas que se anexan a esta exposición de   motivos demuestran una verdad irrefutable: la inutilidad del Recurso   Extraordinario de Súplica, si se tiene en cuenta que la casi totalidad de los   recursos fallados hasta la fecha ha confirmado los fallos recurridos. Ello   produce, en cambio, una congestión innecesaria de trabajo en la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo. // Ante la perspectiva de agotar el referido   recurso, las partes lo intentan considerando su ejercicio como un deber -para   algunos como etapa obligada- y un derecho, en el cual plantean un debate propio   de las instancias.”    

[145]  La norma en cita disponía que: “A solicitud del Ministerio   Público, o de oficio, las secciones podrán remitir a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo aquellos asuntos que se encuentren para fallo y que   por su importancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por   ésta. La Sala Plena decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto. (…)”.    

[146]  CPACA, art. 260.    

[147]  Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[148]  Como ya se resaltó, entre otras, (i) el deber de aplicación   uniforme del ordenamiento jurídico, (ii) el mecanismo administrativo de   extensión de la jurisprudencia, y (iii) el procedimiento judicial de extensión   ante el Consejo de Estado.     

[149]  Acápite 6.6.2 de esta providencia.    

[150]  CCA, art. 130.    

[151]  CPACA, art. 270.    

[152]  Las subsecciones pueden proferir sentencias de unificación   cuando conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales que sean   susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249).    

[153]  Las secciones tienen a su cargo proferir sentencias de   unificación cuando (i) conocen de sentencias ejecutoriadas de los tribunales que   sean susceptibles del recurso extraordinario de revisión (CPACA art. 249), (ii)   cuando se cuestionen sentencias de única y segunda instancia de los tribunales a   través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (CPACA, art.   259), (iii) cuando se activa la necesidad de unificar jurisprudencia en relación   con los asuntos que provienen de las subsecciones (CPACA art. 271) y (iv) cuando   se promueve el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares y de   grupo (CPACA art. 274).    

[154]  Este rol lo asume cuando conoce (i) del recurso extraordinario   de revisión frente a las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones   del Consejo de Estado (CPACA art. 249), y (ii) cuando se activa la necesidad de   unificar jurisprudencia en relación con los asuntos que provienen de las   secciones (CPACA art. 271)    

[155]  CPACA, art. 103, inc. 3.    

[156]  Acápite 6.4.3 de esta providencia. Como allí se aclaró, lo   anterior no excluye que existen casos puntuales de procedencia de recursos   extraordinarios vinculados con la realización de la justicia material, en los   que se autoriza la reapertura de una causa, incluso frente a los órganos de   cierre, como se observa en el artículo 248 del CPACA, en lo que corresponde al   recurso extraordinario de revisión    

[157]  No sobra recordar que la elaboración teórica sobre esta última   figura admite esta discusión tanto por la vía del defecto sustantivo, como por   la vulneración de la causal específica del desconocimiento del precedente.    

[158]  Sobre el particular, se destaca que desde el 31 de julio de   2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,   conforme con las reglas que ha elaborado este Tribunal. De hecho, en la   sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 (expediente   11001-03-15-000-2012-02201-01), se precisó que el amparo es procedente para   cuestionar las providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues,   de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo   puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Véase, al respecto, Consejo   de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Octavio   Ramírez Ramírez. Aunado a lo anterior, se observan casos en los que el Consejo   de Estado ha protegido por vía de tutela sus propios precedentes, a partir de la   invocación de la causal vinculada con su desconocimiento. Así, entre otras, se   encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, C.P. Hugo   Fernando Bastidas Bárcenas, exp. 11001-03-15-000-2015-00380-00; Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,   sentencia del 30 de noviembre de 2015, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp.   11001-03-15-000-02693; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de enero de 2015, C.P. Martha   Teresa Briceño de Valencia, exp. 11001-03-15-000-2014-02940-00.    

[159]  Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[160]  La norma en cita dispone que: “(…) El Consejo se dividirá en   salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que   le asignen la Constitución y la ley. // La ley señalará las funciones de cada   una de las salas y secciones (…)”.    

[161]  En los recursos extraordinarios y en la revisión eventual de   las acciones populares y de grupo.    

[162]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[163]  M.P. Jaime Araujo Rentería.